Derecho humano al medio ambiente y políticas públicas ambientales

Rev. direitos fundam. democ., v. 18, n. 18, p. 107-122, jul./dez. 2015. ISSN 1982-0496 Licenciado sob uma Licença Creative Commons DERECHO HUMANO AL MEDIO AMBIENTE Y POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTALES 1 Álvaro A. Sanchez Bravo Doutor em Direito. Professor de Direito da Universidade de Sevilla, Espanha. Presidente da Associação Andaluza de Direito, Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável. Coeditor da Revista Internacional de Direito Ambiental. 1. INTRODUCCIÓN A nadie escapa hoy en día la transcendental relevancia que tiene respetar nuestro medio ambiente. La amenaza del cambio climático, con sus devastadoras consecuencias, no es más que la constatación del desastre cometido contra nosotros mismos. Nuestro modelo civilizatorio ha sido un fracaso en lo tocante a las cuestiones ambientales, y ha llegado el momento de cambiar de paradigma. Se impone así el modelo de un desarrollo sostenible, que a la vez que promueva el desarrollo integral de los individuos y sus pueblos, garantice la conservación de nuestros entornos naturales de manera permanente. El Informe Nuestro Futuro Común, de la Comisión Mundial del Medio Ambiente y del Desarrollo (CMMAD, 1998) define el desarrollo sostenible como el desarrollo que satisface las necesidades de la generación presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer su propias necesidades. El desarrollo sostenible expresa dos ideas muy claras: el uso racional de los recursos naturales y la protección del ecosistema mundial en las figuras de los ciudadanos (respeto al medio, cambio de hábitos), ciencia (conocimientos y soluciones) y poderes públicos (legislación y cooperación con otros países) 2 . El 1 Texto del artículo publicado en la obra colectiva Políticas Publicas Ambientales (edic. a cargo de Álvaro Sánchez Bravo), pp. 81-93, Arcibel editores. Sevilla, 2008. ISBN 978-84-96980-37-2 2 MARCOS FERNANDEZ, I., El concepto de desarrollo sostenible, en ALVARO A. SANCHEZ BRAVO 108 Rev. direitos fundam. democ., v. 18, n. 18, p. 107-122, jul./dez. 2015. desarrollo, en consecuencia, debe determinarse como un proceso de cambio común y colectivo hacia el mejoramiento de la calidad de vida de los seres humanos y sus comunidades, mientras que la sostenibilidad es la necesidad de un desarrollo integrado y responsable a nivel social, económico y del medio ambiente, orientado al largo plazo y por lo tanto duradero. La cuestión de la protección de la naturaleza no se resuelve en una mera cuestión técnica o científica, de expertos, sino que nos involucra a todos los ciudadanos. Porque somos los ciudadanos los depositarios, que no propietarios, de esas riquezas naturales, que sometidas hoy a las leyes del mercado y la globalización sucumben a los intereses particulares de unos pocos en perjuicio de todos. Si destruimos el planeta? A donde iremos?.... Ante esta constatación, cobra carta de naturaleza la necesidad de reconocer y amparar jurídicamente el medio ambiente como un derecho humano. Como puede hablarse de desarrollo sostenible, sin la necesaria universalización y ampliación de los derechos humanos? 2. MEDIO AMBIENTE Y DERECHO. Las tensiones constatadas han colocado al Derecho ante la necesidad de considerar esta nueva demanda social, y sus respuesta no se ha hecho esperar. La más relevante iniciativa es la que concibe el medio ambiente como un derecho humano. Como señala Pérez Luño, los derechos humanos aparece como un conjunto de facultades e instituciones que, en cada momento histórico, concretan las exigencias de la dignidad, la libertad y la igualdad humanas, las cuales deben ser reconocidas positivamente por los ordenamientos jurídicos a nivel nacional e internacional 3 . Por tanto, en esta hora presente, ¿que más exigencia de dignidad, libertad e igualdad se concentra en la defensa de nuestro medio ambiente?. Los derechos cumplen una doble función: delimitar y garantizar las libertades existentes y señalar el objetivo último a alcanzar. En la cuestión que nos ocupa, debemos hablar de una inversión del segundo objetivo: se trata precisamente no de <http://www.ecoportal.net/contenido/temas_especiales/desarrollo_sustentable/el_concepto_de_desarroll o_sostenible> 3 . PÉREZ LUÑO, A.E., Derechos Humanos, Estado de Derecho y Constitución, 9ª edic., Tecnos, Madrid, 2005. DERECHO HUMANO AL MEDIO AMBIENTE Y POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTALES 109 Rev. direitos fundam. democ., v. 18, n. 18, p. 107-122, jul./dez. 2015. alcanzar el objetivo que la ciencia nos enseña a diario: la destrucción del