Fórmulas asociativas municipales de prestación de servicios públicos

FORMULAS ASOCIATIVAS MUNICIPALES DE PRESTACION DE SERVICIOS PUBLICOS. M' Concepción Barrero Rodríguez Profesora Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Sevilla SUMARIO I. ALGUNAS CLAVES PARA EL ESTUDIO DE LAS FORMULAS SUPRAMUNICIPALES DE GESTION DE LOS SERVICIOS PUBLICOS. 1. La insuficiencia municipal, presupuesto de las fórmulas asociativas. 2. La amplia competencia autonómica en la determinación del Derecho sobre Entidades supramunicipales. Los límites impuestos por la Legislación básica sobre Régimen local. II LA VARIADA GAMA DE FORMULAS POSIBLES PARA UNA PRESTACION SUPRAMUNICIPAL DE LOS SERVICIOS PUBLICOS. EN PARTICULAR, LAS COMARCAS, MANCOMUNIDADES DE MUNICIPIOS Y AREAS METROPOLITANAS. III LA COMARCA, UNA ADMINISTRACION DE MARCADA VOCACION TERRITORIAL. 1. La claves de la Comarca en la Ley básica de Régimen Local. 2. La Comarca en el Derecho Autonómico. La clara configuración de una nueva Administración territorial. A. La Comarca en los Estatutos de Autonomía. B. La Comarca en la Legislación autonómica. r -37- M' Concepcián Barrero Rodriguez. Fórmulas asociativas municipales de prestación de servicios públicos.  Jornadas de Estudios sobre Consorcios Locales. a) La Ley del 3/1986, del Principado de Asturias. Una norma sobre procedimiento, su falta de aplicación. b) La opción comarcal en Cataluña. c) La Comarca del Bierzo en la Comunidad de Castilla-León. d) La amplia regulación de la Entidad comarcal en la Comunidad de Aragón. e) La Comarca en otros Derechos autonómicos. 3. Conclusiones. La configuración definitiva de la Comarca como Administración territorial. Su difícil articulación. IV LAS MANCOMUNIDADES DE MUNICIPIOS, LA FORMULA NATURAL DE PRESTACION DE SERVICIOS MUNICIPALES EN NUESTRO DERECHO. 1. La regulación de las Mancomunidades en la Ley de Régimen Local de 1985. Sus rasgos sustantivadores. 2. El desarrollo e implantación de las Mancomunidades en el ordenamiento autónomico. 3. Valoración. La conversión de la Mancomunidad en el cauce natural para el desarrollo de un amplio conjunto de cometidos supramunicipales. C. La realidad metropolitana en otras Comunidades Autónomas. 3. La valoración del sistema. La falta de institucionalización del nivel de gobierno metropolitano. Las soluciones paralelas. VI. LAS ENTIDADES SUPRAMUNICIPALES EN ANDALUCIA. 1. La Ley 7/1993, de Demarcación municipal. Su decantación por la fórmula consorcial en la prestación de servicios públicos locales. Su significado y alcance. A. La ausencia de un proyecto comarcal. B. La situación de los espacios metropolitanos. C. Mancomunidades y Consorcios, las fórmulas típicas de supramunicipalidad en la Ley de Andalucía. 2. Valoración. VII CONCLUSIONES GENERALES. V. LAS AREAS METROPOLITANAS, LA PERMISIBILIDAD DE MODELOS ALTERNATIVOS. 1. La Ley Básica de Régimen Local y su profunda indefinición en relación con las Areas metropolitanas. 2. La diversidad del Derecho autonómico sobre Areas metropolitanas. A. La opción territorial del Area metropolitana de La Huerta. B. El modelo institucional del Area de Barcelona. - 38 -  - 39 - Jornadas de Estudios sobre Consorcios Locales. I. ALGUNAS CLAVES PARA EL ESTUDIO DE LAS FORMULAS SUPRAMUNICIPALES DE GESTION DE LOS SERVICIOS PUBLICOS. 1. La insuficiencia municipal, presupuesto de las fórmulas asociativas. Mucho se ha escrito desde que, en 1966, F. ALBI publicara La crisis del Municipalisino , . 1 E1 mensaje, desde entonces, viene manifestándose con nitidez: la quiebra de la concepción municipalista clásica y la superación de un Régimen local diseñado sobre el patrón uniforme del Municipio. Las nuevas circunstancias reclaman nuevas respuestas; fórmulas que adapten las viejas estructuras de la Administración local -heredera directa de los postulados revolucionariosa los diferentes problemas del espacio que han de gobernar. Son muchos los supuestos en los que el Municipio ha dejado de ser la más eficaz de las unidades de gobierno de las colectividades locales. Tanto en su escalón superior, como en el inferior, se hace patente la necesidad de Entidades ajustadas en sus competencias, estructura y funcionamiento a las características de unos espacios, cuyo acertado tratamiento resulta hoy de difícil reconducción a los moldes propios del Municipio tradicional. 2 Las fórmulas de supramunicipalidad son hoy más necesarias que 1 Ed. lEAL, 1966 2 No cabe duda de cómo es este uno de los grandes temas que vertehran las actuales preocupaciones sobre el Régimen local. La supramunicipalidad se ha convertido, en efecto, en importante centro de atención de la doctrina. Al respecto, y entre otros, pueden verse las consideraciones efectuadas por T. FONT I LLOVET (La Comarca y las estructuras del gobierno local, La Provincia en el sistema constitucional. Ed. Civitas-Diptació de Barcelona 1991 pág. 268). nunca. Los problemas típicos de las grandes conurbaciones -espacios en los que los límites municipales resultan en la realidad del terreno imperceptiblesy las carencias, en otro ángulo muy distinto, de los Municipios rurales, muy diversas, a su vez, en las diferentes zonas del territorio nacional, abonan la conveniencia de un replanteamiento y renovación de nuestras estructuras locales 4 en la búsqueda de otras unidades territoriales más amplias desde la que hacer frente con mayor eficacia a la satisfacción de un conjunto de servicios, s cuyo grado de tecnificación y la envergadura de su coste les ha hecho perder, de otra parte, el marcado carácter local con el que siempre habían contando, haciendo de términos más amplios y de otras Entidades por tanto, aunque sean de base municipal, el espacio y la instancia óptima para su eficaz desarrollo. Un conjunto de factores muy diversos, en suma, que 3 Ilustrativos resultan en este sentido los datos, a 28 de febrero de 1994, ofrecidos por el MAP. De los 8.092 Municipios existentes en España, 6.978 tienen menos de 5000 habitantes, llevándose, entre ellos, la palma los situados entre los 251 y los 1000, situación en la que se encuentran 2.565 Municipios. I le aquí la relación global que por significativa en relación con el tema que abordo, reproduzco: Municipios con menos de 5.000 habitantes (6.978): Menos de 100 h...780 De 100 a 250 h...1.561 De 251 a 1000 h...2.565 De 1001 a 2000 h...1.050 De 2001 a 5000 h...1.022 Municipios con más de 5.000 habitantes (1.114): De 5001 a 10000 h...519 De 10001 a 20000 h...309 De 20001 a 50000 h...176 De 50001 a 100000 h...55 De más de 1000000 h...55 4 No son pocos los autores que, con base en diferentes preceptos, han hallado el engarce constitucional a esa reforma de las estructuras administrativas locales destinada a satisfacer plenamente las demandas sociales, plasmadas, entre otros aspectos, en una correcta prestación de servicios públicos (Vid. por todos A. SANCHEZ MORON, Las Comunidades Autónomas y la estructura de la Administración Local, RAP núm. 100-102, Vol. III págs. 2081 y ss. y la bibliografía que en este artículo se cita). 5 No resulta fácil ciertamente la determinación exacta del elenco de servicios objeto de posible prestación supramunicipal. En todo caso, habrá de estarse a las necesidades concretas de cada espacio. Me remito al respecto a lo expuesto por F. López Menudo en este mismo volumen bajo el título Servicios municipales de prestación consorciadas , así como a mi artículo Las competencias de las Arcas metropolitanas en el Derecho español. (RDU n 2 140, 1994 pags. 67 y ss.). - 40 -  - 41 - MI Concepción Barrero Rodriguez. Fórmulas asociativas municipales de prestación de servicios públicos.  Jornadas de Estudios sobre Consorcios Locales. confluyen, sin embargo, en un mismo resultado: el desbordamiento de los Municipios en la resolución de sus problemas y que abogan por una solución de igual naturaleza: el hallazgo de fórmulas alternativas desde la que satisfacer con mejores resultados las necesidades sociales. Este constituye necesariamente el marco en el que debe situarse el análisis del tema propuesto. No es de extrañar, en este contexto, que la Ley Básica de Régimen Local de 2 de abril de 1985 (LBRL) y «sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas en este ámbito», reconozca al Estado, artículo 13.3, la facultad de adoptar medidas que tiendan a fomentar la fusión de Municipios con el fin de mejorar la capacidad de gestión de los asuntos públicos. No parece, sin embargo, que los vientos corran en esa dirección; 6 las formas asociativas, asentadas en el mantenimiento de la red local existente, están ganando, o han ganado ya, decididamente la partida. A ellas se ha desplazado el reto de ofrecer la solución organizativa adecuada a la insuficiencia de no pocos Municipios en el ejercicio de sus competencias; de ahí la importancia del tema objeto de estudio. 2. La amplia competencia autonómica en la determinación del Derecho sobre Entidades supramunicipales. Los límites impuestos por la Legislación básica sobre Régimen local. La Constitución ha sido atenta a esta necesidad de reforma de nuestro mapa local. En su marco, y de acuerdo con los dispuesto por el legislador ordinario, resultan posibles otras agrupaciones municipales diferentes de la Provincia. Así su artículo 141.3 preceptúa que «se podrán crear agrupaciones de Municipios diferentes de la Provincia»; en tanto que el 152.3 contempla la posibilidad de que los Estatutos de Autonomía, mediante una agrupación de Municipios igualmente, puedan establecer «circunscripciones territoriales 6 Puede afirmarse, incluso, más. En el periodo 1981-1993, y según datos ofrecidos por el propio MAP, se han creado en España 70 Municipios, batiendo el record la Comunidad del País Vasco con 21. En Andalucía, por dos que se han extinguido, se han creado 9. A excepción de la Comunidad de Castilla-León en la que puede afirmarse que se ha procedido a una reordenación de su red local (ha creado 13 Municipios, extinguiendo 10), todas las Comunidades Autónomas han constituido muchas más nuevas Entidades locales que las que, en su caso, han desaparecido. propias que gozarán de plena personalidad jurídica» . La LBRL hace, por su parte, patente de forma clara su decidida posición en pro de las fórmulas asociativas entre Municipios o entre estos y otras Entidades. Así se manifiesta en el artículo 26 «Los Municipios por sí o asociados deberán prestar...»; en el 36, al declarar de la competencia provincial «la coordinación de los servicios municipales entre sí para la garantía de la prestación integral y adecuada...»; en el 55, que, en el ámbito de las relaciones interadministrativas, proclama el deber de las diferentes Administraciones de «prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activa que las otras Administraciones pudieran precisar para el eficaz cumplimiento de sus tareas» o en el 57 en el que se prevén como técnicas al servicio de la cooperación entre Administraciones, la posibilidad de suscribir convenios o de crear consorcios entre ellas. Un sentir favorable de la Ley a la colaboración interadministrativa que adquiere especial plasmación en las Entidades supramunicipales reguladas en su Título IV y que constituyen, precisamente, el objeto central de este estudio: las Comarcas, Mancomunidades de Municipios y Arcas metropolitanas. En aplicación de los criterios que rigen la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de Régimen Local, puede afirmarse que la regulación de las Entidades supramunicipales ha quedado basicamente en manos de los Parlamentos autonómicos. Las Administraciones supramunicipales son Entidades, en palabras del Tribunal Constitucional -Sentencia 214/1989-, 8 «con un fuerte grado de interiorización autonómicas> en el sentido de que son las Comunidades autónomas «las encargadas de determinar y fijar las competencias de las Entidades locales que procedan a crear en sus respectivos ámbitos territoriales». Esta amplia libertad no puede ser entendida, sin embargo, como un poder omnímodo; habrá siempre de desarrollarse dentro de los límites que, en garantía de la autonomía de los Municipios y Provincias, constitucionalmente consagrada, 9 compete fijar al legislador estatal. El Tribunal 7 Para un mayor examen sobre el alcance de dichos preceptos constitucionales me remito al estudio de R. GOMEZ-FERRER MORANT El encaje constitucional de la Administración metropolitana (DA núm. 188, 1979 págs. .395 y ss.). 8 Se resolvían en ella los recursos de inconstitucionalidad planteados contra la LBRL. 9. No podemos descender aquí al examen del significado y alcance de la autonomía local en la Constitución de 1978. Un estudio difícil, por otra parre, a causa de la indeterminación en la que - 42 -  - 43 - M? Concepción Barrero Rodriguez. Fórmulas asociativas municipales de prestación de servicios públicos.  Jornadas de Estudios sobre Consorcios Locales. Constitucional, en la Sentencia antes citada, acierta bien a expresar ese difícil, aunque todo caso ineludible, punto de equilibrio. Lo hace en los siguientes términos: «Reconocimiento, pues, de que la creación de nuevas entidades necesariamente ha de repercutir en la redistribución de los niveles competenciales de las entidades existentes, pero reconocimiento, también, de que esa reacomodación competencia) no puede ser a costa de eliminar las competencias de las entidades cuya autonomía queda constitucionalmente garantizada» En suma, la regulación de las Entidades supramunicipales constituye una competencia compartida entre el legislador estatal y el autonómico. Contarnos ya, desde 1985, con el primer estadio de esa regulación: el representado por la LBRL; vivimos momentos de evolución y desarrollo del segundo: el Derecho autonómico, que nos hará encontrarnos, al final del camino, con una regulación normativa que puede resultar notablemente diversa en las distintas Comunidades Autónomas en función de su propia realidad y de las opciones políticas que las inspiren. La delimitación del marco en el que por mandato constitucional ha de desplegarse la acción normativa de las Comunidades Autónomas en este ámbito, no constituye una tarea fácil; el esfuerzo, sin embargo, resulta los entes locales han quedado en el texto de la Norma fundamental. La autonomía constituye, en palabras del Tribunal Constitucional (STC de 2 de febrero de 1981; FJ 2B) «Un principio general cuyo alcance indubitado es difícil precisar con exactitud, dado que, en definitiva, la autonomía es un concepto jurídico indeterminado que ofrece un margen de apreciación muy alto «. Ni se han sentado las bases de la organización de los entes locales, ni se ha determinado ese elenco mínimo de competencias llamado a dar vida a la autonomía garantizada. Ambos extremos han quedado diferidos a la acción del legislador ordinario, cuya actuación habrá siempre de desarrollarse dentro de aquellos parámetros que la enmarcan ene! Texto constitucional. Es amplia y rica la bibliografía jurídica que se ha ocupado del análisis del contenido y alcance de ese principio fundamental del orden local. Sin ánimo de agotar toda la existente, y a título meramente ilustrativo, pueden citarse aquí las monografías de L. PAREJO ALFONSO (Garantía institucional y autonomías locales. Ed. lEAL 1981); A. SANCHEZ MORON M. (La autonomía local. Antecedentes históricos y significado constitucional. Ed. Civitas 1990) y J. FANLO LORAS (Fundamentos constitucionales de la autonomía local. Ed. Centro de Estudios Constitucionales, 1990). El Tribunal Constitucional ha tenido también la ocasión de pronunciarse sobre el alcance de la autonomía local. Lo ha hecho en las Sentencias de 2 de febrero y 28 de julio de 1981 y en la 214/1989 ya citada. absolutamente obligado. La Norma fundamental no ha determinado el conjunto de competencias llamado a dar vida a la autonomía garantizada en favor de Municipios y Provincias. Tal es una labor que ha quedado diferida a la acción del legislador ordinario, lo que nos obliga a adentramos en el sistema concreto de atribución de competencias a estas Entidades efectuado por la LBRL. Es en ella en donde han de buscarse los límites que van a condicionar la labor de los Parlamentos autonómicos en su regulación de la Administración supramunicipal. La Ley de Régimen Local de 1985 diseña, sobre la base del principio general sentado por su artículo 2.1 - »para la efectividad de la autonomía constitucionalmente garantizada a las Entidades locales, la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y las Islas, su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses  »- 10 un modelo de atribución de competencias a los Municipios que se asienta en una distinción fundamental: la establecida entre servicios mínimos -los que todo Municipio, por sí o asociado, debe prestar, artículo 2611 y aquellas otras competencias -artículo 25.212 10. Este sistema ha recibido el aprobado constitucional en la Sentencia 214/1989. «Ningún reproche de inconstitucionalidad -dicecabe formular a la referida previsión... el sistema arbitrado por el párrafo 1° del artículo 2 de la LBRL resulta plenamente adecuado a la Constitución sin que pueda apreciarse extralimitación alguna en la fijación de las bases relativas a las competencias locales. . 