Las actuaciones de la comunidad económica europea en favor de las regiones fronterizas: el caso de Huelva

XVII. LAS ACTUACIONES DE LA COMUNIDAD EUROPEA EN FAVOR DE LAS REGIONES FRONTERIZAS. EL CASO DE HUELVA. José Miranda Bonilla 1.- LAS REGIONES FRONTERIZAS EN LA COMUNIDAD EUROPEA El interés puesto de manifiesto por la Comunidad Europea o Unión Europea, según su denominación actual, por los espacios y regiones fronterizos arranca incluso antes que cualquier debate por resolver los graves problemas regionales que siempre ha tenido. Cuando la política regional europea no existía más que en las mentes de algunos europeistas con visión de futuro, ya se contemplaban ciertas actuaciones a llevar a cabo desde la Comunidad para favorecer algunos territorios fronterizos. Esto en parte es lógico en el contexto de formación de la Comunidad Económica Europea, en gran medida como escaparate de las virtudes del sistema capitalista frente al comunismo de sus vecinos del Este (LÁZARO ARAUJO, L. 1988). El interés por esa frontera exterior siempre estuvo muy presente, y a su vez la preocupación por que las regiones fronterizas de este lado no sufrieran demasiado las consecuencias de la división del continente. Por tanto, llegado el momento de analizar cuáles eran los problemas regionales de la Comunidad para definir una política regional de ámbito europeo, hecho que arranca desde mediados de los 60 aunque no tiene una plasmación concreta hasta 1975, los espacios fronterizos aparecen como una constante en la determinación de regiones sobre las que hay que intervenir. Este interés choca un poco con la realidad tan heterogénea que enmascara esta categoria. Las diferencias de niveles de desarrollo de las diferentes fronteras no hacen aconsejable el que todas las regiones fronterizas se definan como problemáticas (VANHOVE, 1987). Si es cierto, sin embargo, que todos los territorios limítrofes de los distintos Estados miembros padecen una serie de limitaciones por su situación periférica dentro de su propio país. Los problemas comunes se podrían agrupar en (VAN DER AUWERA, 1975): a) socioeconómicos, producto de las 399 Universidad de Huelva 2009 disparidades monetarias, la falta de armonización fiscal,, el desarrollo desigualy la insuficiente coordinación de las infraestructuras entre otros; b) administrativos, sociales y culturales. Recientes estudios promovidos por la propia Comunidad (CE, 1990; CE,1992) ponen de manifiesto como los graves problemas de las regiones de la periferia de la Comunidad (las que la terminología de Bruselas denomina del objetivo n°1) se acentúan más en sus espacios fronterizos. Los ejemplos más significativos los constituyen los casos de las fronteras griegas, la que separa la hoy en día dividida Irlanda y la "raya" que separa España y Portugal. Esta constatación ha provocado que desde la Dirección General de Política Regional de la Comunidad se promuevan una serie de acciones tendentes a paliar estos desequilibrios. La reforma de la política regional comunitaria, puesta en marcha con la promulgación de los nuevos Reglamentos en 1988, le permitió a la Comisión contar con un porcentaje (el 15%) de los importantes recursos con los que se dotan los Fondos Estructurales para que ella tomase sus propias iniciativas. Desde 1990 la Comunidad se decidió a proponer una serie de estas iniciativas de desarrollo regional, algunas de las cuales tenían por objeto actuar sobre espacios considerados problemáticos (territorios insulares, fronterizos..). (MIRANDA BONILLA, 1992) En este contexto se puso en marcha la iniciativa comunitaria INTERREG, mediante la Comunicación de la Comisión C(90) 1562/3 1 . Se define como una iniciativa para ayudar a las regiones fronterizas a superar sus problemas de desarrollo provocados por su relativo aislamiento y prepararlas para aprovechar mejor las ventajas del mercado único. Con este fin se definen los tipos de actuaciones que pueden ser subvencionadas, que son: a.- estudios de planes de desarrollo b.