El debate sobre el Alca

E Araucaria. Año 5, Nº 10 Segundo semestre de 2003 El debate sobre el Alca Gustavo Ernesto Emmerich | UAM. México Siempre debemos cuidarnos de no comprar a los extranjeros más de lo que les vendemos, pues de lo contrario nos empobreceríamos nosotros y les enriqueceríamos a ellos (Hales) Dejad hacer, dejad pasar; el mundo marcha por sí mismo (Quesnay) Imponer aranceles proteccionistas sobre los granos extranjeros es infame, es especular con el hambre de los pueblos (Carlos Marx) l debate entre proteccionismo y libre comercio tiene cientos de años de antigüedad, sin que se haya llegado a una conclusión definitiva sobre las ventajas y desventajas de uno y otro. En el continente americano ha cobrado nuevo relieve y urgencia con motivo de la negociación en curso del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), que debería entrar en vigor a inicios de 2006, incluyendo a 34 países del continente. La formación o no del ALCA, y los alcances que pudiera llegar a tener, dependerá de decisiones políticas, al interior de cada una y entre todas las naciones participantes en las negociaciones. Resulta imprescindible que tales decisiones sean tomadas con activa participación ciudadana y apego a la institucionalidad democrática. Este ensayo aspira a esclarecer los términos del debate sobre el ALCA, el cual, aunque con argumentos renovados, es en esencia una reedición del viejo debate entre proteccionismo y libre comercio. El proteccionismo se inclina por un modelo de economía cerrada, con el propósito de proteger de la competencia extranjera a los productores mediante la imposición de barreras arancelarias y no-arancelarias a la importación de bienes y servicios, a menudo acompañadas de restricciones a la inversión extranjera; en esta concepción, el Estado decide qué o cuánto se debe importar, y en ocasiones también en qué actividades se debe invertir. Los partidarios del comercio libre, por el contrario, considerando que las personas deben tener libertad de decidir lo que más convenga a su interés, sea esto comprar o vender dentro o fuera del país o invertir en lo que consideren prudente, plantea un modelo de economía abierta, con mínimas barreras al comercio exterior y a la inversión extranjera; su propósito es favorecer a los consumidores, dándoles oportunidad de adquirir a mejores precios los bienes y servicios que demanden, sean éstos del país o importados. La evolución histórica de los argumentos teóricos en pro y en contra del proteccionismo y del libre comercio es analizada en la primera sección de este ensayo. Independientemente del debate teórico, desde inicios del siglo XIX el comercio mundial ha crecido a pasos agigantados, abriendo camino a una economía globalizada; el lugar de América en la globalización comercial es examinado en la segunda sección del ensayo. La tercera sección del ensayo reseña los principales argumentos esgrimidos en pro y en contra del ALCA. La cuarta ofrece una perspectiva de los impactos que la formación del ALCA (o su fracaso) podría ocasionar, y la quinta contiene las conclusiones personales del autor. En anexo, se ofrece una síntesis del borrador del acuerdo del ALCA. I. PROTECCIONISMO Y LIBRE COMERCIO: HITOS DEL DEBATE TEÓRICO Fue el mercantilismo la primera corriente ideológica en propugnar sistemáticamente el proteccionismo, contra el cual reaccionaron los fisiócratas y luego los fundadores de la economía política clásica, ambos proponentes del libre comercio. Más adelante se idearon sistemas proteccionistas más modernos, como el de List en el siglo XIX, así como conceptualizaciones más elaboradas del libre comercio, entre las cuales sobresale el modelo de H-O-S en el siglo XX. Desde una perspectiva anticapitalista, también el propio Marx tuvo algo que decir sobre el tema. En esta sección se presentan las principales teorías sobre proteccionismo y libre comercio, desde el mercantilismo hasta el siglo XX. El mercantilismo El mercantilismo fue una doctrina y una política tendientes a fortalecer el poderío económico, político y militar de las monarquías absolutistas en Europa, en momentos en que estaban consolidándose en ese continente los Estados nacionales. En su aspecto doctrinario floreció durante el siglo XVII; como política económica, sin embargo, perduró hasta la época de las revoluciones burguesas (alrededor del año 1800 aproximadamente, en términos muy gruesos). John Hales, uno de sus teóricos, resumió adecuadamente el punto de vista mercantilista en la frase incluida como epígrafe a este ensayo. Otro teórico mercantilista, el inglés Tomás Mun, sostenía que: El capital se emplea atinadamente en el comercio exterior cuando se logra una balanza comercial favorable; las importaciones y el consumo interior de los artículos importados deben restringirse, y fomentarse las exportaciones y las reexportaciones (cit. por Roll, 1985: 80). El mercantilismo concebía que la riqueza nacional nace del comercio exterior. En consecuencia, el Estado, la política económica, y la nación como un todo, debían orientarse a vender al exterior lo más posible y comprar en el exterior lo menos posible, para de esa manera mantener una balanza comercial favorable que contribuyese al atesoramiento de metales preciosos. Esta concepción resultaba funcional en una época en que el capitalismo mercantil estaba en pleno auge, al paso con la expansión de las grandes potencias europeas por todo el mundo. Según el historiador económico Eric Roll: "Mientras el comercio fue la fuerza dominante en el desarrollo económico, la circulación de bienes o mercancías fue la esencia de la actividad económica" (Roll, 1985: 57). De ahí el afán de los mercantilistas por favorecer a los grandes comerciantes, otorgándoles franquicias y privilegios, y sobre todo creando compañías monopólicas de comercio exterior, particularmente el mantenido con las colonias. De hecho, las colonias eran concebidas por los mercantilistas, y en general por la opinión pública de las metrópolis de la época, como una fuente de riqueza para la respectiva potencia colonial. Si las metrópolis y sus mercaderes tenían asegurado el monopolio del leonino comercio con sus respectivas colonias, éste no era el caso cuando se trataba del comercio con otros países de Europa. Para lograr la baratura conveniente a los bienes que se deseaba vender al extranjero, se requería mantener los salarios estrictamente regulados y en el nivel más bajo posible. A su vez, para limitar las importaciones al mínimo posible, se necesitaba regular la producción hasta su más mínimo detalle, por lo general con participación de las corporaciones gremiales. En consecuencia, la intervención y control por parte del Estado se convirtió en parte medular de la doctrina mercantilista. El economista austríaco Joseph Schumpeter resumió en tres aspectos la esencia del mercantilismo: a) la defensa del monopolio de exportación, ya que se pensaba que las ganancias monopolísticas beneficiaban a toda la nación; b) el control de cambios como forma de regular los flujos de metálico para así propiciar el atesoramiento, pero también como mecanismo de control sobre la actividad económica, c) la búsqueda de una balanza comercial favorable, que a menudo se ligaba con una política de fuerza para lograr la apertura de mercados extranjeros (Schumpeter, 313 y ss.). Ahora bien, la principal recomendación mercantilista es intrínsecamente contradictoria. En efecto, si todas las naciones aplicasen una política mercantilista, vendiendo lo más posible y comprando lo menos posible en el exterior, se llegaría fácilmente a un punto en que el mercado internacional se reduciría al mínimo. Por lo tanto, el uso de la fuerza para abrir mercados, tanto dentro de Europa como en ultramar, era una necesidad que se derivaba del mercantilismo. Huelga decir que este tipo de recomendaciones de política pública fue adoptado con entusiasmo por los gobernantes absolutistas de la época, interesados en reforzar su poder soberano tanto hacia el interior como hacia el exterior de las sociedades que gobernaban; y fue respaldado por los mercaderes que se beneficiaban de los privilegios que el Estado y/o el monarca les concedían. El más destacado exponente de la aplicación práctica del mercantilismo fue el ministro francés Juan Bautista Colbert. Mediante la creación de "fábricas reales", la regulación estricta de las manufacturas, el otorgamiento de ventajas y beneficios a los gremios y el fortalecimiento de la marina, el ministerio de Colbert (1661-1683) dio gran impulso a la industria gala. En España, en cambio, la política mercantilista se expresó en la utilización de sus colonias americanas básicamente como una fuente de metales preciosos. Los Países Bajos, por su lado, manifestaron su mercantilismo en el estímulo a sus actividades de comercio y navegación. Por otra parte, en Inglaterra el mercantilismo adoptó básicamente la misión de proteger a sus terratenientes de la competencia de los alimentos importados. El mercantilismo formó parte sustancial de un clima de absolutismo político en que el hombre común quedaba reducido casi a la nada. Como señaló el historiador económico alemán Gustavo Schmoller: El mercantilismo y la burocracia abusaron de la posibilidad de que todo fuese ordenado y planeado por el Estado, es decir por la ley y la voluntad real. Para la mayoría de los pensadores de la época, desde Hobbes a Federico el Grande, incluso la moral y la justicia debían ser definidas por el Estado. A su juicio, las instituciones lo eran todo; la libre voluntad de los individuos, casi nada (cit. por Newman, 1963: 27). La fisiocracia Los fisiócratas constituyeron un grupo de pensadores franceses del siglo XVIII caracterizados por ser los primeros en proponer sistemáticamente la adopción plena del libre comercio. Estuvieron ligados a la defensa de los intereses del campo, mayormente los de los propietarios de la tierra, y muy secundariamente