La rehabilitación y remodelación de las periferias como centro de las políticas urbanísticas españolas para la próxima década

cuestiones urbanas2/3 10 La rehabilitación y remodelación de las periferias como centro de las políticas urbanísticas españolas para la próxima década 1 Ramón López de Lucio 1 Este artículo desarrolla el esquema de la intervención del autor el 26 de octubre del 2010 en el acto de apertura de la 2ª edición del Master de Urbanismo, Planeamiento y Diseño Urbano de la Universidad de Sevilla, “Retos de la Ciudad Construida”. 11 Ramón López de Lucio La rehabilitación / revitalización de la ciudad consolidada como alternativa al consumo acelerado e indefinido de nuevo suelo urbano El desmedido consumo de suelo en las periferias de las ciudades españolas y en sus áreas costeras ha sido probablemente el fenómeno más llamativo de la evolución del proceso urbanizador durante las dos últimas décadas. Debido tanto al elevado número de viviendas edificadas, sobre todo en los años del boom, 2002-2007, como a la fuerte disminución de las densidades y a la incidencia de las grandes infraestructuras de transporte—autovías y autopistas periurbanas e interurbanas—puestas en servicio. Por ejemplo, se ha pasado de estándares habituales en el período 19851995 comprendidos entre 50 y 75 viv/Ha a cifras con frecuencia en torno a 25-35 viv/Ha: compárense los datos de los “nuevos ensanches” madrileños de aquel período con los de los Programas de Actuación Urbanística (PAUS) de la etapa 1997-2007. Si a este proceso sumamos la creciente fragmentación e insularidad de los desarrollos ejecutados, tendremos un clarísimo exponente de la creciente insostenibilidad de nuestras ciudades y áreas metropolitanas. Hemos transitado desde una consideración de la ciudad como patrimonio social acumulado, verdadera riqueza colectiva creada a lo largo de siglos, a una descarnada visión de la ciudad como producto de consumo, cada vez más próximo al paradigma de “usar y tirar” que afecta a tantos productos manufacturados. O, en el peor de los escenarios, a la ciudad como activo especulativo, como mera operación más o menos fraudulenta de recalificación de suelos y urbanización parcial y apresurada de éstos a la espera de sustanciales revalorizaciones de los productos inmobiliarios que deberán ocuparlos. Dicho lo anterior, deberíamos acordar que las periferias urbanas modernas, es decir las construidas en la segunda mitad del siglo XX, son también ciudad consolidada; seguramente la parte más extensa y significativa de la ciudad consolidada. En este sentido defendería el interés de ocuparnos de los problemas de estas periferias después de décadas de atención a los centros históricos y a los tejidos antiguos, incluidos los de los Ensanches decimonónicos y las Extensiones densas y compactas del primer tercio del siglo XX. Además hay que reconocer que las periferias residenciales que se construyeron en España en los años 60’, 70’ y 80’ fueron bastante más densas, más continuas y más complejas (en términos de diversidad funcional) que las que se han construido en las dos últimas décadas. Por tanto con el interés añadido que suponen estas características en relación con la monofuncionalidad, fragmentación y ausencia de vida ciudadana de la mayor parte de éstas. La urgencia de conservar el pleno uso y la actividad de las periferias urbanas consolidadas en la 2ª mitad del siglo XX Podemos considerar varios aspectos que avalan esta urgencia: • Desde una perspectiva social, es importante mantener la vitalidad de las redes personales y de los múltiples vínculos espaciales establecidos en los tejidos existentes. La preservación de los “estilos de vida urbanos” frente al creciente prestigio de las formas de vida suburbanas—avaladas por una incesante propaganda desde hace décadas—se configura de importancia estratégica. Además, la mejora del atractivo de los barrios consolidados periféricos es imprescindible de cara a la normal sucesión generacional de cuestiones urbanas2/3 12 los patrimonios edificados existentes (viviendas, locales comerciales, etc) • Desde la perspectiva económica se trata de rentabilizar la ingente inversión colectiva realizada durante esas décadas de la segunda mitad del siglo pasado en infraestructuras de urbanización, equipamientos públicos, establecimiento de redes de transporte (algunas tan costosas como el Metro del que gozan muchas de las periferias residenciales próximas). Evitar el deterioro del patrimonio edificado