Los estatutos de las mancomunidades y consorcios locales: principios informadores y contenido legal (I)

Los es a u os de las mancomunidades y conso cios locales: p incipios in o mado es y con enido legal 1(I) Ped o Esc ibano Collado Ca ed á ico de De echo Adminis a i o Uni e sidad de Se illa Suma io 2: I. INTRODUCCIÓN. II. LOS ESTATUTOS DE MANCOMUNIDADES Y CONSORCIOS LOCALES: SU CONTENIDO LEGAL: A) Ca ac e ización gene al. B) Con enido legal de los es a u os de las mancomunidades: 1. Ámbi o e i o ial. 2. Obje o y compe encia: a) Fines. b) Obje o. c) Compe encias. d) Po es ades. 3. Ó ganos de gobie no. 4. Recu sos económicos. 5. Supues os de al e ación y disolución: a) Modi i- cación de los es a u os. b) Disolución y liquidación. 6. O os elemen os de los es a u os: a) Denominación y sede. b) No mas de uncionamien o. c) Plazo de du ación. BIBLIO- GRAFÍA BÁSICA. I. INTRODUCCIÓN La asociación de las en idades locales en e sí o con o as Adminis a- ciones públicas se a icula undamen almen e a a és de las mancomuni- 109 1El p esen e a ículo cons i uye una nue a elabo ación de pa e de la con e encia p onunciada en la Jo nada sob e «El Fenómeno Asocia i o Local: Mancomunidades y conso cios. Si uación ac ual y pe spec i as de u u o», o ganizada po la Di ección Gene al de Adminis ación Local de la Con- seje ía de Gobe nación de la Jun a de Andalucía, y celeb ada en Málaga el día 10 de ab il de 2002. Ag adezco a dicho O ganismo su in i ación pa a e lexiona sob e es e impo an e ema. 2ABREVIATURAS UTILIZADAS: A) No mas es a ales: Ley 7/1985: Ley Regulado a de las Bases del Régimen Local. LHL: Ley de Haciendas Locales. TR: Tex o Re undido de las Disposiciones Legales igen es en ma e ia de Régimen Local. ROF: Reglamen o de O ganización, Funcionamien o y Régimen Ju ídico de las En idades Locales. RD 1732/1994: Reglamen o de P o isión de Pues os de T abajo ese ados a Funciona ios de Adminis ación Local con habili ación de ca ác e nacional. B) No mas au onómicas: CAT (Ca aluña): Ley 8/1987, de 15 de ab il, Municipal y de Régimen Local. GAL (Galicia): Ley 5/1997, de 22 de julio, sob e No mas egulado as de la Adminis ación Local. AND (Andalucía): Ley 7/1993, de 27 de julio, de Dema cación Municipal. LR (La Rioja): Ley 3/1993, de 22 de sep iemb e, de Régimen Local. MUR (Región de Mu cia): Ley 6/1988, de 25 de agos o, de Régimen Local. ARA (A agón): Ley 7/1999, de 9 de ab il, de Adminis ación Local. CLM (Cas illa-La Mancha): Ley 3/1991, de 14 de ma zo, de En idades Locales. NAV (Na a a): Ley 6/1990, de 2 de julio, de Adminis ación Local. BAL (Islas Balea es): Ley 5/1991, de 27 de eb e o, de Mancomunidades de Municipios. CL (Cas illa y León): Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local. REAL-2002, núm. 288. ESCRIBANO COLLADO, PEDRO. LOS ESTATUTOS DE LAS MANCOMUNIDAD... REAL-2002, núm. 288. ESCRIBANO COLLADO, PEDRO. LOS ESTATUTOS DE LAS MANCOMUNIDAD... dades de municipios y de los conso cios locales, en idades ambas de na- u aleza ju ídico-pública y some idas al De echo adminis a i o, cons i- uyendo las p ime as un ipo o modalidad de en idad local, en an o los conso cios no son cali icados como ales exp esamen e po el legislado , sino como una o ganización adminis a i a aplicable a muy di e sas ma- ni es aciones de asociaciones en e Adminis aciones públicas. Es os da os iniciales del De echo posi i o nos ponen cla amen e de mani ies o que es amos an e dos en idades públicas di e en es, do adas de un égimen ju ídico que, jun o a semejanzas, p esen a no ables di e- encias an o de ca ác e subje i o como obje i o. Desde un pun o de is a subje i o, en las mancomunidades p edomina el p incipio asocia- i o en e adminis aciones de la misma na u aleza, municipios, que da o igen a una nue a en idad local de ca ác e sup amunicipal. Dicho p incipio se a icula écnicamen e a a és del econocimien o, en nues- o De echo in e no (a . 44.1 de la Ley 7/1985) y en el De echo sup a- nacional eu opeo (a . 10.1 de la Ca a Eu opea de Au onomía Local) de un de echo de asociación en a o de los municipios. En la igu a del conso cio p e alece, en cambio, como elemen o de e minan e de su exis encia, un p incipio con encional conc e ado en una inicia i a de colabo ación o de coope ación en e adminis aciones públicas de dis- in o ni el e i o ial que hace necesa ia la c eación de una o ganización pública común pa a la ges ión de ines, unciones y compe encias pe e- necien es a las en idades conso ciadas 3, des acándose así su ca ác e de en e ins i ucional e ins umen al. Desde un pun o de is a obje i o, los in e eses públicos cuya ges ión se encomienda a una y o a en idad no son equipa ables. En las manco- munidades ales in e eses son homogéneos en cuan o los municipios in e- g ados los compa en como p opios. En los conso cios los in e eses públicos concu en es son he e ogéneos, en cuan o pe enecien es a ad- minis aciones públicas de dis in a na u aleza, lo que end á una impo - ancia decisi a en la de inición de su obje o, ines y unciones necesi ada de un acue do p e io sob e la o ma y condiciones en que los di e en es in e eses públicos an a con e ge en in e eses comunes, ges ionados y sa is echos po la o ganización común conso cial. 110 REAL 288 (ENERO-ABRIL, 2002) 3El «elemen o p i ado» que puede in eg a los conso cios, no obs an e cons i ui una ca ac e ís i- ca singula de la en idad, no