11. Los Municipios por si o asociados deberán prestar, en todo caso, los servicios siguientes: a) En todos los Municipios: Alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población, pavimentación de las vías públicas y control de alimentos y bebidas. h) En los Municipios con población superior a 5.000 habitantes, además: Parque público, biblioteca pública, mercado y tratamiento de residuos. c) En los Municipios con población superior a 20.000 habitantes, además: Protección civil, prestación de servicios sociales, prevención y extinción de incendios, instalaciones deportivas de uso público y matadero. d) En los Municipios con población superior a 50.000 habitantes, además. Transporte colectivo urbano de viajeros y protección del medio ambiente. 12. El Municipio ejercerá en todo caso, competencias en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias: a) Seguridad en lugares públicos. h) Ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas. c) Protección civil, prevención y extinción de incendios. -44-  - 45 - M' Concepción Barrero Rodriguez. Fórmulas asociativas municipales de prestación de servicios públicos.  Jornadas de Estudios sobre Consorcios Locales. respecto de las que la Ley exige una presencia municipal en su gestión, pero sin prejuzgar el cuantum o la medida concreta de esa participación, la cual admite, por consecuencia, grados de concreción diversos en función de lo dispuesto por la legislación sectorial reguladora de cada una de esas materias. En aplicación de tales principios, y por lo que aquí interesa, puede destacarse sucintamente lo siguiente: 13 a) En relación con los servicios municipales mínimos, el principio constitucional de autonomía local juega aquí a favor de los Municipios a modo de garantía contra su traslación forzosa a otras instancias, por lo que las Administraciones supramunicipales sólo podrán asumir sobre ellos aquellas competencias que expresamente los Municipios determinen. b) En el ámbito de las competencias municipales del artículo 25.2, 14 d) Ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística, pavimentación de las vías públicas urbanas y conservación de caminos y vías rurales. e) Patrimonio histórico-artístico. f) Protección del medio ambiente g) Abastos, mataderos, ferias, mercados y defensa de usuarios y consumidores. h) Protección de la salubridad pública. i) Participación en la gestión de la atención primaria de la salud. j) Cementerios y servicios funerarios. k) Prestación de los servicios sociales y de promoción y reinserción social. I) Suministro de agua y alumbrado público: servicio de limpieza viaria, de recogida y tratamiento de residuos, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales. II) Transporte público de viajeros. m) Actividades o instalaciones culturales y deportivas, ocupación del tiempo libre; turismo. n) Participar en la programación de la enseñanza y cooperar con la administración educativa en la creación, construcción y sostenimiento de los centros docentes públicos, intervenir en sus órganos de gestión y participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria. 13. Para un mayor desarrollo de esta idea, me remito a mi obra Las Areas metropolitanas (Ed. Civitas-IGO, 1993, en particular, págs. 87 y ss.) 14. Este criterio de asignación de competencias fue recibido con disparidad de juicio por la doctrina. En sentido negativo al mismo se manifestarían F. SOSA WAGNER Y P. DE MIGUEL GARCIA (Las competencias de las Corporaciones locales. Ed. lEAL 1985) y P. GARCIA ESCUDERO Y B. PENDAS GARCIA (Estudio sistemático de la Ley 7/1985 de 2 de abril reguladora de las bases del Régimen local. Ed. Praxis). Una opinión favorable le merecería, en cambio, a L. PAREJO ALFONSO (La autonomía local... oh. cit.), en una línea interpretativa en la que se ha situado también el Tribunal Constitucional a cuyo juicio, vertido en la Sentencia 214/1989, a través de tal criterio se mantiene y conjuga <,un adecuado equilibrio en el ejercicio de la función constitucional encomendada al legislador estatal de garantizar los mínimos competenciales que dotan de contenido y efectividad a la garantía de la autonomía local... . en segundo término, la garantía de la autonomía local opera en el sentido de impedir una completa privación municipal en la gestión de todas y cada una de las materias en él enumeradas. Salvaguardada su presencia, el legislador, estatal o autonómico, puede proceder a reajustes diferentes en el reparto último del poder sobre ellas. Dos conclusiones implícitas en los principios básicos que sustentan el Régimen local y de las que deja, además, constancia expresa la Ley -artículo 42.4en relación con la Comarca, cuya creación afirma «no podrá suponer la pérdida por los Municipios de la competencia para prestar los servicios enumerados en el artículo 26, ni privar a los mismos de toda intervención en cada una de las materias enumeradas en el apartado 2 del artículo 25». c) Por lo que hace, en último lugar, a las Provincias, la garantía institucional de su autonomía solo establece un límite: el necesario reconocimiento a las Diputaciones del conjunto de actividades previstas en el artículo 36.1 de la LBRL: coordinación de servicios municipales entre sí; asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios, especialmente a los de menor capacidad; prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y, en su caso, comarcal; en general, el fomento y administración de sus intereses peculiares. No impide, sin embargo, el que otras Entidades: Comarcas o Arcas metropolitanas, por ejemplo, puedan desarrollar funciones de similar carácter. En realidad, la LBRL no opera una reserva de ámbitos competenciales en favor de la Provincia, más bien se refiere a formas o técnicas de actuación y estas, en cuanto tales, son perfectamente intercambiables; de ahí la posibilidad de que otros entes ejerzan una actividad de similar naturaleza. 15 Estos constituyen, en suma, los límites al poder de disposición de las Comunidades Autónomas en su regulación de la Administración supramunicipal. La implantación, desde esta perspectiva, de ese escalón superior al municipal no ha de presumirse fácil. El diseño de un orden territorial en el que, por imperativo constitucional, son cuatro los niveles llamados a convivir sobre un mismo espacio, merma considerablemente - 15. En tal sentido pueden verse las consideraciones efectuadas por L. ORTEGA ALVAREZ (Las competencias propias de las Corporaciones Locales. Tratado de Derecho Municipal I. Obra dirigida por S. MUÑOZ MACHADO, Ed. Civitas, 1988, pág. 193) y J. TORNOS MAS (Competencias municipales para la ordenación v gestión de servicios públicos. REALA núm. 245, 1990 pág.25). - 46 -  - 47 - M? Concepción Barrero Rodriguez. Fórmulas asociativas municipales de prestación de servidos públicos. como vamos a tener ocasión de comprobarlas posibilidades de configuración de un Régimen local variado; máxime cuando la Provincia, recipiente de escasas y poco importantes competencias, ha quedado, no obstante, configurada como Entidad local básica. II LA VARIADA GAMA DE FORMULAS POSIBLES PARA UNA PRESTACION SUPRAMUNICIPAL DE LOS SERVICIOS PUBLICOS. EN PARTICULAR, LAS COMARCAS, MANCOMUNIDADES DE MUNICIPIOS Y AREAS METROPOLITANAS El ordenamiento de diferente paises, y también el nuestro, ha conocido en su evolución histórica diversos sistemas organizativos en respuesta a las necesidades de aquellos espacios de características singulares y en los que el Municipio, Entidad primaria de satisfacción de sus problemas, parece haber sido superado. A grandes rasgos pudieran distinguirse tres grandes modelos. De un lado, aquel que se asienta en fórmulas de colaboración entre los Municipios asentados en un mismo ámbito territorial; de otro, el que, en aras de una auténtica organización unitaria de gobierno en un espacio de rasgos físicos homógeneos y necesidades comunes, suprime la red municipal existente integrando a todos los Municipios en un nuevo ente. Finalmente, y entre ambos polos, una solución ecléctica o intermedia que, a la vez que satisface las exigencias de una organización supramunicipal con la creación de un nuevo ente dotado de personalidad jurídica propia, mantiene el entramado de Administraciones locales básicas presentes en el territorio. Un modelo, el más frecuente por lo demás, en el que pueden ser aislados, a su vez, varios sistemas alternativos, toda vez que la naturaleza y características de la Entidad creada pueden ser muy diversas. En algunos supuestos, responderán a los esquemas propios de las Administraciones territoriales; en otros, a los moldes característicos de los entes institucionales con la variada tipología - 48 -  - 49 - IVP Concepción Barrero Rodriguez. Fórmulas asociativas municipales de prestación de servicios públicos.  Jornadas de Estudios sobre Consorcios Locales. que éstos, por su parte, pueden revestir. En otras ocasiones, incluso, podrán acomodarse a los esquemas típicos de las empresas públicas en sus diversas modalidades. Qué duda cabe de que la prestación de determinados servicios públicos en un espacio supramunicipal puede arroparse en formas jurídicas de Derecho privado y desarrollarse bajo el imperio de normas de aquel ordenamiento. De casi todos esos modelos tenemos precedentes en la historia normativa española; todos esos modelos pueden hacerse realidad en el Derecho vigente. La LBRL ha establecido un marco sumamente flexible en el que no sólo se hacen posibles diversos sistemas de prestación de servicios supramunicipales, sino en el que además, incluso, una misma Entidad puede adquirir plasmaciones diferentes en función de la propia realidad de cada Comunidad autónoma y de las opciones que inspiren su organización territorial. Nos hallamos, en definitiva, en un mundo presidido por un principio de diversidad, predicable, no sólo, de la comparación de estas Entidades entre sí, sino extensible, en algunos casos, al corazón mismo de cada una de ellas. El estudio que aquí abordo va a circunscribirse a las fórmulas supramunicipales de prestación de servicios públicos que se traducen en la creación de un ente público. En aplicación de la LBRL, puede hablarse de la existencia de tres Entidades distintas: las Comarcas, Mancomunidades de Municipios y Arcas metropolitanas. 16 La exclusión, aquí, del Consorcio no debe ser interpretada como una toma de partido en favor de cierta posición en torno a la naturaleza, debatida y polémica, de esta figura. Obedece, sencillamente, al hecho de que ya existen en esta obra artículos monográficos sobre esta institución a los que, por consecuencia, me remito. 17 A su 16. Reseñar, además, la existencia de otras posibles organizaciones asociativas de Entidades locales creadas por las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias sobre el Régimen local. Es el caso de la Ley 6/1990 de Régimen Local de Navarra en la que se prevé la posibilidad de que las Entidades locales pueden unirse en «Federaciones o Asociaciones para la protección y promoción de intereses comunes» organizaciones a las que se otorga «personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus finalidades». Previsiones sobre el contenido de los Estatutos, norma básica de la Entidad, su organización y la afirmación de que «gozarán de las subvenciones y ayudas económicas que se establezcan en los Presupuestos Generares de Navarra» cierran esa regulación a la que me remito (Sección del capítulo III del Título II de la Ley). 17. Sobre la cuestión concreta de la naturaleza jurídica me remito al artículo de J. L. RIVERO ISERN Los Consorcios: Evolución legislativa, naturaleza y características generales. - 50 - regulación, realizaré, no obstante, aquellas referencias que a los fines de este estudio puedan resultar de interés. Más concretamente, me interesa determinar cual es la naturaleza y el papel que a cada una de las Entidades reseñadas asigna la LBRL. En otros términos, ¿vale cualquier Entidad para el ejercicio de cualquier competencia supramunicipal o, por el contrario, existe en la Ley de 1985 una adscripción de cada una de ellas al desempeño de un papel determinado? Antes de adentrarme en el análisis propuesto, quiero dejar constancia de la existencia, junto a las Entidades citadas, de otra figura, en desuso en nuestros dias, pero importante: las Agrupaciones forzosas de Municipios a efectos del sostenimiento en común de funcionarios pertenecientes a cuerpos nacionales; agrupaciones amparadas por la Legislación estatal y objeto de desarrollo por algunas disposiciones autonómicas. Por ejemplo, por la Ley 6/1988, de 25 de agosto de Régimen local de la Comunidad de Murcia en la que se declara la competencia del Consejo de Gobierno y se fija el procedimiento a seguir a los efectos de agrupación de Entidades para sostener en común un único puesto de Secretario is o por la Ley 3/1991, de 14 de marzo, de Entidades Locales de Castilla-La Mancha en la se prevé, de igual forma, la agrupación de Municipios, de oficio por la Comunidad Autónoma o a instancia de los Ayuntamientos afectados, para «sostener las plazas reservadas a funcionarios con habilitación de carácter nacional». 19 No puede hablarse y como decía, sin embargo, de éxito en la implantación real de esta medida. La experiencia demuestra que los Municipios y las Comunidades Autónomas, lejos de avanzar por este camino, se han situado en el terreno contrario; un hecho del que da buena cuenta la derogación que la todavía reciente, Ley de Régimen Local de la Rioja, Ley 3/1993, de 22 de septiembre, efectúa de la norma de igual rango de 23 de mayo de 1989 reguladora de las Agrupaciones de esta naturaleza 20 o su falta de previsión en la Ley 7/1993, de Demarcación municipal de Andalucía. Circunscrito, pues, el estudio al ámbito de las Entidades revestidas de 18. Junto a estas agrupaciones forzosas, se regulan también en esta norma las que, por contraposición, se denominan agrupaciones voluntarias a efectos de mantener en común funcionarios locales, conforme a lo establecido en sus artículos 52 y 53. 19. El procedimiento se encuentra concretamente regulado en los artículos 47 a 50. 20. Disposición Derogatoria de la Ley. - 51 - IvP Concepción Barrero R( driguez. Fórmulas asociativas municipales de prestación de servicios públicos.  Jornadas de Estudios sobre Consorcios Locales. tradiciones populares; artesanía; agricultura, ganadería y montes, minería; ferias y mercados comarcales y energía y producción industrial»; de otra, competencias, en principio municipales, cuando «su realización o prestación resulte imposible o muy díficil para los Municipios y razones de economía y eficacia así lo aconsejen». Por último, las que sean objeto de transferencia o delegación por la Comunidad Autónoma, la Diputación de León o los Municipios que la integran. Tres son, en otro orden de ideas, los órganos que componen la estructura de esta Entidad: el Pleno, el Presidente y la Comisión de Gobierno. El Pleno, órgano supremo, se asienta, por mandato expreso de la Ley, en un principio representativo que ha de garantizar tanto el diferente peso poblacional de las Entidades municipales presentes en el área, como la distinta representación política en sus plenos. La atribución de un número de representantes, variable en función de los habitantes de los Municipios y su desginación por la Junta electoral en función de los votos obtenidos por cada partido o coalición en las respectivas elecciones municipales, constituyen los dos mecanismos de los que se sirve la norma para garantizar ese doble equilibrio, territorial e ideológico, imprescindible en el máximo órgano de gobierno de una Entidad de estas características. 