Indicadores y gestión del litoral

3.10 Indicadores y gestión del litoral Xavier Martí i Ragué . Ya i za Fernández-Palacios. Ricardo Harou n IMPORTANCIA DE LOS INDICADORES EN LA GESTION DEL LITORAL Desde la antigüedad los seres humanos se han apoyado en el uso de indicadores para el desarrollo de sus actividades. Las estrellas han sido elementos clave en la orientación de navegantes y caminantes nocturnos. Los cambios de dirección del viento motivan cambios en la disposición de la s ve la s para mantener la dirección deseada. La observación continuada de la naturaleza sirve a la previsión del tiempo, ayudando al desarrollo de la pescay la agricultura. Luego el trinomio observación/comprensión/decisión funciona con normalidad desde los inicios de las sociedades humanas. Es evidente que en la actualidad la toma de decisiones sobre las situaciones económicas, sociales y am bientales actuales requiere algo más que la pura observación de la naturaleza. Los procesos de urbani zac ión y la concentración de la ma - yoría de la población en áreas urbanas, sobre todo en zonas costeras, han supuesto un aumento de la complejidad de los f enóme nos eco -socia le s. Así, el tradicional sistema primario de decisión evoluciona hacia herramientas complejas que permiten tratar adecuadamente la información disponible y son capaces de mostrar al usuario l os efectos de cada u na de las a lt ernativas de decisión. Por otro lado, si bien el uso del término sostenibilidad se ha genera li zado, conceptualmente resu lta difícil precisar y se está convirtiendo en un término paradigmático del siglo XXI y, al m ismo tiempo, en uno de los retos decisivos a los que se enfrenta la sociedad moderna. Se acepta como punto de partida la definición elaborada por la Comisión Mundial de Desarrollo Sostenible (Brundtland, 1987) que habla de model os de desarrollo que "no comprometen la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades ", si bien posteriormente se han ido añadiendo matIzaciones para precisar mejor este término. La organización óptima y el control de los sistemas de gestión, que son fundamentales para evitar la elección de decisiones equivocadas o con efectos no deseados , requieren en general tres tipos de instrumentos básicos - In strumentos para almacenar y organizar la información. - In strumentos para tratar y evaluar la información. - In strumentos para comunicar y presentar l os resultados clave obten idos. En este sentido, lo s sistemas de indicadores pueden ser interpretados como herramientas transversales, emp l eándose en los tres tipos de instrumentos y ju gando un papel fundamental en la toma de decisiones. Puede afirmarse que el sistema litoral. es un o de l os ámb it os territoriales más complejos para la gestión. En la int erfase tierra/mar confl uyen muchos sectores económ ico s de actividad privada, unidades de decisión públicay, sobre todo, sistemas naturales con características muy diversas. Por el l o, cada vez más normativas, programas y políticas específicas dell itoral, y otras no tan específicas pero que afectan a las activ id ades en la zona costera, estab l ecen sistemas de indicadores sobre los que en ocasiones fijan umbral es de aceptabilidad. Asimismo es una cuestión básica para cualquier gestión moderna del lit ora l comprender que l os sistemas de indicadores jue - gan u n papel fu ndamental en los procesos de parti:i pación pública y de democracia directa. El desarrollo y gestlon de un sistema de indicadores requiere el consenso de l os agentes im plicados y afectados por la gestión. En la situación descrita resulta de interés especial facilitar la interoperabilidad de l os sistemas de información (como propone la Directiva In spire) y la coherencia entre sistemas de indicadores del lit oral a diferentes escalas. Sin embargo, los esf u erzos realizados hasta el momento todavía no han fructificado. Diferentes barrerasy límites frenan y dificul tan el progreso hacia un sistema de indicadores que miday per - mita control ar el grado de soste nibilid ad de lo s desarrollos humanos en el lito ral . Finalmente, los sistemas de indicadores son más robustos c uan ta mayor coherencia interna contengan, es decir, cuanto más desarrollados y equ ilibrados estén. Así pues , es importante tener en cuenta no solo las relaciones internas entre prioridades u ob jeti vos, sino también entre indicado247 res (o medidas) y parámetros integrantes de un sistema de evaluación de la sostenibilidad. En definitiva, en el desarrollo de un sistema de indicadores de la sostenibilidad del litoral conviene profundizar de manera especial en lo s temas que estructuran el presente capítulo: -Indicadores y legislación -Indicadores y sostenibilidad -Indicadores y participación -Coherenciay agregabilidad en los sistemas de información INDICADORES Y LEGISLACiÓN Aunque se han definido muchos sistemas de indicadores sobre el litoral, al realizar un análisis detallado de lo s mismos se pone de manifiesto que pocos de los indicadores integrantes de dichos sistemas y casi ningún sistema en su conjunto están r espa ldados por una base le gal suficiente. En general, lo s sistemas de indicado re s del litoral responden por el momento a iniciativas vo luntar ias de los gobiernos y organizaciones para mejorar el conocimiento disponible. A pesar de ello, existen en la normati va actual diferentes grupos de indicadores específicos y sectoriales que sí tienen un respaldo legal significativo. La discusión se centra, por tan - to, en dos ejes fundamentales. Por un lado, el análisis de la expe rien cia existente en cuanto a i nd icadores con respaldo l ega l y, por otro, en plantear las bases y fundamento para una regularización de los sistemas de indicadores de desa - rrollo sostenible del litoral. Se pueden distinguir tres tipos de sistemas de indicadores con distinta base legal, que afectan directa o indirectamente a la gestión dell itoral - Legislación sec tor ia l que determina sistemas de evaI uación específicos. - Deci siones