La regulación de la hacienda de la comunidad autónoma en el nuevo estatuto

367 Crónica Parlamentaria La regulación de la hacienda de la comunidad autónoma en el nuevo estatuto No han sido especialmente significativas las modificaciones que ha experimentado tras su paso por las Cortes el Capítulo III del Título VI del Estatuto, relativo a la “Hacienda de la Comunidad Autónoma”. Cabe señalar, no obstante, el empeño que han puesto aquéllas en destacar la función esencial que está llamada a cumplir la Ley Orgánica prevista en el art. 157.3 CE en la delimitación última de las competencias financieras y, en consecuencia, en la configuración del sistema autonómico de financiación. Así, entre otras referencias, se recuerda dicha Ley Orgánica en los preceptos estatutarios que se dedican a los aspectos más relevantes de la Hacienda autonómica: al precisar el marco normativo regulador de las relaciones financieras entre Andalucía y el Estado (art. 175.1); al determinar la regulación aplicable a los recursos autonómicos (art. 176.3); al enumerar los impuestos cedidos (art. 178.1); al abordar el tratamiento del poder tributario (arts. 179.1 y 180.1); o, en fin, al afrontar la actividad crediticia de la Comunidad Autónoma (art. 187.1). Pues bien, resulta oportuno apuntar al respecto que la tradicionalmente problemática articulación del papel que han de desempeñar la Ley Orgánica ex art. 157.3 CE y las normas estatutarias en la definición del modelo hacendístico ha vuelto a plantearse en sede jurisprudencial con ocasión de la STC 13/2007. Importante resolución que, si bien no frontalmente, sí deja traslucir cierta preferencia por las determinaciones que adopte unilateralmente al respecto el Estado. En efecto, en esta STC 13/2007, el Alto Tribunal subraya la relevancia que adquiere la competencia exclusiva del Estado sobre la “Hacienda general” para regular el sistema de financiación autonómico, llegando a entender plenamente trasladable a las CCAA la jurisprudencia antes vertida a propósito de las Entidades locales: “(…) como hemos señalado en relación con la participación de las entidades locales en los tributos (doctrina ésta de total aplicación a las Comunidades Autónomas), sea cual fuere el contenido que al concepto de `hacienda general’ se atribuya no parece discutible que haya de incluirse dentro del mismo una medida que, como la participación en los ingresos del Estado, tiene por objeto directo la relación entre la hacienda estatal y las haciendas de las Comunidades Autónomas y como finalidad aseREV ADMIN JURIS64 20/6/07 11:21 Página 367 gurar la suficiencia y, en última instancia, la autonomía financiera de éstas, constitucionalmente garantizada en el art. 156.1 CE (…) A la misma conclusión hemos llegado en relación con los impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado a las Comunidades Autónomas, que constituye otro de los recursos de estas últimas, conforme al art. 157.1 CE, y que también hemos enmarcado en la competencia exclusiva atribuida al Estado por el art. 149.1.14…” (FJ 6º). Dicho lo cual, el Tribunal Constitucional se prestaría a recordar, acto seguido, en ese mismo fundamento jurídico, que “cuando la Constitución atribuye al Estado una competencia exclusiva lo hace porque bajo la misma subyace –o, al menos, así lo entiende el constituyente– un interés general, interés que debe prevalecer sobre los intereses que puedan tener otras entidades territoriales afectadas”1. Razonamiento que le conduciría directamente a defender la prevalencia del papel del Estado en este punto: “Así es; en cuanto se trata de fondos que garantizan el funcionamiento de las haciendas de las Comunidades Autónomas dentro del conjunto de la Hacienda general, mediante los que se pretende posibilitar al conjunto de las Comunidades Autónomas, en general, y a cada una de ellas, en particular, el ejercicio de la autonomía constitucionalmente garantizada, es al legislador estatal a quien, de conformidad a lo estatuido por los arts. 138.1 y 156.1 CE, incumbe dar efectividad a los principios de suficiencia de las Comunidades Autónomas y de solidaridad y equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español (…) En suma, es de competencia exclusiva del Estado, en ejercicio de la que le