Lobbies y grupos de presión: de la política a la comunicación. Una fundamentación teórica

lobbies y grupos de presión: de la política a la comunicación. Una fundamentación teórica. Antonio Pineda Cachero Licenciado en Publicidad y Relaciones Públicas Becario de Investigación del Departamento de Comunicación Audiovisual, Publicidad y Literatura de la Universidad de Sevilla Resumen: este articulo analiza los factores históricos y la filosofia política ~ subyacentes al fenómeno de los grupos de presión, beneficiarios últimos ! de las acciones de iobbying. La puesta en cuestión del racionalismo y el ~ concepto de interés general, la tradición pluralista o el fenómeno asociacionista son algunos de los factores que determinan la "democracia de grupos" donde el cabildeo politico florece. También se setialan otras ~ ! fuentes de fundamentación del iobbying, como los intentos de legitimación 1 juridica o su inclusión en el mundo de la comunicación y las relaciones públicas. i Palabras clave: Lobbying, grupos de presión. l Los estudios clásicos sobre los grupos de presión y las actividades de lobbies proceden generalmente de disciplinas como la sociologia o las ciencias politicas. El desarrollo de las ciencias de la comunicación social y, en concreto, de las relaciones públicas, ha posibilitado que en las últimas décadas el iobbying o cabildeo politico (es decir, la actividad de los grupos de presión y sus ramas operativas, los lobbies) se integre en los estudios de las "relaciones públicas politicas" y los public affairs de las empresas. El objetivo de este trabajo supone, no obstante, retroceder un peldaño en esa escalera que va de la política a la comunicación e intentar dilucidar los factores históricos y la filosofia política que subyacen a lo que hoy se concibe como una técnica de comunicación. Nada surge de la nada, y ,,S , puesto que hoy como ayer el lobbying sigue respondiendo al intento de "i N I satisfacer intereses particulares al interactuar con unos poderes públicos 1 ,, encargados del bien común', creemos importante comprender por qué se , , utiliza y de donde provienen, ideológicamente, los beneficiarios últimos de esta técnica publirrelacionista. 1. Términos fundamentales. Según la Enciclopedia Británica, lobbying2 (o cabildeo politico, en español) es "cualquier intento por parte de individuos o grupos de intereses privados para influir en las decisiones del gobiernom3. En otro volumen, la Enciclopedia ofrece una definición algo más operativa4: las actividades de un iobbyse refieren a los actos de personas (asalariadas o no) que intentan promocionar los intereses de los grupos a los que representan, ya sea mediante contacto personal con los legisladores, como a través del envio de comunicaciones o información a los mismos. Esta definición, pues, contempla ya la figura del Iobbymon o "lobbista", que es el profesional encargado de planificar las acciones de presión politica y hacer llegar la información a los funcionarios que, en última instancia. deciden. Los sociólogos Linz y De Miguel ofrecen un concepto más funcionalista del término al describir el lobby y el "grupo de presión" (término también procedente de Estados Unidos, e introducido por Maurice Duverger en 1 Europa) como "organismos activos en mantener contacto con los poderes 1: i; públicos, particularmente el poder legislativo" (Linz, 1966: 7). Estas p: (!j . , definiciones pueden completarse con otra de carácter mas práctico y :/ 1,:) actual: en 1994. una encuesta realizada por Burson-Marsteiler entre 46 lideres 1 La idea bjiica cn la probiemitica de os gruior de pririon e;, en dc Hrnly Ehrmann. "la intiracci6n mtri comunidad aalitics e intereses de aruoa' 11975: 2401. <, 2 El termino labbyihg procedc de! ingler lobby (litcraimcnre. "vir:ibu~o"l. reicrida a !a realidad palitica crradaunidenrc hacia 1830, cuando las rrprescntaatei de los grupar dc preiion andaban por los pari~ior de cocgrcsa y as aranblcai egirlativar estatales esperando poder hablar con lar rcprcrentanter paliticor e influir en rus dccrioner kfr Milbrath, 1979: 1091. %m Sinci reirotra? lbí ocioenes dc termino a la ln~larera dc iiao mil. oara describir c vertibvo donde el piibiico y .. ~ ~~ ~ ~. ~~ ~ ,~ ~~ ~ ri Parlumcnto ingles podian entrevirfurrc, aunqvc dataca el ripldo derarrolio de la prietica ea Estados Unidos: "Ya cn enero dc la52. el lobby ic derr;ibia en The nmo (de Londreil coma una inrti;uci6n reconocida cn Washington. D.C." (1998: 2971. 3 TheNcw Encyelapoedio Br;tonnico. Micropard;~, vol. 7. Enciciopaedia Sritannica. inc.. 19 edieion. Cbicago. 1989, p. 429. 4 Op. cit.. Marropacd;~, vol. 25. p. 958. de opinión españoles (generalmente, promotores o sujetos de cabildeo: exaltos cargos, altos cargos de la administración, diputados, directivos de grandes empresas, etc.1 definia el iobbying como la actividad "realizada por grupos de presión para defender los propios derechos e intereses y obtener ventajas tanto de carácter económico, como de imagen o sociopoliticas" (citado en Abad, 1995: 75). b reflexión actual sobre el concepto de lobby ofrece una noción más precisa, moderna y ajustada a la materia que estudiamos, en tanto en cuanto la idea de "grupo de presión'' limita la influencia, precisamente, a la "presión", y no contempla, como el lobby, el hecho de presentar "una petición a la autoridad responsable, sin intentar tomar sanciones ni amenazar con ellas, caso de que dicha petición fuera rechazada" (Finer, citado en Celis, 1963: 45). El grupo de presión combina la organización formal y la "presión", valga la redundancia, como técnica de acción politicas; lo que le diferenciaria del lobbyseria la posibilidad de uso o amenaza de uso de sanciones (positivas o negativas) ante las decisiones que toma el poder político, "ya sea a fin de cambiar la distribución prevaleciente de bienes, servicios, cargas y oportunidades, ya sea a fin de conservarla ante las amenazas de intervención de otros grupos o del poder político mismo" (Pasquino, 1982: 751). Al menos en la teoría, la diferencia conceptual entre el grupo de presión y el iobbying radicaría en una cuestión de método: como técnica de información y relaciones públicas, el iobbying no incluiria el uso o amenaza de sanciones, al limitarse a la pura comunicación. Es la diferencia que también resalta Finer: el lobbying es más neutral que la actividad de los grupos de presión, 10s cuales conllevan "la aplicación o la amenaza de imponer una sanción cuando se deniegue una petición" (citado en Martinez Calvo. 