de gobiernos que establecen sistemas gene - rales de indicado res sin determinar un sistema de eva - luación completo. -Iniciativas y proyectos que desarrollan aspectos par - ciales y globa le s de u n siste ma de eva luación basado en indicadores. l . Legislación sectorial que determina sistemas de evaluación específicos Existen principalmente dos normativas europeas con desarrollo en lo s Esta do s Miembros que pueden considerarse ejemplo de inte ré s en la determinación de sistemas de evalu ación basados en indicadores: las directivas europeas sobre el agua y la normati va vinculada con la mitigación del cambio climático. En lo que se refiere a la Directiva Marco del Agua (DMA) y a la reciente Directiva Marco so bre la Estrategia Marina (DM EM), se establece un conjunto de indicadores que reflejan el estado ecológico y las presiones sobre las diferentes masas de agua del litoral y del mar (continentales, sub te - rráneas, costeras, de transición y marinas) Además , la DMA establece para cada indicador los umbrales de aceptabilidad para el año 2015 , y la DMEM ha establecido como fecha para el cumplimiento de los objetivos establecidos el año 2021 . Por otra parte, la normativa europea de mitigación del cam - bio climático fija para el año 2020 los niveles de aceptabilidad para tres indicadores clave : aumento hasta el 20 % de energías renovable s, reducción del 20 % de las emi siones res - pecto al nivel de referencia en el año 2005 y aumento en un 20% de la eficie nci a ene rgética. A pesar de s er sectorial, esta normativa puede con siderarse ejemplaren el sentido de que establece con detalle lo quees ace ptab le y sostenible en la Europa de l os 27. Así , se plantea la cuestión de la falta de una normativa má s global u otras sectoriales que determinen claramente tanto los indicadores a calcular como l os umbrales de aceptabilidad y sostenibilidad. Sectores tan importantes para el litoral como la Pesca , la Biodiversidad, la Construcción, el Turi s mo , la Navegación, los Puertos, etc. deberían determinar en mayor medida los indicadores y los niveles de aceptabilidad y de sostenibilidad, siguiendo lo s ejemplos mostrados. 2. Decisiones de gobiernos que establecen sistemas generales de indicadores sin determinar un sistema de evaluación completo Este segundo tipo de base legal es mucho menos efectiva y determinante, puesto que no tiene rango de Directiva, Reglamento o L ey , sino que simplemente responde a decisiones gubernamentales sin una base legal permanente. El ejemplo más claro de este segundo tipo es el sistema de indicadores de sostenibilidad asociado a la Estrategia Euro - pea de De sarrollo Sostenible de 2005 , que se puede seguir a través de la página web de Eurostat. Cualquier gobierno re - cientemente elegido en un determinado paí s de la UE puede cambiar es te sistema de indicadores, cada Estado Miembro puede usar otro sistema y además no conlleva niveles de aceptabilidad de ob ligado cumplimiento para los Estados Miembros. I gua lmente, los indicadores que calcula anualmente desde el año 2005 el Observatorio de Sostenibilidad en España (OSE) pueden con siderarse en este segundo tipo de ba se legal fruto de un acuerdo de gobierno pero s in rango de ley y sin condicionar l as decisiones al respecto de las Comunidades Autónomas. Para el seguimiento de la sostenibilidad del ámbito litoral europeo, el sistema de indicadores de sostenibi li dad de la UE no define ningún indicador específico y, aunque el espa - ñol sí define alguno, se ha de tener en cuenta que el número de indicadores que usa es mucho mayor. 3. Iniciativas y proyectos que desarrollan aspectos parciales y . globales de un sis t ema de evaluac i ón basado en indicadores Existen algunos proyectos e iniciativas que de una manera sectorial o global han afrontado la cuestión de los sistemas de indicadores de la sostenibilidad del litoral. De hecho la Recomendación europea relativa a la implementación de la GIZC estableció la importancia de disponer de sistemas de información para el seguimiento y control del desarrollo sostenible en l as zonas costeras. Para desarrollar esta directriz, la DG ENV de la Comisión Europea creó en octubre de 2002 un grupo de expertos en GIZC con representación de 20 estados costeros de la U E Y dos estados cand idatos. Este grupo de expertos reconoció la importancia de los indicadores y creó en su seno un grupo de trabajo de Indicadores y Datos (WG-ID) que tenía como objetivos básicos iniciales elaborar una lista de objetivos/indicadores/medidas, y producir un modelo de cálculo de estos indicadores y medidas útil para todos los Estados Miembros. Esta lista fue aceptada por el grupo de expertos europeos en 2004 con la instrucción de iniciar un proceso de test de cálculo que se llevó a cabo a través del proyecto Interreg IIIC Sud DEDUCE (Desarrollo sostenible de las Zonas Costeras de Europa, desarrollado entre 2004 y 2007) (Martí et al ., 2007) . los resultados del test de cálculo realizado en 4 escalas espaciales (europea, estatal, regional y local) y 7 estados miembros abrieron la puerta a la adaptación y mejora de la lista de objetivos/indicadores/medidas e indudablemente impulsaron el avance en la medida de la sostenibilidad de las áreas litorales y en su aplicación en los procesos de gestión de las áreas litorales. Asimismo otros proyectos internacionales como el manual para medir el progreso de la gestión costera y oceánica integrada (UNESCO , 2006), o regionales como la propuesta de indicadores para la costa de Bélgica (Mae lfait and Bel paeme, 2007) , que se enmarca en la Recomendación Europea constituyen ejemplos interesantes y a tener en cuenta. INDICADORES Y SOSTENIBILlDAD l . Significados y conceptos la utilización del término sostenibilidad es relativamente reciente. No es hasta finales de los 80 en el siglo XX que se plantean algunas definiciones asociadas a la voluntad de diferenciar aquellos modelos de desarrollo que "no comprometen la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades", según