La Alta Inspección de Educación en el debate legislativo Sentido y necesidad de configuración

Revista de la Asociación de Inspectores de Educación de España Junio 2022Avances en Supervisión Educativa. ase37_art04_Montero Alcaide - pág. 1 avances.adide.org - ISSN: 1885-0286 La Alta Inspección de Educación en el debate legislativo. Sentido y necesidad de configuración / The High Inspectorate of Education in legislative discussion. Significance and configuration need Antonio Montero Alcaide Inspector de Educación Delegación Territorial de Educación y Deporte de Sevilla DOI https://doi.org/10.23824/ase.v0i37.756 Resumen La Alta Inspección de Educación cuenta con escasos análisis y estudios, aunque, por conflictos que parecen requerir del ejercicio de sus competencias, adquiera un interés coyuntural. Este artículo presta interés, con casi inexistentes trabajos previos sobre su objeto, a los posicionamientos, aportaciones y justificaciones constatados en la tramitación legislativa de las disposiciones que regulan, con carácter básico, la Alta Inspección, desde sus inicios; además de distintas iniciativas y proposiciones que, de manera específica, la consideran. Se procede, para ello, a un análisis documental centrado en las enmiendas que se presentan a los proyectos de las sucesivas leyes educativas y los argumentos con que se motivan. De manera que puedan advertirse posturas y perspectivas ante el devenir, no poco incierto y controvertido, de la Alta Inspección. Las conclusiones se relacionan, entonces, con la pertinencia de la propia Alta Inspección, en confluencia o diferenciación con la Inspección educativa asumida por las Comunidades Autónomas —de ahí la relevancia del ámbito de intervención— Revista de la Asociación de Inspectores de Educación de España Junio 2022Avances en Supervisión Educativa. ase37_art04_Montero Alcaide - pág. 2 avances.adide.org - ISSN: 1885-0286 , así como con las funciones que se le atribuyen, directamente influidas o determinadas por las condiciones de ejercicio. De resultas, se hace especialmente oportuno un reglamento básico tan necesario como demorado y, presumiblemente, poco factible. Palabras clave: Alta Inspección de Educación; tramitación legislativa; iniciativas legislativas; pertinencia de la Alta Inspección; ámbito de ejercicio; configuración; funciones; reglamento. Abstract The High Inspectorate of Education has not been the subject of deep analyses or studies, although, due to jurisdictional and political conflicts that seem to require the exercise of its powers, it acquires a conjunctural interest. Despite an almost nonexistent previous work on its object, this article focuses on the positions, contributions and justifications verified in the legislative processing of the different regulations affecting it given its basic character since its appearance in the legislation orbit. In addition, the author will also consider the different and specific initiatives and proposals made in this subject matter. Consequently, he proceeds to a documentary analysis focused on the amendments presented to the projects of the successive educational laws and the arguments motivating them. In doing so, he will be able to see the positions and perspectives adopted facing the uncertain and controversial future of the High Inspectorate of Education. The conclusions are related, then, to the relevance of the High Inspection itself, in confluence or differentiation with the Educational Inspection assumed by the Autonomous Communities – hence the relevance of the scope of intervention – as well as to the functions attributed to it, which are directly swayed or determined by the conditions of application themselves. As a result, the need of a basic regulation that is as essential as it is delayed and, presumably, hard to achieve. Key words: High Inspectorate of Education; legislative processing; legislative initiatives; relevance of the High Inspection; scope of exercise; configuration, functions; regulations. Revista de la Asociación de Inspectores de Educación de España Junio 2022Avances en Supervisión Educativa. ase37_art04_Montero Alcaide - pág. 3 avances.adide.org - ISSN: 1885-0286 Introducción Establecido el derecho a la educación, con el reconocimiento de la libertad de enseñanza, en la Constitución Española (CE) de 1978, a los poderes públicos se encomienda la inspección y homologación del sistema educativo a fin de garantizar el cumplimiento de las leyes. Acaso resulte obvio este recordatorio inicial, mas no será solo cuestión de recordar sino, como se atribuye al dramaturgo y poeta Bertolt Brecht (1898-1956), de defender lo obvio: «Qué tiempos serán los que vivimos, que tenemos que defender lo obvio». Esto último, lo obvio, denota aquello que se encuentra o pone delante de los ojos, como asimismo lo que resulta muy claro o no tiene dificultad, sin que estas dos circunstancias, claridad y ausencia de dificultad, resulten consonantes. Por esto mismo, obvia es también —pero no ajena a la dificultad— una competencia exclusiva del Estado, que se reserva constitucionalmente: la de regular las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la CE (Ramírez Aísa, 2021), sobre el derecho a la educación y la libertad de enseñanza, con el objeto de garantizar el complimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia 1 . La configuración, si bien limitada y con muy escaso desarrollo (Montero Alcaide, 2019), de la Alta Inspección de Educación (AIE) tiene no poco que ver tanto con la encomienda realizada a los poderes públicos como, sobre todo, con las atribuciones exclusivas del Estado. Precisamente en esta cuestión de encomiendas, correspondientes al Estado y las Comunidades Autónomas (Aragón Reyes, 2013; Escudero Gómez y Fernández Nogueira, 1988; Galicia Mangas, 2016; López Guerra, 1983; Medina Rubio, 1981; Vila Miranda, 1894), se advierte uno de los aspectos controvertidos que afecta al ámbito y a las funciones de las AIE. De ahí que, más de cuatro décadas después, la AIE no solo carezca de identidad (Álvarez Álvarez, Rodríguez Bravo, y Camacho Prats, 2019), sino que sea objeto de análisis desde distintas consideraciones: su carácter y entidad en el sistema educativo (Berengueres Pont y Vera Mur, 2019; Fernández González, 2017; Galván Palomo, 2008, 2011); las antinomias resultantes (Esteban Frades, 2007); y los retos o el 1 De este modo figura en el artículo 149.1.30.ª de la CE (1978). Revista de la Asociación de Inspectores de Educación de España Junio 2022Avances en Supervisión Educativa. ase37_art04_Montero Alcaide - pág. 4 avances.adide.org - ISSN: 1885-0286 devenir que, como consecuencia, pueden formularse (Bar Cendón y Martínez Muñoz, 2018; Castán Esteban, 2016; Esteban Frades, 2019; Rul Gargallo, 2013). Con precedentes históricos (Montero Alcaide, 2021 a) vinculados a la constitución de órganos o ejercicios propios de una inspección superior, la AIE en el sistema educativo, junto a la inspección asumida por las Comunidades Autónomas, ha sido objeto tanto de modificaciones en la regulación básica actualmente vigente (Marrodán Gironés, 2021; Montero Alcaide, 2021 b, 2021 c) como de las precedentes que se suceden en el tiempo, ante la pronta falta de estabilidad y el disenso educativo en el desarrollo del derecho a la educación, que alcanzó, si bien tras arduas deliberaciones, consenso constitucional. El presente artículo, con tales antecedentes, presta particular interés a un objeto con escasos estudios previos. Se trata, por ello, de considerar aspectos significativos y pormenorizados de las distintas posturas, interpretaciones y motivaciones que se formulan en la tramitación de las regulaciones básicas y de iniciativas legislativas, directamente relacionadas con la AIE, desde la promulgación de la CE (1978) hasta la actualidad. Con el propósito de obtener conclusiones relevantes que expliquen tanto la imprecisa y no bien definida situación presente de la AIE como las perspectivas de adecuación o desarrollo, en caso de ser factibles. Iniciales referencias a la Alta Inspección de Educación en la regulación básica del sistema educativo y propuestas para desdibujar su entidad La difícil trama del consenso constitucional primigenio tuvo una pronta solución de continuidad —que se mantiene hasta la actualidad, más de cuatro décadas después, con el disenso educativo ya adelantado— en la primera ley orgánica que pretendió el desarrollo del derecho a la educación: la Ley Orgánica 5/1980, de 19 de junio, por la que se regula el Estatuto de Centros Escolares (LOECE). La AIE aparece, por vez primera, en una ordenación básica del sistema educativo 2 . Su artículo 19 recoge, como competencia de la Administración en relación con los centros docentes, la inspección, evaluación, el control y el asesoramiento. Y la referencia expresa a la AIE 2 Con anterioridad, tras la aprobación, en 1979, de los Estatutos de Autonomía del País Vasco y de Cataluña, el Real Decreto 480/1981 regula el funcionamiento, en esas comunidades, de la Alta Inspección en materia de Educación. Revista de la Asociación de Inspectores de Educación de España Junio 2022Avances en Supervisión Educativa. ase37_art04_Montero Alcaide - pág. 5 avances.adide.org - ISSN: 1885-0286 figura en su única disposición adicional, cuyo apartado dos precisa que, en todo caso y por su propia naturaleza, corresponde el Estado “La alta inspección y demás facultades que conforme al artículo ciento cuarenta y nueve, uno, treinta, de la Constitución le corresponden para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos” 3 . Sin embargo, esta disposición adicional, que expresa la entidad de la AIE, fue objeto de controversia tanto en su tramitación como en un posterior recurso 4 tras la publicación de la ley. Este último, sin embargo, no afectó a la AIE. La LOECE (1980), en su tramitación, presenta una situación parecida a la de la reciente Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre, por la que se modifica la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOMLOE, 2020). Fue objeto de dos proyectos de ley, en dos legislaturas distintas, y el debate en el Senado transcurrió sin que se aceptara ninguna enmienda 5 . Sin embargo, el texto aprobado de la disposición adicional, que no figuró, inicialmente, en el proyecto de ley, sino en el posterior informe emitido por la Ponencia, fue objeto de varias enmiendas. La redacción de la disposición, en el informe emitido por la 3 Otras competencias estatales reconocidas eran la ordenación general del sistema educativo y la fijación de las enseñanzas mínimas, así como las constitucionalmente adelantadas condiciones para la obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales válidos en todo el territorio español. 4 El apartado tercero de la disposición adicional fue objeto del Recurso de inconstitucionalidad núm. 189/80, con sentencia, de 13 de febrero de 1981, que en su fallo declara la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de la disposición adicional número 3 de la Ley Orgánica 5/1980, en lo concerniente a los artículos 24.2 y 3, 25.3, 26, 27, 28.1 y 2, 30 y 31, todos ellos de la misma Ley Orgánica. El fallo expresa “disposición adicional número 3”, si bien el texto de la LOECE (1980), publicado en el BOE de 27 de junio, núm. 154, solo incluye una disposición adicional con tres apartados. 5 El primer Proyecto de Ley de la Regulación del Estatuto de Centros Docentes no Universitarios se presentó el 2 de junio de 1978, en la Legislatura Constituyente, y apareció publicado en el Boletín Oficial de las Cortes del día 23 de junio de 1978, núm. 116. La tramitación caducó y el proyecto volvió a presentarse en la I Legislatura, el día 21 de mayo de 1979. El Boletín Oficial de las Cortes Generales, del día 1 de junio de 1979 (Serie A, núm. 48-I), publica la ratificación de la Mesa del Congreso de los Diputados de la tramitación del Proyecto de Ley por el que se regula el Estatuto de Centros Escolares no Universitarios, publicado en la anterior legislatura. El informe de la Ponencia a la Comisión de Educación, que aparece en el Boletín Oficial de las Cortes Generales del día 24 de diciembre de 1979 (Serie A, núm. 48-I 1), incluye la disposición adicional que aquí se refiere. Enviado el proyecto de ley al Senado, el Dictamen de la Comisión de Educación y Cultura, publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, Senado, Serie II, núm. 85 (d), de 26 de mayo de 1980, no introduce modificaciones en el texto que fue remitido a esa Cámara por el Congreso de los Diputados. Revista de la Asociación de Inspectores de Educación de España Junio 2022Avances en Supervisión Educativa. ase37_art04_Montero Alcaide - pág. 6 avances.adide.org - ISSN: 1885-0286 Ponencia, que coincide prácticamente con el texto de la ley aprobada, salvo ajustes en los artículos que se citan en el apartado 3, es la siguiente: 1. Lo dispuesto en esta ley se entiende sin perjuicio de las competencias reconocidas a las Comunidades Autónomas por sus Estatutos de Autonomía, dentro del respeto a la Constitución y a las Leyes Orgánicas que desarrollen el artículo 27. 2. En todo caso, y por su propia naturaleza, corresponde al Estado: a) La ordenación general del sistema educativo. b) La fijación de las enseñanzas mínimas y la regulación de las demás condiciones para la obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales válidos en todo el territorio español. c) La alta inspección y demás facultades que conforme al artículo 149.1.30 de la Constitución le corresponden para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos. 3. Los artículos 18,19 y 23, apartados 2 y 3; 24,3; 24 bis; 25, 26, 27, 28, 29, 1, y 1 bis; 30, 31, 32 y 40 de esta ley, sin perjuicio de su carácter general, podrán ser modificados o sustituidos por las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus facultades y competencias determinadas por sus respectivos Estatutos de Autonomía. Dos enmiendas previas trataron de reducir o hacer menos específicos los contenidos de esta disposición. Una fue presentada por el Grupo Parlamentario Catalunya, Democracia i Socialisme 6 , para sustituir el texto anterior por el siguiente: Las Comunidades Autónomas que asuman competencias en materia de educación podrán ejercer las facultades señaladas en el artículo 19, cuando así lo tengan reconocido en sus Estatutos o cuando les sean transferidos por el procedimiento transcrito en el artículo 150.2 de la Constitución, siempre dentro del respeto a la Constitución y a las Leyes Orgánicas que desarrollen el artículo 27, y con el límite establecido en el artículo 149.1.30. 6 Se trata de la enmienda número 10, publicada en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, Serie II, número 85 (b), de 26 de abril de 1980, pág. 26. Revista de la Asociación de Inspectores de Educación de España Junio 2022Avances en Supervisión Educativa. ase37_art04_Montero Alcaide - pág. 7 avances.adide.org - ISSN: 1885-0286 Las facultades señaladas en el artículo 19 de la LOECE (1980) correspondían a las competencias de la Administración en relación con los centros docentes y, en este caso, se consideraba, en el apartado d), “La inspección, la evaluación, el control y el asesoramiento de los centros”, sin referencia a la Alta Inspección Educativa. Y el límite del artículo 149.1.30 de la CE corresponde, como se adelantó en la introducción, a la “Regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia”. La otra enmienda corresponde al Grupo Parlamentario de Senadores Vascos 7 y afecta al apartado b) de la disposición adicional, que pretende suprimirse o, alternativamente, su redacción ser sustituida por esta otra: "La fijación de las enseñanzas mínimas para la obtención, expedición y homologación de los títulos académicos y profesionales, válidos en todo el territorio español, a que se refiere el artículo 149.1.30 de la Constitución". Con una justificación: Se estima, en orden a justificar la primera alternativa, que la redacción dada en el Proyecto de Ley al apartado c) de la norma expresada es lo suficientemente amplia como para entender que en la misma quedan garantizados los derechos que el artículo 149.1.30 de la Constitución reserva al Estado. No puede ser otro el valor de la expresión «...y demás facultades que...». Mantener la norma cuya supresión se postula puede dar origen, por su repetición, a dudas interpretativas. Alternativamente, se sugiere la redacción expresada por cuanto que en ella se recoge lo único que de verdad puede ser una novedad en la redacción de la norma; el resto viene a constituir la repetición expresada. Esto es, no entiende necesaria la enmienda hacer una referencia específica a la Alta Inspección de Educación, como tampoco a la ordenación general del sistema educativo, por dudas interpretativas que no deben ser tales, dado que la LOECE (1980) constituye una norma básica para el desarrollo del artículo 27 de la CE, competencia exclusiva del Estado, tal como establece el propio artículo 149.1.30 de 7 Es la enmienda número 45, publicada en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, Serie II, núm. 85 (b), de 26 de abril de 1980, págs. 49 a 50. Revista de la Asociación de Inspectores de Educación de España Junio 2022Avances en Supervisión Educativa. ase37_art04_Montero Alcaide - pág. 8 avances.adide.org - ISSN: 1885-0286 la CE. Y en tal marco legal caben, además de ser necesarias, las precisiones correspondientes. Por tanto, la primera referencia a la AIE en una norma básica recibió enmiendas que desdibujaban su entidad y su configuración institucional. En la Ley de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE, 1990) la Alta Inspección de Educación solo se refiere en el apartado 4 del artículo 61, dentro del título cuarto de la ley dedicado a la calidad de la enseñanza. El artículo 61 del proyecto de ley 8 , sin modificaciones y coincidente con el de la ley promulgada, tuvo esta redacción que se reproduce por un doble interés: constituye la primera referencia a las funciones y atribuciones de la inspección 9 , ejercida por las Administraciones educativas, y recuerda el ejercicio, por el Estado, de la Alta Inspección de Educación: 1. Las Administraciones educativas ejercerán la función inspectora para garantizar el cumplimiento de las leyes y la mejora de la calidad del sistema educativo. 