La investigación pesquera en los programas marco de investigación europeos

PROGRAMA DE DOCTORADO: ECOLOGÍA Y GESTIÓN DE LOS RECURSOS VIVOS MARINOS DEPARTAMENTO DE BIOLOGÍA LA INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO DE INVESTIGACIÓN EUROPEOS Tesis Doctoral presentada por D. Sebastián Alfonso Rodríguez Alfaro Dirigida por el Dr. José Juan Castro Hernández El Director, El Doctorando, Las Palmas de Gran Canaria, a 22 de julio de 2014 UNIVERSIDAD DE LAS PALMAS DE GRAN CANARIA DEPARTAMENTO DE BIOLOGÍA TESIS DOCTORAL LA INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO DE INVESTIGACIÓN EUROPEOS SEBASTIÁN ALFONSO RODRÍGUEZ ALFARO LAS PALMAS DE GRAN CANARIA 2014 Fotografía de cubierta: Buque de Investigación Oceanográfica Pourquoi-Pas? Impreso en el Servicio de Reprografía de la U.L.P.G.C. Edificio de Ingenierías, Campus Universitario de Tafira. 35017 Las Palmas de Gran Canaria. José Juan Castro Hernández, Doctor en Ciencias del Mar y profesor titular de Universidad del área de conocimiento de Zoología, adscrito al Departamento de Biología de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria Hace constar: Que el trabajo de investigación titulado “La investigación pesquera en los Programas Marco de Investigación Europeos”, realizado bajo mi dirección por el licenciado en Ciencias del Mar D. Sebastián Alfonso Rodríguez Alfaro, se considera finalizado y puede ser presentado para su exposición y defensa como Tesis Doctoral en la Facultad de Ciencias del Mar de Las Palmas de Gran Canaria. Fdo.: José Juan Castro Hernández Las Palmas de Gran Canaria, a 22 de julio de 2014. ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso “Знание не имеет значение, если не применить его на практике” Антон Павлович Чехов “El conocimiento no tiene ningún valor, a menos que sea puesto en práctica” Antón Pávlovich Chéjov ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso AGRADECIMIENTOS ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso En este documento se analizan los proyectos de investigación pesquera financiados largo de los distintos Programas Marco de Investigación y Desarrollo (PM) de la Unión Europea (UE) comprendidos en el periodo 1989-2013. Como resultado de este análisis se determinó el volumen de inversión por parte de la UE en investigación pesquera, financiada mediante los PM, las áreas de investigación principales, así como el comportamiento de dicha inversión, la dependencia de la investigación pesquera financiada mediante los PM, su representatividad en función de la importancia económica del sector pesquero extractivo en Europa, y las subvenciones por parte de la UE al sector pesquero extractivo en el periodo de estudio. Además, se describe la relación entre el volumen de inversión destinado a investigación pesquera, financiado mediante los PM, y el estado de los recursos pesqueros en función de las capturas obtenidas por la flota europea. Igualmente estudia la evolución del esfuerzo pesquero en proporcionalidad al coste de la pesca (subvenciones al sector pesquero extractivo). Se concluye que dentro de los PM, la investigación pesquera, como área de investigación, está perdiendo importancia toda vez el porcentaje de inversión en la misma se ha reducido considerablemente. Así mismo, la investigación pesquera europea depende en su financiación en mayor medida de los Programas Marco que otras áreas de investigación, sin embargo, ésta no presenta un comportamiento definido de financiación por áreas de investigación y está sobre-representada en relación a la importancia económica relativa del sector pesquero extractivo en Europa. Por otro lado, no existe relación aparente entre inversión en investigación pesquera financiada mediante los PM y las capturas obtenidas por las flotas de pesca de la Unión Europea. Tampoco se aprecia relación entre las capturas pesqueras europeas y las subvenciones al sector pesquero extractivo. Sin embargo, el principio económico de los rendimientos marginales decrecientes se ajusta a la situación observada en la relación entre capturas y subvenciones pesqueras en la UE. PALABRAS CLAVE: Programas Marco de Investigación, investigación pesquera, política de investigación, subvenciones pesqueras, Europa. 1. INTRODUCCIÓN GENERAL INTRODUCCIÓN GENERAL ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 2 1.1. Justificación y Objetivos El desarrollo de cualquier política de gestión efectiva dependerá, casi inevitablemente, de la contribución que se obtenga de proyectos de investigación apropiados, de tal forma que se puedan sustentar los planteamientos de estrategias de acción, así como el diseño de los instrumentos adecuados para controlar y evaluar la eficacia de dichas estrategias e identificar los impactos de las mismas (Symes y Hoefnagel, 2010). Este razonamiento básico es aún más ineludible, si cabe, en la gestión pesquera donde la diferencia entre el éxito y el fracaso depende del grado de acierto en la estimación de partida realizada de los numerosos factores que intervienen en el desarrollo de una estrategia de explotación, y donde las medidas de corrección de sus impactos adquieren una dimensión de mayor dificultad, inherentes a la propia naturaleza del medio sobre el que se actúa y a las complejas relaciones que se establecen entre las distintas especies que componen las comunidades biológicas afectadas (Rochet et al., 2011). Históricamente, una parte substancial de la investigación en materia pesquera tiene que ver con el impacto biológico sobre los stocks, como consecuencia de la retirada substancial de una parte de la biomasa. Cabría esperar, por lo tanto, que la financiación en investigación pesquera tuviera efectos positivos en la gestión pesquera, así como en el estado de los stocks, toda vez los resultados de los proyectos de investigación deberían ser traducidos en políticas efectivas con el fin de mejorar la situación biológica de los recursos pesqueros. En este sentido, los objetivos del presente trabajo son: 1. Determinar el volumen de inversión por parte de la Unión Europea (UE) en investigación pesquera mediante los Programas Marco (PM). 2. Determinar las áreas de investigación principales dentro de la investigación pesquera Europea financiada mediante PM. 3. Determinar hasta qué punto la investigación pesquera, financiada con fondos europeos, se ve reflejada en la mejora del estado de los recursos pesqueros sometidos a explotación por parte de las flotas de la Unión Europea, dentro de las aguas en las que son de aplicabilidad sus normas, regulaciones y directivas. 4. Determinar la relación de la investigación pesquera europea en los PM con el resto de subvenciones de la UE al sector pesquero extractivo. Los proyectos europeos de investigación pesquera financiados del segundo al séptimo Programa Marco de Investigación y Desarrollo cubren el periodo comprendido entre 1989 y 2013. Por lo tanto, este trabajo presenta un análisis completo de los Programas Marco Europeos. Sin embargo, debido a la disponibilidad limitada en los datos INTRODUCCIÓN GENERAL ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 3 oficiales de capturas pesqueras, se valora únicamente el impacto de la política pesquera europea, derivada de los resultados de investigación incorporados a la misma, en el periodo comprendido entre los años 1989 y 2012. Ante la puesta en marcha de la nueva Política Pesquera Común (PPC) es fundamental, y éste es uno de los objetivos de este trabajo, el aportar argumentos que ratifiquen, o pongan en tela de juicio, los mecanismos que determinan la priorización y utilidad de la investigación pesquera europea financiada mediante Programas Marco. Además, esto da la adecuada consistencia en la toma de decisiones, en función del estado de los stocks sometidos a explotación y los criterios de sostenibilidad, así como la financiación adecuada que ha de servir de apoyo a la puesta en marcha efectiva de esta nueva política pesquera europea. ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 2. INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO EUROPEOS INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO EUROPEOS ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 6 2.1. Introducción 2.1.1. Política Europea de Investigación y Desarrollo Tecnológico La política de Investigación y Desarrollo Tecnológico (IDT), en el ámbito de las Comunidades Europeas, se basaba originariamente en el artículo 55 del Tratado CECA, los artículos 4 a 11 del Tratado EURATOM, los artículos 35 y 308 del Tratado CE, así como en la Resolución del Consejo, de 14 de enero de 1974 (Council of the European Communities, 1974), sobre la coordinación de las políticas nacionales y la definición de las acciones de interés comunitario en el ámbito de la ciencia y la tecnología. El Acta Única Europea (Acta Única Europea, 1987), dotó a la política de investigación y desarrollo tecnológico de un fundamento nuevo y explícito, basado en el concepto de los Programas Marco evolutivos quinquenales (Art. 130 I). El Tratado de Maastricht (Tratado de la Unión Europea, 1992) introdujo el procedimiento de co-decisión del Consejo Europeo y el Parlamento Europeo para la aprobación de los Programas Marco de la CE (Art. 172). Redefinió el objetivo de la política comunitaria de IDT, reforzando la coherencia recíproca entre programas nacionales y europeos. Después del Tratado de Ámsterdam (Tratado de Ámsterdam, 1997), el único cambio introducido fue el reemplazar la condición de unanimidad del Consejo por el voto por mayoría cualificada para la aprobación de la co-decisión en el programa marco. El Consejo Europeo, después de realizar una consulta al Parlamento Europeo, aprueba por mayoría cualificada los programas específicos que se incluyen en los programas marco (Art. 87). El siguiente paso fue la creación del Espacio Europeo de Investigación (EEI), en el año 2000 (European Commission, 2012a), como un área unificada de investigación donde investigadores, científicos y el conocimiento tecnológico circulara libremente. El EEI formó parte del Tratado de Lisboa en el año 2007. Finalmente en el año 2010, la Unión por la Innovación aspiraba a mejorar las condiciones y el acceso a la financiación para los investigadores en Europa, de manera que se asegurase que las ideas pudieran transformarse en productos y servicios, creando empleos y generando crecimiento (Comisión Europea, 2010a). 2.1.2. Programas Marco El artículo 163 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (European Union, 2010) define el papel de la Comunidad en el fomento de la Investigación y Desarrollo Tecnológico, ya que prevé que “la Comunidad tiene como objetivo fortalecer las bases científicas y tecnológicas de su industria y favorecer el desarrollo de su competitividad internacional, así como fomentar todas las acciones de investigación que se consideren INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO EUROPEOS ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 7 necesarias…”. Los artículos 164 a 173 determinan las acciones que deberán llevarse a cabo en este ámbito, así como el campo de aplicación y la ejecución de los Programas Marco plurianuales de Investigación. El instrumento principal de la política europea de Investigación y Desarrollo (I+D) son los Programas Marco plurianuales de investigación y desarrollo tecnológico, que establecen los objetivos, prioridades y el marco financiero de las ayudas para un período determinado de años. A través de los Programas Marco, la Comisión European otorga financiación a los investigadores de la Unión Europea, de los países asociados y de los organismos internacionales. La Comisión Europea se encarga, así mismo, de presentar propuestas de Programas Marco, mientras que las decisiones relativas a los mismos y las normas en materia de participación y de difusión son adoptadas según el procedimiento de codecisión, por el Parlamento Europeo y el Consejo. Los Programas Marco abarcan tanto la investigación fundamental como la investigación aplicada, y en ellos participan empresas y organismos públicos de investigación. Están compuestos de varios programas (y subprogramas) específicos que tienen como objeto ámbitos científicos relativamente extensos. A su vez, estos programas se subdividen generalmente en diversas áreas centradas en una rama científica más concreta. Tras un procedimiento de licitación, estas áreas se ejecutan a través de proyectos, financiándose así cientos de proyectos específicos por área. Los presupuestos de estos Programas Marco han experimentado un incremento considerable a lo largo de los años, alcanzando los 7.217 millones de euros anuales con el 7º PM, frente a los 818 millones de euros anuales en el 1er PM (Figura 1). Figura 1. Media anual de participación financiera de la UE (1PM-7PM) en investigación. 1PM (1984 - 1987) 2PM (1988 - 1992) 3PM (1990 - 1994) 4PM (1994 - 1998) 5PM (1998 - 2002) 6PM (2002 - 2006) 7PM (2007 - 2013) 0 1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 7.000 8.000 Millones de euros anuales INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO EUROPEOS ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 8 Primer Programa Marco (1PM) Con el Primer Programa Marco (1984-1987) (Council of the European Communities, 1984), dotado de un presupuesto de 3.271 millones de ECUs, las actividades de IDT de la Unión Europea fueron coordinadas, por primera vez, como parte de un marco estructurado único. En este primer programa, dentro de los siete objetivos de investigación propuestos por la Comisión (Tabla 1), fueron los de Energía y Promoción de la competitividad industrial los que recibieron mayor financiación (Commission of the European Communities, 1982). Tabla 1. Objetivos Específicos del 1PM Objetivos Específicos del 1er Programa Marco Promoción de la competitividad agrícola Promoción de la competitividad industrial Mejora en la gestión de materias primas Mejora en la gestión de recursos energéticos Fortalecimiento en la ayuda a países en vías de desarrollo Mejora en las condiciones de vida y de trabajo Estimulación del potencial de Investigación en Europa Segundo Programa Marco (2PM) El principal objetivo del Segundo Programa Marco (1988-1992), con un presupuesto de 5.357 millones de ECUs, era el desarrollo de la base científica y tecnológica de la industria europea, y en particular las pymes, especialmente en las áreas estratégicas relacionadas con la alta tecnología (Consejo de las Comunidades Europeas, 1987a). Fue igualmente promocionado el desarrollo de la competitividad internacional de la industria europea mediante la promoción de la base tecnológica que le permitiera adquirir una masa crítica suficiente a través de las redes establecidas entre las grandes empresas, pymes, centros de investigación, universidades, etc. De igual manera, el 2PM contribuiría a reforzar la cohesión económica y social en la Comunidad Europea mediante ocho Programas Específicos (Tabla 2), en particular a través del valor añadido obtenido mediante las actividades a escala comunitaria y con el mercado único en mente. Si bien, la transformación de ese progreso científico y tecnológico en ventajas económicas es difícil de medir según la propia evaluación de la Comisión (Commission of the European Communities, 1992). INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO EUROPEOS ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 9 Tabla 2. Programas Específicos del 2PM Programas Específicos del 2º Programa Marco Calidad de vida Sociedad de la información y la comunicación Modernización de los sectores industriales Explotación y máximo aprovechamiento de los recursos biológicos Energía Ciencia y tecnología para el desarrollo Aprovechamiento del lecho marino y evaluación de los recursos marinos Mejora en la cooperación científica y tecnológica europea Tercer Programa Marco (3PM) En la misma línea, el Tercer Programa Marco (1990-1994), con un presupuesto de 6.600 millones de euros, se centraba en fortalecer la base científica y tecnológica de la industria Europea, para convertirla en más competitiva a nivel internacional (Consejo de la Unión Europea, 1990). El apoyo a las empresas, centros de investigación y universidades, así como a la cooperación entre las mismas, fue intensamente promovido. En este tercer Programa Marco se reducen el número de Programas Específicos (Tabla 3), concentrándose los recursos en las áreas de Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones y Energía. No obstante, esta disminución respecto al programa anterior, aumentó las prioridades de investigación en las áreas de Medioambiente, Agricultura y Biotecnología. Tabla 3. Programas Específicos del 3PM Programas Específicos del 3er Programa Marco Sociedad de la información y la comunicación Tecnologías industriales Medioambiente Tecnologías y ciencias de la vida Energía Capital humano y movilidad Cuarto Programa Marco (4PM) El Consejo y el Parlamento (en su primera co-decisión) aprobaron el Cuarto Programa Marco de la Comunidad Europea (1994-1998) y el cuarto programa marco EURATOM, con un presupuesto inicial de 12.300 millones de euros (11.300 millones y 1.254 millones respectivamente). Debido a la adhesión de Austria, Suiza y Finlandia se produjo un aumento del presupuesto hasta llegar a 13.100 millones (11.764 y 1.336 INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO EUROPEOS ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 16 Segundo Programa Marco (2PM) La investigación pesquera comunitaria se inició en el 2PM en 1987, con el Programa de Investigación en el Sector Pesquero (FAR-Fisheries and Aquaculture Research Programme) (Consejo de las Comunidades Europeas, 1987b). Éste formó parte del Programa Marco de actividades de la Comunidad en el ámbito de la investigación y desarrollo tecnológico (European Commission, 1995). Se consideró fundamental que la Comunidad apoyara los esfuerzos realizados por los Estados miembros, a fin de satisfacer en mayor medida las exigencias de la investigación y responder a las necesidades de la PPC (Consejo de las Comunidades Europeas, 1987b). El Consejo de la CE estableció el Programa FAR (1988-1992) teniendo en cuenta que la investigación en el sector pesquero constituía parte integrante de la política pesquera de la Comunidad, y debía contribuir a satisfacer las necesidades del mercado y a lograr una mejor utilización de las capturas. El presupuesto