la Comisión Mundial de Desarro l lo Sostenible (Brundtland, 1987) A parti r de esta primera acuñación se han añadido muchas precisiones y versiones al concepto que han ido generando una utilización significativa tanto a nivel institucional como de la sociedad civil. Hoy en día el término sostenibilidad es de uso extendido en los medios de comunicación, en ambientes empresariales y especialmente en ámbitos de gobiernos nacionales, regionales o locales. Al ser un concepto tan amp l io como poco preciso, las aportaciones posteriores a la primera definición no han acabado de cuajar en una definición que permita concretar completamente su significado. las definici ones se mantienen siempre en un nivel de abstracción muy alto de tal manera que todo el mundo acepta y usa el término sin que exista un nivel de concreción suficiente que limite las acepciones que se le atribuyen. Diferentes autores y organizaciones han definido el concep - to, con el fin de contribuir al análisis del mismo o de aplicarlo a sus disciplinas u objetivos. Entre estas cabe destacar: "la mejora de la calidad de vida respetando la capacidad de carga de los ecosistemas" (IUCN/UNEP/WWF, 1991) "Respuesta equitativa a las necesidades ambiental es y de desarrollo de las generaciones presentes y futuras" (CNUMAD , 1993) . "Aquel que ofrece servicios ambientales, sociales y económicos básicos a todos los miembros de una comunidad sin poner en pe ligro la viabilidad de los sistemas naturales, construidos y sociales de los que depende la oferta de esos servicios" (IClEI , 1994) "A corto pl azo , el reto del desarro ll o sostenible consiste en comprender y alcanzar el balance más adecuado entre la garantía de cubrir las aspiraci ones material es de las personas, asegu rar u na sociedad cohesiva e i ncl usiva y respetar los I ím ites naturales. A más largo plazo, el reto es la plena integración de los objetivos económicos, sociales y ambientales en el marco de las estructuras institucional es necesarias" (Eurostat/EC, 2001) . El análisis del término en su primera versión, " el modelo de desarrol lo que atiende a l as necesidades de l presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futu ras pa ra satisfacer las suyas" (Brundtland, 1987), plantea algunas cuestiones clave (Ripay Verdú , 1995) - ¿A qué necesidades se refiere? ¿A las de las sociedades más avanzadas o a las de los países pobres? ¿A las más básicas o a los deseos socialmente legítimos? - ¿Qué marco temporal se precisa? : ¿las necesidades de hoyo las de pasado mañana? ¿Cuántas generaciones de - ben considerarse? ¿Cómo hab l ar de las necesidades de las generaciones futuras, cuando en la generación actual no se ha encontrado la fórmula para satisfacer las necesidades mínimas (agua potable, luz y vivienda) de media humanidad? la cuestión de la equidad entre diferentes generaciones plantea, por tanto, importantes dificultades metodológicas que convendría discutir y revisar profundamente (Page, 1991) . Otro tipo de dificultades surgen cuando se plantea la cuestión de los pesos e importancia re lativos de los distintos objetivos estratégicos que se deben conciliar en el marco de la sostenibilidad. El caso más claro de este tipo de conflictos son las contradicciones entre objetivos de creci - miento económico y objetivos de desarrollo social o protec249 250 ción ambiental. Así, el concepto de sostenibilidad se puede caracterizar co mo: Global: en tanto que se refiere a procesos planetarios y múltiples escalas geográficas y temporales. Reactivo dado que plantea un cambio en la evolución anterior, pudiendo configurarse como nuevo paradigma. Poliédrico: pues tiene diversas caras o dimensiones que exigen métodos de compatibilización entre disciplinas. Inconcreto: al tener una traducción difícil en términos objetivos y cuantitativos. El conjunto de estas y otras características generan un concepto que tiene como principal dificultad su medición o expre sión en términos comprensibles objetivamente, y que plantea numerosas cuestiones como ¿Cuando una decisión es sostenible? ¿Cuándo un territorio es sos tenible? ¿Cómo se mide la soste nibilidad de un desarrollo? Dar re sp ue st as a estas preguntas es muy importante, especialmente en un contexto en el que casi todas las organizaciones púb l icas y privadas de l planeta asumen el concepto como propio (nuevo paradigma). Pero cuando se analiza y mide la rea l idad mundial comparada con los principios y el equi librio que plantea el concepto se puede demostrar el amplio abismo que los separa 2_ La evaluación de la sostenibilidad En el aná l isis del co ncepto de desarrollo sostenible se ha puesto de manifiesto que una de sus principales características es la poca concreción que inevitablemente genera grandes dificul tades de medición. Es por ello que la evaluación de la sostenibil idad debería ser una de las líneas de avance científico-técnico-administrativo más urgente e im - portante. Si se considera la sostenibilidad como un nuevo paradigma que podría transformar l as formas de hacer de las sociedades humanas modernas, la concreción de los significados de l término "sostenibilidad" debería tener también una im - portancia y prioridad al tas . Sería poco recomendable continuar usando el término sin concretar s us significados en indicadores y en umbral es determinables y comprensibles por la mayoría de la pob lación. Desde Naciones Unidas hasta las Administraciones local es , muchos organismos hacen un esfuerzo evidente por avanzar en la medición de la sos tenibilidad. Estos esfuerzos están basados en el cumplimiento de directrices internacional es , europeas, estatales, regionales y local es, que reconocen la necesidad (podríamos decir que inclu so la ob ligación) de med ir la sos tenibi li dad . Existen muchas iniciativas, a todas las escalas y desde todos l os enfoques, para avanzar en esta medición. Au n que , en la mayoría de los casos , los problemas se plantean en las escalas más desagregadas (l ocales y regionales) en las que , por lo general, existen pocas experiencias sectoriales y muy poco coordinadas. 