Desarrollo económico en la frontera norte de México: De las politicas nacionales de fomento económico a las estrategias de desarrollo económico local

L A auca ia. Año 6, Nº 11 P ime semes e de 2004 Desa ollo económico en la F on e a No e de México: de las polí icas nacionales de omen o económico a las es a egias de desa ollo económico local Césa M. Fuen es y Noé A ón Fuen es In oducción a on e a no e de México ha sido una de las egiones de mayo dinamismo económico del país a pa i de la década de los ochen a. és a ep esen a el espacio geog á ico en donde se ha ensayado de mane a cla a un nue o modelo económico que p i ilegia la ape u a come cial, se ab e a la in e sión ex anje a, p omue e la mode nización indus ial, y busca consolida una nue a o ma de pa icipación en la economía in e nacional. En la zona on e iza se c eó un sis ema de polí icas de omen o económico que p i ilegiaba la equidad y edis ibución de la iqueza e i o ial, así como la compe i i idad de las emp esas median e egímenes aduane os especiales, p og amas de p omoción come cial, indus ial y p og amas sec o iales como la Indus ia Maquilado a de Expo ación. Lo an e io se adujo en un a anzado c ecimien o económico p oduc o de la expansión de la capacidad p oduc i a, dadas cie as do aciones iniciales de ac o es, el aumen o de los p omedios de p oduc i idad po abajado y de ing esos pe cápi a que se aduje on en un ue e c ecimien o del empleo. Además de cambios en los ni eles de pa icipación ciudadana, o ganización social, e c., que pe mi e ele a los ni eles medios de ida de la población on e iza (Díaz-Bau is a, e al, 2003: 2). Sin emba go, a pa i del inicio del T a ado de Lib e Come cio de Amé ica del No e (TLCAN), se alien a un nue o modelo de desa ollo egional basado en las en ajas compe i i as locales, cambio que es á a ec ando an o a las es a egias como a los obje i os e ins umen os de la polí ica de omen o económico de la on e a no e. En es e a ículo analiza emos la e olución económica y el p oyec o de desa ollo u u o de la egión on e iza. Pa a log a lo, se desc ibe la es uc u a legal y p og amas de desa ollo gube namen al que han impac ado el desa ollo económico de la zona on e iza. Pos e io men e, se examina la e olución indus ial y su composición, así como su dinámica come cial y su e ec o en el c ecimien o económico. Finalmen e, se plan ea las nue as es a egias de desa ollo económico local de algunas poblaciones on e izas. I. Ma co egula o io de la anja on e iza Desde la década de los ein a, el gobie no mexicano diseñó un conjun o de polí icas pa a omen a el desa ollo económico de la zona on e iza del no e de México . Dichas polí icas p i ilegiaban la dis ibución y la equidad de la iqueza nacional, además de la compe i i idad de las emp esas mexicanas a a és de egímenes aduane os especiales (Zona Lib e y la F anja F on e iza); p og amas de p omoción indus ial (P og ama Nacional F on e izo, P og ama de Indus ialización F on e iza) y P og ama de Desa ollo de F anjas F on e izas y Zona Lib e: 1970-1977 (Fuen es y Ma ínez, 2002). Exis en es elemen os que explican las di e encias en la es uc u a económica de las ciudades de la anja on e iza con el es o del país. El p ime o se e ie e al égimen de zona lib e que ahí p e aleció, y que se asien a en la legislación aduane a. és a se basaba en una polí ica que asignaba la mayo p io idad a asegu a el abas o de bienes necesa ios pa a la población en es as localidades, y pa a log a lo ab ía la on e a. Asimismo, es ablecía condiciones a o ables pa a la impo ación de bienes de p oducción y pa a la expo ación. Los p incipales ins umen os u ilizados e an anquicias, pe misos de impo ación, exenciones imposi i as y a ancela ias. La ope ación del égimen de zona lib e adoleció de cua o sesgos impo an es que nunca se pudie on elimina ni equilib a : 1) a o eció las expo aciones; 2) pe mi ió ampliamen e las impo aciones; 3) di icul ó las en as al in e io del país de bienes elabo ados en las ciudades on e izas; y 4) omen ó el abas o de bienes nacionales p oducidos ue a de la on e a. El esul ado ue el de obs aculiza la p oducción pa a el me cado local