1998: 734). - 5 Lo que diicrcncia a lar grupa5 dc preridn de lo5 partidor pairieor, ir tanto grupor, er quc "no participan diiictamcntc cn e procesa eiccton y en cierto modo, no ert5n !nie:eradar reamentcen administrar poicucnrcprapioc~ podcr poiitjei sin" en tener un arccro hcil y franco a crti Ultimo,! en influir en sur dcc8rionei" (Paiquino. 19e2: 7531. Paquina tamaen dcimita las rcaeionei enfrc grupor dc prciitin y partidor politicoi en iuncion de tres iiruacionci poribiei: (al c grupo de Priri6n contrcla y financia c pairido palitico ieon o que el psr:ido re vc impedido para articular distintos ntirercr): [bl e grupo dc priiihn er una imanaci6n de panida (can lo quc el grupa se idcolagiza y renuncia a a autonomial: (c! cxirrcn inttreseí punialcr. no totales, entre el grupo y el par:ido (cl iirtrma mas favonblc en dcmocraeial. dc moda ouc .,los , p?ogramas dc los partidor no se pueden reducir nunca eompetamentc a lar pierioncr de or grupos" (1982: 7531. .... -- -... <-.. -. - -. . ..... i - - i ..'J.: >. 5, ! :zu,d\ ------, ____ii ,' Otras visiones del fenómeno resaltan el hecho de que el lobby es una agencia independiente, técnica, al servicio del grupo de presión. Asi, los lobbies serían "agencias, gabinetes de comunicación o despachos de abogados, dedicados profesionalmente a ejercer la actividad del iobbying en representación de un grupo de interés o de presion que los contrata" (Martinez Calvo, 1998: 732). Jordi Xifra también vincula el lobby a la labor de intermediación en favor de un interés ajeno (de una empresa, de un grupo de presión, etc.): "Entendemos por lobbies las agencias, despachos o gabinetes que se dedican al ejercicio del iobbying a cambio de una contraprestación. normalmente pecuniaria" (1998: 86). Carnota apunta que muchas veces el lenguaje común no registra la distinción entre lobby y grupo de presión. designándose con el término lobby lo que en realidad es un grupo de presión (...). Asi como se contratan servicios de un abogado o de un contable para determinados asuntos, se recurre a esta especie de profesionales de la presión [los lobbistas] para hacer conocer los puntos de vista del grupo a los tomadores de decisiones políticas (citado en Xifra, 1998: 27). Un concepto que suele aflorar en las reflexiones teóricas sobre estos temas es el de grupos de interés, aún más alejado del lobbying. Los grupos de interés pueden entenderse como grupos con actitudes compartidas que desarrollan reivindicaciones ante los demás grupos para establecer, mantener o ampliar las formas de conducta inherente a esas actitudes (cfr. Truman, citado en Pasquino, 1982: 751). La Enciclopedia Británica fija la diferencia entre estos grupos (en general, grupos de personas o ciudadanos que persiguen un fin o ventaja para su propio grupo o el conjunto de la sociedad) y los grupos de presión en función del vector politico: "Si (...) I'l R1 cualquier qrupo de interés intenta influir en el gobierno para conseguir sus objetivos, se transforma en un grupo de presión"; en concreto. son los grupos de interés que la Britonnico define como promotionol groups los más dados a la actividad de iobbying. En generai, podemos aseverar que cuando el grupo de interés se dirige al gobierno para exigir una legislación u oponerse a la existente, se transforma en un grupo de presión6; en otras palabras, cuando optan por una via especifica (la gubernamental) para defender los intereses grupales (cfr. Ferrando Badia, 1984). De ahi que, con razón, el lobbying haya sido denominado "relaciones públicas politicas" (cfr. Martinez Calvo, 1998). Tournon intenta delimitar las relaciones conceptuales entre iobby, grupo de presión y grupo de interés mediante factores como la amplitud operativa y los contornos sociales de cada término. Aunque no es suficientemente claro, podemos inferir que, en escala decreciente, el grupo de interés seria una "realidad social" de intereses afines y perfiles parecidos, mas o menos amplia, en el seno de la cual el grupo de presión, más minoritario, ejerce reivindicaciones (Tournon pone el ejemplo de "los sindicatos, que hablan en nombre de los asalariados aunque una gran parte de estos no estén sindicados"); a su vez, el lobby, aún más limitado, seria "el pequeño núcleo activo que aplica la presión" dentro del pressure group, determinándose as¡ el lobbying o cabildeo como la operativa comunicativa y técnica ejercida por un grupo limitado dentro del grupo de presión (cfr. Tournon, 1987: 5902). En cualquier caso, consideramos válida la diferencia operativa e institucional que Martinez Calvo resalta entre los grupos de presion y los lobbies; una diferencia debida a que el ejercicio de la presión que hacen los lobbistas no es por su propio interés, sino porque han sido contratados para ello, son profesionales al servicio de los grupos de presión 6 Yimball Yaung consrata histaricarnente ata reacia": "De lar demandas formuladas por dirrintor grupos dc inicrcsci ispec!alc~ ic derivaron los modc:nas cabildear y lar grupos dc prcriba. 11980: 2301. 