La Convención Europea del Paisaje

Re ue Eu opéenne de D oi de l'En i onnemen La Con en ion eu opéenne du paysage, sui ie de la Décla a ion de la deuxième con é ence des É a s con ac an s e signa ai es, S asbou g 28-29 no emb e 2002 Michel P ieu Ci e ce documen / Ci e his documen : P ieu Michel. La Con en ion eu opéenne du paysage, sui ie de la Décla a ion de la deuxième con é ence des É a s con ac an s e signa ai es, S asbou g 28-29 no emb e 2002. In: Re ue Eu opéenne de D oi de l'En i onnemen , n°3, 2003. pp. 258-264; doi : 10.3406/ eden.2003.1611 h p://www.pe see. /doc/ eden_1283-8446_2003_num_7_3_1611 Documen géné é le 08/06/2016 ARTICLES LA CONVENTION EUROPEENNE DU PAYSAGE Michel PRIEUR Doyen hono ai e de la Facul é de d oi e des sciences économiques de Limoges Di ec eu du CRIDEAU-CNRS-INRA Expe aup ès du Conseil de l'Eu ope Signée à Flo ence le 20 oc ob e 2000 pa dix-hui É a s memb es du Conseil de l'Eu ope, ce e Con en ion élabo ée pa le cong ès des pou oi s locaux e égionaux du Conseil de l'Eu ope es la de niè e née des con en ions en d oi de l'en i onnemen . Elle a déjà ecueilli ing -cinq signa u es don six a i ica ions in 2002 1. Que le d oi in e na ional s'in é esse au paysage peu pa aî e une incong ui é. Le paysage n'es -il pas un domaine ése é aux a is es, pein es e poè es e aux scien i iques, géog aphes e aménageu s ? En éali é il s'agi d'un élémen impo an de l'en i onnemen e du cad e de ie qui géné alemen es consac é pa les d oi s na ionaux au i e de la p o ec ion de la na u e ou de la p o ec ion du pa imoine cul u el e his o ique. Le paysage açonne l'espace, il es le ésul a des ac i i és humaines e de leu his oi e, il exp ime aussi la aleu es hé ique a achée à l'en i onnemen 2. Le paysage es déjà obje de d oi . En Eu ope plusieu s É a s isen le paysage dans leu cons i u ion (I alie, Allemagne, Suisse, Po ugal) e cinq É a s on des lois spéciales su le paysage (Allemagne, F ance, Suisse, Tchéquie, Slo aquie)3. Au plan in e na ional la Con en ion de l'Unesco de 1972 su le pa imoine mondial a déjà consac é le paysage comme élémen essen iel du pa imoine mondial, cul u el e na u el s'agissan des paysages ayan une aleu uni e selle excep ionnelle. Il manquai ou e ois, à l'échelle eu opéenne, une con en ion considé an le paysage non pas comme une aleu excep ionnelle mais comme un élémen quo idien e o dinai e du cad e de ie mé i an à ce i e un in é ê pa iculie comme con ibu ion à une meilleu e quali é de l'en i onnemen . Le paysage eu opéen es à la ois l'exp ession e l'image de la cul u e des peuples d'Eu ope e de la ges ion des e i oi es. A ce i e la Con en ion en son a icle 5 impose aux É a s de econnaî e ju idiquemen le paysage comme un « pa imoine eu opéen » 1 . Le ex e de la Con en ion es disponible su le si e du Conseil de l'Eu ope (www.coe.in ). 2. V. Jessica Makowiak, « L'es hé ique e le d oi », hèse d oi , Limoges, 2000. 3. V. l'é ude de d oi compa é éalisée en 1996 pa M. P ieu , dans appo su l'a an -p oje de Con en ion eu opéenne du paysage pa P. Hi ie , cong ès des pou oi s locaux e égionaux, Conseil de l'Eu ope, S asbou g, 5 mai 1997, CG (4) 6 Pa ie II ; M. P ieu , « Le paysage en d oi compa é », Na u opa, n° 86-1998. 