La racionalización de la pensión contributiva de jubilación

La racionalización de la pensión contributiva de jubilación FÉiÁx S~vAnoR PÉREZ* Reswncn Es en lajubilación donde se identifican las reformas más importantes lle - vadas a cabo porla Ley de Consolidación y Racionalización, LCR, lo que en gran medida está justificado por ser la pensiónque más recursos económi - cos supone para el Sistema de la Seguridad Social. Pueden identificarse en la LCR dos tipos de medidas,unas modifican el régimen jurídico de la presta - ción para adaptarlo a los principios de contributividad, proporcionalidad y equidad, y otras tratan de garantizar el equilibrio financiero del Sistema. Sin embargo son estas últimas las que priman. En todo caso no hay cambios radi - cales sobre la situaciónanterior. Las modificaciones que afectan al periodo de carencia especifica refuerzan el carácter profesional y contributivo. Las modificacionesqueafectan a la determinación de la base reguladora dan lugar a una reducción de las cuantías de la prestación. La adaptación de la escala de porcentajes penaliza los periodos más cortos de cotización, lo que es tmn nuevofactor de rebaja de la cuantía, al tiempo que desincentiva las jubi - laciones anticipadas, sobre las cuales los mecanismos que específicamente se arbitran ponen de manifiesto que no ha habido una planificación cuidado - sa. Se ha actuado en esta materiacon criterios dispersos y en ocasiones con - tradictorios. Los incentivos que se introducenpara favorecer lajubilación diferida tienden a reducir el coste de este tipo de pensiones, pero son confu - sos. *Profesor Tií.t¡lar de Derecho del Trabajo. Universidad de Sevilla. BU A D SN O U DE RELACIONES LABORALES, nY 12. Serv. Pubí. UCM. Madrid, 1998. 56 F,4 lix Salvador Pérez 1. Preliminares El propósito principal de este comentario es analizar el sentidode las modificaciones introducidas en el régimen jurídico de la pensión contributiva de jubilación por la Ley 24/1997, de 15 dejulio, denominada de Consolida - ción y Racionalización del sistema de Seguridad Social (en adelante, LCR) y porsu único desarrollo reglamentario hasta el momento, aprobado por el Real Decreto 1647/1997, de 31 de octubre. Este tarea facilita, almismo tiempo, analizar los problemasjurídicos centrales de aquellas modificaciones que pre - sentan una mayor dificultad de interpretación y aplicación, y permite poner de relieve las líneas de tendencia más importantes de la nuera regtilación. Pre - viamente, con objeto de situar adecuadamente el tema, parece conveniente hacer alguna referenciaintroductoria acerca del contexto que ha favorecido esta operación de racionalización de la Seguridad Social. Racionalización que, como se sabe, no se ha limitado a modificar el régimen jurídico de la pensión contributiva dejubilación, aunque constituye su contenido más importante. El contexto que ha propiciado la reforma normativa está integrado por un conjunto diverso de factores, en unos casos externos al sistema de pro - tección, y en otros internos o propios de la Seguridad Social’. Un primer fac - tor externo a tener en cuenta ha sido lavariable demográfica,caracterizada por el envejecimiento de la población, ocasionadatanto porel descenso de la tasa de natalidad, como por el incremento de la esperanza media de vida. Como es suficientemente conocido, esta variable demográfica, origina, por un lado, un crecimiento en elgasto de los recursos públicos destinados a aten - der a la tercera edad (en pensiones, asistencia sanitaria y servicios sociales); » por otro, una disminución del núnmero de personas en edad de trabajar, es decir, de los potencialmente activos que contribuyen, con sus cotizaciones, a la financiación de las prestaciones sociales. En segundo lugar, hay que contar con el factor o variable del mercado de trabajo. El régimen financiero de reparto, característico de nuestro sistema público de protección, exige una proporción adecuada entre la población activa que contribuye con sus cotizaciones al esfuerzo financiero, y la pobla - ción pasiva que forma parte del colectivo de pensionistas. Esto significa, que ese equilibrio imprescindible para garamitizar laviabilidad futura del sistema, Un diagnóstico de este contexto en MmNmSTERmO DE TRABAIO YSEGtJRIDAD SOCiAL, La Seg-rnidad Social en el uml>ral del agIo XXI. Estudio econórnico-actuaria4 Madrid, 1996; también en A. Barrada Rodríguez y 13. Gonzalo González, La financiación de la protecaón social en España, Madrid (CES), 1997; y, desde la perspectiva del Pacto de Tolede, enj.F. Blasco lahoz,la reform.a de la Segacidad SociaL LI Par/o de Toledo y su &sanollo, Valencia (Tirarnt lo Blanch), 1997, págs. 62 y ss. La racionalización & la pensión contributiva de jubilación 57 requiere una cierta coyuntura favorable de ocupación que influya saludable - mente en la cotización, para garantizar los recursos suficientes con los que hacer frente a la financiación de las prestaciones actuales. En tercer término, no puede desconocerse la variable de las transforma - ciones sociales. Los cambios en el mercado de trabajo (mayor movilidad, internacionalización de la economía>, las modificaciones radicales en los patrones usuales de losámbitos familiares(generalización de las familias monoparentales, uniones de hecho), y la incorporación de la mujer al traba - jo, son tresfactoresque han dejado sentir su influenciaen las dos últimas décadas sobre la sociedad española. Bien es verdad q2ue se han reflejado con mas intensidad en las prestaciones de supervivencia , que son, precisamen - te, las que han quedado más al margen de la racionalización normativa del año pasado, pero se trata de transformaciones queejercen también un influ - jo considerable sobre la protección social de la edad avanzada3. Al lado de los anteriores, también han intervenido otros factores que pue - den considerar-se internos al propio sistema y entre los que sobresalen los siguientes: en primer lugar, una estructurafinanciera inadecuada a la pro - tección que dispensa, entre otras razones, porque las prestaciones no contri - butivas, incluidos los subsidios asistenciales por desempleo, se financian, en buena medida (alrededor del 20%) con cargo a cotizaciones sociales4; por otra parte,un régimen de cotización anticuado, debido a que no existe, a pesar de estar previsto desde la implantación formal del sistema en la déca - da de los años sesenta, una coincidencia plena entre los salarios realmente percibidos y las bases por la que cotizan los sujetos protegidos. Este es,pues, el contexto en España y también en nuestro entorno europeo más cercano, a partir del cual se pretende, como se recoge en elPacto de Toledo, «reforzar, consolidar y dar viabilidad futura al modelo de pensiones que ha ido confi - gurátídose» a lo largo del tiempo. Ese conjunto de factores se ha visto acompañado de otras variables, más coyunturales, pero que han contribuido decisivamente a la adopción de medi - das modificativas de la Ley General de la Seguridad Social (LGSS). Se trata 2 A. Martín Valverde, «Las pensiones de la Seguridad Social: su dimensiónjurídica», en VV.AA., Las sistemas de Seguridad Social y las nuevas realidades sociales, Madrid (Ministerio de Traba - jo y Seguridad Social), 1992, pág. 32. OIT, De la pirámide al pilar de la población. Los cambios en la población y la Seguridad Social en Europa, Madrid (Ministerio de Trabajo ySeguridad Social), 1990; y, para el casoespañol, A. Abe - llán García, «El envejecimiento de la población española», en A. Guillemard, Jíinvejeciraiento, edad y empleo en Europa, Madrid, 1991, págs. IX-LV. MINISTERIO DE TRABAJo YSEGURIDAD SOCIAL, La Seguridad Social en el umbral del siglo XIX, cit., págs. ¡ 9-23. 58 Félix SalvarLa Pérez de, lo que podríamos considerar, como los impulsos de la ley, los cuales, como se sabe, han sido el consenso parlamentario que se materializó en el deno - minado Pacto de Toledo5, y la concertación con las agentes sociales que se concretó en el Acuerdo suscrito por el Gobierno y las confederaciones sindi - cales más representativas a nivel nacional (CCOO y UGT)6. No vamos a hacer refereixcia, porque no es el lugar adecuado para hacerlo, ni al siguificado nial contenido de estos dos importantes documentos7. Lo que aquí interesa es poner de relieve el alto grado de consenso político y social que ha favoreci - do la tramitación legislativa, que contrasta notablemente con el clima de opo - sición que generó la anteriorreforma en profundidad de las pensiones públi - cas, la de la Ley 26/1985, cuestionada nada menos que con una huelga gene - ral8. Otro aspecto que debe destacarse es que la LCR consiste, fundamental - mente, en una aplicación o concreción legislativa de las recomendaciones del pacto parlamentario y de los acuerdos del pacto social. Ahora bien, esto no sig - nifica que constituyaun reflejo completo yal pie de la letra de las recomenda - ciones del Pacto de Toledo o de las medidas acordadas por el Gobierno y las centrales sindicales. Por elcontrario, se trata, másbien, de una plasmación limi - tada y parcialde ambos textos, e, incluso, en algunas ocasiones, la ley incorpora medidas no previstas expresamente en ninguna de esas dos vías de diálogo. Si atendemos a su Exposición de Motivos, la LCR, en coherenciacon los pactos que la preceden e inspiran,persigue una doble finalidad: de un lado Aprobado por el Pleno del Congreso de los Diputados el 6 de abrilde 1995, sobre labase del Informe de la Ponencia de la Comisión de Presupuestos para el análisis de los problemas estructurales del sistema de la Seguridad Social y de las principales reformas que deberán aco - nicterse; su texto definitivo en Boletín Oficial de las Go,jcs Generales-Congreso de los Diputados, Serie E, núm. 134, de 12 de abril de 1996. Suscrito el 9 de octubre de 1996; su texto íntegro en Relaciones Laborales, forno 1-1997, págs. 1279yss. Al respecto, véase A. Barrada Rodríguez y B. Gonzalo González, La financiación.., cit.;J.F. Blasco Laboz, La reforma de la Seguridad Social ..., cit; j.M. Cabanillas Bermúdez, El Pa cto de Toledo, Madrid (Tecuos), l997;jJ. Fernández Domínguez y M«.R. Martinez Barroso, «De las oportuni - dades perdidas en Seguridad Social por la ambigúedad y las urgencias políticas (a propósito del Acuerdo sobre consolidación y racionalización del sistema de Seguridad Social), Revista Españfr la de Derecho del Trabajo, o«81 (1997), págs. Syss.;yS. Olarte EncaboyC. Molina Navarrete, «La política y el derecho de la Seguridad Social en el horizonte 2001: ¿el «adiós» al «modelo progre - sivo» oel arte de lo posible?. Reflexiones a propósito de la Ley de Consolidación y Racionaliza - ción del sistema de la Seguridad Social», Revista de TrabajoySegnñdad Social, n« 175/1997, págs. S7yss. A. Montoya Melgar, «La reforma de la Seguridad Social: del Pacto de Toledo a la Ley 24/1997, de Consobdación y Racionalización del Sistema», Revista del Ministerio de Trabajo y Asun~ tos Sociales, n» 4/1997, pág.36. La racionalización & la pensión contributiva de jubilación 59 reforzartres de los principios configuradores de nuestro sistema público de protección social (contributividad, equidad ysolidaridad)9; y, de otro, garan - tizar el equilibrio financiero de ese sistema; a este doble propósito,justa - mente, parece responder la denominación oficial de la ley Esos dos obje - tivos se canalizan, a su vez, a través de una seriede medidas que pueden encuadrarse en uno de estos dos grupos: las que modifican directamente el régimen jurídico de las pensiones y aquellas otras que se destinan expresa - mente a garantizar el mencionado equilibrio financiero. Sucede, sin embargo, que, cuando se analizan detenidamente esas medidas, el pr-opósito de refor - zamiento de los principios inspiradores del sistema pasa a un píano secunda - rio y aparece también el ajuste financiero como el único y verdadero objetivo, porla vía de reducir, de una u otra forma, la cuantía de las pensiones; obje - tivo que, como tendremos ocasión de comprobar, resulta especialmente visi - ble en relación con la pensión dejubilación. Ciertamente, las disposiciones de la LCRy del Rl) 1647/1997 afectan, con distinta intensidad, a las tres clases de pensiones que integran la acción pro - tectora de la Seguridad Social (incapacidad, jubilación ysupervivencia), pero de las tres es la de jubilación la que, sin lugar a dudas, ha resultado más afec - tada por la racionalización normativa. Este lugar destacado que ocupa la pen - sión de jubilación se justifica por su importancia cuantitativa respecto a las demás pensiones1’ y, en consecuencia, porel montante de recursos econo - micos que requieresu financiación12. En esta posición predominante se Para laidentificación y el significadode estos principios, vid, la