a los de los trabajadores agrícolas. Para entender la aparición de la fisiocracia debe recordarse que el mercantilismo francés había procurado estimular la manufactura, descuidando y aun perjudicando los intereses de la agricultura. Los fisiócratas construyeron su sistema a partir de la idea opuesta de que son los "cultivadores" (terratenientes y campesinos) quienes con su trabajo aplicado a la tierra crean riqueza, postulando que el valor, o sea la creación de riqueza, radica exclusivamente en la actividad agrícola, y no en el comercio. El argumento en que se basaron era sencillo y al parecer evidente: sólo en la tierra una cantidad de producto, la semilla, se transforma en una cantidad de producto mucho mayor, la cosecha; la diferencia entre insumos y producto fue bautizada como "producto neto". Quesnay, en su Tableau economique (Cuadro económico, de 1758), desarrolló sistemáticamente estas ideas, explicando cómo la riqueza generada en el agro se distribuía "naturalmente" entre todas las clases sociales. Su filosofía, coincidente en muchos aspectos con la del despotismo ilustrado, sostenía que la sociedad se rige por leyes naturales y tiene una estructura determinada que no puede ser modificada por las leyes positivas del Estado, como lo expresa su lema: ex natura, jus ordo et leges (de la naturaleza surgen el orden del derecho y las leyes). Su famoso "laissez-faire, laissezpasser; le monde va de lui-même" se refería sobre todo al comercio de cereales y otros productos alimenticios dentro de Francia, que había sido restringido y tasado severamente durante la época del mercantilismo. Pero podía aplicarse igualmente al comercio internacional, ya que el Estado francés había impuesto restricciones a la exportación de granos (en el supuesto de que tal exportación encarecería el costo interno de los alimentos, y en consecuencia elevaría los salarios que se deseaba mantener bajos para favorecer el desarrollo manufacturero). Desde un doble punto de vista filosófico y económico, lo más prudente y conveniente era dejar actuar a los individuos por sí mismos, que de esa manera servirían -inconscientementeal interés general. Esto se resume en otro lema fisiócrático: "los intereses de los individuos son los servidores del interés público" (Schumpeter, 1971: 223). Fue Turgot, que no era estrictamente un fisiócrata, quien desde el gobierno francés puso en práctica algunas de estas ideas. Nombrado ministro en 1774, estableció el libre comercio de cereales al interior de Francia y abolió las corporaciones gremiales, además de restringir los onerosos gastos de la Corte real. Una mala cosecha que provocó el aumento de los precios de los granos provocó motines que, junto con la resistencia de la Corte y de las corporaciones gremiales, llevaron a su caída dos años después. Dejó, sin embargo, una huella indeleble y progresista, a punto tal que los revolucionarios franceses de 1789 solían llamarlo "ce bon citoyen" (ese buen ciudadano). La economía política clásica: Adam Smith y David Ricardo Adam Smith dedicó buena parte de su obra La riqueza de las naciones (1776) a combatir el mercantilismo. Las ideas de Smith y de los economistas clásicos que lo siguieron eran funcionales al desarrollo del capitalismo industrial. La nueva clase industrial británica requería de alimentos baratos para sus trabajadores, así como materias primas igualmente baratas; la libre importación de unos y otras aseguraría su baratura y abundancia. Por otro lado, necesitaba también de mercados en el extranjero para sus manufacturas, por lo que exigía que otras naciones se abriesen también al libre comercio. Smith tenía una concepción atomística de la sociedad: ésta, y por ende la economía, no es otra cosa que la suma de los individuos y de sus actividades. Como pensador de la Ilustración escocesa, consideraba -al igual que los fisiócratas y los ilustrados francesesque tanto la sociedad como la economía están regidas por leyes naturales, que es ilusorio intentar alterar. Acompañaba a esto una concepción economicista del ser humano, visto como homo oeconomicus : cada individuo es el mejor juez de sus propios actos y actúa movido por su propio interés. Dejando a cada individuo actuar libremente se lograrían simultáneamente un propósito filosófico y un objetivo económico. El propósito filosófico es alcanzar la que Smith llamaba "libertad natural". El objetivo económico es el que da título a su libro: la riqueza de las naciones. Su famoso párrafo sobre la "mano invisible" lo explica claramente: Como cada uno de los hombres, individualmente considerado, hace todo lo que está a su alcance, tanto para invertir su capital en apoyo de la industria nacional como para elegir la industria cuya producción es más remuneradora, resulta que todos y cada uno de ellos trabajan para hacer la renta anual de la sociedad lo más cuantiosa posible. Generalmente, el individuo no tiende con su acción a conseguir el bienestar público, ni sabe qué efectos produce su proceder. Al preferir la industria nacional a la extranjera, piensa en su propia seguridad tan sólo, y al elegir la industria cuyos productos pueden alcanzar el valor máximo, únicamente tiene en cuenta su propia ganancia; pero tanto en éste como en otros muchos casos, es conducido por una mano invisible que le lleva a hacer lo que no estaba en su intención. Siguiendo su propio interés, el hombre suele favorecer con más eficacia a la sociedad que cuando se esfuerza en hacerlo conscientemente (cit. por Newmann, 1963: 71). La riqueza de las naciones, afirmaba Smith, deriva fundamentalmente de la división del trabajo. Cuanto más dividido y especializado esté el trabajo humano, más eficiente será la producción, contribuyendo así a la riqueza nacional. Las intervenciones del Estado, como la de corporaciones, gremios y otros entes regulatorios, no sólo resultan innecesarias, sino también perjudiciales, pues el mercado permite la mejor asignación de recursos, al premiar las actividades económicas más productivas, castigar las menos productivas, y suprimir las improductivas. El libre comercio era para Smith el otro pilar de la riqueza de las naciones, al intensificar la división del trabajo. El comercio, tanto interno como internacional, permite que cada quién se dedique a un trabajo especializado y obtenga de los demás productores el resto de lo que sea necesario para su vida. Como lo explica un comentarista: En esencia, lo que Smith avanzó fue una teoría de la interacción entre el comercio y el desarrollo económico. En La riqueza de las naciones se pone gran énfasis sobre la división del trabajo como motor del desarrollo económico. Pero la división del trabajo está limitada por la extensión del mercado. Lo que el comercio hace es expandir este mercado, incrementando así el alcance de la división del trabajo (OBrien, 1975: 170). [...] Todo esto, por supuesto, producía un caso clásico en pro de la libertad de comercio. El comercio incrementaba el ingreso no sólo porque apoyaba el crecimiento sino porque significaba que las mercancías podrían ser importadas de dónde sus requerimientos de insumos fuesen menores. Esto a su vez minimizaba los requerimientos de insumos para cualquier colección particular de bienes y, con tal de que a través del comercio pudiera disponerse de la producción extra de clases particulares de bienes, maximizaba el ingreso que podría ser obtenido de recursos particulares. La libertad de comercio aseguraba también que el capital fluyese hacia aquellos empleos donde podría ser más productivo para incrementar la división del trabajo. Éste era el mensaje en La riqueza de las naciones... (OBrien, 1975: 172). Smith fue el primer economista que reconoció que el trabajo es la única fuente de riqueza. No obstante, poca atención prestó a los trabajadores. Él se dirigía a la burguesía, que estaba en ascenso en aquella época de inicios de la revolución industrial en Gran Bretaña. Por ello, su obra fue tan bien recibida por los industrialistas británicos, enfrascados en una lucha contra la nobleza terrateniente y los granjeros independientes, que eran defensores del mercantilismo y del proteccionismo como forma de proteger su producción agrícola de la competencia extranjera. Los principales continuadores de Smith adoptaron y perfeccionaron sus ideas sobre las ventajas que depara el libre comercio internacional. El profesor escocés se había basado en la noción de ventajas absolutas en materia de comercio internacional. David Ricardo, en cambio, introdujo la noción de ventajas comparativas o relativas. La primera noción aludía tan sólo a la adquisición de mercancías necesarias allí donde su requerimiento de insumos fuese menor (lo que, con cierta mediaciones relativas a transporte y otros factores, implicaba que su precio también sería menor). La segunda noción era más compleja: a cada país le convendría especializarse en producir aquellos tipos de bienes para los cuales tuviese ventajas diferenciales, logrando de esa manera minimizar sus requerimientos de insumos y sus precios; esto, pensaba Ricardo, contribuiría a incrementar el producto (y, por ende, el ingreso) no sólo de las naciones que así lo hiciesen, sino de todas ellas. Al efecto, ponía un ejemplo que sugería que Portugal, si bien podía producir textiles a menor costo que Inglaterra, debería más bien especializarse en producir vino e importar los textiles de Inglaterra, ya que Lusitania era más eficiente en la producción de vinos que en la de textiles. Por cierto, la superespecialización que la teoría de las ventajas comparativas propone puede ser desastrosa para un país si repentinamente cambia la demanda de sus productos. Es interesante notar que los economistas clásicos se oponían a los tratados comerciales y estaban en favor de la adopción unilateral del libre comercio, ya que éste per se era benéfico, al abaratar costos: (...) los economistas clásicos eran librecambistas; y