Recalibração, contenção, expansão ou protecionismo? O trajeto do estado providência português durante e após a crise de 2008

Recalibração, Expansão, Contenção ou Protecionismo? O Trajeto do Estado Providência Português após a Crise de 2008 Gonçalo Santa-Clara Mendes Pinto Junho, 2021 Dissertação de Mestrado em Ciência Política e Relações Internacionais Dissertação apresentada para cumprimento dos requisitos necessários à obtenção do grau de Mestre em Ciência Política e Relações Internacionais, realizada sob a orientação científica do Professor Doutor Rui Miguel Carvalhinho Branco À minha família, aos meus amigos, e à Sara Agradecimentos Por todos os ensinamentos, pela paciência para os meus recorrentes atrasos, e por toda a orientação científica – sem a qual esta dissertação seria implausível –, queria agradecer ao Professor Doutor Rui Branco. Sem o Professor, não teria sido possível encontrar a estabilidade e a motivação para elaborar esta dissertação, sem esquecer todo o meu interesse por esta área de investigação. Por tudo isso e muito mais, o meu mais sincero obrigado. RECALIBRAÇÃO, CONTENÇÃO, EXPANSÃO OU PROTECIONISMO? O TRAJETO DO ESTADO PROVIDÊNCIA PORTUGUÊS DURANTE E APÓS A CRISE DE 2008 Resumo Desde o último quarto do século passado, que certas transformações ao nível social e económico experienciadas no contexto europeu, deram à luz um conjunto de novos riscos sociais, que não encontram no estado providência tradicional uma resposta eficiente. Em virtude da emergência destes novos riscos sociais, toda uma nova frente do estado providência foi aberta, liderada pela perspetiva do social investment, a qual entra em confronto com o estado providência tradicional. A reformulação do estado providência necessária para combater os novos riscos sociais, encontrou, em diversos países europeus, uma forte resistência à mudança. O caso português não se afigura como uma exceção. O embate da crise económica de 2008, veio colocar uma pressão sem precedentes para a reforma do estado providência. É dentro deste contexto que esta dissertação se insere. O nosso objetivo é o de dissecar as reformas do estado providência português, ao longo de duas legislaturas que se situaram num momento charneira de transformação do mesmo – o executivo liderado por Pedro Passos Coelho (2011-2015), e o primeiro governo encabeçado por António Costa (2015-2019) –, através de uma análise profunda à legislação que disponha as duas frentes de reforma: a do estado providência tradicional, e a do social investment. Através de uma abordagem comparativa e enquadrada na realidade europeia, pretendemos compreender se estes dois executivos efetivaram as reformas que a literatura antecipou, e se essas significaram uma rotura significativa dos moldes do estado providência português. Palavras Chave: novos riscos sociais, estado providência, social investment, políticas públicas. RECALIBRATION, RETRENCHMENT, EXPANSION OR PROTECIONISM? THE ROUTE OF THE PORTUGUESE WELFARE STATE DURING AND AFTER THE 2008 CRISIS Abstract Since the last quarter of the past century, some social and economic transformations within European borders gave birth to a new set of social risks, that did not find in the traditional welfare state an efficient response. A whole new welfare state front was opened to tackle these new social risks, headed by the social investment perspective, which clashes with the traditional welfare state. The reformulation needed to confront these new social risks found a strong resistance in many European countries. The Portuguese case is no exception. The 2008 economic crisis imposed a no precedent pressure towards welfare state reform. It is within this context that our study inserts. Our goal is to dissect welfare state reforms in Portugal, within two different governments – the executives leaded by Pedro Passos Coelho (2011-2015) and António Costa (2015-2019) –, through a deep legislative analysis that highlights both fronts of reform: the traditional welfare state and the social investment perspective. Through a comparative and European-minded approach, we intent to comprehend if the reforms the literature anticipated were fulfilled by these two governments, and if those meant a significative rupture with the foundations of the Portuguese welfare state. Keywords: new social risks, welfare state, social investment, public policies. ÍNDICE Introdução .............................................................................................................................................................. 1 1. Contextualização Histórica .............................................................................................................................. 2 1.1. O Mundo Industrial ................................................................................................................................. 3 1.2. O Mundo Pós-industrial .......................................................................................................................... 4 1.3. Os Novos Riscos Sociais ......................................................................................................................... 6 2. Objetivos, Metodologia e Desenho da Investigação ................................................................................... 11 2.1. Conceitos e Objetivos ........................................................................................................................... 11 2.2. Questões de Investigação ...................................................................................................................... 14 2.3. Metodologia .......................................................................................................................................... 15 2.4. Exposição de Motivos, Contribuição para a Literatura e Desenho da Investigação .............................. 16 3. Estado da Arte ............................................................................................................................................... 19 3.1. Os Mundos de Estado Providência ........................................................................................................ 19 3.2. As Novas Políticas Sociais e o Social Investment ................................................................................. 21 4. Europa do Sul, Bismarck e Dualização ....................................................................................................... 28 5. O Caminho para a Mudança........................................................................................................................ 54 5.1. O Poder dos Recursos, Partidos Políticos e Sociedade Civil ................................................................ 54 5.2. Path Dependency: Pontos de Veto e o Fator Tempo ............................................................................. 66 5.3. União Europeia ..................................................................................................................................... 69 6. Em Portugal................................................................................................................................................... 72 6.1. Desvendar a Expetativa Teórica ............................................................................................................ 72 6.2. XX Legislatura: Governo PSD-CDS de Pedro Passos Coelho (2011-2015) ........................................ 80 6.3. XXI Legislatura: Governo PS de António Costa (2015-2019) ............................................................. 92 6.4. Investimento e Despesa ....................................................................................................................... 105 6.5. Síntese: os Percursos dos Governos e a Expetativa Teórica Revisitada .............................................. 115 7. Conclusão ..................................................................................................................................................... 122 Lista de Figuras 1. Quatro Percursos Políticos do Estado Providência ................................................................................................... 