planeta. El reconocimiento y protección del medio ambiente como derecho humano debe ser el instrumento a través del cual evitemos ( si es posible) o atenuemos esa destrucción. Desde la aparición del hombre sobre el planeta, su relación ha sido necesariamente con la naturaleza, en su doble dimensión de ser biológico, y como unto de referencia para su supervivencia y transformación. Esto que parece obvio, no obstante no es asumido correctamente por algunas tendencias del ecologismo, que obvian la necesaria consideración antrópica de la percepción de la naturaleza, abogando por paraísos ideales inimaginables. Naturaleza y ser humano, y posteriormente naturaleza y sociedad, son las dimensiones de una realidad inseparable, cuyo equilibrio dependerá de los sistemas de producción, de los avances tecnológicos y científicos y de la estructura y organización sociales 4 . El proceso globalizador en lo económico y lo social ha provocado una conciencia social más sensible hacia las cuestiones ambientales que ha propiciado una presión hacia nuevas regulaciones tendentes a la incorporación de medidas de protección y conservación de la naturaleza, a remediar los daños ambientales y a gestionar más eficazmente los impactos de los procesos productivos. El camino hacia el reconocimiento del medio ambiente como derecho humano es un proceso apenas iniciado, y está lleno de contradicciones, aunque avanza lentamente hacia la positivación en los ordenamientos jurídicos nacionales e internacionales 5 . Ahora bien, ¿cuáles son las elementos a considerar para la correcta articulación del medio ambiente como derecho humano? 3. DELIMITACIÓN DEL CONTENIDO DEL DERECHO AL MEDIO AMBIENTE. La regulación del medio ambiente presenta numerosas aristas, y es objeto de una consideración diversa en el derecho comparado. Para contribuir al esclarecimiento de que sea el derecho al medio ambiente y que status le corresponde, consideramos imprescindible, detenernos en los tres elementos que, correctamente articulados, 4 Ibid. 5 LOPERENA ROTA, D. “Los derechos al medio ambiente adecuado y su protección”, en http://www.cica.es/aliens/gimadus/loperena.html ALVARO A. SANCHEZ BRAVO 110 Rev. direitos fundam. democ., v. 18, n. 18, p. 107-122, jul./dez. 2015. permitirán su máximo reconocimiento y eficacia. 3.1 Delimitación del concepto de medio ambiente. La denominación medio ambiente es una expresión poco precisa. Así puede hablarse de un medio ambiente natural, integrado por todos los elementos que sirven de soporte a la vida, y por los sistemas producto de la interacción de los seres vivos con el medio natural. Pero también cabe hablar de un medio ambiente construido por los hombre desde el inicio de las sociedades para satisfacer el cada vez más amplio elenco de necesidades. Consideramos adecuado, desde el punto de vista jurídico, la opción por una visión amplia e integradora del medio ambiente, como el conjunto de condiciones externas que conforman el contexto de la vida humana 6 . La respuesta jurídica debe producirse ante la constatación de que ese conjunto de condiciones pueden alterarse por causas antropogénicas poniendo en peligro la vida sobre el planeta, y especialmente la nuestra. 3.2 Medio Ambiente y Calidad de Vida. Como venimos señalando, su concreta vinculación con la existencia humana, el desarrollo y la satisfacción de las necesidades, es lo que hace relevante al medio ambiente como derecho para ser incluido en el catálogo de los derechos fundamentales. Ahora bien, una precisión debe ser considerada: como señala Pérez Luño, “las técnicas de positivación de los derechos fundamentales requieren que éstos se refieran a situaciones bien determinadas en cuanto a su objeto y titularidad. Ahora bien, resulta difícil establecer con precisión el conjunto de facultades constitutivas del derecho al medio ambiente”. Por eso, para evitar caer en una cuestión meramente simplista el reconocimiento de un derecho al ambiente no se cierra en la simple opción por la aparición de un derecho nuevo o específico, dado la pluralidad de situaciones a las que alude 7 . Pero, a mayor abundamiento, si asumimos que los derechos fundamentales presentan una inmediata conexión con los valores que la sociedad considera 6 PEREZ LUNO, A.E, Derechos Humanos.....cit. 7 PEREZ LUNO, A.E, Derechos Humanos.....cit. DERECHO HUMANO AL MEDIO AMBIENTE Y POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTALES 111 Rev. direitos fundam. democ., v. 18, n. 18, p. 107-122, jul./dez. 2015. imprescindible para su propia existencia, la constatación, en demasiadas ocasiones, de un medio ambiente arrasado nos lleva a que éste no sea