creían que el libre comercio debería ser adoptado de manera unilateral. Se oponían a los tratados comerciales que, argumentaban, involucraban preferencias distorsionadoras que lastimaban al país y lo constreñían innecesariamente... (OBrien, 1975: 174). List y el sistema nacional de economía política El alemán Federico List sostenía en su Sistema nacional de economía política (1841) que la economía política anterior había puesto el acento ya sea sobre el individuo, ya sea sobre la humanidad, y había descuidado los intereses específicamente nacionales (que en la Alemania desunida del momento importaba mucho proteger y desarrollar): Como elemento característico distintivo del sistema por mí establecido señalo la nacionalidad. Toda mi estructura se basa sobre la naturaleza de la nacionalidad, como eslabón entre el individuo y la humanidad (List, 1979: 26). La obra de List justificaba el Zollverein, la unión aduanera alemana constituida en 1834 con miras a que la manufactura alemana alcanzase un nivel de desarrollo comparable al británico. Debían imponerse aranceles a los productos importados (especialmente a los manufacturados) sustituíbles por productos fabricados en la propia Alemania. Aunque es obvio que abrevaba en los mercantilistas, se distinguía de éstos por oponerse a los monopolios, por aceptar -en ciertos casosel libre comercio, y por ser partidario de un gobierno liberal. List reconocía que la protección arancelaria tiene costos iniciales, pero estimaba que sus beneficios a mediano plazo los compensaban toda índole y el surgimiento de un mundo unipolar ha dado lugar a la globalización, definida por el pensador británico David Held como: un proceso (o conjunto de procesos) que incorpora una transformación en la organización espacial de las relaciones y transacciones sociales -evaluadas en términos de su extensión, intensidad, velocidad e impactoque genera flujos y redes interregionales o transcontinentales de actividad, interacción y ejercicio del poder (Held, 1999: 16). [...] La globalización del comercio implica la existencia de mercados globales para los bienes y servicios intercambiados que transforman las economías nacionales en la medida en que la producción es crecientemente condicionada por las fuerzas competitivas globales. Las diferencias nacionales todavía influencian lo que cada país produce y cuán rápidamente crece su producción, pero la actividad económica nacional está incrustada dentro de redes globales de actividad comercial. Dentro de las economías, el comercio tiene también impactos distributivos en cuanto a que hace a algunos grupos más ricos y a otros más pobres (Held, 1999: 151-152). Con la globalización coexiste el regionalismo, una tendencia a que las relaciones económicas se den más al interior de regiones geográfico-culturales, que entre éstas. Las tres principales regiones comerciales son: la Unión Europea (UE), Japón y el Sudeste Asiático, y las Américas (Emmerich, 2000: 180-181). La UE es sin duda la región más avanzada en su proceso de integración, y presenta algunos rasgos muy positivos en lo político, en lo económico y en lo social. En lo político, se cuentan el Parlamento Europeo, electo por sufragio universal en cada país integrante de la Unión, la reciente elaboración de un proyecto de Constitución Europea, y el concepto de ciudadanía común, que permite a los nacionales de la UE residir y trabajar en cualquier país miembro. En lo económico, la integración es tal que el comercio intra-UE alcanzó en 1997 a 65% de las exportaciones y 64% de las importaciones de la UE (para 2000, ambas cifras habían caído a 62% y 58%, respectivamente); además, la creación de una moneda común y del Banco Central Europeo han llevado a los doce países integrantes de la "eurozona" a coordinar sus políticas económicas. En lo social, sobresalen diversas declaraciones y estatutos de derechos laborales y protección ambiental, así como -por su impacto sobre las condiciones de vidala existencia de fondos estructurales y de cohesión regional, así como una Política Agraria Común que destina gran parte del presupuesto de la UE a subsidiar a sus agricultores. Muchos en América Latina desearían que el proceso de integración económica americana avanzase por la ruta de la UE, más que por la de simples acuerdos de libre comercio como el ALCA. En el proceso europeo no hay un país claramente predominante, se tiene como objetivo declarado reducir los diferenciales de desarrollo entre países y subregiones, y en él es la política democrática y no las fuerzas del mercado el guía de la integración. Lamentablemente, resulta poco realista y ahistórico pretender en América marchar directamente hacia una integración al estilo europeo. Por un lado, la integración, para ser efectiva y ganar adeptos, debe ser gradual y mostrar a la población los resultados positivos de unos pasos antes de dar los siguientes. El proceso de integración europeo comenzó hace ya 50 años, con un simple -pero históricamente significativoacuerdo sobre el carbón y el acero, que sólo gradualmente avanzó hacia una integración más profunda y abarcante de más naciones. Por otro lado, una integración al estilo europeo requiere de la voluntad política no sólo de los gobiernos, sino también de los ciudadanos de los diversos países involucrados. Si un mero acuerdo de libre comercio como el ALCA tiene numerosos oponentes en todos los países americanos, intentar desde el inicio una integración más profunda seguramente levantaría todavía mayor oposición. Las relaciones económicas entre Estados Unidos y América Latina América Latina ha desaprovechado en buena medida las posibilidades que brindan la globalización y el regionalismo, se entienda éste como panamericano o exclusivamente latinoamericano. Las exportaciones latinoamericanas cayeron desde el 12.5% -de las exportaciones mundialesen 1948, hasta el 3.8% en 1990, situándose en el 5.7% en 2000; paralelamente, las importaciones latinoamericanas cayeron desde el 10.1% -de las importaciones mundialesen 1948, hasta el 4.3% en 1991, alcanzando el 5.9% en 2000 (Puyana, 2003: 109-110). Estas cifras muestran que la participación latinoamericana en el comercio mundial cayó durante el periodo de industrialización sustitutiva de importaciones y de economías cerradas que tuvo vigencia, en términos gruesos, desde la segunda guerra mundial hasta el estallido de la crisis de la deuda en los años 80; y que luego, merced a la mayor apertura de la región al exterior, en lo que se ha dado en llamar industrialización sustitutiva de exportaciones, comenzó a recuperarse muy moderadamente. Por otro lado, pese a la existencia de larga data de múltiples iniciativas de integración latinoamericana, como la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y su sucesora la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), el Mercado Común Centroamericano (MCCA), el Mercado Común del Caribe (CARICOM), el Pacto Andino (Bolivia, Perú, Ecuador, Colombia y Venezuela) y el Mercosur (Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay, con Bolivia y Chile como miembros asociados), el comercio intralatinoamericano sigue siendo relativamente bajo. Las exportaciones intralatinoamericanas subieron del 12.0% -de las exportaciones totales de América Latinaen 1970 al 20.8% en 1997, para decaer al 17.4% en 2000; del mismo modo, las importaciones intralatinoamericanas crecieron del 13.0% -de las importaciones totales de América Latinaen 1970 al 17.5% en 1997, para bajar marginalmente al 16.9% en 2000 (Puyana, 2003: 111-113). En comparación, el comercio latinoamericano con Estados Unidos ha crecido sustantivamente, debido sobre todo a la fuerte participación de México en el mismo: las exportaciones latinoamericanas a Estados Unidos crecieron del 31% -del total exportado por América Latinaen 1970, al 58.1% en 2000; las importaciones latinoamericanas desde Estados Unidos crecieron más moderadamente, desde el 40% -del total importado por América Latinaen 1970, al 49.1% en 2000 (Puyana, 2003: 112-113). Estas cifras sugieren bien a las claras que el ALCA podría favorecer el comercio intralatinoamericano, obstaculizado por elevadas barreras arancelarias, y no sólo el comercio entre América Latina y Estados Unidos. El TLCAN: ¿un modelo a seguir? Dentro de las Américas, el país que tiene más experiencia de libre comercio es México. A inicios de 2003, tenía en vigor 11 acuerdos comerciales con 32 naciones americanas y extraamericanas, y otros más estaban en negociación, incluyendo uno con el Mercosur. El más importante de estos acuerdos es el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), que agrupa a México, Canadá y Estados Unidos, regulando el comercio, las inversiones y otros aspectos de la relación trilateral (para un análisis del TLCAN, véase Emmerich, 1994). Dada la magnitud del comercio y del flujo de inversiones entre estos tres socios, generalmente se considera que el TLCAN marcará las pautas del ALCA. Tanto México como Canadá han tenido a Estados Unidos como su principal socio comercial y fuente de inversiones desde principios del siglo XX, en una relación de dependencia causada por su vecindad con la gran potencia americana. El TLCAN (y el previo acuerdo bilateral entre Canadá y Estados Unidos, de 1988) puede haber acentuado algunos aspectos de dicha dependencia, pero de ninguna manera la causó. Por el contrario, el TLCAN ha permitido relaciones más inter-dependientes, al hacer crecer la dependencia de Estados Unidos respecto de Canadá y México, que son hoy el primer y segundo socio comercial de Estados Unidos, respectivamente [1] . Además, el TLCAN ha facilitado relaciones económicas más equilibradas y previsibles, al limitar la posibilidad de los tres socios de adoptar medidas unilaterales, lo que restringe principalmente la libertad de acción del más poderoso de ellos, Estados Unidos. Un estudioso canadiense ha llamado "interdependencia intrusiva" a