12 2. Percentagem da população feminina ativa em função da população ativa (1989-2019) ............................................ 29 3. Despesa privada e pública em pensões (velhice, invalidez e sobrevivência), em função da despesa total em pensões (2015) ........................................................................................................................................................................ 32 4. Despesa em pensões em função da percentagem do PIB, média de cada grupo (2007-2018) ................................... 33 5. Índice de envelhecimento comparado com o total da despesa direcionada à velhice em percentagem do total da despesa em proteção social (2017) ............................................................................................................................ 34 6. Desemprego a longo prazo: antes (2007), durante (2013) e após (2019) a crise. ....................................................... 35 7. Despesa em pensões em percentagem do PIB, comparado com taxa de pobreza de indivíduos com 65 anos ou mais após transferências sociais (2018) ............................................................................................................................. 37 8. Taxa de substituição líquida média (67% do salário médio) dos apoios a desempregados à 2 meses antes (2007) durante (2012) e após (2017) a crise .......................................................................................................................... 38 9. Taxa de substituição líquida média (67% do salário médio) dos apoios a desempregados há 40 meses antes (2007) durante (2012) e após (2017) a crise ......................................................................................................................... 39 10. Taxa de substituição líquida média (67% do salário médio) dos apoios a desempregados ao longo de 52 meses de desemprego - média de cada grupo (2012) ................................................................................................................ 40 11. Percentagem de indivíduos a trabalhar em regime de contrato de duração limitada (em função do total da população ativa) (2009, 2014, 2019) .......................................................................................................................................... 41 12. Rigidez da proteção do emprego contra despedimentos individuais e coletivos (contratos regulares e contratos temporários): 2008 ................................................................................................................................................... 44 13. Desemprego jovem (15-24 anos): antes (2007), durante (2013) e após (2019) a crise. ............................................. 45 14. Percentagem de indivíduos (15-24 anos) a trabalhar em regime de contrato de duração limitada (em função do total da população ativa (15-24 anos)) (2009, 2014, 2019) ............................................................................................... 45 15. Indivíduos empregados em part-time por sexo (1ºQ de 2019) .................................................................................. 46 16. Desemprego a longo prazo: diferença entre mulheres e homens desempregados a longo prazo (2018) .................... 47 17. Despesa em ALMP em % do PIB antes (2008), durante (2013) e após a crise (2018) .............................................. 48 18. Rigidez do acesso ao subsídio de desemprego em função da procura de trabalho (2017) ......................................... 49 19. Rigidez do acesso ao subsídio de desemprego em função da recusa de propostas de trabalho e participação em programas de empregabilidade (2017) ...................................................................................................................... 50 20. Despesa em programas familiares (% do PIB) antes (2008), durante (2013) e após a crise (2018) .......................... 50 21. Diferença da percentagem de filiados em sindicatos entre insiders e outsiders (2006) ............................................. 57 22. Margem de diferença da abstenção eleitoral entre insiders e outsiders (2006) .......................................................... 58 23. O impacto do estado providência (impostos e transferências) na diferença dos rendimentos entre insiders e outsiders ................................................................................................................................................................................... 60 24. Despesa em ALMP em % do PIB, em função do desemprego (2011-2018) ........................................................... 106 25. Despesa média anual (€) em pensões de sobrevivência e invalidez por beneficiário (2011-2017) .......................... 107 26. Valor mensal (€) da Bonificação por Deficiência e Subsídio por Assistência à 3ª Pessoa (2011-2019) .................. 108 27. Número absoluto de desempregados, desempregados jovens e a longo prazo e (2010-2019) ................................. 109 28. Número absoluto de beneficiários de três rendimentos direcionados a quem não trabalha (2010-2019) ................. 110 29. Valor médio (€) anual das prestações do Subsídio de Desemprego, Subsídio Social de Desemprego, e Pensões de Velhice (2011-2015) ................................................................................................................................................ 112 30. Valor médio anual médio (€) do ordenado dos trabalhadores da administração pública e das prestações da caixa geral de aposentações (2011-2019) .................................................................................................................................. 113 31. Valor médio (€) das quotizações médias para a caixa geral de aposentações (2011-2019) ..................................... 114 Lista de Tabelas 1. Mundos industrial e pós-industrial comparados ..........................................................................................................8 2. Novos riscos sociais e a resposta do Social Investment ............................................................................................ 26 3. Ano em que a população feminina trabalhadora atingiu +40% do total da população trabalhadora ......................... 70 1 Introdução O objeto central de estudo da dissertação que aqui se inicia, é relativo às alterações do estado providência em Portugal, ao longo das legislaturas respeitantes aos dois executivos centrais da última década: o governo liderado por Pedro Passos Coelho (2011-2015), e o seu sucessor, liderado por António Costa (2015-2019). O estudo do estado providência assumiu, nas últimas décadas, uma posição de relevo na ciência política, sobretudo, dado o desmembramento dos serviços do estado no combate aos riscos sociais, em múltiplas formas de gestão e organização. A transição de uma sociedade industrial para uma terciária deu à luz novos riscos sociais, que implicam uma reformulação dos sistemas de proteção estatais em função desta nova realidade. O caso português não se configura como uma exceção. Nas últimas décadas, o estado prescreveu a criação de diversos serviços, destinados à proteção dos indivíduos na velhice, na doença, do desemprego, na pobreza e na invalidez. Contudo, Portugal não foi impermeável a fenómenos como a globalização ou a terciarização. Os novos desafios que o estado providência enfrenta, gerados por este novo ecossistema social, político, demográfico e económico, vieram catalisar uma onda de mudança não só em Portugal, mas em toda a europa. O acesso ao estado providência, entendido enquanto direito concedido aos indivíduos, necessita de responder aos riscos sociais de uma realidade em constante mudança. Em Portugal, todavia, a mudança parece um fenómeno lento. Em grande medida, a dificuldade de reformular os sistemas de proteção do estado, tornou-os obsoletos e ineficazes em algumas das suas dimensões. Em tempos mais recentes, o contexto da crise económica resultou numa oportunidade para repensar os alicerces dos serviços sociais, e alertou para o perigo de um estado providência incapaz de cobrir e proteger os indivíduos, de forma profícua, dos riscos sociais. Do outro lado da moeda, a crise económica abriu um conjunto de possibilidades relativas à reestruturação do estado providência, permitindo enquadrá-los e adaptá-los a uma nova realidade e a novos desafios. É dentro deste contexto que esta dissertação se encaixará. O objetivo deste estudo é o de compreender as alterações e reformas do estado providência português nos anos recentes, os quais, dado o cenário da crise, abriram uma janela de oportunidade para reformular e repensar os sistemas montados. Através de um debate emoldurado nos mais importantes estudos académicos que versam sobre o estado providência, de um enquadramento europeu que permite elucidar as características do sistema português, e de uma análise focada em dados quantitativos e qualitativos, propomos mergulhar nas vicissitudes do estado providência nacional, e nas alterações adjacentes ao mesmo na última década, com o objetivo de as compreender, enquadrar no espaço e no tempo, e sublinhar as linhas de rotura e continuidade com o passado. 