y nacional, y el de a o ece las expo aciones. Además, el égimen de excepción p opició una ue e a iculación y dependencia de los sec o es económicos de las ciudades on e izas con la economía de Es ados Unidos. Dichas a iculación y dependencia se mani es a on an o en los es ilos de ida de la población como en la indus ia y los p oduc os gene ados. Po úl imo, el égimen a o eció ampliamen e el c ecimien o de cie as ac i idades, como la indus ia maquilado a de expo ación. Es impo an e señala que sólo el es ado de Baja Cali o nia y pa e del es ado de Sono a ue on dec e ados como zona lib e desde mediados de la década de los sesen a. En el es o de los es ados on e izos sólo sus municipios colindan es con Es ados Unidos ue on conside ados como anja on e iza. El segundo elemen o de e minan e de la es uc u a económica de la egión on e iza del no e de México lo cons i uyen los p og amas de desa ollo y omen o que han ope ado en ella. Los p og amas económicos más impo an es ue on: el P og ama Nacional F on e izo (1960-1965); el P og ama de Indus ialización F on e iza (1965); el P og ama Nacional de Desa ollo de las F anjas F on e izas y Zonas Lib es (1971- 1977); y el P og ama de Desa ollo F on e izo (1985-1988). Dichos p og amas buscaban p incipalmen e educi el sesgo de abas o y p oducción que c eó la legislación de la zona lib e y el ap o echamien o acional del sesgo expo ado . De ales p og amas se de i a on, en e o os, los esquemas de omen o de la ac i idad u ís ica y los p og amas de eno ación u bana y a ículos gancho. Es os p og amas u iliza on subsidios, exención de impues os, anquicias y pe misos de impo ación. El P og ama de Indus ialización F on e iza (PIF) ue el p og ama indus ial más ele an e, diseñado po el gobie no mexicano a mediados de la década de los sesen a. Es a inicia i a gube namen al me ece una de allada conside ación, ya que ilus a cómo las polí icas o iciales de desa ollo económico han pasado de una espues a o icial basada en la eacción a una es a egia es uc u ada y planeada en a o de gene a una mayo pa icipación en el me cado in e nacional. El PIF su gió como espues a a la si uación de desempleo c eada po el in del p og ama de b ace os, la c isis algodone a y las nue as o mas que es aba asumiendo la di isión in e nacional del abajo. Es e p og ama u o su apoyo legal en anquicias aduanales y iscales o o gadas po México y Es ados Unidos, lo que hizo posible la impo ación empo al de insumos y la eexpo ación de a ículos elabo ados o semielabo ados: en los Es ados Unidos ya exis ían las ca ego ías aduanales pe inen es que posibili aban el es ablecimien o de plan as maquilado as (al comienzo, den o de la anja de 20 kilóme os pa alela al lími e, ex endiéndose, años más a de, es a posibilidad al in e io del país) y las ope aciones de impo ación y expo ación necesa ias, con el mínimo de ámi es y pagando sólo de echos e impues os sob e el alo ag egado, compues o -sob e odo- po abajo desplegado po mano de ob a mexicana (Ma gulis y Tiu án, 1986). La ca ego ía 806.30 de la aduana de Es ados Unidos, po ejemplo, se e ie e a p oduc os de me al cuya o ma sea cambiada en el ex anje o, con la condición de que eg ese a ese país pa a conclui su elabo ación; sólo se g a a el alo ag egado en el ex anje o. El desa ollo de las plan as maquilado as en la on e a no e a pa i del inicio del p og ama ue no able; las localidades de Juá ez, Ma amo os, Reynosa, Nogales y Tijuana han sido las que han ecibido la mayo pa e de los mon os de in e sión. El e ce y úl imo de e minan e es uc u al del desa ollo de las ciudades on e izas, es la polí ica nacional mac oeconómica que uncionó como una guía muy impo an e, aunque ines able, pa a las decisiones de las pe sonas y las emp esas. Es a polí ica no p es ó a ención a las necesidades y condiciones p opias de las economías on e izas y, sin busca lo, se con i ió en un elemen o que condicionó la e icacia del égimen de zona lib e y de las polí icas especiales de p omoción. Po ejemplo, la de aluación del peso mexicano espec o a o as monedas en 1976, ompió o almen e los esquemas de ci culación, an o del dóla como del peso. Dicho