destinado al Programa FAR fue de 36,2 millones de ECUs (Commission of the European Communities, 1993). Este primer programa se concentró en la promoción de la investigación para el apoyo a la PPC fundamentalmente en gestión pesquera, métodos pesqueros, acuicultura, y la mejora de los productos pesqueros, comenzando sus actividades con el primer proyecto de investigación en 1989 (Tabla 8). Tabla 8. Áreas científico tecnológicas del programa Específico FAR Áreas científico tecnológicas del Programa Específico FAR Gestión pesquera Métodos de pesca Acuicultura Mejora de los productos pesqueros Tercer Programa Marco (3PM) Los proyectos pesqueros financiados durante el 3PM se engloban en el Programa AIR (Agricultura e Industrias agrícolas incluyendo Pesca) (European Commission, 1998). El presupuesto destinado al Programa AIR fue de 333 millones de euros (Consejo de las Comunidades Europeas, 1991). INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO EUROPEOS ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 17 El Programa AIR estaba organizado en 4 áreas científico-tecnológicas (Tabla 9), si bien las dos primeras fueron las más relevantes dentro de la investigación pesquera. Tabla 9. Áreas científico-tecnológicas del Programa Específico AIR Áreas científico tecnológicas del Programa Específico AIR 1. Producción primaria en agricultura, horticultura, silvicultura, pesca y acuicultura 2. Aportación a la agricultura, horticultura, silvicultura, pesca y acuicultura 3. Transformación de materias primas provenientes de la agricultura, silvicultura, pesca y acuicultura 4. Utilización y productos finales Cuarto Programa Marco (4PM) Los proyectos pesqueros financiados durante el 4PM se englobaron en el programa específico titulado Ciencias de la Vida y Tecnologías, el cual, por su naturaleza extremadamente diversa, incluía la investigación orientada a agricultura, pesca, silvicultura, alimentación y desarrollo rural (FAIR) (European Commission, 2003a). El programa FAIR, uno de los dieciocho programas del 4PM, dispuso de un presupuesto de 607 millones de euros (Consejo de la Unión Europea, 1994). Su objetivo era promover la colaboración de la investigación entre los sectores alimentario y no alimentario de estas áreas, y vincular las actividades rurales con la industria transformadora y los usuarios finales. El alcance de los objetivos por lo tanto, fue amplio y las actividades de investigación fueron muy diversas (Pluem y Fuchs, 2003). El Programa FAIR, estaba organizado en 6 áreas científico-tecnológicas, siendo una de ellas la dedicada a pesca y acuicultura (Tabla 10). El área pesquera y acuícola estaba estructurada en 5 sub-áreas, las cuales se han tenido en cuenta, salvo la sub-área 3 que es específica para la acuicultura (European Commission, 2001). Tal y como recoge el informe del Grupo de expertos independientes sobre la evaluación del 4PM, para temas pesqueros, a los evaluadores les preocupaba el desplazamiento de la investigación hacia un plazo demasiado corto, donde dados sus estrechos vínculos con la política pesquera común (PPC), para poder orientar la evolución de dicha política, deberían investigarse también cuestiones a más largo plazo (Commission of the European Communities, 1997). INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO EUROPEOS ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 18 Tabla 10. Áreas científico-tecnológicas del Programa Específico FAIR Programa Específico FAIR 1. Cadenas integradas de producción y transformación 2. Aumentos de escala y métodos de transformación 3. Ciencia genérica y tecnologías avanzadas para alimentos nutritivos 4. Agricultura, silvicultura y desarrollo rural 5. Área Pesca y acuicultura Sub-área 1 Impacto de los factores medioambientales en los recursos acuáticos Sub-área 2 Impacto ecológico de la pesca y la acuicultura Sub-área 3 Biología de especies para su optimización en acuicultura Sub-área 4 Aspectos socio-económicos de la industria pesquera Sub-área 5 Mejora de la metodología 6. Otras actividades llevadas a cabo principalmente mediante concertación Quinto Programa Marco (5PM) El mantenimiento de la competitividad en el sector de la pesca, fue un objetivo clave para proteger el empleo y para invertir los recursos en investigación de manera eficiente en la producción de nuevos y mejores productos, prestando especial atención a su impacto potencial en el medio ambiente (European Communities, 2006). Además, en la reforma de la PPC adoptada en 2002, se enfatizó la necesidad en la mejora de la base científica para obtener el asesoramiento necesario en la gestión pesquera (Council of the European Union, 2002). Dentro del 5PM (Tabla 5), los proyectos de investigación en el ámbito pesquero, se encuentran distribuidos en tres Acciones Claves pertenecientes al programa temático “Calidad de Vida y Gestión de recursos vivos” (European Commission, 2004a) (Gagliardini y Fuchs, 2002) tal y como se recoge en la Tabla 11. Dichas acciones son: Acción Clave 1 “Alimentación, nutrición y salud”, Acción Clave 2 “Control de enfermedades infecciosas” y Acción Clave 5 “Agricultura sostenible, pesca y silvicultura y desarrollo integrado de las áreas rurales incluyendo zonas montañosas”. INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO EUROPEOS ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 19 Dentro de la Acción Clave 5, la principal en términos de investigación pesquera, se destacan las sub-áreas destinadas al “Apoyo a la políticas agrícola y pesquera común” y la destinada a la “Producción sostenible”. Dentro de ésta última el capítulo destinado a “Pesca y acuicultura” es evidentemente el más relevante para esta investigación. El programa de “Apoyo a las infraestructuras de investigación” también ha sido considerado en esta investigación. Otro aspecto de importancia en la investigación pesquera es la tecnología marina. Dicha área, en su aplicación exclusiva a la pesca, es de difícil identificación a lo largo de los programas, marco. A pesar de ello, los proyectos de investigación orientados a tecnologías pesqueras dentro de los Programas Marco también han sido incluidos en esta investigación. Los programas MAST (Marine Science and Technology) sobre ciencia y tecnología marina, han estado presentes desde 1989 (2PM) hasta el 4PM con presupuestos cada vez mayores de 54 Millones de euros en MAST1 (2PM) a 118 millones de euros en MAST2 (3PM) y 228 millones de euros en MAST3 (4PM), (European Commission, 1998). Toda vez que los proyectos del 5PM relacionados con la tecnología de los alimentos, la seguridad alimentaria, el desarrollo de vacunas y el control de enfermedades infecciosas (Acciones Clave 1 y 2) se aplican exclusivamente a los campos de la alimentación y la acuicultura no se han tenido en cuenta en esta investigación. Tabla 11. Acciones clave y áreas del Programa temático Calidad de vida del 5PM Programa Temático Calidad de vida y gestión de recursos vivos Apoyo a infraestructuras de investigación Acciones clave 1. Alimentación, nutrición y salud 2. Control de enfermedades infecciosas 5. Agricultura sostenible, pesca, silvicultura y desarrollo integrado de áreas rurales Áreas Tecnología y materias primas Seguridad Alimentaria Desarrollo de vacunas Control de enfermedades infecciosas Producción sostenible Apoyo a la política pesquera común INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO EUROPEOS ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 20 Sexto Programa Marco (6PM) Los proyectos de interés pesquero en el 6PM se encuentran repartidos entre los siguientes programas específicos: Investigación para el apoyo científico a la política; Prioridad 5Seguridad y calidad alimentaria; Prioridad 6Desarrollo sostenible, cambios globales y ecosistemas; Actividades de investigación para pymes; Actividades de cooperación Internacional; Recursos humanos y movilidad; y Coordinación de actividades de investigación (Tabla 6) (European Commission, 2006a, 2007a, 2008a). El programa de apoyo científico fue diseñado para dar apoyo a la formulación y a la implementación de la Política Pesquera Común y, de ahí, que se centrará en dar soporte a la investigación en pesca y acuicultura. La investigación en apoyo de la PPC aumentó el conocimiento en temas como la interdependencia entre especies dentro de los ecosistemas marinos y mejoró la base científica en apoyo de la PPC (European Commission, 2010a). El objetivo de este programa fue el de contribuir científicamente a necesidades específicas, de ahí que se haya considerado en su totalidad, dejando a un lado la investigación acuícola. Los proyectos del 6PM, relacionados con calidad de los productos pesqueros, gestión de áreas costeras, biodiversidad, cambio climático, funcionamiento de los ecosistemas, floraciones algales y otros proyectos de cooperación internacional, han sido tenidos en cuenta parcialmente, desde un punto de vista financiero. Estos proyectos abarcan áreas de investigación relacionadas con la pesca, pero no deben ser considerados como orientados completamente a la investigación pesquera debido al componente multidisciplinar que contienen. Séptimo Programa Marco (7PM) Los proyectos de interés pesquero en el 7PM se encuentran repartidos principalmente dentro del Programa específico “Cooperación”, en el área temática de “Alimentación, agricultura, pesca y biotecnología” (European Commission, 2009a, 2010b, c, 2011b, 2012c). Dos áreas de investigación son de especial relevancia en este área temática para la investigación pesquera, tal y como se muestra en la Tabla 12. Al igual que el 6PM, el 7PM incluye investigación medioambiental en el área temática de “Medioambiente marino”. Algunos de estos proyectos están relacionados con la gestión de los recursos pesqueros, de ahí que se hayan considerado estos proyectos medioambientales en la evaluación de los proyectos de investigación relacionados con pesca (European Commission, 2011a). Como en anteriores Programas Marco, dentro del 7PM existen diferentes áreas de investigación no relacionadas directamente con la pesca, o con el medio ambiente, que de forma puntual pueden financiar investigación cuyos resultados pueden ser aplicables a la gestión pesquera, por ejemplo investigación en el área espacial, energética, INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO EUROPEOS ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 21 comunicaciones o transportes. El Programa “Oceans of Tomorrow” es de especial relevancia a este respecto (European Commission, 2014). También se han considerado proyectos de investigación netamente pesqueros en el Programa específico “Personas”, donde se aborda esta investigación con el objetivo de fomentar el desarrollo de las carreras de los investigadores, dando respuestas a cuestiones planteadas a menor escala por la comunidad científica. Esta investigación complementa en gran medida a la realizada en las otras áreas del FP7 y, toda vez que su cuantía es significativa dentro de este Programa Marco, ha sido tenido en cuenta en esta investigación. Tabla 12. Relación de áreas temáticas del Programa Específico Cooperación del 7PM relevantes en investigación pesquera Áreas temáticas del Programa Específico Cooperación del 7PM relevantes en investigación pesquera Alimentación, agricultura y pesca y biotecnología Medioambiente 1. Desarrollo de estrategias políticas para la bio-economía basada en el conocimiento, agricultura, pesca y áreas costeras 1. Medioambiente marino 2. Agricultura, silvicultura, pesca y acuicultura competitiva, sostenible y multifuncional 2. Cambio climático 3. Medioambiente y salud 4. Gestión de recursos naturales 5. Biodiversidad 6. Tecnologías medioambientales 7. Observación terrestre 8. Acciones horizontales y de divulgación 9. Herramientas de asesoramiento para el desarrollo sostenible INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO EUROPEOS ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 22 2.3. Resultados 2.3.1. Visión global de los Programas Marco en la UE Incremento en el presupuesto de la UE para investigación Desde el año 1984 el presupuesto destinado a Investigación Europea en sus distintos Programas Marco se ha multiplicado por 17, pasando de 3.200 millones de euros en el 1PM a más de 55 mil millones de euros en el 7PM (European Commission, 2013b) (Figura 2). Figura 2. Inversión anual (en millones de euros) en Investigación en los Programas Marco Europeos entre 1984 y 2013. Solapamiento de Programas Marco Debe destacarse que la duración del 2º, 3er, 4º, 5º y 6ºPM es de cinco años, mientras que la duración del 7ºPM es de 7 años. Por lo tanto, en los 26 años referentes al periodo objeto del presente estudio, existen proyectos de investigación pesquera europea financiados a través de Programas Marco que se solapan en su ejecución, toda vez que los proyectos que comienzan al final de un Programa Marco se ejecutan, simultáneamente, junto a aquellos que comienzan en el siguiente Programa Marco (Tabla 13). 0 2.000 4.000 6.000 8.000 10.000 12.000 millones de ECU/EURO Años 1PM (1984-1987) 2PM (1987-1991) 3PM (1990-1994) 4PM (1994-1998) 5PM (1998-2002) 6PM (2002-2006) 7PM (2007-2013) INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO EUROPEOS ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 23 Tabla 13. Solapamiento entre los distintos Programas Marco PROGRAMA MARCO 2 PM (19881992) 3 PM (19901994) 4 PM (19941998) 5 PM (19982002) 6 PM (20022006) 7 PM (20072013) Finalización del último proyecto de investigación pesquera 1995 1999 2003 2006 2011 2017 2.3.2. Proyectos de investigación pesquera en los Programas Marco europeos Segundo Programa Marco Desde el año 1988 hasta el año 1992, se financiaron con fondos europeos 65 proyectos de investigación pesquera por un valor superior a los 15 millones de euros. La inversión anual en investigación pesquera fue superior a los 3 millones de euros. La duración media de dichos proyectos fue de 27 meses, oscilando la duración de los mismos entre 6 meses y 4 años. La inversión media por proyecto fue de 232.880 euros (Tabla 14). Tercer Programa Marco Desde el año 1990 hasta el año 1994, se financiaron con fondos europeos 30 proyectos de investigación pesquera por un valor superior a los 22 millones de euros. La inversión anual en investigación pesquera fue superior a los 4,5 millones de euros. La duración media de dichos proyectos fue de 31 meses, oscilando la duración éstos entre 6 meses y 4 años. La inversión media por proyecto fue de 758.678 euros (Tabla 14). Cuarto Programa Marco Durante el 4PM, desde 1994 hasta 1998, se financiaron con fondos europeos 67 proyectos de investigación pesquera por un valor superior a los 48 millones de euros. La inversión anual en investigación pesquera fue superior a los 9,6 millones de euros. La duración media de dichos proyectos fue de 34 meses, oscilando la duración de los mismos entre 1 y 4 años. La inversión media por proyecto fue de 718.847 euros (Tabla 14). INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO EUROPEOS ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 24 Quinto Programa Marco A lo largo del 5PM, desde 1998 hasta 2002, se financiaron con fondos europeos 63 proyectos pesqueros por un valor superior a los 76 millones de euros. De ellos, 59 proyectos fueron totalmente pesqueros y su financiación significó más de 74 millones de euros. La inversión anual en investigación pesquera durante el 5PM fue superior a los 15 millones de euros. La duración media de dichos proyectos fue algo superior a los tres años, oscilando entre 2 y 5 años. La inversión media por proyecto fue superior a los 1,2 millones de euros (Tabla 14). Sexto Programa Marco En total, 71 proyectos relacionados con pesca fueron financiados durante el 6PM, por un valor superior a los 92 millones de euros, durante el periodo comprendido entre 2002 y 2006. De ellos, 45 proyectos fueron netamente pesqueros y su financiación estuvo alrededor de los 62 millones de euros. Los 26 proyectos restantes también tuvieron una componente pesquera, de ahí que en la estimación de la inversión total en investigación pesquera también estos han sido tenidos en cuenta, en función de la componente pesquera de cada proyecto. La inversión anual en investigación pesquera durante el 6PM fue superior a los 18 millones de euros. La duración media de los 71 proyectos relacionados con la pesca fue de 35 meses. El proyecto más largo tuvo una duración de cinco años y el más corto de tan sólo de 6 meses. La inversión media por proyecto fue superior a los 1,3 millones de euros (Tabla 14). Séptimo Programa Marco Durante el 7PM, desde 2007 a 2013, se financiaron 62 proyectos de investigación relacionados con la pesca, con un valor conjunto superior a los 106 millones de euros. Cuarenta y cuatro de estos proyectos fueron eminentemente de ciencia pesquera y su coste de financiación fue de más de 90 millones de euros. Los 18 proyectos restantes, con una participación en investigación pesquera parcial, fueron financiados con 17 millones de euros. La inversión anual en investigación pesquera durante el 7PM fue de 15,3 millones de euros. La duración media de los 62 proyectos relacionados con pesca, durante el 7PM, fue de 35 meses. El proyecto más largo requirió cinco años de investigación, mientras que el más corto necesitó 12 meses. La inversión media por proyecto fue de 1,7 millones de euros (Tabla 14). INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO EUROPEOS ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 25 2.3.3. Distribución de la Inversión pesquera a lo largo de los Programas Marco europeos Desde el año 1989, con el inicio del primer proyecto dentro del 2PM, hasta el año 2013, con la finalización del 7PM, han sido financiados 358 proyectos de investigación pesquera con fondos europeos a través de los Programas Marco (Tabla 14). El coste total (contribución de los Estados miembros más la contribución de la Unión Europea) de estos 358 proyectos ha sido superior a los 746 millones de euros. La contribución Europea a los mismos ha sido superior a los 502 millones de euros, de los que más de 361 millones han sido destinados específicamente a investigación pesquera. Los Estados miembros han contribuido, por lo tanto, con 244 millones de euros. Tabla 14 Investigación pesquera a lo largo de los Programas Marco Programa Marco Presupuesto (Millones €) Inversión de la UE en Investigación Pesquera (€) % del total destinado a investigación Inversión anual (€) Nº de Proyectos Duración media (meses) Inversión media por proyecto (€) 2PM (1988-1992) 5.357 15.137.217 0,2825 3.027.443 65 26,72 232.880,26 3PM (1990-1994) 6.600 22.760.366 0,3448 4.552.073 30 31,13 758.678,87 4PM (1994-1998) 13.100 48.162.756 0,3676 9.632.551 67 34,11 718.847,10 5PM (1998-2002) 14.960 76.168.360 0,5091 15.233.672 63 36,23 1.209.021,59 6PM (2002-2006) 17.500 92.492.831 0,5285 18.498.566 71 35,00 1.302.715,92 7PM (2007-2013) 50.521 106.855.281 0,2115 15.265.040 62 34,85 1.723.472,28 Total (1988-2013) 108.038 361.792.845 0,3346 14.463.072 358 33,01 1.009.991,09 La cuantía de inversión total (Figura 3) en investigación pesquera ha ido en aumento a lo largo de los Programas Marco, aunque el 7PM significó un cambio de tendencia en relación a la relevancia de esta área en el conjunto de la investigación europea. El aumento más relevante se produce entre el 4PM y el 5PM donde la inversión total en investigación pesquera se incrementa en más de 28 Millones de euros. INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO EUROPEOS ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 32 Figura 9. Áreas temáticas de investigación pesquera por Programa Marco. La conservación y gestión pesquera ocupa el grueso de la investigación pesquera europea (70,79%), de ahí que se haya profundizado en las diferentes temáticas que la componen. En este punto se estima necesaria una clasificación detallada que otorgue más luz sobre cómo la investigación en conservación y gestión pesquera, financiada por la UE, ha sido desarrollada a lo largo de estos años. Por ello, esta área de investigación se ha subdividido en las siguientes sub-áreas: 1. Gestión pesquera: se incluyen proyectos de investigación relativos a las herramientas de evaluación y asesoramiento en gestión pesquera (nuevos modelos poblacionales, esfuerzo pesquero), dinámica de sistemas pesqueros, dinámicas poblacionales, gestión de la flota pesquera, enfoque ecosistémico para la gestión pesquera, planes de gestión y recuperación, repoblación pesquera, etc. 2. Interacción medioambiental: se consideran aquellos proyectos relacionados con el funcionamiento de los ecosistemas marinos, su biodiversidad, su influencia en la actividad pesquera, así como la influencia de la pesca sobre los ecosistemas, las áreas marinas protegidas, especies invasoras, la influencia del cambio climático y la gestión costera integrada entre otros. 