3/2OO3 REVUE EUROPÉENNE DE DROIT DE L'ENVIRONNEMENT 258 ARTICLES pa agé pa les peuples d'Eu ope. Elle se si ue dans la lignée des g andes con en ions du Conseil de l'Eu ope su la no ion de pa imoine : Pa is, pa imoine cul u el (1954) ; Be ne, pa imoine na u el (1979) ; G enade, pa imoine a chi ec u al (1985) ; Lond es, pa imoine a chéologique (1969-1992). On ne p ésen e a pas ici la genèse de la Con en ion e sa con ibu ion à la concep ion sociale du paysage déjà exposée pa ailleu s4 mais seulemen les g andes lignes qui ca ac é isen ce e nou elle Con en ion-cad e. 1 . Le paysage es un pa imoine collec i indépendammen de sa aleu e de sa localisa ion La Con en ion dé ini le paysage dans ou es ses dimensions mais sans jugemen de aleu , c'es -à-di e sans ne considé e comme paysage digne d'in é ê que les paysages ema quables. Selon l'a icle p emie a), le paysage désigne « une pa ie du e i oi e elle que pe çue pa les popula ions don le ca ac è e ésul e de l'ac ion de ac eu s na u els e /ou humains e de leu s in e ela ions ». Le champ d'applica ion e i o ial de la Con en ion es de ce ai ès as e puisqu'il po e su ou le e i oi e des Pa ies en isan an les espaces na u els e u aux que les espaces u bains e pé iu bains. Son incluses aussi les eaux in é ieu es e ma i imes. Abandonnan la ision exclusi emen éli is e du paysage, la Con en ion p écise qu'elle po e aussi bien su les paysages ema quables que su les paysages o dinai es incluan même les paysages dég adés ou « laids ». A ce i e ce e Con en ion es une con ibu ion essen ielle aux poli iques d'aménagemen du e i oi e. Le paysage es un élémen impo an du milieu de ie e de la quali é de la ie e , comme le p éambule le p écise, il es aussi une composan e des cul u es locales e un ac eu d'iden i é eu opéenne. D'où l'obliga ion pou les É a s de p end e des mesu es de sensibilisa ion, de o ma ion e d'éduca ion pou ai e connaî e la aleu des paysages e leu ôle e o me des spécialis es capables d'in e eni en connaissance de cause (a . 6 A e B). Pou ê e mieux gé é le pa imoine paysage doi aussi ai e l'obje d'un in en ai e consis an d'abo d à iden i ie les paysages, puis les quali ie en enan comp e des aleu s pa iculiè es qui leu son a ibuées pa les ac eu s e les popula ions conce nées (a . 6 c). Mais le paysage n'es pas seulemen un pa imoine cul u el e écologique il es aussi un pa imoine économique. La Con en ion insis e dans le p éambule su le ai qu'il es une essou ce a o able à l'ac i i é économique e que sa p o ec ion e sa ges ion con ibuen à la c éa ion d'emplois. Le ou isme du able comme ac i i é de dé eloppemen économique local ne peu se passe du paysage en an que capi al à ai e uc i ie . 2. Le paysage doi ai e l'obje d'une poli ique publique ad hoc La Con en ion de Flo ence me au cœu du disposi i l'obliga ion pou les É a s de dé ini e me e en œu e une poli ique du paysage (a . 5 b). Celle-ci es 4. Su la genèse : M. P ieu , « La p o ec ion eu opéenne du paysage,, con ibu ion à la genèse d'une con en ion », in « D oi e négocia ions in e na ionales », INRA, coll. Économie e sociologie u ales, n° 16, Pa is 1999 ; su l'é olu ion de la concep ion ju idique ela i e au paysage en d oi compa é e en d oi in e na ional, R. P io e, REDE 2000, n° 3, p. 281 ; A. He e o de la Fuen e, « El con enio eu opeo sob e el paisaje », Anua io de de echo in e na ional, n° XVI, 2000, p. 393 e s. ; « La Con en ion eu opéenne du paysage », Na u opa, n° 98, 2002, Conseil de l'Eu ope, S asbou g. REVUE EUROPÉENNE DE DROIT DE L'ENVIRONNEMENT 3/2OO3 259 ARTICLES dé inie à l'a icle p emie b) comme « la o mula ion des p incipes géné aux, des s a égies e des o ien a ions pe me an l'adop ion de mesu es » conce nan le paysage. Pa allèlemen à ce e poli ique spéci ique il es indispensable d'in ég e le paysage dans les au es poli iques comme on doi in ég e l'en i onnemen en e u du p incipe 4 de la décla a ion de Rio de 1992 pou pa eni à un dé eloppemen du able (a . 