Ponencia de MR. Alarcón Caracuel/S. González Ortega y otros, «Principios de organización de laspensiones públicas», al IX Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, copia del texto original, págs. 5-11. lO Acerca del significado de las expresiones ‘<consolidación» y «racionalización» que inte - gran el título de la Ley 26/1997, véase el estudio de Alarcón Caracuel, «La reforma del sistema de pensiones en España» que se publica en este mismo número.Para G. Perrin, la «racionaliza - clon» se entiende como la” adecuación lógica de los medios a los fines en materia defunciones, de estructuras y de métodos» («Racionalización y iluflianización, dos objetivos prioritarios para Una reforma de la Seguridad Social», Papeles de Economía Española. n« 12-13/1982, págs. 479-496). Según las estadísticas oficiales, de un total de7374.216 pensionesen vigor (excluidas las de los regímenes de funcionarios públicos>, más de la mirad corresponden ajubilación <4.5366.314>, y las restantes se distribuyen en distinta proporción entre viudedad (1.925.476) e incapacidad (819.533) y. en menor medida, orfandad (216.874) y favor de familiares (46.019); al respecto, véase MINISTERIO) DE TRABAJO VASUNTOS SOCIAlES, Boletín de Estadísticas Laborales, mayo de 1998. ¡2 El gasto en pensiones de jubilación alcanzó el 55% del total de gastos previsto en pensio - nes para 1997; al respecto, P. Core Castrillo, «La Ley de consolidación y racionalización: Un hito ambivalente enla persona interminable del sistema de la Seguridad Social», en 1.Valdés Dal-Re (dir.), La ref orma pactada de las legislaciones laboral y de Seguridad Social, Valladolid (Lex Nova), 1997, pág. 435, nota (78). 60 R4lix Salvador Pérez encuentra la razón de que las sucesivas reformas legislativas incidan espe - cialmente sobre esta pensión, incidencia que también se aprecia en la LCR, pero en la que, además, ese protagonismo se ha visto notablemente acentua - do, a raíz de ciertas manifestaciones de aproximación de la incapacidad per - manente hacia la jubilación13. Con ello, no quiere decirse que la LCR introduzca un cambio radicalen la regulación precedente. A pesar de que las previsiones relativas a lajubilación son diversas y afectan a aspectos cruciales de su régimenjurídico, al lado de esos elementos de reforma también se advierten otros de continuidad res - pecto de las reglas aplicables con anterioridad.Una panorámica de las modi - ficaciones que se hanintroducido en ese régimenjurídico podría ser la siguiente: las de mayor importancia afectan a los requisitos para causar el derecho ya las reglas aplicables para el cálculo de la cuantía (ampliación de la carencia cualificada, y variaciones en la base reguladora y en eí porcentaje); otras incideíí indirectamente en la edad pensionable (revisión de lajubila - ción anticipada e incentivación de la jubilación diferida o atrasada); otra afec - ta a una relativa o impropia conversión de pensiones (de incapacidad per - manente en jubilación); y, en fin, otro grupo de modificaciones se refieren a todas a las pensiones, pero adquieren una relevancia especial en la dejubila - ción (reordenación de los complementos por mínimos, revalorización auto - mática y tope de cobertura). En la medida en que alguna de esas modificaciones guardan relación con otros aspectos de la reforma y son, por ello, analizadas en otros trabajos de este mismo número, correspondeexaminar en este momento las que afec - tan más directamente al régimenjurídico de la pensión contributiva dejubi - ladón. Respetando la sistemática de la LCR, haremos referencia, en primer lugar, a las modificaciones en uno de los requisitos de acceso a la pensión, concretamente a la ampliación de que ha sido objeto la cotización previa; a renglón seguido, trataremos de los cambios, diversos y de trascendencia, que se han introducido en la determinación de la cuantía; y, para terminar, ana - lizaremos las previsiones, de anticipación y de retraso, sobre la edad pensio - nable. ~ A. Martín Valverde, «El régimenjt¡rídico de la pensióndejubilación en la Ley de Conso - lidación y Racionalización del sistema dc Seguridad Social», Revista del Ministerio de Trabajo y Asun - tos Sociales, n0 4/1999, pág. 55; sobre las manifestaciones de esa aproximación también Alarcón Caracuel/González Ortegayotros, «Principios de organización , cit., págs. lbyss. La racionalización de la pensión contributiva dejubilaci¿m 61 II. La ampliación del periodo específico de cotización La cotización o carencia previa es uno de los requisitos tradicionales que condicionan el reconocimiento del derecho a las prestaciones y en el que se manifiesta con más claridad el carácter contributivo del sistema. En lajubila - ción se exige al futuro pensionista acreditar una cotización genética (de quince anos cotizados como mínimo) y una cotización específica o próxima al momen - to del hecho causante (que, antes de la LCR, era de dos años dentro de los ocho años anteriores). La primera de esas condiciones no ha sido modificada; ha sido la segunda, la llamada carencia cualificada, la que se ha visto ampliada notablemente, de manera que, el período de referencia paraacreditar los dos años de cotización, ha pasado aser también de quince años14. La modificación de este período especifico de cotización plantea, me parece, dos cuestiones íntimamente conectadas: de un lado, cabe pregun - tarse por la significado que tiene su exigencia; y, de otro, por elmotivo de su importante ampliación, hasta casi duplicar el período exigido anteriormente. En cuanto a la primera cuestión, con este requisito se persigue reforzar el carácter profesional y contributivo de las prestaciones, con objeto de impe - dir el acceso a las mismas a quieneshan abandonado lavida laboral activa y no mantienen, mediante la cotización, su contribución financiera1~. Lo que sucede es que su exigencia produce un efecto de exclusión en aquellos casos en los que no se ha producido un apartamiento voluntario de la actividad profesional y existe imposibilidad de mantener lacotización. Este efecto inde - seado adquiere, como es lógico, una relevancia especial para quienes acce - den a lajubilación, bien desde una situación de no alta (posibilidad recono - cida desde la Ley 26/1985), o bien desde una situación de alta o asimilada sin obligación de cotizar. Para resolver ese inconveniente, lajurisprudencia ha venido acudiendo a la que se conoce como doctrina del «paréntesis», consistente en eliminar del cómputo de la carencia cualificada el tiempo durante el que ha existido esa imposibilidad de cotización, retrotrayendo ese cómputo al momento en el que cesó la obligación de cotizar16. Esta doctrina, sin embargo, no ha resul - ~ Artículo 161.1, b) de la LGSS según la nuena redacción del art. 4.1 de la LCR, la aplicación de esta medida no ha sido inmediata, desdela misma entradaen vigor dela Ley, sino que, durante 1997, se estableció en diez años cotizados (Disp. Transit, Cuartade la LGSS introducida por la LCR, art 4.2). 