atribuye al efecto el art. 149.1.14 CE, no sólo el señalamiento de los criterios para el reparto de la participación que se les conceda a las Comunidades Autónomas en los ingresos estatales, sino también la concreción por ley de esa participación”. Pero no terminan aquí, ni mucho menos, las referencias de la STC 13/2007 tendentes a reforzar el protagonismo del poder central en la determinación del reparto de los recursos en el seno del Estado Autonómico. Además de la competencia exclusiva ex art. 149.1.14 CE, el Tribunal Constitucional adscribe al Estado una potestad genérica de coordinación en materia de financiación autonómica, que asienta en tres diferentes tipos de consideraciones. En primer término, se argumentaría en el FJ 7º, porque, “aun cuando las Comunidades Autónomas en virtud de su autonomía sean titulares de determinadas competencias financieras, (…) el art. 157.3 atribuye al Estado la `fijación del marco y los límites en que esa autonomía ha de actuar’ (STC 179/1987, de 12 de noviembre, FJ 2) mediante una Ley Orgánica a la que confiere una función 368 1SSTC 40/1998, FJ 30, y 204/2002, FJ 7. ´ REV ADMIN JURIS64 20/6/07 11:21 Página 368 específica y constitucionalmente definida (…)”. Pues, al fin y al cabo, como se apuntó ya en el FJ 9 de la STC 68/1996, con el art. 157.3 CE “no se pretendió sino habilitar la intervención unilateral del Estado en este ámbito competencial a fin de alcanzar un mínimo grado de homogeneidad en el sistema de financiación autonómico, orillando así la dificultad que habría supuesto que dicho sistema quedase exclusivamente al albur de lo que se decidiese en el procedimiento de elaboración de cada uno de los Estatutos de Autonomía”. En segundo lugar –continúa el fundamento jurídico 7º de la STC 13/2007–, porque, al afectar el asunto del reparto de los ingresos a todos los entes territoriales y al ser finitos los recursos de que dispone el Estado, éste ha de intervenir “para adoptar las medidas necesarias y suficientes a efectos de asegurar la integración de las diversas partes del sistema en un conjunto unitario”. Y, finalmente, porque así se desprende del principio de solidaridad interterritorial, en cuya virtud, no sólo corresponde al Estado garantizar, de acuerdo con el art. 138 CE, su realización efectiva, “velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español”, sino que también están obligadas las Comunidades Autónomas a coordinar el ejercicio de su actividad financiera con la del Estado (art. 2.1 c) LOFCA). En resumidas cuentas, como venía sucediendo ya con el anterior marco normativo –y así se ha puesto de manifiesto inequívocamente en la reciente STC 13/2007–, el sistema aboca a la realización de una interpretación armónica de los diversos preceptos estatutarios y de la LOFCA que, en cuanto integrantes del bloque de la constitucionalidad, confluyen en la delimitación del sistema hacendístico de las Comunidades Autónomas. Pasando ya al examen de cuestiones más concretas del Estatuto, conviene comenzar con la fuente de financiación que, a la postre, resultó más controvertida en el anterior marco estatutario, a saber, la mal denominada “deuda histórica” (Disposición Adicional Segunda). Fuente de ingresos de carácter excepcional que, al no haberse realizado efectivamente durante la etapa de vigencia del anterior Estatuto, se trasladó como un espinoso “asunto pendiente” a la nueva fase estatuyente. Pues bien, la forma en que ha terminado resolviéndose este problema no puede sino valorarse positivamente. Tras recordar el modo en que se regulaba la cuestión en la versión inicial del Estatuto, y una vez recogida la práctica efectivamente seguida al respecto, el párrafo tercero de la nueva Disposición Adicional Segunda impone ahora al Estado unos compromisos más claros acerca del pago de la deuda: “En el caso de que, a la fecha de aprobación del presente Estatuto, no hayan sido determinadas y canceladas en su totalidad las cuantías deCrónica Parlamentaria. La regulación de la hacienda de la Comunidad Autónoma en el nuevo estatuto 369 REV ADMIN JURIS64 20/6/07 11:21 Página 369 rivadas de lo señalado en el apartado anterior, la Comisión Mixta establecerá, en el plazo de dieciocho meses, los criterios, alcance y cuantía que conduzcan