2. La inspección educativa tendrá encomendadas en cualquier caso las siguientes funciones: a) Colaborar en la mejora de la práctica docente y del funcionamiento de los centros y en los procesos de renovación educativa. b) Participar en la evaluación del sistema educativo. c) Velar por el cumplimiento de las leyes, reglamentos y demás disposiciones generales en el ámbito del sistema educativo. d) Asesorar e informar a los distintos sectores de la comunidad educativa en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus obligaciones. 8 El proyecto de ley fue publicado en el Boletín General de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, Serie A, núm. 20-1, de 9 de abril de 1990. 9 Ha de recordarse que la Ley 30/1984, de 2 de agosto (BOE de 3 de agosto), de medidas para la reforma de la Función Pública, en su disposición adicional 15ª, estableció, con algunas modificaciones posteriores, que la función inspectora en materia de educación se llevaría a cabo por funcionarios con titulación superior pertenecientes a los Cuerpos y Escalas en que se ordena la Función Pública docente. Por ello, los entonces Cuerpos de Inspectores de Educación Básica, Inspectores de Bachillerato e Inspectores Técnicos de Formación Profesional quedaron integrados en el Cuerpo de Inspectores al Servicio de la Administración Educativa, cuya plantilla estaba constituida por los efectivos de los Cuerpos suprimidos, quedando amortizadas las vacantes que se produjeran en lo sucesivo. Revista de la Asociación de Inspectores de Educación de España Junio 2022Avances en Supervisión Educativa. ase37_art04_Montero Alcaide - pág. 9 avances.adide.org - ISSN: 1885-0286 3. Para el ejercicio de estas funciones la inspección educativa tendrá acceso a los centros docentes, públicos y privados, así como a los servicios e instalaciones en los que se desarrollan actividades promovidas o autorizadas por las Administraciones educativas. 4. El Estado ejercerá la Alta Inspección que le corresponde a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en materia de educación. Una enmienda, sin embargo, la número 453 10 , pretendió omitir esta escueta referencia a la AIE, con la supresión del apartado 4 del artículo 61 del proyecto de ley, a partir de esta justificación: «El Real Decreto 480/81, de 6 de marzo, ya regula las funciones a ejercer por la Alta Inspección». Si bien ese real decreto no corresponde a un reglamento general, sino al funcionamiento en el País Vasco y Cataluña de la Alta Inspección del Estado en materia de enseñanza no universitaria. Otras enmiendas, que se citan por su interés, aunque no se refieran directamente a la AIE, plantearon adelantar la creación de un «Cuerpo Superior de Inspectores de Educación», como consecuencia de lo establecido en el artículo 61 para el ejercicio de la función inspectora. Así consta en la enmienda 82 11 , que propone incorporar un apartado 8, a la disposición adicional decimoquinta del proyecto de ley, con este contenido: A los efectos de lo preceptuado en el artículo 61, se crea el Cuerpo Superior de Inspectores de Educación. Los actuales funcionarios del Cuerpo de Inspección al Servicio de la Administración Educativa (CISAE), quedan integrados en el Cuerpo Superior de Inspectores de Educación creado por la presente Ley. Para el ingreso en el Cuerpo Superior de Inspectores de Educación serán requisitos indispensables estar en posesión del título de doctor, licenciado, arquitecto, ingeniero o equivalente y superar el correspondiente proceso selectivo (artículo 19 Ley 30/1984 de 2 de agosto de medidas para la Reforma de la Función Pública) («B.O.E.» 3 de agosto 1984). 10 La enmienda 453 fue presentada por el Grupo Parlamentario Catalán (Convergència i Unió) y figura en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, Serie A, núm. 20-4, del día 31 de mayo de 1990, pág. 155. 11 La enmienda 82 fue presentada por el Grupo CDS y figura en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, Serie A, núm. 20-4, del día 31 de mayo de 1990, pág. 55. Esta misma enmienda volvió a presentarse durante el trámite en el Senado y figura, con el número 90, en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, Senado, Serie II, núm. 10 (c), pág. 59. Revista de la Asociación de Inspectores de Educación de España Junio 2022Avances en Supervisión Educativa. ase37_art04_Montero Alcaide - pág. 16 avances.adide.org - ISSN: 1885-0286 La referencia a las Comunidades Autónomas, cuando se precisa el ámbito de la AIE, es objeto también de una enmienda, número 1135 35 , ya que el proyecto de ley consideraba que «corresponde al Estado la alta inspección educativa, para garantizar el cumplimiento de las facultades que le están atribuidas y la observancia de los principios y normas aplicables y demás normas básicas que desarrollan el artículo 27 de la Constitución», y la enmienda propone suprimir «en materia de enseñanza en las Comunidades Autónomas», por entender que el Estado no tiene facultades en materia de enseñanza en las Comunidades Autónomas, sino que son estas últimas las que las tienen (con la Ley Orgánica de modificación de la Ley Orgánica de Educación, se vuelve a considerar esa referencia que en la Ley Orgánica de Educación se omite, aunque figuraba en el proyecto de ley). Por esta razón, la enmienda 1336 36 propone asimismo modificar algunas competencias de la Alta Inspección para respetar las que entiende propias de las Comunidades Autónomas, además de sostener que «la actividad inspectora en relación a las Comunidades Autónomas debe basarse en mecanismos de acción indirecta». Buena parte de las enmiendas anteriores se repiten en la tramitación del proyecto de ley en el Senado, pero solo se modifica, con respecto al texto remitido por el Congreso de los Diputados, la anteriormente señalada referencia a las Comunidades Autónomas en el ámbito de la AIE. De la tramitación del proyecto de ley en el Senado es de interés la enmienda 721 37 , que propone la incorporación de un nuevo apartado, en la disposición adicional correspondiente al acceso y promoción interna, con este texto: «En las convocatorias de acceso al cuerpo de inspectores, las Administraciones educativas podrán reservar hasta un tercio de las plazas para la provisión mediante concurso de méritos destinado a los profesores que, reuniendo los requisitos generales, hayan ejercido con evaluación positiva, al menos durante tres mandatos, el cargo de director». La 35 Corresponde al Grupo Parlamentario Catalán (Convergència i Unió), tal como figura en Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, Serie A, núm. 43-8, del día 17 de noviembre de 2005, pág. 567. 36 Corresponde al Grupo Parlamentario Catalán (Convergència i Unió), tal como figura en Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, Serie A, núm. 43-8, del día 17 de noviembre de 2005, pág. 568. 37 Corresponde al Grupo Parlamentario Catalán en el Senado de Convergència i Unió, tal como figura en Boletín Oficial de las Cortes Generales, Senado, Serie II, núm. 38, del día 17 de febrero de 2006, pág. 324. Revista de la Asociación de Inspectores de Educación de España Junio 2022Avances en Supervisión Educativa. ase37_art04_Montero Alcaide - pág. 17 avances.adide.org - ISSN: 1885-0286 justificación de la enmienda alude a «valorar adecuadamente la experiencia en la dirección de centros a los efectos de aprovecharla en las funciones que realice el cuerpo de inspectores». Esta enmienda fue aprobada y es la actual disposición adicional duodécima.4.c de la Ley Orgánica de Educación (2006). La Alta Inspección de Educación y el cumplimiento de las normas sobre utilización de lengua vehicular en las enseñanzas básicas El proyecto de Ley Orgánica para la Mejora de la Calidad Educativa 38 tan solo incluía dos consideraciones significativas con respecto a la Alta Inspección de Educación. Una era la del nuevo artículo 6 bis, incorporado a la LOE (2006), que, al establecer la distribución de competencias sobre el currículo, atribuía al Gobierno la alta inspección y demás facultades que, conforme al artículo 149.1.30.