este nuevo tipo de relación, ya que: Las discusiones respecto al comercio de bienes, servicios, inversiones y propiedad intelectual han comenzado a incluir un número de áreas de jurisdicción doméstica... [lo que] ha forzado a los Estados a alterar su legislación y a seguir agendas que están crecientemente influenciadas por factores en el nivel internacional... [y en que] los actores sociales han ganado creciente relevancia debido a las demandas por participación de la sociedad civil (Kukucha, 2003: 59). A primera vista, el TLCAN -y en general la apertura de la economía mexicanaha sido altamente exitoso para México. En 2002, México era la mayor economía de América Latina [2] y la séptima potencia exportadora del mundo. Entre las economías "grandes" de América, México tiene el segundo coeficiente más alto de apertura externa, superado sólo por Canadá. En 2000, 87% del total exportado por México al mundo eran manufacturas; entre éstas jugaban un papel importante las exportaciones de industrias "maquiladoras", que bajo un régimen especial existente desde los años sesenta pueden importar insumos libres de aranceles, con la condición de que reexporten totalmente -o casisu producción. Desde 1995, México ha mantenido usualmente superávits comerciales con Estados Unidos, Canadá y la mayoría de los demás países con los cuales tiene acuerdos comerciales, excepto con la UE [3] . Cuando se han suscitado controversias con Estados Unidos, México ha ganado la mayoría de las mismas en los paneles de arbitraje dispuestos bajo el TLCAN [4] . Las exportaciones mexicanas a Estados Unidos, que eran de 42.851 millones de dólares en 1993, saltaron a un máximo de 135.911 en 2000, para decrecer a 131.430 en 2001; las importaciones mexicanas desde Estados Unidos crecieron a ritmo menor, desde 46.295 millones de dólares en 1993, a un máximo de 111.720 en 2000, para bajar a 101.510 en 2001; consecuentemente, la balanza comercial de México con Estados Unidos pasó de un saldo deficitario de 3.444 millones de dólares en 1993, a un superávit de 30.280 en 2001. Pese a sus impresionantes éxitos en materia de comercio exterior, el crecimiento general de la economía mexicana ha sido lento y errático. Los salarios reales, que desde 1976 bien antes del TLCAN y de la apertura económicahabían venido descendiendo consistentemente, han comenzado a recuperarse desde 1999-2000; debe advertirse que los salarios en los sectores exportadores, incluyendo las maquiladoras, son más altos que el promedio general. Sin embargo, México sigue teniendo ingentes problemas para brindar empleo en el sector formal de su economía a su creciente población, lo que combinado con altos niveles de pobreza ha motivado un fuerte movimiento emigratorio hacia Estados Unidos (Emmerich, 2001 y 2003). Una evaluación de la Comisión Económica Para América Latina y el Caribe (CEPAL), de la Organización de Naciones Unidas (ONU), muestra acertadamente las dos caras de la moneda: (...) el Tratado ha tenido un impacto positivo en las exportaciones mexicanas y en la creciente y profunda integración de un segmento de la economía mexicana a la estadounidense, como es el caso de la industria electrónica. Por el momento, el proceso de integración económica con Canadá ha sido limitado. Los flujos de inversión extranjera a México, en particular el creciente monto originado desde los Estados Unidos a partir de 1994, y la puesta en operación de políticas de ajuste macroeconómico, han permitido una mayor estabilidad macroeconómica. El TLC se ha convertido en un elemento fundamental de la nueva estrategia económica seguida en México desde fines de los años ochenta, basada en las exportaciones manufactureras. En términos generales, y en sentido estricto en cuanto a su propuesta, el Tratado ha sido exitoso para un segmento de la economía mexicana, e incluso mucho más de lo estimado originalmente por diversos analistas. [...] Es importante destacar que las actividades exportadoras manufactureras, motor de crecimiento de la economía, se encuentran altamente concentradas en un relativamente pequeño grupo de empresas maquiladoras y de otra índole, con limitaciones para generar o profundizar sus encadenamientos con otras empresas establecidas en México, así como con una reducida participación en el empleo total. Desde esta perspectiva, se ha desaprovechado un gran potencial de desarrollo tecnológico, de generación de empleos y de procesos de aprendizaje en general, siendo que la mayor parte de las empresas mexicanas no han participado en este proceso de integración y crecimiento mediante las exportaciones. Como contraparte de las empresas y los sectores dinámicos y exportadores, la mayoría de las micro, pequeñas y medianas empresas, así como de las empresas orientadas hacia el mercado doméstico, no han logrado incorporarse en esta senda de crecimiento, y más bien muestran un distanciamiento creciente con relación al desempeño del segmento moderno de la economía (CEPAL, 2000: 1). En el caso de Canadá, el TLCAN ha mostrado resultados netos sumamente favorables, sobre todo porque fue acompañado de políticas internas adecuadas de promoción del empleo y de la productividad, así como por el estímulo a la innovación tecnológica. A partir de 1993, el país de los alces disfruta de tasas positivas de crecimiento económico, junto con disminución del desempleo, mejoría de los salarios reales y obtención de superávits fiscales. En gran medida, el crecimiento se basó en el TLCAN, que facilitó a Canadá aprovechar la expansión estadounidense registrada en esos mismos años, colocando una acrecida cantidad y variedad de productos en el mercado de su vecino del Sur. También Estados Unidos experimentó una sostenida expansión económica, con incrementos salariales reales y disminución del desempleo, durante los primeros años de vigencia del TLCAN, que fueron acompañados luego por la obtención de superávits fiscales. La situación cambió radicalmente en 2001, cuando el país de los 50 Estados entró en recesión, creciendo el desempleo y volviéndose al déficit fiscal (debido éste más que nada a los recortes fiscales y al crecimiento del gasto militar impulsados por el nuevo gobierno de George W. Bush; los atentados terroristas de 2001 también tuvieron su parte en el pobre desempeño económico ulterior). No obstante, lo cierto es que para ninguno de los tres países se puede "aislar" analíticamente el impacto económico general del TLCAN. Las políticas internas parecen haber desempeñado un papel tan o más destacado que el TLCAN en la promoción del crecimiento y la equidad social. Canadá, con una política interna consistente de innovación tecnológica, educación de alto nivel y presupuestos equilibrados con déficit cero, ha sido el más exitoso de los tres países. Estados Unidos también tuvo un desempeño económico notable mientras mantuvo políticas internas similares a las canadiense. México, por su lado, parece haberse en parte convertido en una economía de enclave, donde los sectores exportadores no están arrastrando al resto de la actividad económica. III. ARGUMENTOS SOBRE EL ALCA El debate sobre el ALCA no se basa solamente en argumentos teóricos como los reseñados en la primera sección de este ensayo, sino también en otros que pertenecen específicamente al momento actual: la hegemonía estadounidense, la protección al medio ambiente, la defensa de los derechos humanos, laborales y de género, entre otros. Sin embargo, el debate está pese a todo permeado por las típicas consideraciones que sobre proteccionismo y libre comercio han influido sobre las políticas comerciales de los Estados en los últimos siglos. Para facilitar la intelección del debate, esta sección considera sucesivamente: a) los argumentos esgrimidos por los promotores del ALCA, b) las posiciones de varios países involucrados en la negociación del ALCA, c) los argumentos que piden protección a ciertas actividades económicas nacionales, y d) los argumentos radicales contra el ALCA y en general contra la globalización. Los promotores del ALCA La fundamentación del ALCA se encuentra en numerosos documentos oficiales multilaterales producidos desde la Cumbre de Miami en 1994, incluyendo los de las Cumbres de Santiago (1998) y Quebec (2001). La declaración final de esta última Cumbre, recuperando argumentos de la economía política clásica, afirmó: El libre comercio, sin subsidios ni prácticas desleales, acompañado de flujos crecientes de inversión productiva y de una mayor integración económica, favorecerá la prosperidad regional, permitiendo elevar los niveles de vida, mejorar las condiciones laborales de los pueblos de las Américas y proteger mejor el medio ambiente... Esto será un elemento clave para generar el crecimiento económico y la prosperidad en el hemisferio... (Quebec, 2001: s/p). Posteriormente, la declaración ministerial de Quito, en 2002, reiteró el amplio rango de beneficios que el ALCA traería aparejados, y prometió tomar en cuenta una "agenda social" (que en realidad no se encuentra en los borradores publicados del ALCA): (...) la integración económica, principalmente a través del ALCA, aportará al logro de los objetivos previstos en el proceso de la cumbre de las Américas, que incluyen el fortalecimiento de la democracia, la creación de prosperidad y la realización del potencial humano.... la negociación del ALCA tomará en cuenta la amplia agenda social y económica contenida en las declaraciones y planes de acción de Miami, Santiago y Ciudad de Quebec, con el objeto de contribuir a elevar los niveles de vida, incrementar el empleo, mejorar las condiciones laborales de los pueblos de las Américas, mejorar los niveles de salud y educación y proteger mejor al medio ambiente (Quito, 2002, s/p). También personajes directamente involucrados en el proceso del ALCA han expresado opiniones irrestrictamente favorables al mismo. El ex presidente de México, Ernesto Zedillo, escribió que el