e en o ocasionó la eliminación del dóla como medio de cambio en muchas ansacciones en la economía de las ciudades on e izas, como el pago de sala ios en las emp esas maquilado as. También se ha mi i icado en o ma incohe en e el ma co legal de las ansacciones come ciales. En 1994 en ó en igencia el T a ado de Lib e Come cio de Amé ica del No e (TLCAN), que cambió las ope aciones come ciales y gene ó nue as condiciones pa a el abas o y la p oducción. La nue a legislación ha c eado obs áculos igualmen e nue os pa a la dis ibución acional del abajo p oduc i o en e las dis in as egiones del país. II. Es uc u a económica de la on e a no e de México La economía on e iza ha enido un g an dinamismo debido a la implemen ación de los p og amas a iba desc i os, que u ie on un impac o posi i o en los sec o es ejes de desa ollo, como el come cio, el u ismo y la indus ia maquilado a. Hay es ca ac e ís icas a des aca en la economía on e iza: La on e a ha sido, en las úl imas décadas, una de las egiones con mayo ing eso pe cápi a del país. Medido en pesos co ien es de 1980, el ing eso po habi an e e a de 13.233, 26.408 y 81.658 pesos en los años de 1975, 1985 y 1993 espec i amen e. El p oduc o po habi an e ha sido adicionalmen e supe io al nacional en más del 28%. Sin emba go, es e indicado no puede se u ilizado mecánicamen e pa a in e i que la on e a iene un mayo ni el de desa ollo. Respec o a su con ibución al país, la on e a mos ó una endencia hacia el alza: en 1975 su pa icipación po cen ual en el p oduc o nacional ue del 20%; en 1995 e a ya del 22.4%; y en 2001 alcanzó el 23.3% ( éase cuad o 1). Es deci , la on e a c eció a un i mo mayo al p omedio nacional. Cuad o 1. P oduc o in e no b u o de los es ados on e izos del no e de México (1996-2001) (miles de pesos a p ecios de 1993) Es ados 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Baja Cali o nia 35'229,542 39'452,448 41'128,452 44'478,204 48'788,268 47'679,035 Coahuila 37'125,403 40'334,408 42'791,271 44'104,135 45'997,161 45'150,523 Chihuahua 48'336,760 52'109,000 56'158,501 59'811,829 66'638,333 64'403,059 Nue o León 76'669,201 83'572,386 89'453,396 94'282,979 101'454,069 101'055,244 Sono a 32'696,080 34'647,187 36'965,725 38'631,562 40'790,262 41'558,056 Tamaulipas 34'637,915 36'572,894 39'500,576 41'812,588 44'813,819 43'629,175 T.F.N. 264'694,901 286'688,323 306'091,157 323'142,856 323'142,856 343'475,092 P.P.F.N 22.2% 22.6% 22.9% 23.3% 21.5% 23.3% Fuen e: Ins i u o Nacional de Es adís ica, Geog a ía e In o má ica (INEGI). Sis ema de Cuen as Nacionales, 2001. A pa i de 1982, el c ecimien o económico eal de la egión ha sido sus ancialmen e mayo al de la economía nacional. La egión ha c ecido a una asa eal supe io al 3.0% de 1985 a 2000, mien as que la asa p omedio nacional es in e io al 2.0%, po lo que la economía on e iza ha aumen ado su pa icipación en el p oduc o in e no nacional (Fuen es, 2002;5). Los da os an e io es son e elado es de la si uación económica gene al de la egión, pe o deben comple a se con un análisis más de allado de su composición sec o ial del p oduc o. En p ime luga , esal a la pa icipación del sec o e cia io, cuya p incipal ama es la de come cio, es au an es y ho eles, que ha sido una de las más dinámicas; és e pasó de apo a el 22.5% del p oduc o o al en 1995, al 25% en el año 2001. Además, su pa icipación en la on e a es supe io en 15% al nacional. El conjun o de la es uc u a económica de la egión ha sido a ec ado ampliamen e po el sec o e cia io; desde inicios de la década de los ein a has a la década de los ochen a, había sido el pun o de mayo enlace con la economía es adounidense. En años ecien es, se ha con e ido ambién en un pun o de mayo enlace con o as economías egionales y la economía nacional. Los da os más ecien es mues an que el abas ecimien o de ma e ias p imas y p oduc os nacionales se ealiza con una pa icipación impo an e de es e sec o . En segundo luga se encuen a el sec o secunda io, que apo a el 45.9% del p oduc o de la egión, des acando la indus ia manu ac u e a y la de la cons ucción con el 27.3% y el 18.6% del p oduc o, espec i amen e, en el