15 A. Desdentado Bonete, «Régimen jurídico, garantías. Responsabilidades en materia de prestaciones», en LE. de la Villa Gil (dir)., Derecho de la Seg-uridad Social, Valencia (Tirant lo Blanch), 1997, pág. 299. 16 En este sentido,y entre otras, las 55725 22-1 V-1 992 (Ar. 2669), l-VII-1 993 (Ar. 6879), 1*1V1994 (Ar. 3241), 244-1 994 (As. 8106), y 1 1-171-1996 (Ar. 5057). 62 Félix Salvador Pérez tado aplicable a todos los posibles supuestos en los que no existe obligación de cotización, sino exclusivamente a aquellos en los que el sujeto protegido se encuentra en situación de altao en alguna de las situaciones asimiladas a la de alta’~. Puesbien, lo que hace la LCR, precisamente, es incorporar esta doc - triíía del «paréntesis» no computable, de tal forma que el período de quince anos, en el que debe acreditarse los dos cotizados, no comienza en la fecha del hecho causante, sino en el momento en que se inicia lasituación de altao asimilada no acompañada de cotización’8. Por consiguiente, a partir de ahora la aplicación de esa carencia próxima o cualificada afectará, casi exclusivamente, a quienes pretenden causar la pen - sión desde lasituación de no alta, a quienes se les seguirá impidiendo su acce - so ala jubilación protegida. Pero también aquí la respuesta debe ser matizada, puesto que para el supuesto más habitual (solicitud desde la incapacidad per - manente pensionada) la jurisprudencia de unificación ha venido resolvien - do laaplicación de las reglas generales, alno reunir, los pensionistas de inca - pacidad, el requisito del alta o asimilada para poder acceder a lajubilacióni~í. Ello significa que la carencia cualificada trata de limitar en estos supuestos el acceso a la pensión de lubilación, siempre que no se acrediten como coti - zados dos años dentro de los últimos quince al momento del hecho causante, momento que, en situacióíi de baja, se identifica con la fecha de la solicitud20. Si, alo anterior, se añade ahora la modificación del procedimiento de cálcu - lo de la base reguladora, se pone de manifiesto que la mencionada exigen - cia carece, en muy buena medida, de sentido, hasta el punto de que se ha reclamado su supresión21. Lo injustificado de su mantenimiento se acentúa aún más, si cabe, una vez que la LCR introduce una regla de conversión nomi - nal de las pensiones de incapacidad permanente en pensiones de jubilación cuando los beneficiarios cumplan la edad de sesenta y cinco años22. Particularmente, -al paro involuntario subsiguiente a las prestaciones por desempleo, al subsidio dc desempleo para mayoresde cincuenta y dos años, y ala antigua invalidez provisio - nal; vid., al respecto, A. Desdentado Bonete y M. Nogucira Gustavino, La Seguridad Socil en la uni - fi catión de doctrina, una síntesis de jurisprudencia <1991-1 996), Valencia (Tiranr lo Blanch), 1997, pág. 107. ‘~< Párrafo 2> del nuevo art. 161.1,1)) de la LGSS. ‘~ En este sentido,ventre otras, £STSde22-IV-1992, 15-XII-1993, 14-I½1994 (Ar. 3241) y2% 171-1994. 20 Así seestablece expresamente en elart. 3.2 del RD 1647/1997, deSí de octubre. 21 Esta era la posición defendida por M. Alonso Olea yJI.. Torruero Plaza en la 14> ed. de sus Instituciones de Seguridad Socia4 Madrid (Cívilas), 1995, págs. 308-309, nota (76). También se propuso su supresión durante los debates parlamentarios de la LCR; vid. L. lópez Cumbre, «Li pensión de jubilación><, en LE, de la Villa Gil (dir), cit., págs. 41-42. >22 Nuevo apartado 4del art.143 de la LGSS añadido por la lCR, art. 8.4. La racionalización de la pensión contributiva de jubilación 63 En cuanto a la segunda de las cuestiones que planteábamos, el significado de la ampliación de esta cotización específica guarda, en primer lugar, una estrecharelación con la ampliación del período computable para determi - nar la base reguladora, el cual también ha pasado a ser de quince años. En otras palabras, resulta una consecuenciaobligada y lógica de la modificación del cálculo de labase reguladora23, que tiene por finalidad coordinar la coti - zación previa, que se exige como requisito para causar el derecho, conla ampliación del períodoque se toma para calcular labase reguladora. Por otra parte, esta ampliación pretende también impedir que trabajadores con amplios períodos cotizados, y con la carenciagenérica cubierta, puedan ser excluidos de la pensión, por no acreditar cotizaciones en los últimos años de su vida laboral24. III. Las modificaciones en la determinación de la base reguladora Al igual que sucede en las demás prestaciones contributivas, la cuantía de la pensión de jubilación se obtiene aplicando a una base reguladora un deter - minadoporcentaje, dependiendo ambas variables del tiempo cotizado y del importe de las cotizaciones previamente satisfechas por el beneficiario. Esos dos parámetrosresultan sustancialmente modificados, aunque con diversa intensidad, porla LCR, hasta el punto de que constituyen, a la espera del necesario desarrollo reglamentario en materia de incapacidad permanen - te25, las innovaciones fundamentales en torno a las que gira la reciente nor - mativa. De nuevo, como lo fuera en 198526, la modificación delprocedimiento de cálculo de la base reguladora vuelve aser la columna vertebral de la refor - ma, y de nuevo, también, se vuelve a incrementar considerablemente, hasta 23 Así se reconoce expresamenteen la Memada explicativa del Anteprc~tecto de Ley de (jonsolidación y Racionalización del Sistema de Seguridad Social presentada por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales para su tramitaciónparlamentaria (Boletín Oficial de las Cortes Gen era les-Can greta de los Di/su - Lados, serie A, núm. 26-1, de 26 de diciembre de 1996. >2’ 1). Beneyto Calabuig, La reforma delaSeguoidad 5ocia11997, 2~ cd., Valencia (CISS), 1997, pág. 31. >25 Especialmente en lo relativo ala valoraciónde la incapacidad y determinación de sus gra - dos, puesto que, las presisiones del nuevo art. 137 de la LGSS (según la redacción del art. 8 de la LCR), no serán deaplicación hasta la entrada en rigor de las disposiciones reglamentarias, según la Disp. Trans. Quinta bisde la LGSS (introducida también por la LCR). 