2 1. Contextualização Histórica O desenrolar histórico das funções de regulação da economia atribuídas ao estado desaguou, na sua configuração mais avançada, na criação do estado providência. Desde meados do século XX, que se tem vindo a desenvolver uma ideia de justiça social que admite as falhas do capitalismo relativas à distribuição de riqueza, e que, no seguimento do crash da bolsa de 1929 e da segunda guerra mundial, redundou num novo conjunto de funções atribuídas pelo estado, com o objetivo de amenizar as desigualdades geradas pela sociedade industrial (Briggs, 1961). O erguer de partidos e ideais sociais-democratas na europa, após o término da segunda guerra mundial, gerou a ideia de que os riscos sociais resultantes das flutuações e falhas do mercado, tivessem de ser combatidos através de mecanismos redistributivos do estado. Partindo desta filosofia, o estado providência foi montado e paulatinamente expandido, garantindo aos indivíduos o acesso a um conjunto de serviços e garantias entendidas como direitos, associados a uma ideia mais robusta de cidadania (Marshall, 1950). Referimo-nos a serviços como a saúde e educação, subsídios que procuravam cobrir um conjunto de riscos do mundo do trabalho (como o desemprego ou a invalidez), até a sistemas que garantiam rendimentos na velhice. O ecossistema económico vivido no período pós-guerra foi fortemente favorável a este fenómeno. A construção do estado providência implicou uma intervenção estatal na economia numa proporção nunca antes vista, e necessitou, naturalmente, de uma expansão dos gastos resultantes dos serviços providenciados. O triunfo do keynesianismo enquanto ideologia económica hegemónica na europa – a qual, por oposição ao laissez-faire precedente, motivava a intervenção do estado na economia –, e também a manutenção, por cerca de 30 anos – os tão chamados trente glorieuses 1 –, de um estável e contínuo período de crescimento económico, que permitiu suportar a crescente despesa do estado sem colocar em causa o crescimento económico nem gerar uma dívida pública gritante (Taylor-Gooby, 2004a). O estado providência construído neste momento histórico apresenta uma arquitetura desenhada à luz de uma sociedade industrial. Este mundo industrial possuía um conjunto de características ao nível da organização das esferas económicas, laborais e familiares, que determinaram a arquitetura dos sistemas montados, as quais, naturalmente, plasmam este paradigma. 1 Expressão francesa para “trinta gloriosos”, introduzida por Jean Fourastié em 1979, que se refere ao período 1945-1975. Este momento foi não só marcado por forte crescimento económico, como também pela manutenção de níveis reduzidos – ou quase nulos – de desemprego, aumentos regulares de produção e produtividade industrial, e expansão do estado providência. 9 que se construiu o estado providência, os quais, agora, exigem um repensar dos sistemas de proteção. O estado providência foi montado para corresponder a uma sociedade industrial, onde o modelo do male breadwinner vigorava, e onde os padrões laborais eram homogéneos e estáveis. No mundo contemporâneo, ser um pai ou mãe solteiro com filhos, ter pouca escolaridade e skills laborais, não ter um trabalho estável, ou ter um carreira contributiva tardia e marcada por interrupções, são as situações que geram os NSR (Bonoli, 2004; Bonoli & Natali, 2012b). O primeiro desafio que as sociedades contemporâneas enfrentam, portanto, é relativo à necessidade de reformular o estado providência, tornando-o capaz de responder aos NSR. Outro desafio relacionado com a restruturação dos serviços de proteção, é relativo à manutenção do estado providência tradicional. O modesto crescimento económico dos países europeus desde o fim dos trente gloreouses, associado ao triunfo de uma nova ideologia económica avessa ao incremento da despesa estatal, tem gerado uma pressão crescente para a contenção da despesa pública e para a privatização de diversas áreas do estado providência. Fatores como o envelhecimento populacional têm vindo a sobrecarregar cada vez mais as contas do estado (De Deken, 2017), cujos gastos em saúde terão, naturalmente, de ser aumentados. Associado também ao envelhecimento, a diminuição do número de indivíduos em idade adulta, em função de um aumento da população idosa, desagua em problemas relativos à sustentabilidade financeira do sistema de reformas e pensões (Ebbinghaus, 2012; Myles, 2002). Assim, os países europeus têm procurado encontrar formas de tornar o estado providência mais rentável e seguro economicamente, garantindo a viabilidade dos sistemas tradicionais montados na era industrial. Esta tarefa torna-se especialmente árdua, dado que fenómenos como o envelhecimento aumentam os gastos do estado, sem que este se torne, obrigatoriamente, mais generoso. Desde os anos 90, que a literatura que versa sobre o estado providência tem alertado para que os sistemas de proteção europeus se têm de adaptar a esta nova conjuntura. De facto, o estado providência tradicional, na forma como está construído, tornou-se obsoleto em algumas das suas dimensões, e ineficaz na absorção de um conjunto de riscos, nomeadamente, dos NSR (Ferrera et al., 2000; Esping-Andersen, 2002b). Isto não implica um desmantelar do sistema existente, mas sim uma reformulação de certos setores da proteção, de forma a corresponder eficazmente à realidade pós-industrial (Ferrera et al., 2000; Pavolini et al., 2014). De todas as formas de proteção do estado providência tradicional, em alguns países, apenas um serviço se destinava às mulheres: uma pensão de viuvez (Bonoli, 2005b, 2007). Por outras palavras, o único subsídio específico para as mulheres era direcionado para corresponder a uma situação irreversível, onde o male breadwinner não existia. Dado que os NSR atingem, 10 sobretudo, mulheres, urge que o estado providência se torne eficaz na absorção de certos riscos sociais que atingem particularmente a população feminina, garantindo formas de compatibilização do trabalho com a vida familiar, através de licenças parentais generosas, apoios à maternidade, e serviços relativos a cuidados a idosos dependentes (Bonoli, 2007). Apesar de todas estas transformações, autores como Paul Pierson (2002, 2011) têm alertado para que os estados providência europeus se tornaram em “paisagens congeladas 3 ”, dado que parecem avessos à mudança, sobretudo porque o modesto crescimento económico impede a expansão do mesmo, e a sua grande popularidade cria desincentivos políticos para a sua contração. Desta forma, os estados providência têm flanqueado a mudança. A necessidade de reformar os sistemas de proteção social está, cada vez de forma mais veemente, nas agendas políticas dos países europeus, apesar de todas as adversidades. Os serviços de proteção, pensados para corresponder a uma sociedade industrial, vêm-se, agora, pouco adequados para responder aos riscos sociais filhos do mundo pós-industrial. A reestruturação e adaptação dos sistemas de proteção à nova realidade que procurámos descrever acima é, na prática, o desenho de fundo da problemática da nossa investigação. 3 Tradução livre para a expressão utilizada por Pierson, “Frozen Landscape”. 