año 2001. La p ime a enía una pa icipación meno a la nacional, pe o la segunda e a mucho mayo . El imp esionan e c ecimien o del sec o manu ac u e o se debe a que los es ados on e izos han cap ado un mon o signi ica i o de in e sión ex anje a di ec a (IED) en es e sec o . Desde la pues a en ma cha del T a ado de Lib e Come cio de Amé ica del No e (TLCN), la IED ha c ecido de mane a cons an e. Desde 1994 has a el año 2002, la in e sión ex anje a di ec a que se ma e ializó en los es ados on e izos del no e pasó del 24 al 34% del o al nacional ( éase cuad o 2). En ese mismo pe iodo, las ciudades on e izas del no e de México abso bie on el 68.6% de la IED o al ecibida po sus espec i as en idades ede a i as (Fuen es, 2001: 190). Cuad o 2. In e sión ex anje a di ec a o al ma e ializada en los es ados on e izos del no e de México (1996-2002) (miles de dóla es). Es ados 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Baja C. 425,404.7 675,360.6 721,929.8 1'165,908.2 953,300.1 801,351.1 819,017.9 Coah 145,107.2 113,570.1 123,657.1 207,619.3 201,487.1 136,714.1 188,291.6 Chih 534,353.8 508,203.8 590,696.3 600,309.7 1'014,897.2 712,885.0 614,783.9 N.L 331,225.5 2'350.819 445,226.5 1'357,700.9 2'153,246.2 1'659,126.5 1'048,488.6 Son 107,098.3 159,608.0 164,992.6 203,137.1 396,457.9 161,847.1 156,856.1 Tamp. 334,327.7 283,720.4 344,198.8 461,790.6 486,083.1 318,523.4 117,654.2 T.F.N. 1'877,517.2 4'091,282.4 2'390,592.1 4'094,076.7 5'277,528.6 3'924,691.2 3'340,121.3 P.P.F.N 24.4% 34.2% 30.4% 31.3% 32.8% 14.9% 29.2% Fuen e: Sec e a ía de Economía, Di ección de In e sión Ex anje a. México, 2004. Los sec o es des ina a ios de esa in e sión en los úl imos años ue on el manu ac u e o, con un 86% del o al de la IED; anspo es y comunicaciones (6.9%); se icios inancie os (1.5%); y come cio (1.45%). La egión on e iza del no e de México ha inc emen ado la p opo ción de su pa icipación de la in e sión ex anje a di ec a del sec o manu ac u e o. és a pasó del 21% en 1996 al 43% en el año 2002; es deci , un poco menos de la mi ad de la IED del sec o manu ac u e o se localizó en los es ados del no e, y conc e amen e en las ciudades on e izas. La mayo pa e de la IED en el sec o manu ac u e o que se localizó en los es ados de la on e a no e, se canalizó en es ablecimien o de plan as maquilado as. La in e sión ex anje a di ec a ma e ializada en el sec o manu ac u e o ha enido un impac o posi i o en el c ecimien o del empleo en la egión on e iza. El núme o de empleos en la indus ia maquilado a ep esen a el 20% del o al del sec o manu ac u e o nacional. Cuad o 3. In e sión ex anje a di ec a ma e ializada en el sec o manu ac u e o en los es ados on e izos del no e de México (1996-2002) (miles de dóla es). Es ados 1996 1997 1998* 1999 2000 2001 2002 Baja C. 343,869 466,580 179,843 1'063,270 902,492 742,542 798,137 Coah. 68,568 90,249 46,472 194,890 197,366 128,122 187,883 Chih. 233,872 204,546 580,755 999,720 672,106 606,290 N.L. 175,146 1'847,541 49,863 1'103,369 1'243,597 479,109 299,127 Son. 82,091 56,605 46,522 144,762 177,232 136,004 124,020 Tamp. 88,069 124,873 137,721 458,221 469,384 322,668 284,719 T.F.N. 991,615 2'585,848 664,967 3'545,267 3'989,791 2'480,551 2'300,176 P.P.F.N 21.0% 25.5% 6.3% 39.4% 42.8% 42.2% 43.0% Fuen e: Sec e a ía de Economía, Di ección de In e sión Ex anje a. México, 2004. No a: * es la IED no i icada al 31 de agos o de 1998. Po lo an e io , la indus ia maquilado a se con i ió en el mo o con mayo dinamismo económico en la on e a no e. La in e sión se ha aducido en un impo an e c ecimien o del empleo, a azón del 15% como p omedio anual desde mediados de la década de los se en a has a la echa. El i mo de c ecimien o de la indus ia ha sido cons an e, aunque con pe iodos de expansión y con acción. En los p ime os cinco años del uncionamien o de la indus ia, el núme o de emp esas del sec o c eció acele adamen e a una asa anual de 49%. Po su pa e, el pe sonal ocupado c eció en un 40%. En el pe iodo 1970-1975 las asas de c ecimien o ue on del 23% y 22% espec i amen e, has a log a un i mo es able del 4.1% y 11.5% en el núme o de plan as indus iales y