privado—viviendas, locales—forma parte asimismo de ese imperativo económico. Como también lo es el mantener la adecuada rentabilidad (o cuando mínimo déficit ajustado) de los sistemas de transporte públicos. • Desde una perspectiva medioambiental la rehabilitación y revitalización de las periferias consolidadas supone la forma más eficaz de contrarrestar las necesidades y los ritmos de la extensión urbana, manteniendo en funcionamiento tejidos urbanos relativamente densos, compactos y complejos. Y, por tanto, con índices de consumo energético, sobre todo los relacionados con la movilidad, bastante más reducidos que los de las urbanizaciones periurbanas actuales. De forma complementaria, las actuaciones de rehabilitación de las edificaciones existentes y, en su caso, de reurbanización parcial de los espacios públicos adyacentes, son siempre más económicas que las actuaciones de derribo masivo y reconstrucción completa (remodelaciones totales). • Por fin, la perspectiva arquitectónica/paisajística también juega un papel en este conjunto de razones. Mantener los barrios periféricos consolidados supone defender la herencia de formas urbanas y soluciones tipomorfológicas de interés, pese a los problemas puntuales que puedan presentar. Que pueden permitir el desarrollo vigoroso de interesantes dialécticas disciplinares entre el mantenimiento de las características morfológicas y tipológicas esenciales y los imprescindibles ejercicios de modernización y actualización de servicios e instalaciones, de distribuciones y tamaños, etc. Problemas actuales y estrategias de intervención en barrios periféricos De manera muy breve se pueden sistematizar las muy diferentes problemáticas que se pueden encontrar en las periferias residenciales consolidadas durante la 2ª mitad del siglo pasado. Cada barrio, cada zona, tendrá su perfil particular y sus problemas concretos. No se pueden establecer recetarios uniformes para la intervención en estos tejidos. Cada uno requerirá su diagnóstico y su plan de actuación particular. En los siguientes renglones se pretende únicamente establecer un listado ordenado de las temáticas que se suelen encontrar. • En primer lugar, los problemas que afectan a la solidez estructural de los edificios: aluminosis, emplazamientos sobre arcillas expansivas con sistemas de cimentación inadecuados, etc. Si afecta sólo a alguno de los edificios, a una minoría, y dependiendo de su gravedad se podrá optar por reparaciones ad-hoc o por el derribo y la reedificación de los que estén más gravemente afectados. Todo ello sin modificar la ordenación y urbanización general de los barrios, con la opción de mantener con mayor o menos rigor el tipo edificatorio del edificio original o modificarlo dentro de las posibilidades espaciales que ofrezca el entorno y que permitan las ordenanzas en vigor. Si afecta a todos o a la mayor parte de los edificios y si esta afectación es suficientemente grave como para que las operaciones de consolidación no resulten rentables, 13 Ramón López de Lucio estaríamos dentro de la hipótesis de remodelación integral del barrio o de una parte sustancial de él. Lo que implica nueva ordenación urbanística (Plan Especial de Reforma Interior), nueva urbanización y reedificación. Este tipo de actuaciones, que fueron relativamente frecuentes en Madrid y en algunas otras ciudades en el período 1978-1990, suelen tener importantes limitaciones económicas en el momento actual, salvo que los aumentos de superficie edificable (si resultan posibles) permitan cuadrar las cuentas. • Problemas de acondicionamiento energético, térmico o acústico; carencia de determinadas instalaciones (ascensores por ejemplo) en los edificios. Estos problemas implican una rehabilitación parcial de los edificios: mejora del comportamiento aislante de fachadas y carpinterías, impermeabilización de tejados, instalaciones complementarias compatibles con el mantenimiento básico de los edificios (ascensores en fachada, sistemas de captación solar y de generación de agua caliente o energía eléctrica, etc). Estas inversiones, que redundan en sustanciales ahorros futuros en las facturas de electricidad o gas, suelen ser más tratables y normalmente se financian entre ayuntamientos y las propias familias afectadas, conscientes de que tales mejoras redundan en ahorros y revalorización de su propiedad. • Acondicionamiento/ modernización de las viviendas y de sus instalaciones: baños, cocinas, redes eléctricas. Este tipo de mejoras, de menor