26 CEr. Alarcón Caracuel, «La Ley de reforma de pensiones (le 1985», Relaciones Laborales, nl, 1986, pág. 16. 70 Felix Salvador Pérez pérdida de poder adquisitivo de los pensionistas, debido a que no asume el aumento real del salario del traba~ador, sino únicamente el del incremento del índice de precios al consumo Las modificaciones de laLCR en labase reguladora se completancon la regla que ordena integrar las lagunas de cotización, correspondientes a meses en los que no hubiese existido obligación de cotizar, con las bases mínimas vigentes en cada momento para íos trabajadores mayores de dieciocho años. Al igual que en el supuesto anterior, se trata de una modificación sólo relativa y de mejora de la técnica legislativa utilizada, debido a que esta regla ya resultaba aplicable al amparo de la regulación anterior, por la vía de la remisión expresa al precepto aplicable de la incapacidad permanente47, y que ahora se reproduce íntegramente en el nuevo precepto reformado aplicable ala pensión dejubila - ción~t Continuista, pues,la reforma también en estamateria. Ahora bien, con - viene no perder de vista los efectosde la aplicación de esta regla (que no se ha modificado) al período de cómputo de cotizaciones (que sí se ha modificadoy ampliado): al aplicarla nueva regla (180/210) sobre esas bases mínimas se redu - ce lacotización media real del beneficiario y puede afectar de forma negativa en la cuantía de la base reguladora; por otra parte, al ampliarnotablemente el período de cálculo, se incrementa la posibilidadde que existan esas lagunas de cotización y las pensiones se alejan de la vidalaboral del benefician Según se ha dicho, eldesarrollo reglamentario de la LCR, el PB 1647/1997, también ha incorporado alguna innovación relacionada con el régimen jurí - dico aplicable a labase reguladora de lajubilación. En particular, larelativaal cómputoíntegro de la base de cotización del último mes cotizadoen situación de alta por el interesado, auncuando el hecho causante se produzca antes de finalizar ese mes~’W Se trata, ésta, de una medida de la que no existe referencia alguna ni en el pacto parlamentario ni en el acuerdo social, con lo que cabe plantearse elsignificado de su incorporación por vía reglamentaria. Como se sabe, para los trabajadores que se encuentran en situación de alta, el hechocausante de la pensión de jubilación se entiende producido, con carácter general, el día de su cese en el trabajo51; lo que, interpretado 46 López Cumbre, cit., pág. 426. ~ Art. 140.4 de la LGSS. ~ Nuevo art. 162.1.2 dela I.GSS. ‘~ Alonso Olea/Tortuero Plaza, Inst Unciones de Seguridad Social, í5 ed., Madrid (Cívitas), 1997, pág. 313. ~ Art. 4.3 del RD 1647/1997, de 31 de octubre. Así se establece expresamente en la OM de 18 de enero de 1967 (art. 35, a), por la que se establecen tas normas de aplicación y desarrollo de la prestación de jubilación en el Régimen General. La racionalización de ti pensión contributiva de jubilación 71 literalmente, obliga a excluir del cómputo la cotización del último mes tra - bajado y cotizado, habida cuenta que las bases que se toman en considera - ción son las «inmediatamente anteriores a aquel (mes) en que se produzca el hecho causante>’. En el supuesto, bastante frecuente por cierto 52, deque el cese en el trabajo porjubilación se produce el último día del mes, lajuris - prudencia venia resolviendo que la cotización de ese mes contabilizaba para calcular la base reguladora, estableciendo, para ello, la ficción de que el hecho causante se entendía producido el día primero del mes siguiente53. Por consiguiente, lo que hace el RD 1647/1997 sobre este particular es otor - gar carácter normativo a una consolidada doctrinajurisprudencial, con la única diferencia de queel cómputo de ese último mes, se efectuara «aun cuando el hecho causante se hubiera producido con anterioridad a dicho mes», matización que parece estar atendiendo al supuesto, también frecuen - te, de cotización por la mensualidad completa, a pesar de que el cese efectivo en el trabajo se produzca con antelación al últimodíadel mes. IV. La adaptación de la escala de porcentajes Con el mismo propósito, de nuevo, de reforzar la contributividad, enten - dida, según hemos dicho, como proporcionalidad entre cotización y cuantía de la prestación, la LCR altera las escala de porcentajes o tipos aplicables54. Con esta medida, que tampoco se encuentra prevista en el Pacto de Toledo y que constituye otra aportación más delAcuerdo suscrito con los sindica - tos55, se quieren solucionar los problemasplanteados por la aplicación de la escala anterior, que favorecía la acreditación de períodos reducidos de coti - zación, con lo que se estimulaba la anticipación de la edad pensionable, en 5>2 Beneyto Calabuig, cit., pág. 38. ~ Esta interpretación se iniciacon la STS en interés de kv de 22 de diciembre de 1990 (Ar. 9823), yse continúa, entre otras, por las .SS7IS& l2defebrerode 1991 (Ar. 830>, 6de moyo de 1991 (Ar. 3791) y 1 de julio de 1991 <Ar. 6402), dictadasen unificación de doctrina. El criterio de lajurisprudencia seria incorporado administrativamente por laResolución de la Dirección General de Ordena - ciónjjurídica y Entidades Colaboradoras de la Seguridad Social, de 16 de febrero de 1991 (Qztálogo de Resoluciones AdministrativasAcción Protectora, Madrid, INSS, 1996, pág. 258 y ss.). >‘ Arr. 163 de la LGSS según lanueva redacción de la LCR, art. 6. ~ ApartadoJ),párrafo 4~, según el cual: «Asimismo las partes coinciden en la conveniencia de modjficar el cálculo del porcent aje a aplicar a la base reguladora en función de los años de cotización acredi - tados, siendo necesario acomodar el ritmo y el alcance de los cambios en función de la ~nejonh de la situación del mercado de trabajo (..). Para ello el porceut @e a aplicar a los primeros 15 años equivaldrá a un 50%, inc’re - montándose hasta un 80% y un 100% a los 25y33 años de cotización, respectivameuw El paso de los años cotizados dentro de cada tramo tendrá id¿mtico valor«. 