llega a condiciona su égimen ju ídico público ni su ca ac e ización legal. Más allá del nomb e con que se desee cali ica a una de e minada o ganización, es impensa- ble un conso cio local en el que el sec o p i ado sea p edominan e o imponga p ocedimien os de ac uación some idos al De echo p i ado. En al caso lo p oceden e se ía cons i ui una sociedad me can il o cualquie o a o ma de en idad ju ídico-p i ada. REAL-2002, núm. 288. ESCRIBANO COLLADO, PEDRO. LOS ESTATUTOS DE LAS MANCOMUNIDAD... REAL-2002, núm. 288. ESCRIBANO COLLADO, PEDRO. LOS ESTATUTOS DE LAS MANCOMUNIDAD... Es as conside aciones iniciales y o as que pod ían añadi se desa o- llándolas nos han de se i como c i e io pa a di e encia el égimen de c eación de una y o a en idad, así como el con enido de sus es a u os, pese a que las no mas que las egulan se e ie an a ales cues iones en unos é minos muy simila es, lo que puede c ea la e ónea imp esión de que se a a de en idades some idas a un égimen ju ídico común. En es e sen ido, hay que cons a a que el legislado , especialmen e el au onómi- co, no ha u ilizado sus amplias posibilidades de con igu ación de ambas en idades delimi ándolas cla amen e y de e minando mejo sus espec i- os ámbi os de ac uación. Si bien, en elación con las mancomunidades, el a ículo 44.1 de la Ley 7/1985 de ine, subje i a y obje i amen e, su ámbi o legal, la ue za expansi a que eje ce en su c eación el de echo de asociación municipal ha dado o igen a mancomunidades do adas de ines gené icos o de una mul iplicidad de obje os e in e eses que desbo dan los lími es p e is os legalmen e. Si a ello se añade la inde inición con que el legislado , es a al y au onómico, con empla a los conso cios, el esul ado es que con g an ecuencia ambas en idades coinciden en sus come idos, apa eciendo como ó mulas o ganiza i as in e cambiables, con la di e- enciación úl ima de su dis in a composición subje i a. La con usión exis en e en e ambas igu as o ganiza i as es comple a- men e insa is ac o ia y con adice nues o De echo posi i o. De aquí que con enga p ecisa , cen ándonos en los es a u os de cada en idad, su di e- en e égimen ju ídico. II. LOS ESTATUTOS DE MANCOMUNIDADES Y CONSORCIOS LOCALES: SU CONTENIDO LEGAL A) Ca ac e ización gene al Los es a u os de las mancomunidades y conso cios cons i uyen su no - ma ju ídica básica, c ean la en idad a la ez que la con igu an ju ídica- men e en sus aspec os o gánicos y uncionales. No obs an e, en elación con los conso cios, sus es a u os no siemp e ienen un ca ác e cons i u i- o, pues su o igen puede debe se a un con enio o acue do o bien a una no ma. En ales casos, aquellos desa ollan su égimen de o ganización y uncionamien o de acue do con las p e isiones con enidas en el acue do o no ma de c eación 4. LOS ESTATUTOS DE LAS MANCOMUNIDADES Y CONSORCIOS LOCALES 111 4Cuando la c eación del conso cio se debe a una ley es a al o au onómica, lo no mal se á que la en- idad c eada o me pa e de la o ganización adminis a i a del Es ado o de la Comunidad Au óno- ma co espondien e, ca eciendo de un ca ác e local, aunque es é p e is a la pa icipación de en i- REAL-2002, núm. 288. ESCRIBANO COLLADO, PEDRO. LOS ESTATUTOS DE LAS MANCOMUNIDAD... REAL-2002, núm. 288. ESCRIBANO COLLADO, PEDRO. LOS ESTATUTOS DE LAS MANCOMUNIDAD... Los es a u os de las mancomunidades cons i uyen una no ma local municipal, some ida a un p ocedimien o singula de elabo ación y ap o- bación (a . 44.3 de la Ley 7/1985), y emanada conjun amen e de los mu- nicipios que las in eg an, lo cual no le a ibuye un mayo alo ju ídico en e a o as no mas locales municipales, pe o sí una mayo igidez o - mal en o den a su modi icación y de ogación (a . 44.4 de la Ley 7/1985) y, ambién, el econocimien o de una ese a de egulación de las ma e- ias ela i as, en é minos gene ales, a la o ganización y uncionamien o de la en idad, que apa ecen de e minadas en las no mas legales, es a ales y au onómicas, dic adas sob e las mismas. Los es a u os de los conso cios locales no siemp e cons i uyen una no ma local. Lo se á no malmen e cuando la en idad sea c eada po en- idades locales de dis in a na u aleza (Dipu aciones, Coma cas, Manco- munidades, Municipios), y sin pe juicio de que puedan in eg a se la Adminis ación es a al o la au onómica co espondien e. Supues o dis- in o es aquel en que el conso cio sea c eado po una no ma au onómica o es a al pues, con independencia de su composición y de su conc e o égimen de gobie no, dicha no ma de e mina á y egula á su égimen ju ídico, consecuencia de la disponibilidad polí ica y ju ídica que la Co- munidad Au ónoma o el Es ado ienen sob e la en idad y sus unciones, pudiendo ese a se ambos la ap obación u o as acul ades de con ol sob e los es a u os 5. Po o a pa e, los es a u os de las mancomunidades y conso cios ie- nen dis in o obje o. Los p ime os c ean y egulan una co po ación in e- adminis a i a municipal, en el que el égimen asocia i o ige plena- men e la ida de la en idad, lo que se mani ies a en di e sos aspec os ela- i os a su composición, adhesión o al o pa cial, sepa ación de miemb os, disolución, ep esen ación municipal, e c. Un égimen p esidido po la igualdad y la au onomía y libe ad de los municipios que la in eg an. Los es a u os de los conso cios egulan una en idad pública de na u aleza cla- amen e di e en e, al se icio de la ges ión de un in o de ines comunes a dis in as Adminis aciones públicas, de e minados no malmen e a a és de ó mulas con encionales, cuyos é minos igen sus elaciones y condi- 112 REAL 288 (ENERO-ABRIL, 2002) dades locales. En es e caso, el conso cio cons i uye, pese a su composición po di e sas Adminis- aciones públicas, un en e ins i ucional adsc i o a la Adminis ación que lo ha c eado. Vid. los a ículos 1.3.