11 2. Objetivos, Metodologia e Desenho da Investigação 2.1. Conceitos e Objetivos Como referimos acima, o estado providência tem sido repensado à luz das transformações sociais e económicas resultantes do erguer da sociedade pós-industrial. Estas modificações implicaram uma reformulação dos moldes do estado providência em duas dimensões principais. A primeira diz respeito à necessidade de adaptação ou reformulação dos sistemas de proteção a uma nova realidade, a qual acarreta um novo conjunto de riscos, os NSR. Para as formas de adaptação do estado providência aos NSR, denominaremos de novas políticas sociais (que, como abordaremos mais à frente incluem uma nova forma de pensar o papel do estado providência, alicerçada em ideias inseridas na perspetiva o social investment). A segunda dimensão é relativa ao estado providência tradicional e aos riscos sociais clássicos, por natureza mais dispendiosos – referimo-nos à saúde, educação, reformas e pensões –, os quais se encontram, cada vez mais, sob pressão direcionada à contenção da sua despesa. Deveremos sublinhar esta distinção entre dois tipos ou duas frentes do estado providência, distinção esta que servirá de elemento diferenciador base, utilizado ao longo deste estudo. O termo estado providência tradicional, serve enquanto referenciação para os sistemas sociais montados pelos estados, para responder aos riscos típicos da sociedade industrial. Dentro deste grupo, enquadram-se os sistemas de saúde clássicos, e todos os esquemas montados para garantir o acesso a reformas e à proteção no desemprego, direcionados ao trabalho regular pensado e estruturado em função dos padrões laborais de um mundo industrial. Esta primeira esfera do estado providência é confrontada com uma segunda frente do mesmo, relativa às formas de proteção direcionadas aos NSR. Como exploraremos mais à frente, a condensação dos novos mecanismos elaborados pelos estados para o combate aos NSR, resultou no nascimento da perspetiva do social investment: um conjunto de políticas de adaptação dos sistemas vigentes para corresponder à nova realidade laboral, social e económica. Em suma, distinguiremos entre as políticas sociais clássicas relativas ao estado providência tradicional, e as novas políticas sociais destinadas ao combate aos NSR. Em virtude no nosso enquadramento temporal, o objetivo central desta dissertação será o de compreender o avanço ou recuo das duas frentes do estado providência durante os dois executivos portugueses que propomos abordar. A conjugação de medidas distintas para os dois tipos de políticas sociais, resulta em percursos distintos. O contexto da crise, como referimos, foi entendida enquanto uma janela de oportunidade para a reformulação do estado providência 12 (Vis et al., 2011; Clasen et al., 2012). Assim, entende-se que a proteção direcionada aos novos e velhos riscos sociais, pode expandir ou contrair de forma isolada. Para a operacionalização destas duas dimensões – uma relativa aos novos, e outra aos velhos riscos sociais –, servir-nos-emos do modelo teórico proposto por Silja Haüsermann (2012, p. 117), exposto na Figura 1. Este permite-nos operacionalizar as duas dimensões da reformulação do estado providência, através de uma conceptualização dinâmica da problemática. No eixo das abcissas, colocámos a contração ou expansão das políticas sociais clássicas, ou seja, relativas ao estado providência tradicional. O eixo das ordenadas representa a expansão e retração das novas políticas sociais, referentes ao combate aos NSR. Figura 1 Quatro Percursos Políticos do Estado Providência Fonte: elaboração própria, adaptado de (Häusermann, 2012, p. 117) A combinação de cada uma das dimensões resulta numa de quatro trajetórias políticas. No canto superior direito, está representada uma tendência política de expansão (i), que retrata um engordar dos serviços prestados pelo estado providência em ambas as suas frentes. Aqui, o combate aos NSR alia-se a uma expansão, também, dos serviços sociais clássicos. No canto superior esquerdo, encontra-se a recalibração (ii), que passa por um ajustamento financeiro em função de uma contenção dos gastos estatais, os quais recaem sobre as formas clássicas de proteção, acompanhada pelo aumento dos serviços para responder aos NSR. Ao canto inferior direito denominámos de protecionismo (iii), por espelhar a situação onde se procura proteger as formas clássicas de proteção, em função de um não investimento nas novas políticas sociais 13 de combate aos NSR. Por fim, no canto inferior esquerdo, encontramos a contenção (iv) onde ambas as dimensões do estado providência se retraem. Através deste modelo teórico, iremos procurar delinear o percurso de Portugal na reformulação do estado providência, procurando percecionar qual a trajetória política que cada um dos executivos seguiu. O nosso objetivo é perceber a tendência das políticas públicas portuguesas, procurando enquadrá-las neste modelo teórico. Dentro do nosso estudo de caso, iremos efetuar um exercício comparativo, entre dois governos que enfrentaram cenários distintos. Como avançaremos mais tarde, a crise económica que assolou a europa a partir de 2008 forçou a contenção da despesa pública. As políticas de austeridade avançadas, foram como que uma remodelação forçada do estado providência, em função de ajustes financeiros necessários. Da mesma forma, o estado providência em Portugal (e um pouco por toda a europa do sul), desenvolveu-se de forma tardia quando comparando com os países norte e centro europeus, dado que até ao período democrático, os serviços sociais eram mínimos, e o estado desempenhava meramente um papel residual. A assistência social era proveniente, na sua maioria, da sociedade civil (Branco, 2017a). A crise de 2008 como que forçou um repensar do estado providência português. Assim, pensar as transformações dos moldes do estado providência à luz da crise económica em Portugal, despoleta um enorme potencial heurístico para uma compreensão melhor das políticas públicas, a par de um entendimento das consequências estruturais da crise. Como referimos, para operacionalizar o momento charneira da crise económica, iremos abordar o percurso político do governo PSD de Pedro Passos Coelho (2011-2015). Para o período que se seguiu à crise, debruçar-nos-emos sobre o primeiro governo PS de António Costa (2015-2019). O nosso objetivo será, através da compreensão das múltiplas dinâmicas e atores em jogo no processo de fabricação de políticas públicas – relativas à restruturação do estado providência nas suas duas frentes –, procurar perceber que caminho foi tomado por cada um dos executivos: expansão (i), recalibração (ii), protecionismo (iii) ou contenção (iv). O facto dos executivos terem atuado sobre realidades que – conquanto próximas temporalmente – se revelam fundamentalmente distintas, gera um cenário comparativo que permitirá, simultaneamente, compreender quais as razões e motivações que justificaram o percurso por cada um deles seguido. A escolha destes dois executivos deve-se a um conjunto de fatores de relevo. Fulcralmente, o enquadramento da crise económica – que motivou a ação externa através da Troika, em 2011 –, criou uma janela de oportunidade única para a reformulação do estado providência português. Desta forma, as decisões políticas tomadas pelo governo de Pedro Passos Coelho relativas aos sistemas de proteção vigentes, assumem-se como fortemente 14 consequentes para os moldes do estado providência. Analogamente, o primeiro governo liderado por António Costa iniciou funções no rescaldo da crise económica. Assim, a análise do percurso político deste governo será indicativa de se, a partir da crise económica, se verificou uma rotura significativa com os alicerces históricos do estado providência português. Em comum a ambos os executivos, o período que pretendemos abordar – 2011 a 2019 –, surge como um momento charneira para o estado providência português. Neste período, consumouse o mais significativo repensar dos moldes de proteção social portugueses desde a transição democrática. A proximidade temporal do nosso estudo aufere, também, um grau de relevância acrescida, dado que a literatura ainda não executou um exercício de análise longitudinal às alterações do estado providência português na última década. Em suma, a escolha deste período temporal deve-se à sua relevância enquanto momento de crucial mudança dos moldes dos sistemas montados, o que, associado à sua atualidade, aufere a este estudo a possibilidade de contribuir para o conhecimento académico sobre a temática. 