2.1. Apro xi maciones conceptuales a la evaluación de la sosten i bi I idad . La evaluación de la sostenibilidad no es una d is cip li na científica desarrollada y consolidada. Tampoco tiene una aplicación homogénea por parte de la s Administraciones públicas y privadas. Existen aproximaciones muy diversas para afrontar el reto de la evaluación de la sostenlblll dad . A continuación se sintetiz an los marcos conceptuales más significativos. Causal Presión/Estado/ Respuesta (PER) y derivados intenta reflejar los proce sos causales de los impactos ambientales. Ordena los indicadores según los elementos del pro - ceso causa l (Rapport y Friend, 1979; Ad riaanse, 199 3; OECD 1991 y 1993) El modelo PER se utili zó inicialmente pa ra la evaluación del estado del medio ambiente. Posteriormente fue adoptado por las Naciones Unidas en el desarrollo del primer conjunto de indicadores de desarrollo soste~ible (U NCSD , 1996), au nq ue en la revisión de 2001 se concl uyo q u,e el marco conceptual PER no resu ltaba adecuado para el ana - lisis de las interrelaciones entre temas ya que era a menudo demasiado ambiguo y no destacaba de forma adecuada la relación entre indicadores y políticas (UNCSD , 2001) Temas y subtemas En este enfoque l os indicadores se p resentan agrupados generalmente en función de la s áreas de relevancia poi ít ica , a menudo según los objetivos de políticas específicas. Este enfoque es el más extendido, especialmente a partir de la aprobación en 2001 y 2006 de la Estrategia de Desarrol lo Sostenible (EDS) de la U E Y consecuentemente de las EDS de la mayoría de estados miembros. Este marco conceptual hace más sencilla la comunicación tanto a los gestores y políticos como al público en general, facilitando la toma de decisiones y la sensibilización. Además , un enfoque temático es adecuado para el seguimiento de los indicadores y la eva luación de objetivos y metas de desarrollo sostenible. La principal dificul tad de este enfoque es tri ba en que no facilita el anál isis de interacc io nes y de visión integrada de la sos tenibilidad. Monetario: Bajo este enfoque se recogen propuestas destinadas a la reforma del sistema contable tradicional con el fin de integrar el capital humano y el capital ambiental en lo que se conoce como sistemas de cuentas económicas y ambientales integradas (SEEA en sus sig las en inglés). Esta corriente propone obtener medidas monetarias del bienes - tar, de modo que se refleje la calidad de vida y su deter ioro debido a pr ocesos de degradación de sus componentes sociales, económicos, ambientales e in st it ucionales. Como ejemplos más relevantes de este enfoque se pueden considerar: la contabilidad de recursos ambientales y naturales (Repetto et al., 1989; Solorzano et al. , 1992), el índice de bienestar económico sostenible (Daly , 1994), o el ahorro genu i no y rique za verdadera (Pearce y Atkinson, 1995). En conjunto este marco conceptual es especialmente útil para calcular algunos indicadores pero en ocasiones supone y se basa en estimaciones de valor poco realistas. Indicadores compuestos: Se trata de la creación de indicadores agregados que capturan los elementos del desarroll o sostenible. Son útiles en la mejora de la sensibilización y comprensión ambiental de la sociedad civil, recibiendo cierta atención de los medios de comunicación. Cabe citar como ejemplos la huella ecológica (originalmente desarrollado por Wackernagel y Rees (1996), que trad uce el consu mo humano de recursos y la generación de residuos de u na área determinada en hectáreas de tierra necesarias para producirlos y absorberlos), el Programa de Análisis de Recursos y Energía (REAP en sus siglas en inglés), (Barret et al , 2005); el indicador integrado a partir de los de De sarrollo Sostenible del Milenio (Martínez et al , 2009); o el Indice Sintético de Desarrollo Sostenible (González Laxe et al w 2004) La principal debilidad de este enfoque estriba precisamente en que el alto grado de agregación puede esconder vacíos significativos de información que generan baja fiabilidad del resultado final Otros enfoques: Pueden considerarse aquí los indicadores de desarrollo sostenible que se fijan a través de la normativa sectorial. Además de suponer una obligada implementación garantizan la aplicación homogénea. Como ejemplo más destacado de este enfoque se puede citar la estructura de indicadores y umbrales que se está fijando, en todos los estados de la U E, con el desarrollo de la DMA (EC, 2003) La generalización y coordinación de este tipo de enfoque sería recomendable para todos los indicadores de desarrol lo sos - tenible de manera que estos tuvieran la necesaria garantía y soporte jurídico para su aplicación sistemática en los procesos de decisión. Siguiendo en esta misma línea pero sin un soporte legal tan claro, completo y firme existen otros conjuntos de indicadores sectoriales. En el ámbito internacional destacan ejemplos como el desarrollo de indicadores de biodiversidad aplicados a la medición del progreso del compromiso internacional de reducción significativa de la pérdida de biodiversidad en el año 2010, los indicadores de desarrollo sostenible para la energía (1 nternational Atomic Energy Agency et al , 2005) o indicadores de turismo sostenible (WTO , 2004) 3. Sostenibilidad en áreas litorales 31 Definición del área litoral El área litoral se puede definir como el espacio de influencia de la interacción entre el mar y la tierra. Es en la línea de costa donde esta interacción es más evidente. Pero existen múltiples formas de interacción tierra/mar que dificultan una definición geográfica precisa y unidimensional de l espacio litoral Desde un punto de vista físico y biológico la influencia de la tierra en el mar se hace efectiva a través de las entradas de agua dulce (cursos de agua naturales, efluentes antrópicos, etc.) que incluyen el transporte de materiales