39 En definitiva, y una vez más esta viene a convertirse en la conclusión obligada, no estamos ante una Ley que atribuya competencias a la Entidad que crea, sino ante una norma que se limita a fijar cuales son aquellos sectores de la actividad de los que estas pueden extraerse, así como las vias o cauces formales conforme a los cuales ese mecanismo de atribución de competencias puede, en su caso, producirse. Una opción de tal tipo deja a la Comarca del Bierzo, como ya había dejado antes a las catalanas y dejará, posteriormente, a las que puedan crearse en Aragón, ante la acción futura e incierta de unos Parlamentos en cuya concepción territorial lo mismo puede haber espacio para una opción favorable a la consolidación de la Comarca, como unidad territorial verdaderamente importante y representativa de los intereses de unas áreas con identidad propia, que una posición partidaria, en el otro extremo, de dejar reducido el papel de esta Entidad a una presencia meramente testimonial. A estas alturas, no puede aventurase más, aunque todos los indicios apunten hacia la segunda de las posibilidades. No se conocen, hasta la fecha, Leyes del Parlamento castellano-leonés que les 39. Vid. artículos 10 y ss. - 64 - atribuyan competencias verdaderamente importantes. Su empleo, de otra parte, a los meros efectos de una prestación asociada de servicios municipales no justifica el sostenimiento de una Entidad de este género. A tales fines, los Ayuntamientos cuentan con otras fórmulas de más fácil articulación: una Mancomunidad o un Consorcio. 40 d) La amplia regulación de la Entidad comarcal en la Comunidad de Aragón. La Ley 10/1993, de 4 de noviembre del Parlamento de Aragón ha ofrecido en el Derecho español la última regulación específica de la Entidad comarcal. Una norma que, al decir de su propio Preámbulo, aspira a ofrecer «el tipo de organización comarcal que se considera adecuado al conjunto de la realidad aragonesa, sin perjuicio de las especialidades que cada Comarca pueda prevér para adaptarlo a sus peculiaridades específicas». Entidad territorial creada por Ley para la prestación de servicios y la gestión de actividades de ámbito supramunicipal representando los intereses de su población y territorio, constituyen las notas básicas de su definición conforme al tenor de sus primeros preceptos. La Ley de creación se convierte en esta, como en tantas otras Comunidades Autónomas, en el elemento normativo básico de cada Entidad. A ella compete, artículo 5, determinar «su denominación, ámbito territorial, capitalidad, composición y funcionamiento de sus órganos de gobierno que serán representativos de los Ayuntamientos que las formen, así como las competencias y recursos económicos propios de las mismas». Deteniendo brevemente la atención en sus competencias y organización, puede destacarse, en relación con las primeras, que el Capítulo III de la norma va a distinguir diferentes clases de competencias comarcales en atención a su origen y naturaleza. Así: a) competencias propias: aquellas «que les sean atribuidas por su Ley de creación y, entre otras, las siguientes: ordenación del territorio y urbanismo; protección del medio ambiente; acción social; cultura; deportes; promoción del turismo; artesanía; ferias y 40. De hecho, algunos de los Municipios que integran la Comarca del Bierzo forman parte de la Mancomunidad de Municipios del Bierzo Suroeste con competencias tan importantes y tan relacionadas con las que se atribuyen a la Entidad comarcal como las que siguen: recogida y tratamiento de residuos sólidos; protección y mejora del medio ambiente en general y, en concreto, ríos; montes; etc, promoción del deporte; turismo y todo tipo de manifestaciones culturales autóctonas; protección de la agricultura y ganadería de la zona; etc. - 65 - M? Concepción Barrero Rodriguez. Fórmulas asociativas municipales de PreStadt571 de servicios públicos.  Jornadas de Estudios sobre Consorcios Locales. mercados comarcales; protección de los consumidores y usuarios; protección civil y prevención y extinción de incendios; transportes; patrimonio histórico-artístico; servicios de recogida y tratamiento de residuos sólidos y aquellas otras que con posterioridad a la presente Ley o a las de su creación pudieran ser ejercidas en el futuro por las comarcas»; b) competencias transferidas o delegadas por la Comunidad Autónoma, cuando con ello se favorezca la mejor prestación de los servicios correspondientes, por la Provincia «en relación con la gestión del Plan Provincial de Obras y Servicios en el ámbito comarcal» y la asistencia y cooperación técnica, jurídica y económica a los Municipios «cuando se refieran a actuaciones de interés comarcal o supramunicipal y cuando su ejercicio resulte difícil para el Municipio y razones de economía y eficacia así lo aconsejen»; c) la gestión, en virtud de convenio, delegación o transferencia, de las actuaciones prioritarias específicas que se fijen en los planes y programas territoriales aprobados en desarrollo de las directrices de ordenación del territorio; d) la cooperación y asistencia a los Municipios en materia jurídico-administrativa, económica y financiera; e) la gestión de servicios autonómicos que por sus características no requieran unidad de gestión ni su ejercicio directo o de servicios municipales cuando ello suponga una mejora en su prestación; y f) la prestación de servicios originariamente mancomunados y que, una vez constituida la Entidad, se transformen en comarcales. Pocas dudas caben sobre el espíritu comarcalizador que preside todo el texto de la Ley, patente no sólo en este ámbito de las competencias, sino, igualmente manifiesto en el conjunto de medidas de fomento a un proceso de comarcalización del territorio aragonés previsto en el Capítulo VIII; 41 en la declaración de Mancomunidades de interés comarcal como fórmula transitoria para la prestación de funciones y servicios hasta su asunción total por la Comarca -artículo 33y en la creación de los denominados Consejos comarcales como órganos de carácter consultivo y deliberante en aquellas zonas en las que no exista una Entidad local de esta naturaleza. 42 41 Vid. al respecto, los artículos 36 y 37. En síntesis, puede manifestarse que se contemplan cuatro tipos de medidas: asesoramiento y apoyo por parte de la Diputación General de Aragón; concesión de ayudas para las inversiones necesarias y gastos de funcionamiento; subvenciones a fondo perdido para las obras y servicios promovidos por la Comarca, así como el acceso al crédito u otras ayudas previstas en los Programas de inversiones y utilización de instalaciones municipales. 42 Me remito al respecto al contenido del artículo 34. En él se establece la iniciativa para la creación de esos Consejos, el alcance de sus cometidos y su régimen de funcionamiento. En el ámbito, en segundo término, de su organización, cabe destacar que esta se vertebra sobre las siguientes unidades administrativas: Presidente, Vicepresidentes y Consejo comarcal como órganos de existencia necesaria y Comisión de Gobierno, si así se prevé en los Estatutos de la Comarca o en su Reglamento orgánico. De entre ellos destaca, sin duda, el Consejo, órgano supremo de gobierno y administración de la Entidad, integrado por el número de miembros que resulte de la aplicación de la escala prevista en la propia norma en función del índice de residentes en la Comarca y que deberá ser representativo, tanto del diferente protagonismo territorial de cada Municipio, como de las fuerzas políticas del gobierno y la oposición en cada Ayuntamiento. 43 Qué duda cabe, desde estas consideraciones, de que esta Ley del Parlamento de Aragón constituye la más completa de las regulaciones hoy existentes; ello no permite hablar, en cambio, de la existencia de una Comarca necesariamente fuerte e importante en aquella Comunidad Autónoma; algo que dependerá de la Ley de creación concreta de cada Entidad y de la actuación posterior del propio Parlamente) y las distintas Administraciones desplegadas en la zona. Los ambiciosos objetivos de la norma de 1993 no tienen por qué hallar plasmación. Nada asegura ni garantiza, en el caso de que la Comarca llegue efectivamente a instaurarse en todo o en parte de su territorio, que las distintas Leyes de constitución vayan a respetar ese común marco sentado por la norma general que comento; hipótesis, por otra parte, a la que, caso de llegar a producirse, ningún reproche cabría hacer desde el punto de vista jurídico, dada la identidad de rango entre una y otra disposición. Solo el transcurso del tiempo permitirá, en definitiva, valorar con exactitud el juego dado por este escalón supramunicipal en la Comunidad Autónoma de Aragón. e) La Comarca en otros Derechos autonómicos. Existe, por último, un bloque de ordenamientos autonómicos en los que la Comarca ha hallado algún tipo de regulación en aquellas normas que, a nivel general, disciplinan el Régimen local. Tal es lo que ocurre, por 43. La forma de consecución de ese equilibrio es la que resulta del procedimiento previsto en el artículo 18 de la Ley. Sobre el sistema de elección del Presidente, de constitución de los órganos de la Entidad, sus atribuciones, etc., me remito al texto de la norma. - 66 -  - 67 - MI Concepción Barrero Rodriguez. Fórmulas asociativas municipales de prestación de servicios públicos.  Jornadas de Estudios sobre Consorcios Locales. ejemplo, en la Comunidad Autónoma de Murcia que dedica a esta Entidad el Capítulo I del Título III de la Ley 6/1988, de 25 de agosto, de Régimen local. Cabe destacar de esta regulación la profunda contradicción que parece producirse entre su artículo 1, conforme al cual la Comarca resulta ser elemento necesario de la organización territorial de esa Comunidad, y el 59 del que se desprende un principio dispositivo en orden a su creación. «Conforme a lo previsto en el Estatuto de autonomía -afirmapodrán crearse, por Ley de la Asamblea Regional, Comarcas constituidas por agrupaciones de varios Municipios limítrofes con características históricas, naturales, geográficas, socioeconómicas, culturales o demográficas que determinen intereses comunes precisados de una gestión propia, o demanden la prestación de servicios de dicho ámbito». Si es Entidad básica, conforme a su Estatuto, no parece que quepa otra solución que la de su efectiva implantación. Tal contradicción no debe considerarse, en último término, sino una muestra más de la generalizada ausencia en las Comunidades autónomas de criterios claros sobre su organización territorial. En otros Derechos autonómicos, por último, la Comarca no ha encontrado acogida. Tal es el caso, por ejemplo, de la Ley 3/1991, de 4 de marzo, de Entidades locales de la Comunidad de Castilla-La Mancha, en cuyo Título Tercero y bajo la rúbrica de «Asociacionismo municipal», se contemplan sólo a las Mancomunidades de Municipios y las agrupaciones municipales a efectos del mantenimiento conjunto del personal funcionario con habilitación nacional. 3. Conclusiones. La configuración definitiva de la Comarca como Administración territorial. Su difícil articulación. No obstante la cierta ambigüedad de la regulación de esta Entidad en la LBRL, los Estatutos de Autonomía y algunas Leyes generales sobre el Régimen local de algunas Comunidades Autónomas, la decantación de nuestro Derecho por una Comarca de naturaleza territorial es clara. Ya intuida en ese que pudiera calificarse de primer escalón de su regulación normativa, tal condición se manifiesta con absoluta nitidez en las Leyes específicas sobre esta Entidad dictadas hasta la fecha; concretamente, en la generosidad que preside la atribución de competencias a su favor; en el modo de su ejercicio: en régimen de autonomía; en el amplio elenco de las potestades administrativas que se les confieren: las propias de los entes territoriales; en la base democrática o representativa -como no podía ser menos dada su naturalezade sus órganos de gobierno y administración y en el propio hecho de su creación mediante norma legal, frente al simple pacto asociativo que caracteriza la constitución de una Mancomunidad de Municipios. Las Comarcas son, en última instancia, esa «circunscripción territorial propia de la Comunidad Autónoma» a la que se refiere el artículo 152.3 de la Constitución; una Entidad pensada y diseñada, en definitva, para ostentar un protagonismo que trasciende al de mero cauce para la prestación de ciertos servicios ante supuestos de insuficiencia o mera conveniencia municipal. La Comarca -vista desde otra perspectivano es la solución organizativa a las carencias de los Municipios en el ejercicio de algunas de sus competencias, aunque, una vez constituida, pueda y deba desempeñar ese papel, evitando así una posible reduplicación de instancias supramunicipales. La comarcalización supone, en último término, un proceso de descentralización del poder llamado a afectar, en primer término y antes que a ninguna otra instancia, a las Comunidades Autónomas. Es, en ilustrativa palabras de la Exposición de Motivos de la Ley creadora de la Comarca del Bierzo, «la investidura político-administrativa de las singularidades propias de un espacio» que llegó tener cierta personalidad administrativa «incluso once años antes de que Javier de Burgos llevase a cabo la división provincial integrando la Comarca del Bierzo en la actual provincia de León». 44 El problema de la Comarca no es así, en nuestro Derecho, un problema de cantidad de competencias, sino de cualidad en su ejercicio; la institucionalización del nivel comarcal supone la configuración de una Entidad para la gestión en régimen de autonomía de los intereses propios de las colectividades que les sirven de sustrato, de donde deriva y, por tanto, ha 44. El propio MAP, al hilo del planteamiento de la posible compatibilidad entre la Comarca y la Mancomunidad de Municipios, se ha hecho eco de esta idea en los siguientes términos que, por su interés, reproducimos: «esa pretendida incompatibilidad entre ambas instituciones, solamente será posible si desnaturalizamos la Comarca, si prescindimos de su ratio fundamental, el ser circunscripción territorial de la propia Comunidad Autónoma pues efectivamente, en este supuesto, la estaríamos utilizando simplemente para los fines propios de una Mancomunidad (prestar un servicio municipal en las mejores condiciones técnicas, económicas y de rentabilidad social), pero sin las ventajas de esta institución, estaríamos simplemente sustituyendo voluntariedad por imposición, Estatuto libremente acordado por Ley autonómica y funcionalidad de fines por rigidez institucional» (Las mancomunidades intermtmicipales en el Régimen local . . . oh. cit. págs. 24 y 5). - 68 -  - 69 - M< Concepción Barrero Rodriguez. Fórmulas asociathvs municipales de prestación de servicios públicos. de postularse la necesaria base representativa de sus órganos de gobierno y administración. En esta concepción de la Comarca radica su importancia, al tiempo que su dificultad. En un extremo penden de la acción de un legislador que, hasta la fecha, no se ha caracterizado precisamente por su grado de generosidad a la hora de atribuir competencias a esta Entidad; en el otro, de una Administración municipal que encuentra en el propio orden jurídico instrumentos de más fácil articulación para la prestación conjunta de sus propios servicios: una Mancomunidad, un Consorcio, una Entidad de Derecho privado o un simple convenio. En suma, la realidad se halla muy lejos de ese modelo comarcal que, como rescate quizá de una inercia histórica rota en el pasado más reciente, algunas Comunidades Autónomas intentan plasmar. No sé, ante todo ello, si resultaría una exageración, por mi parte, afirmar que nos encontramos ante una Entidad un tanto «fantasma»; ante una Entidad que no termina de encajar en la realidad de una ya de por sí compleja organización territorial como es la nuestra. El papel que haya de ocupar, nítido en el plano de las ideas y con plasmación en algunos textos normativos, se encuentra absolutamente desvirtuado en la realidad. - 70 - IV. LAS MANCOMUNIDADES DE MUNICIPIOS, LA FORMULA NATURAL DE PRESTACION DE SERVICIOS MUNICIPALES EN NUESTRO DERECHO. La distinción entre Derecho estatal y Derecho autonómico puede, al igual que antes, servirnos de hilo conductor en el examen de esta Entidad. 1. La regulación de las Mancomunidades en la Ley de Régimen Local de 1985. Sus rasgos sustantivadores. «1. Se reconoce a los Municipios el derecho a asociarse con otros en Mancomunidades para la ejecución en común de obras y servicios determinados de su competencia. 2. Las Mancomunidades tienen personalidad y capacidad jurídica para el cumplimiento de sus fines específicos y se rigen por sus Estatutos propios. Los Estautos han de regular el ámbito territorial de la Entidad, su objeto y competencia, órganos de gobierno y recursos, plazo de duración y cuantos otros extremos sean necesarios para su funcionamiento. En todo caso, los órganos de gobierno serán representativos de los Ayuntamientos mancomunados. 