ALCA "significará más exportaciones y oportunidades de inversión en la región, y más empleos. Más allá de sus beneficios económicos, el ALCA proveerá el incentivo para construir una verdadera comunidad de naciones; naciones soberanas, ciertamente, pero interdependientes, cada una preocupada por el progreso y la estabilidad de las otras (Zedillo, 2001: 49). A su vez, Carla Hills, ex representante comercial de Estados Unidos y en su momento negociadora del TLCAN, mencionando a David Ricardo explicó que "tras la segunda guerra mundial... los países que tienen mayor apertura... crecieron a un ritmo promedio cinco veces mayor [que los países que tienen menor apertura]." Refiriéndose a los problemas sociales que el libre comercio podría atraer aparejados, reconoció que es "importante, para mantener el apoyo al libre comercio, concentrarse en lo que debe hacerse con quienes no se benefician de la apertura del mercado". En su opinión, "los temas laborales y ambientales son temas separados y así se les considera, pero tratar de introducir una cláusula social no dará resultado... El crecimiento es lo que proporciona los recursos para resolver los problemas sociales. Ningún acuerdo comercial puede resolver todos los problemas sociales pero sí crear la oportunidad de que los gobiernos usen la riqueza generada para afrontar los problemas sociales que justamente quieren que se atiendan quienes se oponen a los acuerdos comerciales" (Hills, 2003: 49-53). Por su lado, Robert B. Zoellick, actual representante comercial de Estados Unidos, publicó un artículo en que afirma que "nuestra mayor empresa, nuestra mayor meta, es la creación de un ALCA". En él detalla algunos pasos paralelos que su gobierno está dando hacia el libre comercio: la negociación de un tratado de libre comercio con Chile, por un lado, y con los cinco países centroamericanos, por otro, así como la ampliación de las leyes estadounidenses de Sociedad Comercial del Caribe y de Preferencia Comercial Andina. (Zoellick, 2003: 4445). Como se advierte, tanto los documentos intergubernamentales como sus principales promotores a título personal, anuncian que el ALCA sólo traerá beneficios, y que inclusive contribuirá a resolver los problemas sociales y ambientales denunciados por sus opositores. Basados en David Ricardo y/o en el modelo H-O-S, los promotores del ALCA no advierten ningún problema en la implementación del ALCA, y son favorables en general tanto a la globalización como al regionalismo económico. Las posiciones nacionales Los documentos intergubernamentales son expresión de un consenso y de un lenguaje diplomático en que las diferencias son minimizadas. Dentro de tal consenso general, no todos los 34 gobiernos involucrados en la negociación de la ALCA comparten exactamente los mismos objetivos; de hecho, cada uno de ellos -puede suponersedefiende intereses específicamente nacionales, que les agradaría ver recogidos en el texto final del ALCA. Conviene examinar las posturas gubernamentales en el contexto de sus respectivas situaciones políticas internas, ya que en circunstancias democráticas como las que vive hoy toda América, no sólo los gobiernos y los legislativos, sino la ciudadanía toda, deben participar en las decisiones sobre el ALCA. Estados Unidos ha sido el promotor formal de la iniciativa, y -según algunosserá el principal beneficiario del ALCA. Lanzada por el ex presidente George Bush, la iniciativa continuó vigente durante los ocho años de la presidencia de Bill Clinton; sin embargo, este último no obtuvo de su Congreso -ni se esforzó mucho en lograrlala "autoridad de vía rápida" para negociar en forma expedita tratados comerciales internacionales. Fue el presidente George W. Bush quien invirtió todo su capital político en la materia y logró que el Congreso le concediese -en apretada votaciónla ahora rebautizada como "autoridad de promoción comercial". Según ésta, lo que el ejecutivo estadounidense negocie en el marco del ALCA podrá ser ratificado o rechazado, pero no modificado, por el Congreso estadounidense. Este hecho es significativo no sólo porque en la política interna estadounidense los partidarios del libre comercio se impusieron sobre los proteccionistas, sino también para la propia negociación del ALCA, ya que ésta tendía en el pasado a estancarse debido a la incertidumbre sobre la efectiva capacidad negociadora de la Casa Blanca. Teniendo en cuenta que el período de Bush termina en enero de 2005, mismo mes en que debería finalizar la negociación del ALCA, surge una nueva incertidumbre: de no ser reelegido Bush, ¿pondrá su eventual sucesor suficiente empeño en lograr que el Capitolio ratifique el ALCA? Mientras tanto, la opinión pública estadounidense permanece bastante dividida respecto de las ventajas del libre comercio con América Latina, ante el temor de que sus empleos se fuguen hacia el Sur. Según una encuesta reciente de APCO Worlwide, a la pregunta de si el TLCAN "ha tenido un efecto positivo o negativo sobre los consumidores y trabajadores estadounidenses", el 32,5% de los estadounidenses opinaron positivamente, el 32,7% negativamente, y el 29% que "no sabe" o "no ha oído hablar del TLCAN". A la pregunta de si "considera que un TLCAN ampliado [o sea, el ALCA] corresponde a los mejores intereses de Estados Unidos", el 40,2% contestó "sí, que se expanda el TLCAN", el 37,3% que "no, que no se expanda el TLCAN", y el 17,7% que nunca había oído hablar de ello. En ambos casos, las respuestas positivas son más abundantes entre las personas de 18 a 24 años (Krause, 2003: 80-81). Otro gobierno que ha apoyado enfáticamente el ALCA es el de Jean Chrétien en Canadá. El país de la hoja de maple ha tenido desde siempre una economía exportadora, y registra hoy el mayor índice de apertura externa en el continente. El ALCA le dará oportunidad de diversificar sus mercados externos hacia América Latina, para aligerar en lo posible su dependencia del de Estados Unidos. En una importante presentación de la política general del gobierno canadiense se lee que Canadá está preparado para asumir un rol de liderazgo en la nueva economía mundial, y que su gobierno apoya enfáticamente la creación del ALCA ("Discurso desde el Trono", 2001). Sólo el socialdemócrata Nuevo Partido Democrático mantiene en la actualidad reservas al libre comercio. afectará negativamente al medio ambiente, las mujeres, los derechos laborales y humanos. Por ejemplo, en Internet puede leerse una página titulada "Stop the FTAA" (Detengamos el ALCA), que caracteriza al ALCA como "un acuerdo internacional de negocios, disfrazado como una propuesta de tratado" que: permite a las grandes empresas sobrepasar leyes ambientales o de protección de los trabajadores democráticamente adoptadas, incrementando el poder de las grandes empresas al mismo tiempo que poniendo en peligro la vida de millones de personas, y afectando desproporcionadamente a las mujeres y a las personas de color; amenaza con mercantilizar nuestras vidas al dar control de nuestras escuelas, la electricidad, el agua y los alimentos a grandes empresas cuyo único interés es lograr mayores ganancias; está siendo negociado en secreto... por gobiernos... que han incluido al sector de negocios en las conversaciones del ALCA... pero que han mantenido el texto del tratado en secreto [6] , tanto del pueblo en general como de sus representantes electos (Stop the FTAA, 2003, s/p). Sobre el desmedido rol de las grandes empresas, es útil citar como ejemplo a Global Exchange, una "organización internacional de derechos humanos comprometida con la promoción de la justicia social", que ve "las actuales propuestas para el ALCA como una peligrosa elevación de los derechos de las grandes empresas sobre los derechos humanos. El desequilibrio entre los intereses comerciales y otros valores como la promoción de los derechos humanos y la protección ambiental llevará a la erosión de los derechos básicos y de los niveles de vida." Sostiene, además, que "los paneles de resolución de disputas de la OMC y del TLCAN han establecido consistentemente que acciones basadas en preocupaciones ambientales, humanitarias o de derechos humanos son inválidas -de hecho, ilegalessi éstas de alguna manera obstruyen el libre movimiento del comercio" [7] . También preocupa a esta organización "la completa falta de toda medida destinada a proteger el ambiente y los derechos laborales". Además señala que los juicios "inversionista-contra-Estado", que presumiblemente se permitirían en el ALCA, "constituyen un asalto directo sobre el proceso democrático [8] ". Contradictoriamente, mientras Global Exchange por un lado se opone al ALCA, o sea a más comercio interamericano, por otro lado reclama que se desbloquee el comercio entre Estados Unidos y Cuba. En efecto, como muchos otros opositores al ALCA, esta organización demanda que cese el bloqueo comercial de Estados Unidos contra Cuba (vigente desde los años 1960). A juicio de esta organización, que denuncia las grandes desventajas que un intercambio más libre deparará a los países americanos, para Cuba importar alimentos y medicinas desde Estados Unidos sería no sólo positivo, sino vital: "Nuestras metas primarias incluyen... la finalización del embargo contra Cuba... El embargo estadounidense es inusualmente duro, porque incluye la prohibición de la venta de alimentros y medicinas a Cuba..." ( Global Exchange, 2003b, s/p). Sobre la hegemonía estadounidense, que se reforzaría con la implementación del ALCA, puede citarse al Segundo Encuentro Hemisférico de Lucha contra el ALCA, realizado en La Habana en 2002, que denunció: Estados Unidos y sus gobiernos afines en el hemisferio, persisten en su objetivo de imponer a nuestras naciones este tratado supranacional que condena a la pobreza a sectores cada vez más amplios de la población tanto en el Sur como en el Norte, que otorga derechos a las corporaciones trasnacionales por sobre los estados y