5 d) de la Con en ion). Quel es l'esp i dans lequel doi ê e condui e la poli ique paysagè e ? Jusqu'ici seule la p o ec ion é ai considé ée comme app op iée. Ce es celle-ci es impo an e pou p ése e ce qui es signi ica i ou ca ac é is ique, mais on ne peu plus limi e une poli ique à la seule idée de conse a ion. C'es pou quoi ou au long de la Con en ion on insis e su le yp ique : p o ec ion, ges ion e aménagemen dé inis à l'a icle p emie d), e) e ). Le paysage n'es pas immuable, il doi ê e en e enu pou accompagne les é olu ions du milieu, oi e pou les p écéde en c éan de nou eaux paysages. Pou me e en œu e ce e poli ique l'a icle 6 e) é oque de açon ague des moyens d'in e en ion. Malheu eusemen les négocia eu s de la Con en ion on e i é une annexe qui igu ai dans l'a an -p oje e donnai des exemples conc e s des ins umen s ju idiques e inancie s u ilisables à la lumiè e des expé iences na ionales les plus heu euses5. Ainsi é aien men ionnées l'é ude des e e s su le paysage dans les é udes d'impac , l'élabo a ion de plans paysage s égionaux ou locaux, la mise en demeu e ad essée aux p op ié ai es de espec e les objec i s de quali é paysagè e, l'in e en ion d'u gence des au o i és publiques pou sau e des paysages menacés, e c. Pa mi les ins umen s de la poli ique paysagè e la Con en ion in odui un concep no a eu : « les objec i s de quali é paysagè e ». Les É a s on en e e l'obliga ion de o mule de els objec i s de quali é (a . 6 d). Ces objec i s doi en adui e en e mes de ges ion, d'en e ien e de p o ec ion les ca ac é is iques que l'on eu donne en un lieu donné, à un paysage donné (a . 1e c). De els objec i s de quali é se on insé és dans les di e s plans d'u ilisa ion du sol e de on ê e espec és pa les ac i i és indi iduelles p i ées ou publiques comme des se i udes d'u ili é publique. Elles de on e lé e les aspi a ions des popula ions e donc ê e élabo ées en é oi e associa ion a ec celles-ci. 3. Le paysage doi ê e un lieu de ci oyenne é démoc a ique Le paysage ne doi plus ê e « subi » comme il a pu l'ê e dans le passé œu e exclusi e de l'éli e ou des expe s. Il s'agi dans l'esp i du Conseil de l'Eu ope de démoc a ise le paysage pou con ibue à la econnaissance d'un d oi au paysage, élémen indissociable du d oi de l'homme à l'en i onnemen . Le p éambule é oque le d oi de chacun au paysage. La Commission eu opéenne des d oi s de l'homme dans sa décision du 1 1 ma s 1985, Mu iel He ick c/ Royaume-Uni ( eq. n° 11185/84), no e à p opos de la p o ec ion du paysage de Je sey en con li a ec le d oi de p op ié é que des zones d'in é ê paysage peu en ê e p ése ées pa des con ôles d'aménagemen au double béné ice des habi an s e des isi eu s sans po e a ein e ni au d oi de p op ié é, ni au domicile e à la ie p i ée. Le con ôle de l'aménagemen du e i oi e pou p ése e les paysages es un bu légi ime d'in é ê géné al econnu comme nécessai e dans une socié é démoc a ique. De même, dans un con ex e di é en , la 5. Cong ès des pou oi s locaux e égionaux de l'Eu ope, ésolu ion 53 (1997) su l'a an -p oje de Con en ion eu opéenne du paysage, 4 juin 1997. 