72 Félix Salvador Pérez perjuicio de la equidad56. Como dato a destacar, por primera vez, desde la implantación formal del sistema de la Seguridad Social, se modifica directa y expresamente este parámetro de cálculo de la pensión57. Como segunda innovación, la fijación de la escala de porcentajes se lega - liza parcialmente y deja de ser objeto exclusivo de determinación reglamen - tana como ocurría hasta el momento58; se entiende que, al ser un elemento esencial de la determinación de la pensión, el porcentaje debe estar recogido en una norma con rango de ley; legalización de uno de los elementos claves del cálculo que, al constituir una mejora de la técnica reguladora, se ha valo - rado positivamente por los comentaristas de la reforma59. Como tercera y últi - ma modificación, se pone fin a la tradicional dualidad de porcentajes (el nacional o mínimo y el profesional o complementario), los cualespasan a regularse en una escala unificada~. También en esta materia, al lado de estas modificaciones, existen también ejemplos de continuidad con las normas precedentes;particularmente,no han resultado alteradas las reglas aplicables paradeterminar el tiempo coti - zado para calcular el porcentaje, que siguensiendo las tradicionales~’.P~se - mos a examinar, tambiénaquí, las cuestionesprincipales que plantean cada uno de estoscambios. Con la LCR, igual quesucedíacon anterioridad, el porcentaje depende de los años previos de cotización,pero, a diferencia de la regulación prece - dente, la escala se inicia ahora en un tipo más reducido (50% en lugar del 60%). El detalle de la escala vigente, distribuida en tres tramos, se encuentra en el desarrollo reglamentario62 comienza en el 50% a los primeros quince años cotizados, incrementándose un 3% anual adicional hasta el vigésimo quinto año cotizado, en que se alcanza el 80% de la base reguladora; a par - ~ MINISTEmODE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES, Merrwti4 explicativa del Antcprcyecto de Ley ..., ch., págs. 27-28. A pesar deque también, indirectamente, fuemodificado por la Ley 26/1985, alampliar la cotización computable a quince años, haciendo inoperante los tres primerospeldaños de la esta - la (desde los dieza los catorce años cotizados). ~ Artículos 7y8 de la OM de 18 de enero de 1967, reguladorade lapensión dejubilación en el Régimen General; hoy derogados expresamente por el RD 1647/1997, de 31 de octubre (Disp. Derog. Unica). >2>2 Gete Castrillo, cit., pág. 443; y Mercader Uguina, ch., pág. 72. ~ Aunque de hecho laescala ya estaba unificadadesde el Decreto 1562/1967, de 6 dejulio (ROE 17 julio), el cual, por cierto, debe considerarse derogado por el RD 1647/1997, a pesar de que no se menciona expresamente en su Disp. derog. única. 6~ Por lo tanto, continúan aplicándose las reglas previstas en la Disp. Transit. 2~ de la LGSS; y en el art. 9 y en la Disp. Transit, 2~ de la OM de 18 de enero de 1967. ~>2ArtículoS del Rl) 1647/1997, de 31 de octubre. La racionalización de la pensión contributiva de jubilación 73 tir de aquí el incremento decrece a un 2% adicional, hasta alcanzar el limite de 100% a los treinta y cinco o más años de cotización. Estos son los térmi - nos formales de la modificación, pero conviene preguntarnos por sus conse - cuencias sobre el elemento clave de la pensión, que es su cuantía. Como puede suponerse, el efecto másevidente de la modificación estriba en una reduccióndel porcentaje (entre 1 y 10 puntos) en el primer tramo de la escala (desde los quince a los veinticuatro años cotizados); a partir de los veinticinco años cotizados el porcentaje es el mismo que se aplicaba antes de la reforma. Lo que significa, poruna parte, que la nueva distribución de los porcentajes constituye un nuevofactor de rebaja de la cuantía, que se anade a la resultante de la nueva fórmula de cálculo de labase reguladora63; y, por otra parte, que implica una nueva incongruenciafrente a la equidad que se dice querer reforzar, porque, a pesar de la reducciónen el primer tramo, todavíafavorece el menor esfuerzo de cotización y, en cierto modo, penaliza a quien los acredita amplios períodos cotizados64. Como asimismo puede suponerse, uno de los efectos inducidos de esta variación, ha de ser, probablemente, lade desincentivar lasjubilaciones anti - cipadas, sobre todo las acogidas al régimen transitorio (de quienes fueron mutualistas antes del 1~ de enero de 1967), que vienen siendo, precisamen - te, las tnás numerosassegún las estadísticas oficiales65. Al mismo tiempo, la nuevadistribución de los porcentajes genera una cierta contradicción con la previsión de incentivar la continuidaden la actividad profesional yel retraso de lajubilación más allá de la edad ordinaria prevista con carácter general. Sobre todo, si se tiene en cuenta que, con la normativa todavía vigente66, una vez cotizados cierto número de años (treinta y cinco) no puede mejorarse un porcentajeque ya ha alcanzado su limite máximo (del cien por cien). Una última observación cabe hacer en relación con la adaptación de la escala de porcentajes. Al contrario de lo que sucede con la aplicación del nuevo período de cómputo de labase reguladora, aquí no se prevé una apli - cación gradual o escalonada, para amortiguar elimpacto de su inmediata pues - ~ El voto particular formulado por los consejeros de los sindicatos ELA y CIG en el CES (Dictamen, cit. pág. 143), estima en 3.000 ptas. mensuales la pérdida en la cuantía media de las nuevas pensiOnes. 64 (Ir. Alonso Olea/Tortuero Plaza, Instituciones..., l5~ ed., cit., pág. 315; y Gete Castrillo, «La Ley consolidación ..», cit., pág. 444. ~ MINISTERIO DE TRABAJO YSEGURIDAD SOCIAL, l.a Seguridad Social en el umirral del siglo XXI, nt., 224; por su parte, CastiñeiraFernández, cit., págs. 23-24, estimaque la medida afec - tará, aproximadamente, a un 25% <le nuevos pensionistas. ~< Artículo 16.2, d) de la OM de 18 <le enero de 1967, de desarrollo yaplicación de la pres - tación de jubilación en el Régimen General. 