3. Biología pesquera: aquellos proyectos que abordan la biología (genética, reclutamiento, parámetros poblacionales, migración y dispersión de especies pesqueras, predación, etc.), la etología de las especies objetivo, la trazabilidad, su biodiversidad, etc. La investigación dirigida hacia la gestión pesquera supone más de la mitad de los fondos invertidos en el área de Conservación y gestión pesquera, la otra mitad se reparte 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 2 PM (19881992) 3 PM (19901994) 4 PM (19941998) 5 PM (19982002) 6 PM (20022006) 7 PM (20072013) % Programas Marco Conservación y gestión pesquera Socio-economía y política pesquera Tecnología pesquera Infraestructuras de investigación INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO EUROPEOS ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 33 de forma semejante entre la Interacción medioambiental y la Biología pesquera (Tabla 16). Tabla 16. Distribución de la inversión en investigación pesquera en el área de investigación Conservación y gestión pesquera Sub-áreas de Investigación en Conservación y gestión pesquera Número de proyectos Inversión Total % Gestión pesquera 111 139.143.683 54,36 Interacción medioambiental 55 57.969.629 22,64 Biología pesquera 65 58.859.823 23,00 Total 231 255.973.135 100,00 La Figura 10 da una visión global de la distribución de la financiación, en porcentajes por áreas de investigación, en el ámbito de la investigación pesquera Europea a través de los Programas Marco de Investigación. Se observa una evolución evidente a lo largo de los Programas Marco en lo referente a investigación pesquera: La financiación a la investigación en gestión pesquera (en porcentaje) presenta una distribución irregular a lo largo de los Programas Marco, si bien muestra una tendencia al aumento. La investigación enfocada a la interacción medioambiental alcanza su máximo durante el 6PM, conservando una gran importancia durante el 7PM. Programas Marco anteriores no otorgaban a éste área la importancia que en la actualidad tiene, de hecho la interacción medioambiental es insignificante en el 2PM. El área de biología pesquera ha experimentado un cambio drástico en su importancia a lo largo de los Programas Marco, de ser la primera receptora de financiación en el 3PM ha pasado a un tercer lugar en la financiación otorgada en el 7PM, con un mínimo muy acusado en el 6PM. La socio-economía y política pesquera presenta una distribución homogénea, en porcentaje de financiación, a lo largo de los Programas Marco de investigación. Sin embargo, durante el 7PM la investigación en este campo adquiere mayor relevancia, casi duplicando el peso específico de éste área de investigación. INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO EUROPEOS ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 34 La tecnología pesquera se presenta en la actualidad como un área poco importante, especialmente si la comparamos con los primeros Programas Marco donde los proyectos de investigación tenían un marcado carácter tecnológico. Por último, las infraestructuras de investigación, en especial por el alto número de proyectos para la creación de redes transnacionales, presentaron un máximo en el 6PM, manteniendo un porcentaje poco representativo en comparación con otras áreas de investigación. Figura 10. Áreas de investigación pesquera (incluyendo sub-áreas) por Programa Marco. 2.3.5. Investigación pesquera multidisciplinar A lo largo de los Programas Marco de Investigación Europeos, 48 de los 358 proyectos de investigación tienen un componente pesquero parcial. Esta multidiscipinaridad se pone de manifiesto a partir del 5PM, ya que en los anteriores Programas Marco la investigación pesquera contemplaba únicamente aspectos netamente pesqueros. El 6PM representa el periodo en el cual, tanto la inversión como el número de proyectos con carácter multidisciplinar fue mayor. 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% FP2 (19881992) FP3 (19901994) FP4 (19941998) FP5 (19982002) FP6 (20022006) FP7 (20072013) Programas Marco Infrastructuras de investigación Tecnología pesquera Socio-economía y política pesquera Biología pesquera Interacción medioambiental Gestión pesquera INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO EUROPEOS ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 35 Tabla 17. Distribución de la inversión en investigación pesquera multidisciplinar Programa Marco Nº de Proyectos Inversión Total (euros) Nº Proyectos multidisciplinares Inversión multidiscip. (euros) % multidiscip. PM2 65 15.137.217 0 0 0 PM3 30 22.760.366 0 0 0 PM4 67 48.162.756 0 0 0 PM5 63 76.168.360 4 599.153 0,79 PM6 71 92.492.831 26 30.705.243 33,20 PM7 62 106.855.281 18 18.114.459 16,96 2.3.6. Participación de la industria en la investigación pesquera Únicamente 80 de los 358 proyectos de investigación pesquera incluyen la participación de las partes interesadas, ajenas al ámbito de la investigación (Figura 11). Es decir, estos 80 participantes (22,34%) incluyen socios del proyecto (proveedores de tecnología, empresas de consultoría, asociaciones industriales, etc.), que no pertenecen a las instituciones públicas de investigación (institutos de investigación, universidades, museos, administraciones públicas, etc.) Figura 11. Participación de la industria pesquera extractiva en los Programa Marco. 14 66 278 Pescadores Partes interesadas Centros de Investigación INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO EUROPEOS ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 36 Más aún, sólo 14 de estos 80 proyectos incluyen pescadores/cofradías o asociaciones pesqueras como participantes. Esto es, la participación directa de la industria en la investigación pesquera europea financiada mediante Programas Marco es únicamente de un 3,91%. 2.4. Discusión Según la OCDE, la I+D se define como el trabajo creativo realizado de manera sistemática con el objeto de incrementar el conocimiento así como el uso del mismo para concebir nuevas aplicaciones (Guellec y van Pottelsberge, 2001). Aunque los fondos europeos dedicados a investigación a través de los Programas Marco puedan parecer que aportan un gran volumen de financiación, en realidad estos representan tan sólo una mínima parte de toda la investigación pesquera que se realiza en Europa. La contribución de los Programas Marco de Investigación, en el conjunto de la financiación pública de Investigación y Desarrollo en la Unión Europea y sus Estados miembros, oscila entre un 4 % y un 5 % (Tribunal de Cuentas, 2007). Sin embargo, es indudable que la interacción a nivel de investigación, entre los esfuerzos a nivel de Estado Miembro y a nivel Europeo, es una condición indispensable para aumentar la competitividad de la investigación en Europa (Langfeldt et al., 2012). Tras 25 años de investigación pesquera en Europa, financiada a través de los Programas Marco con una inversión de casi 747 millones de euros, cofinanciados por la Unión Europea y los Estados miembros, con los Programas Marco de investigación, se debe poder hablar de una sólida investigación pesquera europea. Más aún, la enorme cantidad de información disponible en distintos formatos (bases de datos, páginas web que contienen resultados de los proyectos, publicaciones científicas asociadas, etc.), la cooperación entre los diferentes actores relacionados con la investigación pesquera, la cooperación internacional, etc., ha permitido que la investigación pesquera a nivel Europeo haya alcanzado una dinámica y personalidad propia. Esta inversión ha contribuido a aumentar el conocimiento en materia pesquera en muchos campos científicos, ha proporcionado un efecto económico positivo como fuente de ingreso para los centros de investigación partícipes en los Programas Marco, y ha contribuido a la modernización del sector pesquero desde un punto de vista técnico, político y científico. Todo este potencial investigador ha alimentado la creación de falsas expectativas con respecto a la investigación pesquera financiada a través de los Programas Marco, como si por sí misma fuera capaz de resolver cualquier circunstancia al margen de otros factores. En muchos casos el efecto de la inversión pública en la productividad de la investigación científica no es fácilmente medible, bien porque el efecto es indirecto o bien INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO EUROPEOS ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 37 porque sus resultados no están integrados dentro de las medidas para determinar el PIB. No es sorprendente, por lo tanto, que existan muy pocos estudios sobre los efectos de la investigación pública sobre la productividad (Guellec y van Pottelsberge, 2001). Así, en lo referente a la investigación pesquera europea, Holmes y Lock (2009) estimaron que los Ministerios e Institutos de investigación, de los 19 estados europeos más relevantes en materia pesquera, invierten anualmente 190 millones de euros en el desarrollo de las evidencias necesarias para la gestión pesquera. Esta cifra, la única global estimada hasta la fecha en investigación pesquera europea, no se corresponde con la realidad de la UE toda vez que incluye únicamente a 15 de los 27 países de la UE, además de a Islandia y Noruega, países no pertenecientes a la UE. Por lo tanto y tomando la estimación de Helmes y Lock (2009) como válida, los 14,46 millones de euros invertidos anualmente, a través de los Programas Marco europeos en investigación pesquera representarían un 7,61% de la inversión en investigación pesquera en Europa a nivel de Estado Miembro. Por lo tanto, a pesar del volumen de financiación a la investigación pesquera a través de los Programas Marco, su importancia es significativa en conjunto ya que éste 7,61% en investigación en materia pesquera está por encima de la media de la contribución global de los Programas Marco en la investigación europea la cual oscila entre un 4 % y un 5 % (Tribunal de Cuentas, 2007). La industria pesquera extractiva como actividad económica representa el 0,03% del PIB europeo, esto es 3.400 millones de euros anuales (European Parliament, 2013c). La investigación pesquera en los Programas Marco de investigación, tal y como ha cuantificado este trabajo, supone un 0,33% de todo el presupuesto de los Programas Marco. Por lo tanto, la investigación pesquera como área de investigación dentro de los Programas Marco, está sobrerrepresentada si la comparamos con la importancia económica del sector pesquero en Europa. Es decir la importancia de la investigación pesquera en los programas Marco Europeos es 11 veces superior al peso de la industria pesquera extractiva dentro del PIB europeo. Más aún, en el año 2002, el Consejo Europeo decidió que la inversión global en IDT y en innovación en la Unión Europea debería aumentar con el fin de alcanzar el 3 % del PIB para el 2010 (Comisión Europea, 2003). El 3% del PIB pesquero son 102 millones de euros anuales. Por lo tanto, los 204,48 millones de euros anuales invertidos en investigación pesquera suponen un 6,02% del PIB pesquero duplicando la recomendación del Consejo Europeo. El presupuesto europeo total de investigación en los Programas Marco se triplica durante el 7PM, en comparación con el 6PM. Sin embargo, el presupuesto destinado a investigación pesquera no sólo no se triplica en consecuencia, sino que disminuye su aportación anual perdiendo la investigación pesquera peso específico como área de investigación dentro de los Programas Marco. Durante el 7PM la investigación pesquera tiene aún menos porcentaje de inversión que la que tenía en el 2PM. INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO EUROPEOS ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 38 A pesar de que la investigación pesquera Europea dentro de los Programas Marco sea relativamente significativa, comparada con la investigación a nivel de Estado Miembro, su importancia se pone en evidencia si tenemos en cuenta que la investigación pesquera Europea dentro de los Programas Marco es la que sirve de apoyo a la PPC y la competitividad del sector pesquero. Por ello, es necesario realizar un análisis cualitativo, y no sólo cuantitativo, de la investigación pesquera financiada a través de los Programas Marco: 1. Los proyectos de investigación con un mayor soporte financiero crean un sesgo importante, ya que facilitan la participación de grupos de investigación fuertemente financiados, que ya han probado su excelencia científica, y dejan al margen nuevos enfoques pertenecientes a grupos de investigación emergentes que no tienen la capacidad de abordar financieramente proyectos tan grandes. De igual forma, este sesgo podría desembocar en una investigación pesquera europea más fragmentada dividiendo aquellos grupos de investigación que por razones económicas pueden participar en los Programas Marco de aquellos que no pueden. En el caso particular de países con poca inversión en investigación pesquera, existen límites administrativos en cuanto a la complejidad y la diversidad en las distintas formas de financiación europea con las que las infraestructuras nacionales de investigación en dichos países no puedan lidiar. Desde la década de los 80, cada vez mayores y más complejos Programas Marco han absorbido las energías políticas y administrativas de la Comisión Europea y ha generado clientelismo entre las comunidades de investigación interesadas en preservar su status quo (Langfeldt, 2012). 2. Un menor número de proyectos, siendo a su vez más largos en su desarrollo, puede poner en peligro la resolución de cuestiones urgentes que necesiten un enfoque científico pragmático en la búsqueda de una pronta respuesta. 3. En la búsqueda de sinergias entre la investigación pesquera realizada en los Programas Marco de investigación y la investigación pesquera realizada por los Estados miembros, se debería facilitar la incorporación de otras fuentes de financiación pública/privada, con el fin de alcanzar tanto la generación de nuevo conocimiento como la aplicación de los mismos. 4. Los beneficios de la investigación cooperativa han sido bien descritos (Johnson y van Densen, 2007), sin embargo, como sucede en el escenario de la investigación pesquera dentro de los Programas Marco, sólo un número limitado de pescadores participa en la investigación de la UE. Los Programas Marco están orientados principalmente a la Comunidad Científica. Sin embargo, en algunas áreas como la investigación pesquera, la participación de INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO EUROPEOS ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 39 la industria se estima de mayor importancia. Son numerosas las referencias de colaboración exitosa entre la industria y la investigación pesquera en la literatura científica (Hartley y Robertson, 2008; Wendt y Starr, 2009; Yochum et al., 2012; O’Keefe y DeCelles, 2013; etc). Una mayor participación de la industria pesquera en la investigación europea ayudaría a depositar mayor confianza en la ciencia pesquera, supondría la obtención de una nueva fuente de ingresos para los pescadores así como el uso activo de su conocimiento y, en algunos casos, disminuiría el coste de esas investigaciones. Esta baja participación confirma que las compañías del sector pesquero son principalmente usuarias y no productoras de innovación. La industria pesquera es imitativa, es decir, la transferencia y adaptación en los cambios tecnológicos provienen de industrias más avanzadas en la producción de conocimiento científico. Dentro de la industria pesquera son las pymes las más adeptas a la realización de innovaciones tecnológicas, ya que su tamaño las capacita para el diseño de nuevas técnicas (Le Floc’h y Fuchs, 2001). Históricamente en temas de investigación Europa ha dado lo mejor de sí misma desarrollando proyectos basados en asociaciones público-privadas como demuestran el desarrollo del GSM, Airbus o el CERN (Georghiou, 2008). Más aún, para probar que una estrategia específica de gestión es factible, la industria pesquera necesita cooperar más directamente con los científicos. Esta cooperación debería hacerse extensiva a los gestores políticos y a las agencias de de gestión que requieren de un sistema de asesoramiento científico para evaluar las propuestas de la industria (Linke y Jentoft, 2013). 