ª de la Constitución, le corresponden para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos. Y otra la disposición adicional trigésima octava, Lengua castellana, lenguas cooficiales y lenguas que gocen de protección legal, al determinar que: Los padres o tutores legales tendrán derecho a que sus hijos o pupilos reciban enseñanza en castellano, dentro del marco de la programación educativa. Si la programación anual de la Administración educativa competente no garantizase oferta docente razonable sostenida con fondos públicos en la que el castellano sea utilizado como lengua vehicular, el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, previa comprobación de esta situación, asumirá íntegramente, por cuenta de la Administración educativa correspondiente, los gastos efectivos de escolarización de estos alumnos en centros privados en los que exista dicha oferta con las condiciones y el procedimiento que se determine reglamentariamente, gastos que repercutirá a dicha Administración educativa. En tal caso, había de corresponder al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte la comprobación del supuesto de hecho que determinara el nacimiento de la obligación financiera, a través de un procedimiento iniciado a instancia del interesado, instruido por la Alta Inspección de Educación y en el que debía darse audiencia a la Administración Educativa afectada. Esta parte de la disposición adicional, finalmente 38 Publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, Serie A, núm. 48-1, del día 24 de mayo de 2013. Revista de la Asociación de Inspectores de Educación de España Junio 2022Avances en Supervisión Educativa. ase37_art04_Montero Alcaide - pág. 18 avances.adide.org - ISSN: 1885-0286 aprobada, se declaró inconstitucional y nula por la sentencia 14/2018, de 20 de febrero, del Tribunal Constitucional. La misma disposición precisa, además, que «corresponderá a la Alta Inspección del Estado velar por el cumplimiento de las normas sobre utilización de lengua vehicular en las enseñanzas básicas», sin que esto resultara afectado por la sentencia. Aunque una enmienda 39 proponía este texto: «La Alta Inspección velará por el respeto al ejercicio de los derechos lingüísticos de todos los españoles, de acuerdo con las disposiciones aplicables», con esta justificación: «se traslada aquí la competencia que le incumbe al Estado en esta área de conformidad con lo establecido en el artículo 150 de la propia LO 2/2006, en su artículo 150 en desarrollo de la doctrina constitucional en la materia, evitando crear confusión con las competencias que ostentan las CC.AA. en materia de inspección técnica”. Cuando acaso inducen más a confusión tanto la enmienda como la justificación aportada. Estas dos referencias del proyecto de LOMLOE (la referida a la competencia del Gobierno y el apartado de la disposición adicional trigésima octava) figuraron de ese modo, como se ha visto, en el texto aprobado. Iniciativas legislativas, sobre la Alta Inspección de Educación, en situación de conflictos territoriales, curriculares y lingüísticos La creación de una Agencia Independiente que asuma las funciones de la Alta Inspección Educativa, como Agencia de la Alta Inspección Educativa, es objeto, el año 2017, de una proposición de ley 40 . La exposición de motivos del proyecto de ley recuerda que la Alta Inspección del Estado, en materia de educación, apareció inicialmente recogida en los Estatutos de Autonomía, como consecuencia de una atribución al Estado. Por lo tanto, se puede afirmar, sin riesgo alguno de inconstitucionalidad, que, dado el reparto competencial operado por el denominado bloque de constitucional atribuye al Estado la competencia de la Alta inspección para alcanzar el objetivo 39 Corresponde al Grupo Parlamentario Vasco (EAJ-PNV), tal como figura en Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, Serie A, núm. 48-2, del día 18 de septiembre de 2013, págs. 246-247. 40 Esta proposición de ley se publica en Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, Serie B, núm. 168-1, del día 27 de octubre de 2017, presentada por el Grupo Parlamentario Ciudadanos. Revista de la Asociación de Inspectores de Educación de España Junio 2022Avances en Supervisión Educativa. ase37_art04_Montero Alcaide - pág. 19 avances.adide.org - ISSN: 1885-0286 constitucional de «garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia», o sea, el derecho a la educación. Es el Estado, pues, el garante último de la plena realización del derecho a la educación, al menos, en su dimensión básica o esencial, aquella que garantiza la igualdad básica de todos los españoles. Asimismo, la proposición expresa que la Alta Inspección no ha sido objeto de regulación, al menos, en los términos acordes con la función constitucional señalada. Su configuración, en cambio, corresponde al de un servicio integrado en las Delegaciones del Gobierno, a modo de «una unidad burocrática sin capacidad alguna de ejecutar la función constitucional», con una regulación que se remonta a los años ochenta del pasado siglo. La pretensión principal de esta proposición es hacer operativa la Alta Inspección, atribuyéndola a una Autoridad Administrativa Independiente 41 , con la creación de una Agencia independiente que atienda «a criterios objetivos de legalidad, sin distracción política y oportunista». Las funciones atribuidas a la Agencia corresponden a las establecidas en la LOE (2066) para la Alta Inspección. La ausencia de un desarrollo reglamentario o de una configuración propia de la Alta Inspección es señalada como un caso inédito en la Historia Constitucional española: Cuarenta años después, hay una función constitucional que no ha sido objeto de desarrollo. Y es la relativa a la garantía del cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en relación al derecho a la educación. Una garantía de cumplimiento de las normas básicas del Estado de desarrollo de dicho derecho. Normas que tienen como finalidad asegurar la igualdad básica de todos los españoles en el disfrute del derecho a la educación. La Agencia cuya creación se proponía contaba, como órganos de gobierno, con un director y un consejo con cuatro miembros, además del director. Y el Gobierno había 41 De acuerdo con el artículo 109 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre (BOE de 2 de octubre), de Régimen Jurídico del Sector Público, son autoridades administrativas independientes de ámbito estatal las entidades de derecho público que, vinculadas a la Administración General del Estado y con personalidad jurídica propia, tienen atribuidas funciones de regulación o supervisión de carácter externo sobre sectores económicos o actividades determinadas, por requerir su desempeño de independencia funcional o una especial autonomía respecto de la Administración General del Estado, lo que deberá determinarse en una norma con rango de Ley. En tal sentido, las autoridades administrativas independientes actuarán, en el desarrollo de su actividad y para el cumplimiento de sus fines, con independencia de cualquier interés empresarial o comercial. Revista de la Asociación de Inspectores de Educación de España Junio 2022Avances en Supervisión Educativa. ase37_art04_Montero Alcaide - pág. 20 avances.adide.org - ISSN: 1885-0286 de aprobar, mediante real decreto, el Estatuto Orgánico de la Agencia. El director y los consejeros son nombrados por el Gobierno, previamente evaluados por un comité técnico de selección que asiste a la Comisión correspondiente del Congreso. Para la composición del comité se considera lo siguiente: El Comité técnico de selección estará integrado, bajo la presidencia de un experto en materia de inspección educativa con veinte años de experiencia, por cuatro vocales designados por sorteo de entre una lista doce expertos en los ámbitos de educación, buen gobierno, función pública y gestión administrativa, propuestos por la Comisión correspondiente del Congreso. Esta proposición no fue aprobada 42 . Coincidiendo en el tiempo, una proposición no de ley 43 fue presentada para considerar medidas de refuerzo de la Alta Inspección Educativa 44 . Las razones tenían directa relación con circunstancias acaecidas en Cataluña, que llevaron a requerimientos del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, tal como afirma la exposición de motivos: El Ministerio de Educación, Cultura y Deporte envió el 5 de octubre un requerimiento al Departamento de Educación de la Generalitat de Cataluña para que proceda a restaurar los derechos conculcados y exija responsabilidades ante determinados actos cometidos por profesores y directores de centros contra menores, en base a los hechos posteriores al 1 de octubre de 2017 en Cataluña, sin que haya constancia del ejercicio de sus funciones propias por parte de la Inspección Educativa. Y con anterioridad, mediante requerimiento interpuesto el 27 de septiembre de 2017, emprendió una serie de actuaciones en virtud de los hechos que conculcaron los derechos más elementales del menor y de la comunidad educativa en general. 42 Los votos a favor de la proposición de ley fueron 161, de los Grupos Parlamentarios del Partido Popular y Ciudadanos, con 168 en contra correspondientes a los Grupos Parlamentarios Socialista, Confederal de Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea, de Esquerra Republicana, Vasco (EAJ-PNV) y Mixto. 43 Como indica su denominación, las proposiciones no de ley carecen de naturaleza o finalidad legislativa, a diferencia de las proposiciones de ley. Por tanto, las proposiciones no de ley generalmente se enmarcan dentro de la función parlamentaria de control a manifestar el parecer sobre determinados ámbitos o materias; y su aprobación carecer de efectos jurídicos vinculantes. 44 Esta proposición no de ley se publica en Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, Serie D, núm. 238, del día 27 de octubre de 2017, págs. 11-14, presentada por el Grupo Parlamentario Popular en el Congreso. Revista de la Asociación de Inspectores de Educación de España Junio 2022Avances en Supervisión Educativa. ase37_art04_Montero Alcaide - pág. 21 avances.adide.org - ISSN: 1885-0286 La proposición no de ley pretendía, por ello, incorporar, al entonces Pacto de Estado Social y Político por la Educación, acuerdos que reforzaran la Alta Inspección Educativa, con cinco medidas: 1. Al objeto de reforzar las funciones de la Alta Inspección Educativa del Estado, acordar el marco normativo de modo que se posibilite el requerimiento formal, por parte de ésta, en los procedimientos previstos en la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa y en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, ante las actuaciones vulneradoras por las administraciones educativas contrarias a la Constitución, la convivencia o los tratados internacionales. 