- apoyo y promoción de las PYMEs c.- turismo, especialmente turismo rural o natural d.- abastecimiento local de agua, gas, electricidad y telecomunicaciones e.- programas medioambientales f.- desarrollo rural g.- apoyo a la productividad y a la comercialización agrícola '.- Diario oficial de las Comunidades Europeas nQ C de 30 de Agosto de 1990. 400 Universidad de Huelva 2009 FIGURA 1 ^  $c T  ^ l  ^Y  r DOCUMENT EUROPE ?00O I. Yap 1 A/flrí re t I/o/ rl /efllea •o 40  coY C0OS6IJ2 fHTIt[G Y  om.  Clrlr 7  leo re[l/ef ftoellllfrel teIllrr, ,  fats CDY  140(IS6:JJ 11íS34_; lf,  t  «,t. ob er of fl  l i  3Eleclnr 2 . :7jIetnl •, , t ; , objective 2  p/•ll) rile Il¡eruee !B  :r pleteif rle /  oltretlee SI - plrtlt rllllele - p/rl olleelne 2 1 ;aft ob :3 Iterrel •rt,cle ir,. \íes`  ¡  .^.. '^` ^  lost Lrnv. Irdw .ul.ent Lih^i /,  1J  J—  ^^J  11:Itt1 aI IC 111 brl /10t Il1uC flí it IUC11111 1 IC 11 í110001111!  Clt lí 111 T1 111 C1111( II 17 of. 111  !CC ¡,...5/  of-.^  (  Q(\ t  pi! i  Lea  _ ó o  1  '^ Universidad de Huelva 2009 h.- infraestructura para mejorar el transporte y las comunicaciones i.- fomento de los intercambios universitarios j.- medidas para la creación de empleo y formación por tanto podemos hablar de un abánico de posibilidades bastante abierto. La cuestión más discutible ha sido la definición de espacios fronterizos y por ende de las zonas beneficiarias de estos recursos. El ámbito de aplicación de INTERREG son las NUTS 111 2 de las regiones del objetivo n° 1, 2 y 5b) 3 que posean fronteras terrestres con otros paises de la Comunidad o terceros paises. La expresa mención a que sean terrestres se ha obviado al definir como regiones fronterizas algunas islas griegas, que obviamente no pueden limitar con Turquía por tierra, y también al considerar la frontera entre Córcega y Cerdeña, aunque entre ambas medie el mar. Sin embargo este hecho ha supuesto el descartar a Andalucía por no considerar que realmente exista una frontera con Africa, tal vez desde Bruselas se vea como el "ancho" estrecho de Gibraltar mitiga la frontera entre los dos continentes. Posiblemente, a poco que hubiese existido una cierta voluntad por parte de la Administración Central de hacer ver a la Comisión la necesidad de incluir al menos las provincias costeras andaluzas como fronteras exteriores de la Comunidad, aquejadas de graves problemas por su posición periférica y fronteriza, ésta no hubiese tenido más remedio que admitirlo. La única explicación que se me ocurre para que esto no haya sucedido así es la existencia de una frontera "no deseada" con la anacrónica colonia de Gibraltar, por lo que se puede preferir que no haya lugar a errores y se piense que cuando se hable de Cádiz como espacio fronterizo se esté mirando más al Peñón que a la costa africana. Por consiguiente, una vez descartada la opción de nuestro litoral como espacio fronterizo, sólo nos queda la frontera con Portugal. Esto ha permitido que tanto el Algarve como la provincia de Huelva sean incluidos en este ambicioso programa. 2.- EL PROGRAMA TRANSFRONTERIZO HISPANO -PORTUGUES La historia de las relaciones entre el estado portugués y el español no ha sido lo cordial e intensa que parece lógico suponer dada la proximidad de ambos. La indiferencia y los recelos han marcado gran parte de esta historia. La falta o debilidad de intercambios comerciales se debía en gran medida al carácter 2.- La oficina de estadistica de la Comunidad Europea (EUROSTAT) estableció un mapa regional europeo dividido en NUTS(Nomenclatura de las UnidadesTerritoriales Estándares). Existen tres niveles de NUTS, el inferior o III se correspondería en el caso español con las provincias. 3.- El objetivo n 4 1 lo constituyen los regiones menos desarrollados de la comunidad, aquellos con un PIB percápíta inferior al 75% de la media comunitaria , el objetivo n° 2 las regiones que sufren procesos de reconversión o declive industrial y el 5b, los espacios rurales con problemas estructurales. 