a la ejecución definitiva del mismo. En este supuesto, la aplicación de los acuerdos adoptados se realizará en un plazo de tres años a partir de la entrada en vigor del presente Estatuto”. A nadie se le oculta la relevancia que tiene la circunstancia de que, ahora, se fijen estatutariamente plazos concretos para proceder al pago definitivo de estas “asignaciones complementarias”, dada la escasa virtualidad mostrada por la anterior redacción. Pero, sobre todo, la importancia de la nueva normativa se acrecienta con ocasión de la lectura –ciertamente controvertida– que ha realizado el Tribunal Constitucional acerca del alcance de la inicial Disposición Adicional Segunda del Estatuto. En efecto, el Alto Tribunal se ha mostrado absolutamente refractario a aceptar la tesis del recurrente –el Parlamento de Andalucía–, según la cual dicha disposición estatutaria exigía que el Estado pusiese a disposición de la Junta de Andalucía cantidades adicionales a las previstas en los presupuestos estatales en concepto de “participación en los ingresos del Estado” (concepto 453) y de “asignaciones de nivelación de servicios públicos fundamentales” ex art. 15 LOFCA (concepto 911–B). Frente a esta argumentación, el Tribunal Constitucional se decantó sin ambages en la STC 13/2007 por la posición defendida por el Abogado del Estado, tendente a considerar la “deuda histórica”, no una concreta fuente de financiación dotada de sustantividad propia, sino una mera proyección de las “asignaciones de nivelación” previstas genéricamente en el art. 15 LOFCA: “(…) no cabe duda de que las asignaciones complementarias que, conforme a la disposición adicional segunda EAAnd (de la misma manera que sucede con las previstas en la disposición adicional segunda del Estatuto de Autonomía de Extremadura), deben consignarse en los presupuestos generales del Estado “con especificación de su destino y como fuentes excepcionales de financiación” para garantizar la consecución de un nivel mínimo de prestación en alguno o algunos de los servicios efectivamente transferidos por el Estado a la Comunidad Autónoma de Andalucía, cuya legitimidad constitucional está fuera de duda, responden, como también ocurre con aquéllas a las que hace referencia el art. 15 LOFCA, a la exigencia concretada en el art. 158.1 CE, al tener idéntica finalidad: la de garantizar un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español. La citada disposición adicional constata y reconoce, en un momento dado, la singularidad de Andalucía para la consecución de un nivel mínimo en la prestación de determinados servicios…” (FJ 11º). 370 ´ REV ADMIN JURIS64 20/6/07 11:21 Página 370 Así, pues, según se desprende de este fundamento jurídico 11º de la STC 13/2007, la Disposición Adicional Segunda del Estatuto andaluz no serviría más que para “indicar” que nuestra Comunidad Autónoma cumple los presupuestos fácticos que permiten hacerla acreedora de las asignaciones de nivelación reguladas en el art. 15 LOFCA. Acreedora –claro está, y aquí reside el punto primordial y más conflictivo de la STC 13/2007– siempre y cuando el Estado determine previamente y con entera libertad el “cómo”, el “cuánto” y el “cuándo” de tales transferencias. Tal es, al fin y a la postre, la polémica afirmación que subyace tras la siguiente argumentación contenida también en el fundamento jurídico 11º de la STC 13/2007: “En este sentido no puede aceptarse que las asignaciones a las que se refiere el Estatuto de Andalucía sean un recurso que el Estado deba consignar obligatoriamente en los presupuestos generales de cada ejercicio económico. Esta interpretación no se compadece, ni con el carácter excepcional o extraordinario de este mecanismo de financiación, ni con el hecho de que, tal y como sucedía en relación con la participación en los ingresos del Estado, es a este último a quien corresponde en exclusiva, atendiendo a la totalidad de los instrumentos para la financiación de las Comunidades Autónomas, a las necesidades de que cada una de éstas y a las posibilidades reales del sistema financiero del Estado, decidir si procede dotar, en su caso, y en qué cuantía aquellas asignaciones en virtud de la competencia exclusiva que sobre la materia le atribuye el art. 149.1.14 CE (hacienda