urgencia y más fácilmente adaptables a las necesidades y posibilidades económicas de cada familia, se pueden facilitar mediante un simple apoyo técnico por parte de servicios municipales especializados, complementado con posibles acuerdos colectivos con determinadas empresas o grupos de empresas que oferten condiciones ventajosas, descuentos, etc. La mayor ventaja operativa de este capítulo de actuaciones es que no requieren acuerdos unánimes de los moradores ni actuaciones unitarias y sincronizadas, como en el caso de los dos epígrafes anteriores. • Problemas de accesibilidad, aparcamiento, régimen, conservación y uso de los espacios libres interbloque, calidad general de la urbanización de los espacios libres anexos a cada barriada. Suelen requerir proyectos unitarios de reurbanización que habitualmente deben tramitar y redactar los ayuntamientos en colaboración con los vecinos y sus instituciones representativas. Los más frecuentes afectan a la escasa dotación de aparcamiento en superficie, típica de las actuaciones anteriores a 1970/75. La forma más elemental es la de ocupar los espacios peatonales, más o menos sumariamente ajardinados, de los interbloques. Lo que puede resolver el problema a costa de un frecuente empeoramiento de la calidad paisajística de la zona. Los más complejos son los que afectan al régimen de uso, dominio y conservación de los espacios libres interbloque no ocupados por el viario y los aparcamientos en superficie anexos a él. La posibilidad de asignar parcelas de uso exclusivo a cada edificio/ comunidad de propietarios (jardines comunitarios de acceso restringido) es muy atractiva desde distintos puntos de vista pero exige modificaciones catastrales no siempre sencillas de tramitar. • Problemas de configuración urbanística que no afecta a ninguna o a la mayor parte de las edificaciones residenciales existentes. Un ejemplo reciente sería la reordenación del barrio de la Mina en San Adrián de Besós (Barcelona), reciente Premio Nacional de Urbanismo. Este tipo de actuación implica la remodelación parcial del barrio, afectando a la geometría y configuración de los trazados viarios, la localización y tamaño de las zonas verdes y los equipamientos, etc. Suelen requerir una importante cuestiones urbanas2/3 14 contribución económica pública (municipal con posibles contribuciones autonómicas) que, en parte, se pueden compensar si la operación resultante permite introducir nueva edificación residencial o actividad terciaria (densificación). A la inversa, en los casos en que la escasez de equipamientos o de espacios libres públicos aconseje una reducción del número de viviendas (desdensificación), resultarán de gestión más compleja. • Problemas demográficos, sociales y socioeconómicos. Con harta frecuencia los problemas más graves—o los más acuciantes—no son de índole física o urbanística sino de carácter social. Y pueden incluir problemáticas tan complicadas de resolver como las elevadas tasas de paro, el paro juvenil, el envejecimiento de la población residente sin renovación natural por familias más jóvenes, los episodios de vandalismo, inseguridad o el tráfico de drogas, las necesidades de equipamientos sociales de apoyo (guarderías, atención a los ancianos, etc). Evidentemente nos encontramos aquí con problemas que no se pueden resolver con los instrumentos urbanísticos habituales ni con los recursos de que disponen las municipalidades. Problemas que afectan a la estructura económica general—sobre todo en tiempos de crisis--, a la calidad y extensión de las herramientas de un Estado del bienestar progresivamente cuestionado. La puesta a punto y financiación de programas sociales específicos —capacitación y reciclaje profesional, apoyos a la inserción/ reinserción laboral, salarios de inserción social, apoyos a la maternidad, cuidados de niños pequeños o de ancianos, campañas de participación y dinamización social, dinamización comercial, etc— forman parte de respuestas bien conocidas pero muy exigentes en recursos económicos. Criterios urbanísticos y de diseño urbano: algunas recomendaciones Partiendo de las limitaciones y de la limitada eficacia de las respuestas simplemente urbanísticas, que subrayábamos en el párrafo anterior, se pueden adelantar algunos criterios generales para la intervención en los tejidos consolidados: • Es básico contar con un buen diagnóstico de partida que permita situar e interrelacionar las distintas problemáticas de cada zona con vistas al diseño de estrategias