3. El procedimiento de aprobación de los Estatutos de las Mancomunidades se determinará por la legislación de las Comunidades Autónomas y se ajustará, en todo caso, a las siguientes reglas: a) La elaboración corresponderá a los Concejales de la totalidad de los Municipios promotores de la Mancomunidad, constituidos en Asamblea. b) La Diputación o Diputaciones Provinciales interesadas emitirán informe sobre el proyecto de Estatutos. c) Los Plenos de todos los Ayuntamientos aprueban los Estatutos. - 71 - r MaConcepción Barrero Rodriguez. Fórmulas asociativas municipales de prestación de servicios públicos. 4. Se seguirá un procedimiento similar para la modificación o supresión de Mancomunidades» 45 . Dos notas definen, conforme a esta regulación contenida en su artículo 44, a las Mancomunidades municipales en la Norma estatal del Régimen local: su origen en la voluntad municipal 46 y su adscripción a la ejecución de una obra o la prestación de un servicio determinado de los Municipios que la crean. Una expresión legal: «determinados», que no debe ser entendida como excluyente de una idea de globalidad o de continuidad en la competencia desarrollada. El término, por el contrario, ha de ser interpretado en el sentido de exigencia de delimitación precisa y exacta de la función que se confiere a la Mancomunidad creada, del objeto. En otras palabras, a esta Entidad puede atribuirsele, por ejemplo, la ejecución de obras en materia de abastecimiento de aguas en general; el requisito de determinación no supone que haya de tratarse necesariamente de una obra precisa y específica, lo que obviamente tampoco queda excluido 47 . En otro orden de ideas, si bien en este mismo plano de delimitación del objeto de la Mancomunidad, ha de indicarse que las nociones de «obras» 45. Este derecho de asociación de los Municipios consta con carácter general en todas las Legislaciones sobre Régimen local de los paises de nuestro entorno, de la misma forma que adquirió plasmación en la Carta Europea de la autonomía local aprobada en Estrasburgo, en noviembre de 1985 y ratificada por España en 1988 (BOE 24. II. 1989), cuyo artículo décimo proclama el derecho de las Entidades locales «en el ejercicio de sus competencias de cooperar y, en el ámbito de la Ley de asociarse con otras Entidades locales para la realización de tareas de interés común». 46. Destacar en este sentido que el artículo 35 del Texto Refundido de disposiciones vigentes en materia de Régimen local establece que no será indispensable que los Municipios que se mancomunen «pertenezcan a la misma Provincia ni que exista entre ellos continuidad territorial, si esta no es requerida por la naturaleza de los fines de la Mancomunidad». En el caso de que en la Entidad se integren Municipios pertenecientes a distintas Provinicias «habrá de darse audiencia a las Diputaciones Provinciales respectivas». Téngase en cuenta sin embargo que, de conformidad con la Disposición Transitoria 7ade la Ley, tales preceptos no tienen la condición de básicos; naturaleza de la que igualmente carecen las normas sobre Mancomunidades contenidas en el Capítulo IV del Reglamento de Población y Demarcación de las Entidades Locales (RD -1690/1986, de 11 de julio). La generalidad de las Comunidades Autónomas que han legislado sobre la materia sientan, no obstante, idénticas reglas. 47. En tal sentido, X. MURO I BAS (El régimen competencial de las Mancomunidades municipales en la Ley 711985 , de 2 de abril. Revista Vasca de Administración Pública, núm. 18, 1987 pág. 113). - 72 - Jornadas de Estudios sobre Consorcios Locales. y «servicios», de gran tradición, por otra parte, en nuestro Derecho, deben ser entendidas en un sentido amplio, comprensivas, en clásica expresión de E. GARCIA DE ENTERRIA, del «giro o tráfico administrativo». 48 Desde esta perspectiva, se considera que los Municipios están legitimados para transferir a una Mancomunidad el ejercicio de cualquier competencia de la que dispongan en aplicación de la LBRL y demás normas en la materia. 49 Solo desde esta clave puede sustentarse la licitud, por ejemplo, de la comercialización del mármol, 50 el deporte; 51 la recogida de perros callejeros" o la promoción y desarrollo del turismo, " como posibles objetos de una Mancomunidad municipal. La importancia de esta Entidad se manifiesta, desde otro punto de vista, en la tendencia, de no pocas normas sectoriales, a su conversión en el cauce adecuado para el ejercicio de algunas de las funciones que atribuye a los Municipios. Así ocurre en el ámbito del Derecho urbanísitico, " en la 48. Curso de Derecho Administrativo Vol. I (Ed. Civitas, 1993). 49. Para un mayor desarrollo de esta cuestión, me remito al estudio de X. MURO I FAS antes citado (El régimen competencial . oh. cit. págs. 133 y ss.), así como al trabajo de T. QUINTANA LOPEZ, igualmente citado (Las Mancomunidades en nuestro Derecho local, págs. 56 y ss.). Quizá pueda resultar ilustrativa la lista de objetos de las Mancomunidades existentes ofrecida por el MAP. Aparte de la existencia de Mancomunidades en relación con todos y cada uno de los servicios municipales establecidos en el artículo 26 de la LBRL, existen Entidades de este tipo que, por orden decreciente en número, tienen como fines los siguientes: educación y cultura; turismo;servicios técnicos; urbanismo; tratamiento de aguas residuales; sanidad; fomento agrícola y forestal; mantenimiento general de servicios; recaudación; informatización y mecanización administrativa; parque de maquinaria; fomento industrial; obras públicas; máquinas quitanieves; informador al consumidor; fomento de la vivienda; lucha contra el paro; recogida de perros vagabundos; euskaldunización; radio y/o televisión; desratización; limipieza de playas; mantenimiento de parques y jardines; pompas fúnebres; electrificación; servicio de lectura de contadores de agua; parque móvil; academia de personal municipal; teléfonos; servicio de fontanería; caja de cooperación; servicio de taxis; ferias y mercados. (Las mancomunidades intermunicipales en el Régimen local español). 50. Mancomunidad de la Comarca del Mármol «Blanco Mácael». 51. Mancomunidad de Municipios del Campo de Gibraltar. 52. Mancomunidad de Municipios de la Bahía de Cádiz. 53. Mancomunidad Turística de la zona subbética cordobesa. 54. Vid. el Texto Refundido de la Ley del Suelo. - 73 - Jornadas de Estudios sobre Consorcios Locales. M?- Gllicepción Barrero Rodriguez. Fórmulas asociativas municipales de prestación de servicios públicos. regulación de los transportes, " recogida y tratamiento de los desechos y residuos sólidos urbanos, 56 el abastecimiento de aguas a poblaciones, " la protección civil 58 o los montes, 59 lo que viene a evidenciar, en última instancia, la particular idoneidad de esta figura en el ejercicio de aquellas competencias en las que la escala municipal se ha visto superada. Recapitulando, la Mancomunidad que la LBRL diseña es una Entidad local nacida de un acto de autodisposición de sus propias competencias por parte de los Municipios implicados, en cuya virtud otorgan al nuevo ente la ejecución de una obra o la prestación de un servicio ínsito en su propia esfera material, fjando, al mismo tiempo y a través de sus Estautos -norma básica de la Entidad-, el régimen jurídico y económico que haya de regirlas. Al margen de ella quedan, en consecuencia, los amplios procesos de reajuste en la distribución del poder que han de ponerse en marcha a resultas de la creación de una Comarca o, incluso, de un Area metropolitana; de ahí la mayor simplicidad de su procedimiento de constitución que no requiere, como en el caso de las Entidades anteriores, de una Ley para su creación, pero de ahí, igualmente y a cambio, una exigencia básica en orden a su creación: el acuerdo unánime de los Municipios afectados. 55. Me remito en este ámbito a lo dispuesto por la Ley 16/1987, de 20 de julio de Ordenación de los Transportes terrestres, cuyo artículo 114 hace del asociacionismo municipal una de las claves para la resolución de los problemas del transporte en aquellas aglomeraciones urbanas que por sus características presenten problemas de coordinación. En parecidos términos se manifiesta el RD 236/1983, de 9 de febrero. 56. En este sentido la Ley 42/1975, de 19 de noviembre, dispone que las Diputaciones y Cabildos Insulares fomentarán la creación de Mancomunidades para la prestación de tales fines, al objeto de gozar de las correspondientes subvenciones, ayudas y asistencias técnicas. 57. Hay que reseñar aquí las previsiones contenidas en el Reglamento del Dominio Público Hidráulico que condiciona el otorgamiento de las concesiones para abastecimiento a varias poblaciones a que las Corporaciones locales estén constituidas en Mancomunidades, Consorcios u otras Entidades semejantes. 58. Vid. Orden Ministerial de 16 de marzo de 1990 sobre subvenciones a las Corporaciones Locales para la creación de infraestructuras derivadas de los Planes de Emergencia nuclear. 59. La remisión obligada es aquí a la Ley 55/1980, de Montes vecinales en mano común. - 74 - 2. El desarrollo e implantación de las Mancomunidades en el ordenamiento autonómico. Son mayoritarios los Estatutos de Autonomía que reconocen la agrupaciones municipales de carácter funcional y fines específicos; 60 otros no las mencionan expresamente, si bien la atribución de competencias a sus Parlamentos sobre el Régimen local en los términos previstos en la Constitución y en la Legislación básica del Estado, abren la puerta a una regulación autonómica de estas Entidades. Es esta, por lo demás, la Administración supramunicipal con mayor implantación, dada la relativa facilidad de su procedimiento de constitución; su menor problematicidad desde el punto de vista jurídico y las importantes necesidades a las que, por lo común, vienen a dar respuesta. 61 Son estas, sin duda, las razones que explican la profusa acogida de esta fórmula supramunicipal en la Legislación sobre Régimen local. Así la Ley catalana 8/1987, de 15 de abril, Municipal y de Régimen local las regula en su Título X, definiéndolas en el artículo 113 como asociaciones de Munici60. En tal sentido, artículo 5.2 del Estatuto de Cataluña; 40.2 del gallego; 36.2 de la norma básica de Cantabria; 9.1 del Estatuto de La Rioja; 3.2 del de Murcia; 29.2 h) del Estatuto de CastillaLa Mancha; 8 de la Norma básica de la Comunidad extremeña y 3.2 de la norma de igual rango de la Comunidad de Madrid. 61. Conforme a los datos ofrecidos por el propio Ministerio para las Administraciones Públicas y actualizados con fecha 28 de febrero) de 1994, puede afirmarse que el número aproximado de Mancomunidades en España es de 900, entre las que hay que distinguir aquellas que tienen por fines estatutarios la prestación de servicios municipales de su competencia (763) y aquellas otras más antiguas (normalmente anteriores al Estatuto Municipal de 1924) cuyo objeto es la administración de un patrimonio común, generalmente forestal, así como en casos singulares, aprovechamiento de aguas, caza, o fincas agrícolasganaderas. En el ámbito de las primeras, que son obviamente las que nos interesan, puede afirmarse que de los 8092 Municipios existentes en España, 4.842 están Mancomunados; que es Castilla-León, con 164 Entidades de esta naturaleza la que se lleva la palma por Comunidades Autónomas y que la recogida de residuos y el tratamiento y eliminación de residuos sólidos constituyen cuantitativamente el objeto más propio y característico) de esta Entidad. 415 Mancomunidades tienen por fin la recogida de residuos y 399 el tratamiento de residuos sólidos. Destacar, desde otro ángulo, el creciente y llamativo aumento en el número de Mancomunidades desde la promulgación de la Constitución y a partir, sobre todo, de la LBRL. En este sentido se ha pasado desde las 165 existentes en 1978, a las 287 de 1985 y, de ahí, a las 763 del año 1994. En nuestra Comunidad autónoma, en concreto, existen 70 Mancomunidades, conforme a la siguiente distribución por Provincias: Almería: 2; Cádiz: 3; Córdoba: 8; Granada: 17; Huelva: 20; Jaén: 2; Málaga: 3 y Sevilla: 15 (Las Mancomunidades Intermunicipales en el Régimen local español ... oh. cit. págs. 30 y ss.). - 75 - T MI Concepción Barrero Rodriguez. Fórmulas asociativas municipales de prestación de servicios públicos. pios «para la ejecución en común de alguna o algunas obras y para la gestión de servicios de su competencia»; la Ley aragonesa 6/1987, de igual fecha, 15 de abril, proclama en su artículo primero que la Mancomunidad es una asociación de Municipios para «la ejecución en común de obras y servicios determinados de su competencia y la intervención coordinada en aquellos asuntos que promuevan el desarrollo económico y social de su ámbito». Por su parte, la Ley murciana de Régimen local, Ley 6/1988, de 25 de agosto, afirma su carácter de Entidad local con personalidad y capacidad jurídica para el cumplimiento de sus fines, consagrando en su artículo 63 la especialidad y concreción de su objeto. Unas ideas-claves que subyacen, igualmente, en la regulación que de las Mancomunidades establece la Ley 6/1990, de 2 de julio, de Administración local de Navarra, al definirlas, artículo 47, como asociación de Municipios para «la ejecución en común de obras y para la prestación de servicios determinados de su competencias> , o en la Ley 14/ 1990, de 26 de julio de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas canarias, cuyo artículo 60 reconoce el derecho de los Municipios a asociarse para esos mismos fines, en parecidos términos a lo dispuesto posteriormente por la Ley de Entidades Locales de Castilla-La Mancha de 4 de marzo de 1991, la Ley de Mancomunidades de las Islas Baleares, Ley 5/1991, de 27 de febrero o la más reciente Ley 3/1993, de 22 de septiembre de Régimen Local de la Rioja. Composición exclusivamente municipal, voluntariedad en su constitución y ejecución de obras o prestación de servicios municipales como objeto propio, 62 puede afirmarse que constituyen, en suma, para el Derecho autónomico en conexión con la LBRL, los elementos vertebradores de esta Entidad, siendo estas características las que, precisamente, la convierten en la fórmula por excelencia de prestación asociada de servicios municipales. Esta amplia disponibilidad de los Municipios sobre la Entidad se manifiesta no sólo en la determinación de su objeto, sino también en la fijación por ellos mismos, y a través de sus estatutos, para cuya aprobación son 62. Tales características han hecho decantarse abiertamente a la doctrina por la proclamación de su condición de ente institucional. En tal sentido, y entre otros, R. MARTIN MATEO (Entes locales complejos... ob. cit. págs. 45 y ss); F. LLISET BORRELL (Manual de Derecho local ...oh. cit. págs. 226 y 27); J. L. RIVERO ISERN (Manual de Derecho local... ob. cit. pág. 210); F. SOSA WAGNER (Mancomunidades y otras formas asociativas . .. Tratado de Derecho municipal 1... ob cit. págs. 1043 y ss.) y X. MURO I BAS (El régimen competencia) de las Mancomunidades municipales en la Ley 711985, de 2 de abril, .. . ob. cit., págs. 124 y 5). Jornadas de Estudios sobre Consorcios Locales. competentes, de la propia organización y régimen de funcionamiento del ente, dentro del respeto a los límites establecidos por la LBRL y a lo dispuesto en su desarrollo por las normas autonómicas. Es la voluntad, en definitiva, de los Ayuntamientos, como afirma la Exposición de Motivos de la Ley de Mancomunidades de las Islas Baleares, la que dirige y gobierna estas Entidades, limitándose el papel de la Comunidad Autónoma «a asistirlos y colaborar con ellos en su creación y organización». En lo que concierne en concreto a esta última cuestión: la organización, puede decirse que la única exigencia que la Ley básica, objeto, por lo demás, de escaso desarrollo en este punto por las disposiciones de las Comunidades Autónomas, sienta es que el órgano supremo de gobierno de la Entidad sea representativo de los Ayuntamientos mancomunados. 63 Tampoco ha fijado, de otra parte, el legislador autonómico mayores rigores en el procedimiento de constitución de una Mancomunidad y de aprobación de sus Estatutos. Su regulación en este ámbito se reduce, practicamente, a una reproducción de lo ya dispuesto por el legislador estatal. 