general). De la afirmación de la legitimidad constitucional del mecanismo excepcional de financiación considerado no cabe concluir la consecuencia de que el Estado deba, necesariamente y en todo caso, dotar una concreta partida presupuestaria si no se ha alcanzado al efecto acuerdo entre el Estado y la Comunidad Autónoma en el seno de la Comisión Mixta a que hace referencia la disposición adicional segunda del Estatuto de Autonomía de Andalucía”. Hasta aquí la STC 13/2007, en cuya argumentación, como parece evidente, ocupa un lugar destacado la asunción de la tesis de que la “deuda histórica” estatutaria y las asignaciones de nivelación son la misma fuente de financiación. Tesis que, a mi juicio, difícilmente puede abrazarse de forma incondicional y sin matizaciones. Es cierto que existe un claro paralelismo entre las transferencias presupuestarias reguladas en la Disposición Adicional Segunda del Estatuto y las Crónica Parlamentaria. La regulación de la hacienda de la Comunidad Autónoma en el nuevo estatuto 371 REV ADMIN JURIS64 20/6/07 11:21 Página 371 contempladas en el inicial art. 15 de la LOFCA. Ambas normativas las configuraban como fuentes de ingresos de carácter excepcional, en cuanto sólo operativas en supuestos de infradotación de los servicios públicos, y de naturaleza condicionada, dada su consignación en los Presupuestos estatales con especificación de su destino. Por lo demás, no es superfluo mencionar que estas transferencias –pese a su prácticamente nula presencia en la financiación autonómica hasta la fecha– parecían llamadas a jugar un papel tanto más relevante en el conjunto del sistema desde el momento en que la participación en los ingresos del Estado renunció a incorporar todo el potencial de actuación niveladora horizontal que le permitía el bloque de la constitucionalidad. En efecto, no debe soslayarse que algunos Estatutos de Autonomía –entre ellos, el andaluz– habían exigido que en la determinación del porcentaje de participación del período transitorio, a fin de garantizar la financiación de los servicios transferidos, debían tomarse en consideración “los gastos de inversión suficientes para atender las necesidades de la Comunidad Andaluza con objeto de que alcance, al menos, la cobertura media nacional” (Disposición Transitoria Sexta. 2)2. Previsiones estatutarias que sencillamente fueron ignoradas, al no perseguirse durante el período transitorio más que asegurar el coste efectivo de los servicios tal y como los había ido prestando el Estado hasta la fecha. Pero es que, además, la participación en los ingresos del Estado siguió permaneciendo enteramente ajena a cualquier pretensión niveladora incluso con la puesta en marcha del período definitivo, habida cuenta de que ningún papel ha jugado en la fijación del porcentaje la base negociadora que, con toda claridad, apuntaba a tal dirección, a saber: “la relación entre los índices de déficit en servicios sociales e infraestructuras que afecten al territorio de la Comunidad Autónoma y al conjunto del Estado” (art. 13.1 e LOFCA)3. Sea como fuere, con independencia de la función que correspondiese a la participación en ingresos del Estado en punto a la superación de tales infradotaciones, lo cierto es que ésta era una tarea específicamente asignada al art. 15 LOFCA y a la Disposición Adicional Segunda del Estatuto andaluz. No 372 2Esta exigencia de que se considerase integrante del coste efectivo de los servicios transferidos las inversiones precisas para reducir las diferencias con la media nacional también se contenía en los Estatutos de Cantabria (Disposición Transitoria Décima.3), Galicia (Disposición Transitoria Quinta.3) y Valencia (Disposición Transitoria Quinta.3). 