2. Acordar el marco normativo para que la Alta Inspección Educativa, actuando de oficio o a instancia de parte, realice requerimientos e inspecciones en centros educativos, elabore informes sobre las decisiones que adopte la Administración educativa en relación con la comprobación: - De la inclusión de los aspectos básicos del currículo dentro de los currículos respectivos. - De que los libros de texto y otros materiales curriculares se cursan de acuerdo con el ordenamiento estatal correspondiente. - De la garantía de igualdad de derechos de todos los alumnos, en particular, los derechos lingüísticos y a recibir enseñanza en la lengua oficial del Estado. La vulneración de los principios y valores contenidos en la Constitución dará lugar a la imposición de las sanciones administrativas que, en desarrollo de lo dispuesto en este apartado, las Administraciones educativas establezcan. 3. Acordar el marco normativo para que la Alta Inspección Educativa garantice la neutralidad ideológica y política de los centros docentes, en los términos del artículo 18 de la Ley Orgánica 8/1985, del Derecho a la Educación, para garantizar los principios y normas constitucionales, con el objetivo de preservar a los centros educativos como lugares de aprendizaje, libres de adoctrinamiento por quienes atentan contra los derechos y libertades públicas amparados por nuestra Constitución. Revista de la Asociación de Inspectores de Educación de España Junio 2022Avances en Supervisión Educativa. ase37_art04_Montero Alcaide - pág. 22 avances.adide.org - ISSN: 1885-0286 4. Acordar el desarrollo de las medidas legales necesarias para que, en el ejercicio de las funciones de la Alta Inspección, los funcionarios del Estado gocen efectivamente de la consideración de autoridad pública a todos los efectos, pudiendo recabar en sus actuaciones la colaboración necesaria de las autoridades del Estado y de las comunidades autónomas, para el cumplimiento de las funciones que les están encomendadas. 5. Desarrollar el marco normativo, seguir potenciando los medios a disposición de la Fiscalía, así como implementar cauces específicos de comunicación con la Alta Inspección Educativa del Estado, para perseguir con diligencia los delitos de odio cuya víctima son los menores de centros educativos. Esta proposición no resultó tampoco aprobada 45 , aunque, junto a la anterior, fue objeto de debate 46 . Casi dos años después, en 2019, una nueva proposición no de ley 47 vuelve a considerar el refuerzo de la Alta Inspección de Educación, con el fin de que pueda actuar de forma rápida y eficaz ante cualquier violación de los principios, valores y libertades constitucionales, así como ante el incumplimiento de la normativa básica del Estado. En este caso, algunas referencias que figuran en la exposición de motivos tienen que ver con las enseñanzas comunes: Las discrepancias promovidas por algunas Comunidades Autónomas, tanto en los contenidos de las enseñanzas comunes como en la propia ordenación académica, así como la introducción en el sistema educativo de elementos contrarios a los principios y valores garantizados por la Constitución y por nuestro ordenamiento jurídico, exigen una respuesta proporcionada que garantice la vertebración y cohesión de España. Es necesario el desarrollo de una normativa básica que 45 Los votos a favor de la proposición no de ley fueron 160, de los Grupos Parlamentarios del Partido Popular y Ciudadanos (incluido un voto de un parlamentario del Grupo So-cialista y tres del Grupo Parlamentario Mixto), con 166 en contra correspondientes a los Grupos Parlamentarios Socialista, Confederal de Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea, de Esquerra Republicana, Vasco (EAJ-PNV) y Mixto 46 La presentación y el debate sobre las dos iniciativas anteriores pueden consultarse en el Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, Pleno y Diputación Permanente, núm. 91, del día 21 de noviembre de 2017, págs. 6 a 22 (proposición de ley) y 39 a 45 (proposición no de ley). 47 Esta proposición no de ley se publica en Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, Serie D, núm. 50, del día 13 de septiembre de 2019, págs. 17-18, presentada por el Grupo Parlamentario Popular en el Congreso. Revista de la Asociación de Inspectores de Educación de España Junio 2022Avances en Supervisión Educativa. ase37_art04_Montero Alcaide - pág. 23 avances.adide.org - ISSN: 1885-0286 impida la fractura del sistema educativo, que refuerce las competencias de la Alta Inspección, y que defina de manera precisa los elementos comunes que deben recoger ineludiblemente los libros de texto. Y las medidas propuestas en la proposición no de ley son las siguientes: 1. Comprobar que los currículos, así como los libros de texto y demás material didáctico, se adecuan a las enseñanzas comunes en sus propios términos. Asimismo, la Alta Inspección verificará que las enseñanzas comunes se imparten con observancia de lo dispuesto en el ordenamiento sobre las materias obligatorias básicas de los respectivos currículos. 2. Velar por el cumplimiento de los derechos lingüísticos de todos los españoles y, en particular, el derecho a recibir la enseñanza en la lengua oficial común del Estado. 3. Verificar que los estudios cursados se adecuan a lo establecido en la legislación del Estado a efectos de la expedición de títulos, académicos y profesionales, válidos en todo el territorio español. 4. Garantizar la neutralidad política e ideológica de los centros docentes —en los términos del artículo 18 de la Ley Orgánica 8/ 1985 del Derecho a la Educación— para garantizar los principios y normas constitucionales, y con el fin de preservarlos como lugares libres de adoctrinamiento. 5. Realizar los requerimientos e inspecciones precisos en los centros educativos de todo el territorio español, con el fin de valorar las decisiones que las Administraciones autonómicas hayan podido adoptar, y dotando a la Alta Inspección de capacidad sancionadora cuando se vulnere el ordenamiento jurídicoconstitucional. 6. Supervisar los libros de texto y otros materiales curriculares dentro del proceso ordinario de inspección. Un eventual resultado negativo de esa supervisión debe tener efectos administrativos sobre la correspondiente edición. Revista de la Asociación de Inspectores de Educación de España Junio 2022Avances en Supervisión Educativa. ase37_art04_Montero Alcaide - pág. 24 avances.adide.org - ISSN: 1885-0286 Por último, otra proposición no de ley 48 reúne medidas de refuerzo de la Alta Inspección de Educación y la creación e impulso de un sistema de autorregulación para garantizar la calidad de los libros de texto. Como trasfondo, la iniciativa tenía el posible uso de los libros de texto con fines de instrumentalización ideológica. La intromisión política y la manipulación ideológica a través de los libros de texto no es algo nuevo. De hecho, fue a raíz de las manifestaciones de los representantes de Anele en una comparecencia en sede parlamentaria, a petición del Grupo Parlamentario Socialista, cuando este grupo parlamentario formuló pregunta al antiguo Secretario de Estado de Educación sobre los hechos denunciados. Este se comprometió a encargar un informe a la Alta inspección sobre la manipulación de los libros de texto. Y las medidas propuestas fueron estas cuatro: 1. Reforzar, legal y materialmente, la Alta Inspección Educativa para que puedan realizar, de manera eficaz y eficiente, sus funciones de garantía del cumplimiento de la legislación educativa del Estado. 2. Reforzar, legal y materialmente, la Alta Inspección Educativa para que pueda verificar que los libros de texto se adecuan a las enseñanzas comunes conforme a la legislación del Estado. 3. Impulsar sistemas de autorregulación para que las editoriales puedan establecer mecanismos de acreditación de la calidad y la legalidad de los contenidos editoriales, así como garantía de independencia política e ideológica, en el marco de libertades de la Constitución. 4. Llevar a cabo las modificaciones legislativas que permitan que los informes de autorregulación puedan ser, en su caso, indicios que sirvan de base para desencadenar el ejercicio por el Estado de sus funciones de Alta Inspección Educativa. Si bien esta proposición no de ley fue retirada, el 13 de febrero de 2020, por el mismo grupo que la propuso. 