terrestres. Estos pueden afectar tanto a la morfología de los fondos como a la calidad de las aguas marinas. Así , la cuenca hidrográfica es esencial para comprender la composición y morfología del litoral. Por su lado, la influencia físicay biológica del mar sobre la tierra se evidencia en la configuración de la línea de costa, pero también destacan los efectos en el clima terrestre (vientos) o en la calidad del agua de los acuíferos litorales y de los humedales costeros. Las actividades humanas realizadas tanto en el mar como en tierra, que dependen y se integran en el espacio litoral, tienen también un ámbito geográfico determinable pero no evidente. Las rutas marinas de navegación, áreas de ex - tracción o producción de recursos pesqueros o energéticos, zonas portuarias, áreas turísticas urbanizadas ligadas al sol , playay mar, ciudades costeras, etc. forman parte del espacio litoral y requieren una delimitación específica. Se podría definir el espacio litoral como un área compleja y multidimensional de interacción entre el ámbito terrestre y el marino, en la que se requiere una determinación geográfica específica para cada componente. De hecho cada uno de los indicadores y medidas que se definen tienen en general un ámbito geográfico específico y diferenciado, lo que permite confirmar la multidimensionalidad y la visión poliédrica del espacio litoral. 32 . Importancia del área litoral El espacio litoral es un elemento clave y estratégico para cualquier sociedad humana puesto que en él convergen e interaccionan muchos recursos, patrimonios, actividades y oportunidades actuales y de futuro. En el libro "Hacia una política marítima de la Unión Europea" (CE , 2006) yen sus posteriores desarrollos se detalla con precisión la importancia de las zonas 'litorales europeas, tanto en su potencial económico como en su valor patrimonial, lo que se motivay fu ndamenta u na poi ítica específica y transversal La diversidad y va lor de los recursos económicos que con - tiene el espacio litoral es , en general, muy significativa. El sector primario re lacionado con el espacio litoral es muy importante en algunas zonas costeras de Europa: la pesca , la acuicultura, la agricultura litoral y otras actividades extractivas de este espacio han sido y serán un valor permanente a tener en cuenta. El desarrollo de los puertos comerciales e industriales (especialmente relacionados con las zonas urbanas), de actividades económicas litorales y de la navegación generan tam bién u n eje de valor muy importante. No menos significativa es la aportación económica de l sector turismo litoral que l lega a suponer más de una tercera parte del PIB de las regiones litorales. Al mismo tiempo, desde un punto de vista de l patrimonio natural y cultural, las zonas litorales presentan altos niveles de diversidad y calidad que les confieren una singularidad muy apreciada. La relaciones población litoral/población no litoral, actividad económica en el litoral/actividad económica no asocia251 252 da al litoral muestran generalmente porcentajes elevados y su periores al 30 y al 40 %, lo que muestra que desde el pu nto de vista de la actividad humana el ámbito litoral polariza la inversión y el empleo En definitiva, los ámbitos litorales tienen un potencial económico, ambiental y social muy importante que, en su desarrollo futuro, deberían compaginarse con la adecuada protección y cuidado del patrimonio existente. El valor y las características excepcionales del área litoral justifican sobradamente un tratamiento específico de este ámbito, tanto a nivel de conocimiento, como de gestión. 33 Principales presiones en las áreas litorales El origen de la mayoría de las presiones ambientales que se dan en las áreas litorales está en su uso intensivo por parte de las sociedades humanas que las pueblan. Las características de las pri nci pales actividades h u manas de u n área litoral en intersección con las variedades de ambientes presentes originan infinidad de cuadros de presiones diferenciadas. Así, la clasificación genérica de estas presiones es muy compleja por la gran variabilidad presente, tanto en las actividades como en el medio ambiente litoral. A pesar de ello se puede partir de un esquema de presiones estructurado en dos grandes grupos: - Presiones directamente relacionadas con la ocupación humana de los espacios marinos y terrestres del litoral. Son geográficamente determinables y registrables (a través de sistemas de información geográfica) con un grado de pre - cisión que aumenta con la escala de trabajo Otra forma de determinar estas presiones es a través de herramientas de análisis paisajístico y visual que los muestran y caracterizan en tres dimensiones. En general, los procesos urbanísticos están en el origen de la gran mayoría de estos impactos. - Presiones derivadas del desarrollo de actividades humanas en los espacios marinos y terrestres del litoral. Estas son mu - chos más difíciles de determinar geográfica y visualmente, y requieren sistemas de medida muy diversos dependiendo del tipo de efecto a evaluar. En general, generan impactos sobre los diferentes vectores ambientales: agua continental y marina, atmósfera-clima, suelo, recursos energéticos, así como sobre la biodiversidad y medio natural. Desde el punto de vista social cabe considerar los procesos de urbanización intensiva en las áreas urbanas litorales re - lacionados con la oferta turística o con otras actividades económicas como el transporte (zonas portuarias), la producción de energía, etc. Sus efectos pueden generar reducciones significativas en la calidad de vida, del trabajo y de la identidad cultural de las poblaciones tradicionales de los espacios costeros. También hay que considerar los impactos económicos de las nuevas formas y relaciones productivas que se dan en los espacios litorales cuando irrumpe la especulación del suelo, que extrae grandes beneficios que no repercuten en la economía litoral. 