74 J4ílix Salvador Pérez ta en práctica, lo que quiere decir que lanueva escala haentrado en vigor con la misma entradaen vigor de la LCR (el 5 de agosto de 1997)61. Con seguri - dad, el impacto de una medida como esta podría haberse suavizado sin difi - cultad con la previsión expresa de una adaptación transitoria, dirigida a salva - guardar las expectativas de derecho de aquellos trabajadores que contaban, a la entrada en vigor de la ley, entre quince y veinticuatro años cotizados, y no reunían, claro está, los demás requisitos para causar derecho a la pensión6t V. Las previsiones sobre lajubilación anticipada Las previsiones relacionadas con la anticipación de la edad pensionable de jubilación son dos, relativas ambas a la modalidad conocida habitualmen - te comojubilación anticipada transitoria, que constitu~e cl cauce común y más frecuente de anticipación de la edad pensionable6-. Esta modalidad de anricipación de la se estableció, en su momento,con el fin de asegurar una sustitución gradual de los regímenes anteriores de previsión (Soy y Mutua - lismo Laboral) por la nueva regulación del sistema de Seguridad Social que entra en vigor a finales de los años sesenta. La primera de esas previsiones no constituye una novedad, puesto que la LCRyeI RD 1647/1997 mantienen la posibilidad, que yase encontraba pre - vista en la regulación anterior, para causar la pensión de jubilación a partir de los sesenta años a quienes pertenecieron a las Mutualidades Laborales de trabajadores por cuenta ajena antes de la implantación del sistema actual (el 1 de enero de 1967). Mantienen también la anterior medida disuasoria de la anticipación71, consistente en la aplicación de una reducción a la cuantía de la pensión de un 8% por cada año de anticipación de la edad efectiva dejubi - lación. La única innovaciónsobre este particular, estriba en que se incorpora expresamente a la ley el porcentaje de reducción de la cuantía de la pensión, que antes eraobjeto de determinación reglamentaria72. 6? Martín Valverde, «El régimen jurídico , cit., pág. 55. ~ Puesto que, en el caso inverso, ijenen opción para acogerse a la legislación anterior; art. 7.2 de la ley 24/1997 (que incorpora un apartado 4 a la Disp. Transir. Tercera de la LGSS) y Disp. Transit. Tercera del Rl) 1647/1997. ~ A. Durán I-Ierzu, «Anticipo de la jubilación en España”, Revista de Seguridad Social, n« 41 (1989), pág. 126; y Castiñeira Femájidez, cir., pág. 24. >~ Art. ide la LCR, que modifica laregla 2~ dela Dips. Tr-,msit. Tercera, 1 dela lGSS; y Disp. Traosit. Segunda del RD 1647/1997. ~‘ Martín Valverde, <El régimerijjurídico , ciÉ., pág. 50. 2 Disp. Transir. Primera, 9 de la OM de 18 de enero de 1967. La racionalización de la pensión contributiva de jubilación 75 La novedad estriba en que ese coeficiente reductor de la cuantía de un 8% se minora a un 7%, cuando se cumplan estos dos requisitos: primero, que el beneficiario acredite 40 años o más de cotización; y segundo, que lajubi - laciónderive del cese en el trabajo como consecuencia de la extincióndel contrato de trabajo «en virtud de causa no imputable a la libre voluntad del trabajador»73. La ley precisa que se entenderá por libre voluntad de trabaja - dor «la inequívoca manifestación de voluntad de quien, pudiendo continuar su relación laboral y no existiendo razón objetiva que laimpida, decide poner fin a la misma». El RD 1647/1997, por su parte, (letalla los supuestos de extin - cion laboral que permiten acogerse a esta nueva fórmula de anticipacion. Por lo que a esta modificación respecta, cabe apreciar que, el requisito de cotización exigido (cuarenta años cotizados) para aplicar el coeficiente reductor del 7%, en lugar del 8%, resulta a todas luces excesivo, porque, pro - bablemente, en la práctica no debe ser elevado el númeroquienes sejubilan antes de cumplir la edad de sesenta y cinco años acreditando una cotización tan elevada. Desde otro punto de vista, también resulta desproporcionado exigir cuarenta años cotizados, cuando a partir de los treinta y cinco no se puede mejorar el porcentaje de la pensión, de manera que, el exceso de los anos cotizados, no interviene en una mejora de la cuantía de la prestación74. Por otra parte, esta modalidad de jubilación anticipada, con aplicación de una reduccióií del 7%, inexplicablemente no se extiende en la LCR aaquellos Regímenes Especiales cuyas normas particulares también contemplan esta fór - mulajubilatoria, para salvaguardar los derechos expectantes <le los antiguos mutualistas; este es el caso de los Regímenes Especiales de los Trabajadores del Mar y de la Minería del Carbón. Bien es verdad, que, luego, el RD 1647/1997 exceptúa de su aplicación expresamente al Régimen Especial de los Trabaja - (lores del Mar, remitiendo a las fórmulas de anticipación de la edad previstas en sus normativa específica. Pero uiía exclusión similar tío se contempla para el Régimen Especial de la Minería del Carbón, que desde su implantación tam - bién cuenta con una fórmtila similar dejtíbilación anticipada75. Esta nueva fórmula de anticipación ha de ocasionar,sin ltígar a dudas, un incremento del gasto, por relativo que sea, en el presupuesto de la Seguridad Social en pensiones, lo que, una vez más, parece contradictorio cori el obje - Apartado 1, regla 2t de la Disp. Transit. 3’ de la 11455, según la ntiew redacción del art. 7 de la LCR; y Disp. Transit. 2’ del RD 1647/1997. Alonso Olea/Tortuero Plaza, Instituciones 15’ed., cit., pág. 315. nota (86>. Para aquellos trabaladores que pertenecieron a las Mutualidades Laborales del Carbón con anterioridad al 1 de abril de 1969, que esla fecha de implantación lórmal de este régimen especial; Disp. Transit. Séptima, 7 de la OM deS de abril de 1973, <le aplicación y desarrollo del Decreto 298/1973, deS de febrero. 