º y 1.2.º, espec i amen e, de las Leyes 5/1985, de 16 de mayo, del Conso cio Regio- nal de T anspo es de Mad id, y 1/2002, de 11 de ma zo, del Conso cio de T anspo es de As u ias. 5En las Leyes egulado as de los Conso cios de T anspo es ci adas en la no a an e io , la ap oba- ción de los es a u os co esponde a los ó ganos compe en es de las espec i as adminis aciones au- onómicas. Vid. los a ículos 5.10 de la Ley de la Comunidad de Mad id y 9.i) de la Ley del P inci- pado de As u ias. REAL-2002, núm. 288. ESCRIBANO COLLADO, PEDRO. LOS ESTATUTOS DE LAS MANCOMUNIDAD... REAL-2002, núm. 288. ESCRIBANO COLLADO, PEDRO. LOS ESTATUTOS DE LAS MANCOMUNIDAD... cionan la con igu ación y uncionamien o de aquélla. Los pac os o con- enios que a monizan los in e eses no siemp e coinciden es de las Admi- nis aciones públicas in e inien es hacen sin duda más ígidas y menos disponibles las si uaciones ju ídicas que man ienen en el conso cio cada una de ellas. Ambas en idades públicas asocia i as se igen po un p incipio de es- pecialidad de ines que debe en odo caso queda ga an izado en los es a- u os. De aquí que su obje o, ines, compe encias y, en su caso, po es ades deben se conc e os, especí icos, cong uen es y p opo cionados. Resul a al espec o undamen al la e i icación p e ia del cumplimien o de es e p incipio en el p oceso de elabo ación de los es a u os, lo que cons i uye una unción de especial impo ancia de la Adminis ación au onómica co espondien e, de la cual no puede desen ende se en a as de una mal en endida au onomía municipal. Es muy ecuen e comp oba que los es- a u os de mancomunidades y conso cios desc iben un ámbi o uncional amplísimo o sencillamen e inde e minado 6. Como se e á en seguida, el legislado es a al y el au onómico, sin emba go, han delimi ado cla a- men e el ámbi o de especialidad de ines de ambas en idades, al es able- ce pa a las mancomunidades las ob as y se icios de e minados de la compe encia municipal, y la consecución de ines de e minados de in e- és común pa a los conso cios. B) Con enido legal de los es a u os de las mancomunidades El a ículo 44.2 de la Ley 7/1985 es ablece como con enido necesa io de los es a u os que igen las mancomunidades la egulación de su ámbi o e i o ial, su obje o y compe encia, sus ó ganos de gobie no, los ecu sos y plazo de du ación, además de cuan os o os ex emos sean necesa ios pa a su uncionamien o. Po su pa e, las no mas de las Comunidades Au- ónomas sob e égimen local, o sob e es e ipo de en idades, añaden algu- nas o as de e minaciones obliga o ias, de o ma que puede a i ma se que el ámbi o p opio de los es a u os se encuen a su icien emen e conc e ado en nues o De echo posi i o. Veamos sus dis in os aspec os. LOS ESTATUTOS DE LAS MANCOMUNIDADES Y CONSORCIOS LOCALES 113 6Vid. Concepción BARRERO RODRÍGUEZ, «Los concep os de mancomunidades y conso cios: necesi- dad de delimi ación di e enciaciones», Adminis ación de Andalucía (R a. Andaluza de Admón. Pública), n.º 45 (2002). REAL-2002, núm. 288. ESCRIBANO COLLADO, PEDRO. LOS ESTATUTOS DE LAS MANCOMUNIDAD... REAL-2002, núm. 288. ESCRIBANO COLLADO, PEDRO. LOS ESTATUTOS DE LAS MANCOMUNIDAD... 1. Ámbi o e i o ial El ámbi o e i o ial de la mancomunidad iene de e minado po la suma de los é minos de los municipios asociados. Po an o, dicho ámbi- o se de i a sin mayo di icul ad de la de e minación de los municipios que la in eg an 7, así como de las posibles modi icaciones que se p oduz- can en su composición du an e la exis encia de la en idad. En elación con el núme o mínimo de miemb os, nada impide legal- men e que una mancomunidad pueda es a cons i uida po dos munici- pios, excepcionando el p incipio co po a i o de es aciun collegium, especialmen e cuando la ejecución de la ac i idad municipal, obje o de aquélla, es común sólo a ambos. Desde es e pun o de is a subje i o, la cons i ución de la mancomunidad y su posible ampliación u u a no apa- ece singula men e condicionada. a) Po una pa e, pueden in eg a la mancomunidad municipios pe - enecien es o no a una misma p o incia, siendo p ecep i o en el segundo caso el in o me sob e el p oyec o de es a u os de odas las Dipu aciones in e esadas [a s. 44.3.b) de la Ley 7/1985 y 35.1 y 3, in ine TR]. b) De igual o ma, pueden cons i ui inicialmen e la mancomunidad o inco po a se con pos e io idad municipios que no sean limí o es, en cuan o la ley no exige su con inuidad e i o ial. Sólo excepcionalmen e el a ículo 35.1 TR deja a sal o el supues o de que és a enga impues a po el p opio obje o de la mancomunidad. c) Sob e si ige un mismo c i e io disposi i o pa a que municipios de dis in as Comunidades Au ónomas puedan pe enece a una mancomuni- dad, exis e dispa idad de c i e ios en la doc ina adminis a i is a e, in- cluso, en la ju isp udencia. En la p ime a, son conocidas las opiniones de MARTÍN MATEO, que echaza dicha posibilidad, y de GARCÍA ESCUDERO yPENDÁS, que la admi en como posible 8. El T ibunal Sup emo, en la Sen encia de 2 de no iemb e de 1995 (R.A. 8445), deniega al municipio de Villa e de de T ucios (Can ab ia) el de echo a o ma pa e de la man- comunidad de las Enca aciones de Vizcaya con base en el a gumen o, en p incipio discu ible, de que el de echo de asociación municipal, egulado 114 REAL 288 (ENERO-ABRIL, 2002) 7Las no mas au onómicas han op ado mayo i a iamen e po ecoge es e p ime aspec o e i ién- dose a los municipios que componen la mancomunidad: CAT, 113.3.a); GAL, 142.1.a); AND, 28.b); LR, 62.a); MUR, 64.a); ARA, 79.1.a); CLM, 41,b); BAL, 4.1.a). 