3/2OO3 REVUE EUROPÉENNE DE DROIT DE L'ENVIRONNEMENT 26O ARTICLES Cou eu opéenne des d oi s de l'homme dans l'a ê du 25 sep emb e 1996, Bukley c/ Royaume-Uni, a considé é que la églemen a ion du s a ionnemen des ca a anes (de ziganes) dans un bu d'aménagemen oncie e de p o ec ion du paysage ne po ai pas, en l'espèce, a ein e à l'a icle 8 de la Con en ion de sau ega de des d oi s de l'homme e des libe és ondamen ales6. Pou démoc a ise l'exe cice du pou oi en ma iè e de paysage, la Con en ion eu opéenne du paysage, à la lumiè e des p incipes de la Con en ion d'Aa hus de 19987, ai é é ence à plusieu s ep ises à l'in o ma ion e à la pa icipa ion des habi an s. D'abo d la compé ence en ma iè e de paysage n'a pas à ê e nécessai emen na ionale e cen alisée. L'a icle 4 de la Con en ion laisse les É a s lib es de choisi le ni eau de décision poli ique e adminis a i e app op ié dans le espec du p incipe de subsidia i é e de la cha e eu opéenne de l'au onomie locale du 15 oc ob e 1985. Ensui e la Con en ion impose à l'a icle 5 c) la mise en place de p océdu e de pa icipa ion du public, des élus e des ac eu s conce nés pou ou ce qui conce ne la dé ini ion e la mise en œu e des poli iques du paysage. En in les ac eu s locaux doi en en pa iculie ê e é oi emen associés à l'iden i ica ion des paysages e à la o mula ion des objec i s de quali é paysagè e [a . 6 c) 1 e 6 dj . Bien en endu le public doi joue un ôle ac i an dans les ac ions de conse a ion qu'en ce qui conce ne l'en e ien e l'é olu ion des paysages. 4. Le paysage obje de coopé a ion eu opéenne La Con en ion o ganise une coopé a ion géné ale qui p é oi l'assis ance mu uelle e l'échange d'in o ma ions e d'expé iences qui son essen iels dans un sec eu aussi nou eau (a . 8). Les É a s pou on plus acilemen p o i e des succès des uns e des au es en ue d'une meilleu e e icaci é de leu poli ique paysagè e espec i e. Di e ses coopé a ions pa iculiè es son p é ues. Elles conce nen les paysages ans on alie s pou lesquels des p og ammes communs de mise en aleu son endus possibles (a . 9). Les Pa ies s'engagen à coopé e pou p end e en comp e le paysage dans les au es ins ances in e na ionales de négocia ion e de coopé a ion (a . 7). La Con en ion es adop ée sans p éjudice de disposi ions plus s ic es en ma iè e de paysage dans d'au es con en ions in e na ionales exis an es ou à eni (a . 12). En in pou se i d'exemples aux É a s Pa ies, un p ix du paysage du Conseil de l'Eu ope es mis en place (a . 11). Ce p ix qui conce ne les collec i i és locales e égionales e accessoi emen les ONG, doi se i à écompense les éalisa ions de e ain me an en œu e les p incipes de la Con en ion e aisan la p eu e d'une e icaci é du able. Tou es ces ac ions de coopé a ion exigen un mécanisme de sui i pou la mise en œu e de la Con en ion. On sai que le succès des con en ions in e na ionales en ma iè e d'en i onnemen es di ec emen lié à la mise en place e au onc ionnemen d'un sec é a ia ac i 8. L'a iclelO de la Con en ion con ie ce e mission aux comi és d'expe s pe manen s déjà exis an s en e u de l'a icle 17 du s a u du Conseil de l'Eu ope e au Comi é des minis es du Conseil de 6. J.-P. Ma guénaud, « La p o ec ion du paysage u al con e les ca a anes des gens du oyage, no e sous CEDH, 25 sep emb e 1996 », REDE, n° 1-1997, p. 83. 7. « La Con en ion d'Aa hus », n° spécial de la RJE 1999. 8. J.-M. La ieille, « Con en ions de p o ec ion de l'en i onnemen , sec é a ia , con é ences des pa ies, comi és d'expe s », PULIM, Limoges, 1999, 502 pages. REVUE EUROPÉENNE DE DROIT DE L'ENVIRONNEMENT 3/2OO3 261 ARTICLES l'Eu ope. Il au souhai e que ces comi és choisi on apidemen de c ée un comi é ad hoc pou la Con en ion du paysage a in de acili e sa mise en œu e. L'a an -p oje de Con en ion a ai d'ailleu s suggé é la c éa ion d'un comi é eu opéen du paysage. D'o es e déjà l'Union eu opéenne econnaî l'in é ê de la Con en ion puisque le sixième p og amme d'ac ion