los pueblos, abre indiscriminadamente nuestros recursos naturales, productivos y humanos al saqueo sin medida y sacrifica, en fin, cualquier posibilidad de un desarrollo soberano de nuestras naciones, en lo que constituiría una nueva era de colonización y anexión de nuestra América por parte del poder político, económico y militar de los Estados Unidos (Segundo Encuentro Hemisférico de Lucha contra el ALCA, s/f, s/p). En perspectiva similar a las anteriores, la Alianza Social Continental (ASC) afirma que "nuestros gobiernos insisten en ampliar el enfoque globalizante dominado por el libre mercado, colocando así los intereses de las compañías gigantes por encima de los intereses de la sociedad como un todo." Con una óptica más propositiva, la ASC ha elaborado una "Alternativa para las Américas", que considera como una "visión opuesta" a la del ALCA. Sin embargo, ambas visiones no son opuestas, y ni siquiera incompatibles. Aunque algunas de ellas nacen de una lectura intencionadamene equivocada del ALCA o de la realidad, las propuestas de la ASC son en su mayoría razonables, y merecen un examen serio. Por ejemplo, la ASC propone que los acuerdos ambientales internacionales tengan prioridad sobre las reglas de comercio e inversión, y que se excluya de los beneficios del ALCA a las naciones que llegasen a tener gobiernos autoritarios [9] . También son razonables sus propuestas de que se apliquen sanciones comerciales a las naciones en que se violen los derechos laborales elementales, y de que haya mayor participación de la sociedad civil en la negociación e implementación del ALCA (ASC, 2003: s/p). Lamentablemente, la acción concreta de la ASC no se orienta a lograr un mejor ALCA, o sea a incorporar en él sus planteamientos, sino a -para usar sus propios términosa "descarrilarlo". Constituido básicamente por redes laxas de pequeñas organizaciones sociales, el movimiento radical contra el ALCA es, en el fondo, una expresión de desencanto con el mundo actual. En su visión, las grandes empresas, los organismos financieros, el gobierno de Estados Unidos, la tecnología y el afán de lucro están a punto de destruir el planeta; por ello, a menudo actúan como si fuese más conveniente quedar fuera de la globalización, que dentro de ella. Cabe preguntarse: mantener a los países latinoamericanos aislados de las corrientes más dinámicas del comercio, la inversión y la tecnología mundiales, ¿contribuirá al bienestar de los pueblos o a la perduración del atraso y la miseria? IV. PERSPECTIVAS La mera iniciativa de negociar un ALCA ha tenido, desde el principio, algunos efectos positivos indirectos y posiblemente no deseados por sus promotores, que se hacen más visibles a medida que avanzan las negociaciones. La iniciativa ha suscitado un necesario debate sobre las relaciones interamericanas, sobre el rumbo del desarrollo latinoamericano, y sobre las modalidades más convenientes y justas de inserción de América Latina en la globalización. Ha generado demandas para que el ALCA contenga una agenda social. Ha llevado a que numerosos grupos, y la ciudadanía en general, sean más vigilantes de las negociaciones económicas conducidas por sus gobiernos y de las actividades de las grandes compañías trasnacionales. Ha movido a los sectores productivos de las naciones involucradas, a reflexionar sobre cómo alcanzar niveles más altos de competitividad internacional, y en algunos casos a actuar para incrementar en la práctica dicha competitividad. Ha revigorizado el Mercosur, que amenazaba con estancarse. Ha incitado a varias naciones del continente, en busca de diversificación de mercados y de fuentes de inversión, a acelerar sus negociaciones comerciales dentro y fuera de América. En suma, la negociación en curso del ALCA ha provocado análisis, movilizado conciencias e impulsado acciones concretas. Ésos son saldos positivos. Sería más positivo que hubiera una todavía mayor vigilancia de los legislativos, las organizaciones sociales y la ciudadanía en general, ahora que las negociaciones están a punto de entrar en una fase decisiva. En este punto, resulta pertinente preguntarse: ¿qué impactos podría tener el ALCA sobre las economías nacionales y el bienestar social? Dar respuesta/s a esta pregunta es por el momento sumamente difícil, por varias razones. Una de ellas es que el ALCA está todavía en negociación, y todo lo que se diga sobre sus impactos se basa en supuestos sobre lo que contendrán el texto final del acuerdo y las listas de desgravaciones arancelarias y de exclusiones que le darán concreción. Otra es que siendo el ALCA un mecanismo básicamente de mercado, es difícil prever cómo evolucionará el mercado en 34 países con innumerables ramas económicas. Otra es que los impactos concretos del ALCA variarán considerablemente según cuál sea el país y la rama de actividad concretos que se analicen. Por lo tanto, las perspectivas generales que se enuncian a continuación deben entenderse como eso, y no como profecías. Resulta bastante obvio que bajo el ALCA crecerán el comercio y los flujos de inversión interamericanos. De esta respuesta se derivan otras. El crecimiento del comercio tendrá un impacto positivo directo sobre los consumidores: la mayor disponibilidad de bienes importados no tasados con aranceles, tenderá a hacer disminuir los precios relativos de prácticamente todos los bienes comerciables dentro del hemisferio. Las disciplinas sobre promoción de la competencia económica al interior de los países miembro, deberían tener también un efecto de disminución de los precios. Pese a su importancia, es posible que tal disminución no sea observable en forma clara, debido a la inestabilidad cambiaria y las altas tasas de inflación caracerísticas de los países latinoamericanos. La mayor facilidad para la circulación de bienes, servicios y capitales en el continente, inducirá que ciertas actividades se desplacen de unos a otros países, en busca de menores costos de producción; esto provocará un aumento del flujo de inversiones interamericanas. En Estados Unidos y Canadá, puede estimarse que se perderán empleos en sectores de baja tecnología que puedan trasladarse en todo o en parte a países latinoamericanos donde los costos de mano de obra, fiscales y de otro orden, sean menores. Paralelamente, pueden preverse mayores inversiones de terceros países (básicamente la UE, Japón y Corea del Sur), para establecer plantas que puedan exportar su producción libre de aranceles hacia el nuevo mercado interamericano (pero, claro, principalmente hacia Estados Unidos). Los países latinoamericanos, en especial aquéllos con estructuras institucionales más sólidas e infraestructuras físicas modernas, podrían así convertirse en "plataformas de exportación", recibiendo inversiones y creando nuevos empleos en actividades exportadoras (muy posiblemente bajo la forma de industrias "maquiladoras" o de ensamble). Es previsible el arribo de nuevas inversiones interamericanas, básicamente de Estados Unidos y Canadá, que se orienten hacia el mercado interno de los países receptores. Esto puede adoptar tres modalidades. La menos beneficiosa sería que los inversionistas simplemente adquieriesen empresas nacionales, privadas o estatales, ya existentes. Otra, igualmente poco o nada beneficiosa, sería que sus inversiones y nuevas plantas desplacen a las nacionales ya existentes. La tercera, la única con saldo neto realmente positivo, sería que las inversiones creen nuevas actividades económicas o expandan las ya existentes. Por otro lado, es también previsible que algunos países latinoamericanos pierdan empleos en sectores de baja productividad, que no podrán enfrentar la competencia de las importaciones, especialmente en el sector agropecuario. Cabe dudar de si la creación de nuevos empleos en cada país -incluyendo Canadá y Estados Unidospodrá reemplazar en cantidad y calidad a los que se pierdan. La experiencia de México sugiere que un mayor intercambio comercial y una mayor llegada de inversiones podría no tener un suficiente efecto multiplicador sobre toda la actividad económica. Sin embargo, a la luz de la experiencia de otros países con vocación exportadora en la región, como son Chile y Canadá, es factible que el crecimiento de las exportaciones sí pueda tener efectos de arrastre sobre la actividad económica interna, mejorando cifras de empleo, salarios y bienestar social en general; pero esto dependerá de las políticas internas más que del ALCA. En general, puede estimarse que las ramas económicas exportadoras o receptoras de inversión extranjera pagarán salarios más altos que las volcadas hacia los mercados internos. El ALCA impondría disciplinas relativas sobre asuntos propiamente internos. Por ejemplo, sobre las licitaciones públicas y los procesos de adjudicación de compras gubernamentales, lo que redundaría en mayor transparencia y disminución de costos en el gasto público. Las disciplinas sobre competencia, como ya se mencionó, deberían contribuir a reducir costos al consumidor. Otras disciplinas sobre recursos administrativos y judiciales darán más defensa a personas y empresas (nacionales o de los países miembro) contra actos del Estado. Un aspecto sumamente positivo del ALCA es que éste no permitiría acciones unilaterales en materia comercial en la región. Todos los países miembros quedarían maniatados por el ALCA, que les impedirá imponer medidas proteccionistas unilaterales en detrimento de sus socios americanos; pero las maneas serían más visibles en el actor más fuerte, Estados Unidos, limitando el ALCA la libertad de acción derivada de su ingente peso económico y estratégico. Por supuesto, el ALCA planteará también serios retos. Los países latinoamericanos, con mercados internos débiles debido al bajo poder adquisitivo de la población, podrían superespecializarse en la producción y exportación de unos pocos productos hacia unos pocos mercados -como de hecho ha venido