'I y de interés ya que son estos quienes los contratan para alcanzar sus objetivos. Podríamos decir que los lobbistas son profesionales de la influencia política que defienden unos intereses ajenos a cambio de una contraprestación. generalmente económica7(...). Para que se tratase de un verdadero grupo de presión, el lobby, deberia tener una ideología política determinada, o si rechazase ejercer su actividad para grupos con los que no está de acuerdo o que no representasen intereses afines (Martinez Calvo, 1998: 734). Esta conceptualización progresiva de gruposde interés, grupos de presión y lobbies responde tanto a una idea muy concreta de la politica publica como a la historia de la misma. Los siguientes apartados, por consiguiente, estarán dedicados a dilucidar las raíces histórico-políticas y filosóficas de los grupos de presión, causa última de la actividad de lobbying. 2. Historia de los grupos de presión. La fundamentación teórica de los grupos de presión está directamente relacionada con su génesis histórica: la defensa de intereses particulares. Hemos visto que en las definiciones de "lobby", "grupo de presión" y, por supuesto, "grupo de interés", el concepto de interes ocupa un lugar fundamental; el mismo lugar que ocupa en la historia: frente a una sociedad occidental y democrática organizada sobre ejes públicos y burocráticos [Administración, partidos políticos, poderes del Estado -ejecutivo, legislativo, judicial), y todo su Corpus de instituciones. procedimientos e ideología. el grupo de presión aflora, según sus teóricos, como un intento de [a) tratar con o resistir decisiones tomadas en nombre de un concepto tan abstracto como el "interes público" por parte del aparato estatal-buro cráticoa, y (b) influir en esas decisiones y hacer valer la voz de los grupos de intereses ciudadanos o empresariales. Milbrath señala que "si poseyéramos datos de todos los gobiernos en todas las culturas. comprobaríamos probablemente que el cabildeo politico [lobbying), en alguno de sus aspectos, es un inevitable acompañante del arte de gobernar" (1979: 1091. El análisis histórico demuestra la existencia de focto de grupos de presión más o menos organizados a través de la Historia: en todo orden político han existido grupos en pro de la defensa de sus intereses, desde las iglesias a las presiones militares de cada época, pasando por los comerciantes judíos, las hermandades medievales o los grupos ideológicos europeos decimonónicos. Desde los latifundios o gremios medievales hasta el actual iobbying basado en técnicas de relaciones públicas, el grupo de presión supone la defensa de los intereses particulares mediante la influencia y la reorientación de las decisiones del poder. No obstante, el advenimiento de los regirnenes liberal-burgueses marca el punto de partida histórico para la articulación de grupos organizados de intereses (grupos que, en su uso a posteriori del cauce gubernamental como defensa de sus intereses, devendrán puntualmente grupos de presión). Por ejemplo, y a pesar de la existencia históricamente constatada de grupos de presión organizados en la Alemania imperial, ha sido en Estados Unidos [cuna de la primera revolución moderna) donde la filosofía de los iobbies ha encontrado un mayor acomodo pragmático y legal9. Estados Unidos y los demás pioneros de la democracia y el parlamentarismo, como Gran Bretaña o Francia, son el ámbito donde surgen los grupos de presión y el lobbying (así como la investigación de los mismos) en función de unos 8 los tedricoi pioclivcs 21 lobbyingruilcr; ergrlmii coma un factor hirrdiico a :oma dc conciencia activa dc los ciudadanas y los grupor frente a la opieridn del Ertrido. aunquc la praxis empirica dcmucrtn que en realidad e! eabidco paitica precisa di 1s interreneion dil Ltado. Ello explica par que lo5 vcrdadiroi ncoiibcralcr no ven con buenos ojos cl fenimeno di 10s grupos de picridn. 9 Tarnbien ha encontrado acomodo en b:ador Unidas una larga tradicidn dc actuaciones dificilmente encuadrsbicr en a legalidad por pan= dc los grupor di prerdn, desde la compra de influencia poliriei 21 amiguismo o 1s mcnaza: hechor que rerian objeta de un estudio ulterior robrc ior diicvdor cqvilibrior catre fcoria y practica di lobbying. ..,,. factores históricos que Celis (1963: 81) describe como pautas de origen económico, social, ideológico y politico. Entre los factores sociales se encuentra la transformación y elevación de los medios materiales y culturales de la sociedad; en la politica, la concepción moderna del Estado. Tournon señala la importancia de la fragmentación del poder politico en la democracia, diseminado en instancias legislativas, administrativas y locales que suponen un mayor grado de accesibilidad para los ciudadanos, frente a fórmulas politicas más arbitrarias. Para Binkley y Moos, en la Modernidad se desarrolla paulatinamente un nuevo tipo de Estado. de naturaleza multigrupal ("multi-group" -cfr. 19601, caracterizado por intereses de todo tipo. Las causas radicarian en la desintegración de la monolitica cultura feudal europea, el fraccionamiento religioso que supuso el Protestantismo y, como veremos, la formación de nuevos grupos económicos merced a la Revolución Industrial. Otro factor social y politico que conformará el fenómeno de los grupos de presión modernos es el asociacionismo. Debido a la decadencia de los estamentos y la extensión del sufragio, la representación corporativa de intereses especiales previa a la Modernidad se disuelve paulatinamente, originando el nacimiento de los partidos políticos y las "asociaciones voluntarias", apunta Alessandro Pizzorno. El asociacionismo es un fenómeno tipico del orden liberal-burgués que sustituye al corporativismo gremial. Alexis de Tocqueville ya se sorprendia de la propensión estadounidense "a formar asociaciones o grupos de presión desde que dos o más individuos