34 Problemas de sostenibilidad La importancia estratégica del litoral aumenta significativamente cuando se avanza en el conocimiento y en el análisis prospectivo o de futuro. La pregunta clave es si el cumplimiento de la función que la sociedad le asigna al espacio litoral supone una carga ambiental excesiva, afectando y reduciendo su capacidad futura de generar riqueza socia l. En definitiva, urge clarificar en qué medida las actividades que se desarrollan en el espacio litoral tiene problemas de sostenibilidad. Parece claro que la mayoría de zonas litorales afectadas por procesos urbanísticos inten sos, por el modelo turíst ico de sol y playa, o por ambos procesos a la vez son las zonas que sufren mayores problemas de sostenibilidad ambiental y social, sobre todo, por sobrepasar la capacidad de carga. En cambio, si se contemplan solamente desde un punto de vista eco nómico, éstas zo nas suelen jugar un papel de liderazgo en la generación de rentay empleo, aunque se puedan identificar cada vez más situaciones de abusos extralegales en el funcionamiento de los mercados. En cualquier ca so el análisis de sostenibilidad debería precisar con claridad los I ím ites aceptados y aceptables para am bas tendencias. Por otro lado, y considerando el conjunto de unidades y espacios litorales conviene precisar con objetividad los di - ferentes equilibrios y tendencias hacia la sostenibilidad, de manera que ni los grandes espacios litorales de interés na - tural padezcan el ahogo total de la actividad humana, ni las grandes áreas urbanas anulen completamente la vitalidad de los sistemas ecológicos. En cualquier caso , el espacio litoral es un espacio clave para la sostenibilidad de cualquier país , región, comarca o municipio. Se requiere un análisis específico que ponga en evidencia ante el conjunto de la sociedad cómo progre sa la sostenibilidad y en qué aspectos conviene poner atención y acción para evitar tendencias que sean insostenibles y, por tanto, no sean de interés público mayoritario. INDICADORES Y PARTICIPACiÓN En aras de plantear un modelo de evaluación de la soste nib ilidad practicable, reconocido y respetado por los diferentes agentes afectados, conviene resaltar que los procesos participativos deberían incorporarse desde un primer momento. Deben ajustarse para su aplicación en cada uno de los tres pasos esenciales que comprenden los proce sos metodológicos usuales para la definición de un sistema de evaluación de la sostenibilidad -Definición de prioridades y objetivos estratégicos estructurantes del sistema. -Selección de indicadores y medidas para el seguimiento de las prioridades -Determinación de los umbrales de sostenibilidad para cada indicador. Con carácter previo debería llevarse a cabo u n trabajo de identificación y registro de agentes clave (Martí, 2006) que facilitará el desarrollo de los tres pasos citados y especialmente asegurará que las decisiones principales (prioridades, indicadores y umbrales) tengan un grado de representatividad suficiente para que todos lo s agentes las utilicen como guía y orientación para sus actuaciones presentes y futuras. Normalmente, los sistemas de indicadores sue len tener un alto grado de complejidad y, justo por ello, conviene estructurar lo s de manera que se favorezca la comprensibilidad, por lo que el primer paso (definición de prioridades) tiene más importancia de la que parece . Nada mejor que empezar por discutir abiertamente sob re las prioridades estructurantes . El debate debe tener siempre dos componentes, una de elaboración de propuestas (puede ser llevada por un grupo de expertos representativo de los agentes principales) y la segunda de deliberación pública que debería ser más abierta a representantes de los agentes y que tendría como objetivo llegar a un alto grado de consenso sobre cuales son las cuatro o cinco prioridades que van a estructurar el sistema de información y evaluación de la sostenibilidad del litoral. La mayoría de sistemas de información sobre la sostenibilidad tienen su debilidad, precisamente, en la falta de un trabajo fundacional previo y participativo para la selección de prioridades. En muchos de estos casos se puede observar que nadie o casi nadie se siente identificado con las prioridades , los indicadores o los umbrales definidos. U na vez acordadas las prioridades, el segu ndo paso estri ba en discutir qué indicadores evalúan cada prioridad Si bien se puede iniciar el proceso de selección con un grupo de expertos, su propuesta se debería va li da r co n un proceso abie rto de participación en el que se pudieran visua li zar otros enfoques prácticos que ayuden a revisar la propuesta inicial. El proceso de se le cción de indicadores requiere además una discusión técnica y abierta de las relaciones de las prioridades con lo s indicadores respondiendo a preguntas como - ¿qué indicadores miden mejor el grado de cumplimiento de la prioridad? - ¿qué relaciones matemáticas se pueden identificar entre cada indicador y la prioridad? - ¿qué relaciones causales y matemáticas se pueden es - tablecer entre los indicadores - ¿qué medidas se deben incorporar a cada indicador? - ¿qué relaciones matemáticas y funcionales se encuentran entre el indicador y sus medidas? El tercer paso , la determinación de los umbrales de aceptabilidad, requiere una vez más un procedimiento participativa similar a dos niveles, con la participación de expertos e in vestigadores especialistas en la materia y el desarrollo de un proceso participativo abierto. Aunque la determinación de umbrales de aceptabilidad y sostenibilidad requiere una base científica muy sól ida, ésta ha de ser transparente para la opinión y decisión pública, por lo que la participación amplia de los agentes es clave . A modo de ejemplo, es especialmente interesante la experiencia generada por el Plan Bleu (MAP/UNEP, 2005) en el proyecto "Imagine", el cual empleó métodos participativos en la definición de indicadores de sostenibilidad del litoral a escala local. Su experiencia se concentró en diferentes áreas litorales del