64 Y 65 63. Sobre la organización de las Mancomunidades me remito a lo establecido en los artículos 51 de la Ley de Régimen Local de Navarra; 64. Vid. al respecto, los artículos 47 y siguientes de la Ley de Régimen Local de Navarra; 64 a 66 de la norma sobre tal materia de la Comunidad de Murcia; 43 y siguientes de la Ley de Castilla-La Mancha; artículos 5 y siguientes de la Ley de Mancomunidades de las Islas Baleares; 63 y siguientes de la Ley de Régimen Local de La Rioja y el capítulo I del Título III de la Ley de Andalucía. Haciendo abstracción de posibles particularismos, puede afirmarse con carácter general que el Derecho sobre Mancomunidades de las Comunidades Autónomas vienen a establecer dos exigencias a lo ya dispuesto con carácter general por la LBRL en el procedimiento de aprobación de los Estatutos: el informe de la Comunidad Autónoma y el deber de los Municipios de dar traslado de los Estatutos aprobados a los órganos autonómicos para su registro y publicación oficial. Conviene, no obstante, dejar reseñada la particularidad ofrecida en este ámbito por la Ley de Andalucía, cuyo 31 considera que el nacimiento de la Entidad y el reconocimiento de su personalidad jurídica se producen con la publicación de los Estatutos en el BOJA. Tal previsión fue ya criticada, encontrándose en fase de elaboración la Ley, por J. L. LOPEZ quién la consideraría contraria al artículo 44 de la LBRL y una intromisión en la autonomía local, contorne a lo dispuesto en la STC 214/1989. (Vid. al respecto sus consideraciones en El régimen de las Mancomunidades de Municipios en Andalucía. La Administración instrumental. Libro homenaje al Profesor Clavero, Vol. I Ed. Civitas-IGO 1994, págs. 540 y 1). 65. El Tribunal Constitucional en su Sentencia 214/1989 ha tenido oportunidad de pronunciarse, ante las objeciones formuladas a la regulación legal por la Comunidad de Galicia, sobre la profunda libertad con la que los Municipios cuentan en la configuración y diseño de las Mancomunidades que creen. «En definitiva, afirma el Tribunal Constitucional, el artículo 44.3 - 76 -  - 77 - M' Concepción Barrero Rodriguez. Fórmulas asociativas municipales de prestación de servicios públicos.  Jornadas de Estudios sobre Consorcios Locales. 3. Valoración. La conversión de la Mancomunidad en el cauce natural para el desarrollo de un amplio conjunto de cometidos supramunicipales. Conviene, aquí, dejar constancia de como se ha producido en nuestro Derecho un proceso de creciente expansión en el objeto propio de estas Entidades. Aunque su configuración legal no ha cambiado en exceso con el transcurso histórico, 66 durante un no corto espacio de tiempo, estas Entidades solían constituirse para la prestación de un servicio concreto y determinado, siendo hoy, por el contrario, cada vez más frecuente la existencia de Administraciones de este género que asumen un alto cúmulo de competencias de carácter muy variado. 67 Cuando lo que está en juego es la gestión de un servicio concreto, otras fórmulas parecen resultar más idóneas que ellas: las formas societarias propias del Derecho mercantil, los consorcios e, incluso, los convenios formulados al amparo del artículo 57 de la LBRL. Y es que ha de reonocerse, en definitiva, que nos movemos en un terreno en el que la apuesta ha de ser siempre en favor de aquel instrumente) jurídico que con mayor agilidad y eficacia satisfaga la necesidad concreta a la que ha de aportarse una solución. Esta Mancomunidad de amplios fines se manifiesta, tomando como exponente la Comunidad Autónoma de Andalucía, en Mancomunidades de la LRBRL, no conlleva el efecto restrictivo que en términos tan radicales denuncia la Comunidad de Galicia .... no cierra en forma alguna las posibilidades, con absoluto respeto, eso si, a las bases estatales ... de poder reconstruir algún tipo de intervención que permita a la Comunidad Autónoma examinar, definitivamente, dichos Estatutos y poder así formular las observaciones de legalidad y demás sugerencias que estime pertinentes con carácter previo a su aprobación por los propios Municipios, poder proceder a su homologación o visado desde la estricta perspectiva de la legalidad» (FJ 14). 66. Sobre el origen y evolución histórica de esta figura, me remito a F. SOSA WAGNER (Mancomunidades y otras formas asociativas Tratado de Derecho municipal ... oh. cit. págs. 1041 y ss.), así como a los trabajos de T. QUINTANA LOPEZ, (Las Mancomunidades en nuestro Derecho Local, Ed. MAP 1990, págs. 15 y ss.) y FERNANDEZ DE GATTA ( El régimen normativo de las Mancomunidades Municipales. Revista Vasca de Administración Pública núm. 37, 1993, págs. 85 y ss.). 67. Que la propia Legislación del Estado está pensando en una Mancomunidad para el ejercicio de fines variados, es algo que parece venir avalado por el artículo 36 del Reglamento de Población y Demarcación que al contemplar la hipótesis de que un Municipio se adhiera a una Mancomunidad ya en funcionamiento, prevé expresamente que tal adhesión se produzca respecto de «una, varias o todas las finalidades de la Mancomunidad siempre que las obras o servicios sean independientes entre si, atendiendo a sus aspectos técnicos o financieros». como la Cádiz o la cordobesa del Alto Guadalquir. Así, por ejemplo, la primera posee competencias tan diversas e importantes como las de: «alcantarillado, cementerio, infraestructura viaria y comunicaciones intermunicipales, medios de telecomunicación social, limpieza viaria, limpieza de playas, participación en la gestión de parques naturales, promoción y gestión de suelo y viviendas, promoción turística, protección del medio ambiente, recogida y tratamiento de residuos, servicio de recogida de perros, transportes público de viajeros, tratamiento de aguas residuales y vertederos de escombros»; la del Alto Guadalquivir las de «mejoras socioeconómicas, ordenación del territorio y urbanismo, obras públicas, medioambiente, basuras, abastecimiento de agua potable, prevención y extinción de incendios y protección civil, abastecimientos, transportes y comunicaciones, sanidad, turismo y ocio, cultura, deportes y enseñanza, recaudación .. de contribuciones y servicios sociales». Las Mancomunidades del Campo de Gibraltar, el Mencal, Costa Tropical o la Axarquía se sitúan en esta misma línea. 68 68. Junto estas, sigilen existiendo, no obstante, Mancomunidades para fines específicos. Tomando, de nuevo, como punto de referencia la realidad andaluza, puede hacerse mención, a título puramente ilustrativo, a diferentes Mancomunidades presididas por un principio de especialidad en sus fines, ya sea para la prestación de un servicio municipal mínimo como el de abastecimiento de agua potable - Mancomunidad del río Dilar o del Temple, por ejemploo el de recogida, tratamiento y eliminación de residuos -Mancomunidad de los Alcores, de la zona norte de Antequera, del Andévalo o de la Cuenca minerao un objetivo relacionado, por lo común, con las condiciones socio-económicas de la zona -tal ocurre, a título ilustrativo y entre otras muchas, con la Mancomunidad de la zona subbética cordobesa para la promoción y desarrollo del turismo o con la de la Comarca del Mármol «Blanco Macael» para la «explotación conjunta de los aprovechamientos mineros «Blanco Macael» y el fomento, industrialización y comercialización del mármol en la zona». Lo expuesto para nuestra Comunidad Autónoma, vale, de igual de forma, para el resto de ellas. Al informe publicado recientemente por el MAP, y citado aquí de forma reiterada, me remito. La generalidad de las Mancomunidades de Municipios, la gran mayoría de ellas creadas trás la puesta en marcha del proceso de reforma local que se inicia en 1978, y en particular a partir del año 1985, sirven a una pluralidad de fines muy diversos, entre los que se encuentran no sólo servicios municipales mínimos del artículo 26, sino también otros cometidos de mayor calado, generalmente relacionados con el desarrollo y promoción industrial, en diferentes manifestaciones, de los Municipios que las integran. La regla general, como todo criterio de esta naturaleza, no impide la excepción. También se conocen, en el tiempo presente, Mancomunidades para el desarrollo de una función concreta, por lo común, para el abastecimiento domiciliario de agua potable o la recogida de residuos sólidos. Las Mancomunidades, en fin, sirven a objetivos muy diversos, hasta, y lo citamos aquí por curioso, la creación y sostenimiento de una banda de música; unos de los fines de la Mancomunidad del Noroeste de Gran Canaria integrada por los Municipios de Galdar, Santa María de Guía y Agaete. - 78 -  - 79 - M' Concepción Barrero Rodriguez. Fórmulas asociativas municipales de prestación de servicios públicos.  Jornadas de Estudios sobre Consorcios Locales. Este acrecimiento progresivo de las obras y servicios objeto de ejecución o prestación por una Mancomunidad ha hecho, incluso, plantearse a la doctrina la posible existencia de alguna limitación a los Municipios en ese trasvase de cometidos a la Mancomunidad; planteada la cuestión en términos positivos, se trataría de responder a la legalidad de una posible atribución de todas las competencias municipales a una Entidad de tal tipo. Aunque la LBRL no recoge expresamente esa prohibición, si lo hace el Texto Refundido de Régimen Local en su artículo 35.2 y la generalidad de las normas de las Comunidades Autónomas." En todo caso, además, una solución de tal tipo no vendría a suponer, como con certeza se ha señalado, «una fusión atípica de municipios»; 70 una via encubierta de uniones municipales al margen, por consecuencia, de los cauces legalmente previstos al efecto. Nos encontramos, en definitiva, ante una Entidad de amplio juego, flexible y abierta al desempeño de un conjunto amplio y heterogéneo de cometidos municipales. Una convergencia de voluntades que se ha visto, además, facilitada, importa reseñarlo, por la circunstancia histórica de la uniformidad en las fuerzas políticas gobernantes en la generalidad de los Municipios. La Mancomunidad constituye, en suma, el cauce expresamente previsto en nuestro Derecho para la ejecución de obras o la prestación de servicios ante supuestos de insuficiencia municipal o razones de mera oportunidad o conveniencia; 71 lo que no impide que constituida, por otros 69. Artículos 42 de la Ley de Entidades locales de Castilla-La Mancha, 63 de la Ley de Murcia, 47.3 de la Ley de Régimen Local de Navarra; 61 de la Ley 3/1993, de 22 de setiembre, de Régimen local de La Rioja y de Andalucía. 70. T. QUINTANA LOPEZ Las organizaciones supramunicipales en España. Las Mancomunidades, (REALA núm. 254/1992, pág. 314). 71. Esta consideración de la importancia de las Mancomunidades a tales fines se hace manifiesta en el conjunto de medidas de fomento que las normas autonómicas contemplan. Así: artículo 9 de la Ley de Aragón; 17 y siguientes de la Ley de las Islas Baleares; en diversos preceptos de las Leyes de Régimen Local de Murcia y La Rioja; Ley foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración local de Navarra (artículos 53 y 62); Ley 3/1991, de 14 de marzo, de Entidades locales de Castilla-La Mancha (artículos 39 y ss.); los Decretos de la Comunidad de Castilla y León 110/1984, de 27 de septiembre, modificados por la norma de igual rango de 21 de diciembre del mismo año, para el fomento de las Mancomunidades y el Decreto 36/1988, de 25 de febrero, modificado por el Decreto 57/1990, por el que se regula la gestión del Fondo de Cooperación Local de la Comunidad Autónoma (artículos 27 a 31); el Decreto 68/1984, de 15 de diciembre, sobre ayudas a la constitución y funcionamiento de Mancomunidades municipales; el Decreto 9/1989, de 9 de mayo, de Extremadura para la concesión de subvenciones y ayudas para el fomento de Mancomunidades de Municipios. - 80 - fundamentos y razones, una Comarca o un Área metropolitana, estas Entidades jueguen ese papel que, en principio, el Derecho confiere a la Administración que ahora estudio. Lo que no cabría, en ningún caso, es la solución inversa: una Mancomunidad constituida en sucedáneo de una Comarca, aunque tampoco pueda ni deba negarse el importante papel que esa Mancomunidad de amplio objeto puede desplegar como primer paso de integración municipal de cara a un futuro proyecto comarcalizador en aquellas Comunidades Autónomas favorables a una opción de esta naturaleza. 72 Conviene, desde esta perspectiva, llamar, sin embargo, la atención Por su parte, el RD 665/1990, de 25 de mayo regula la cooperación económica del Estado a las inversiones de las Entidades locales que tengan por objeto prioritario la financiación de las inversiones necesarias para la efectiva prestación de los servicios obligatorios determinados en el artículo 26 de la Ley básica, aunque los planes también puedan incluir otras obras y servicios que sean objeto de competencia municipal de acuerdo con el artículo 25. Unas ayudas de las que podrán ser beneficiarias las Entidades locales comprendidas en el artículo 3.2 (las Mancomunidades, por tanto). Es más, el artículo 9 de la citada norma prevé que la subvención estatal a los planes provinciales de cooperación a las obras, que normalmente será del 35 por ciento respecto de los servicios y obras del artículo 26 de la LI3RL, podrá alcanzar hasta el 45 por ciento- «cuando las citadas obras y servicios sean propuestas por Mancomunidades, otras Entidades locales de carácter supramunicpa I o mediante fórmulas asociativas entre Entidades locales, que supongan la ejecución de las citadas obras o servicios en beneficio de varios municipios>». Por su parte, las Mancomunidades pueden ser también receptoras de los diferentes tipos de ayudas provinientes de la Comunidad Económica Europea. (Me remito al respecto al Informe del MAP sobre Mancomunidades... cit. págs. 101 a 103). 72. El propio Ministerio para las Administraciones Públicas ha dado cuenta recientemente de este hecho, distinguiendo entre las «Mancomunidades tradicionales> , que generalmente lo son para un fin concreto, aunque con clara tendencia en la actualidad a la ampliación de su objeto y las que va a calificar como «Mancomunidades evolucionadas» que, más bien, constituyen «un programa de futuras realizaciones y en el que se pone de manifiesto una voluntad política de declinar competencias municipales en favor de ir configurando a través de la asociación voluntaria, un nuevo ente local supramunicipal que asuma la prestación de los servicios municipales (no sólo los mínimos u obligatorios ... Se busca en ese modelo de Mancomunidad lo que en algunos proyectos legislativos se denominó Mancomunidad Comarcal .... y en alguna Legislación autonómica (Aragón, La Rioja) se denomina Mancomunidades de «interés comarcal o de interés preferente». Igualmente se observa en algunas Comunidades Autónomas, continua más adelante (Aragón), la aparición de Mancomunidad con el fin(continúa) de «rodar> , la futura comarcalización del territorio de la Comunidad respectiva, de forma que la misma suponga llegar a la implantación ex novo de una estructura territorial propia de la Comunidad que se superponga o sustituya más o menos terminantemente a la división provincial, dentro de las previsiones del artículo 152.3 de la Constitución frente a las previsiones del artículo 141.3 que sirve de apoyo y finalidad a las dos primeras.» (Las Mancomunidades intermunicipales en el Régimen local español ... oh. cit. págs. 19 y 20). - 81 - Mg Concepción Barrero Rodriguez. Fórmulas asociativas municipales de prestación de servicios públicos. sobre lo que, quiza, pudiera calificarse de cierto estiramiento legal de la figura de la Mancomunidad en relación a sus fines, en aquellos supuestos en los que se le confieren competencias que exceden de esa ejecución de obras o prestación de servicios; fines que enmarcan a la figura en la LBRL. Un hecho que no solo se manifiesta en Mancomunidades como la de la Bahía de Cádiz o la del Alto Guadalquivir citadas, y en otros muchos ejemplos dispersos por nuestra geografía, sino en las propias normas jurídicas reguladoras de esta Entidad en algunas Comunidades Autónomas. Tal es lo que ocurre, por ejemplo, en la Ley Mancomunidades de Aragón cuyo artículo primero les atribuye, además de los fines determinados en el artículo 44 de la norma estatal, «la intervención coordinada en aquellos asuntos que promuevan el desarrollo económico y social de su ámbito», en tanto que el artículo 8 faculta a estas Entidades para la «ejecución de obras o prestación de servicios de carácter más amplio y que beneficien conjuntamente a sus miembros». Por su parte, el artículo 19 de la Ley de las Islas Baleares contempla, entre otros cometidos propios de las Mancomunidades, «la planificación y desarrollo industrial y agrícola para la mejora de las condiciones de vida en su ámbito territorial». No se cuestiona la posible bondad de tales previsiones, ricas, desde luego, a la hora de plantear problemas en lo que suponen de clara ampliación del objeto de las Mancomunidades, conforme a su regulación en la LBRL; en todo caso, las posibles dudas de constitucionalidad en este terreno, no han trascendido del ámbito de la discusión teórica, sin que tampoco quepa afirmar que las críticas vertidas hayan sido muchas, ni muy fuertes; previsiones de esta naturaleza han pasado más bien desapercibidas. Quede constancia, no obstante, de cómo por esta vía pueden terminar creándose verdaderas Comarcas encubiertas bajo la fórmula, más flexible, de la Mancomunidad municipal, en manifiesta contradicción con lo dispuesto por la LBRL. V. LAS AREAS METROPOLITANAS, LA PERMISIBILIDAD DE MODELOS ALTERNATIVOS. 