descubrian que tenían un interés en común" (cfr. Xifra, 1998: 109). Philippe Schmitter traza un panorama histórico donde, tras la crisis de las corporaciones y gremios medievales y el liberalismo individualista subsiguiente, el mundo occidental asistió a la unión del capitalismo y las ideas de libertad de asociación y petición que generaron la eclosión del asociacionismo formal en el último cuarto del siglo XIX; asociacionismo basado a su vez en la especialización y la división de funciones (elementos clave, como hemos visto, en el surgimiento del 10bbying)'~. Las asociaciones pueden ser sociales (grupos de interés y promoción) o políticas (partidos politicos). Los grupos de presión tendrían un papel intermedio, participando de ambas: son asociaciones privadas, pero con objetivos que pasan por el filtro de las decisiones politicas. Estas asociaciones, que operan a nivel local y defienden sobre todo intereses (culturales, económicos, etc.) de tipo concreto, serán los precedentes directos de los grupos organizados de intereses, articulados como consecuencia del aumento del tamaño, las funciones y la dimensión de los intereses de las asociaciones voluntarias. Caracterizados por el alcance nacional y la generación de una burocracia y de "expertos propios" (Pizzorno, 1988: 3201, estos grupos, perfectamente constituidos a finales del siglo XIX y principios del XX. se "politizarán" finalmente, con status legal y funciones públicas, de forma que encontramos grupos de interés organizados que persiguen objetivos diversos, de amplio alcance, que disponen de sus propias burocracias y una sede central nacional, y que gozan de un monopolio representativo y de un estatus público o semipúblico (..J. Los grandes sindicatos, las asociaciones de empresarios y las organizaciones profesionales tienen todos, en mayor o menor medida, las caracteristicas que acabamos de describir: la prosecución de objetivos diferenciados, una estructura burocrática nacional. una tendencia al monopolio representativo y la realización de funciones públicas por delegación (Pizzorno, 1988: 320). 10 Al princ~pio. obic:ua Schmftcr e fenarncno asociaconirtu era dc caracter puialiita, iero todo cambia con la kinera Guerra Mundial: el cifuerra b;lieo termina con el piuralirma y c antagonismo cntrc grupos, y ie produlo una "inf;rpenitracidn dc arnbtai pUblicoS y privacar de decir6n' 11988: 3591. Pragrcnvameafe. las aiouacioncr dc in:creser comenran J prccir~r mar y m35 dc Estada cn todos lar aiprctor. harra que re eonrolidan 'dererminadai ccrncntoi dc ~bli~~i~~iedad y cohiiian cn las reiacmncr entre los oiganiimar eir~trlei~ iaiarociacianc: rcprerntativar de inremsci pnuiiegiadar [...y 11988: 3611. En ruma. una prueba de la intima relacidn de necesidad quevincula a los grvpaide interei y preiion 2 lar gobiernos y a a intcrucnci6del Estado. . ..~. Aunque no podemos hablar aún de grupos de presión en sentido estricto, estos megagrupos de intereses responden a la tipologia clásica de los mismos: sindicales, empresariales y profesionaies. Cuando estos grupos actúan mediante la influencia politica (y, sobre todo, cuando contratan agencias de relaciones públicas o bufetes de abogados especializados en ese tipo de influencia) nace el iobbying contemporáneo. Paulatinamente. grupos de muy distinta naturaleza (sociales, ecologistas, etc.) se irán sumando al proceso, ya bien entrado el siglo XX. Pasquino destaca los procesosde industrialización y modernización como una de las causasde la formación de asociaciones con intereses particulares, incluso en los paises autoritarios o totalitarios (aunque, en estos casos, no pueda hablarse strictosensu de grupos de presión, al carecer de autonomia y posibilidad de influir en las decisiones politicas por parte de los grupos), lo cual nos permite introducir los factores económicos que determinan históricamente el iobbying. Efectivamente, la industrialización, la división y especialización del trabajo, y la profesionalización de las actividades inciden en una diversificación económica que ocasiona la aparición de intereses sectoriales y grupales. Como hemos visto, las taxonomias más generales de los tipos de lobbies suelen estar presididas por los grupos patronales, sindicales (ambos fruto de la economia capitalista) y profesionales. Key relaciona directamente la fragmentación social y la división del trabajo con el nacimiento de los grupos de presión: En el fondo la gran complejidad de la politica moderna descansa en la diversidad de interesesy en las consiguientes resquebrajaduras sociales producidas por la especialización en la producción y la distribución de las mercancias y servicios, a pesar de que las divisiones basadas en las diferencias raciales, religiosas y regionales no dejan de tener importancia (...). La especialización económica crea Ji' condicionesfavorables para el desarrollo de un gran número y de una gran variedad de grupos organizados, interesados en aportar su influencia en la dirección de la politica. A pesar de que los grupos de presión no son, naturalmente, nuevos (...) la rápida proliferación de los grupos organizados acaece en el presente siglo (1962: 213). Más aún: "La especialización y la diferenciación de la función económica, caracteristica de una sociedad industrial, coloca el gran poder económico en las manos de grupos privados e individuos"; un poder económico que, vía iobbying, pretende transformarse en poder politico. La especialización "no crea automáticamente grupos privados politicamente poderosos, pero pone las bases para la vivificación y organización del poder politico de tales grupos. Los conjuntos de personas con intereses que difieren de los de otros grupos, sólo buscan crecer y medrar" (Key, 1962: 253, 254). Un factor económico paralelo es la importancia de la