sucediendo desde la independencia-, lo que aumentaría su ya notoria fragilidad externa. Es muy posible que la necesaria competitividad que deberán adquirir termine por basarse en bajos salarios, incumplimiento de las legislaciones laborales, sobreexplotación de recursos naturales, descuido por el medio ambiente, y bajos impuestos y por ende incapacidad del Estado para cumplir sus funciones básicas. Además, es de suponer que muchos países latinoamericanos se orienten a exportar productos primarios y manufacturas ligeras, y a importar bienes de capital y/o de alta tecnología, con términos del intercambio que históricamente les han sido -y es muy posible que sigan siendodesfavorables. La eliminación de barreras a la importación, en países escasos en lo general de capitales y tecnologías propios, causará dificultades todavía mayores para desarrollar una base industrial y tecnológica autónoma. La eliminación de aranceles tendrá sin duda un impacto fiscal negativo, acentuando la debilidad fiscal, y llevando a que se creen nuevos impuestos para reemplazar el ingreso antes provisto por los aranceles (Emmerich, 1991). Los señalados en este párrafo no son retos nuevos para América Latina; tal vez el desafío del ALCA constituya una oportunidad para afrontarlos y -en lo posiblesuperarlos, cosa que no se ha logrado hasta ahora con el esquema de economías cerradas (ni tampoco, en rigor de verdad, con el de economías abiertas adoptado en los últimos pocos años). En el contexto americano, el ALCA sin duda inducirá una profundización del regionalismo económico, englobando más fuertemente a los países del continente en el área del dólar. Es de suponer que las actividades económicas quedarán sujetas más que antes a la dinámica y las necesidades económicas de Estados Unidos. Es importante por ello que los otros países americanos busquen acuerdos de libre comercio extracontinentales, para diversificar así sus mercados y fuentes de inversión y tecnología. Igualmente importante resulta profundizar desde ya acuerdos subregionales como la ALADI, el Mercosur, el Pacto Andino, el MCCA, el CARICOM, para facilitar la integración y complementación de esfuerzos entre naciones vecinas, y enfrentar en mejores condiciones la competencia estadounidense; de no hacerse así, estos acuerdos quedarían sin sustancia al llegarse al arancel cero dentro del ALCA. Para decirlo en breve, el ALCA robustecerá la ya fuerte dependencia de los países americanos respecto del mercado, las inversiones y las grandes empresas estadounidenses; y, en compensación parcial de lo anterior, aumentará en alguna medida la hoy escasa dependencia de Estados Unidos respecto de sus nuevos socios, y además limitará contractualmente su libertad de acción. Creará, en otras palabras, una "interdependencia intrusiva". En otro aspecto, es posible que el ALCA incentive un mayor comercio intralatinoamericano, que por la menor asimetría en condiciones de desarrollo y tecnología, podría darse en condiciones de mayor equidad que el comercio entre América Latina, por un lado, y gigantes industriales y tecnológicos como son Estados Unidos y Canadá. Una vez evaluados los posibles impactos del ALCA, cabe pensar en otra perspectiva: ¿cuáles serían las consecuencias de un fracaso en la formación del ALCA? Si el fracaso fuese causado por Estados Unidos (sea por falta de voluntad para una negociación equitativa, por desinterés de un próximo presidente, o por negarse el Congreso a ratificar el ALCA), este país perdería toda credibilidad en negociaciones comerciales, sean interamericanas o mundiales, provocando tal vez un retorno mundial al proteccionismo. Si, por el contrario, el fracaso se originase en América Latina, induciría a algunos países de la región -como ya viene sucediendoa buscar sus propios acuerdos comerciales separados con Estados Unidos, desde posiciones negociadoras debilitadas por su aislamiento. En ambos casos, los países que no tuviesen ya o no lograsen acuerdos comerciales con Estados Unidos verían disminuido el flujo de inversiones hacia ellos, y severamente retaceado su acceso al mayor mercado del mundo, por lo que deberían fortalecer sus vínculos mutuos y con países no americanos (como la UE, Japón, el Sudeste Asiático). Otro caso posible es que se forme un ALCA "reducido", quedando fuera de él un país o grupo de países, éstos podrían sufrir impactos severos sobre su actividad económica y sus niveles de bienestar internos, pues seguramente -salvo que tuviesen productos estratégicos para exportar, como el petróleo de Venezuelaquedarían excluidos de los circuitos principales de comercio e inversión en el continente, con severa mengua de sus posibilidades de desarrollo. . V. CONCLUSIONES Nada está todavía decidido en definitiva sobre el ALCA. En cuanto a su texto final y su aprobación, existen tres opciones para los pueblos y para los gobiernos americanos. Una es aceptarlo tal y como viene resultando de las negociaciones en curso. Otra es rechazarlo de plano. La tercera es procurar convertirlo en un ALCA-plus que contenga en germen algunos elementos de integración al estilo europeo. Conviene analizar estas tres opciones a las luz del interés de los pueblos. Aceptar el ALCA tal como está, es difícil que traiga los fantásticos beneficios que anuncian sus promotores. No hay en él, todavía al menos, una cláusula democrática, sus previsiones en materia de medio ambiente y derechos laborales son escasas y laxas, y las posibilidades que permite de implementar políticas de desarrollo económico y tecnológico autónomas son insuficientes. En rigor de verdad, aceptarlo tal como está tampoco traerá el apocalipsis que prevén sus detractores; pero no sería la mejor opción. Rechazar el ALCA sería una opción por el statu quo, que mantendría elevados los precios de los bienes y servicios comerciables, y desaprovecharía una oportunidad única para tener un mayor acceso a mercados, tanto el estadounidense como los otros en América. El fracaso total del ALCA sería un golpe severo a la integración interamericana, pero tampoco sería el acabóse para los países involucrados. Sin embargo, de la evaluación de perspectivas realizada en la sección anterior, se desprende que para los países latinoamericanos aun "este ALCA" sería mejor que "ningún ALCA". Visualizar un ALCA-plus significaría en primer lugar construir un entendimiento entre los países latinoamericanos para fortalecer su posición negociadora conjunta (como sugiere Brasil); las organizaciones sociales de Estados Unidos y Canadá que actualmente se oponen al ALCA, harían mayor beneficio a América Latina si propagandizasen la idea de un ALCA-plus y presionasen a sus gobiernos para concretarla. Un ALCA-plus contendría una clásula democrática, que no sólo excluya del mismo a los países que llegasen a tener gobiernos autoritarios, sino también recomendaría que el ALCA fuese aprobado por referéndum ciudadano, para dar a la población de cada país la decisión final de incorporarse o no al mismo. Un ALCA-plus preveería sanciones comerciales (consistentes en el retiro parcial o total de beneficios) a aquellos países en que se violen los derechos humanos y sociales o no se proteja adecuadamente el medio ambiente; esto levanta inmediatamente la cuestión de quién realizará las evaluaciones en la materia, que bien podría ser la OEA. En lo propiamente económico un ALCA-plus debería permitir a los países de menor desarrollo relativo calendarios de desgravación todavía más largos que los ya previstos, así como mayores posibilidades de incentivar a sus inversionistas nacionales y de excluir del libre comercio a sus sectores más sensibles o vulnerables; también podría permitir restringir o tasar importaciones suntuarias, para así aligerar presiones sobre la balanza de pagos. Un ALCA-plus proveería mecanismos y fondos de compensación económica para los países y/o subregiones que sufran efectos particularmente negativos por la apertura económica, con la orientación de sustituir las actividades afectadas por otras nuevas y de proteger el nivel preexistente de empleo; el BID y otros organismos financieros internacionales podrían encargarse de esto. Un ALCA-plus debería ser acompañado por disposiciones para el creciente movimiento interamericano de trabajadores, realizado actualmente en su mayoría en la clandestinidad, con la cauda de problemas que la misma acarrea a los migrantes. El ALCA actual ya permite desgravaciones preferenciales e inversiones conjuntas intralatinoamericanas, que deberían aprovecharse -las primerasy fortalecerse -las segundas-; la ALADI y el Sistema Económico Latinoamericano (SELA) podrían ser las agencias encargadas de este aspecto. Este ALCA-plus distaría mucho del nivel de integración que tiene la UE, pero sería un primer paso en ese sentido. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que siendo muchas las naciones que participan en la negociación del ALCA, no todas estarían necesariamente de acuerdo con este ALCAplus. Como las decisiones en la negociacións se toman por consenso, el ALCA-plus podría llegar sólo hasta donde el más renuente de los países miembro quisiera llegar. En síntesis final, sopesando los pros y contras, es opinión del autor que el libre comercio interamericano será beneficioso para los pueblos, y lo será más si se logra un ALCA-plus. Con libre comercio, nadie estará obligado a utilizar o consumir bienes y servicios provenientes de otros países americanos, o producidos por empresas de capital extranjero en el propio país; siempre será conveniente que los consumidores opten por los propiamente nacionales, contribuyendo así al desarrollo de sus economías internas; pero tendrán la opción de decidir por sí mismos, lo que es parte de la libertad democrática. Con proteccionismo, no tendrán tal opción, y deberán pagar más por los bienes y servicios nacionales; y como el mercado doméstico estaría protegido de la competencia, no habría incentivos para que la producción nacional se tecnifique y desarrolle. Lo sensato parece ser, aceptar el libre comercio, que es lo que ofrece hoy Estados Unidos, la mayor economía y el mayor importador del mundo, procurando al mismo tiempo avanzar hacia una integración más profunda en el futuro inmediato; como, precisamente, ha sucedido en Europa. México, septiembre de 2003 ANEXO: SINTESIS DEL ACUERDO DEL ALCA El propósito central del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) es eliminar aranceles aduaneros y otras barreras no-arancelarias al comercio entre las Partes, proteger a los inversionistas de las Partes que realicen inversiones en otra Parte, y fortalecer economías libres y competitivas en el continente. Su núcleo consiste de los principios de trato nacional y de nación más favorecida: las Partes concederán a los bienes, servicios, inversiones, personas de negocios, etc., procedentes de otras Partes, el mismo trato que dan a sus nacionales, o bien el que den a la nación más favorecida por otros convenios. A continuación se ofrece una síntesis del preámbulo y los capítulos del segundo borrador del acuerdo del ALCA (ALCA, 2002). Fechado el 1 de noviembre de 2002, este borrador tiene cientos de páginas. La mayor parte del texto está entre corchetes, señalando así los puntos (casi todos) en que las Partes no se han puesto todavía de acuerdo. Dado que el borrador contiene las propuestas de todas las Partes, en algunos casos es repetitivo, pero en otros contiene alternativas diferentes y a veces totalmente opuestas sobre un mismo tema. Todos los capítulos del borrador prevén que cada Parte podrá formular reservas, excepciones y exclusiones, respecto de sectores, procedimientos de investigación para determinar la existencia de dumping; esto implica comparar precios o determinar el "valor normal" de la mercancía, así como determinar objetivamente la existencia de daño a la producción nacional, escuchando al exportador y a los representantes de la rama de producción nacional amenazada. De comprobarse el dumping, el exportador podrá hacer un compromiso de precios que lo elimine, o bien las autoridades de la Parte podrán establecer un derecho compensatorio para eliminar el daño o la amenaza de daño a la rama de producción nacional afectada. SOLUCION DE CONTROVERSIAS En la solución de controversias entre las Partes, además de los principios del derecho internacional se aplicarán los de buena fe, confidencialidad, pronta solución, economía procesal, acceso efectivo, trato especial y diferenciado, al igual que el de mantenimiento del equilibrio entre derechos y obligaciones de las partes. Las Partes pueden recurrir, a su elección, al proceso de solución de controversias del ALCA o de la OMC. No se permitirá la participación no gubernamental en el Sistema de Solución de Controversias [o sea, sólo los Estados podrían recurrir a este mecanismo; pero en el capítulo sobre inversiones, se dice otra cosa.] Se estimulará que las Partes en controversia realicen consultas antes de recurrir al procedimiento que a continuación de describe. La Parte que se considere afectada podrá solicitar al Órgano Ejecutivo de Solución de Controversias el establecimiento de un grupo neutral. Éste se integraría por tres expertos, funcionarios gubernamentales o no, que no serán nacionales de las Partes contendientes (salvo que éstas acuerden lo contrario). Las Partes reconocerán como obligatoria y sin necesidad de acuerdo especial, la jurisdicción del grupo neutral. [Hay divergencias sobre si el grupo neutral sesionará en público y escuchando a organizaciones e individuos, o si lo hará en privado.] Las resoluciones del grupo neutral serán apelables ante el Órgano de Apelación, integrado por siete expertos de alto prestigio. Las Partes contendientes, si así lo acuerdan, podrán someter la controversia al arbitraje; una vez iniciado el procedimiento de arbitraje, no podrán recurrir a un grupo neutral sobre el mismo asunto; el laudo arbitral tendrá fuerza de cosa juzgada y no será apelable. En caso de que la Parte demandada no cumpla con lo determinado en el proceso de solución de controversias, la Parte demandante podrá suspenderle concesiones o beneficios, para reparar el daño sufrido. Una Parte no podrá emitir una declaración "unilateral" sobre si otra Parte ha infringido sus derechos en virtud de las disposiciones del Acuerdo del ALCA, hasta antes de que haya finalizado -en su favorel procedimiento de solución de controversias. Cada Parte promoverá y facilitará el recurso al arbitraje y a otros medios alternativos para la solución de controversias comerciales internacionales entre particulares. SERVICIOS No hay acuerdo sobre la cobertura del capítulo: cubriría a "todo servicio", o bien excluiría a algunos, como el "comercio transfronterizo de servicios financieros" y el transporte aéreo; en todo caso, los servicios prestados en ejercicio de facultades gubernamentales no quedarán sujetos a este capítulo. Se incluye la prestación de servicios profesionales, con sus implicaciones de expedición de licencias y certificados, compatibilización de normas profesionales, y entrada temporal de personas de negocios. El objetivo del capítulo es que, en los servicios que queden cubiertos, las Partes otorguen trato nacional, no discriminatorio y sin restricciones cuantitativas, a los proveedores de servicios de otras Partes. Sin embargo, se permitirían restricciones o salvaguardias en caso de: graves dificultades de balanza de pagos, creación de nuevos sectores de servicios, corrección de problemas estructurales de mercado, o amenaza de desaparición de sectores de servicios. Se restringirían los subsidios al sector de servicios. Se prevén medidas especiales para servicios en zonas fronterizas contiguas. No se menciona claramente a los servicios financieros. DERECHOS DE PROPIEDAD INTELECTUAL Cada Parte otorgará a los nacionales de otras Partes, protección y observancia adecuada y eficaz para los derechos de propiedad intelectual. Hay propuestas de que esto no debería impedir que cada Parte adopte medidas para promover el acceso a los medicamentos existentes y a la investigación y desarrollo de nuevas medicinas [la OMC acordó en 2003 normas para que países pobres, especialmente los africanos afectados por el SIDA, accedan a medicamentos genéricos a bajo costo]. También hay propuestas en el sentido de que la protección y observancia de los derechos de propiedad intelectual deberán contribuir a la promoción de la innovación tecnológica y a la transferencia y difusión de la tecnología en las Américas. Otras propuestas plantean que la protección a la propiedad intelectual se concederá salvaguardando y respetando el patrimonio biológico y genético, así como los conocimientos tradicionales de las comunidades indígenas, afroamericanas o locales. El capítulo abarca la protección de marcas, denominaciones de origen, patentes, modelos de utilidad, modelos industriales y obtenciones vegetales, así como derechos de autor, intérpretes, ejecutantes, y productores de fonogramas, y también la protección del folclore. Incluye radiodifusión, televisión abierta o por contrato, transmisiones de satélites, etc. No serán patentables: a) invenciones cuya explotación sería contraria al orden público o a la moral; b) invenciones que sean evidentemente contrarias a la salud, o a la vida de las personas o animales, o puedan causar daños graves al medio ambiente; c) plantas y animales, excepto los microorganismos y los procedimientos esencialmente biológicos para la producción de plantas o animales. POLITICA DE COMPETENCIA Cada Parte adoptará o mantendrá medidas para proscribir las prácticas contrarias a la competencia, tanto las privadas como las públicas [un corchete añade: "entre y al interior de los países del hemisferio"], con el objetivo de promover la eficiencia económica y el bienestar del consumidor. Esto no impedirá a una Parte autorizar o mantener un monopolio o una empresa del Estado, siempre y cuando su legislación lo permita, en la medida que estén sujetos a la norma de promoción y defensa de la competencia. Las Partes se comprometen a negociar y/o estudiar el tratamiento de las ayudas estatales que puedan limitar, restringir, falsear o distorsionar la competencia y que sean susceptibles de afectar el comercio entre las Partes. Cada Parte establecerá o mantendrá una autoridad responsable de la defensa de la competencia. Bibliografía y fuentes ALCA, 2002. Segundo Borrador del Acuerdo del ALCA, 2002. En: http://www.ftaa-alca.org/FTAADraft02/Quito/ListDec_s.asp Alianza Social Continental, 2003. "Alternativa de las Américas". Página web al 1 de septiembre. En: www.rmalc.org.mx/documentos/visiones.pdf Bolívar, Simón, 1976. Doctrina del Libertador, Biblioteca Ayacucho, Venezuela. CEPAL, 2000. 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[5] El segundo borrador del ALCA plantea como su fecha de puesta en vigor el 1 de enero de 2006, posiblemente para atender diplomáticamente a dicha reserva. [6] El texto del segundo borrador del acuerdo del ALCA se puede consultar en: http://www.ftaa-alca.org/FTAADraft02/Quito/ListDec_s.asp [7] Este tipo de disputas han sido por lo general iniciadas por organizaciones de los países desarrollados, para bloquear exportaciones de los países en vías de desarrollo. [8] El ALCA daría a inversionistas procedentes de sus países miembro en disputa con un Estado recipiendario de su inversión, la opción de recurrir ante los tribunales de ese Estado o de solicitar la formación de un pánel arbitral internacional. Como los inversionistas nacionales no tienen esta segunda posibilidad, esto implica una flagrante desigualdad jurídica. [9] Esto ya fue acordado en las Cumbre de las Américas, pero tiene razón la ASC que sería bueno incluir en el texto mismo del ALCA una cláusula democrática, como las que ya tienen el Mercosur y el Tratado de Libre Comercio entre México y la UE