2.2. Questões de Investigação Dentro deste enquadramento, o objetivo desta investigação será procurar responder a uma questão central: a partir do modelo teórico proposto por Häusermann (2012) qual o percurso político do estado providência em Portugal nos governos liderados por Passos Coelho (20112015) e por António Costa (2015-2019)? Por outras palavras, as políticas públicas levadas a cabo pelos governos selecionados, revelam que o caminho seguido, em cada um dos casos, foi de expansão (i), recalibração (ii), protecionismo (iii) ou contenção (iv)? Deveremos assinalar, contudo, que procuraremos também responder a uma segunda questão central. Esta diz respeito às hipóteses teóricas que procuraremos elaborar ao longo desta dissertação, com recurso à literatura e aos estudos inseridos na área de investigação do estado providência. Este estudo permitir-nos-á criar hipóteses teóricas relativas ao percurso de cada um dos governos abordados. Em primeiro lugar, a contextualização do estado providência português no contexto europeu, elucidará quais as componentes que mais necessitam de reforma, e quais os principais desafios colocados ao nosso país nesta dimensão. Em segundo, recorrermos a toda uma vertente da literatura, que procura compreender quais os principais motivadores e impulsionadores da reformulação do estado providência, nas suas duas frentes. O objetivo será, portanto, construir hipóteses para cada um dos executivos a partir de uma discussão teórica assente na literatura científica, para depois compreendermos se esta corresponde aos resultados obtidos na componente empírica da nossa investigação. Assim, a 15 nossa segunda questão central é a seguinte: o percurso político de cada um dos executivos confirma ou infirma as hipóteses teóricas? 2.3.Metodologia Para alcançarmos a resposta às duas perguntas propostas, iremos utilizar dois processos de investigação distintos. A utilização de duas metodologias é motivada pelas diferentes naturezas de cada uma das questões centrais. A primeira pergunta é relativa a uma dimensão empírica, já a segunda é de natureza teórica. A resposta à segunda pergunta de investigação divide-se em duas partes. Enquanto a primeira parte diz respeito à construção das hipóteses teóricas, a segunda procederá à comparação entre as mesmas e os resultados empíricos. Assim, é meramente tautológico que a nossa investigação proceda, primeiramente, à construção das hipóteses teóricas. Após reunidas as condições para tal, avançaremos para a componente empírica, com o intuito de responder à primeira pergunta de investigação. Enfim, o último passo da presente dissertação será relativo ao confronto das hipóteses teóricas com resultados empíricos obtidos, respondendo à segunda questão central da nossa investigação. Abordemos, em primeira instância, a forma como vamos procurar responder à primeira questão. Encaixar um percurso político de um executivo, em um quatro tipos ideais de rumos relativos ao estado providência enunciados na Figura 1, é um exercício para o qual, infelizmente, não possuímos nenhuma ferramenta científica da medição concreta. Desta forma, o problema diz respeito à forma de como iremos proceder à medição do percurso de cada um dos executivos, quanto às velhas e novas políticas sociais. Apesar destas adversidades, consideramos que a resposta à primeira questão de investigação implicará a utilização uma abordagem mista, recorrendo a fatores qualitativos e quantitativos. A escolha desta abordagem é uma necessidade, dado que a natureza das duas dimensões do estado providência exige uma análise alicerçada em dados quantitativos e qualitativos. Com efeito, a literatura cada vez mais tem assinalado que a análise da evolução do estado providência não se deverá restringir meramente a um exercício quantitativo, que olhe somente para fatores como a despesa, dado que tal é considerado inadequado para uma perceção holística da realidade dos sistemas de proteção do estado (Esping-Andersen, 1990; Pierson, 2002, 2011). Ainda assim, tal não significa descartar totalmente as variáveis quantitativas, sobretudo, quando nos referimos às velhas políticas sociais. A crítica dos autores mencionados a uma abordagem meramente focada em fatores quantitativos prende-se, acima de tudo, com a 16 dificuldade em captar diversos indicadores que escapam a uma observação numérica. Apesar dos resultados do investimento e despesa no estado providência serem sempre ilustrativas, também é consensual na literatura de que as novas políticas sociais são, por definição, orientadas para o futuro, e para as gerações vindouras (Häusermann e Palier, 2017; Myles, 2017). Isto significa que os resultados de certas políticas são nebulosos, difíceis de quantificar e, por vezes, podem demorar décadas a ser percecionáveis (Sabel et al., 2017). Assim, a literatura cada vez mais tem preferido uma abordagem in-depth do evoluir do estado providência, em ambas as suas frentes – conquanto que com mais peso para as novas políticas sociais –, através de uma observação da própria legislação, interpretada de forma qualitativa. Em suma, para respondermos à primeira questão central, procederemos a uma longa e detalhada abordagem à legislação passada por cada um dos executivos. Apesar de esta ocupar uma parte substancial da nossa investigação empírica, não poderemos obter uma fotografia completa, sem atentarmos a alguns indicadores quantitativos. A utilização de uma abordagem mista, permitir-nos-á obter uma resposta holística, e com um teor de rigor mais elevado. A resposta à segunda questão central da nossa investigação implicará a sua divisão em duas fases – como referimos acima: uma prévia e uma ulterior à análise empírica. A construção das hipóteses para cada um dos executivos, implicará uma extensa análise teórica, alicerçada nos contributos da literatura científica. Esta abordagem teórica dividir-se-á em dois tipos de literatura, característicos do estudo do estado providência. Primeiramente, dada a natureza comparativa de uma parte significativa da investigação nesta área, iremos enquadrar o caso português na europa e, particularmente, na europa do sul – grupo de países que partilha muitas características económicas, laborais e políticas com Portugal. Em segundo lugar, abordaremos um outro campo literário mais amplo, relativo aos fatores e determinantes que explicam, em grande medida, o porquê da contração ou expansão das duas áreas do estado providência. Através de uma análise a estes dois tipos de contributos teóricos, iremos procurar adaptar e aplicar os resultados ao caso português, enquadrando-o nas suas particularidades e contexto histórico. Através destes dois passos, iremos construiu as hipóteses teóricas alicerçadas nos contributos da literatura, que, na fase seguinte da nossa segunda pergunta de investigação, irão colocar ser colocados à prova face aos resultados empíricos obtidos. 