48 Esta proposición no de ley se publica en Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, Serie D, núm. 16, del día 21 de enero de 2020, págs. 17-14, presentada por el Grupo Parlamentario Ciudadanos. Revista de la Asociación de Inspectores de Educación de España Junio 2022Avances en Supervisión Educativa. ase37_art04_Montero Alcaide - pág. 25 avances.adide.org - ISSN: 1885-0286 Numerosas propuestas, de distinta naturaleza, con respecto a la Alta Inspección de Educación, no incorporadas a la última regulación básica del sistema educativo El Proyecto de Ley Orgánica por la que se modifica la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación 49 , mantiene, en la nueva redacción del articulo 6 bis de la Ley Orgánica de Educación, incorporado por la Ley Orgánica para la Mejora de la Calidad Educativa, la competencia del Gobierno referida a la Alta Inspección y demás facultades que, conforme al artículo 149.1.30.ª de la Constitución, le corresponden para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos. Una enmienda de devolución 50 , número 1, hace referencia a la Alta Inspección de Educación en el caso del cumplimiento de las normas sobre el uso de la lengua vehicular, además de señalar el pendiente desarrollo efectivo de las competencias de la AIE. El actual Proyecto de Ley Orgánica cede a las Administraciones educativas la competencia de velar por el cumplimiento de las normas sobre uso de lengua vehicular, que la LOMCE atribuyó a la Alta Inspección Educativa. Esta modificación, no supone otra cosa que introducir confusión en cuanto a quien corresponde el ejercicio de la competencia y hacer partícipe a la inspección educativa autonómica en el sistema de controles dirigidos a garantizar el cumplimiento de las normas sobre la utilización de lengua vehicular en las enseñanzas básicas, lo cual resulta totalmente contraindicado si atendemos a la realidad política de Cataluña y a la necesidad de garantizar los derechos lingüísticos de los castellanoparlantes. […] La falta de garantías para dar cumplimiento a los derechos lingüísticos de los alumnos castellanoparlantes en las Comunidades Autónomas bilingües no es la única parte de este Proyecto de Ley que perpetua la erosión del principio de 49 Se publica en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, Serie A, núm. 7-1, del día 13 de marzo de 2020. 50 Corresponde al Grupo Parlamentario Ciudadanos, tal como figura en Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, Serie A, núm. 7-2, del día 20 de octubre de 2020, págs. 1-6. Revista de la Asociación de Inspectores de Educación de España Junio 2022Avances en Supervisión Educativa. ase37_art04_Montero Alcaide - pág. 32 avances.adide.org - ISSN: 1885-0286 Una precisión en el ámbito de actuación de la AIE es introducida por la enmienda 1128 61 , a fin de indicar que corresponde al Estado la alta inspección educativa, con objeto de garantizar el cumplimiento de las facultades que le están atribuidas en materia de enseñanza «en las Comunidades Autónomas». La definición de las funciones de la AIE es objeto de la enmienda 1129 62 , con estos aspectos que también se refieren al carácter de autoridad pública de los funcionarios que ejerzan funciones de alta inspección y a la propia actuación de la AIE. a) Comprobar que los currículos, así como los libros de texto y demás material didáctico se adecuan a las enseñanzas comunes. b) Comprobar que las enseñanzas comunes se imparten con observancia de lo dispuesto por el ordenamiento estatal sobre estas materias obligatorias básicas de los respectivos currículos. c) Comprobar el cumplimiento de los requisitos establecidos por el Estado en la ordenación general del sistema educativo en cuanto a niveles, modalidades, etapas, ciclos y especialidades de enseñanza, así como en cuanto al número de cursos que en cada caso corresponda; asimismo, la comprobación de la duración de la escolaridad obligatoria, de los requisitos de acceso de un nivel de enseñanza a otro, de las condiciones de obtención de los títulos correspondientes y de los efectos académicos o profesionales de los mismos. d) Verificar que los estudios cursados se adecuan a lo establecido en la legislación del Estado, a efectos de la expedición de títulos académicos y profesionales válidos en todo el territorio español. e) Comprobar el cumplimiento de lo dispuesto en la normativa sobre las características de la documentación administrativa específica que se establezca con carácter básico para cada nivel de enseñanza. f) Velar por el cumplimiento de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y deberes en materia de educación, así como de sus derechos lingüísticos y, en particular, el de recibir 61 Corresponde al Grupo Parlamentario Popular, tal como figura en Boletín Oficial de las Cortes Genera-les, Congreso de los Diputados, Serie A, núm. 7-2, del día 20 de octubre de 2020, pág. 769. 62 Corresponde al Grupo Parlamentario Popular, tal como figura en Boletín Oficial de las Cortes Genera-les, Congreso de los Diputados, Serie A, núm. 7-2, del día 20 de octubre de 2020, pág. 769-770. Revista de la Asociación de Inspectores de Educación de España Junio 2022Avances en Supervisión Educativa. ase37_art04_Montero Alcaide - pág. 33 avances.adide.org - ISSN: 1885-0286 enseñanza en la lengua oficial del Estado, de acuerdo con las disposiciones aplicables. g) Verificar la adecuación del otorgamiento de las subvenciones y becas a que hace referencia esta Ley a los criterios generales que establezcan las disposiciones del Estado, así como elevar, en su caso, informes a los órganos competentes en relación con las inversiones en construcciones, instalaciones, equipamientos escolares y gastos corrientes en materia de dotaciones y retribuciones de personal. h) Recabar la información necesaria para la elaboración de las estadísticas educativas para fines estatales, sin perjuicio de las atribuciones conferidas a los servicios estadísticos del Departamento, especialmente Ley 1211989, de 9 de mayo, de la Función Estadística Pública. i) Elevar a las autoridades del Estado una memoria anual sobre la enseñanza en las respectivas Comunidades Autónomas que será pública. j) Realizar cuantos informes y estudios le encomiende el Ministerio de Educación y asesorarle en todos los aspectos que se refieren a la calidad del sistema educativo y a su cohesión interterritorial y social en el marco de los principios y fines de la educación establecidos en los artículos 1 y 2 de la presente Ley. k) Asistir al Ministerio de Educación en las tareas que éste tiene encomendadas en el marco de la Unión Europea, así como en el ámbito de la cooperación internacional. 2. En el ejercicio de las funciones de alta inspección, los funcionarios de la Administración General del Estado gozarán de la consideración de autoridad pública a todos los efectos, pudiendo recabar en sus actuaciones la colaboración necesaria de las autoridades del Estado y de las Comunidades Autónomas y, particularmente, de la inspección educativa, para el cumplimiento de las funciones que les estén encomendadas. 3. La Alta Inspección Educativa podrá actuar de oficio, conforme a los planes de inspección establecidos, o por denuncia de particulares por presuntas infracciones en las materias a que se refiere la presente ley. Cuando, como resultado de sus actuaciones, comprobara la existencia de hechos contrarios a la presente ley y al resto del ordenamiento jurídico, dará cuenta de ellos al Ministerio de Educación con la propuesta de las actuaciones que conforme a derecho correspondan. Revista de la Asociación de Inspectores de Educación de España Junio 2022Avances en Supervisión Educativa. ase37_art04_Montero Alcaide - pág. 34 avances.adide.org - ISSN: 1885-0286 4. Asimismo, cuando se detectaran hechos presuntamente constitutivos de delito, la Alta Inspección Educativa del Estado dará cuenta de ellos al Ministerio Fiscal. La creación del Cuerpo de la Alta Inspección Educativa del Estado es considerada en la enmienda 63 , aunque en su justificación se aluda solo a una sucinta «mejora técnica». 1. Se crea el Cuerpo de la Afta Inspección Educativa, que tendrá encomendadas las funciones a las que se refiere el apartado 1 del artículo anterior. Una ley determinará su plantilla, el sistema de acceso y las normas de organización y funcionamiento por las que se rija, así como los procedimientos de su actuación. En todo caso, el acceso será por concurso oposición con arreglo a los principios de mérito y capacidad y con los requisitos que la ley establezca. 2. La Alta Inspección Educativa ejercerá sus funciones conforme a los principios de unidad de actuación, dependencia jerárquica y con sujeción a los de legalidad e imparcialidad. El cuerpo de Alta Inspección Educativa y el fortalecimiento de esta en iniciativas legislativas recientes La creación del Cuerpo de Alta Inspección Educativa y su regulación, que acaba de referirse, es objeto de una proposición de ley 64 publicada a finales de 2021. En la exposición de motivos se indica que la LOCE (2002) reguló por vez primera las competencias que corresponden a la Alta Inspección Educativa, como poder público estatal que tiene atribuidas las competencias en materia educativa. Si bien «la experiencia de todos estos años demuestra un funcionamiento muy insatisfactorio de este órgano del Estado, lo que dificulta el cumplimiento de las obligaciones encomendadas al Estado». Ante estas circunstancias, “con la finalidad de que la Alta Inspección pueda desarrollar esta misión, se configura como novedad en esta Ley un Cuerpo de Alta Inspección sometido a los principios de unidad de actuación y 63 Corresponde al Grupo Parlamentario Popular, tal como figura en Boletín Oficial de las Cortes Genera-les, Congreso de los Diputados, Serie A, núm. 7-2, del día 20 de octubre de 2020, pág. 771. 