Mediterráneo (Eslovenia, Líbano, Argelia y Malta) y exp loró la relación entre indicadores y participación. Otro ejemplo demostrativo es el proceso participativo aplicado en Cataluña para la se lección y acuerdo de los ni ve le s de aceptabilidad que fija la DMA para las ma sas de agua litorales . Esta experiencia (ACA, 2008) pone de manifiesto cómo se puede trabajar con los dos niveles (experto y abierto) obteniendo resultados y consensos que reafirman el carácter modélico de la DMA . La aplicación de los tres pasos considerados para la selección y desarrollo del sistema de evaluación de la sostenibilidad con una representación suficiente de todos los agentes socia les se configura co mo una forma eminentemente democrática para dirigir los destinos de unas áreas, que como las litorales, están siendo sometidas a presiones públicas y privadas, m uchas veces, más allá de los u m brales aceptables por la mayoría. La participación ciudadana se puede considerar como un tercer elemento clave para la creación eficiente de sistemas de eva luación de la sostenibilidad. La falta de procesos participativos, que confirmen el interés de la sociedad en su conjunto por alcanzar un det er minado escenar io futuro para la s áreas litoral es, invalida y pone en cuestión esfuerzos excesi - vame nte administrati vos, científicos o privados, que tratan a la participación como un elemento formal o de trámite. COHERENCIA V AGREGABILlDAD EN LOS SISTEMAS DE INFORMACiÓN Además de los elementos de legislación, del concepto de sostenibilidad y de la participación, existe un cuarto elemento fundamental para que un sistema de evaluación de la sostenibil idad con indicadores sea realmente útil. Se trata de la s herr am ientas concretas que perm iten hacer fu ncionar el sistema con segu ridad, agregabilidad y coherencia; es decir, lo s sistemas de información. l. Las infraestructuras de datos espaciales La interoperabilidad de los sistemas de información que propugna la Directiva Inspire requiere un esfuerzo muy importante en los Estados Miembros de la UE. Las infraestructuras de datos espaciales (lOE) se plantean como una respuesta viable para la aplicación y desarrollo eficiente de esta Directiva, que aún estamos muy lejos de conseguir en muchas regiones costeras europeas 253 254 Uno de los retos más importantes de la GllCy también de la evaluación de la sostenibilidad es la integración de la información para facilitar los procesos de deci sión . En este sentido ex i sten dos líneas de trabajo que el proyecto DEDUCE desarrolló suficientemente. La primera fue se ntar las bases del sistema de eva luación de la sostenibilidad del litoral usando indicadores y la segunda fue analizar el uso de lo s Sistemas de In formación Geográfica (SI G) para registrar, almacenar y tratar la información estadística y espacia l relativa a ll itora l. De sp u és de un serio trabajo de cálculo de indicadores y de comprobación de lo s SIG que se utiliz aban en lo s países y region es cos ter as participantes en el proyecto, se demostró que esto s S IG so n, en ge ne ra l, incompat ib les para tratar la información geográ fica de diferentes regio n es de manera conjunta. Ni siqu iera entre países fronterizos como Bélgica y Francia , o Fran c ia y España se podía producir un mapa conju nto. A partir de estos re su ltado s, de la expe riencia re sultante de la creación y puesta en marcha en el se no del In stituto Cartográfico de Ca - taluña de la Infr aes tructura de Dato s Espaciales de Cataluña (aprobada por Le y del Parlamento Cata l án) , y de la preparación , con fondos del pro yecto EURO S ION (CE , 2005) de la IDE temática "Costas" , se estab l eció una co laboración interadministrativa (Guimet y Martí, 2007) par a in teg rar lo s trabaj os de DEDUCE en la IDEe. La experiencia de la IDEC muestra la g ran utilidad de esta herramienta para afrontar gest io ne s complejas como la sosten ibilidad del litoral (Consorci El Far , 200g) En part ic ular, se han comprobado lo s siguientes beneficios de disponer de una I DE temática para el litoral - Suministra un in ve ntar io de la información existente sobre soste nibilidad del litora l. -Mejora el acceso a esta información, h ac iéndola má s asequible al público -Evita duplicidades y me jora la eficiencia el mantenimi ento de la info rmac ió n. - Puede implicar a diversos agentes y facilit ar trabajos conjuntos a trav és del geoportal. -Promociona la integración de la información y de la gestión en el mar co de la Glle. Por todo ello, una de la líneas de avance en GllC yen particular en la creación de sistemas de eva luación de la soste ni - bilidad de l as zonas litora le s es la preparación y adap taci ón de las IDE s para que puedan re so lv er la organización de la infor ma ción y permitir la comparabilidad entre re gion es , convirtiéndose, cada vez más , en instrumento de gobernanza im pr esci ndible 2. La agregabilidad y compatibilidad de los sistemas de evaluación de la so stenibilidad de las áreas li t or a les Un o de lo s problemas clave de la gestión sostenible del litoral europeo es que , normalmente, inciden en el ámbito litoral decisiones que afectan a una gran cantidad y diversidad de a ge ntes que operan a muchas escalas (internacional, europea, estatal, regiona l, interestat al, interregional, local , interlocaL .. ). Cada uno de estos agentes s uele tener, además , objetivos y enfoques muy diversos y sec toriales, de manera que el ámbito litoral se convierte en poco tratable desde el punto de vista de la compatibilidad de intereses y definición de escenarios co mpartidos por la mayoría de intereses y enfoques. La iniciativa de la Comisión Europea ha sido mu y prudente ante esta situación, fruto de la controversia que la posibilidad de una Directiva de Gestión Integrada de lonas lito - rales generó entre los Estados Miembros, finalmente se aprobó una Recomendación, vigente desde el año 2002 . Sin embargo, a partir del año 2006 la sostenibilidad de l as ár eas costeras y marinas