1. La Ley Básica de Régimen Local y su profunda indefinición en relación con las Areas metropolitanas. «1. Las Comunidades Autónomas, previa audiencia de la Administración del Estado y de los Ayuntamientos y Diputaciones afectados, podrán crear, modificar y suprimir, mediante Ley, Areas Metropolitanas, de acuerdo con lo dispuesto en sus respectivos Estatutos. 2. Las Areas Metropolitanas son Entidades locales integradas por los Municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existan vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras. 3. La legislación de la Comunidad Autónoma determinará los órganos de gobierno y administración, en los que estarán representados todos los Municipios integrados en el área; el régimen económico y de funcionamiento, que garantizará la participación de todos los Municipios en la toma de decisiones y una justa distribución de las cargas entre ellos; así como los servicios y obras de prestación o realización metropolitana y el procedimiento para su ejecución.» Si Comarcas y Mancomunidades de Municipios constituyen en el Derecho vigente Entidades cuyos rasgos parecen ya definitivamente perfila- - 82 -  - 83 - MI Concepción Barrero Rodriguez. Fórmulas asociativas municipales de prestación de servicios públicos.  Jornadas de Estudios sobre Consorcios Locales. cuenta el propio hecho de que en su Ley de Demarcación municipal, la Comarca brille por su ausencia en la regulación que de las Entidades supramunicipales realiza su Título III. B. La situación de los espacios metropolitanos. No contemplada expresamente en la norma estatutaria, pero amparada, sin duda, en sus competencias sobre el Régimen local, la creación de Areas metropolitanas si ha encontrado un ambiente algo más propicio que la Comarca ante el peso, sin duda, de la propia realidad. Son muchos los espacios metropolitanos en nuestra Comunidad Autónoma -Sevilla, 96 Málaga, Granada, Bahía de Cádiz y el Campo de Gibraltarque gritan pidiendo una organización administrativa que resuelva sus innumerables y diferentes problemas. Esta demanda y el cierto clima favorable a la constitución de Entidades metropolitanas no se ha traducido hasta ahora, sin embargo, en la institucionalización de este nivel de gobierno. Las respuestas a las necesidades de estos ámbitos territoriales están llegando de forma puntual y por otras vias: las que ofrecen las Mancomunidades de Municipios, dotadas, como ocurre con la de la Bahía de Cádiz, de un altísimo nivel de competencias o la propiciada por las Normas de coordinación urbanística dictadas por la propia Comunidad Autónoma. La muestra más palpable de esta afirmación nos la ofrecen cuatro recientes acuerdos del Consejo del Gobierno de mayo de 1994, por los que, en aplicación de lo dispuesto en la Ley 1/1994, de Ordenación del Territorio de Andalucía, se formulan los denominados Planes de Ordenación del Territorio de las aglomeraciones urbanas 97 del Campo de Gibraltar, Málaga, Granada, Sevilla y Bahía de 96. En relación con esta Area concreta debe, no obstante, apuntarse, corno ha destacado F. LOPEZ MENUDOque, a excepción de los no resueltos problemas de transportes y residuos sólidos, no existen en ella grandes carencias trás las importantes actuaciones desarrolladas con motivo de la Exposición Universal de 1992 ((El Area metropolitana de Sevilla. Un apunte sobre su formación y tratamiento jurídico. Le Aree Metropolitane ... oh. cit. págs. 154 y ss) 97. Se integra esta figura concreta dentro de los denominados por la Ley Planes de Ordenación del territorio de ámbito suhregional a los que se encomienda, artículo 10, el establecimiento de «los elementos básicos para la organización y estructura del territorio en su ámbito, siendo el marco de referencia territorial para el desarrollo y coordinación de las políticas, planes, programas y proyectos de las Administraciones y Entidades Públicas, así como para las actividades de los particulares» (Para un mayor desarrollo de esta figura de planeamiento me remito al capítulo II del Título 1 de la norma). - 96 - Cádiz. 98 Unos planes con los que quiere establecerse el marco para una ordenación urbanística integral de los espacios que regulan, superadora de la visión parcial y fragmentaria de los distintos planeamientos municipales que, de esta forma, vienen obligados a integrarse dentro de un sistema urbanístico unitario, absolutamente imprescindible en áreas en las que los límites municipales han sido superados en la realidad del terreno. Con ellos, en última instancia, se pone de manifiesto la insoslayable necesidad de un tratamiento jurídico unitario a las necesidades de unos espacios que encuentran difícil solución desde la instancia municipal, al tiempo que se ofrece respuesta a uno de sus problemas más acuciantes: los de orden urbanístico. Sigue faltando, en cambio, la existencia de una vertebración del gobierno de los espacios metropolitanos que de realmente satisfacción a las necesidades de sus habitantes. 99 98. Se trata concretamente de los acuerdos de 10, 17, 24 y 31 de mayo, respectivamente, todos ellos publicados en los BOJA núms. 97 y 98, de 28 y 30 de junio. Quizá se hayan olvidado, no sabemos si consciente o inconscientemente, de otro espacio claramente metropolitano de nuestra Comunidad Autónoma: el de la Bahía de Cadi: (Vid al respecto las consideraciones efectuadas por A. PEREZ MORENO en Las Arcas metropolitanas entre la esperanza y la aporía  ob. cit.). Ya con anterioridad a esa fecha, la nuestra, como tantas otras Comunidades Autónomas, se habían visto forzadas a dictar normas para la coordinación del planeamiento en algunas de sus grandes zonas urbanas. Cabe destacar, entre ellas y por lo que a nuestra Comunidad Autónoma concierne, las dictadas para la ciudad de Sevilla y los Municipios situados en su Area de influencia directa. Se trataba de la Propuesta para la Coordinación de las Políticas Urbanísticas Municipales de mayo de 1984 y el Avance de las Directrices para la Coordinación Urbanística de 1989, comentadas por F. LOPEZ MENUDO a cuyo análisis me remito (El Aren metropolitana de Sevilla. Un apunte sobre su formación y tratamiento jurídico. Le Arce Metropolitane ... oh. cit. págs. 154 y ss). 99. Prescindiendo de sus particularidades propias, el contenido de esos acuerdos puede sistematizarse del modo que sigue: a) Ambito. Obviamente diferente en cada uno de los casos, tienen en común, sin embargo, la consideración de estas conurbaciones como base física del plan, manifestación de la superación en estos espacios de la escala municipal y, por consecuencia, de los planteamientos municipales como instrumentos prácticamente exclusivos de la ordenación de las Arras metropolitanas. h) La fijación de sus objetivos. Exhaustivamente determinados pueden resumirse quizá bajo la común etiqueta de una mejora de la calidad de vida en los espacios metropolitanos a partir de una potenciación de sus valores económicos, paisajísticos, culturales ..., el fomento de sus sistemas de espacios verdes o una transformación en las condiciones de accesibilidad. - 97 - M' Concepción Barrero Rodriguez. Fórmulas asociativas municipales de prestación de servicios públicos. Jornadas de Estudios sobre Consorcios Locales. La conciencia sentida de esta necesidad debe ser la razón que ha llevado al legislador andaluz a dedicar el Título IV de la Ley de Demarcación municipal a las Areas metropolitanas, a las que define como «Entidades locales supramunicipales, con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el ejercicio de sus competencias, integradas por municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existan vínculos urbanísticos, económicos y sociales, que se constituyen como división territorial óptima para la planificación conjunta y la gestión coordinada de determinadas obras y servicios». Un principio de especialidad vuelve a presidir en esta, como en tantas otras normas relativas a las Entidades que estudio, la regulación legal, en el sentido de que la constitución y régimen concreto, en este caso de las Arcas metropolitanas andaluzas, se hace depender, de nuevo, de una Ley singular en la que habrán de fijarse sus competencias, organización y régimen económico y de funcionamiento. Interesa destacar, sin embargo, que no se queda esta Ley 7/1993 en la pura y simple remisión a la norma singular; procede, por el contrario, a la fijación de aquellas directrices básicas en las que el legislador andaluz quiere que se enmarquen las normas de constitución concretas de Arcas metropolitanas que, en su caso, pudieran promulgarse. Así sienta los órganos de gobierno y administración básicos: el Presidente y c) El establecimiento del conjunto de determinaciones encaminadas a la consecución de dichos fines. Destacan en este ámbito -la parte más importante, sin duda, de los Planesla fijación del sistema de infraestructuras básicas y la distribución de los equipamientos y servicios de ámbito supramunicipal; la indicación de las zonas para la protección y mejora del paisaje, de los recursos naturales y del patrimonio histórico y cultural; los Planes urbanísticos y los Planes con incidencia en la ordenación del territorio que deban ser objeto de adaptación por contener previsiones contrarias a los contenidos del Plan y la naturaleza de sus determinaciones, distinguiendo, al efecto, entre aquellas que tienen el carácter de Normas, Directrices o recomendaciones, de acuerdo con el artículo 21 de la Ley de Ordenación del territorio; en general, cuantas determinaciones se consideren necesarias para la consecución de los objetivos propuestos. d) La creación de una Comisión de Redacción como órgano colegiado integrado por representantes de las diferentes Administraciones públicas con presencia en el territorio -Estado, Comunidad Autónoma Diputación Provincial y Municipios 99y a la que corresponden la dirección y seguimiento de los trabajos elaborados a lo largo de las distintas fases, el establecimiento de los criterios y estrategias de ordenación, así como el conocimiento, consideración y selección de las propuestas que se determinen para la consecución de sus objetivos. e) Finalmente, los acuerdos fijan el procedimiento que ha de conducir a la aprobación definitiva de esos planes por el Consejo de Gobierno. - 98 - el Consejo metropolitano en el que habrá de residenciarse la representación municipal; loo los principios que han de presidir su régimen económico: la justa y proporcional distribución de las cargas y la prestación de los servicios asumidos; wi las reglas básicas de su régimen de funcionamiento, asentado sobre un principio de participación de todos los Entes locales que las integren en la toma de decisiones; 102 los servicios y obras que constituyan su objeto, así como sus modos posibles de gestión; iO 3 por último, las potestades que se les confieran de entre las enumeradas en el artículo 4.2 de la LBRL, esto es las propias de los Entes de naturaleza territorial. i" Mención especial merece el artículo 45 en el que quedan determinadas las posibles competencias de prestación metropolitana: «aquellas materias que, siendo del interés de la colectividad de su territorio, contribuyan a satisfacer sus necesidades y aspiraciones, como son las enumeradas en el párrafo segundo del artículo 25 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local». Para el ejercicio de esas competencias -especifica el párrafo segundo del mismo precepto- «tendrán como funciones generales la planificación conjunta y la coordinación, control y gestión de aquellos servicios municipales que por las características económicas, sociales y urbanas concurrentes en los respectivos ámbitos territoriales hagan necesaria una actuación de carácter supramunicipal». No cabe duda de que esta regulación general del Area metropolitana está pensando en una Entidad titular de amplias y variadas competencias, auténtica instancia de gobierno para la satisfacción de los intereses generales de la colectvidad habitante de unos espacios de características bien definidas, más que en un ente instrumental para la gestión de algún servicio concreto del corte de los establecidos para Barcelona y su área de influencia por la Comunidad catalana. Como queden definitivamente configuradas las Arcas metropolitanas en nuestra Comunidad Autónoma, caso de que efectivamente lleguen a implantarse, es algo, en cambio, que está todavía por venir. 100. Artículo 44.2 a) 101. Artículo 44.2 h) 102. Artículo 44.2 c). 103. Artículo 44.2 d) 104. Artículo 44.2 e) - 99 - MaConcepción Barrero Rodriguez. Fórmulas asociativas municipales de prestación de servicios públicos.  Jornadas de Estudios sobre Consorcios Locales. C. Mancomunidades y Consorcios, las fórmulas típicas de supramunicipalidad en la Ley de Andalucía. Una regulación mucho más detallada es la que establece la Ley que comento en relación con las Mancomunidades 105 y los Consorcios. Un hecho lógico si, como ya he afirmado con anterioriedad, se tiene en cuenta que constituyen estas Entidades, por su naturaleza y más fácil procedimiento de constitución, las formas más características de prestación de servicios supramunicipales. 105. En febrero de 1994, y conforme a los datos ofrecidos por el MAP, en nuestra Comunidad autónoma, existían 70 Mancomunidades, conforme a la siguiente distribución por Provincias: Almería: 2; Cádiz: 3; Córdoba: 8; Granada 17; Huelva: 20; Jaén: 2; Málaga: 3 y Sevilla: 15 En relación con los servicios mínimos del artículo 26 las cifras más altas se corresponden con la recogida de residuos (26 Mancomunidades); abastecimiento domiciliario de agua potable (20); y tratamiento de residuos (27); le siguen a mayor distancia (11 Entidades) las que tienen entre sus objetos la prestación de servicios sociales. Otras ostentan ya papeles más residuales. Así 8 Mancomunidades tienen competencias en materia de medio ambiente; 7 alcantarillado, 6 prevención y extinción de incendios; 5 para cementerios, limpieza viaria, mercados, mataderos y transporte colectivo urbano de viajeros; 4 instalaciones deportivas de uso público y alumbrado público; 2 protección civil. Por último, existe una Mancomunidad para el acceso a los núcleos de población (en la Provincia de Córdoba) y otra para el control de alimentos y bebidas (en la de Huelva). Servicios, por último, como los de parque público y biblioteca pública no cuentan con Mancomunidad alguna, consecuencia lógica de la propia naturaleza del servicio que se está contemplando. Comparando estas estadísticas con las de otras Comunidades Autónomas, puede afirmarse que existe una equivalencia absoluta entre ellas respecto de esos servicios que se transforman en objeto de una prestación supramunicipal. En todas ellas sin excepción la recogida y tratamiento de residuos y el abastecimiento domiciliario de agua potable se convierten en los servicios mancomunados por excelencia. De un uso mucho menos frecuente, conforme a las estadísticas ofrecidas por el propio MAP y de las que nos servimos, son las Mancomunidades de Municipios para el desarrollo de las competencias conferidas a los Municipios en los ámbitos materiales del artículo 25 de la LBRL. Aquí la palma se la llevan sin llegar a alcanzar, en ningún caso desde luego, el grado de implantación que esta Entidad tiene en algunos de los servicios previstos en el artículo 26, la educación y cultura. Unas competencias para cuyo ejercicio existen en nuestra Comunidad autónoma 13 Mancomunidades; una cifra baja si se la compara con las 22 o las 19 existentes para esos mismos fines, por ejemplo, en Aragón y Cataluña, respectivamente. Las Mancomunidades con fines urbanísticos les siguen en el ranking, aunque a mucha mayor distancia. En lo que se refiere a Andalucía en concreto destacan la existencia de varias Mancomunidades que tienen por objeto el fomento industrial (8) y el parque de maquinaria (10), competencias que no han sido trasvasdas a las Mancomunidades en otras Comunidades Autónomas. ( Las Mancomunidades Intermunicipales en el Régimen local español ... oh. cit. págs. 41 y ss.). Destaca en esta sede su clara decantación en favor de la fórmula consorcial 1 ° 6 -»... la prestación, proclama el artículo 33.2, de servicios supramunicpales se efectuará preferentemente a través de Consorcios entre Municipios y Diputaciones Provinciales en los términos previstos en el Capítulo III de la Ley  Un precepto tributario, sin duda alguna, de otro anterior, bien polémico, el 15 de la Ley 11/1987, de 26 de diciembre de Relaciones entre la Comunidad Autónoma y las Diputaciones Proviniciales en el que se considera de la competencia provincial la prestación de servicios de carácter supramunicipal, enténdiéndose por tales «aquellos que siendo competencias de los Municipios, se desarrollen por imperativo legal en un ámbito superior al municipal o encuentren su organización más idónea en dicho ámbito y, en especial, los de recogida, tratamiento y aprovechamiento de residuos sólidos, ciclo hidráulido, mataderos, extinción de incendios y transporte de viajeros»; perspectiva desde la que el citado artículo 33 tendría que ser entendido, no tanto como una «ataque» a los Municipios, sino como todo lo contrario: el hallazgo de una via que, frente al anterior artículo 15 de la Ley de 1987, vendría a otorgar un mayor protagonismo a los Municipios la gestión de un conjunto de servicios previamente declarados provinciales. Resulta aventurado, por lo demás, adentrarse en otras de las posibles razones, sin duda coyunturales y políticas, que puedan dar vida a tal opción; no creo, sin embargo, que sea del toda arriesgada, por mi parte, la afirmación de que lo que subyace en esta decisión no es, en un alto tanto por ciento, otra cosa que el deseo de inclusión de las Diputaciones Provinciales en la Entidad creada,'° 7 posibilidad amparada por el Consorcio e inhabilitada por la Mancomunidad, 108 dada la apertura del primero a entes diferentes del 106. Ya el artículo 16 de la Ley 11/1987, de 26 de diciembre de Relaciones entre la Comunidad Autónoma de Andalucía y las Diputaciones Provinciales se decantaba por la fórmula consorcial para la prestación de los servicios supramunicipales que les corresponden a las Diputaciones. 