eficacia, aupada por el progreso tecnológico, que tiene un fuerte apoyo en la información tecnica proporcionada por el iobbying. En la práctica política contemporánea, la diversificación social, económica y profesional genera la multiplicación y especialización de los grupos y una creciente complejidad de las decisiones. En ello se amparan los iobbymen y sus teóricos al fundamentar su quehacer: la obtención y cesión de información técnica precisa (que ha de ser cierta y exhaustiva) en el momento justo y ante la instancia adecuada para que sea tenida en cuenta a la hora de tomar una decisión politica que influye en una actividad empresarial o de otro tipo. Las siguientes palabras de Tournon resumen la génesis ideológica de los grupos de presión a partir de los principales factores políticos y económicos citados: Puede decirse que el fenómeno "grupo de presión" no pasa al primer plano de la politica más que con la conjunción de la revolución industrial (aue diversifica los intereses económicos y decuplica su vigor) y la democracia liberal (que parece abrir de par en par las vías de acceso a los centros de decisión). En lo sucesivo, dos condiciones se encuentran reunidas para que los individuos intenten organizarse para ejercer presiones sobre los poderes públicos: intereses múltiples y dinámicos se oponen por posturas a menudo considerables (...), y, por otra parte, los poderes públicos, cuya ideologia justifica la competición de intereses, se encuentran mucho más al alcance de las reivindicaciones de los ciudadanos (1987: 5902). 3. Pluralismo y crisis del racionalismo. Ya hemos mencionado la puesta en cuestión del concepto de "interés general" que implica el fenómeno de los grupos de presión. El tema no es baladi desde una perspectiva comunicacional, pues las teorías publirrelacionistas del iobbying harán hincapié precisamente en el "ajuste" o "armonia" que debe existir entre el interés particular y el general. ¿Qué base filosófica subyace a esta subordinación (o, al menos, reformulación~ del bien común? En sintesis, la crisis de la concepción racionalista de una democracia individualista. La fórmula rousseauniana de la democracia, amparada en el racionalismo puro y una concepción del individuo como idea abstracta en el ejercicio de sus derechos democráticos se ve desfasada en este pensamiento politico. La tesis es que se ha producido el paso de una democracia de individuos a una "democracia de grupos" más activa, más "gobernante" y menos "gobernada", donde elementos como el Iobbying pretenden justificar su existencia. Una transformación que responde a factores vistos en el recuento histórico, como la especialización técnica y la fragmentación social. Francisco Murillo comenta esta crisis del concepto democrático clásico explicando que el auge de los grupos de presión se I'r debe: a una crisis del viejo concepto de interés público o bien común, tal como fue elaborado por la teoría del Estado liberal individualista, con su especifico recelo formalista hacia toda suerte de grupos que pudieran interponerse entre el individuo y el Estado, contaminando la asepsia de la voluntad general, nacional o popular con intereses particulares (en Linz, 1966: XV). De hecho, el pluralismo (teoría-marco, como veremos, de los grupos de presión) implica según Murilio "cierto grado de relativismo, en la concepción del fin a que ha de llegar el proceso decisorio", relativismo que se opone directamente al racionalismo y entre cuyas consecuencias se cuentan el cuestionamiento del interés público o el "fin de las ideologias". En una reflexión sobre "Propaganda y democracia" que data de 1942, el escritor y sociólogo Francisco Ayala nos proporciona un ajustado marco sociohistórico que puede explicar esta transformación social que marca la decadencia del racionalismo individualista. El autor lo aplica al auge de la propaganda [tanto política como comercial -lo que nosotros llamariamos "publicidad"-), pero creemos que, en tanto índice de fenómenos persuasivos que responden a una situacion social de enfrentamiento entre grupos de intereses, es perfectamente aplicable al iobbying". En sintesi8,Ayala concibe la propaganda como un fenómeno derivado de la crisis del "culto de la diosa Razón" (1972: 197): lo que en otro tiempo fue propaganda ilustrada, aliada a la razón objetiva y vinculada a la difusión de una verdad irrefutable. cede paso paulatinamente en la Modernidad a una propaganda "sugestiva", más enfocada a los instintos; en paralelo, la ampliación del sufragio hace quese incorporen a la democracia grupossociales con otras ideas, perdiendo as¡ el Estado la base común ilustrada y transformándose en un ámbito de 11 Oc hecha. aumrcr mma Marlinez Calvo vcn el lobbying como un acto penuasiuo. pricticamentr connatural a individuos y grupa5 que drrcan hacer valci rus intcrcr~ (di 19981. - 1 combate, mientras la propaganda comienza a usarse para buscar adhesiones políticas'2. Asi, Ayala apunta que: conforme se va introduciendo esta situación, conforme la contraposición politica en el Estado deja de ser una pugna dialéctica sobre plataforma común para transformarse en un combate a fondo, la propaganda pierde su freno y pone en acción todossus recursos a fin de reclutar cada vez mayor número de adherentes, es decir, de votos, en beneficio de las distintas fracciones (1972: 198-199). Sustitúyase "propaganda" por la actividad de los grupos de presión13 y tendremos la explicación sociopolítica del auge de estos iobbies, pieza básica en un juego politico donde los grupossociales "sólo aceptan sus instituciones como posiciones de lucha y sus normas como reglas de la lucha misma" (Ayala, 1972: 198). compárense las afirmaciones de Ayala con el "ardor del combate" que Tournon imputa a las actividades de los grupos de presión (1987: 5902) y podrá