sólo un mero objeto de regulación normativa y pase a convertirse en un valor imprescindible para el desarrollo de los seres humanos. Surge así el concepto de “calidad de vida”. Como señala el profesor de la Hispalense, “esta noción refleja una réplica a la idea puramente cuantitativa del bienestar y postula un desarrollo cualitativo y equilibrado, en armonía con la naturaleza; y que sustituye el consumismo por la satisfacción de necesidades humanas básicas de acuerdo con el principio de solidaridad” 8 . No se trata, por tanto de proteger cualquier medio ambiente, sino que éste debe ser el adecuado para garantizar nuestra calidad de vida. La apuesta por la opción medio ambiente-calidad de vida otorga a su regulación positiva en los ordenamientos más fuerza, al imponer un mandato al resto del ordenamiento jurídico, pero también encomienda a los poderes públicos la remoción de los obstáculos que impidan su realización, y generen desigualdades y abusos. Sobre esta cuestión volveremos al abordar las políticas públicas ambientales. 3.3 Inclusión en el “núcleo duro constitucional”. Frente a su incorporación bajos formulas de principios programáticos o, como hace nuestra constitución española, en los “principios rectores de la política social y económica”, la inclusión del derecho al medio ambiente, en su conexión con la calidad de vida, debe integrarse en aquel conjunto de derechos, “núcleo duro” que refuerzan su protección y garantía por los ordenamientos jurídicos especialmente los constitucionales. Y ello, porque se ven reforzados desde tres planos: a) Procedimiento agravado de reforma constitucional, que impide que las simples mayorías parlamentarias coyunturales puedan modificar a su albur los derechos de los ciudadanos, e atención a intereses partidistas o coyunturales. b) Los derechos vinculan no sólo a los poderes públicos , sino también a los ciudadanos, pudiendo ser alegados ante o aplicados por los tribunales de justicia. c) Reserva de Ley. Los derechos fundamentales deben ser regulados por instrumentos normativos que garanticen la integridad del significado y función de los mismos. Pero no bastará cualquier desarrollo legislativo, sino que debe garantizar el “contenido esencial” de los derechos evitando que su regulación sea una formula 8 Ibid. ALVARO A. SANCHEZ BRAVO 112 Rev. direitos fundam. democ., v. 18, n. 18, p. 107-122, jul./dez. 2015. encubierta para impedir su aplicación, la dificulte o la despoje de sus elementos de garantía 9 . 4. POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTALES. Como venimos indicando, la consideración del medio ambiente, en su conexión con la calidad de vida, supone la vinculación de los poderes públicos y de los particulares en la defensa de los valores medioambientales. Siguiendo lo señalado por Pérez Luño, son tres las funciones asignadas a los poderes públicos: 1. Función preventiva. Los poderes públicos deben velar por una utilización racional de los recursos naturales, con el objetivo de proteger la calidad de vida. 2. Función restauradora. Los poderes públicos no sólo deben tutelar el medio ambiente, sino que debe extenderse a la reparación de los posibles daños y agresiones. 3. Función promocional. Los poderes públicos deben contribuir a la mejora del medio ambiente, incorporando políticas activas de mejora y recuperación ambiental 10 . Ahora bien, la cuestión está en determinar cuales son los mecanismos para que esas funciones se cumplan de manera efectiva, y no suceda, como acaece con demasiada frecuencia, que queda en mera retórica o simple declaración de intenciones políticas sin traslado a los ciudadanos. El Objetivo Séptimo del Desarrollo del Milenio, Garantizar la sostenibilidad ambiental, establece entre sus metas incorporar los principios del desarrollo sostenible en las políticas y los programas nacionales e invertir la pérdida de recursos ambientales 11 . 9 PEREZ LUÑO, A.E., Los derechos fundamentales, 2ª edic, Tecnos, Madrid, 1986. 