402 Universidad de Huelva 2009 competitivo y no complementario de sus economías, y el alto grado de proteccionismo (CHIANBRANDO,1988). La situación más o menos se repetía a nivel regional. El Guadiana ha sido la frontera andaluza más nítida a través de los años, frenando las relaciones entre el Algarve y Andalucía. La incorporación de los dos estados peninsulares a la Comunidad ha favorecido sin duda el acercamiento mutuo y el interés por multiplicar las relaciones de toda índole. Un elemento claro en este proceso ha sido la consolidación de las Cumbres Hispano - Portuguesa que reunen periodicamente a los dos presidentes de gobierno. Fue precisamente en una de estas cumbres, en concreto la Quinta Cumbre que se celebró en Lisboa el 2y 3 de Noviembre de 1988, en la que se acordó crear un grupo de trabajo encargado de elaborar un programa de desarrollo transfronterizo. Cuatro elementos podemos deducir que intervinieron a favor de esta decisión. En primer lugar, y no por ello con mayor peso, la grave situación de las regiones situadas a ambos lados de la frontera. Se trata en muchos casos de las regiones más pobres de los respectivos paises, con falta de infraestructuras, servicios y equipamientos, con una clara dependencia de la agricultura y graves problemas demográficos. Este bajo grado de desarrollo se ve en parte explicado por sus posiciones periféricas respecto a sus respectivas capitales y centros económicos, y por el obstáculo que ha supuesto tradicionalmente la frontera para el desarrollo de estas áreas. En segundo lugar, era necesario ordenar los enlaces entre las redes de comunicaciones de los dos paises. En un espacio común como el europeo es vital la consolidación de ejes transnacionales. En tercer lugar, la existencia de unos importantes recursos de los Fondos Estructurales no repartidos previamente entre los distintos Estados, y de los que la Comisión disponía para emplearlos en proyectos o programas que superasen los ámbitos estatales. Un programa transfronterizo se podía considerar de escala comunitaria y recibir así parte de estos fondos, máxime cuando afectaba a regiones incluidas todas ellas en el objetivo n° 1. Y en cuarto lugar, las persistentes recomendaciones tanto del Parlamento Europeo como de la Comisión para que los dos Estados se pusiesen de acuerdo para emprender acciones comunes o programas integrados para fomentar la cooperación transfronteriza. Desde el Parlamento se había criticado la falta de alusiones a los problemas fronterizos en los respectivos planes de desarrollo. Por su parte, la Comisión había insistido en que se presentasen proyectos y programas transfronterizos para ser financiados por el FEDER.(CHIABRANDO, 1988) La clara necesidad de este programa y la posibilidad de que fuese financiado en gran medida gracias al presupuesto comunitario le confirieron el suficiente impulso como para que en Diciembre de 1988 el citado grupo de trabajo empezase a elaborar el programa, que una vez terminado fue aprobado por los respectivos Estados en Julio de 1989 y presentado a la Comisión en Septiembre de ese mismo año. u0 403 Universidad de Huelva 2009 FIGURA 2 404 Universidad de Huelva 2009 El programa afectaba a una superficie de unos 90000 km 2 , delimitada a ambos lados por los dos ejes viarios Norte-Sur, que se correspondía en el caso español con la ruta de la plata, y en la que se concentraban unos 4300000 habitantes, apreciándose por tanto densidades de población bastante inferiores a la media peninsular.