5. Las medidas políticas que no incluyen objetivos sociales explícitos desde su estado inicial de desarrollo son susceptibles de tener efectos limitados con consecuencias potencialmente adversas (Urquhart et al., 2011). Esta afirmación está en línea con el aumento en la inversión en investigación socioeconómica en el 7PM. 6. Es evidente la influencia de la política medioambiental en las últimas décadas con respecto a la gestión pesquera, siendo así numerosas las directivas medioambientales que tienen aplicación directa en la gestión pesquera (Directiva relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (Consejo de las Comunidades Europeas, 1992), Directiva en el ámbito de la política de aguas (Parlamento Europeo y Consejo de la Unión Europea, 2000), Directiva Marco sobre la Estrategia Marina (Parlamento Europeo y Consejo de la Unión Europea, 2008), y la Directiva relativa a la conservación de las aves silvestres (Parlamento Europeo y Consejo de la Unión Europea, 2009)). Esta influencia se ve reflejada en los dos últimos Programas Marco, en especial en el FP6, donde la investigación pesquera relacionada con la interacción medioambiental tiene un peso específico mayor que en los anteriores Programas Marco. INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO EUROPEOS ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 40 7. La inversión en investigación pesquera multidisciplinar, a través de los Programas Marco, confirma que la gestión pesquera ya no es entendida como una actividad aislada como ocurría hasta el 5PM, sino que es considerada como una actividad dentro de la economía marítima. Este hecho, confirma de igual forma que factores socioeconómicos y medioambientales entran a formar parte de la investigación pesquera, más allá de la propia investigación destinada al recurso biológico. 3. POLÍTICA PESQUERA COMÚN Y EL ESTADO DE LOS RECURSOS PESQUEROS EN EUROPA POLÍTICA PESQUERA COMÚN Y EL ESTADO DE LOS RECURSOS PESQUEROS EN EUROPA ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 48 sostenibles” (Council of the European Union, 2002). Esta necesidad de equilibrio en la toma de decisiones se refleja en el principio general de limitar las variaciones interanuales de los TAC, en el marco de un rango porcentual determinado con vistas a ayudar al sector a planificar el futuro. La Comisión puede desviarse en ocasiones de los dictámenes científicos, a fin de proporcionar a los pescadores el nivel mínimo de estabilidad en las capturas requeridas para garantizar la viabilidad de sus actividades a corto plazo. Los últimos datos disponibles facilitados por la Comisión Europea (European Commission, 2013d) en la Consulta sobre las Posibilidades de Pesca para 2014 confirman este hecho (Tabla 18). Tabla 18. Diferencia entre los TACS y las propuestas de capturas sostenibles Diferencia entre los TACs y las propuestas de capturas sostenibles Número de Stocks pesqueros 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Porcentaje en el que el TAC rebasa las capturas sostenibles propuestas 46 49 59 47 45 51 48 34 23 11 29 Por regla general, las posibilidades de pesca de que disponen los pescadores de la Unión Europea se fijan anualmente en la reunión del Consejo de Agricultura y Pesca que se celebra a finales de diciembre. El reglamento así aprobado entra en vigor el 1 de enero del año siguiente, e incluye las decisiones por las que se determinan los TACs y las cuotas disponibles para los Estados miembros, los niveles de esfuerzo pesquero autorizados por tipo de arte y zona, y ciertas disposiciones técnicas relativas a los artes de pesca autorizados que van a emplearse durante ese año. Este complejo ejercicio de determinación y acuerdo de los TACs implica a científicos y personal de la Comisión Europea, Parlamento Europeo, CIEM, CCTEP, CCRs con sus opiniones y recomendaciones, los Ministros de Pesca de los Estados miembros, representantes de la industria pesquera y otras partes interesadas. Una vez los TACs son aprobados por el Consejo Europeo, son distribuidos entre los Estados miembros, siguiendo el principio de estabilidad relativa, los cuales son responsables de su aplicación y control (Da Rocha, 2012). De acuerdo con los últimos datos disponibles facilitados por la Comisión Europea (European Commission, 2013d), en la Consulta sobre las Posibilidades de Pesca para 2014, donde se proponen las posibilidades de pesca (cuotas y esfuerzo pesquero), el estado general de los stocks en el Atlántico Nororiental ha mejorado de forma lenta a lo largo de los últimos años (Tabla 19). POLÍTICA PESQUERA COMÚN Y EL ESTADO DE LOS RECURSOS PESQUEROS EN EUROPA ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 49 Mientras, los dictámenes científicos sobre las poblaciones del mar Mediterráneo y el mar Negro, en colaboración con la Comisión General de Pesca para el Mediterráneo, estiman que el 88% de los stocks para los cuales existe asesoramiento científico están sobreexplotados. Según los datos de FAO y Eurostat (Eurostat, 2013), a pesar de que la flota Europea faena en todo el mundo, las capturas Europeas tienen lugar principalmente en el Atlántico Nor-oriental (70%), Atlántico Centro-oriental (13%) y en el Mar Negro y Mediterráneo (10%). Tabla 19. Dictamen científico sobre el estado de los stocks pesqueros Dictamen científico sobre el estado de los stocks Número de stocks pesqueros 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Fuera de los límites biológicos de seguridad 30 29 26 26 26 28 27 22 19 14 17 Dentro de los límites biológicos de seguridad 12 10 14 11 12 13 12 15 15 18 24 % de los stocks dentro de los límites biológicos de seguridad 29 26 35 30 32 32 31 41 44 56 59 Se desconoce el estado de los stocks debido a la escasa calidad de los datos 48 53 53 57 58 55 57 60 61 60 41 % de stocks cuya situación se conoce 47 42 43 39 40 43 41 38 36 35 50 3.2. Materiales y métodos En la realización de este estudio se ha utilizado la base de datos Eurostat, la cual ofrece estadísticas pesqueras desde el año 1950 hasta el 2012. No obstante, resulta necesario puntualizar algunos aspectos de la base Eurostat: 1. Se entiende por producto pesquero, en el ámbito de las estadísticas comerciales, tanto aquellos que son comestibles (pescado, crustáceos y moluscos frescos, refrigerados, congelados, en salazón, ahumados, en seco, preparados y en conserva), como no comestibles (esponjas, corales, aceites…) y plantas acuáticas. POLÍTICA PESQUERA COMÚN Y EL ESTADO DE LOS RECURSOS PESQUEROS EN EUROPA ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 50 2. Se entiende por capturas las de productos pesqueros incluyendo peces, crustáceos, moluscos, otros animales acuáticos, residuos y plantas que son extraídas para cualquier propósito (comercial, industrial, recreacional y de subsistencia), por todos los tipos y clases de unidades pesqueras (pescadores, barcos de pesca, artes de pesca, etc.) que operan en aguas interiores, salobres, costeras y marinas y de alta mar. 3. Los datos se expresan en peso vivo equivalente de los desembarcos. Es decir, el peso desembarcado al cual se le ha aplicado un factor de corrección, con el fin de obtener el peso real del producto pesquero, tal y como fue extraído del agua y previo a cualquier operación de posterior procesado. 4. Estos datos excluyen productos pesqueros que han sido capturados pero no desembarcados (descartes), por ejemplo especies no comerciales, especies por debajo de la talla mínima, pescado consumido abordo, etc. 5. Los datos no recogen los desembarcos realizados en puertos ubicados fuera de la Unión Europea. Durante el periodo de estudio, se incluyeron únicamente los datos pesqueros procedentes de los países que forman parte de la Comunidad/Unión Europea entre 1989 y 2011. Las sucesivas ampliaciones de la UE, en 1995, 2004 y 2007, incluyen por lo tanto dichos países tras su adhesión. No se han considerado las capturas referentes a plantas y algas marinas, que a pesar de su escasa importancia en volumen forman parte de las estadísticas de los productos pesqueros. 3.3. Resultados Para el análisis de las capturas a lo largo del periodo objeto de estudio (1989-2012) se han tenido en cuenta los datos aportados por los países que formaban parte de la Comunidad/Unión Europea. Por lo tanto, se ha considerado la adhesión de los distintos países desde 1989, esto es Austria, Suecia y Finlandia en 1995, los 10 países que se incorporaron en 2004 (República Checa, Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta y Polonia) y, por último, Rumanía y Bulgaria en 2007. De este modo, y de acuerdo con la base de datos Eurostat, las capturas europeas durante el periodo de estudio muestran una clara tendencia decreciente (Figura 12). Así, desde el año 1989 hasta el 2012, el volumen de capturas europeo ha disminuido en un 33,92% lo que representa aproximadamente un promedio del 1,47% anual a lo largo de todo el periodo. En el año 1995 se produce un aumento en las capturas, fruto de la incorporación de Austria, Suecia y Finlandia. Igualmente, en el año 2004 se produce un nuevo incremento POLÍTICA PESQUERA COMÚN Y EL ESTADO DE LOS RECURSOS PESQUEROS EN EUROPA ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 51 en las capturas europeas tras la adhesión de los nuevos diez países, muy especialmente de Polonia y las Repúblicas Bálticas. Esto significó, añadir únicamente un 10.5% al nivel de producción pesquera ya existente en la UE (Symes, 2005). Figura 12. Capturas pesqueras de la Unión Europea entre 1989 y 2012. 3.4. Discusión Desde el año 1983 en el que la PPC entró en vigor (Consejo de las Comunidades Europeas, 1983a), y en las sucesivas reformas de 1992 (Consejo de las Comunidades Europeas, 1992) y 2002 (Council of the European Union, 2002), la conservación de los recursos pesqueros ha sido uno de los objetivos fundamentales en las mismas. Estas tres Regulaciones Europeas aspiraban, con diferente redacción, a cumplir un objetivo común (Symes, 2005) “la conservación de los recursos pesqueros” (1983), “proteger y conservar los recursos vivos marinos y acuáticos disponibles” (1992) y “la explotación sostenible de los recursos acuáticos vivos” (2002). Dejando al margen los otros pilares de la PPC, el marco legal para la política de conservación y gestión de los recursos pesqueros está basado principalmente en: 1. La restricción de capturas a través de los TACs: En la UE el instrumento principal de gestión dentro de la PPC son los TACs (Tribunal de Cuentas, 2007a), los cuales determinan por Estado Miembro el volumen de capturas basados en el principio de estabilidad relativa. El Consejo de Pesca Europeo fija los TACs en función de las recomendaciones de la Comisión Europea, que a su vez son aquellas dadas por CIEM y el CCTEP. 4.000.000 4.500.000 5.000.000 5.500.000 6.000.000 6.500.000 7.000.000 7.500.000 8.000.000 8.500.000 Toneladas Años POLÍTICA PESQUERA COMÚN Y EL ESTADO DE LOS RECURSOS PESQUEROS EN EUROPA ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 52 Una de las mayores críticas a la PPC es que no sigue el asesoramiento científico. En efecto, el nivel de ajuste político de los TACs realizado en el Consejo entre 1987 y 2011, para 11 stocks examinados, confirma que en el 68% de los casos el Consejo decidió fijar TACs por encima del asesoramiento científico dado por CIEM/CCTEP. Sólo en un 14% de los casos los TACs fueron inferiores a los recomendados por CIEM/CCTEP (O’Leary et al., 2011). Los resultados ponen de manifiesto que las capturas pesqueras en las aguas de la Unión Europea han disminuido en un 34% desde el año 1989. Indudablemente, la determinación de los TACs por parte de los organismos asesores independientes según el asesoramiento científico, es inútil si en el 68% de los casos los TACs se fijan por encima de esa recomendación científica. Otro factor importante es la inadecuada disponibilidad de datos para poder apoyar el asesoramiento científico en todas las especies de interés comercial. Este déficit debería ser eliminado mediante la mejora en la financiación, tanto del marco de la recopilación de datos como de la investigación pesquera. Algunos autores proponen que un incentivo para la realización de dicha investigación podría ser la disminución significativa de capturas de los stocks donde la disponibilidad de datos es insuficiente (Salomon y Holm-Müller, 2013). Más aún, los sistemas nacionales de obtención, validación y recopilación de los datos sobre capturas poseen numerosas deficiencias, a veces graves, debido a las cuales se trasmite a la Comisión información de calidad dudosa (Tribunal de Cuentas, 2007a). Más importante aún si cabe, es la baja aplicación de las medidas de gestión pesquera por los Estados miembros, donde existen casos en los que las capturas exceden el TAC en más de un 100% (Da Rocha, 2012). De igual forma, el proceso excesivamente largo en la toma de decisiones por diferentes instituciones europeas (Comisión Europea, Parlamento Europeo, Comité Económico y Social, Comité de Representantes Permanentes - COREPER y Consejo Europeo), hace que existan numerosas oportunidades para escapar del riguroso asesoramiento científico inicial (Symes, 1997). Por lo tanto, el sistema de gestión pesquera de la PPC, basado en la utilización de TACs y cuotas no ha sido suficientemente efectivo (Shepherd, 2003; Beddington et al., 2007). Como resultado de la adopción de los TACs en las últimas décadas, la PPC no está alcanzando sus objetivos debido a la situación de sobrepesca, la fragilidad existente en algunos segmentos de la flota a pesar de recibir altos niveles de subsidios, lo poco atractivo de los empleos en el sector pesquero y la situación precaria en muchas comunidades costeras dependientes de la pesca (Da Rocha, 2012). POLÍTICA PESQUERA COMÚN Y EL ESTADO DE LOS RECURSOS PESQUEROS EN EUROPA ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 53 2. La restricción del esfuerzo pesquero: Los gestores pesqueros trabajan para maximizar los beneficios de forma sostenible, utilizando medidas de esfuerzo pesquero para limitar la actividad pesquera hasta alcanzar el máximo rendimiento económico (Puga et al., 2005). En la UE, las limitaciones al esfuerzo pesquero son medidas empleadas para pesquerías específicas. Dichas restricciones se han introducido en planes plurianuales de gestión de poblaciones o grupos de poblaciones concretos y, por lo general, en función de la zona. Ejemplos de restricciones del esfuerzo pesquero pueden encontrarse en el plan de gestión de las poblaciones de solla y lenguado del Mar del Norte (Consejo de la Unión Europea, 2007a) y en las normas para la pesca en aguas occidentales (Consejo de la Unión Europea, 2003). Una aparente ventaja de la restricción del esfuerzo pesquero es la relativa facilidad para monitorizarlo, en comparación con la restricción de capturas a través de los TACs, especialmente si el esfuerzo pesquero se mide en días de pesca y capacidad de la flota (i.e. TRBs, kW, etc.). Sin embargo, determinar qué nivel de esfuerzo pesquero es el adecuado, y su correcta cuantificación, requiere tanto o más datos que un sistema de cuotas, ya que es muy difícil el asociar el esfuerzo pesquero con una tasa específica de mortalidad por pesca (Khalilian et al., 2010). Así, las mejoras tecnológicas introducidas en los diferentes elementos de la pesca (e.g. barcos, artes, detección, etc.) permiten que se incremente el esfuerzo de pesca (a través de la mejora en la capacidad de captura) sin que ello signifique necesariamente un incremento en el tiempo de pesca. Es decir, se puede aumentar la capacidad de captura (y por tanto la mortalidad por pesca) sin incrementar el tiempo de pesca y minimizando los kW por día empleados (Salomon y Holm-Müller, 2013). Por ello, el esfuerzo pesquero debería ser revisado y adecuado continuamente, en función del desarrollo tecnológico. 3. La aplicación de medidas técnicas: Las medidas técnicas son un amplio conjunto de normas que regulan cómo, dónde y cuándo se puede pescar. Consisten, entre otras, en el establecimiento de tallas mínimas de desembarque, tallas mínimas de conservación, especificaciones para el diseño y la utilización de los artes de pesca, malla mínima de las redes, requisitos de los artes selectivos para reducir las capturas accesorias, temporadas y zonas de veda, limitaciones de capturas accesorias y/o medidas para reducir al mínimo el impacto de la pesca en el ecosistema marino, siendo todas ellas de uso común en la gestión de las pesquerías europeas, donde muchas de estas medidas están dirigidas principalmente a la protección de los juveniles. A pesar de que las medidas técnicas, se supone, que ofrecen tanto beneficios biológicos como económicos, a menudo, la correcta evaluación de sus efectos no es POLÍTICA PESQUERA COMÚN Y EL ESTADO DE LOS RECURSOS PESQUEROS EN EUROPA ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 54 posible debido a la falta de estudios adecuados de seguimiento. Más aún, las medidas técnicas por lo general se utilizan en combinación con otras medidas de gestión, lo cual complica en gran medida su análisis. Por otra parte, las continuas revisiones de las normas referidas a las medidas técnicas y la introducción de otras nuevas hacen que sea virtualmente imposible evaluar los efectos concretos de las mismas (Suuronen y Sardá, 2007). Ejemplos de medidas técnicas pueden encontrarse en el Reglamento para la conservación de los recursos pesqueros, a través de medidas técnicas de protección de los juveniles de organismos marinos (Consejo de la Unión Europea, 1998). La mala gestión de los recursos pesqueros europeos ha sido objeto de debate durante décadas (Diez Patier, 1986; Holden, 1994; Biais, 1995; Symes, 1997; Gray y Hatchard, 2003; Shepherd, 2003; Surís-Regueiro et al., 2003; Daw y Gray, 2005; Symes, 2005; Degnbol et al., 2006; Frost y Andersen, 2006; Sissenwine y Symes, 2007; Cardinale y Svedäng, 2008; Holmes y Lock, 2009; González-Laxe, 2010; Khalilian et al., 2010; Gascuel et al., 2011; Surís-Regueiro et al., 2011; Da Rocha et al., 2012; Salomon y Holm-Müller, 2013). Esta mala gestión fue reconocida por la Comisión Europea en su Libro Verde (Comisión Europea, 2009), admitiendo cinco fallos estructurales: una sobrecapacidad permanente como causa principal, unos objetivos políticos imprecisos, fallos en el sistema de toma de decisiones, una falta de responsabilidad en la industria y una cultura existente de incumplimiento. La combinación de estos fallos estructurales ha hecho que, en relación a las capturas, estas disminuyan en un 34% desde el año 1989, confirmando el fracaso de la PPC en su objetivo de conservación, al no alcanzar las metas de conservar, proteger y gestionar de forma sostenible los recursos marinos y acuáticos. Resulta evidente que todas las herramientas de gestión deben ser implementadas, y adaptadas para cada pesquería asumiendo su complejidad, aceptando que diferentes pesquerías pueden requerir soluciones diferentes (Degnbol et al., 2006). Probablemente y debido a que el sector pesquero es pequeño en términos económicos, no es transparente y está dominado por un reducido grupo de expertos, no ha sido capaz de incorporar la capacidad de análisis, en particular en los ámbitos de la economía y el derecho, que han estado en la base del desarrollo normativo en otras áreas como las telecomunicaciones, el transporte, la energía y la agricultura en las últimas décadas (European Commission, 2009c). Los verdaderos problemas en la gestión de las pesquerías europeas no tienen su origen en la incertidumbre en la evaluación de los stocks objeto de explotación. La práctica de ignorar el asesoramiento científico, se ha traducido en stocks en gran medida sobreexplotados. En consecuencia, el exceso de mortalidad por pesca, la sobrecapacidad de la flota y la falta de un sistema de gobierno adecuado para aplicar los TACs son los principales obstáculos en la política pesquera europea moderna (Sissenwine y Symes, 2007). 4. INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO VS. CAPTURAS PESQUERAS EN EUROPA INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO VS. CAPTURAS PESQUERAS EN EUROPA ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 56 4.1. Introducción Es evidente, que asociar el éxito o fracaso de la PPC únicamente en función del estado de los recursos pesqueros en Europa no contemplaría la complejidad del sector pesquero, ya que esta aproximación dejaría fuera los otros tres pilares fundamentales de la PPC: la organización común de mercados, la política estructural y su política exterior. Sin embargo, a fin de establecer la dependencia entre el estado de los recursos pesqueros en Europa y la investigación pesquera financiada mediante Programas Marco, en este capítulo se considera únicamente la política de recursos dentro de la PPC, siendo evidente que la desconexión entre la política de gestión de recursos, la política de mercados y la política estructural socava las posibilidades de éxito de la PPC (Symes, 2005) Tal y como reconoce FAO en el Artículo 12 del Código de Conducta para la Pesca Responsable (FAO, 1995), “Los Estados deberían reconocer que la pesca responsable requiere de una sólida base científica que deberá estar disponible para asistir a los administradores pesqueros y otras partes interesadas en la toma de decisiones. Para ello, los Estados deberían velar porque se lleve a cabo una investigación adecuada en todos los aspectos de la pesca, incluyendo biología, ecología, tecnología, ciencias medio ambientales, economía, ciencias sociales, acuicultura y ciencias nutricionales”. Por lo tanto, la investigación pesquera es un elemento esencial para “asistir a los gestores pesqueros y otras partes interesadas en la toma de decisiones” (FAO, 1995). Se asume, por lo tanto, que la investigación pesquera debería tener efectos positivos en la gestión pesquera y en el estado de los stocks. Es decir, los resultados de los proyectos de investigación deberían ser transformados en políticas efectivas, con el objeto de mejorar el estado de los recursos pesqueros acorde a la legislación. Sin embargo, los resultados de la investigación son tan sólo uno de los elementos que actúan en el desarrollo y puesta en marcha de las medidas de gestión pesquera. La gestión pesquera se apoya en la investigación, en el análisis y, en algunas ocasiones, en el asesoramiento científico institucionalizado. Por lo tanto, aún incluyéndola, la gestión pesquera no debe ser confundida con la investigación pesquera (FAO, 1997). La gestión pesquera, idealmente apoyada por el asesoramiento científico y por la investigación pesquera, se basa en decisiones políticas. Estas decisiones, tomadas con el objeto de mejorar la sostenibilidad del recurso, deberían estar basadas en la comprensión de esos recursos naturales, tal y como han sido elucidados por la investigación científica. Sin embargo, y por desgracia, trasladar esos conocimientos científicos a políticas prácticas es, a menudo, lento e incompleto, toda vez muchos otros factores políticos, sociales y económicos entran en juego (Daw y Gray, 2005). A nivel de la UE, los Programas Marco de I+D con una duración de entre 5 y 7 años y la PPC con una duración de 10 años, ha seguido una temporalidad diferente en cuanto a su evolución, tal y como se muestra en la Figura 13. Si bien, la duración de los Programas Marco de investigación es menor a la de la PPC, la implementación de los proyectos INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO VS. CAPTURAS PESQUERAS EN EUROPA ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 57 pesqueros de investigación se prolongan más allá de la propia duración del Programa Marco, de ahí que la duración de todos los Programas Marco de Investigación europeos se solapen con dos periodos correspondientes a dos PPCs contiguas. 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 PPC 1983 PPC 1993 PPC 2003 PPC 2014 2PM Implementación 3PM Implementación 4PM Implementación 5PM Implementación 6PM Implementación 7PM Implementación Figura 13. Cronograma Política Pesquera Común y Programas Marco de Investigación Europeos. 4.2. Material y métodos Como ya se ha indicado en los capítulos segundo y tercero, se realizó una revisión de todos los proyectos pesqueros financiados entre el 2PM y el 7PM, tanto a través de los catálogos existentes como de la base de datos de la Comisión Europea (CORDIS). De igual manera para la determinación de capturas pesqueras en Europa se recurrió a la base de datos Eurostat. La correlación indica el grado de unión y la dirección de una relación lineal y proporcionalidad entre dos variables estadísticas, siendo uno de los métodos más comunes para analizar los datos obtenidos (Milton, 1994). En este sentido, se consideraría que estas dos variables cuantitativas, el presupuesto de investigación y el volumen de capturas pesqueras, estarían correlacionadas cuando los valores de una de ellas variaran, sistemáticamente, con respecto a los valores de la otra. Es decir, existiría correlación positiva si al aumentar/disminuir el presupuesto de investigación pesquera aumentara/disminuyera también el volumen de las capturas y al contrario si la correlación fuera negativa. Es decir, a mayor inversión en investigación, y tras su posterior y adecuado traslado de los resultados obtenidos en ésta a la regulación y gestión pesquera, se debería observar, con el correspondiente desfase temporal, una mejora en los stocks objeto de explotación y, por tanto, una respuesta en las capturas acorde a dicha mejora. Esta hipótesis sobre la relación causa-efecto no implica, en este caso, una relación de causalidad, toda vez que existen terceros factores que pueden modificar la posible relación entre el presupuesto de investigación invertido mediante Programas Marco y el volumen de capturas pesqueras obtenidos por las flotas de la UE. INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO VS. CAPTURAS PESQUERAS EN EUROPA ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 64 la realidad, ya que es evidente que las poblaciones biológicas necesitan un tiempo para que las medidas de gestión adoptadas basadas en la investigación resulten en una mejora de las mismas. Por tanto, cabe esperar que exista un desfase entre inversión en investigación pesquera a través de los Programas Marco y capturas de la Unión Europea correspondiente a la transformación de los resultados de la investigación pesquera en políticas destinadas al efecto. La duración media de los proyectos de investigación pesquera europea es de tres años (Tabla 14). No obstante, según la Comisión Europea el desarrollo y puesta en marcha de cualquier regulación pesquera conlleva un periodo estimado entre 3 y 7 años. La preparación oscila entre 9 y 12 meses, el periodo de negociación/aprobación se ha establecido entre 4 y 12 meses y el periodo de implementación se ha estimado entre 2 y 5 años (European Commission, 2009b). Por lo tanto, de existir algún tipo de relación, debería existir dicha relación entre el presupuesto de investigación del año (n) con las capturas del año (n+6) toda vez son 6 el número mínimo de años necesarios para implementar los resultados de los proyectos de investigación. El escenario potencialmente más real, aquel en el que los resultados de la investigación pudieran formar parte de las políticas aplicadas, es decir (n+6), muestra la ausencia de relación entre inversión en investigación pesquera, financiada a través de los Programas Marco, y capturas toda vez los valores de correlación obtenidos entre ambas variables no son significativos para ninguna de las áreas de investigación. 4.3.3. Relación entre áreas de investigación pesquera Con el fin de identificar un patrón de inversión temporal dentro de la inversión pesquera financiada a través de los Programas Marco, se ha procedido estadísticamente de la misma manera que en el apartado anterior, aplicando un modelo de regresión ARIMA a cada una de las series. Las correlaciones encontradas (Figura 17), son poco significativas en la mayoría de los casos. En algunos casos aparecen correlaciones significativas, pero son de difícil interpretación considerando la situación real, ya que aparecen con distintos desfases y con patrones irregulares. Este tipo de comportamiento irregular, obedece a la presencia de variables en el proceso de decisión de áreas de inversión, que deben ser consideradas como fuentes de “ruido” en los datos. Estas variables, que son difícilmente detectables e identificables, producen valores cuya interpretación ofrece un comportamiento aleatorio a la hora de establecer la distribución de la inversión en las distintas áreas de investigación pesquera. Por lo tanto, las áreas de investigación pesquera dentro de los Programas Marco no muestran un comportamiento definido de financiación. INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO VS. CAPTURAS PESQUERAS EN EUROPA ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 65 Correlación de series ARIMA entre las distintas áreas de Investigación Pesquera v. GESTlON Xo BIOt.OGIA Yo Mf DlOAMBlfNTAL Xo BIOLOGIA : ..... : , I 1 1 1 11 ;; ..... ........ , . ............. , 1 , I 1 I 1 I , ¡ , TT 1 TI 11 ¡ ~ I I I I 1I 1 ; , ; ~ ..... " • o , " " , o , " ~ ~ Y. INFRAEST ~ . BIOLOGIA Y. SOCIOECON X. BIOt.OGIA : , ........ 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La nueva PPC y el 7PM Se han clasificado los proyectos pesqueros del 7PM en función de las áreas principales de la gestión pesquera de la PPC, que entró en vigor en 2014 (Parlamento Europeo y Consejo de la Unión Europea, 2013), con el objeto de determinar hasta qué punto la investigación pesquera financiada bajo el 7PM apoya las principales áreas de gestión pesquera incluidas en la nueva PPC. Esto es: 1. RMS: alcanzar el Rendimiento Máximo Sostenible para 2015 (2020 a más tardar) en toda la pesca comercial (especies sujetas a TACs o a tallas mínimas) en aguas europeas. 2. Descartes: reducir los descartes mediante la introducción gradual de la obligación de desembarque, donde todas las capturas deberán conservarse a bordo, desembarcarse y deducirse de las cuotas; el pescado de talla inferior a la reglamentaria no podrá comercializarse para el consumo humano. INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO VS. CAPTURAS PESQUERAS EN EUROPA ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 67 La obligación de desembarque se aplicará a cada una de las pesquerías. Los detalles de la aplicación se concretarán en los planes plurianuales o, en su defecto, en planes específicos de descarte. 3. Regionalización: la PPC prevé la regionalización de diversos instrumentos y medidas (planes plurianuales, planes de descartes, establecimiento de zonas de recuperación de las poblaciones y medidas de conservación necesarias), para así cumplir las obligaciones que impone la normativa europea de medio ambiente. 4. Nueva estructura de gestión: como nueva estructura de gestión aumentando la consulta con las partes interesadas, a los Consejos Consultivos se les consultará en el contexto de la regionalización, donde, además de los siete Consejos Consultivos existentes, la nueva PPC prevé la creación de otros cuatro dedicados al Mar Negro, la acuicultura, los mercados y las regiones ultraperiféricas. 5. Economía marítima: se propone que la PPC evolucione hacia una integración en la economía marítima en general. 6. Planes de gestión plurianual como instrumento en el que se plasma el compromiso político a largo plazo en favor de la explotación sostenible de los recursos. 7. Las asociaciones entre la comunidad científica y el sector pesquero para mejorar la calidad y disponibilidad de los conocimientos y de los datos. 8. Introducción paulatina de las concesiones de pesca transferibles (CPT) que contribuirán al logro de la eficiencia en condiciones de seguridad jurídica. 9. Los Acuerdos de Pesca Sostenible (APS) con países no pertenecientes a la UE serán reorientados hacia una gestión más sostenible de los recursos pesqueros. Sin lugar a duda la investigación debe tener más relieve en los datos científicos para el seguimiento, el control y la vigilancia de esas pesquerías. La investigación pesquera durante el 7PM está conformada por 62 proyectos de investigación. Dichos proyectos han sido clasificados en función de las áreas principales de la gestión pesquera de la nueva PPC, tal y como muestra la Tabla 22. Tabla 22. Proyectos del 7PM en función del área de gestión pesquera de la PPC PPC/7PM RMS DESCARTES REGIONAL ESTRUCT. GESTIÓN ECONOMÍA MARITIMA OTROS TOTAL Nº Proyectos 15 1 4 6 9 27 62 % Inversión 41,34 2,79 3,99 12,09 17,90 21,89 100 INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO VS. CAPTURAS PESQUERAS EN EUROPA ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 68 4.4. Discusión La gestión pesquera europea, idealmente apoyada por el asesoramiento científico y la investigación, se fundamenta en decisiones políticas basadas en la división de responsabilidades entre la UE y los Estados miembros. Sin embargo, el traslado de los descubrimientos científicos a políticas prácticas es a menudo un proceso lento e incompleto toda vez numerosos factores políticos, sociales y económicos entran en juego (Daw y Gray, 2005). Los resultados del análisis de los datos disponibles ponen de manifiesto que no existe relación alguna entre las capturas obtenidas por las flotas de pesca europeas y la inversión en investigación pesquera mediante Programas Marco. Durante los años en los que la inversión en investigación pesquera estaba en su apogeo, la caída de las capturas era básicamente la misma que en los años en los que la inversión en investigación pesquera era mínima. Es evidente que deben existir factores externos que hacen que esta correlación que en principio debería ser positiva y fuerte, se convierta en una correlación altamente negativa. Algunos de estos factores pueden ser: 1. Desfase entre política pesquera y política de investigación, tanto en tiempo como en contenido: los tiempos que manejan ambas políticas son diferentes como muestra la Figura 13. Los Programas Marco de investigación ofrecen resultados a largo plazo, mientras que las decisiones políticas de la PPC, en especial la política de gestión de recursos, son a corto plazo. Por ejemplo, la adjudicación de TACs sigue criterios a corto plazo, basados en decisiones anuales (Gonzalez-Laxe, 2010). Desde la identificación de las necesidades de investigación, a nivel europeo, hasta la puesta en marcha de los resultados obtenidos en los proyectos seleccionados, se necesita un mínimo de 7 años. Este proceso tan largo no se corresponde con las necesidades a corto plazo de desarrollo e implementación de la PPC. Más aún, las áreas de investigación de los Programas Marco no apoyan el desarrollo de las áreas principales de la gestión pesquera de la PPC tal y como muestra la Tabla 22. Por ejemplo, en el tema de los descartes tan sólo un proyecto ha abordado este tema durante el 7PM, dando muy poco apoyo a la redacción de la nueva PPC. Sin embargo, en la primera convocatoria del Horizonte 2020 del año 2014, dentro del Reto Social 2 “Seguridad alimentaria, agricultura y silvicultura sostenible, investigación marina, marítima y de aguas interiores y la bioeconomía” se convoca un proyecto de investigación por un importe de 5 millones de Euros con el siguiente título “Hacia una eliminación gradual de los descartes en las pesquerías europeas” (European Commission, 2013e). Es decir, la política pesquera marca las áreas de investigación pesquera cuando debería ser la investigación pesquera la que indicara cuales son las mejores opciones políticas a aplicar. INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO VS. CAPTURAS PESQUERAS EN EUROPA ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 69 2. Falta de estrategia a largo plazo: no existe una estructura jerárquica de objetivos e incluso de principios en el marco de la gestión de la pesca en Europa (Symes, 1997; González - Laxe, 2010). Como consecuencia, no existe tampoco una estrategia de investigación pesquera europea global, a largo plazo, para apoyar las necesidades de la gestión política pesquera. La investigación pesquera en los Programas Marco de la UE se centra principalmente en las cuestiones políticas actuales, en las que nos encontramos hoy. Sin embargo, la investigación debería, además, abordar los retos de los futuros escenarios posibles (es decir, ser proactiva y no meramente reactiva). La investigación debe prever la necesidad de nuevos conocimientos con el fin de desarrollar y aplicar la política pesquera. A esa falta de estrategia a largo plazo dentro de la gestión pesquera en Europa, le acompaña la ausencia de una inversión en investigación pesquera planificada en función de las áreas de conocimiento que deben apoyar esa gestión pesquera. Esto se corrobora con la falta de un comportamiento definido de financiación de las áreas de investigación pesquera dentro de los Programas Marco. 