comprenderse la génesis moderna de este fenómeno. Otro sociólogo de prestigio, Wright Mills, es más taxativo al relacionar los grupos de presión con la decadencia de la democracia liberal clásica. Wright Milis (1995: 77) ve en la sociedad de masas (frente al ideal de la . . por toda la sociedad: hechor quc abren la pucrtm ¡la coipetencia Oe 'ábric3ntcr dc rimboloi. frymbol monvf~cru~~r51 y a la pluralidad de grupos de intrrer 11995: 681. No por casualidad. Gmir y Benirnan incuycn las reiacioocn pijbicar todo r la que se canacc corno lobbying indirccta. dirigida a la op:nibn pijbica. Tcbrieor de a propaganda coma Haiald D. ijiiw~ll O Kimbsl Young incluycn a ac:ividad dc algunos prrs~uicgroopsen rusanalirir. E hirtoriadorcrdi 13 piopaganda coma 0livrr:homron dedican capitular bc sur tcxtor a los grupor di prerion decimonbnieai Algunas earar del irnbito ertadaunidinsc pueden ionruifarie cn Kcy, 1962. En general. diriamos quc ri el grupa de prcribn tiene motivaciones idcologicar rueic utilizar recurras prapagandirficos. Por otro lado, lar anaiagiar entre cabidco pa1ir;co y propaganda no IC a:icncn únicamente a la ginciis iociohiitbrica: auforcr como Sauvemplean cl concepto de "propaganda praferiona" Idirtinta. aunque ccrcana, u a propaganda polirica1 pan caracterizar las acruacioner robrc la opinion, el elector. el Parlamento o el gobie:no, y con el fin crp~ciiico di 'mejorar la lcgirlacibn" a favor di uno5 intereses Id,. 19711. En crtc iin radica tarnbitn la actividad dcl iobbuina. v il oraoio Sauw aounta oui d orvDa de ormibn artiia Iabre la ooinibn ... . .. . , , , no par casualidad. una dr lo5 objetivos caiicor de la propaganda. sociedad liberal clásica) el predominio de las "presiones organizadas" en contraposición a la armonía de intereses: "Mass democracy means the struggle of powerful and large-scale interest groups and associations, which stand between the big decisions that are made by state. corporation, army, and the will of the individual citizen as a member of the public" (1995: 83). Regresamos, con estas palabras, a la noción de una democracia de grupos que sustituye a una democracia de individuos, y no es ocioso decir que para Wright Mills la "democracia de masas" es, en realidad, meramente formal y escasamente democrática (cfr. 1995: 80-100). La metodologia y epistemologia de los grupos de presión también confirma la filosofía del conflicto grupa1 y anticipa la óptica pluralista de su filosofía política. Pasquino apunta que el estudio de los iobbies nace en el contexto de la reflexión sobre teoría de los grupos y grupos de interés: análisis empiricos y descriptivos del funcionamiento de los grupos que actúan en la sociedad, teorias pluralistas (que veremos a continuación) enfrentadas a las teorias monistas del Estado y determinada sociologia europea que pretende "comprendery explicar los procesos sociales por medio de la categoría de grupo" (Pasquino, 1982: 749). Es el caso de Bentley, influido por John Dewey. Bentley reduce toda la actividad politica a la lucha entre grupos, de cuya interacción surgen las políticas gubernamentales. De hecho, este autor define el fenómeno del gobierno como una cuestión de "presión" más que de fuerza; presión que es caracteristica de los grupos: "Pressure (...) is always a group phenomenon. It indicates the push and resistance between groups. The balance of the group pressure is the existing state of society"; en consecuencia, "government is the process of the adjustment of a set of interest groups [...)" (1993: 19, 20). En esta línea. y más cercano a la idea de grupo de presión, está el concepto de Truman: los "grupos potenciales", basados en "actitudes compartidas" e "intereses ampliamente difundidos en la sociedad que inciden en el proceso politico aunque sin estar organizados formalmente" (Pasquino, 1982: 750)14. En paralelo al marco trazado por Ayala, debemos señalar la tradición teórica donde los grupos de interés y de presión adquieren plena fundamentación: las teorías pluralistas'5. En este contexto, y a diferencia de los regímenes totalitarios o autoritarios que suelen integrar oficialmente a los grupos de interés, se desarrollan las democracias pluralistas que llevan a cabo el paso de lo "gobernado" a lo "gobernante': La democracia politica individualista, "gobernada", se basaba en la exclusión de los grupos de hecho; en la democracia política pluralista, "gobernante", los intermediarios de los grupos canalizan la participación del ciudadano en el proceso decisorio: los grupos son el poder (cfr. Ferrando Badía, 1984). No es casual, por otro lado, que los principales teóricos del pluralismo procedan de paises anglosajones, justamente el ámbito cultural donde nace el iobbying contemporáneo. ias raíces intelectuales y políticas del pluralismo son tan antiguas como el dilema entre la defensa de intereses privados y la necesidad de decisiones públicas (dilema sobre el que gira, más o menos, toda visión crítica de los iobbies). En su clásico ensayo de The Federaiist, James Madison no condenaba totalmente a los grupos de interés pese a sus peligros potenciales. Otra aportación histórica al pluralismo centrada en la defensa de intereses es la de Alexis de Tocqueville, que pensaba que las distintas facciones de intereses debían ser permitidas y alentadas, pues "su i multiplicación, y la competencia entre ellas, se convertiria en una garantía para la democracia" (Sanz Menéndez, 1994: 2)16. Con todo, esta defensa de la pluralidad de intereses no consideraba aún la noción del grupo (semilla del lobbying): el pluralismo de Madison o Tocqueville "se componía de personas en proceso de formargrupos (...); para ellos, los intereses existen y los grupos organizados surgen después" (Sanz Menéndez, 1994: 2). La noción de lo grupa! para la defensa de intereses se