(MINISTERIO DE ECONOMIA, 1990)(Mapa 1) Las actuaciones de mayor envergadura iban encaminadas hacia la mejora de la red de carreteras, que absorvían más del 80% del presupuesto, y obras de infraestructuras y aprovechamiento de recursos hidraúlicos, que representaban algo más del 12%. El resto lo constituían acciones para la recuperación del patrimonio histórico - artístico, medidas de apoyo a las actividades industriales y terciarias y programas de cooperación. En total se presupuestaron actuaciones por un valor de 167879 millones de pesetas, de los que 109476 se invertirían en el territorio español. El 70% del gasto correría a cargo del fondo FEDER, lo que supone unos 75000 millones de pesetas a repartir entre las regiones españolas afectadas. Por tanto podemos hablar de un programa de gran envergadura y que le saldría relativamente barato a ambos Estados. Sin embargo, este programa no fue aprobado. La decisión de la Comisión de proponer la iniciativa comunitaria INTERREG hacía clara la necesidad de redefinir el programa para adaptarse a los criterios generales definidos por la iniciativa y obtener financiación comunitaria a través de esta vía. 3.- EL PROGRAMA OPERATIVO INTERREG ESPAÑAPORTUGAL La iniciativa INTERREG no se comunicó hasta finales de Agosto de 1990, por lo que el programa además de revisado se vió pospuesto en su aplicación, previsto ahora para el periodo 1990-1993. Para adaptarse a los criterios recién definidos se delimita toda la provincia de Huelva como ámbito de aplicación. Con todo, el mayor problema que se presentó fue la drástica reducción de recursos. En una primera comunicación de la Comisión se cifraba en torno a los 320 millones de ecus la aportación de los Fondos Estructurales al programa. Esto suponía algo más de un tercio de la subvención comunitaria que proponía el anterior programa, unos 900 millones de ecus. Parecía claro por tanto, que aunque se consiguiese algunos millones más, la financiación del programa inicialmente previsto era inviable. La solución fue la redefinición del mismo, buscando financiación alternativa para algunos proyectos de gran interés y dejando para una posible segunda fase los proyectos que no pudiesen ser financiados. Finalmente la Comisión aprobó el nuevo programa operativo mediante la Decisión C(91) 1120 de 18 de Junio de 1991. La Comunidad participaría con 385 millones de ecus, 374 del FEDER y 11 del FEOGA, lo que representa el 70% de 405 Universidad de Huelva 2009 los 555 millones de ecus que eran el coste total de lo programado. El 58% del presupuesto se invirtiría en proyectos españoles y el 42% restante en los portugueses. A pesar de la considerable reducción de los fondos de este programa, hay que reconocer la importancia concedida por la Comisión, que destinó casi la mitad de los recursos disponibles para todos los proyectos dentro de esta iniciativa, unos 800 millones de ecus, a un sólo programa. La parte española del programa se subdividía en seis subprogramas de actuaciones, cada uno con varios tipos de medidas: S1.- Carreteras de integración y articulación 1.1.- Carreteras de conexion transfronteriza. Administración central. 1.2.- Carreteras de conexion transfronteriza. Comunidades autónomas. 1.5.- Carreteras de articulación interna. Comunidades autónomas. 1.6.- Carreteras de articulación interna. Administración local. S3.- Apoyo a la industria, los servicios y la artesanía. 3.1.- Polígonos industriales. 3.2.- Zonas industriales y artesanales y desarrollo local. S4.- Recuperación del patrimonio y turismo. 4.3.- Recuperación del patrimonio histórico - artístico. S5.- Conservación de recursos hidráulicos y saneamiento. 5.1.- Conservación de recursos hidráulicos 5.3.- Abastecimiento de agua y saneamiento. Comunidades autónomas. 5.4.- Abastecimiento de agua y saneamiento. Administración local. S6.- Acciones de cooperación transfronteriza. 6.1.- Acciones de cooperación transfronteriza. Administración central. 6.2.- Acciones de cooperación transfronteriza. Comunidades autonomas. S7.- Gestión y acompañamiento. 7.1.- Gestión. 7.2.- Asistencia técnica y estudios. Se vuelve a repetir, como se daba en el Programa Transfronterizo, la primacía absoluta de las actuaciones en materia de carreteras, que se llevan casi el 80% del presupuesto. En segundo lugar vuelve a aparecer el subprograma de recursos hídricos Y 406 Universidad de Huelva 2009 as as (t.11 ss (3.0%) FIGURA 3 P.O INTERREC3 ES PAIT A 1tsQJLlTO pox 5UPltoas e7 (1.1 %) 56 cs.6% 407 Universidad de Huelva 2009