3. La pérdida de inercia: la falta de continuidad en ciertas áreas de investigación pesquera de los Programas Marco de la UE tiene como consecuencia una pérdida de impulso en ciertas áreas del conocimiento (ej.: la tecnología pesquera que representó casi el 27% durante el 2PM, fue inferior al 2% en el 6PM). 4. Baja aplicabilidad de los resultados de investigación pesquera, donde los gestores escogen a menudo la seguridad de opciones bien conocidas antes que asumir el riesgo político que supondría la opción experimental (Degnbol et al, 2006). La excelencia en la investigación es el sello distintivo de los programas marco de la UE. Sin embargo, cómo esta excelencia en la investigación pesquera responde a las necesidades reales en la formulación de políticas y a las necesidades del sector extractivo, aún no se ha demostrado. 5. En los dictámenes no siempre se cuenta, como fuente de apoyo o asesoramiento científico, con los resultados obtenidos en los proyectos de investigación europeos financiados bajo los Programas Marco. Para ilustrar esta afirmación, se ha escogido una especie muy significativa, la anguila europea (Anguilla anguilla). En la actualidad, las poblaciones naturales de la anguila europea se encuentran en una situación crítica. Su abundancia ha disminuido de forma significativa y se ha llegado a una situación que incluso hace dudar de su supervivencia. De hecho, la anguila ha sido incluida (versión de 25 de Septiembre de 2012) en el Apéndice 2 de la lista de especies amenazadas del CITES (Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora) (CITES, 2013). En esta lista, se recogen especies no necesariamente en peligro de extinción pero para las cuales el comercio debe ser controlado, con el fin de impedir que este sea incompatible con la supervivencia de la especie. De igual forma, la UICN (Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza), INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO VS. CAPTURAS PESQUERAS EN EUROPA ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 70 en su “Lista Roja”, clasifica a la anguila europea como en peligro crítico. Más aún, si se redujera hoy a cero la pesca de la anguila, la recuperación de su stock no tendría lugar antes de 80 años, mientras que bajo un régimen de pesca del 10% del actual su recuperación llevaría más de 200 años (Åström y Dekker, 2007). Esta situación ha llevado a la Comisión Europea a adoptar medidas para la protección y recuperación de la especie (Comisión Europea, 2012). En su Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo que modifica el Reglamento (CE) nº 1100/2007 del Consejo (Consejo de la Unión Europea, 2007b), se establecen medidas para la recuperación de la población de la anguila europea. Básicamente, los objetivos de este reglamento son reducir la mortalidad antropogénica a fin de permitir la fuga hacia el mar de al menos el 40 % de la biomasa de anguilas europeas y la reducción, al menos, en un 50 % del esfuerzo pesquero en relación con el promedio del esfuerzo desplegado desde 2004 hasta 2006, o bien reducir el esfuerzo pesquero para garantizar la reducción de capturas de la anguila al menos en un 50 % en relación con el promedio de capturas desplegado desde 2004 hasta 2006. El papel del CIEM en este caso, es el de asesorar imparcialmente a la Comisión Europea sobre la consistencia y la claridad de los planes de gestión nacionales de la anguila, los cuales deben cumplir con los requisitos del Reglamento 1100/2007 mencionado anteriormente. Desde el 2º Programa Marco de investigación europeo (FAR) hasta el 7PM, 28 proyectos de investigación europeos han tenido como objeto la investigación sobre la anguila. De estos 28 proyectos, únicamente 10 están relacionados con la pesca de la anguila, ya que los 18 proyectos restantes son proyectos de investigación acuícola sobre esta especie. Un proyecto fundamental sobre la anguila europea financiado bajo el 7PM es “Eeliad” (CORDIS, 2013). Este proyecto financiado por la UE con 2,6 millones de euros, con una duración de 4 años, ha aportado resultados concluyentes que se han visto reflejados en las 13 publicaciones científicas resultantes del mismo. Los informes del CIEM sobre la anguila de los años 2009, 2010 y 2011 (ICES 2009, 2010, 2011), que obviamente suponen el asesoramiento para la Comisión para los años 2010, 2011 y 2012, así como la evaluación de los programas de gestión nacionales del 2010 hecha por el CIEM (ICES, 2010b), no mencionan los resultados obtenidos por este proyecto en su asesoramiento. 6. Diferentes tipos de investigación requieren diferentes marcos y enfoques: el rígido sistema de los Programas Marco de la UE, aplica el mismo método a todas las áreas de investigación y esto podría ser una de las principales causas de la baja aplicabilidad de los resultados de la investigación pesquera de la UE. Nuevas formas de coordinación son necesarias para unir a los usuarios y a los patrocinadores de la investigación en Europa. Europa debe abandonar las INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO VS. CAPTURAS PESQUERAS EN EUROPA ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 71 estructuras y los planteamientos que han dominado la financiación de la investigación durante décadas (Georghiou, 2008). Las necesidades científicas en la PPC han aumentado en magnitud (más especies) y en alcance (las evaluaciones económicas, los análisis de impacto social, además de la evaluación de los recursos). Los recursos científicos son cada vez menores y los vínculos entre las actividades científicas se producen de una manera arbitraria en lugar de mediante planes diseñados al efecto (Sissenwine y Symes, 2007). 7. Falta de inversión en investigación pesquera para satisfacer las necesidades de conocimientos que exige la actual política de gestión de la pesca más aún con la incorporación del enfoque ecosistémico: el proceso de evaluación científica de las poblaciones pesqueras es apoyado financieramente por la UE, con el objetivo de mejorar la recogida y gestión de los datos y el asesoramiento científico necesarios para evaluar el estado de los recursos. Este apoyo financiero en el proceso de evaluación de las poblaciones pesqueras no pertenece al presupuesto de investigación de los Programas Marco de la UE, sino al presupuesto del Fondo Europeo de la Pesca (2007-2013), bajo el actual Marco de Recopilación de Datos (Comisión Europea, 2008) y al presupuesto del anterior Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (1994-2006), bajo el anterior Reglamento de recopilación de datos (Comisión Europea, 2001c). Puesto que para la mayoría de las especies pesqueras se desconoce su estado, es evidente que la financiación en este campo ha sido insuficiente. La inversión en investigación pesquera durante el 7PM es inferior, en porcentaje, a la destinada en el 2PM, dando evidentes muestras de la pérdida de importancia de la investigación pesquera como área de investigación dentro de los Programas Marco europeos. Esto resulta inexplicable más aún cuando la PPC adopta el enfoque ecosistémico como parte de la gestión pesquera, sabiendo que el enfoque ecosistémico de la pesca demanda un esfuerzo en investigación sin precedentes (Gascuel et al., 2011), que a lo largo de los Programas Marco no ha tenido lugar. De igual forma, resulta inexplicable cuando es necesario la progresiva implementación de la PPC dentro de la Política Marítima Integrada y su pilar medioambiental, la Directiva Marco sobre la Estrategia Marina. Más aún, la Agencia Europea de Medioambiente confirma que únicamente el 8 y 11% de los hábitats y especies costeras respectivamente y el 10% de los hábitats y el 11% de las especies marinas se encuentran en un estado favorable de conservación. El resto de hábitats y especies marinas se encuentran bien en un estado desfavorable, o no han sido nunca evaluadas (European Environment Agency, 2010). ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 5. SUBVENCIONES PESQUERAS DE LA UE VS INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO EUROPEOS SUBVENCIONES PESQUERAS DE LA UE VS INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 80 El ámbito de la PPC cubre cinco actividades operativas subvencionables: medidas estructurales para el sector pesquero, la organización común de mercado de los productos de la pesca, las relaciones y acuerdos con terceros países y organizaciones internacionales, las medidas específicas (la conservación de los recursos pesqueros, el control del sector pesquero) y la gobernanza de la PPC. A nivel europeo, existen las subvenciones estatales y las subvenciones de la UE: 1. Las subvenciones estatales son definidas como aquellas que abarcan medidas que supongan una ventaja financiera, cualquiera que sea su forma y que estén financiadas directa o indirectamente, con recursos presupuestarios de cualquier autoridad pública, nacional, regional, provincial, comarcal o municipal (Rey, 2005). El punto de partida de la política comunitaria en el ámbito de las ayudas estatales lo constituye el artículo 107, apartado 1, del Tratado sobre el funcionamiento de la Unión Europea (EU, 2010). Tal y como recoge dicho texto, sólo podrán concederse ayudas estatales que sean conformes con los objetivos de la política pesquera común. Igualmente, y siendo difícil establecer el valor del gasto en las subvenciones presupuestadas, el problema es aún mayor si estas subvenciones no están presupuestadas, como en el caso de los préstamos subvencionados por el gobierno y las ventajas fiscales (Milazzo, 1998). 2. Las ayudas concedidas por la Unión Europea en función de sus diferentes políticas pesqueras (estructural, recursos, mercados, internacional). Puesto que esta investigación se refiere al ámbito de la UE únicamente, esta investigación no hace referencia a las subvenciones pesqueras que cada Estado Miembro otorga, sino que hace referencia a las subvenciones de la UE en general, y dentro de ésta, al periodo de estudio 1989-2013. 5.3. Resultados 5.3.1. Política estructural pesquera Los instrumentos financieros de naturaleza estructural en la UE están destinados específicamente a alcanzar la cohesión económica y social de los diferentes territorios de la UE. En otras palabras, el propósito de estas acciones es promover el desarrollo homogéneo de la UE como un todo, reduciendo las diferencias entre los niveles de desarrollo en las diferentes regiones (Surís-Regueiro et al., 2003). SUBVENCIONES PESQUERAS DE LA UE VS INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 81 El Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA) se creó en 1962 (Consejo de la Comunidad Económica Europea, 1962) con el fin de garantizar a la población agrícola un nivel de vida equitativo, mediante el aumento de su renta individual, teniendo en cuenta la estructura de la agricultura y las desigualdades estructurales y naturales existentes entre las distintas regiones agrícolas de Europa. Contiene dos secciones: la sección Garantía (FEOGA-G), y la sección de Orientación (FEOGA-O). La política estructural de la pesca nació en 1970, tras la decisión de solicitar a la sección «Orientación» del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) ayudas para la construcción, modernización, comercialización y transformación de las actividades pesqueras. El objetivo fue “promover un desarrollo armónico y estable de la industria pesquera y estimular el uso racional de los recursos biológicos del mar” (Hatcher, 2000). En esta primera regulación únicamente se requería a los Estados miembros una coordinación de sus políticas estructurales. No fue hasta 1983, con los Programas de Orientación Plurianual (POP), cuando se adoptó el primer programa completo de medidas comunes estructurales para la industria pesquera, si bien con anterioridad habían tenido lugar dos acciones comunitarias, una orientada a la reconversión del sector bacaladero y otra orientada a la pesca artesanal con una inversión de 9,8 y 81,7 millones de ECUs, respectivamente (Hatcher, 2000). POP (Programas de Orientación Plurianuales; 1983-2006) El primer POP, con un presupuesto de 156 millones de ECUs, cubrió el periodo 19831986. En él, cada Estado Miembro debía establecer un Programa Nacional que “encontrara un equilibrio satisfactorio entre la capacidad pesquera que deban desplegar los medios de producción considerados en estos programas y los recursos de la mar cuya disponibilidad está prevista durante el periodo de vigencia de los mismos” (Consejo de las Comunidades Europeas, 1983b). Es decir, cada Estado miembro de la Comunidad desarrolló un programa de orientación plurianual (POP) que determinaba los objetivos de reducción del tamaño de su flota pesquera, con el fin de adaptar la capacidad pesquera a los recursos existentes. Las medidas estructurales adoptadas en 1983 fueron reemplazadas en 1986 por un nuevo programa, en el cual todas las medidas comunitarias relativas a la flota estuvieran recogidas en un solo instrumento legal. El segundo POP (1987 - 1991), con un presupuesto de 800 millones de ECUs, situó sus objetivos pesqueros en la necesidad de reducir en un 3% la capacidad de la flota medida en toneladas y en un 2% la potencia medida en kW (Surís-Regueiro et al, 2011). El objetivo general de este programa fue (Consejo de las Comunidades Europeas, 1986): 1. El establecimiento de una flota de pesca viable, en armonía con las exigencias económicas y sociales de las regiones interesadas y adaptada a las posibilidades de capturas previsibles a medio plazo; SUBVENCIONES PESQUERAS DE LA UE VS INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 82 2. La adaptación de la actividad pesquera a la evolución de la demanda de los consumidores y el aprovisionamiento regular del mercado; 3. La toma en consideración de las consecuencias socioeconómicas y del impacto regional de la evolución prevista del sector en cuestión; 4. El desarrollo de sistemas para la cría de peces, crustáceos y moluscos técnicamente viables y económicamente rentables. Ninguno de estos dos POPs consiguió alcanzar los objetivos marcados, debido a la naturaleza obligatoria de los mismos y a la capacidad financiera necesaria para estimular la modernización de los buques pesqueros. De igual forma, durante este periodo 19831991 los criterios, así como en los objetivos de los POPs, cambiaron a lo largo del mismo (González-Laxe, 2010). Otros factores también contribuyeron a frustrar los objetivos, tales como la falta de información fiable sobre el tonelaje de la flota y la potencia del motor, así como la falta de cualquier mecanismo para verificar que los fondos asignados para el desguace de los buques, que no estaban siendo utilizados para construir nuevas unidades más eficientes. Los POP, sin embargo, pusieron de manifiesto que el control de la capacidad pesquera por sí sola no era la respuesta a la sobrepesca, ya que el esfuerzo de pesca también debía ser reducido (European Parliament, 1999b). En diciembre de 1992 se aprobó la tercera generación de los programas de orientación plurianuales, que determinaron los objetivos para el periodo de 1993-1996. Dichos objetivos se revisaron posteriormente sobre la base de datos más actualizados, con motivo de una revisión intermedia de los programas en 1995 (Comisión de las Comunidades Europeas, 1995). En 1993 como parte de la reforma general de los Fondos Estructurales Europeos, todas las medidas estructurales relativas a la pesca se integraron dentro del sistema global de fondos estructurales bajo el IFOP (Instrumento Financiero de Orientación Pesquera). El cuarto POP (1997-2002) se marcó como objetivos la reducción del esfuerzo pesquero en un 30% en el caso de stocks identificados en riesgo de extinción y en un 20% en el caso de stocks en situación de sobrepesca, manteniendo el esfuerzo pesquero en los stocks restantes (Consejo de la Unión Europea, 1997). En este periodo, la flota comunitaria se redujo en un 19 % medida en términos de arqueo TRB (Toneladas de Registro Bruto) y en un 13 % en términos de potencia medida en kW, (Comisión de las Comunidades Europeas, 2002). Un resumen de la distribución relativa de los subvenciones de la UE entre 1986 y 1993 en su política estructural, refleja que el 60% (1.112 millones de ecus) se destinó a la flota pesquera, el 15% (286 millones de ecus) se utilizó para la modernización y desarrollo del sector acuícola, y el 25% restante (507 millones de ecus) se utilizó para otros fines, es decir, el procesamiento y comercialización de productos pesqueros así como una pequeña parte destinada a las inversiones en las instalaciones portuarias (Jensen, 1999). SUBVENCIONES PESQUERAS DE LA UE VS INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 83 IFOP (Instrumento Financiero de Orientación Pesquera; 1994-1999) El Consejo de Ministros de la Unión Europea adoptó, el 20 de julio de 1993, los seis Reglamentos que regularon los Fondos Estructurales entre 1994 y 1999. Uno de ellos, el IFOP, se creó para que sirviese como instrumento financiero específico para la política estructural pesquera. El IFOP se convirtió en el pilar principal de la PPC agrupando todas las ayudas estructurales dentro del sistema general de fondos estructurales de la Unión Europea. Los objetivos del IFOP fueron (Consejo de las Comunidades Europeas, 1993): 1. Contribuir a alcanzar un equilibrio sostenible entre los recursos y su explotación; 2. Incrementar la competitividad de las estructuras de explotación y el desarrollo de empresas económicamente viables en el sector; 3. Revalorizar los productos de la pesca y de la acuicultura y mejorar su abastecimiento. El IFOP apoyó financieramente a toda la industria pesquera, reemplazando a los dos fondos previos destinados uno a pesca y acuicultura y el otro al procesado y comercialización de productos pesqueros. Este apoyo estaba dividido en 9 campos de