10 PEREZ LUÑO, A.E., Derechos Humanos.....cit. 11 http://www.undp.org/spanish/mdg . La Declaración del Milenio fue aprobada en la Cumbre del Milenio, celebrada del 6 al 8 de septiembre de 2000 en Nueva York, con la participación de 191 países (siendo 189 Estados Miembros en ese entonces), incluyendo a 147 jefes de Estado y de gobierno. Los objetivos acordados en esta Cumbre se conocen ahora como los Objetivos de Desarrollo del Milenio (los ODM) y proporcionan un marco para que todo el sistema de la ONU trabaje coherentemente y en conjunto hacia un fin común. El Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo ayudará a asegurar que los ODM permanezcan al centro de estos esfuerzos. Los objetivos de desarrollo del milenio son 8: 1)la erradicación del hambre y la pobreza, 2) la educación primaria universal, 3) la igualdad de género, 4) reducir la mortalidad infantil, 5)mejorar la salud materna, 6) la detención del avance del VIH/SIDA, paludismo y tuberculosis, 7) garantizar la sostenibilidad del medio ambiente y 8) fomentar una asociación mundial para el desarrollo. DERECHO HUMANO AL MEDIO AMBIENTE Y POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTALES 113 Rev. direitos fundam. democ., v. 18, n. 18, p. 107-122, jul./dez. 2015. Como indicamos al principio de nuestra reflexión, el nuevo paradigma del desarrollo sostenible, incorpora no sólo la defensa de los valores ambientales, sino que uno de los elementos claves e imprescindibles para su consecución es el desarrollo de los individuos y las sociedades en las que se integra. Es por ello que las políticas públicas tiene que partir de la premisa de que muchos problemas ambientales tienen su foco en la pobreza. La reducción de la pobreza puede devenir un elemento de primer orden para luchar contra la degradación ambiental, pues no olvidemos que ésta muestra su rostro más dramático con los pobres. Es por ello, que se requiere de políticas que hagan hincapié en la complementariedad entre el desarrollo sostenible y la gestión ambiental. Garantizar la sostenibilidad ambiental permitirá, cumplir con el resto de Objetivos de Desarrollo del Milenio 12 . Por qué conseguir el Objetivo ambiental es tan importante para los restantes Objetivos Objetivos Relacion con el medio ambiente 1. Erradicar la probreza extrema y el hambre El sustento y la seguridad alimentaria de los pobres dependen a menudo de los bienes y servicios del ecosistema. Los pobres suelen tener pocos derechos sobre los recursos ambientales y un acceso indadecuado a los mercados, a la toma de decisiones y a la información ambiental, lo que limita su capacidad de proteger el medio ambiente y mejorar su sustento y bienestar. La falta de acesso a los servicos energéticos también limita las oportunidades de producción, especialmente en las zonas rurales. 2. Lograr la educación primaria universal El tiempo dedicado a ir a buscar agua y leña reduce el tiempo disponible para la educación. Además, la falta de energía, aua y servicios sanitarios en las zonas rurales desanima a los maestros cualificados a trabajar en los pueblos pobres. 12 “La adopción de los objetivos de desarrollo del Milenio, extraídos de la Declaración del Milenio, fue un acontecimiento fundamental en la historia de las Naciones Unidas. Constituyó una promesa sin precedentes de los dirigentes mundiales de abordar, de una sola vez, la paz, la seguridad, el desarrollo, los derechos humanos y las libertades fundamentales. Como dije en mi informe de marzo de 2005, titulado “Un concepto más amplio de la libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos”, que complementa el presente informe: “no tendremos desarrollo sin seguridad, no tendremos seguridad sin desarrollo y no tendremos ninguna de las dos cosas si no se respetan los derechos humanos. A menos que se promuevan todas esas causas, ninguna de ellas podrá triunfar”. Los ocho objetivos de desarrollo del Milenio van desde reducir a la mitad la pobreza extrema hasta detener la propagación del VIH/SIDA y lograr la educación primaria universal, todo ello, a más tardar en 2015” Kofi A Annan, en Objetivos del desarrollo del Milenio. Informe 2005, ONU, http://millenniumindicators.un.org/unsd/mi/pdf/MDG %20BOOK _SP_new.pdf ALVARO A. SANCHEZ BRAVO 114 Rev. direitos fundam. democ., v. 18, n. 18, p. 107-122, jul./dez. 2015. 3. Promover la igualdad entre los generos y la autonomía de la mujer Generalmente, son las mujeres y las niñas las que cargam con la recogida de agua y combustible, lo que reduce el tiempo y las oportunidades de que disponem para la formación, alfabetización y realización de actividades generadoras de beneficios. A menudo, las mujeres tienen menos derechos que los hombres y carecen de tenencia segura de la tierra y otros recursos naturales, lo que limita sus oportunidades y capacidad para acceder a otros bienes de producción. 4. Reducir la mortalidad infantil Las enfermedades ligadas a la suciedad del agua y a una higiene inadecuada (como la diarrea) y las infecciones respiratorias relacionadas con la contaminación son las principales responsables de la mortalidad de los niños menores de cinco años. La falta de combustible para hervir el agua também contribuye a la existencia de enfermedades transmitidas a través del agua que se pueden prevenir. 