pe sonal ocupado en e 1980-1985 (INEGI, 1989). El pe iodo de mayo c ecimien o de la indus ia maquilado a se puede ag upa en es subpe iodos. El p ime pe iodo ue el de 1983-1989, y se ca ac e izó po un al o c ecimien o. La e a de g an c ecimien o inició con la de aluación el peso en 1982, ya que la mayo ía de las emp esas maquilado as ienen sus p esupues os denominados en dóla es, pe o pagan sus cos os en pesos. En 1986, México se unió al GATT, abandonando 42 años de p o eccionismo. Consecuen emen e, las asas de las a i as máximas pasa on del 60% al 15% pa a 1990. Esos cambios gene a on una mayo a acción de compañías ex anje as hacia México. De 1983 a 1989, el empleo maquilado c eció un 19.2% p omedio anual. La p incipal c í ica que se le ha hecho a la indus ia maquilado a es la de su baja in eg ación con el es o de la economía mexicana. Dicha indus ia impo a p oduc os semiacabados y eexpo a los p oduc os una ez acabados. Menos del 2% del alo ag egado de los p oduc os expo ados p ocede de piezas o ma e iales p oducidos en México. El segundo pe iodo (1990-1994) ue conside ado el pe iodo de la consolidación. Se ca ac e izó po un peso ue e y la con inuación de la ape u a económica. En es a ase el empleo c eció un 6.3% p omedio anual. El e ce pe iodo (1995-2001) ue denominado pos -TLCAN, y du an e el mismo el empleo c eció en un 11 % p omedio anual. Pa a el año 2001, las expo aciones de la indus ia maquilado a ep esen a on casi la mi ad del o al de las expo aciones de México. Además, dicha indus ia gene ó más de $19 billones de dóla es en di isas en ese mismo año. De hecho, desde 1998 las maquilado as han sido la ac i idad económica que gene a la mayo can idad de di isas pa a el país (Cañas y Co onado, 2002). Aunque en é minos gene ales el c ecimien o de la indus ia maquilado a se man u o posi i o has a mayo de 2001, es impo an e no a que algunos sec o es y egiones han sido más a ec ados po las polí icas a iba desc i as y po la ecesión de la economía es adounidense. Po ejemplo, du an e el año 2001 y de ene o a sep iemb e del año 2002, más de 57,736 empleos se pe die on en Ciudad Juá ez (INEGI, 2002). La pé dida de empleos ha sido asociada a los impac os nega i os de la ecesión económica de Es ados Unidos p incipalmen e, además de al inc emen o de la compe i i idad global, pa icula men e de China, Cen oamé ica y el Ca ibe, a la o aleza del peso, a los cambios en el égimen de la indus ia maquilado a y a la pé dida de cie os bene icios en a i as como esul ado de TLCAN. III. Nue o modelo económico en la on e a no e: desa ollo local La ealidad económica de la egión on e iza mexicana ha p esen ado una a iación adical en la o ien ación y con enido de sus polí icas económicas, desde la pues a en ma cha del T a ado de Lib e Come cio de Amé ica del No e. La egión on e iza ue adicionalmen e el e e en e de p og amas especiales pa a omen a el desa ollo económico de la egión (P og ama Nacional F on e izo, Indus ialización F on e iza). Sin emba go, con la i ma del TLCAN la polí ica económica hacia la egión on e iza ha ido pe diendo su a o p e e encial, y la egión es á ede iniendo una nue a es a egia de desa ollo basada en las en ajas compe i i as locales (Fuen es y Ma ínez, 2002: 17). Además, los ins umen os de polí ica han cambiado su o ien anción, pasando de in en a a ae in e sión ex anje a di ec a median e la simple p omoción gube namen al, a omen a acciones basadas en la coope ación local de agen es públicos, p i ados y la sociedad ci il a a és de dis in as inicia i as de desa ollo económico local. El desa ollo económico local, analizado como un p oceso inducido, se conside a como un p oceso en el cual se o ganizan el gobie no local, los emp esa ios y la sociedad ci il pa a p omo e el c ecimien o económico de un á ea geog á ica especí ica con el Tijuana, Baja Cali o nia, México, 1998. Plan Municipal de Desa ollo 2002-2004, COPLADEM, XV Ayun amien o de Tijuana, Tijuana, Baja Cali o nia, México, 2002. Ma gulis, M. y Tiu án, R., "Desa ollo y población en la on e a no e: el caso de Reynosa", Es udios Demog á icos y de Desa ollo U bano, El Colegio de México, 1986.