8B. ESCUDERO yPENDÁS,El nue o Régimen local español, Ba celona 1986, pág. 266 y R. MARTÍN MATEO,En es locales complejos, Mad id, 1987, págs. 76 y 77. REAL-2002, núm. 288. ESCRIBANO COLLADO, PEDRO. LOS ESTATUTOS DE LAS MANCOMUNIDAD... REAL-2002, núm. 288. ESCRIBANO COLLADO, PEDRO. LOS ESTATUTOS DE LAS MANCOMUNIDAD... en el a ículo 44 de la Ley 7/1985, cons i uye un supues o excepcional que sólo puede se in e p e ado es ic i amen e, en e al supues o le- gal no mal de eje cicio po el p opio municipio de las compe encias mu- nicipales 9. Aunque la sen encia pod ía habe se limi ado a la conside ación de que el de echo de asociación municipal es de con igu ación legal y su égimen igen e no con empla el supues o con o e ido, no en ando en la cali icación dudosa de aquél como un de echo de na u aleza ex- cepcional, lo cie o es que su eje cicio ue a de los lími es e i o iales de la Comunidad Au ónoma a que pe enece el municipio plan ea se ios p oblemas ju ídicos, ya que ni la legislación es a al ni la au onómica e- suel en el posible con lic o de no mas aplicables, ni en el mejo de los casos la concu encia de o denamien os au onómicos di e en es. El e- sul ado es que no exis e de momen o un p ocedimien o legal a a és del cual pueda eje ce se el de echo de asociación municipal ue a del ámbi- o e i o ial de la Comunidad Au ónoma a la que se pe enece, aunque dicho de echo pueda comp ende , sal o p ohibición legal en con a io, la asociación del municipio con o os no pe enecien es a la misma Co- munidad Au ónoma 10. LOS ESTATUTOS DE LAS MANCOMUNIDADES Y CONSORCIOS LOCALES 115 9El Fundamen o Ju ídico 3.º de la Sen encia señala, en e o as cosas, lo siguien e: «... si el a ícu- lo 12 de la Ley 7/1985 sob e el Régimen Local, dispone que el é mino municipal es el e i o io en que el Ayun amien o eje ce sus compe encias, y si en las elaciones in e adminis a i as, la Admi- nis ación del Es ado, las Comunidades Au ónomas y las En idades Locales han de espe a el eje - cicio legí imo po las o as Adminis aciones de sus compe encias y las consecuencias que del mis- mo se de i en pa a las p opias, como p ecisa el a ículo 55 de la Ley 7/1985 ci ada, y ei e a el a - ículo 4 de la Ley 30/1992, de 26 no iemb e, es cla o que se ha de en ende , de una pa e, que el de echo cie amen e econocido a los Ayun amien os pa a ag upa se con o os, es una excepción al égimen gene al es ablecido en el a ículo 12 más a ás ci ado, y de o a, que como al excepción, sólo cabe aplica la a los supues os exp esamen e p e is os y siemp e que espe e el eje cicio de las compe encias a ibuidas a las demás Adminis aciones, y siendo ello así, y egulando el ci ado a - ículo 35, como de su con enido se ad ie e, la ag upación de municipios de dis in as p o incias, se ha y debe en ende e e idos a dis in as p o incias den o de la misma Comunidad, como lo de- mues a el hecho de que se egule la audiencia a las Dipu aciones, como p ecisa, y se in ie e de lo dispues o en el a ículo 44 de la Ley 7/1985 ci ada, pues en o o caso se pod ía a ec a como la sen- encia ecu ida e ie e, no ya a las compe encias de las Comunidades Au ónomas y sin oí las, sino a la p opia O ganización e i o ial, que el a ículo 137 de la Cons i ución es ablece, al deci , que el Es ado se o ganiza e i o ialmen e, en municipios, p o incias y en las Comunidades Au ónomas que se cons i uyan». 10 El supues o es á exp esamen e con emplado en ARA, 77.3, en el que se es ablece «Asimismo, pod án cons i ui se mancomunidades con municipios pe enecien es a o as Comunidades Au óno- mas, siemp e que se cumplan los equisi os es ablecidos en la legislación de las Comunidades Au- ónomas in e esadas.» REAL-2002, núm. 288. ESCRIBANO COLLADO, PEDRO. LOS ESTATUTOS DE LAS MANCOMUNIDAD... REAL-2002, núm. 288. ESCRIBANO COLLADO, PEDRO. LOS ESTATUTOS DE LAS MANCOMUNIDAD... 2. Obje o y compe encia Bajo es os é minos se hace e e encia, en un sen ido amplio, a los i- nes, compe encias y po es ades que cons i uyen la capacidad ju ídica de las mancomunidades. Los es a u os sa is acen al de e mina la las exigen- cias del p incipio de legalidad, delimi ando el ámbi o de ac uación de la nue a pe sona ju ídico-pública. En nues o De echo posi i o la ley no enume a las ma e ias, ac i idades o se icios den o de los cuales pueden los municipios cons i ui mancomunidades sino que, man eniendo el mis- mo plan eamien o de las an e io es leyes sob e égimen local, se limi a a p ecisa a a és de una cláusula gene al que aquéllas pueden ene po obje o la ejecución de ob as y se icios de e minados de la compe encia municipal. a) Fines La o mulación po los es a u os de los ines de la mancomunidad plan ea, p incipalmen e, dos cues iones. De un lado, han de es a e e i- dos a in e eses públicos municipales y pode se sa is echos median e el eje cicio