desarrollaria ulteriormente con la teoria de los grupos de Bentley, Truman o Latham. Sanz Menéndez apunta que, paulatinamente, los grupos de interés se integran en el análisis politico, y su consideración política queda plasmada por Eckstein cuando inscribe a los grupos de presión como instituciones de pleno derecho en el sistema politico, como complemento de los partidos: En los sistemas democráticos los partidos deben jugar simultáneamente dos funciones que son, evidentemente, irreconciliables: proveer decisores públicos eficientes y representar con precisión las opiniones. ia mejor forma de reconciliar estas funciones en la práctica es suplementar a los partidos con un conjunto alternativo de organizaciones representativas que pueden afectar lasdecisionessin afectar las posiciones de los decisores públicos. ~sa es la función principal de los grupos de presión en los sistemas democráticos efectivos, como la competición por el poder es la de los partidos políticos (Eckstein, citado en Sanz Menéndez, 1994: 4). 14 NO obstante. ya pciar de crtoí crfuerror derciiptivor. Paq~ino rcralta la ausencia de una formuiacidn teorica generalista sobre 10s grupo5 p~iiti~os y la incardinacidn de a tcoria de os grupos dc prciidn en un campo cxclurivarncorc analitico. Según la qinion dc este autar, "la tearia de las g;upoi no puede aspirar legitimanenre a eitafvr de teoria gcncral dc 17 nnliliri En su forma menor ambiciosa. sin ~mbarqo. ha otraida y despertado u atcncidn robrc ci anOlirir de aifucnar .r. ... . ~~ ~ efectivas que es:=" cn jucgo en la actividad poiir;ca y parti~~larrnenfc sobic la int~raccion dc los grupo5 rcmipoiiticar que fraran dc abrener dccisioncr favonblcr de 10% giupor gubcrnatiuor arganiradoi e inrtitueionaliiadar. cr dccir ha impullido CI interc* de los invcrtigadorer hacia a actividad de los g. de p. [grupo$ dr preribnl. y ha permitido plantear algunas preguntar significativan concernientes a su exirfeneia. a su importancia. a :a intenridad y al arnbita de sur amividades v a lar condicionci oue favorecm o irnoiden su exito" IParquino, 1982: 750-7571. ~~~ ~ , 15 Par3 un intcraante resumen y dircuiibn de la rcoria pluniirta moderna. cfr Jordan. 1994. 16 Lor teb;icoi prociver al iobcyingiueien crgrimir lo5 beneficios derivados de la pluralidad de inrcrerer para refutar lar caro. el eabiidei conrtiruyc una canrribucidn sumamente útil a: introducir lar aspiraciones di intcrcrcr crpceiiicor co ci sistema politico. La serie de opciones paiiticar cntre :as que deben eicgir las encargados de la decirion er prababicncntc mararnpliagraciaia lar ~erindaderdelc~biIdco,dd mirrnomadaquc. porigual mien. los funcianarioíie hallan cncandicioncr optimar para apreciar nqor as repercurionei que provocara su dceiridn' IMibrafh, 1979: 1121. 'r' con el fin de que sea considerada. La especificidad de la información, el conocimiento de problemas sectoriales y las nuevas perspectivas que aporta a la Administra~ión~~ son, pues, vectores que fundamentan comunicativamente al lobby y determinan una aproximación desde las relaciones públicas. 5. Conclusiones. La ideologia politica que subyace al lobbyingse basa en la confrontación entre grupos en un contexto pluralista, como reflejo de un orden político donde las asociaciones de individuos apelan al interés privado o grupa1 y la esfera de la opinión pública se transforma en campo de batalla politico e ideológico. Una batalla que tiene su correlato practico en la lucha politica y, por consiguiente, la presión política y el iobbying (cfr. Allport, 1960: 59). Históricamente, el derrumbamiento del antiguo orden estamental y el advenimiento del régimen liberal de la Modernidad generan a la larga fenómenos de asociacionismo y articulación de intereses grupales: cuando , , i, 1 la razón intersubjetiva de la Ilustración y la "democracia de individuos" 1: I' rousseauniana entran en crisis, afiora la lucha de distintos grupos con 1 distintos intereses y distintas opiniones. El concepto rousseauniano de voluntad general (su cuestionamiento, más bien) es central en el anclaje l filosófico de los grupos de interés en el pluralismo politico. De hecho, al resumir los elementos del núcleo de la perspectiva pluralista, Jordan señala I que la interacción de intereses puede proporcionar"una alternativa práctica i 1 a la "voluntad general" como fuente de legitimación de la autoridad" (1994: 58. Traducción propia). Esta interacción de intereses lleva a una lucha cuyocomo agencias dedicadas a ejercer dicha influencia, al servicio de los fin último sera la búsqueda de la influencia p~lítica~~.Aqui operan los iobbies 28 Par% Mwdit y Siuddin-Xtnn&y, "10s giupar t...) pueden incrementar la ranonalidad de la roma de dieirioncr, en part. gracias n In informaciOn que proparcionan. y ;n partc. iimpemcntc, porquc llevan al gabicrno a afrcccr jurti6eaciane~ Y, tal va, a preparar sur medidas pairicai dc manita m& adrcuada ¡rente a dirtinror conjuntos de argumentar y a nucvai per;peciivar" Ii975: 1841. Dc hccho, en ocasiona er el pmpio sistema bvrocratico [con e caro ingles coma pumdigmal c quc acepta gustoso e incluso pidc e aicraramiento dc los grupor dcpicridn, pues regUn Ehrmann."porccn una infarrnaeiOn quc cr indispensable a a dac~ntraiizacidn de lar ivncioncr adrninirtmtivar' 11975: 2421. 