se ha conertido en un claro objetivo de la emer ge nte Polít ic a Marítima Integrada. En el contexto actual, y como consecuencia de lo comentado anteriormente, se puede hablar de grandes dificultades para la agregabilid ad y compatibilidad entre los sistemas de evaluación de la sostenibili dad de la s z onas litoral es de Eur opa . Una seria de barreras y dificult ades estructurales diluyen los esfuerzos dirigidos al avance serio. A continuación se presentan las barreras principales que afectan a la compatibilidad de lo s siste ma s - No ha y una discusión abierta y clarificadora de la s prioridades, indicado res y medidas estructurantes y definitorias de la sostenibilidad de l as zonas litorales. - No hay una aplicación acabada de la s IDEs a las diferente s escalas europeas al servicio de lo s ciudadanos para la soste nibilidad del litoral. - No hay un mode lo consensuado de eva luaci ón que in tegre y haga interaccionar prioridades, indicadores y medidas de la sostenibilid ad . - El interés de la ci udadan ía y de los agentes pri nci pales es todavía bastante baja, siendo muy difícil desarrollar procesos participativos eficaces y útiles. - Las Administraciones públicas, de todos los ámbitos espacia le s, so n poco capaces para forjar u n proyecto común de evaluación de la sos tenibilidad que permita anali zar con conocimiento de causa la s decisiones públ icas y privadas sobre el litora l. Superar estas y otras barreras requiere un esfuerzo de cohesión muy importante que hoy por hoy ningún órgano público ni organización privada lidera, al no existir un proyecto só lido y co herente que lo facilite. 3. La coherencia interna y externa de los sistemas de eva - luación La coherencia interna de un sistema de evaluación de la soste nibilidad se mide por su capacidad pa ra ofrecer una medida claray comprensible de la soste nibil idad , pero también por establecer lo s sistemas de pesos y umbrales de una manera eq u i li brada y adaptada a la realidad. La mayoría de modelos de indicadores de evaluación de la sostenibilidad del lito ral se encuentran con un escollo fundam ental que es integrar el conjunto de resultados de l os indicadores en un modelo conceptual completo que vaya más allá de una mera li sta de indi cado re s calculados y que permita tener una visi ón clara de l as tende nci as , pro cesos causales , relaciones matemát ic as y fu ncionales, así como de los equilib ri os y desequilibrios de c uaLqui er unidad de gestión a eva luar. Por tanto, la coherencia interna es un test de control que perm i te ca li brar los siste ma s de eva luación de la sostenibi li - dad a partir de preguntas so bre la s decision es importantes de l sistema ¿L as prioridades estructurales responden a un debate experto y abierto? ¿L os indicadores y medidas se leccionad os proporcionan una visión completa de la soste nibilidad? ¿ Las relaciones entre prioridades, indicadores y medidas están suficientemente descritas? ¿ Los pesos y umbrales se leccionados para cada prioridad , indicador y m ed id a tienen una base legal y científica sufici ente? La coherencia externa m ide la capac idad del sistema para i ntegrarse externamente, es deci r su compati bi I idad con otros sis t emas creados para otras unidades de ges tión Se trata de valorar si un sistema de eva luación permite la evaluación comparada con otras unidades. Así, la coherencia exte rna es también un test de control que permite calibrar la compatibilidad del sistema con otros simi lares . La pregunta cl ave de este control puede ser : ¿el siste ma de registro, catálogo y tratam ie nto de la información del sistema es eq ui valente y permite la interoperatividad con otros sistemas similares? BIBLlOGRAF fA ACA , Caracterització de masses d'aigua i aná/isi del risc d'incompliment deis objectius de la Directiva Marc de l'Aigua (2000/60/ce) a Catalunya (conques intra i intercomunitáries). Generalitat de Catalunya, 2008 . AORIAANS E , A, Environmental Policy Performance Indicators. A Study on the Development of Indicators for Environmental Policy in the Netherlands. The Hague , The Netherla nd s, 1993 BARRE T, J, WIEDMANN , T, ANO RAV ETZ , J, Development of physical accounts for the UK and evaluating policy scenarios. Report No 1 under the Resources and Energy Analysis Programme, 2005 BRUNO TL ANO , G. (Ed), Our common future. 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La importancia de cada uno de l os cuatro criterios considerados es equi va lente Es má s, un sistema de indicadores no cons tituirá un sistema completo de eva lu ación de la sos tenibilidad del litoral si no de sa rrolla y supera cada un o de lo s criterios: - Base jurídica suficiente y só lida (con ratificación parlamentaria) - Mode lo conceptu al avanzado , integrado y completo de sosten ibil idad litoral. - Proceso participativo efecti vo que ga rantice el consenso de todos l os agentes del li toral. - Nivel alto de co herenc ia inte rn a y exte rn a del sis tem a de eva lu ac i ón . Puede afirmar se que , a día de ho y, los sistemas de evaluación de la sos tenibilidad litoral no cumplen con estos criter ios En todo caso , sí que empiezan a existir bases experimentales para construir un pro yecto de futuro que permita superar esta etapa, inicial y larga, de confusión en torno a l os significados de l os términos sos tenibilidad, evaluación, si ste ma y litoral, así como en la identificación y establecimiento de relaciones entre lo s elementos clave (prioridades, indicadores y m ed ida s) en la evaluación de la sos tenibilidad de áreas litorales. CNUMAO , Río 92: Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo. Programa 21. Ed . MOPT , Madrid. 2 v. 44,1993 OALY , H, Operationalizing Sustainable Development by In - vesting in Natural Capital, en J ANSSON , H AMMER , FO LK E , COSTANZA (E d s), 1994 EC , Common Implementation Strategy for the Water F ramework Directive (2000/60/ EC ), Series of guidance documents, 2003 . 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