3Sobre la carencia de objetivos niveladores en los métodos de determinación de la participación en los ingresos del Estado, véase A. Giménez Montero: “Desequilibrios fiscales, financiación de las Comunidades Autónomas y participación en los ingresos del Estado: situación actual y perspectivas”, en Perspectivas del sistema financiero, Madrid, 1993, en especial págs. 69 y 70. ´ REV ADMIN JURIS64 20/6/07 11:21 Página 372 es de extrañar por tanto que, ante estas similitudes, en un primer momento buena parte de la doctrina se decantase por lo que podemos calificar de lectura mínima de la norma estatutaria. Esta interpretación se erige sobre la desvirtuación de la eficacia jurídica del Estatuto, ya porque se considere que tales asignaciones específicas «no pueden ser tomadas más que como expresión de un deseo de difícil concreción en términos jurídicos, es decir, en términos de obligaciones y derechos jurídicamente exigibles»4, ya porque, lisa y llanamente, se estime que el precepto estatutario no añade absolutamente nada nuevo al elenco de fuentes de financiación establecido en la LOFCA, de tal modo que la llamada “deuda histórica” no vendría a ser sino la simple proyección de las asignaciones de nivelación ex art. 15 LOFCA a nuestra Comunidad Autónoma. Bajo este prisma, de acuerdo con la aludida lectura mínima, la Disposición Adicional Segunda no vendría sino a declarar la concurrencia del “presupuesto de hecho requerido por el art. 15 LOFCA para el otorgamiento de las asignaciones complementarias –y, en consecuencia, que tendrá que entrar en juego el mecanismo de compensación previsto en la Constitución y en la LOFCA”5. Se trata, en definitiva, de una concepción capitidisminuida de la virtualidad del Estatuto que, en buena medida, ha sido hecha suya por el Tribunal Constitucional en la STC 13/2007 Por lo demás, importa reseñar que esta lectura restrictiva se halla, asimismo, bastante extendida en la doctrina en relación con la norma que mayor similitud guarda con la que consagra nuestra “deuda histórica”, esto es, la Disposición Adicional Segunda del Estatuto extremeño, respecto de la cual también se ha predicado que es un mero apéndice del art. 15 LOFCA6, o que se limita a «dar a entender que en el momento actual, dadas las circunstancias socioeconómicas de Extremadura, es ya necesaria dicha asignación presupuestaria»7. Crónica Parlamentaria. La regulación de la hacienda de la Comunidad Autónoma en el nuevo estatuto 373 4Ferreiro Lapatza: La Hacienda de las Comunidades Autónomas en los diecisiete Estatutos de Autonomía, Escola d’Administració Pública de Catalunya, Barcelona, 1985, pág. 239. 5Véase el comentario de la Disposición Adicional Segunda realizado por Avelino Blasco Esteve en Comentarios al Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Andalucía (dirigido por S. Muñoz Machado), MAP, Madrid, 1987, pág. 823. En la misma línea, Pérez Moreno y otros: Comentarios al Estatuto de Andalucía, Sevilla, 1981, pág. 356. 6Ninguna peculiaridad aprecia en este precepto del Estatuto extremeño Checa González (Comentarios al Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura –López Guerra y Soriano García, dirs.–, MAP, Madrid, 1992, págs. 1109–1110. 7Véase el comentario a la Disposición efectuado por Falcón y Tella en Comentarios al Estatuto de Autonomía de Extremadura (dirigido por Torres del Moral), UNED, Mérida, 1985, pág. 504. REV ADMIN JURIS64 20/6/07 11:21 Página 373 Y, sin embargo, hay argumentos que permiten sostener que la virtualidad de la original Disposición Adicional Segunda del Estatuto andaluz no se ciñe a dar por cumplido el requisito material imprescindible para ser beneficiario de las asignaciones niveladoras previstas en el art. 158.1 CE y en el original art. 15 LOFCA, sino que regula una fuente de financiación específica que cuenta con sustantividad propia. En efecto, mientras que los últimas preceptos citados caracterizaban a las asignaciones de nivelación como aquellas destinadas a la elevación del nivel de prestación de los servicios públicos fundamentales, precisando que el desnivel ha de referirse al conjunto de dichos servicios, la disposición estatutaria regulaba unas asignaciones complementarias cuyo objetivo eran los servicios transferidos individualmente considerados, y con independencia de que fuesen fundamentales o no8. Pero si cabe identificar diferencias apreciables en el ámbito material sobre el que se proyectaban ambas asignaciones, otro tanto cabe decir en lo concerniente al procedimiento de determinación de las mismas. Así, no se establecía en el art. 15 LOFCA ningún específico cauce a través del cual proceder a la concreción de las asignaciones de nivelación, razón por la cual podía considerarse que era en el seno del CPFF donde podrá acometerse dicha tarea, según se