107. Esta afirmación halla pleno respaldo si se observa la lista de Consorcios existentes en nuestra Comunidad en la que la Diputación Provincial de la correspondiente Provincia se encuentra siempre presente en la Entidad creada. En aquellos, por el contrario, en los que está ausente, son Consorcios que datan de una fecha anterior al proceso de reforma de las estructuras locales en nuestro país. 108. Ya F. SOSAWAGNER había, en este sentido, vertido sus críticas sobre la LBRL por su regulación inflexible de las Mancomunidades, al dejarla sólo reducidas a una asociación de Municipios, impidiendo, por consecuencia, la integración de otros Entes. (Mancomunidades y otras formas asociativas . Tratado de Derecho municipal ... oh. cit. págs. 1043 y ss.). - 100 -  1  - 101 - Jornadas de Estudios sobre Consorcios Locales. M? Concepción Barrero Rodriguez. Fórmulas asociativas municipales de prestación de servicios públicos. Municipio, único socio posible de una Mancomunidad. De hecho, antes ya de la Ley de Andalucía, el Consorcio se había manifestado en nuestro Derecho como una forma especialmente idónea de aunar voluntades administrativas en la consecución de un fin concreto.'" Junto a esta razón, pudiera tambien pensarse que en la opción consorcial de la Ley subyace, igualmente, la clara inclinación de nuestro Derecho en favor de una Mancomunidad adscrita a la consecución de fines amplios y variados, lo que abogaría por otro tipo de Entidad, en este caso, un Cosorcio, cuando lo que está en juego es la prestación de un servicio determinado. " 0 Ahora bien, creo, no obstante, que el artículo 33.2 que comento debe ser situado en sus justos términos, en el sentido de que esa preferencia ha de ser interpretada en relación con la prestación, no de cualquier servicio municipal, sino de aquellos que por su naturaleza presenten un interés provincial que trascienda al de los Municipios afectados y en los que las Diputaciones, por consecuencia, tengan algo que decir. Los servicios municipales mínimos a los que se refiere el artículo 26, son servicios muy heterogéneos entre si y de naturaleza muy diferente: no de todos ellos debe quizá predicarse esa vocación hacia la fórmula consorcial que luce en la Ley. En otros términos, la presencia de la Diputación será en unos casos lógica y necesaria y en otros no en función de la naturaleza de la competencia cuya gestión esté en juego. Así, con cáracter general y a título ejemplificativo, No sólo la doctrina se ha hecho eco de esta idea. El propio MAP, en su informe sobre las Mancomunidades en el régimen local español, ha manifestado las posibilidades ofrecidas por el Consorcio que vendrían a complementar a las Mancomunidades de Municipios, «salvando la exclusión que de las propias Mancomunidades han tenido las Diputaciones Provinciales a partir de la aprobación de la Constitución de 1978, consiguiendo hacer posible las aportaciones técnicas y financieras tan necesarias, en muchos casos, para la propia viabilidad de la institución asociativa». 109. También se conocen ejemplos en nuestra Comunidad Autónoma, de Consorcios en los que se integran otros sujetos diferentes de los Municipios y Provincias. Así, a título puramente ilustrativo, puede hacerse referencia al «Consorcio Mundo Vela Cádiz» en el que aparte de la Diputación Provincial y Ayuntamientos de la Bahía, se integran las Federaciones española y andaluza de vela o el Consorcio «Escuela de Hostelería de Cádiz» compuesto por el Municipio de esta ciudad y la Consejería de Trabajo o el Consorcio de Asistencia social San Roque que tiene como miembros fundadores al Ayuntamiento del Coronil y a la Congregación de las Hijas de la Caridad 110. La gestión del servicio y tratamiento de residuos sólidos, de abastecimiento de aguas, de extinción de incendios o la promoción del desarrollo agropecuario, pesquero, industrial o turístico constituyen los fines más usuales del Consorcio en nuestra Comunidad. - 102 - puede pensarse que su participación estará más jusitificada en ámbitos como la protección civil, la prestación de servicios sociales, la tutela del medio ambiente o el acceso a núcleos de poblaciones que en materia de cementerios o limpieza viaria. En conclusión, el Consorcio ha de reputarse la forma normal de prestación de servicios supramunicipales en aquellos supuestos en los que la intervención de la Diputación resulte necesaria; pero no en aquellos otros en los que por su propia naturaleza o las circunstancias sociales que en ellos concurran, su presencia no quede justificada en aras de una mejor y más eficaz prestación del servicio. En estas hipótesis habrá de abogarse claramente por la opción mancomunada. No debe considerarse, de otra parte, que la participación provincial en la gestión de un servicio requiera ineludiblemente de la integración de la Diputación provincial en la Entidad que lo presta. El simple ejercicio de sus facultades de asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica, formalizado o no a través de un convenio, que a esta Entidad básica confiere el artículo 36 de la LBRL hace plenamente viable en nuestro Derecho el apoyo provincial a la prestación de un servicio, en este caso, por una Mancomunidad, sin necesidad de que la Diputación se convierta en uno de sus socios. En conclusión, el artículo 33.2 de la Ley no conduce directamente a una aplicación de la via consorcial ante cualquier supuesto de prestación asociada de un servicio municipal del artículo 26 de la LBRL; habrá de estarse al interés provincial del asunto objeto de gestión, criterio último de distribución de competencias en nuestro ordenamiento. " Habida cuenta de que los Consorcios constituyen el objeto central de esta obra, omito aquí el estudio de su regulación para centrarme en las previsiones legales concernientes a las Mancomunidades. El artículo 23, con el que se inicia su regulación, da sobrada cuenta de las características que tipifican a esta Administración en nuestro Dere111. No se mueve, en este sentido, nuestra Comunidad Autónoma en la línea de otras que han dado regulación a esta Entidad en términos muy similares a lo dispuesto por la Ley del Estado. Así ocurre en la Ley de Régimen Local en Navarra que, en su Título V «Actividades, obras y servicios» proclama el derecho de las Entidades locales «a asociarse con Administraciones públicas de diferente naturaleza constituyendo consorcios para la realización de fines de interés común»; consorcios que también podrán constituir con «asociaciones, fundaciones o entidades privadas sin ánimo de lucro que persigan fines de interés público concurrentes con los de la Administración local» (Vid. artículos 212 y ss.) - 103 - M? Concepción Barrero R(driguez. ForrillthLS (ISOCiatil'aS /11U/liCithileS cle prestación de seruicios públicos. Jornadas de Estudios sobre Consorcios Locales. cho. De una parte, su base asociativa; su sustrato claramente municipal —son Entidades nacidas del «derecho de los Municipios a asociarse entre sí»—; de otra, su clara adscripción a «la ejecución de obras y servicios determinados de su competencias», con el límite, establece la propia Ley, de que «no podrán extenderse a la totalidad de las competencias asignadas a los propios municipios que las integran»; una prueba innegable de esa creciente tendencia en nuestro Derecho a la ampliación del objeto de este tipo de Entidad supramunicipal. El procedimiento de constitución y de aprobación de sus Estatutos —norma básica de funcionamiento del Ente— completan una regulación legal, de escaso interés en esta sede. 2. Valoración. No siempre la Exposición de Motivos de una norma acierta a reflejar con claridad cuales son los problemas que con ella se pretenden afrontar y la manera en la que esos cometidos van a emprenderse. No adolece de ese defecto, sin embargo, la Ley 7/99 3 en el ámbito que estudio, cuya Exposición de Motivos hace patente con suficiente claridad la situación de nuestra Comunidad Autónoma en lo que a las fórmulas de supramunicipalidad se refiere, así como los principios en los que se asientan las decisiones legales adoptadas. «... La tendencia a adecuar -afirmalos diversos ámbitos territoriales de las Administraciones Públicas a las exigencias derivadas del desarrollo económico y social, se hace cada dia más acusada, aceptándose que un servicio de calidad, cuya prestación esté presidida, entre otros, por principios de eficacia y eficiencia, aconseja la potenciación de fórmulas asociativas que racionalicen y aunen esfuerzos y recursos, siempre que no debiliten o vacíen de contenido la autonomía o la gestión propia de cada Municipio. A tal fin, la Ley contempla y regula de modo singular la figura de las Mancomunidades de Municipios y de los Consorcios como opciones ciertamente válidas para que, en el ámbito local, se haga efectiva en adecuada condiciones la prestación de determinados servicios públicos en los que su coste, su territorialidad, la aplicación de modernas teconologías, etc., aconsejan fórmulas asociativas específicas con la participación, incluso, de otras Administraciones. En las mismas consideraciones hay que enmarcar la regulación del Arca Metropolitana, si bien la complejidad de tal figura, y la singularidad de cada caso en concreto, aconsejan tan solo un esbozo de aquella, dejando la regulación específica y minuciosa de cada uno de los supuestos que puedan plantearse a la Ley propia que los cree...» Esta Exposición de Motivos refleja bien la tensión subyacente en las fórmulas de supramunicipalidad conforme a los principios que inspiran ese Régimen local de naturaleza bifronte, en expresión del Tribunal Constitucional, característico del Derecho español de nuestros dias. Un conflicto dado por la insuficiencia del Municipio en la resolución de los problemas de ciertas zonas del territorio, en nuestro caso andaluz, y su configuración constitucional como Entidad a cuyo favor consta un reconocimiento de autonomía que habrá siempre de ser preservada ante cualquier acción del legislador ordinario. Enmarcados así los problemas consustanciales a la cuestión que aborda, la citada Exposición de Motivos deja bien patente, en unos casos de forma explícita, en otros por sus silencios, cuales son sus opciones que, posteriormente, adquirirán la correspondiente plasmación Del conjunto de la regulación legal, y a modo de valoración y síntesis, pueden extraerse las siguientes ideas: a) La falta de toda mención a la Comarca, especialmente llamativa si se tiene en cuenta su expresa previsión estatutaria. Un silencio clamoroso de una voluntad política contraria a la implantación de este nivel territorial en nuestra Comunidad Autónoma. Sin entrar en las connotaciones de signo ideológico y partidista que una tal opción representa en una dimensión estrictamente jurídica, puede afirmarse que la decantación del Derecho de Andalucía, en contra, incluso, del sentir de su propio Estatuto, por una solución no comarcalista a los problemas de su territorio viene a confirmar dos hechos de los que el desarrollo constitucional en otras zonas del territorio nacional había dado ya sobrada cuenta: de un lado, la consideración de la Comarca como una Entidad territorial llamada a generar, en caso de implantación, un importante proceso de reajuste del poder entre las diversas instancias con competencias en el espacio que constituya su sustrato; de otro, su difícil encaje en una planta territorial en la que el poder se encuentra ya muy diversificado y que cuenta, además, con una Entidad supramunicipal: la Provincia, indisponible constitucionalmente y dotada de un reconocimiento de autonomía a su favor. - 104 - - 105 - Jornadas de Estudios sobre Consorcios Locales. Ma Concepción Barrero Rodriguez. Fórmulas asociativas municipales de prestación de servicios públicos. Al político pertenece la responsabilidad que con tal solución pueda haber contraido en relación con aquellos espacios, si los hay, en los que la respuesta a sus problemas no puede articularse a través del cauce ofrecido por Mancomunidades y Consorcios. b) Su posición, en segundo lugar, en relación con las Areas metropolitanas denota con claridad el conflicto existente en nuestra Comunidad Autónoma en este ámbito. Los espacios metropolitanos en Andalucía son muchos y la necesidad de una institucionalización de un nivel de gobierno propio parece evidente; los problemas que genera su creación son también, que duda cabe, muy elevados. Ante ello, el legislador ha optado por una solución de compromiso: reconocimiento de su necesidad, con paralela fijación de su regulación común, y desplazamiento de su régimen concreto a las Leyes de creación de cada una de las Areas que puedan llegar a instituirse. Una tal opción no ha de calificarse, en si misma, como negativa -tiene la indudable ventaja de la adaptación a las circunstancias particulares de cada caso-, su único riesgo estriba en que dicha regulación, si se me permite la expresión, quede en puro papel mojado, mientras que de parte de las Corporaciones Locales implicadas, via Mancomunidades y Consorcios, y de la propia Comunidad Autónoma, a través basicamente de su Consejería de Obras Públicas, se hace frente, desde una perspectiva sectorializada, a algunos de los numerosos problemas de estos espacios en detrimento de esa visión unitaria e integradora que debe presidir la actuación pública en las citadas Areas. c) Las Mancomunidades y los Consorcios se erigen en esta Ley en el cauce natural y común de prestación de servicios supramunicipales. La Mancomunidad efectivamente lo es en la LBRL, no así el Consorcio que ni siquiera aparece en la Ley de 1985 entre las Entidades locales a las que da regulación. La apuesta de la Ley andaluza en favor de los Consorcios, con lo que ello supone de distorsión de los esquemas de la norma estatal, no parece que obedezca -como señalé en su momentoa otra razón que la de abrir la Entidad de prestación asociada de competencias municipales a las Diputaciones, posibilidad cerrada por las Mancomunidades conforme a su regulación básica del artículo 44 de la Ley estatal del Régimen local. Ninguna gran tacha cabe hacer a la