de compe encias econocidas al municipio. El T ibunal Sup e- mo ha enido opo unidad de p onuncia se sob e es e ex emo en elación con la cons i ución en el País Vasco de mancomunidades pa a el omen o del euske a 11. De o o lado, en aplicación de los p incipios de legalidad y especialidad de ines los es a u os han de de e mina y conc e a especí i- camen e el in o ines pe seguidos po la en idad. En consecuencia, no se cumple con ales p incipios cuando aquéllos se p onuncian de o ma im- p ecisa, gené ica o inde e minada sob e los mismos. b) Obje o El a ículo 44.1 de la Ley 7/1985 se e ie e conc e amen e al obje o como una de e minación obliga o ia de los es a u os. Hay que en ende po al las ac i idades a a és de las cuales se p e ende sa is ace el in o los ines p opios de la mancomunidad. En la e minología de la Ley ci a- da el obje o de és a lo cons i uye la «ejecución en común de ob as y se i- cios de e minados» de la compe encia municipal, que en algunas no mas au onómicas se delimi a de o ma aún más p ecisa aludiendo al «es able- cimien o, ges ión o ejecución de ob as y se icios de e minados» 12.En cualquie caso, la egulación legal p esen a las siguien es ca ac e ís icas: 116 REAL 288 (ENERO-ABRIL, 2002) 11 Pueden e se las Sen encias de 10 de eb e o de 2000 (RA 1530 y 1880), de 27 de oc ub e de 2000 (RA 445 de 2001), de 12 de diciemb e de 2000 (RA 10093) y de 9 de julio de 2001 (RA 8753). 12 AND, a . 23; «alguna o algunas ob as» CAT, 113.1. REAL-2002, núm. 288. ESCRIBANO COLLADO, PEDRO. LOS ESTATUTOS DE LAS MANCOMUNIDAD... REAL-2002, núm. 288. ESCRIBANO COLLADO, PEDRO. LOS ESTATUTOS DE LAS MANCOMUNIDAD... b).1. Han de a a se de ob as y de se icios de la compe encia muni- cipal. Aunque ales ac i idades ienen un cla o ca ác e ins umen al, hay que en ende comp endidos en ellas los se icios públicos obliga o ios, a que se e ie e el a ículo 26 de la Ley 7/1985, así como las es an es ob as y se icios median e los cuales se eje cen compe encias p opias munici- pales en los é minos p e is os en la legislación sec o ial aplicable. Los é minos empleados po la ley «ob as y se icios», de g an adición en nues o De echo local, no deben en ende se en un sen ido es ic o, sino comp ensi os de ac i idades de compe encia municipal que pueden e en ualmen e ealiza se a a és de la ejecución de ob as o de la p es a- ción de se icios en un sen ido amplio (ges ión y p es ación de de e mi- nados se icios sociales, la ealización y ges ión de ins alaciones depo i- as, el es ablecimien o y ges ión de o icinas de in o mación u ís ica o de in o mación y asis encia a los consumido es, son ejemplos conocidos de en e o os muchos que pod ían ci a se). Quedan ue a de los lími es legales el econocimien o a las mancomuni- dades de ac i idades en sec o es donde los municipios no ienen econocida compe encia, como, po ejemplo, la o denación del e i o io, la p o ección y ges ión de espacios na u ales, o, incluso, sec o es en e os de la acción admi- nis a i a: sanidad, cul u a, enseñanza, indus ia o simila es. Es o que pa ece ob io y no me ece ía siquie a menciona lo, esul a p oceden e des aca lo dada la ecuencia con que apa ecen mencionados en los es a u os. b).2. La ac i idad o ac i idades a desa olla po la mancomunidad han de se de e minadas. Se a a, como hemos señalado, de una exigen- cia legal de g an ascendencia ju ídica, de cuyo cumplimien o depende el espe o de la nue a en idad a su e dade a na u aleza de co po ación adminis a i a con especialidad de ines. En consecuencia, no cabe eco- noce le, so pena de iolen a la ins i ución, an os sec o es o ámbi os de ac i idad como le es án econocidos al municipio, al y como sucede con algunos es a u os en los que se con ienen ex ensos lis ados de ma e ias den o de las cuales la mancomunidad eje ce á cuan as ac i idades e- dunden en bene icio de los municipios mancomunados. Tampoco esul a con o me con la ley la u ilización de cláusulas gene ales de apode amien- o del ipo de « omen o de los in e eses de los municipios mancomuna- dos», o bien el «desa ollo local» en el ámbi o e i o ial de la mancomu- nidad, e incluso el «desa ollo egional», y simila es. Tales decla aciones pod ían se i , en su caso, como mo i ación, a modo de p eámbulo o exposición de mo i os, de la c eación de la manco- munidad, exp esi as de las aspi aciones que subyacen en la asociación de LOS ESTATUTOS DE LAS MANCOMUNIDADES Y CONSORCIOS LOCALES 117 REAL-2002, núm. 288. ESCRIBANO COLLADO, PEDRO. LOS ESTATUTOS DE LAS MANCOMUNIDAD... REAL-2002, núm. 288. ESCRIBANO COLLADO, PEDRO. LOS ESTATUTOS DE LAS MANCOMUNIDAD... ge encia u o ganización adminis a i a p opia, así como la del pe sonal a su se icio. En elación con és e los es a u os debe án p onuncia se sob e la o ma en que se eje ce án las unciones ese adas a habili ados nacio- nales, bien a a és de pues os ese ados a unciona ios habili ados, bien median e alguna de las ó mulas p e is as en los a ículos 5 y 31.2 del RD 1732/1994, sin pe juicio de las que puedan es ablece las no mas au o- nómicas 23. 