2.4.Exposição de Motivos, Contribuição para a Literatura, e Desenho de Investigação A escolha desta problemática e deste caso de estudo, deve-se a diversos fatores. Em primeira instância, o estudo do estado providência tem-se tornado uma área de maior destaque dentro da 17 ciência política. Desde a crise de 2008 que os sistemas de proteção do estado – sobretudo em Portugal –, cederam finalmente às pressões de reformulação do mesmo, até aqui deparadas com forte resistência. A realidade portuguesa – como será desenvolvido mais tarde – resistiu por muitos anos à reformulação dos sistemas de proteção. De forma paralela, a literatura incansavelmente aponta que os países da europa do sul são, de forma generalizada, os que maiores barreiras e dificuldades encontram na adaptação dos seus sistemas de proteção aos NSR (Hemerijck, 2012). Por outras palavras, dentro do cenário europeu, os países mediterrâneos são os que pior cobrem os novos riscos sociais (Taylor-Gooby, 2004a). Assim sendo, esta maior dificuldade aparente de adaptar o estado providência ao mundo pós-industrial, associado às abruptas transformações que a crise acarretou, tornam o estudo dos sistemas de proteção social portugueses de extrema relevância para a atualidade do nosso país. De forma semelhante, os estudos comparativos sobre o estado providência tendem a excluir, em diversas circunstâncias, os países da europa do sul, crítica esta que a própria literatura já reconheceu (Castles, 1995; Martin, 1996; Arts & Gelissen, 2002). Adão e Silva (2003) refere que, mesmo dentro dos países da europa do sul, Portugal é muitas vezes propositadamente deixado de fora, ora porque, até muito tarde, a investigação doméstica sobre o tema foi pouca, ou porque – como verificaremos inúmeras vezes ao longo deste trabalho –, o estado providência português surge como um caso desviante, inclusive dentro do grupo dos países da europa do sul. Por fim, o profundo impacto das transformações despoletadas pela crise económica de 2008, começou apenas a revelar-se após o seu término. Existe a expetativa de que o percurso político português relativo ao estado providência encontrou, com o embate da crise de 2008, um momento de rotura relativo ao padrão das medidas sociais tomadas no passado prévio à mesma (Cardoso & Branco, 2017). No momento que vivemos, urge repensar o impacto da crise, e as mudanças que esta implicou, através de uma perspetiva que seja capaz de captar não só o período da crise em si, como o que se seguiu. De um outro ângulo, a nossa investigação procura introduzir na literatura uma contribuição que elucide as transformações do estado providência português na última década. Uma parte substancial dos estudos que se dedicam a pensar a crise económica de 2008 e o estado providência, costumam focar-se em grandes análises comparativas, transversais a diversos países europeus. Consequentemente, a maioria da investigação debruça-se, por alto, sobre fatores macroeconómicos, excluindo, na sua maioria, uma análise pormenorizada da legislação levada a cabo pelos governos – abordagem essa que pretendemos utilizar. Pretendemos contribuir para a literatura existente, através da introdução do modelo teórico de Häusermann (2012), o qual, ao ser utilizado para analisar a realidade portuguesa, 18 poderá destacar não só a evolução do estado providência tradicional na última década, como dissecar também – dentro da tensão entre as novas e velhas políticas sociais – qual percurso português relativo à reestruturação do estado providência. Assim, procuramos contribuir para o conhecimento da evolução recente dos sistemas de proteção portugueses, especialmente, dentro de uma conceptualização dos mesmos que os divide em duas dimensões, divisão esta muitas vezes ignorada pela literatura. Para cumprir todos estes objetivos e responder às perguntas de investigação acima descritas, no próximo capítulo avançaremos com uma ampla revisão da literatura. Aqui, iremos procurar compreender, de forma detalhada, quais os principais e fundadores debates intrínsecos ao pensamento académico que versa sobre o estado providência. No quarto capítulo iremos proceder ao primeiro passo para a construção das hipóteses teóricas. Aqui, iremos abordar o panorama sul-europeu – no qual Portugal se encontra – sem nunca olvidar o enquadramento do resto do continente. Como verificaremos nos capítulos que se seguem, a literatura que versa sobre o estado providência tende a percecionar os países sul-europeus enquanto um grupo que, em diversas áreas, apresenta características semelhantes. Assim, enquadrar Portugal neste grupo de países através de um exercício comparativo será indispensável para compreender as dinâmicas adjacentes às transformações do estado providência português, dentro de um cenário europeu. No quinto capítulo, avançaremos para o segundo passo da construção das hipóteses teóricas, destinado ao debate sobre quais os fatores determinantes que potenciam a mudança do estado providência, nas suas duas frentes. Para ser possível desvendar o que possibilitou ou impediu certas reformas, será indispensável perceber, primeiramente, quais os atores em jogo aquando desta mudança, e quais os catalisadores que potenciam a contração ou expansão do investimento em ambas as áreas do estado providência. No sexto capítulo encontraremos o núcleo da presente dissertação. Este será dividido em cinco secções. O primeiro, será dedicado a sintetizar os debates levados a cabo nos dois capítulos prévios, de forma a formular as hipóteses teóricas, terminando, aqui, o primeiro passo para a resposta à nossa segunda pergunta central. O segundo, terceiro e quarto segmentos do sexto capítulo serão dedicados à análise empírica. Neste momento da nossa investigação, mergulharemos na análise legislativa e quantitativa, de forma a responder à nossa primeira pergunta central. Por fim, o quinto elemento deste sexto capítulo será dedicado à exposição das conclusões empíricas que serão, simultaneamente, expostas às hipóteses teóricas elaboradas anteriormente, de forma a respondermos à segunda pergunta central da nossa investigação. Por fim, o último capítulo reiterará as principais conclusões obtidas, ilustrará tópicos que, a nosso entender, deverão ser alvo de investigação futura, e elencará as principais limitações da nossa investigação. 25 ou a inserção em formas atípicas de emprego, como trabalhos sazonais ou part-time, pode resultar numa fraca proteção no desemprego e, na velhice, numa reforma pouco generosa. Para combater este problema, a literatura que versa sobre o social investment, tem sugerido a introdução de políticas que vão ao encontro da filosofia de flexicurity 14 . Este termo, resultado da aglutinação das palavras flexibility e security (flexibilidade e segurança), propõe uma reformulação das políticas públicas em função de um mercado de trabalho mais flexível – que fomente a flutuação –, mas enquadrado dentro de um remodelado sistema de proteção no desemprego, que proteja, de forma igualmente generosa, o trabalho irregular e flutuante (Bonoli, 2005b; Hemerijck, 2011; Theodoropoulou, 2016; Zartaloudis e Kornelakis, 2017). A mera flexibilização do mercado de trabalho não aumenta, obrigatoriamente, o acesso ao mesmo. Dentro desta problemática, o social investment propõeg a implementação de políticas de ativação (ALMP 15 ). Estas referem-se a incentivos ativos à reentrada no mercado de trabalho, que procuram combater o desemprego (sobretudo, o desemprego a longo prazo) (Clasen & Clegg, 2006; Nolan, 2017). Dentro das ALMP, enquadram-se todos os mecanismos legais que procurem facilitar e motivar a reentrada no mercado de trabalho. As ALMP procuram motivar o emprego, e também a qualidade do mesmo (Bonoli, 2005a). Estas podem assumir formas diversas, como programas de treino e formação, incentivos fiscais aos empregadores para contratarem indivíduos desempregados, ou a implementação de critérios de procura de emprego para o acesso a certos benefícios. De forma sucinta, o princípio de flexicurity, enquadrado na perspetiva do social investment, procura um reformular das leis laborais em função dos padrões de trabalho que vigoram nas sociedades terciárias. Passa, em primeira instância, por uma desregulação das leis laborais, fomentando a mobilidade entre postos de trabalho (flexibilidade), associado a um reforço das políticas de incentivo ao emprego (sobretudo, a certos grupos sociais como os desempregados a longo prazo e jovens), enquadrados, ainda, numa remodelação dos sistemas de proteção, de forma que estes cubram, de forma igualmente eficaz e generosa, os indivíduos empregados em formas de trabalho irregular ou atípico (segurança), compensando a flexibilização do mercado de trabalho. Como podemos verificar ao longo destes últimos parágrafos, a perspetiva do social investment inclui diversas propostas de reestruturação dos serviços do estado, em função do combate aos NSR. Contudo, deveremos destacar que a perspetiva do social investment é 14 Apesar de ser utilizado, por vezes, a nomenclatura lusófona (flexisegurança), preferimos a denominação inglesa. 15 Sigla derivada da terminologia científica, que utilizaremos pontualmente para nos referir a políticas de ativação. Corresponde a Active Labour Market Policies. 