regulación de esa Mancomunidad de corte abierto y flexible, posible receptora de competencias municipales muy variadas, como suele ocurrir, ya hoy, en la generalidad de las Comunidades Autónomas; lo único que cabe exigir ahora de nuestras Administraciones Públicas es su correcta aplicación, de forma tal que las Mancomunidades se mantengan dentro de aquellos límites que le son_ connaturales. Es necesario estar alertos ante una posible distorsión de esta figura. Los importantes problemas de algunas zonas y las dificultades, políticas y jurídicas, connaturales a la creación de las Entidades llamadas a solventarlos: una Comarca o un Arca metropolitana, pueden hacer caer a nuestros Poderes públicos en la tentación de emplaer esta figura por encima de aquellos límites en los que el propio legislador las ha situado. En definitiva, con la Ley 7/1993, el legislador andaluz ha dado, tardiamente desde luego, un paso importante en la regulación de las fórmulas de supramunicipalidad en nuestro Derecho. Su respuesta en este ámbito ha de seguir, en cambio, calificándose de insuficiente, entre otras razones, porque no todos los problemas de su territorio pueden reconducirse al cauce ofrecido por Mancomunidades y Consorcios. Solo cabe esperar tanto de nuestro Parlamento como del conjunto de Administraciones implicadas una mayor profundización en el tratamiento y resolución de los problemas territoriales de Andalucía. - 107 - - 106 - Jornadas de Estudios sobre Consorcios Locales. VII CONCLUSIONES GENERALES No resulta fácil una valoración global acerca de una realidad tan rica y compleja como la del Régimen local, en su vertiente concerniente a las fórmulas supramunicipales. Quizá sea, también, pronto, a pesar de los años transcurridos desde la promulgación de la Constitución, para efectuar balances. Los procesos de reforma del Régimen local en la mayoría de las Comunidades autónomas están aún en marcha -en Andalucía, por ejemplo, no ha hecho sino empegar-. Es necesario, pues, que transcurra un mayor espacio de tiempo, a fin, no sólo, de que esa reforma culmine, sino en espera también de poder valorar con la suficiente perspectiva el juego desplegado por los sistemas definitivamente asentados en las distintas Comunidades Autónomas. Ciñéndonos, en una primera fase de estas reflexiones finales, al ámbito estricto de las conclusiones pueden destacarse las siguientes ideas: 1. El régimen local heredado del pasado se ha visto desbordado en su capacidad de resolución de no pocos problemas de las colectividades de nuestro tiempo. Tanto los Municipios rurales, como los inmersos en las grandes áreas urbanas características de nuestro tiempo, evidencian su insuficiencia en la prestación de unos servicios públicos que, por otra parte, han adqurido un alto grado de complejidad y envergadura económica que aconsejan una prestación a mayor escala. 2. La Constitución de 1978, consciente de esta realidad, arropa claramente un proceso de renovación de las estructuras locales ligado a la creación de otras Entidades supramunicipales diferentes de la Provincia, Entidades a las que no se define ni un sentido ni en otro, lo que deja su entera configuración en manos de los Parlamentos ordinarios. Una opción que no debe extrañar si se tiene en cuenta la profunda indeterminación en la que el Régimen local en su conjunto ha quedado en el Texto de la Norma fundamental. Frente a la delimitación de competencias que en favor de las Comunidades autónomas efectúa y la igualmente nítida fijación de sus bases organizativas, la Constitución guarda un silencio practicamente absoluto respecto Provincias, Municipios y otras posibles Entidades locales. Ni se establecen sus competencias, ni se diseñan los elementos fundamentales que han de vertebrar su organización. Ambos extremos han quedado en manos de un legislador ordinario que cuenta, por consiguiente, con un amplio poder de conformación en estos ámbitos, aunque anclado siempre en el respeto a aquellos principios presentes en el orden constitucional. 3. El carácter bifronte del Régimen local en nuestra Constitución, en expresión del Tribunal Constitucional, ha determinado —como decía— que la regulación de las Entidades supramunicipales quede fundamentalmente en manos de las Comunidades Autónomas. Ahora bien, tal libertad no es tan amplia como, en principio, pudiera desprenderse de una lectura poco atenta del Título IV de la Ley básica de Régimen Local de 2 de abril de 1985 en la que se contiene su regulación. De una parte, porque es en esta norma en donde se establecen los rasgos distintivos, los elementos vertebradores de las diferentes Entidades supramunicipales; de otra, porque el poder de regulación otorgado a los Parlamentos autonómicos sobre estas Administraciones habrá siempre de desarrollarse dentro del respeto a la autonomía constitucional de Municipios y Provincias, que la LBRL concreta. En definitiva, puede afirmarse que la Ley estatal del Régimen local ha diseñado los tipos de Entidades supramunicipales con los que cuenta hoy nuestro Derecho, estableciendo los principios que han de regir su constitución, las reglas que deben inspirar la atribución de competencias a su favor, así como su organización y régimen de funcionamiento. La norma de 1985 establece, de otra parte, los fines a cuya consecución responden las distintas Entidades creadas, de donde cabe extraer una clara adscripción de cada una de ellas al cumplimiento de unos fines concretos. Expresado en términos positivos, no le es lícito a las Comunidades Autónomas un uso de las fórmulas asociativas a su libre arbitrio; estas habrán siempre de ser empleadas, conforme a lo dispuesto por la Legislación estatal. 4. Descendiendo, sobre la base de lo establecido en la LBRL, al Derecho autonómico, cabe hablar de la existencia, en la práctica totalidad de las Comunidades Autónomas, de una acción normativa en este 'ámbito, - 108 -  - 109 - Má Concepción Barrero Rodriguez. Fórmulas asociativas municipales de prestación de servicios públicos.  Jornadas de Estudios sobre Consorcios Locales. si bien no siempre inspirada en los mismos principios y con resultados muy desiguales en unas y otras. Prescindiendo, no obstante de sus particularismos, resulta posible extraer una serie de conclusiones válidas con carácter general. Así: A. Cabe, en primer término, apuntar la clara decantación, confirmando así la impronta ofrecida por la LBRL, por una Comarca de nítido corte territorial en aquellas Comunidades Autónomas que han regulado esta Entidad, ya sea con carácter general -caso de Cataluña -; ya como respuesta a las necesidades particulares de zonas concretas de su territorio -supuesto de la Comarca del Bierzo-. Aunque —como ya expuse en su momento— las regulaciones autonómicas sobre las Comarcas no son del todo coincidentes, el resultado, en cambio, en cuanto a su grado de implantación real es muy similar en todos los casos. Las Entidades comarcales cuentan con un escaso protagonismo al haber quedado relegadas a la acción futura e incierta de unos Parlamentos que, hasta ahora, no se han caracterizado por su generosidad en la atribución de competencias a estas Entidades; nada garantiza, de otro parte, que vayan a serlo en el futuro. Las Comarcas creadas vienen funcionando, más bien, como cauce para la prestación asociada de servicios municipales. Un papel que el Derecho no les impide jugar pero para el que no han sido, desde luego, diseñadas. El propio ordenamiento jurídico cuenta con un instrumento espcífico a tal fin: las Mancomunidades de Municipios. Si a esto hecho se añade la ausencia de una voluntad política favorable a la creación de este escalón territorial en Comunidades Autónomas que, como Valencia o Andalucía, cuentan con específica previsión estatutaria al respecto, podrá concluirse que la Entidad comarcal, con los rasgos que de ella predica el Derecho vigente, no termina de encontrar encaje en nuestra organización territorial. Su papel, nítido en el plano de las ideas y en algunos textos normativos, se encuentra absolutamente difuminado en la realidad. B. Profusa ha sido, sin embargo, la normativa autonómica reguladora de las Mancomunidades de Municipios, fórmula por excelencia de prestación asociada de servicios públicos; Entidad de amplio juego, abierta al desempeño de un conjunto heterogéneo de cometidos municipales sobre la base, siempre, de la libre voluntad de los Municipios implicados y despojada, en consecuencia, de los complejos mecanismos de redistribución del poder que acompañan a la creación de una Comarca. La apertura de su objeto a fines cada vez más diversos, marca, sin duda, al actual Derecho sobre esta Entidad. Esta amplitud en sus cometidos y su alto grado de implantación hacen, quizá, de esta fórmula concreta de prestación asociada de servicios municipales, la antesala de un proceso más amplio de reordenación de las estruturas locales en nuestro pais, en la búsqueda de un mapa más ajustado a las necesidades, diversas y cambiantes, de nuestro territorio. Hoy y ahora, las Mancomunidades constituyen las mejores garantes de la supervivencia de los pequeños Municipios y el único cauce posible, a veces, para la resolución de no pocos problemas en las grandes superficies urbanas. La Mancomunidad es, en definitiva, la Entidad llamada por nuestro Derecho a hacer frente a supuestos de insuficiencia municipal o a conseguir servicios más eficientes en su desarrollo y más rentables economicamente; lo que no excluye, en estos ámbitos, la viabilidad de otros instrumentos jurídicos. Y es que -como indiqué en su momentocuando ha de responderse a la gestión de un servicio concreto o la ejecución de una obra determinada, otros cauces jurídicos parecen devenir más idóneos: las formas societarias propias del Derecho mercantil, los consorcios e, incluso, los convenios interadministrativos. El Derecho debe mostrarse aquí extraordinariamente flexible, abogando siempre por aquella solución que con mayor agilidad y eficacia satisfaga la necesidad concreta a la que ha de aportarse una solución. Lo que ha de considerarse juridicamente inviable, en el polo opuesto, es el caso de Mancomunidades para el cumplimiento de fines que legalmente le excedan. C. Las Ateas metropolitanas puede afirmarse que constituyen, en tercer y último lugar, una de las grandes asignaturas pendientes del proceso de renovación nuestras estructuras locales. De una parte, son muchos los espacios metropolitanos que carecen de la debida respuesta a las demandas de una unidad de gobierno propio que satisfaga sus innumerables problemasy el caso de nuestra Comunidad Autónoma es, en este sentido, emblemático- ; de otra, las Entidades creadas carecen de especial proptagonismo en el gobierno de sus ámbitos territoriales ante, por lo común, fuerte presencia autonómica en la gestión y administración de sus intereses peculiares. ¿Que balance cabe hacer ante todo lo expuesto ?; ¿que valoración global merece el Derecho vigente sobre Entidades supramunicipales? - 110 - - 112 -  - 113 - Jornadas de Estudios sobre Consorcios Locales. Má Gmcepción Barrero Rodriguez. Fórmulas asociativas municipales de prestación de servicios públicos. Que duda cabe de que el resultado es pobre. Las Comunidades Autónomas no terminan por lo general de vertebrar un Régimen local acorde a sus necesidades, ni de ahormarlo con los restantes centros de poder presentes en el territorio. Y, ¿por qué este pobre resultado ?; ¿existen causas de orden jurídico que lo expliquen o han de quedar todas en el debe de la acción política? Sin negar, desde luego, la parcela de responsabilidad que quienes se dedican a la gestión de los asuntos públicos puedan haber contraido en este ámbito, es de justicia reconocer la existencia de algunas causas estrictamente jurídicas que dificultan considerablemente el proceso de implantación de un verdadero escalón supramunicipal en nuestro pais y que, para terminar, voy a resumir brevemente: 1. Destaca, en primer término, el hecho, de sobra debatido politicamente y analizado con profusión por la doctrina, de la auténtica «inflación de instancias» en un mismo territorio. El Area de Barcelona constituye en este sentido un ejemplo paradigmático. ¿Es realmente posible una administración eficaz en un territorio en el que, además de la Administración del Estado y la de la Comunidad autónoma, conviven Muncipios, Diputación Provincial, Comarcas, Entidades metropolitanas, alguna que otra Mancomunidad y más de una empresa pública ?; ¿no está este modelo abocado en si mismo al fracaso ?; ¿no va a demandar de una acción de coordinación mucho más importante que aquella que exige la propia realidad de una zona de problemas bien definidos? 2. La consideración de la Provincia como instancia constitucionalmente indisponible. En un modelo territorial, en efecto, en el que esta Entidad ha quedado consagrada con tales características ha de convenirse que el proceso de alteración de competencias que conlleva la creación de nuevos entes supramunicipales no va a ser, en si mismo, un proceso fácil. No se trata de cuestionar a la Provincia, adoptando una aptitud favorable a otras instancias, ni viceversa; se trata simplemente de constatar las graves deficiencias a las que puede conducir en su aplicación un sistema que ha hecho intangible a la instancia provincial, cuando lo que está en juego es la consecución de un escalón supramunicipal más acorde a las necesidades del territorio. 3. En tercer y último lugar, puede hablarse de la propia dificultad en el proceso de atribución de competencias a las Entidades locales de existencia constitucional no necesaria y a resultas, precisamente, de la garantía con la que, por el contrario, cuentan las Entidades básicas: Municipios y Provincias, a cuyo favor se reconoce un núcleo mínimo de competencias que deberá quedar siempre debidamente salvaguardado. ¿Puede, acaso, la ley autonómica de creación de una Comarca o de un Area metropolitana disponer la traslación de aquellas competencias en las que se manifiesta, en primer término, la autonomía local —servicios mínimos del artículo 26 —sin contar con los titulares de las mismas? El amplio poder de disposición que la LBRL otorga a la ley autonómica, ¿no quedará reducido al conjunto de materias expresadas en el artículo 25 de la LBRL, aquellas en las que la medida de la participación municipal en su gestión queda precisamente en manos de la accion de futuros Parlamentos ?; ¿qué pasa cuando un Municipios no considere oportuna la cesión de algunas de sus competencias?; ¿puede negarse a tal traslación ?; ¿cuenta con algún sistema de garantías ante lo que pueda considerar que constituyen agresiones a su autonomía? Estas son, en definitiva, las coordenadas en las que el Derecho vigente sitúa a la supramunic ipalidad. Un contexto en el que no son de extrañar las dificultades que la constitución de algunas de las Entidades examinadas está encontrando en nuestro pais y el paralelo éxito de aquellas otras vias de más fácil articulación: las Mancomunidades o, incluso, fórmulas, aún mas versátiles, como pueden ser la de los consorcios, convenios o la de empresas constituidas al amparo del Derecho privado. Quizá, a resultas de todo lo expuesto, pueda terminar destacándose que ese Régimen local uniforme, surgido al calor de los postulados revolucionarios y del que, todavía, sigue siendo tributaria, en gran medida, la LBRL, está sencillamente en crisis ante una realidad que le ha desbordado y que le situa ante la necesidad de reformas importantes en sus estructuras; lo que no significa negar el proptagonismo que siempre ha correspondido y debe seguir correspondiendo a los Municipios. En definitiva, el reto de la Administración Pública y del Derecho administrativo no es, ni ha sido nunca otro, que el de hacer frente con el mayor grado de eficacia y de satisfacción posible a los intereses generales. Un reto que exige hoy de los Parlamentos autonómicos y de todas las Administraciones implicadas no pocas dosis de imaginación y muchas de buena voluntad a la hora de ofrecer la respuesta concreta a las necesidades de cada MI Concepción Barrero Rodriguez. Fórmulas asociativas municipales de prestación de servicios públicos. territorio y de ensamblar con acierto la acción de tantas y tan diferentes Administraciones en su gobierno. En caso contrario, las exigencias de una gestión de los asuntos públicos más ágil y dinámica, leiv motiv de todo el proceso de reestructuración del poder puesto en marcha con el nuevo Texto constitucional, pueden terminar convirtiéndose en una simple expectativa nunca hecha realidad. - 114 -