acción: Ajuste del esfuerzo pesquero, Renovación/modernización de la flota, Acuicultura, Áreas Marinas Protegidas, Puertos pesqueros, Procesado y comercialización, Promoción, Medidas socioeconómicas y Otras medidas. Para el periodo 1994-1999 el presupuesto del IFOP se fijó en 2.700 millones de Euros, para ser invertidos en los 12 Estados miembros de la UE (European Commission, 1994). El IFOP operaba en función de dos principios: 1. Cofinanciación, donde el Estado Miembro beneficiario de las ayudas del IFOP debía cofinanciar esa inversión y 2. Variación del porcentaje de ayuda en función del grado de desarrollo de las mismas. PESCA (1994-1999) Para responder a las consecuencias socioeconómicas de la reestructuración del sector, se adoptaron medidas complementarias a la creación del IFOP. A fin de prestar apoyo financiero a las zonas dependientes de la actividad pesquera, se estableció la iniciativa comunitaria de reestructuración del sector pesquero (PESCA), para el periodo 1994-1999, junto con la adopción de otras medidas de acompañamiento (jubilación anticipada, primas a los jóvenes pescadores, etc.). SUBVENCIONES PESQUERAS DE LA UE VS INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 84 Esta iniciativa orientada al sector pesquero extractivo contó con una financiación de 296 millones de Euros (European Commission, 1996). PESCA fue cofinanciada en un 40,9% por el IFOP, en un 45,5% por el Fondo Europeo de Desarrollo Regional y en un 13,6% por el Fondo Social Europeo (Hatcher, 2000). La iniciativa PESCA no fue renovada en el año 2000, de tal forma que las medidas de asistencia económica y diversificación social fueron parte de los objetivos del IFOP (European Commission, 2002a). IFOP (Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca; 2000-2006) En el Reglamento relativo al Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca nº 1263/1999 (Consejo de la Unión Europea, 1999a), se precisaban el marco de intervención y las prioridades políticas para el sector de la pesca y la acuicultura, durante el periodo 2000-2006. La finalidad del IFOP fue contribuir a la realización de los objetivos de la política pesquera común, por medio de intervenciones estructurales. Los objetivos del IFOP fueron (Consejo de la Unión Europea, 1999a): 1. Contribuir a alcanzar un equilibrio sostenible entre los recursos y su explotación; 2. Fortalecer la competitividad y el desarrollo económico viable de empresas en el sector pesquero; 3. Mejorar el abastecimiento y revalorizar los productos de la pesca y de la acuicultura; 4. Contribuir a la revitalización de las zonas que dependen de la pesca y de la acuicultura. Las dotaciones totales del IFOP para el periodo 2000-2006 ascendieron a 3.566 millones de euros (Comisión Europea, 2010b). El IFOP, subvencionaba las siguientes medidas: renovación de la flota y modernización de los buques pesqueros, ajuste del esfuerzo pesquero, sociedades mixtas, pesca costera artesanal, medidas de carácter socioeconómico, protección de los recursos pesqueros de las aguas marinas costeras, acuicultura, equipamiento de los puertos pesqueros, transformación y comercialización de los productos de la pesca y de la acuicultura, búsqueda de nuevas salidas para los productos pesqueros, acciones realizadas por los profesionales, acciones innovadoras y asistencia técnica. La idea basada en subvenciones en la forma de ayudas para la renovación y modernización de la flota así como los programas de apoyo a los precios, inicialmente tomados de la política agrícola con el fin de conseguir un sector pesquero moderno y eficiente, se convirtió en irrelevante y contra productiva donde estas subvenciones aceleraron el crecimiento en las economías de escala, crearon un exceso de capacidad de SUBVENCIONES PESQUERAS DE LA UE VS INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 85 pesca aumentando el problema de la sobrepesca el cual otros pilares de la PPC trataban de evitar (Symes, 2005). El IFOP 2000-2006 contribuyó a disminuir el tamaño y la capacidad de la flota pesquera europea en un 14% en potencia, un 15% en capacidad y en un 16% en cuanto al número de buques pesqueros (European Parliament, 2011). FEP (Fondo Europeo de Pesca; 2007-2013) En 2007, y tras la aprobación de las perspectivas financieras 2007-2013, el IFOP fue sustituido por el Fondo Europeo de Pesca (FEP), que se creó en virtud del Reglamento (CE) nº 1198/2006 del Consejo, y que se mantuvo hasta finales de 2013. Las mayores diferencias del FEP con el IFOP, estriban en la introducción de medidas tales como la financiación para los planes de recuperación de stocks, el apoyo a las artes de pesca más selectivas y el apoyo a la diversificación de actividades en áreas dependientes de la pesca afectadas por la disminución en los recursos pesqueros. Al igual que sucediera con el IFOP, no existen fondos disponibles para la construcción de buques nuevos ni para aumentar la capacidad de las bodegas. El objetivo de este Fondo consistía pues en facilitar la puesta en marcha de medidas que garantizaran la pesca sostenible y la diversificación de las actividades económicas en las zonas pesqueras. El FEP se centró en cinco ejes prioritarios (European Commission, 2008b): 1. Adaptación de la flota, 2. Acuicultura, transformación y comercialización, pesca interior, 3. Medidas de interés público, 4. Desarrollo sostenible de las zonas de pesca, 5. Asistencia técnica. El presupuesto total del FEP fue de 4.305 millones de Euros para el periodo 20072013 (European Commission, 2008c). Además del FEP, la PPC tiene durante el periodo 2007-2013, otras herramientas financieras destinadas al sector pesquero, tales como (European Commission, 2011c): 1. El segundo instrumento financiero: se destina al control y la ejecución de la PPC (345 millones de euros), a la recogida de datos y el asesoramiento científico (360 millones de euros), a la gobernanza de la PPC (45 millones de euros) y a las contribuciones voluntarias y obligatorias a las Organizaciones Regionales de SUBVENCIONES PESQUERAS DE LA UE VS INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 86 Ordenación Pesquera (9,8 millones de euros en 2010). El segundo instrumento financiero también financia los acuerdos de pesca. 2. El Fondo Europeo de Garantía Agraria (FEGA): financia la Organización Común de Mercado (OCM) de la pesca y productos de la acuicultura (15 millones de euros al año) y la indemnización por los costes adicionales que origina la comercialización de los productos pesqueros en las regiones ultra periféricas (15 millones de euros al año). La Tabla 23 presenta la inversión de la UE en su política estructural pesquera durante el periodo de estudio entre 1989 y 2013 (Parlamento Europeo, 1989-2013; European Commission, 2009c). Tabla 23. Inversión de la UE en la política estructural pesquera entre 1989 y 2013 Años 1989-1992 1993-2002 2003-2013 Euros 250.722.914,53 3.477.961.351,20 6.172.174.782,12 FEDR y FSE (Fondo Europeo de Desarrollo Regional y Fondo Social Europeo) Para ayudar a la conversión y diversificación de las economías, la mayoría de las áreas dependientes de la pesca pudieron optar a fondos del FEDR y del FSE. El primero destinado a la conversión y diversificación de las economías locales y el segundo destinado a mejorar las posibilidades de encontrar un empleo, y a la adaptación a los cambios sociales y económicos (European Commission, 2002a). 5.3.2. Política de mercados pesqueros La Organización Común de Mercados (OCM) de la pesca y la acuicultura es uno de los cuatro pilares de la política pesquera común (PPC). Fue establecida en 1970 por el Reglamento (CE) nº 2142/70, (Council of the European Communities, 1970). Desde sus inicios, la Organización Común de Mercados (OCM) en los productos pesqueros ha jugado un papel importante con el objetivo de regular el mercado de la UE para los productos de la pesca. Sus objetivos son: corregir los efectos más negativos del desequilibro entre la oferta y la demanda, estabilizar los precios para garantizar que los pescadores tengan unos ingresos mínimos y promover la competitividad general de la flota pesquera de la Unión en los mercados mundiales (European Union, 2010). La OCM ha sido objeto de importantes modificaciones a través de los Reglamentos (CE) nº 3796/81 y n° 3759/92. El Consejo, en el año 1999, hizo una profunda revisión de la SUBVENCIONES PESQUERAS DE LA UE VS INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 87 OCM con el objetivo específico de establecer para el sector de productos de la pesca un régimen de precios y de intercambios comerciales, así como normas comunes en materia de competencia. Los principales instrumentos para el logro de los objetivos de la OCM fueron las organizaciones profesionales, las normas de comercialización, mayor información para los consumidores, normas de competencia e información de los mercados (Consejo de la Unión Europea, 1999b). La OCM se ha adaptado a los diferentes cambios en el mercado, la globalización, la mayor dependencia europea con respecto a las importaciones, la escasez de recursos, los cambios en los hábitos de consumo, así como en la concentración en las líneas de distribución (European Commission, 2001c). Los instrumentos de la OCM son: retiradas de la Unión, operaciones de aplazamiento, retiradas y aplazamientos independientes por parte de las organizaciones de productores, almacenamiento privado y las modalidades particulares para el atún (Parlamento Europeo, 2014a). La OCM para los productos de la pesca ha sido financiada mediante el Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEOGA) y el Fondo Europeo de Pesca (FEP), que apoya la creación de organizaciones de productores, su reestructuración y la aplicación de sus planes de mejora de calidad. El FEP también abarca las medidas dirigidas a las asociaciones de operadores, incluyendo las organizaciones de productores, como las campañas de promoción, la política de calidad y certificación (European Commission, 2011d). La Tabla 24 presenta la inversión de la UE en su política de mercados para productos de la pesca entre 1989 y 2013 (European Commission, 2008d, 2009c, 2011c; Holden, 1994; Hatcher, 2000; Parlamento Europeo, 1989-2014). Tabla 24. Inversión de la UE en la OCM de la pesca entre 1989 y 2013 Años 1989-1992 1993-2002 2003-2013 Euros 484.164.006,12 251.748.379,05 286.751.938,97 5.3.3. Política exterior de la pesca La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CNUDM) en su Artículo 62, obliga a firmar acuerdos de pesca entre aquellos con países que tienen un exceso de recursos pesqueros y aquellos países con flotas pesqueras en aguas lejanas interesados en pescar dentro de los límites de las de las zonas económicas exclusivas (ZEE) de los primeros (Le Manach et al., 2013). SUBVENCIONES PESQUERAS DE LA UE VS INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 88 La Unión Europea dispone de competencia exclusiva en el ámbito de las relaciones internacionales en materia de pesca, tal y como disponen los Artículos 38 a 43 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (European Union, 2010). Así, tiene la facultad de contraer obligaciones internacionales con respecto a terceros países o a organizaciones internacionales relacionadas con la pesca. La Comisión Europea, en nombre de la UE, negocia los acuerdos pesqueros con terceros países y participa en diversas organizaciones regionales de pesca (ORP). Estos acuerdos, tanto de naturaleza bilateral como multilateral, resultaron necesarios tras el establecimiento de las zonas económicas exclusivas (ZEE) de 200 millas náuticas en 1976 en el Atlántico Norte. Medida que se tomó con el objetivo de proteger los intereses de la Comunidad Europea dentro de la CNUDM definiendo los acuerdos bilaterales y multilaterales (European Commission, 2000). Tras el primer acuerdo firmado en 1977 con los Estados Unidos, se han firmado un total de 29 acuerdos, de los que 26 estaban en vigor en el periodo 1993-1999. Quince de ellos, con países de África y del Océano Índico, 10 con países del Atlántico Norte y un solo acuerdo con un país de América Latina (Argentina). En 2011, había en vigor 24 acuerdos de pesca, de ellos con 14 estados Africanos, 6 estados del Pacífico y 4 con países del Norte de Europa (Noruega, Islandia, además de los países autónomos dependientes de Dinamarca de las Islas Feroe y Groenlandia, no pertenecientes a la UE), (Parlamento Europeo, 2014b). Existen dos tipos de acuerdos de pesca (Consejo de la Unión Europea, 2004b): 1. Acuerdos bilaterales de pesca. a. Acuerdos de asociación del sector pesquero con terceros países. En virtud de estos acuerdos, introducidos en la reforma de la PPC en 2002, la flota de la UE tiene acceso al excedente de pesca de ZEE pertenecientes, en su mayor parte, a países de África, del Caribe y del Pacífico (ACP), y Groenlandia (European Commission, 2009b). En virtud de las normas vigentes en la Organización Mundial del Comercio (OMC), estos acuerdos de asociación se consideran subvenciones, ya que éstas cubren básicamente los gastos vinculados a los costes administrativos, a la evaluación científica de las poblaciones de peces, a la gestión de la pesca, al control y supervisión de las actividades pesqueras, así como los gastos relacionados con el seguimiento y la evaluación de una política sostenible en el sector pesquero (OMC, 1994). Sin embargo, algunos países no las consideran como tales a pesar del claro beneficio que confieren a la industria (Le Manach et al., 2013) b. Acuerdos de reciprocidad. Implican un intercambio de posibilidades de captura entre las flotas de la UE y las de terceros países (European Commission, 2009b). SUBVENCIONES PESQUERAS DE LA UE VS INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 89 2. Acuerdos multilaterales de pesca. a. Acuerdos con las Organizaciones Regionales de Pesca (ORP). Su objetivo es reforzar la cooperación regional a fin de garantizar la conservación y la explotación sostenible de los recursos pesqueros en alta mar y la prevención de la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada. La UE es miembro en las siguientes organizaciones internacionales: NAFO (Organización de la Pesca del Atlántico Nororiental), CPANE (Comisión de Pesca del Atlántico Nordeste), NASCO (Organización para la Conservación del Salmón del Norte del Atlántico), CICAA (Comisión Internacional para la Conservación del Atún del Atlántico), SEAFO (Organización de la Pesca del Atlántico Suroriental), CAOI (Comisión del Atún para el Océano Índico), CGPM (Comisión General de Pesca del Mediterráneo), WCPFC (Comisión para la conservación y ordenación de las poblaciones de peces altamente migratorios en el Océano Pacífico occidental y central) y CCRVMA (Convenio para la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos), (Parlamento Europeo, 2014). Además la UE participa en dos ORP de carácter puramente consultivo: CPACO (Comité de Pesca para el Atlántico Centro Oriental) y COPACO (Comisión de Pesca para el Atlántico Centro Occidental). b. Convenios Internacionales. Estos ofrecen un marco jurídico promoviendo el uso pacífico de mares y océanos, la conservación de sus recursos vivos y la protección y conservación del medio ambiente marino, a través de la utilización equitativa y eficaz de sus recursos. La UE es miembro de la CNUDM y participa de igual forma en: el Acuerdo FAO para promover el cumplimiento de las medidas internacionales de conservación y ordenación por los buques pesqueros que pescan en alta mar (1993); el código de conducta FAO para una pesca responsable en Europa (1995) y el Acuerdo FAO de Nueva York relativo a la gestión de las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces altamente migratorias (1995) (Parlamento Europeo, 2014b). El presupuesto dedicado a los acuerdos internacionales en materia de pesca pasó de 5 millones de euros en 1981 a cerca de 300 millones en 1997 (es decir cerca del 30 % de los recursos asignados al sector pesquero), (Parlamento Europeo, 2014b). Por otro lado, las subvenciones por las cuales la UE garantiza el acceso a aguas de terceros países representan aproximadamente el 75% del valor de dichos acuerdos, por lo tanto la industria paga algo menos del 25% del coste total de dichos acuerdos (Le Manach et al., 2013). En la Tabla 25 se presenta la inversión de la UE en la política internacional de pesca entre 1989 y 2013 (Commission of the European Communities, 1991, 2002; Court of Auditors, 2001; European Commission, 2000, 2002b, 2003c, 2004b, 2005, 2006b, 2007b, 2008e, 2009c, d, 2011e, 2013f; Holden, 1994; Parlamento Europeo, 1989-2014.) SUBVENCIONES PESQUERAS DE LA UE VS INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 96 La Figura 20 muestra que, en el periodo 1989-2006, a medida que aumentan las subvenciones, aumentan las capturas. Sin embargo, a partir del año 2006, a medida que aumentan las subvenciones disminuyen las capturas. 5.3.8. Subvenciones al sector pesquero entendidas como esfuerzo pesquero La medición real del esfuerzo pesquero, ha planteado siempre problemas para los investigadores y los gestores pesqueros. Incluso la definición y el fundamento conceptual del esfuerzo pesquero aún no se han resuelto satisfactoriamente, y mucho menos aún, cuestiones como su estandarización (FAO, 1999; McCluske y Lewison, 2008). En la ciencia pesquera, el esfuerzo pesquero (E) es un parámetro esencial en la evaluación de las poblaciones de peces y en su gestión eficaz. La cuantificación del esfuerzo pesquero, es necesaria para interpretar los cambios en las capturas, regular la eficiencia pesquera, maximizar los beneficios minimizando la sobrepesca (Branch et al. 2006) y lograr una gestión pesquera eficiente (Anticamara et al., 2011), toda vez, los datos de capturas por sí mismos, no proporcionan información sobre el esfuerzo pesquero realizado (Yew y Heaps, 1996). El esfuerzo pesquero, está relacionado con la mortalidad por pesca (F) a través de la capturabilidad (q) a una determinada edad de una población, donde la capturabilidad se define como la proporción de peces disponibles en una población los cuales serían capturados por unidad de esfuerzo (Ellis y Wang, 2007). Se supone que la relación es lineal y tiene la forma (Tidd, 2013): Hay dos categorías generales de esfuerzo pesquero, el esfuerzo de pesca nominal y el esfuerzo pesquero efectivo. 