26 substancialmente oposta à filosofia das políticas sociais clássicas relativas ao estado providência industrial. Enquanto as segundas assentavam na filosofia de desmercantilização, protegendo os indivíduos contra as vicissitudes do mercado e do capital, a perspetiva do social investment procura remercantilizar os indivíduos, dado que tem como objetivo torná-los mais aptos para o mercado de trabalho (Pierson, 2002; Bonoli, 2005b; Bonoli & Natali, 2012a; Morel & Palme, 2017). Ao invés de assentar em transferências passivas – como o estado providência industrial –, o social investment procura a capacitação dos indivíduos, tornando-os menos dependentes do estado, diminuindo, a longo prazo, os gastos do mesmo. Trata-se de uma forma de pensar o estado providência do lado da oferta, e não da procura, dado que tem como objetivo impedir as transferências do estado, prevenindo que os indivíduos caiam em situações de dependência do mesmo. Na Tabela 2, sintetizámos a resposta do social investment aos NSR. Tabela 2 Novos Riscos Sociais e a Resposta do Social Investment NSR Resposta do Social Investment Mercado de Trabalho Trabalho Precário e Desemprego a Longo Prazo ECEC e outras políticas educativas para garantir que as próximas gerações estarão aptas para mercado de trabalho pós-industrial. ALMP, investimento em programas de treino e capital humano, possibilitando a integração de indivíduos excluídos do mercado de trabalho Fraca proteção para formas de trabalho atípico Flexicurity: (segurança) garantir proteção para formas atípicas de trabalho, e não apenas para o trabalho regular, em caso de organização de base laboral dos apoios ao desemprego. Dificuldade na entrada no mercado de trabalho para certos grupos sociais Flexicurity: (flexibilidade) garantir mercado menos rígido para motivar e facilitar a entrada no mesmo de certos grupos sociais, como jovens. Família e Emancipação Feminina Incapacidade de compatibilização de trabalho com a família Externalização de cuidados: licenças parentais generosas e remuneradas, e acesso a serviços como creches. Inserção em padrões familiares atípicos, fomentadores de pobreza Apoios e subsídios a formas de organização familiar irregulares e propensas a pobreza, como a monoparentalidade. Mulheres ainda sobrecarregadas de formas de trabalho não pago (trabalho doméstico, cuidar dos filhos e parentes dependentes) Externalização de cuidados: serviços direcionados a indivíduos dependentes, como cuidados e acompanhamento a idosos debilitados. Fonte: elaboração própria Toda a perspetiva do social investment – nas suas múltiplas vertentes – surgiu a pari passu com o erguer dos NSR, porque, logicamente, o social investment é uma forma de responder aos novos riscos gerados pela sociedade pós-industrial. Por outras palavras, o social 27 investment refere-se à ideia de reestruturação do estado providência em função do surgimento dos NSR, respeitante às novas políticas sociais, que, no capítulo anterior, colocámos no eixo das ordenadas, na Figura 1. Desta forma, já muitos países – desde os anos 90 – têm introduzido um conjunto de medidas e de programas sociais que vão ao encontro da perspetiva do social investment. Como seria de esperar, os países nórdicos são tidos como os precursores desta filosofia e são aqueles que, desde os anos 90, mais apostam em formas de proteção coerentes com a perspetiva do social investment (Bonoli, 2007). Tendo alcançado o término desta secção, importa assinalar que a junção dos dois subcapítulos que compõem o estado da arte abastecem-nos do enquadramento teórico necessário para avançarmos, de seguida, para a análise global dos estados providência dos países sul-europeus. Como veremos, este grupo de países partilha um conjunto de características próprias, que iremos explorar a partir das tipologias debatidas no subcapítulo 3.1., enquadrando as suas vicissitudes quando às políticas sociais clássicas e às novas políticas sociais, relativas ao social investment. Da mesma forma, a compreensão das características dos países sul-europeus terá uma outra função fundamental: a de elucidar as características do estado providência português, de forma a proceder ao primeiro passo para a construção das hipóteses teóricas relativas aos executivos que iremos analisar. 28 4. A Europa do Sul, Bismarck e Dualização O debate relativo às tipologias de estado providência permanece, ainda, polémico. Contudo, não nos interessa alargar esse debate. Focar-nos-emos exclusivamente, para efeitos desta dissertação, na componente bismarckiana comum aos países centro e sul europeus. É-nos fulcral entender as características dos países sul-europeus, para, mais tarde, nos debruçarmos sobre o caso português. Desta forma, em toda a investigação presente, iremos distinguir os mundos do estado providência nas quatro categorias propostas, i.e., consideraremos a europa do sul enquanto um grupo isolado, como Ferrera (1996) propôs. Na secção prévia introduzi as características que a literatura aponta enquanto as definidoras dos estados providência dos países da europa do sul. Referi que, por um lado, certos serviços montados pelo estado são garantidos aos indivíduos sob um mecanismo universalista, assente na cidadania. Setores como a educação ou a saúde foram, de facto, inspirados numa corrente beveridgiana (Branco, 2017a), que entende estes serviços enquanto direitos. Por outro lado, estes países apresentam, em outras áreas do estado providência, sistemas de proteção social inspirados no modelo bismarckiano (Silva, 2003), semelhante aos países centroeuropeus. Aqui, referimo-nos aos sistemas de reformas, pensões e subsídios direcionados ao desemprego. Em Portugal, a esfera bismarckiana divide-se numa componente direcionada ao setor privado – a segurança social –, e um grupo de subsistemas com características semelhantes – conquanto que mais generosos – para os funcionários públicos e outros setores profissionais específicos. Os sistemas de inspiração bismarckiana da europa do sul, caracterizam-se pela organização corporativa, assentando em mecanismos que premeiam carreiras contributivas estáveis (Clasen & Clegg, 2012). Desta forma, estes construíram os sistemas de segurança social em função de uma sociedade industrial. Simultaneamente, os sistemas de proteção dos países da europa do sul herdaram, em parte, resquícios do corporativismo inerente aos regimes ditatoriais que, à exceção do caso italiano, sobreviveram até aos anos 70. Tal desaguou na manutenção de práticas de organização constelares de certos setores do estado providência, que redundam em regimes distintos de proteção que podem variar em função do setor profissional (Branco, 2017a). Destaca-se também a permanência de práticas familistas e uma emancipação feminina menos avançada (Moreno & Marí-Klose, 2013). Primeiramente, os modelos familiares da europa do sul começaram a abandonar o modelo do male-breadwinner num momento mais tardio. Desta forma, compreende-se que os sistemas providenciais tenham sido montados tendo em conta a expectativa de que certos cuidados deveriam ser deixados para a o âmbito familiar 29 (Taylor-Gooby, 2004a). Em segundo lugar, a emancipação laboral feminina que, no resto da europa havia dado os primeiros passos já desde o final da segunda guerra mundial, tomou desenvolvimentos mais tímidos na europa do sul, até ao término dos regimes ditatoriais. Os registos provam que, no final século passado, a percentagem de mulheres inseridas no mercado de trabalho era definitivamente mais pequena nos países da europa do sul quando comparando com os restantes, com a surpreendente exceção de Portugal 16 (Trifiletti, 1999). Como iremos avançar mais à frente, este é um dos bastantes pontos onde Portugal difere, em parte, dos restantes países sul-europeus. Apesar destes dados adquiridos, uma certa parte da literatura tem vindo a alertar para que esta situação já não se evidencia de forma tão agreste como se fazia notar nas décadas de 70 e 80 (Silva, 2003). Os níveis de participação feminina no mercado de trabalho dos países da europa do sul, ao dia de hoje, alinham-se com a média europeia. Figura 2 Percentagem da população feminina ativa em função da população ativa (1989-2019) Fonte: Elaboração própria a partir de dados da Organização Internacional do Trabalho: Labour Force By Sex and Age (thousands) – annual. Link: https://ilostat.ilo.org/data/. Consultado em 17/11/2020. Na Figura 2, podemos observar que os níveis de participação das mulheres no mercado de trabalho eram, efetivamente, bastante díspares entre os países europeus ao longo do final do século passado. Enquanto os países escandinavos apresentam valores a rondar os 40% já desde os anos 80, os países sul-europeus (excetuando Portugal), demoraram até ao século XXI para atingir números semelhantes. 