64 Esta proposición de ley se publica en Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, Serie B, núm. 212-1, del día 27 de diciembre de 2021, presentada por el Grupo Parlamentario Popular en el Congreso. La presentación y el debate pueden consultarse en el Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, núm. 186, del día 17 de mayo de 2022, págs. 5 a 20. Revista de la Asociación de Inspectores de Educación de España Junio 2022Avances en Supervisión Educativa. ase37_art04_Montero Alcaide - pág. 35 avances.adide.org - ISSN: 1885-0286 dependencia jerárquica y con sujeción a los de legalidad e imparcialidad”. Se propone la creación, a tal efecto, del Cuerpo de la Alta Inspección Educativa del Estado, constituida por un Jefe de la Alta Inspección Educativa, la Secretaría Técnica y la Alta Inspección Educativa en cada Comunidad, cuya jefatura ostentará el Alto Inspector Jefe. El Jefe de la Inspección Educativa, cuyo mandato tendrá una duración de cinco años, «será nombrado por el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Educación, entre funcionarios con más de quince años de ejercicio efectivo al servicio de las Administraciones Educativas, preferentemente miembros del Cuerpo de la Alta Inspección Educativa». Con respecto a las Comunidades Autónomas, «La Alta Inspección Educativa en cada Comunidad Autónoma estará integrada por el Alto Inspector Jefe y el personal que se considere necesario para el desempeño de las funciones encomendadas. La plantilla orgánica determinará el número de efectivos de la Alta Inspección en cada Comunidad Autónoma». Corresponde al Alto Inspector Jefe, en cada Comunidad Autónoma, ejercer la dirección de la Alta Inspección, siempre en representación del Jefe de la Alta Inspección Educativa y bajo su dependencia. El ingreso en el Cuerpo de la Alta Inspección Educativa, tal como consta en la proposición de ley, se hará por concurso-oposición entre funcionarios que cumplan los siguientes requisitos: a) Funcionarios de la Inspección Educativa con más de diez años de servicios efectivos. b) Funcionarios pertenecientes a los Cuerpos Docentes con más de diez años de servicios efectivos, con cinco años, al menos, de desempeño del puesto de Director en un centro educativo público. c) Funcionarios del grupo A1 con diez años, al menos, de servicios efectivos en las Administraciones Educativas. Además de detallarse las fases del concurso-oposición, se establece que el Cuerpo de Alta Inspección Educativa del Estado estará formado, al menos, por cien funcionarios de carrera. Las competencias de la Alta Inspección Educativa del Estado se determinan de este modo en la proposición, con el antecedente de la enmienda, número 1129, Revista de la Asociación de Inspectores de Educación de España Junio 2022Avances en Supervisión Educativa. ase37_art04_Montero Alcaide - pág. 36 avances.adide.org - ISSN: 1885-0286 presentada, como se recogió anteriormente, al Proyecto de Ley Orgánica por la que se modifica la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación a) Comprobar que los currículos, así como los libros de texto y demás material didáctico se adecúan a las enseñanzas comunes. b) Comprobar que las enseñanzas comunes se imparten con observancia de lo dispuesto por el ordenamiento estatal sobre estas materias obligatorias básicas de los respectivos currículos. c) Comprobar el cumplimiento de los requisitos establecidos por el Estado en la ordenación general del sistema educativo en cuanto a niveles, modalidades, etapas, ciclos y especialidades de enseñanza, así como en cuanto al número de cursos que en cada caso corresponda; asimismo, la comprobación de la duración de la escolaridad obligatoria, de los requisitos de acceso de un nivel de enseñanza a otro, de las condiciones de obtención de los títulos correspondientes y de los efectos académicos o profesionales de los mismos. d) Verificar que los estudios cursados se adecúan a lo establecido en la legislación del Estado, a efectos de la expedición de títulos académicos y profesionales válidos en todo el territorio español. e) Comprobar el cumplimiento de lo dispuesto en la normativa sobre las características de la documentación administrativa específica que se establezca con carácter básico para cada nivel de enseñanza. f) Velar por el cumplimiento de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y deberes en materia de educación, así como de sus derechos lingüísticos y, en particular, el de recibir enseñanza en la lengua oficial del Estado, de acuerdo con las disposiciones aplicables. g) Garantizar la neutralidad ideológica de los centros docentes, en los términos del artículo 27.3 de la Constitución española, para asegurar los principios y normas constitucionales con el objetivo de presentar a los centros educativos como lugares de aprendizaje libres de adoctrinamiento. h) Verificar la adecuación del otorgamiento de las subvenciones y becas a que hace referencia esta Ley a los criterios generales que establezcan las disposiciones del Revista de la Asociación de Inspectores de Educación de España Junio 2022Avances en Supervisión Educativa. ase37_art04_Montero Alcaide - pág. 37 avances.adide.org - ISSN: 1885-0286 Estado, así como elevar, en su caso, informes a los órganos competentes en relación con las inversiones en construcciones, instalaciones, equipamientos escolares y gastos corrientes en materia de dotaciones y retribuciones de personal. i) Recabar la información necesaria para la elaboración de las estadísticas educativas para fines estatales, sin perjuicio de las atribuciones conferidas a los servicios estadísticos del Departamento, especialmente Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la Función Estadística Pública. j) Elevar a las autoridades del Estado una memoria anual sobre la enseñanza en las respectivas Comunidades Autónomas que será pública. k) Realizar cuantos informes y estudios le encomiende el Ministerio de Educación y asesorarle en todos los aspectos que se refieren a la calidad del sistema educativo y a su cohesión interterritorial y social en el marco de los principios y fines de la educación establecidos en los artículos 1 y 2 de la presente Ley. I) Asistir al Ministerio de Educación en las tareas que este tiene encomendadas en el marco de la Unión Europea, así como en el ámbito de la cooperación internacional. Esta proposición de ley no fue finalmente aprobada 65 . Por otra parte, una Proposición no de Ley para el fortalecimiento de la Alta Inspección Educativa 66 , también de diciembre de 2021, subraya la necesidad de un realce competencial de la AIE, de acuerdo con los siguientes principios: — En primer lugar, es preciso concretar las funciones de comprobación o fiscalización de la Alta Inspección, recuperándose la referencia expresa que se recogía en el RD 480/1981 y en la LOCE y que se suprimió en la LOE, que 65 La votación plenaria, el 18 de mayo de 2022, concluyó con 154 votos a favor de la proposición de ley, de los Grupos Parlamentarios del Partido Popular, Vox y Ciudadanos (incluido un voto de un parlamentario del Grupo Socialista y cuatro del Grupo Parlamentario Mixto), con 189 en contra correspondientes a los Grupos Parlamentarios Socialista, Confederal de Unidos Podemos-En Comú PodemGalicia en Común, del Grupo Parlamentario Republicano, Vasco (EAJ-PNV), Plural, Euskal Herria Bildu y Mixto. 66 Esta proposición no de ley, del Grupo Parlamentario Vox, se publica en Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, Serie D, núm. 373, del día 9 de diciembre de 2021, págs. 45 a 50. La presentación y el debate pueden consultarse en el Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, Comisiones, núm. 601, del día 22 de febrero de 2022, págs. 17 a 20. Revista de la Asociación de Inspectores de Educación de España Junio 2022Avances en Supervisión Educativa. ase37_art04_Montero Alcaide - pág. 38 avances.adide.org - ISSN: 1885-0286 comprendía: i. Comprobar que los libros de texto y demás material didáctico se adecúen a las enseñanzas mínimas; ii. Velar por el cumplimiento de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y, en particular, el de recibir enseñanza en la lengua oficial del Estado (actividades propias primera y quinta del RD 480/1981). — En segundo lugar, han de reformularse las competencias de la Alta Inspección, de tal manera que, en el marco de lo dispuesto por la jurisprudencia constitucional, se la capacite para promover el cumplimiento, por parte de los poderes públicos con competencias educativas, de sus obligaciones y, en particular, el respeto y adecuación a la legislación básica por parte de todas las comunidades autónomas en el ejercicio de las competencias educativas. — Finalmente, debe regularse el procedimiento a través del cual puedan hacerse efectivas las labores de «verificación o fiscalización» de la Alta Inspección, que han de caracterizarse por la agilidad y la efectividad en la respuesta a las infracciones que se detecten y «que puede[n] llevar en su caso a instar la actuación de los controles