4. Recu sos económicos En elación con los ecu sos económicos de las mancomunidades pue- de, en p incipio, des aca se es aspec os: los ipos de ecu sos que cons i- ui án sus ing esos; el égimen de las apo aciones, especialmen e de las p o enien es de los municipios mancomunados y, po su conexión di ec- a con aquéllos, el égimen pa imonial. a) Respec o del ipo de ecu sos económicos de las mancomunida- des, la mayo ía de las leyes au onómicas no se p onuncia exp esamen e. Sólo la Ley de Galicia dedica su a ículo 148.1 a enume a los, de acue do con lo dispues o en los a ículos 131 a 133 y 135 LHL. La enume ación puede conside a se exhaus i a en cuan o comp ende ing esos ibu a ios ( asas y con ibuciones especiales), o os ing esos de De echo público (p ecios públicos, sub enciones, apo aciones y mul as) e ing esos de De echo p i ado (ope aciones de c édi o y endimien os pa imoniales). Se a a, cla o es, de una elación eó ica pues algunos ecu sos dependen de la olun ad de o as adminis aciones (apo aciones, sub enciones y endimien os pa imoniales, que supone la cesión de los bienes), y o os son ing esos e en uales, como los ela i os a ope aciones de c édi o. En consecuencia, se án ing esos habi uales los de ca ác e ibu a io, los p e- cios públicos, las apo aciones municipales y, en su caso, las mul as. b) De los ecu sos ci ados cob an una impo ancia singula las apo - aciones de los municipios mancomunados, cuyo égimen debe á de e - mina se en los es a u os, en aspec os ales como las can idades a apo a o las eglas que pe mi an de e mina las; las condiciones de su abono, su des ino, esponsabilidades en caso de e aso en el pago o de impago, en- e o as. Sob e es e úl imo aspec o, algunas leyes au onómicas ecogen mecanismos ga an izado es del pago de las apo aciones municipales. Así, la Ley de la Comunidad de Andalucía en su a ículo 29 es ablece lo siguien e: 124 REAL 288 (ENERO-ABRIL, 2002) 23 Vid. AND, a . 41. REAL-2002, núm. 288. ESCRIBANO COLLADO, PEDRO. LOS ESTATUTOS DE LAS MANCOMUNIDAD... REAL-2002, núm. 288. ESCRIBANO COLLADO, PEDRO. LOS ESTATUTOS DE LAS MANCOMUNIDAD... «1. Los Ayun amien os mancomunados es a án obligados a ans e i a la Mancomunidad, en los pe íodos que se ijen, el impo e de los ecu sos ecauda- dos co espondien es a los se icios que se p es en. Dichos ecu sos end án ca- ác e inalis a. 2. Sin pe juicio de lo an e io , los Es a u os pod án es ablece en e o as p e isiones la de que el ó gano compe en e de la Mancomunidad solici e de la Comunidad Au ónoma la e ención del impo e de las apo aciones no sa is echas en los plazos p e is os, pa a su pos e io ing eso en las a cas de la Mancomuni- dad. En odo caso, se da á audiencia al Municipio a ec ado» 24. c) Los bienes de las mancomunidades no cons i uyen un aspec o so- b e el que obliga o iamen e deban p onuncia se los es a u os. No obs an- e, esul a obligado que és os se mani ies en sob e el pa icula cuando las ac i idades que deban desa olla equie an de bienes de e minados pues os a su disposición. Aun cuando en e las po es ades que se le eco- nocen a es as en idades se incluyen gene almen e la ecupe ación de o i- cio de sus bienes y demás p e oga i as espec o de su conse ación y p o ección, el aspaso po los municipios de la i ula idad de bienes no cons i uye, en la mayo ía de los casos, un equisi o necesa io pa a el eje - cicio de sus ac i idades y compe encias. De aquí que la Ley de la Comu- nidad de Andalucía es ablezca como supues o gene al que la adsc ipción de bienes y medios pa imoniales se lle a á a cabo median e la cesión del uso de los mismos, en las condiciones que se es ablezcan en cada caso (a . 42.1). 5. Supues os de al e ación y disolución a) Modi icación de los es a u os El a ículo 44.4 de la Ley 7/1985 es ablece que pa a la modi icación o sup esión de las mancomunidades se segui á un p ocedimien o simila al de su c eación, cuyas eglas básicas 25 ecoge en su apa ado 2.º Po su pa e, las leyes au onómicas sob e égimen local egulan los ámi es de dicho p ocedimien o que, en líneas gene ales, p esen a las ases de inicia- i a, de elabo ación de los es a u os, de in o mación pública y emisión de in o mes p ecep i os y de ap obación y publicación o icial. La co espondencia en e los p ocedimien os de c eación, modi icación y sup esión de mancomunidades iene exigida, como ya ad e imos, po el LOS ESTATUTOS DE LAS MANCOMUNIDADES Y CONSORCIOS LOCALES 125 24 Con pos e io idad han ecogido un p ecep o simila GAL, a . 148.2; LR, a . 70, y ARA, a . 85. 25 Elabo ación de los es a u os po los concejales de la o alidad de los municipios eunidos en Asamblea, in o me de las Dipu aciones p o inciales a ec adas y ap obación po los plenos de los Ayun amien os. REAL-2002, núm. 288. ESCRIBANO COLLADO, PEDRO. LOS ESTATUTOS DE LAS MANCOMUNIDAD... REAL-2002, núm. 288. ESCRIBANO COLLADO, PEDRO. LOS ESTATUTOS DE LAS MANCOMUNIDAD... ca ác e no ma i o de los es a u os y la singula idad de cons i ui una no - ma local do ada de un p ocedimien o de ap obación en el que concu en la olun ad polí ica y la compe encia de a ios municipios. No obs an e, al- gunas leyes au onómicas p ecisan que la modi icación es a u a ia puede e- ne di e so alcance, di e enciándose la consis en e en la inco po ación o sepa ación de municipios, de las es an es que pueden a ec a a los ines, obje o, compe encias o es uc u a in e na de la mancomunidad. En es os úl imos casos, la exigencia del con a ius ac us se sa is ace man eniendo las olun ades esenciales del p ocedimien o de ap obación (de los Ayun a- mien os, Dipu aciones y Adminis ación au onómica), así como no mal- men e la in o mación pública, po lo que únicamen e se p escinde de ámi- es especí icos de la c eación de la mancomunidad. La si uación esul an e de la legislación au onómica no es sin emba - go homogénea. Así, hay leyes que sólo p e én un único p ocedimien- o pa a cualquie modi icación de los es a u os, que és os debe án además desa olla (GAL, a . 