communau ai e é oque l'in ég a ion du paysage dans les au es poli iques comp e enu des ins umen s in e na ionaux pe inen s (décision du 22 juille 2002). Pou l'heu e c'es aux É a s signa ai es à Flo ence de conc é ise leu engagemen en p océdan à la a i ica ion de la Con en ion qui en e a en igueu le p emie jou du mois qui sui l'expi a ion d'une pé iode de ois mois ap ès la da e à laquelle dix É a s memb es du Conseil de l'Eu ope au on exp imé leu consen emen à ê e liés pa la Con en ion. G âce à ce qui se a la p emiè e Con en ion égionale su l'en i onnemen du XXIe siècle, on peu espé e que le paysage de demain sau a es e le mi oi de la socié é pe me an aux géné a ions u u es de pou oi oujou s s'y ega de . La Con en ion eu opéenne du paysage de ai se i de sou ce d'inspi a ion e de é é ence aux élus locaux e na ionaux, aux ONG d'en i onnemen e du pa imoine cul u el e à ous les ac eu s économiques e sociaux, pou me e in au plus i e au p ocessus d'enlaidissemen de ce ains espaces (en ées de illes pa exemple ou espaces ag icoles9) e à la menace de banalisa ion e d'uni o mi é ésul an des é ablissemen s humains qui con edi l'iden i é cul u elle e la di e si é biologique de l'espace eu opéen10. ANNEXE CONVENTION EUROPÉENNE DU PAYSAGE (FLORENCE CONVENTION) Deuxième con é ence des É a s con ac an s e signa ai es de la Con en ion eu opéenne du paysage Conseil de l'Eu ope, Palais de l'Eu ope, S asbou g, 28-29 no emb e 2002 (décla a ion). La deuxième con é ence des É a s con ac an s e signa ai es de la Con en ion eu opéenne du paysage, éunie à S asbou g les 28 e 29 no emb e 2002, pa la oie des Comi és d'expe s compé en s cha gés pa le Comi é des minis es du Conseil de l'Eu ope du sui i de sa mise en œu e : le Comi é di ec eu du pa imoine cul u el (CDPAT) e le Comi é pou les ac i i és du Conseil de l'Eu ope en ma iè e de di e si é biologique e paysagè e (CO-DBP), Considè e : - l'impo ance de la Con en ion eu opéenne du paysage pou le espec des aleu s p omues pa le Conseil de l'Eu ope : dé ense des d oi s de l'homme, ga an ie de la démoc a ie e eche che de solu ions aux g ands p oblèmes de socié é ; 9. A is du comi é des égions de l'Union eu opéenne du 14 juin 2000 su « la poli ique ag icole commune e la p ése a ion du paysage adi ionnel eu opéen » JOCE, c. 317 du 6 no emb e 2000, p. 15 à 20. 10. Si e de la Con en ion : h p://www.coe. in /T/F/Coope a ion_cul u elle/En i onnemen /Paysage/ 3/2OO3 REVUE EUROPÉENNE DE DROIT DE L'ENVIRONNEMENT 262 ARTICLES - la con ibu ion ondamen ale de la Con en ion pou la mise en œu e des ésul a s de la Con é ence des Na ions Unies su le dé eloppemen du able enue à Johannesbu g en aoû -sep emb e 2002 ; - la nécessi é de a o ise l'en ée en igueu apide de la Con en ion, Tien à souligne : - que la Con en ion eu opéenne du paysage, p enan ac e de la di e si é des paysages, in i e à dé ini e à me e en place des poli iques du paysage, ce qui éca e ou e p é en ion d'impose une poli ique uni o me du paysage ; - que le paysage es un ac eu de bien-ê e de l'indi idu dans sa singula i é ainsi qu'en an que memb e de la socié é ci ile, qui béné icie non seulemen à ceux qui y ésiden en an qu'élémen amilie de leu ie quo idienne mais aussi à ceux qui le a e sen dans le cad e d'ac i i és ou is iques ou p o essionnelles ; - que le paysage cons i ue un élémen clé du dé eloppemen e i o ial du able du con inen eu opéen dans la mesu e ou il concilie les besoins sociaux, en i onnemen aux e cul u els, ou en con ibuan au dé eloppemen économique e en pa iculie à la c éa ion d'emplois ; - que le paysage es açonné pa les p ocessus na u els e cul u els e que, pou le ménage , il es nécessai e d'a oi conscience de son his oi e e de ses ca ac é is iques pa iculiè es ; - que le p incipe de l'in ég a ion du paysage dans ous les ypes de e i oi es e dans ou es les poli iques sec o ielles es une condi ion ondamen ale pou ne pas limi e la poli ique du paysage aux seuls paysages déjà p o égés ; - qu'il con ien de maî ise l'é olu ion des paysages pa une p o ec ion, une ges ion e un aménagemen à échelle humaine ; - qu'une p ise en comp e op imale du paysage, no ammen dans les zones pé iu baines, con ibue de maniè e impo an e au bien-ê e des popula ions e pe me pa là de main eni la cohésion sociale e i o iale ; - que les pou oi s locaux e égionaux son pa iculiè emen conce nés pa la mise en oeu e e icace e cohé en e de la Con en ion eu opéenne du paysage a ec l'appui du Cong ès des pou oi s locaux e égionaux du Conseil de l'Eu ope ; - que la Con en ion d'Aa hus su l'accès à l'in o ma ion, la pa icipa ion du public au p ocessus décisionnel e l'accès à la jus ice en ma iè e d'en i onnemen con ibue à acili e la mise en œu e de la Con en ion eu opéenne du paysage, In i e les É a s con ac an s e signa ai es : 1. à me e en place, au plus ô e au ni eau app op ié, les ins i u ions p op es à assu e à a e s des o ganes pe manen s la coo dina ion e la consul a ion en ma iè e de paysage, en enan comp e du p incipe de subsidia i é ; 2. à dé eloppe e à me e à disposi ion des ou ils acili an le espec du paysage dans les poli iques sec o ielles e des ins umen s inci a i s ; 3. à ê e a en i s au espec du p incipe de cohé ence a in d'é i e les con adic ions en e les poli iques paysagè es e les au es poli iques sec o ielles ; REVUE EUROPÉENNE DE DROIT DE L'ENVIRONNEMENT 3/2OO3 263 ARTICLES 4. à eille à la o mula ion des objec i s de quali é paysagè e e à la mise en oeu e de poli iques de p o ec ion, de ges ion e d'aménagemen , de maniè e app op iée ; 5. à éalise , au cas où ils ne l'au aien pas déjà ai , des a aux d'iden i ica ion e de quali ica ion des paysages en collabo a ion ac i e en e les di é en s ac eu s, qu'ils soien des ep ésen an s élus, des scien i iques, des p o essionnels ou des habi an s ; 6. à dé eloppe au mieux les ac ions de sensibilisa ion, de o ma ion e d'éduca ion p é ues pa la Con en ion, no ammen pou dé eloppe les compé ences p o essionnelles nécessai es e pou acili e le dialogue en e les ci oyens, les élus e les au es ac eu s ; 7. à a o ise la eche che ela i e à la connaissance quan i a i e e quali a i e des aleu s que les popula ions a ibuen aux paysages, en a iculan les di e s champs de signi ica ion du paysage ; 8. à p omou oi la connaissance des sa oi s adi ionnels e une mu uelle econnaissance de ces sa oi s e des connaissances scien i iques ; 9. à a o ise l'accès aux ésul a s de la eche che scien i ique e leu comp éhension non seulemen pa le monde scien i ique, mais égalemen pa l'ensemble de la socié é ; 10. à p omou oi la coopé a ion su des p oje s ai an des sys èmes de aleu s a ibuées aux paysages pa les socié és conce nées, Demande au Comi é des minis es du Conseil de l'Eu ope d'associe le Comi é des hau s onc ionnai es de la Con é ence eu opéenne des minis es esponsables de l'aménagemen du e i oi e (CEMAT) aux Comi és d'expe s compé en s, cha gés en e u de l'a icle 10 de la Con en ion du sui i de sa mise en œu e, Décide de ansme e la p ésen e Décla a ion au Comi é des minis es du Conseil de l'Eu ope. 3/2OO3 REVUE EUROPÉENNE DE DROIT DE L'ENVIRONNEMENT 264