1. El esfuerzo de pesca nominal describe los recursos asignados a la pesca, tales como el tiempo (días u horas de pesca), el capital (número de buques, la longitud o la potencia de la embarcación), el trabajo (número de horas, miembros de la tripulación) o el arte de pesca (tamaño de malla o el número de anzuelos), (Pascoe y Robinson, 1996; del Valle et al., 2003; Ruttan, 2003). 2. El esfuerzo de pesca efectivo es una medida estandarizada del esfuerzo, tales como la tasa de captura de peces, o la tasa instantánea de la pesca. A diferencia del esfuerzo de pesca nominal, el esfuerzo de pesca efectivo es un medio para explicar la variabilidad en la eficiencia de la captura de peces, tales como las SUBVENCIONES PESQUERAS DE LA UE VS INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 97 diferencias en la habilidad de los pescadores o las diferencias tecnológicas entre las artes, los buques o las flotas (McCluskey y Lewison, 2008). El esfuerzo pesquero se define en la UE como la capacidad de pesca multiplicada por la actividad (Council of the European Union, 2002, Artículo 3h). La UE tiene básicamente dos formas de medir el esfuerzo pesquero, bien en términos de TRB por día, bien en KW por día. El esfuerzo de pesca, sin embargo, es difícil de cuantificar debido a que los tamaños y tipos de buques y artes difieren. Por lo general, se aproxima mediante una métrica de capacidad, como el arqueo bruto o la potencia del motor, con una medida de la actividad (por ejemplo, los días en el mar o en horas de pesca) (Tidd, 2013). El esfuerzo pesquero (E) se produce a través del uso óptimo de los factores de entrada (υi) y se expresa mediante la función de producción: E= ∑ (υ1+…υn) En cierto modo, esta función, se trata de una función de producción regular procedente de la teoría económica empresarial. Sin embargo, la gran diferencia es que E no es un producto final para ser vendido, como son los productos de la mayoría de las empresas, sino un bien intermedio producido con el objeto de interactuar con el stock pesquero (Flaaten, 2010). Económicamente, la pesca es un proceso de producción donde los factores de entrada, es decir, los insumos, son la actividad pesquera (a menudo referida como el esfuerzo de pesca) y los recursos pesqueros. Ambos factores de entrada son igualmente importantes toda vez que, la captura no tendría lugar sin la presencia de uno de estos dos factores de entrada (FAO, 2009). La salida de ese proceso de producción es la captura, siendo el método de medida de la producción pesquera más común (Maunder y Punt, 2004). La pesca, entendida como un proceso de producción, entrelaza dos sistemas dinámicos: la dinámica de los ecosistemas y la economía. Las medidas de gestión destinadas al control de las entradas y salidas de dicha producción, tienen el potencial de afectar la dinámica de ambos sistemas (FAO, 2009). Según FAO, el esfuerzo pesquero se define como la cantidad de un tipo específico de artes de pesca, utilizadas en una zona de pesca dada, en una determinada unidad de tiempo. Para los biólogos, una buena medida del esfuerzo pesquero debe ser proporcional a la mortalidad por pesca, mientras que para los economistas una buena medida del esfuerzo pesquero, debe ser proporcional al coste de la pesca (FAO, 2014). SUBVENCIONES PESQUERAS DE LA UE VS INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 98 Hemos tomado la aproximación económica de FAO de esfuerzo pesquero, esto es, en nuestro análisis, suponemos que el Coste Total (CT) de una pesquería se puede expresar en función del esfuerzo pesquero (E). Desde un punto de vista de la gestión administrativa, las subvenciones pesqueras (SP), representan el Coste Total de la administración pesquera, por lo que: Tanto la subvención pesquera (SP) como el esfuerzo pesquero (E), deben estar relacionados bajo un mismo periodo de tiempo, en nuestro caso, a lo largo de un año. Evaluamos el rendimiento anual de cada euro de subvención por tonelada capturada. Definimos, por lo tanto, como unidad de medida de dicho esfuerzo pesquero (E), las capturas pesqueras (CP) medidas en toneladas (t) divididas por las subvenciones otorgadas a la industria pesquera extractiva de la UE (SP) medidas en euros (€), frente a dichas subvenciones medidas en euros (€) a lo largo de un año, es decir: Representación con valores reales (a) Representación logarítmica (b) Figura 21. Esfuerzo pesquero medido como subvenciones en la UE 1989-2012. SUBVENCIONES PESQUERAS DE LA UE VS INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 99 La Figura 21 representa las correspondientes curvas de esfuerzo pesquero frente a subvenciones pesqueras, con valores reales (a) y tras un ajuste logarítmico (b). La ecuación obtenida es la siguiente: que expresada en función de las capturas pesqueras (CP): Los datos indican que un euro de subvención otorgado a la industria pesquera extractiva en el año 2012 es un 85% menos efectivo que en el año 1989. Es decir, la eficiencia pesquera de cada euro de subvención otorgado al sector pesquero extractivo ha disminuido en un 85%, tal y como muestra la Figura 22. Figura 22. Eficiencia de las subvenciones pesqueras en la UE 1989-2012. SUBVENCIONES PESQUERAS DE LA UE VS INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 100 5.3.9. Investigación entendida como subvención Los datos obtenidos muestran que la investigación pesquera europea entendida como subvención y financiada bajo los Programas Marco europeos, representan un 2,05% del total de las subvenciones otorgadas por la UE al sector pesquero extractivo (Tabla 30). Tabla 30. Subvenciones al sector pesquero europeo entre 1989 y 2013 TOTAL (euros) Media anual (euros) % Política Pesquera Común 16.149.596.290,10 645.983.851,60 97,95 Investigación Pesquera (Programas Marco) 337.667.747,98 13.506.709,92 2,05 Total 16.487.264.038,07 659.490.561,52 100,00 5.4. Discusión A pesar de la precaria situación de la mayoría de los recursos pesqueros de Europa, la UE sigue otorgando subvenciones masivas para apoyar a sus flotas pesqueras, siendo el tercer principal otorgante de subvenciones a la pesca tras China y Japón (Sumaila et al., 2010a). WWF, junto a otras ONGs, estimó en cerca de 1.000 millones de euros anuales las subvenciones de la UE destinadas al sector pesquero (WWF, 2011). Esta estimación por parte de WWF, concuerda con las estimaciones de esta investigación, toda vez se refiere únicamente al periodo de estudio correspondiente al FEP, esto es 2007-2013, e incluye las subvenciones a la acuicultura. Sin embargo en el periodo comprendido entre 1989 y 2013 las subvenciones anuales a la pesca extractiva son del orden de los 649 millones de euros anuales. Las subvenciones públicas deberían únicamente otorgarse para apoyar la transición a una pesca sostenible, la restauración de los ecosistemas y facilitar los costes sociales y económicos asociados a corto plazo (Gascuel et al., 2011). En este sentido, el BM estimó que las pérdidas económicas en las pesquerías mundiales como resultado de las políticas ineficaces (incluyendo subvenciones) y la sobrepesca alcanzan los 50 mil millones de dólares americanos al año (Arnason et al., 2008). El principio económico de los rendimientos marginales decrecientes se ajusta a la situación observada en la relación entre subvenciones pesqueras y capturas. Este principio, se relaciona con las cantidades de producto (capturas) que pueden obtenerse, cuando cantidades crecientes de insumos variables por unidad de tiempo (subvenciones), SUBVENCIONES PESQUERAS DE LA UE VS INVESTIGACIÓN PESQUERA EN LOS PROGRAMAS MARCO ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 101 son incorporados al proceso productivo y combinadas con una cantidad constante de insumo fijo. Este principio establece que se encontrará un punto donde los incrementos de producto obtenidos resultan cada vez menores (FAO, 1998). Nuestros resultados a nivel europeo, corroboran los datos obtenidos a nivel mundial por Arnason et al., (2008), Srinivasan et al., (2010) y Anticamara (2011), donde los países deberían reevaluar su política de subvenciones, que en muchos casos apoya incrementos en el esfuerzo pesquero. Según la UNEP (2004), las subvenciones a los servicios de investigación no han demostrado ser perjudiciales para los recursos pesqueros y han sido descritas como beneficiosas por el Banco Mundial (Milazzo, 1998). En el caso de la Unión Europea, las subvenciones a la investigación pesquera representan un 2,05% del total de las subvenciones otorgadas al sector pesquero. El efecto beneficioso de la investigación pesquera financiada por la UE mediante Programas Marco es de difícil cuantificación, toda vez que, como hemos visto, no existe relación alguna entre inversión en investigación pesquera y capturas. Bien es cierto que el efecto de las subvenciones perjudiciales puede enmascarar el efecto beneficioso de las subvenciones a la investigación pesquera. La presente crisis económica debería ayudar a plantear el papel de la administración europea en materia de investigación pesquera y en materia de gestión de recursos pesqueros. Es esencial un riguroso escrutinio de los resultados obtenidos en los proyectos de investigación y que estos se manifiesten en forma de políticas efectivas, basadas en el mejor conocimiento posible en beneficio de una mejor gestión política pesquera. ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 6. CONCLUSIONES CONCLUSIONES ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 104 De los resultados obtenidos del estudio de la financiación europea invertida en investigación pesquera a través de los Programas Marco en el periodo comprendido entre 1989 y 2013, se obtienen las siguientes conclusiones: 1. Los 361 millones de euros invertidos en investigación pesquera desde 1989 hasta 2013, a través de los Programas Marco, no han contribuido de manera clara a la mejora en el estado de los recursos pesqueros europeos. Desde el año 1989, la disminución del volumen de capturas pesqueras Europeas en un 34% contrasta claramente con la inversión anual de 14,5 millones de euros en investigación pesquera. 2. La inversión en investigación pesquera financiada a través de los Programas Marco ha estado marcada por un constante aumento desde sus inicios, en el 2PM. Sin embargo, el 7PM representa el porcentaje de inversión más bajo en todo el periodo de estudio. 3. La investigación pesquera europea depende en su financiación en mayor medida de los Programas Marco que otras áreas de investigación. 4. La investigación pesquera como área de investigación dentro de los Programas Marco, está sobrerrepresentada si la comparamos con la importancia económica del sector pesquero extractivo en Europa. Más aún, la investigación pesquera europea duplica el porcentaje de investigación recomendado con respecto al PIB de dicha industria. 5. Las áreas de investigación pesquera dentro de los Programas Marco no muestran un comportamiento definido de financiación. 6. No existe relación alguna entre las capturas pesqueras europeas y la inversión en investigación en este área mediante Programas Marco. Se exponen a continuación algunos factores fundamentales para explicar este hecho: a) Desfase entre política pesquera y política de investigación, tanto en tiempo como en contenido. b) La falta de una estrategia global a largo plazo que indique las necesidades de investigación pesquera dentro de la gestión pesquera en Europa, lo cual, afecta negativamente a la política de investigación pesquera europea. c) La duración de los proyectos de investigación a nivel europeo no corresponde a las necesidades a corto plazo de la toma de decisiones políticas. d) La baja aplicabilidad de los resultados de investigación pesquera, donde los gestores escogen a menudo la seguridad de opciones bien conocidas antes que asumir el riesgo político que supondría la opción experimental, hace que los resultados de los proyectos de investigación no llegan a formar parte de las decisiones políticas. CONCLUSIONES ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 105 e) La falta de continuidad en determinadas aéreas de investigación pesquera hace que se pierda la inercia en determinadas áreas de conocimiento. Más aún, la investigación pesquera debería anticipar necesidades de conocimiento con vistas a desarrollar e implementar la política pesquera. f) Distintos tipos de investigación requieren distintos marcos legales y distintos enfoques, en las que nuevas formas de coordinación y financiación, unan a los usuarios y a los patrocinadores de la investigación en Europa. g) A pesar de la desproporcionada inversión en investigación pesquera, existe un déficit de inversión en la misma, para poder cubrir las necesidades de conocimiento que se imponen desde la rigurosa gestión política pesquera actual. Para lograr una gestión sostenible de los recursos pesqueros, con vistas al cumplimiento de las enormes exigencias de la presente Política Pesquera Común es necesario un presupuesto en investigación pesquera consecuente con las necesidades específicas de este sector. h) Es evidente la ausencia de incentivos a disposición de la industria pesquera que faciliten su participación en proyectos de investigación, de forma que sea la misma industria pesquera la que pueda implementar los resultados obtenidos de forma casi inmediata. La participación de la industria no puede ser fijada independientemente de los objetivos del proyecto de investigación. 7. En el periodo de estudio, las subvenciones anuales al sector pesquero extractivo por parte de la UE son superiores a los 645 millones de euros anuales. El 90% de todas las subvenciones estructurales destinadas al sector pesquero son recibidas por el sector pesquero extractivo. 8. La investigación pesquera europea, entendida como subvención y financiada bajo los Programas Marco europeos, representan un 2,05% del total de las subvenciones otorgadas por la UE al sector pesquero extractivo. 9. Los datos indican que un euro de subvención otorgado a la industria pesquera extractiva en el año 2012 es un 85% menos efectivo que en el año 1989. 10. No existe relación aparente entre las capturas pesqueras europeas y las subvenciones al sector pesquero extractivo. Sin embargo, el principio económico de los rendimientos marginales decrecientes se ajusta a la situación observada en la relación entre capturas y subvenciones pesqueras en la UE. Las conclusiones extraídas de esta investigación deben ser consideradas como generales, toda vez que dicha investigación presenta datos agregados en una escala temporal de casi tres décadas. 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ACRÓNIMOS ACRÓNIMOS ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 134 AIR Agriculture and Agro-Industry including Fisheries APS Acuerdos de Pesca Sostenibles APV Análisis de Población Virtual ARIMA Auto Regresivo Integrado de Media Móvil BM Banco Mundial CAIP Comité Asesor sobre Investigaciones Pesqueras CAOI Comisión del Atún para el Océano Índico CCI Centro Común de Investigación CCPA Comité Asesor de Pesca y Acuicultura CCR Consejo Consultivo Regional CCRVMA Convenio para la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos CCTEP Comité Científico, Técnico y Económico de Pesca CE Comunidad Europea CECA Comunidad Europea del Carbón y del Acero CEI Consejo Europeo de Investigación CESE Consejo Económico y Social Europeo CGPM Comisión General de Pesca del Mediterráneo CICAA Comisión Internacional para la Conservación del Atún del Atlántico CIEM Consejo Internacional para la Exploración del Mar CITES Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora CNUDM Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar CORDIS Community Research and Development Information Service COREPER Comité de Representantes Permanentes COPACO Comisión de Pesca para el Atlántico Centro Occidental CPACO Comité de Pesca para el Atlántico Centro Oriental ACRÓNIMOS ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 135 CPANE Comisión de Pesca del Atlántico Nordeste CPT Concesiones de Pesca Transferibles ECU European Currency Unit EEI Espacio Europeo de Investigación EURATOM Comunidad Europea de la Energía Atómica FAIR Fisheries and Agro-Industrial Research FAO Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura FAR Fisheries and Aquaculture Research Programme FEDR Fondo Europeo Desarrollo Regional FEMP Fondo Europeo Marítimo y de Pesca FEOGA Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola FEP Fondo Europeo de Pesca FSE Fondo Social Europeo GATT General Agreement on Tariffs and Trade I+D Investigación y Desarrollo IDT Investigación y Desarrollo Tecnológico IFOP Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca ITC Iniciativas Tecnológicas Conjuntas MAST Marine Science and Technology NAFO Organización de la Pesca del Atlántico Nororiental NASCO Organización para la Conservación del Salmón del Norte del Atlántico OCDE Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos OCM Organización Común de Mercados OMC Organización Mundial de Comercio ONG Organización No Gubernamental ORP Organización Regional de Pesca ACRÓNIMOS ________________________________________________________________________________________ Rodríguez Alfaro, Sebastián Alfonso 136 PAC Política Agraria Común POP Programa Operativo Plurianual PPC Política Pesquera Común pyme Pequeña y Mediana Empresa RMS Rendimiento Máximo Sostenible SEAFO Organización de la Pesca del Atlántico Suroriental t Toneladas TRB Toneladas de Registro Bruto UE Unión Europea UNEP Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente TAC Totales Admisibles de Capturas WCPFC Comisión para la conservación y ordenación de las poblaciones de peces altamente migratorios en el Océano Pacífico occidental y central WWF World Wide Fund for Nature ZEE Zonas Económica Exclusiva 2 PM Segundo Programa Marco en el campo de Investigación y Desarrollo Tecnológico de la Comunidad Europea 3 PM Tercer Programa Marco en el campo de Investigación y Desarrollo Tecnológico de la Comunidad Europea 4 PM Cuarto Programa Marco de Investigación y Desarrollo Tecnológico de la Comunidad Europea 5 PM Quinto Programa Marco de la Comunidad Europea para la Investigación, Desarrollo Tecnológico y actividades de demostración 6 PM Sexto Programa Marco de la Comunidad Europea para la Investigación, Desarrollo Tecnológico y actividades de demostración 7 PM Séptimo Programa Marco de Investigación y Desarrollo Tecnológico 9. TABLAS DE DATOS