constitucionalmente establecidos». La proposición no de ley se formula, entonces, de este modo: El Congreso de los Diputados insta al Gobierno de España a promover el desarrollo normativo de los artículos 149 y 150 de la Ley Orgánica 3/2006, de 3 de mayo, de Educación, relativos a la Alta Inspección educativa, y a proveer a esta institución de los medios materiales y humanos adecuados, con el fin de asegurar su carácter de «instrumento de verificación o fiscalización que puede llevar en su caso a instar la actuación de los controles constitucionalmente establecidos en relación con las Comunidades Autónomas» y garantizar, así, la observancia de los principios y normas constitucionales en los sistemas educativos de todas las regiones españolas y, señaladamente, los consagrados en los artículos 3 y 27 de la Constitución. Todo ello, en tanto en cuanto la competencia en materia de educación no sea asumida íntegramente por el Estado de nuevo. Esta proposición recibió una única enmienda 67 , con este contenido que se justifica como «mejora técnica», aunque su alcance es bastante alternativo y mayor: 67 Corresponde al Grupo Parlamentario Popular, tal como figura en Boletín Oficial de las Cortes Genera-les, Congreso de los Diputados, Serie D, núm. 424, del día 23 de marzo de 2022, pág. 16. Revista de la Asociación de Inspectores de Educación de España Junio 2022Avances en Supervisión Educativa. ase37_art04_Montero Alcaide - pág. 39 avances.adide.org - ISSN: 1885-0286 El Congreso de los Diputados insta al Gobierno a la creación y regulación de un nuevo Cuerpo de la Alta Inspección Educativa, sometido a los principios de unidad, jerarquía, legalidad e imparcialidad, al que se tendrá acceso conforme a los principios de mérito, capacidad e igualdad, configurado con la atribución de competencias y funciones suficientes para garantizar el mantenimiento de un sistema educativo cohesionado y vertebrado y la igualdad efectiva de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y deberes conforme a lo establecido en los artículos 3, 27, 149.1 y 149.1.30 de la Constitución española. La Comisión de Educación y Formación Profesional, en sesión del día 22 de febrero de 2022, adoptó el acuerdo de desestimar esta proposición no de ley. Finalmente, una Proposición no de Ley para reforzar la Alta Inspección Educativa 68 se presenta en mayo de 2022. El motivo guarda relación directa con la ratificación por el Tribunal Supremo de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña que establece que un 25 % de las horas lectivas en los centros escolares en Cataluña deben impartirse en castellano. Y la proposición señala tanto cometidos como dificultades de la Alta Inspección de Educación para verificar el cumplimiento de esa sentencia: Además, el TSJC incluye la exigencia de que sea la Alta Inspección Educativa, otro recurso del Estado que los sucesivos gobiernos de PSOE y PP se han negado a activar en décadas, que verifique el cumplimiento de la ley por parte de los centros educativos catalanes. Por todos es sabido, que la Alta Inspección no ha sido objeto de regulación, al menos, en los términos acordes con la función constitucional. Hasta la fecha, la Alta Inspección ha sido concebida como un servicio integrado en las delegaciones de Gobierno, bajo la dependencia orgánica del Ministerio de Administraciones pública y funcional del de Educación. Su falta de autonomía ha imposibilitado el control efectivo por parte de este servicio de las actuaciones de las comunidades autónomas en materia educativa, lo que ha provocado que algunas regiones actúen en ocasiones al margen del orden legal y en contra de lo previsto en el artículo 3 y 27 de la Constitución Española. 68 Esta proposición no de ley se publica en Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, Serie D, núm. 462, del día 27 de mayo de 2022, págs. 29 a 30, presentada por el Grupo Parlamentario Ciudadanos. Revista de la Asociación de Inspectores de Educación de España Junio 2022Avances en Supervisión Educativa. ase37_art04_Montero Alcaide - pág. 40 avances.adide.org - ISSN: 1885-0286 Por lo que la proposición no de ley se formula de esta manera, con referencia a iniciativas y enmiendas anteriores, incluidas en otros apartados de este artículo, del mismo grupo proponente. El Congreso de los Diputados insta al Gobierno de España a: 1. Impulsar un Proyecto de Ley para crear una Agencia Independiente que asuma las funciones de la Alta Inspección Educativa como autoridad administrativa independiente, que tendrá por objeto garantizar el cumplimiento de la legislación del Estado en materia de educación, asegurando la observancia de requisitos, condiciones y demás obligaciones, en orden a la plenitud de la garantía del derecho fundamental a la educación en los términos del artículo 27 de la Constitución y demás derechos fundamentales. 2. Aumentar los recursos económicos y humanos de la Alta Inspección Educativa mientras se constituye la Agencia de la Alta Inspección Educativa. En muy corto espacio de tiempo, como ha podido comprobarse, tres iniciativas legislativas adoptan como objeto la configuración y funciones de la Alta Inspección de Educación, con un trasfondo de conflicto o controversia, entre competencias del Gobierno y de las Administraciones educativas, a partir de cuestiones curriculares y lingüísticas. Conclusiones a propósito de la necesidad de la Alta Inspección de Educación La revisión llevada a cabo en este artículo, desde los orígenes de la Alta Inspección de Educación, vinculados al desarrollo del derecho a la educación establecido en la Constitución Española de 1978, hasta la actualidad, permite formular conclusiones significativas que se formulan en este apartado. En primer término, tan claro y expreso resulta el ejercicio de la AIE, para salvaguardar las encomiendas, en materia educativa, atribuidas exclusivamente al Estado, como imprecisas e incompletas, cuando no inviables, las competencias de la propia AIE para ese objeto. Si bien objeciones hay al respecto, principalmente debidas al modo de Revista de la Asociación de Inspectores de Educación de España Junio 2022Avances en Supervisión Educativa. ase37_art04_Montero Alcaide - pág. 41 avances.adide.org - ISSN: 1885-0286 ejercicio de las competencias de la AIE; por más que no deban olvidarse, en este caso, los fundamentos del Tribunal Constitucional 69 : Obviamente, ni la redacción del artículo 27.8 de la CE, ni la competencia exclusiva que confiere al Estado el artículo 149.1. 30ª, habilitan propiamente al ejecutivo a crear la Alta Inspección, y menos aún concebida como organismo de control sobre las competencias que ostentan las Comunidades Autónomas, ejercida además por funcionarios que no tienen por qué ser inspectores ni siquiera docentes, sino personas de confianza adscritas a las delegaciones del gobierno. (Bar Cendón y Martínez Muñoz, 2018, p. 24) Desde su primera consideración en la regulación básica del sistema educativo, se reiteran posicionamientos, en el debate legislativo, que atenúan la naturaleza o proponen, directamente, la supresión de la AIE. Las más de las veces, por interpretaciones que oponen las competencias propias de la inspección llevada a cabo por las Administraciones educativas, como si el ejercicio de tales funciones participara de las competencias exclusivas del Estado. Es más, no solo la desaparición de la AIE es considerada en ese ámbito legislativo, sino desde el propio ejercicio de la inspección. Así, Bar Cendón y Martínez Muñoz (2018) consideran que la AIE no puede considerarse «una inspección genuina, sino una herramienta administrativa de otra naturaleza» (pág. 5), y sugieren una «reestructuración de la Inspección Central, en su ámbito estatal y autonómico, incorporando la presencia de las Comunidades Autónomas y suprimiendo la Alta Inspección, un órgano que ha resultado ineficaz y de muy marcado carácter político» (p. 21). A tal efecto, la Inspección Central del Ministerio, que sí se considera por los autores un organismo sumamente necesario, con presencia de inspectores altamente cualificados, ante la perspectiva de una carrera funcionarial, tendría como funciones, entre otras, las propias del artículo 149.1.30.ª de la CE. 69 De particular interés es la sentencia 6/1982, 22 de febrero de 1982, ante un conflicto de competencia con el Gobierno, como consecuencia del Real Decreto 480/1981, de 6 de marzo, sobre «funcionamiento en el País Vasco y Cataluña de la Alta Inspección del Estado en materia de enseñanza no universitaria». Entre los fundamentos de la sentencia, figura: «No parece que tiene sentido la definición conceptual de lo que sea una “alta inspección” que no es reducible a esquemas genéricos, ni puede abstraerse de los concretos servicios, prestaciones, actividades que dicha inspección tenga por objeto conocer, supervisar, fiscalizar o corregir, subsumiéndolos al respectivo régimen jurídico, y, en todo caso, no puede confundirse la relación entre las diversas inspecciones, en su caso, de una misma administración, con aquella otra que, como sucede en el caso que nos ocupa y por definición, actúa en un espacio fronterizo entre dos administraciones: la estatal y la de las Comunidades Autónomas».