76 Félix Salvador Pérez tivo preferente de conseguir el equilibrio financiero del sistema, que laLCR y los pactos que la anteceden dicen querer lograr. Lo que pone de manifiesto, una vez más, que tampoco en esta última reforma se ha actuado de acuerdo con una planificación global y completa, sino atendiendo a criterios disper - sos y, en ocasiones, contradictorios entre sí76. VI. La incentivación delajubilación diferida La LCR incorpora una novedosa regla, sin antecedentes en nuestro orde - namiento y de formulación bastante imprecisa, que tiene por finalidad esti - mular, mediante la concesión de determinados incentivos económicos (des - gravacciones o deducciones de cotizaciones sociales), la demora en lajubila - ción «en aquellos supuestos en que el trabajador opte por permanecer en activo, una vez alcanzada la edad de sesenta y cinco años, con suspensión pro - porcional al percibo de la pensión»77. La finalidad de una medida semejante es, una vez más, reducir el coste en el capítxilo de pensiones: al favorecer la permanencia en activo más allá del cumplimiento de la edad ordinaria, se retrasa el abono de un cierto número de ellas, con el consiguiente ahorro financiero, al tiempo que se obtienen ingresos adicionales por cotizaciones durante el tiempo de prolon - gación de la actividad78. Se trata, asimismo, de una primera modificación sobre el, hasta el momento, inalterado requisito de la edad, que seguramen - te vaticina una elevación futura de la edad mínima pensionable más conec - tada con la esperanza medida de vida de la población española79 Se trata de una medidaqueaparece prevista tanto en el Pacto de Toledo (Recomendación loi) como en el Acuerdo suscrito con lossindicatos (Apar - tado F), si bien la redacción del precepto de laLCR difiere de las previsiones de estos antecedentes ~tesulta bastante confusa. A la espera de la necesaria reglamentación por el Gobierno, cabe plantearse varias alternativas inter - pretativas. En principio, literalmente, tal y como está redactado el precepto, parece hacer referencia a un supuesto concreto: trabajadores que todavía no han causado la pensión y que, no obstante haber cumplido la edad pensio - 76 Octe Castrillo, «La Ley de consolidación ...», cit., pág. 445. ~ Disp. Adic. 26» de la ffiSSincorporada por elart. 12 de la LCR. 78 Cfr. Martín Valverde, «El régimenjurídico , ciÉ., pág. 50; y Mercader Uguina. cit., pág. 75. ~» Cfr, Alonso Olea¡ ortuero Plaza, Instituciones.., l5~ cd., cii., pág. 318, para quienes sc Irala de una medida «blanda», con la que se pretende aplazar provisionalmente una elevación gene - ralizada de la edad mínima de acceso a la jubilación. La racionalización de la pensión contributiva de jubilación 77 nable ordinaria, deciden continuar activos profesionalmente. Se estada, con ello, elevando indirectamente, por vía de la voluntariedad y de los incentivos económicos, la edad pensionable efectiva con el siguiente ahorro financiero al evitar el pago de un cierto número de pensiones. Pero esta interpretación se enfrenta con el enigma de lafrase «con sus - pensión proporcional del percibo de la pensión»80. Porque,rectamente entendida, la medida resulta contradictoria y de imposible cumplimiento. Ylo es porque, para causar la pensión de jubilación, se exige un retiro profesio - nal definitivoy completo de lavida activa81, de manera que, con la excepción de lajubilación parcial y algún otro caso marginal82, no se adquiere la con - dición de pensionista, si previamente no se ha cumplido este requisito de la pensión. En otras palabras, al contrario de lo que establece el precepto, el trabajadorque continúa su vida activa, y no se retira del mercado de trabajo, no suspende su pensión, puesto que técnicamente no se hajubilado ni, en consecuencia ha causado derecho a pensión alguna. Como tercera alternativa, puede entenderse que lo que se pretende es faci - litar la reincorporación alavida activa de quienes ya est=flubilados y, en conse - cuencia, se encuentran en el disfrute de lapensión, pero este es un supuesto dife - rente conuna finalidad también distinta; no es ya lade facilitar la prolongación voluntaria de lavida activa, sino lade propiciar la reincorporación de los pen - sionistas a lavida activa, no se alcanzaa advertircon qué verdadero propósito. Cabe, por último, una interpretación que trate de dar explicación al enig - ma que hemos destacado, considerando que lo que se pretende es, pura y simplemente, «petrificar» la cuantía de la pensión. En otros términos, para acceder a los estímulos económicos, el interesado deberá solicitar la pensión y, una vez hecha la opción por continuar activo, se le reconoce y se le sus - pende el abono de la misma. De este modo, y de mantenerse la regulación vigente actualmente, en el futuro no puedan mejorarse la base reguladora, ni tampoco el porcentaje si se ha alcanzado ellimite del cien por cien, a pesar de las posteriores cotizaciones satsifechas por el posterior trabajo realizado. Se trata, encualquier caso, de meras posibilidades interpretativas, que quedan a expensas de la reglamentación de esta medida. Aunque como cues - tiones no resueltas, el reglamento al que la ley remite el desarrollo de esta ~ Se ha dicho que esta expresión parecesugerir una escala progresiva de bonificaciones, que se eleva en función de la edad de los beneficiarios mayores de sesenta y cincoaños que hayan decidido continuar su sida activa; Martín Valverde, «El régimenjurídico , cit., pág. 52. ~ F. Salvador Pérez, La jubilación laboraL Configuración y modalidades, Tesis doctoral,texto ori - ginal, pág. 99. 82 Como la actividadde los Profesores eméritos de Universidad, cuyacompatibilidad con la pensión se establece en la Disp. Adic. 12 de la LCSS. 78 khz Salvador Pérez norma de fomento de retraso de lajubilación, debería resolver también algtí - nos inconvenientes. En primer lugar, precisar el contenido ylos destinatarios de los incentivos económicos para estimular la permanencia en la actividad, debido a que, como se ha puesto de manifiesto83, tales incentivos deben ir dirigidos a sus destinatariosnaturales, es decir, los trabajadores, que son quie - nes tienen que adoptar la decisión de retrasar su jubilación; hacerlas gravitar sobre las empresas puedeponer en serie peligro la efectividad de la medida. Otro inconveniente que debe resolverse en el desarrollo reglamentario se refiere a la contradicción que entraña esta medida con las medidas de fomento de empleo destinadas afacilitar la incorporación al mercado de tra - bajo de losjóvenes demandantes de empleo, cuestión que ya ha suscitado severas críticas84. Un último obstáculo técnico que se puede plantear radica en la técnica norití-ativa utilizada: la regulación reglanientaria de esas des - gravaciones o deducciones de las cotizacioiies, puede plantear problemas de legalidad, si se tiene en cuenta que las cuotas de la Seguridad Social tienen naturalezajurídica de tribtítos y, en coiisecuenci-a, los beneficios que sobre ellos recaigan deben establecerse por ley formal8”. 83 MartínValverde, «El régimen jurídico , cit., pág. 52; Gete Castrillo, cit., pág. 446. >~ Voto particular del CES, Alonso Olca/Tortucro Plaza, LópezCumbre. ~ Desdentado Bonete, ‘La reforma de la pensión contributiva de jubilación en la lev 24/1997>~, apud Mercader Uguina, ch., pág 76.