de intervención afinadas, complejas e integradas. Hay que subrayar de nuevo la importancia de los programas sociales de acompañamiento, normalmente de duración más larga (también con frecuencia anteriores en el tiempo), respecto a las actuaciones físicas de rehabilitación/remodelación/ reurbanización. • En principio son desaconsejables las intervenciones extremas, tanto las remodelaciones integrales (por su alto coste) como, en el otro extremo, los meros “lavados de cara” u operaciones de corte “fachadista”. • Hay bastantes dogmas del pasado que requieren urgente revisión crítica. Citemos algunos: “cuánto más espacio libre, preferiblemente verde, mejores son los barrios” (ó NO); “cuánta menos densidad residencial y mayor espaciosidad, mejor calidad de vida” (ó NO); “es mejor una radical separación de los tráficos rodado y peatonal” (suele ser preferible la convivencia regulada); “los equipamientos escolares y deportivos, en sus parcelas grandes y cerradas, son los principales aglutinantes de la vida comunitaria” (funcionan mejor las calles complejas, con densidad residencial que incluya pequeñas parcelas de equipamiento de uso intensivo, por ejemplo, un centro de salud o una biblioteca); ”hay que procurar que el comercio de proximidad se 15 Ramón López de Lucio reparta equitativamente y atienda a las diferentes pequeñas comunidades vecinales” (es más eficaz y sostenible que se concentre formando ejes o nodos estratégicamente localizados y accesibles por todos y que cuente con el apoyo de, al menos, un supermercado de proximidad)… • Hay ventajas evidentes en la recuperación del parcelario, es decir que cada edificio/ complejo edificado cuente con su parte de terreno libre de uso exclusivo. El dogma de la utopía del 100% de espacio libre público ha de ser puesto en cuestión asimismo, por los problemas de conservación y gastos asociados que conlleva, aparte de por su propia concepción reductivamente higienista y moralizante. Es mejor establecer dialécticas bien calibradas y cuidadosamente diseñadas en la sucesión y la complementariedad entre espacios libres públicos complejos y transitados, espacios públicos de simple servicio para acceder a los edificios y aparcar, espacios libres de uso comunitario y espacios privados, libres o techados. • En el rediseño de barrios total o parcialmente remodelados se pueden identificar algunos temas clave: es conveniente jerarquizar el significado social y los niveles de representatividad/ frecuentación de los diferentes espacios públicos: hay que subrayar la importancia del diseño de algunos espacios urbanos singulares y complejos, tanto como el error en pretender que todos lo sean por igual; es importante facilitar la orientación y accesibilidad peatonal y rodada a los diferentes edificios; hay que distinguir entre los equipamientos “proactivos”, integrados en las tramas urbanas centrales (como el centro de salud de que se hablaba arriba), y los equipamientos extensivos y más especializados (v.g., un instituto de enseñanza media o un campo de deportes) que pueden y deben ocupar posiciones más periféricas. Una gran cuestión pendiente de resolver: ¿cómo adecuar los precios de la vivienda usada a las posibilidades económicas de la demanda, facilitando así la sucesión generacional en el uso de los tejidos residenciales consolidados? Hasta hace muy poco tiempo (y todavía, pese a la crisis que ha obligado bajadas de precios en torno al 30% hasta mediados del 2012), ha existido una evidente discrepancia entre las expectativas de la “oferta”—los precios de la vivienda de segunda mano—y las posibilidades reales de una demanda condicionada por la estructura bajista de los salarios y las incertidumbres del mercado laboral. La expulsión de buena parte de la población joven a las nuevas periferias exteriores ha sido más un problema económico que una simple elección ideológica (el “verde”, la “calma”, y demás valores señalados por la propaganda inmobiliaria). Además de la continuidad en el desplome de los precios de la vivienda de segunda mano, que no parece haya tocado fondo excepto para algunos productos y enclaves particulares, habrá que vincular en el próximo ciclo de recuperación económica las ayudas a la rehabilitación, reurbanización y remodelación de barrios a niveles precisos de control de los precios de venta y alquiler de las viviendas de esos barrios. Y a otras técnicas fiscales y regulatorias que es urgente ir poniendo en claro durante el paréntesis que ofrece la crisis actual.