143.2; LR, a . 66.2; CLM, a . 45.2 y NAV, a . 52.3) 26. In oducen a iaciones en el p ocedimien o gene al de modi- icación es a u a ia pa a los supues os de adhesión de nue os miemb os o de sepa ación de los exis en es las leyes MUR a . 66.2; ARA, 82.2; BAL, a s. 13 y 14, y CL, a . 39. Una mención especí ica equie en las p e isiones con enidas en las leyes de A agón y de Cas illa y León. La p ime a ley dispone que la ampliación de los ines de la mancomunidad puede ami a se de o ma suma ia y ab e iada, como en los supues os de adhesión o de sepa ación, educida a los acue dos a o ables de los muni- cipios a ec ados y del ó gano plena io de la mancomunidad (a . 82.2). La ley de Cas illa y León dis ingue en e modi icaciones sus anciales de los es a u os de las que no lo son, siendo las p ime as las que a ec en a la e- p esen a i idad que los Ayun amien os engan en los ó ganos de gobie - no de la mancomunidad, a los c i e ios de epa o de las apo aciones i- nancie as y aquellas o as que de e minen los es a u os (a . 38.4), a las que les se á de aplicación un p ocedimien o simila al de su ap obación. Pa a las no sus anciales bas a á el p onunciamien o a o able de los dos e cios de los Ayun amien os de los municipios mancomunados, adop a- do po mayo ía absolu a legal de sus miemb os (a . 38.3). El p ocedimien o simpli icado de modi icación de es a u os pa a los casos de inco po ación o de sepa ación de municipios plan ea la duda de 126 REAL 288 (ENERO-ABRIL, 2002) 26 Hay que añadi a las ci adas las leyes de las Comunidades de Ca aluña y de Andalucía en las que no se ecoge ninguna p e isión al espec o, po lo que cabe deduci que la modi icación de es a u os hab á de ealiza se a a és del mismo p ocedimien o de su ap obación, en la o ma que de e minen aquéllos. REAL-2002, núm. 288. ESCRIBANO COLLADO, PEDRO. LOS ESTATUTOS DE LAS MANCOMUNIDAD... REAL-2002, núm. 288. ESCRIBANO COLLADO, PEDRO. LOS ESTATUTOS DE LAS MANCOMUNIDAD... si en ealidad és as no al e a án de o ma ele an e la o ganización y el uncionamien o de la mancomunidad (la composición de sus ó ganos de gobie no, los comp omisos con aídos, la co elación de ue zas y la dis- ibución de los o os, e c.), al e ando las dis in as si uaciones de los es- an es municipios, po lo que no es a ía inalmen e jus i icada la simpli i- cación p ocedimen al p e is a. No lo conside a así la ley de Cas illa y León, en cuyo a ículo 39.3 se es ablece que la adhesión o sepa ación de municipios supond á la au omá ica modi icación de los es a u os, sin ne- cesidad de suje a se al p ocedimien o p e is o pa a su modi icación. Quie e es o deci que se á la p opia mancomunidad la que debe á, en al caso, elabo a y ap oba la modi icación co espondien e, cualquie a que sea su alcance, sin la in e ención de los municipios mancomunados. Es e plan eamien o no esul a con o me con la exigencia de un p ocedi- mien o simila al de la ap obación de los es a u os es ablecido en el a - ículo 44.4 de la Ley 7/1985. En elación con el supues o de sepa ación de municipios, la olun ad de seg egación de quienes in eg an la mancomunidad no es á some ida a un ámi e de ap obación p e ia, ya sea de sus ó ganos de gobie no, como de los es an es municipios. La pe manencia en la mancomunidad es olun a ia, sin que el p incipio asocia i o que la ige pe mi a impedi el eje cicio de un de echo de sepa ación que o ma pa e del con enido esencial del de echo de asociación econocido po la ley. De aquí que la in e ención que en ales supues os puedan ene econocida la manco- munidad, los municipios a ec ados, o la adminis ación au onómica en- d á e ec os, en su caso, sólo en elación con la modi icación consiguien- e de los es a u os, o con las condiciones en que deba ma e ializa se la sepa ación del municipio in e esado 27. Pa a ello, los es a u os debe án p e e dichas condiciones, así como las posibles limi aciones al eje ci- cio del de echo de sepa ación de la mancomunidad. Algunas leyes au o- nómicas así lo hacen exp esamen e: GAL, 143.3; AND, 28.h) y CL, a . 39.2. b) Disolución y liquidación b).1. Disolución. Puede p e e se la disolución de una mancomuni- dad an o po causas en cie o modo p e isibles o no males, como po causas ano males o imp e is as. En e las p ime as igu an el cumpli- mien o del plazo p e is o en su c eación, cuando és e es de e minan e de la cons i ución de la mancomunidad y no es posible su p ó oga o la con- LOS ESTATUTOS DE LAS MANCOMUNIDADES Y CONSORCIOS LOCALES 127 27 Vid. MUR a . 66.2; ARA, a . 82.2 y NAV, a . 52.3, en cuan o pa ece que es ablecen un c i e io legal con a io al que se man iene. REAL-2002, núm. 288. ESCRIBANO COLLADO, PEDRO. LOS ESTATUTOS DE LAS MANCOMUNIDAD... REAL-2002, núm. 288. ESCRIBANO COLLADO, PEDRO. LOS ESTATUTOS DE LAS MANCOMUNIDAD... inuidad inde inida de la misma. También, la ealización del obje o pa a el que ue c eada y, asimismo, el acue do de los municipios que la in e- g an. En e las causas ano males de disolución cabe ci a la esolución ju- dicial anula o ia de su c eación y aquellas o as que o iginan una si ua- ción de no iabilidad, económica o polí ica, de la en idad (mo i ada, po ejemplo, po la sepa ación de uno o a ios municipios). Las no mas es a ales y au onómicas no o ecen c i e ios legales sob e el ema, emi iendo a los es a u os la de e minación de las causas conc e- as que pueden da luga a la ex inción de la mancomunidad. Jun o a és- as, p esen a asimismo singula impo ancia el p ocedimien o de disolu- ción. La mayo ía de las leyes au onómicas some en a un mismo p ocedi- mien o la modi icación de los es a u os y la disolución de la en idad. Así se ecoge en GAL, a . 