desprende del art. 3.2 d) LOFCA: “El Consejo de Política Financiera… entenderá de las siguientes materias: (…) d) La apreciación de las razones que justifican en cada caso la percepción por parte de cada una de las Comunidades Autónomas de las asignaciones presupuestarias, así como los criterios de equidad seguidos para su afectación”9. Frente a esta regulación, el párrafo segundo de la Disposición Adicional Segunda del Estatuto andaluz encomendaba a la Comisión Mixta paritaria Estado–Comunidad Autónoma la fijación, “para cada ejercicio”, de “los criterios, alcance y cuantía de dichas asignaciones excepcionales”. Así pues, y con independencia de la valoración que, desde el plano político, pueda merecer el reconocimiento de unos derechos singulares en beneficio de determinados territorios, lo cierto es que el examen del correspon374 8La Disposición Adicional Segunda decía literalmente en su primer epígrafe: “Dadas las circunstancias socioeconómicas de Andalucía, que impiden la prestación de un nivel mínimo en alguno o algunos de los servicios efectivamente transferidos, los Presupuestos Generales del Estado consignarán, con especificación de su destino y como fuentes excepcionales de financiación, unas asignaciones complementarias para garantizar la consecución de dicho nivel mínimo”. 9En esta línea, véase Linares Martín de Rosales: Régimen financiero de las Comunidades Autónomas españolas, Diputación General de Aragón, Zaragoza, 1981, pág. 211. ´ REV ADMIN JURIS64 20/6/07 11:22 Página 374 diente precepto estatutario a la luz del régimen general establecido en la Constitución y la LOFCA revela que las “asignaciones excepcionales” allí contempladas no pueden, sin más, necesariamente, reconducirse a la categoría de las “asignaciones de nivelación” ex art. 15 LOFCA. Que no son fuentes de financiación enteramente equiparables es una apreciación que se refuerza al analizar el procedimiento de elaboración del Estatuto de Extremadura, cuya Disposición Adicional Segunda –como ya sabemos– recoge también unas “asignaciones complementarias” semejantes a las del Estatuto andaluz. Pues bien, el texto inicialmente asumido en sede parlamentaria, prácticamente idéntico a nuestra Disposición Adicional Segunda10, experimentó en su segundo párrafo una sustancial modificación durante su debate en la Comisión Constitucional. Efectivamente, en ese momento se aprobaría una enmienda in voce formulada por Fernández Marugán que, una vez incorporada en el Dictamen de la Comisión, ya no sufriría cambio alguno, pasando en consecuencia a incorporarse al texto definitivo del Estatuto extremeño11. De acuerdo con el párrafo segundo de su Disposición Adicional Segunda: “Los criterios, alcance y cuantía de dichas asignaciones excepcionales se fijarán con arreglo a lo establecido en el artículo 15 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas”. Con la nueva redacción se pretende, como es palmario, reforzar la conexión de estas asignaciones con el mecanismo general previsto en la LOFCA, suprimiéndose a tal objeto unas peculiaridades procedimentales que, tal y como aparecen en el Estatuto Andaluz, no vienen sino a remarcar los rasgos propios definitorios de una fuente de financiación específica y singular. En definitiva, por las razones aludidas, no parece que la STC 13/2007 pueda considerarse, en este extremo, absolutamente inobjetable. Prosiguiendo esta somera incursión por los preceptos estatutarios relativos a la Hacienda, es obligado detenerse en aquella fuente de financiación que en los últimos años –y así seguirá siendo en los inmediatos venideros– constituye la verdadera clave de bóveda sobre la que se construye el delicado asunto del reparto de los recursos entre el Estado y las Comunidades, a saber, los impuestos cedidos. Por una parte, el artículo 178 del nuevo Estatuto enuCrónica Parlamentaria. La regulación de la hacienda de la Comunidad Autónoma en el nuevo estatuto 375 10 La Ponencia vino a aceptar los textos coincidentes propuestos por los Grupos Parlamentarios Popular (enmienda número 104) y Socialista (enmienda número 156). 11 Véase Estatuto de Autonomía de Extremadura. Trabajos Parlamentarios, Congreso de los Diputados, Madrid, 1986, pág. 403. REV ADMIN JURIS64 20/6/07 11:22 Página 375