5. Mejorar la salud materna Respirar aire contaminado en el interior de las viviendas y transportar grandes cargas de agua y leña perjudica la salud de las mujeres, que como consecuencia de ello pueden tener más problemas y complicaciones durante el embarazzo. Sin energía para iluminación ni refrigeración y sin condiciones higienicas adecuadas, la atención médica es muy precaria, especialmente en las zonas rurales. 6. Combatir las principales enfermedades Hasta el 20% de las enfermedades que afectan a los países en desarrollo puede deberse a factores de riesgo ambiental (tal y como sucede con la malaria y las infecciones parasitarias). Las medidas preventivas para reducir tales peligros son tan importantes como el tratamiento en si y a menudo son más rentables. Las nuevas medicinas obtenidas de la biodiversidad son una promesa para luchar contra las principales enfermedades. 7. Fomentar una asociación mundial para el desarrollo Muchos problemas ambientales mundiales (el cambio climático, la perdida de la diversidad de especies, el agotamiento de las reservas pesqueras mudiales) únicamente pueden solucionarse mediante asociaciones entre países ricos y pobres. Asimismo, las inversiones depredadoras de recursos naturales pueden hacer aumentar la sobreexplotacion de los activos medioambientales en los países pobres. Ahora bien, las actuaciones políticas deben tener presentes los diferentes entornos naturales, las variadas y difusas causas de la degradación ambiental así como los estrechos lazos entre pobreza y medio ambiente. Como señalaba el Informe sobre Desarrollo Humano 2003 13 , las políticas ambientales deberían descansar sobre seis grandes princípios. 13 http://hdr.undp.org/reports/global/2003/espanol DERECHO HUMANO AL MEDIO AMBIENTE Y POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTALES 115 Rev. direitos fundam. democ., v. 18, n. 18, p. 107-122, jul./dez. 2015. 4.1 Reforzamiento de las instituciones y de la gobernabilidad. Una parte importante de los problemas ambientales tienen su razón de ser en fallos institucionales y en la debilidad de los gobiernos. En lo tocante a la gestión ambiental se indican tres disfuncionalidades: el mantenimiento de derechos de propiedad y de uso y gestión inadecuado de los recursos naturales, la falta de información a los ciudadanos, y la escasa implantación y supervisión del cumplimiento de la normativa ambiental. Ello viene motivado en gran parte por la adopción de medidas políticas al margen, cuando no en contra, de las comunidades y ciudadanos a las que van dirigidas. Es por ello que debe incrementarse la participación ciudadana y la descentralización, pero con el horizonte de crear capacidad de gestión de los recursos y de intervenir en la planificación y elaboración de las políticas. Igualmente, en aquellos supuestos, en los que el desarrollo de instituciones formalizadas pueda ser dificultosa para los Estados, debe poder recurrirse a mecanismos informales de regulación, basados en la intervención de las comunidades afectadas, y en su posibilidad de solicitar responsabilidades por la gestión. La mejora de la legislación y de su cumplimiento, no debe entenderse como una desregulación, sino como una mejora de las políticas y sus objetivos en beneficio de todos los interesados. Además supondrá que las políticas en los diferentes ámbitos se complementen y sean coherentes entre sí y determinen las aportaciones mutuas 14 . 4.2 La sostenibilidad ambiental como política horizontal. La mayor parte de las políticas afectan al medio ambiente, pero en numerosas ocasiones no se tiene en cuenta en la adopción de decisiones. Los objetivos medioambientales deben tenerse en cuenta desde las primeras fases del proceso de elaboración de todas las políticas, de la agrícola a la económica. Para cumplir este objetivo de manera satisfactoria, es preciso conocer mejor el origen de los problemas ecológicos y cómo interactúan entre sí, y disponer de una sólida base 14 DOCUMENTO DE TRABAJO DE LA COMISIÓN. La mejora de la legislación y las estrategias temáticas en el ámbito del medio ambiente, COM (2005) 466 final / SEC (2005) 1197, Bruselas, 28.09.05. ALVARO A. SANCHEZ BRAVO 122 Rev. direitos fundam. democ., v. 18, n. 18, p. 107-122, jul./dez. 2015. Medio ambiente 2010: El futuro está en nuestras manos. Programa de Acción de la Comunidad Europea en materia de Medio Ambiente. Oficina de Publicaciones Oficiales de la Comunidades Europeas, Luxemburgo, 2001. PÉREZ LUÑO, A.E., Derechos Humanos, Estado de Derecho y Constitución, 9ª edic., Tecnos, Madrid, 2005. Recebido em 29/04/2015 Aprovado em 29/04/2015 Received in 29/04/2015 Approved in 29/04/2015