143; LR, a . 66.1; MUR, a . 66; CLM, a . 45; NAV, a . 50.3, y CL, a . 40. BAL, a . 16, emi e a lo que dispongan los es a u os, solución és a que se de i a implíci amen e de las es an es le- yes no ci adas. La opción ecogida en las p ime as leyes ci adas pa ece co ec a y es á con o me con lo que dispone el a ículo 44.4 de la Ley 7/1985. No obs- an e, los es a u os debe ían p e e un p ocedimien o simpli icado pa a los supues os en que la disolución se p oduje a po alguna causa no mal p e is a. La cons a ación de que el plazo p e is o se ha cumplido o de que el obje o se ha ealizado eque i á el acue do del ó gano colegiado de go- bie no de la mancomunidad y, seguidamen e, del inicio del p ocedimien- o de liquidación. Si se p oduje an inicia i as di igidas a man ene la ida de la en idad, debe ían ami a se a a és del p ocedimien o de modi ica- ción de los es a u os. b).2. Liquidación. Aco dada la disolución de la mancomunidad, se inicia po los ó ganos de la en idad un p ocedimien o de liquidación que debe es a egulado en los es a u os. Sob e el pa icula las leyes GAL, a . 144; LR, a . 67; CLM, a . 46, y CL, a . 40.2, es ablecen que la en- idad man end á su pe sonalidad ju ídica has a que se adop e po el ple- no acue do de liquidación y dis ibución de su pa imonio. Tales p e- cep os ponen de mani ies o la necesidad de p e e en los es a u os un pe íodo ansi o io inal, has a la liquidación o al de la en idad, con in- dicación de los ó ganos que han de ac ua y de sus a ibuciones. En con- secuencia, y a al a de o as p ecisiones de las no mas es a ales y au o- nómicas sob e las ca ac e ís icas y el con enido del p ocedimien o de li- quidación, los es a u os debe ían p onuncia se, al menos, sob e los siguien es aspec os: 128 REAL 288 (ENERO-ABRIL, 2002) REAL-2002, núm. 288. ESCRIBANO COLLADO, PEDRO. LOS ESTATUTOS DE LAS MANCOMUNIDAD... REAL-2002, núm. 288. ESCRIBANO COLLADO, PEDRO. LOS ESTATUTOS DE LAS MANCOMUNIDAD... — Disolución de sus ó ganos de gobie no y de sus i ula es. — Disolución de sus ó ganos y unidades adminis a i as y cese del pe so- nal a su se icio o su ein eg ación a los pues os de abajo de p ocedencia. — Pe íodo ansi o io de liquidación de la en idad, con de e minación de las a ibuciones y come idos de sus ó ganos en elación con aquélla. — Des ino o e e sión de los bienes p opios de la mancomunidad o cedidos po los municipios u o as adminis aciones públicas. — Liquidación del p esupues o en cu so, ap obación de la cuen a ge- ne al de la en idad y des ino del supe á i económico, en su caso. — Des ino del a chi o. 6. O os elemen os de los es a u os a) Denominación y sede Ambas ma e ias pe enecen a la plena disposición de los municipios que se asocian. Lógicamen e la expe iencia demues a que el nomb e de la mancomunidad ha á e e encia a su obje o o bien al ámbi o adminis a- i o, e i o ial, geog á ico o na u al que comp ende. En elación con la sede, que hab á de es a localizada den o de dicho ámbi o, puede se ija o a iable, en la o ma y con la pe iodicidad que es ablezcan los es a u os. b) No mas de uncionamien o Cons i uye una de e minación necesa ia e e ida a los ó ganos de go- bie no y unidades adminis a i as de la en idad. Son di ec amen e aplica- bles a las mancomunidades, como en idades locales, los p ecep os eco- gidos en la Ley 7/1985 sob e égimen de uncionamien o, los que según la Disposición Final sép ima TR ienen ca ác e básico en es a ma e ia y po su obje o sean de aplicación a sus ó ganos, así como las no mas egu- lado as del égimen ju ídico de las Adminis aciones públicas y del p o- cedimien o adminis a i o común con enidas en la Ley 30/1992, de 26 de no iemb e. Sin pe juicio de ales no mas, los es a u os pod án con ene p e isio- nes especí icas sob e el uncionamien o de los ó ganos complemen a ios de la mancomunidad. La po es ad de au oo ganización de la que gozan LOS ESTATUTOS DE LAS MANCOMUNIDADES Y CONSORCIOS LOCALES 129 REAL-2002, núm. 288. ESCRIBANO COLLADO, PEDRO. LOS ESTATUTOS DE LAS MANCOMUNIDAD... REAL-2002, núm. 288. ESCRIBANO COLLADO, PEDRO. LOS ESTATUTOS DE LAS MANCOMUNIDAD... es as en idades espalda ampliamen e dicha posibilidad, pudiendo ma e- ializa se a a és de eglamen os o gánicos o de égimen in e io dic a- dos en desa ollo y aplicación de los es a u os. c) Plazo de du ación Es a p e isión, que apa ece como necesa ia an o en la legislación es- a al como au onómica, puede hace e e encia a la exis encia de un plazo de e minado (du ación de un e en o), de e minable (ejecución de una ob a) o inde inido, cuando no sea posible su de e minación (p es ación de un se icio). En cualquie caso, la exigencia de un plazo pone de mani- ies o la empo alidad de la asociación municipal y, dado su ca ác e o- lun a io, la posibilidad siemp e abie a de su disolución. 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