2s Por ejempla. y panicrdo dc una Oioiafia centrada en la lucha por e podci como rasga difcrcnciador de 'squclar r~laciona h~rninai que se cansideran politicas". Yey afirma que, cn ci jrnbira cr:adaunid~nri, 'lar lnrrrcia de grupor , ,..,. r Il grupos de presión. Politicamente, la crisis de la democracia individualista cede paso a la democracia pluralista, que implica la existencia natural de grupos de presión como estrato intermedio entre el Estado y el individuo. Frente a la concepción racionalista que postula una democracia politica individualista, manifestando cierta "repulsa de los grupos de presión" 'O, o la concepción idealista-elitista del interés público quesubsume el pluralismo social a una linea oficial de pensamiento (Ferrando Badia, 1966: 1331, el pluralismo (resultado epistemológico del conductismo y el positivismo) considera que todos los comportamientos son interesados, anulando de hecho las diferencias entre el gobierno y los grupos de interés (Ferrando Badia, 1966: 135) y, con ello, las barreras entre lo privado y lo público. En realidad, estos últimos son los verdaderos participantes de la vida política, la cual se concibe como rivalidades de influencia sin unidad estatal alguna: el Estado es sólo un ámbito de competición. Con cierta base darwinista de fondo, todo se reduce a una lucha social por el poder, a combates donde distintas facciones corporativas y sociales intentan que sus ideas triunfen. En consecuencia, el interés público queda reducido bajo el pluralismo a "cualesquiera resultados de las decisiones politicas, siempre que tales decisiones se produzcan según determinados "métodos" o procedimientos. Importa entonces la "forma" del proceso de decisión y no el contenido de' la misma" (Meynaud, citado en Ferrando Badia, 1966: 137). De ahí que Finer, en Anonymous Empire, hablase de una "lucha sorda llevada a cabo, en la jungla, entre organizaciones particulares, en la que obtendrán la victoria los que son más ricos, inteligentes o numerosos" (citado en Ferrando Badia, 1966: 137). Para evitarlo, deben existir contrapesos institucionales, procedimentales e ideológicos. Uno de los formuladores de esta teoria política, James Madison, ya expresó su preocupación por el "vicio peligroso" de las "facciones" [foctions) san las ¡uir:ar animadorar del proceso politico. E gcrcicio de poder de gobernar eonrite cn cl ¡omento de lo5 Oncr de grupo que rc consideran Icgitimoi. cn la canciiacion y acucrdo de las arnbiciancr de los grupas en conOieta y CB la lirnitacidn di lar tendenciar dc grupo que ie juzgan racialmente deitructoor" 11962: 371. Para Kq los grupas dc interir se cxpreran mediante das viai: los parridar poliricar y lor grupor de preridn. En erre contexto ic pradvce c conflicto p~r el poder 30 DE hccho. Rourieau 11egO a criticar a mireanfiliracidn de la pall?~ea. políticas, causa de la decadencia de los gobiernos populares (si bien Madison es un crítico de la democracia pura o popular y un defensor del gobierno representativo). Básicamente, lo que Madison entendia por "facción" corresponde a lo que hoy denominamos "grupo de interés": By a faction I understand a number of citizens, whether amounting to a majority or minority of the whole, who are united and actuated by some common impulse of passion, or of interest, adverse to the rights of other citizens, orto the permanent and aggregate interests of the community (en Hamilton, Madison y Jay, 1961: 78). Madison creía que la búsqueda de intereses diversos y la posesión de opiniones distintas (debido básicamente a la diversidad de facultades humanas, de la que se derivan a su vez las diferencias para adquirir la propiedad) eran consustanciales a la naturaleza humana. Estas diferencias implican una filosofia política del conflicto inherente a la ideologia del cabildeo. La labor de la legislación y del gobierno será, para Madison, regular esos intereses en litigio, controlar los efectos de la lucha de intereses. El conflicto de intereses, del que se derivará la noción de lobbying como ajuste de los intereses privados y públicos, supone tanto la matriz politica de todo el fenómeno como la amenaza potencial de que la lucha se transforme en una guerra asocial. Como apunta Badillo O'Farrell, "la pluralidad de intereses conduce al enfrentamiento y a la guerra de todos contra todos" (1998: 29), lo que puede llevar, en el campo de las luchas entre grupos de presión. a extremos aberrantes. Además, hay que tener en cuenta los problemas politicos y sociales que implica el contexto histórico en que nacen los grupos de presión: analizando los problemas de "ingobernabilidad" política en el orden liberal-burgúes contemporáneo, Schmitter resalta "la búsqueda implacable del interés personal, precisa y racionalmente entendido, a través de organizaciones especializadas y funcionalmente diferenciadas" (1988: 357) como un factor novedoso que. gradualmente, ha ido minando la lealtad a los partidos y la "cultura cívica" de la política burguesa. Evitar todas estas disfunciones de la filosofia social del lobby, esa lucha ¡ en la "jungla" de la que hablaba Finer, debe también ser objeto de una I l revisión teórica de los fundamentos "democráticos" y hasta antropológicos 1 en que descansan las justificaciones del lobbying por parte de los l publirrelacionistas. Por nuestra parte, también creemos que urge una 1 I reflexión apoyada en material empirico sobre las consecuencias prácticas ! de todas estas ideas (es decir, las operaciones de los grupos de presión y l sus lobbies) y, particularmente, el modo en que se presentan en el universo ¡ de la comunicación social y el mundo académico. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ABAD, Daniel (1995): "El "lobby" o el derecho a defender nuestros intereses", en Revista Universitaria de Pubiicidad y Reiaciones ! Púbiicas, n" (2a epoca), págs. 67-77. l ALLPORT, Floyd (1960): "Toward a Science of Public Opinion", en 1 ~ WAA, Public Opinion ond Propagando, Nueva York, Henry Holt and Company. AYALA, Francisco (1972): "Propaganda y democracia", en Hoy yo es ayer, Madrid, Moneda y Crédito, págs. 193-200. BADILLO O'FARRELL, Pablo (1 998): Fundamentosde filosofiopoiitico, Madrid, Tecnos. 1 I BENTLEY, A.F. (1 993): "The Process of Government", en RICHARDSON, Jeremy J. 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