16 Note-se, aqui, que Portugal mostrou, desde os anos 60, níveis de inserção da mulher no mercado de trabalho idênticos aos encontrados na europa do norte, algo que certos autores justificam através da guerra colonial, que obrigou uma entrada forçada das mulheres no mercado de trabalho (André & Feio, 1999). Contudo, ainda hoje existe uma incerteza de quais os fatores que motivaram este precoce desenvolvimento. Ver (Silva, 2003). 25 30 35 40 45 50 1989 1999 2009 2019 30 No Anexo 1 podemos observar, ao analisarmos a tendência de grupo, que enquanto no século passado se constatava uma elevada diferença na participação das mulheres no mercado de trabalho entre os diferentes grupos do estado providência, este fosso tem sido amenizado e que, hoje, os países europeus em análise apresentam níveis relativamente equilibrados. Assim, confirma-se que a disparidade da igualdade de género no acesso ao mercado de trabalho entre os países sul-europeus e os restantes, já não se evidencia. Analogamente, a permanência das práticas familistas, e a delegação para o agregado familiar de certas áreas da proteção, são fenómenos que, novamente, já não se manifestam de forma mais acentuada nos países da europa do sul quando comparados com os seus homónimos do centro e norte, denotando-se uma certa uniformização dos padrões familiares por toda a europa (Moreno & Marí-Klose, 2013). Na verdade, os padrões familiares característicos da sociedade contemporânea europeia – elevado número de divórcios, de famílias monoparentais ou número de casamentos –, foram homogeneizados nos últimos anos, dada a convergência gradual dos países da europa do sul com os restantes (Martin, 1996). Em função da dualidade entre as duas dimensões do estado providência – o tradicional, e o social investment –, abordaremos os dados de forma separada. Principiemos com o estado providência tradicional, e com os problemas relacionados com a sua arquitetura e sustentabilidade financeira. Primeiramente, o envelhecimento – fenómeno particularmente gravoso em Portugal e na europa do sul –, tem vindo a deturpar a razão entre número de reformados e indivíduos em idade ativa. Os sistemas bismarckianos foram erguidos, fulcralmente, num momento histórico de crescimento populacional constante e regular, o que incentivou a construção de uma arquitetura de proteção baseada em contribuições de uma maioria de trabalhadores em idade ativa, que cobria eficazmente uma menor fatia de indivíduos reformados e desempregados. Contudo, o envelhecimento, a diminuição da natalidade e aumento da esperança média de vida, têm vindo a reverter os níveis da proporção entre reformados e contribuintes, algo que pode impedir uma gestão profícua das contas das reformas. Por outro lado, as alterações nos padrões do desemprego vêm também criar novos problemas nos sistemas bismarckianos. Os níveis de desemprego baixos que muitos países europeus haviam conseguido estabilizar durante décadas, viram-se, no final do século passado, revertidos. Como referimos anteriormente, o desemprego a longo prazo afigura-se enquanto uma das principais consequências da transição de uma sociedade industrial para uma pósindustrial, dado o excesso de oferta de mão-de-obra pouco qualificada (Esping-Andersen, 2002a; Bonoli, 2010; Hemerijck, 2017a). Lembremos que, nas sociedades industriais, o desemprego era entendido como passageiro, e o desemprego a longo prazo era um fenómeno 31 de menores proporções. Assim sendo, as dinâmicas recentes do emprego têm colocado uma maior pressão financeira nos sistemas de proteção no desemprego, dada a diminuição de contribuintes em função do número de indivíduos que beneficiam dos serviços como os da segurança social – grupo este composto pelo crescente número de reformados e desempregados. Denota-se, assim, que os países europeus (particularmente os sul-europeus, dada a maior fragilidade financeira), têm encontrado uma certa dificuldade em harmonizar a estabilidade das contas públicas, com a manutenção do estado providência tradicional. Por um lado, prevalece uma forte pressão da sociedade civil para o aumento da sua generosidade e, por outro, incentivos para a contenção fiscal provindas da necessidade de equilibrar as contas públicas num cenário onde o crescimento económico é cada vez mais modesto (Esping-Andersen, 2002b, 2002a). Estes problemas foram gerados, em parte, pela inadaptação de certas esferas dos sistemas bismarckianos a um mundo pós-industrial. Na verdade, quando estes mecanismos foram idealizados, estes correspondiam a um panorama onde o desemprego era sistemicamente baixo e o envelhecimento uma realidade distante. Dentro deste paradigma, os sistemas de inspiração bismarckiana permitiam uma cobertura profícua dos riscos gerados pelo desemprego ou pela velhice, garantindo uma saudável relação entre contribuições e despesa. De forma análoga, os países sul-europeus enfrentam um conjunto de travões à própria reforma dos sistemas já montados. Na verdade, variáveis como os interesses de certos grupos sociais, ou consequências de decisões e compromissos tomados no passado podem surgir, aqui, enquanto fortes travões à reforma dos sistemas montados. Um caso evidente, é a transição de um sistema de reformas de repartição 17 , para um de capitalização 18 ou plafonamento 19 . Os sistemas de repartição são idealizados para a sociedade industrial, porque dado o enquadramento paradigmático do período do pós-guerra, estes permitiam um profícuo funcionamento das reformas. Estes garantiam que as contribuições dos indivíduos em idade ativa eram transferidas 17 O termo repartição (“pay-as-you.go”, em inglês), quando aplicada ao estado providência, refere-se à forma como as reformas são financiadas. Nestes sistemas, as contribuições dos indivíduos em idade ativa são transferidas diretamente para os beneficiários das contribuições. O saudável funcionamento deste tipo de financiamento exige, tautologicamente, que o volume das contribuições seja maior ou igual ao volume da despesa. Este requisito era facilmente atingível na sociedade europeia industrial, onde a população ativa era significativamente superior à soma da desempregada e reformada. Contudo, o envelhecimento e o aumento do desemprego vieram dificultar a sustentabilidade financeira deste sistema. 18 A capitalização das reformas refere-se a uma lógica contrária ao mecanismo de repartição. Aqui, as contribuições para as reformas são amealhadas e capitalizadas em fundos individuais – permitindo colocar em uníssono o valor da reforma e a valorização natural da moeda. Esta alternativa aos sistemas de repartição surgiu para contornar os problemas financeiros gerados pelo envelhecimento e desemprego. 19 O plafonamento das reformas refere-se a uma outra alternativa (que pode ser acompanhada a com capitalização) aos sistemas de repartição. O plafonamento implica a criação de um teto máximo de comparticipação do estado na reforma dos indivíduos, deixando a fatia restante para entidades privadas. Esta é especialmente adequada para países (como os sul-europeus), onde a despesa da segurança social localiza-se de forma exacerbante em reformas generosas a indivíduos da classe média e média-alta. 32 para os reformados de forma eficiente, porque o rácio entre os primeiros e os segundos era bastante desequilibrado para os primeiros. Contudo, o envelhecimento veio reverter estes índices, tornando os sistemas de repartição desadequados, e potencialmente perigosos para um saudável equilíbrio das contas do estado. Muitos países europeus, assim, alteraram o mecanismo das reformas para um de capitalização e/ou plafonamento. Mais adiante, dedicaremos parte da nossa investigação aos motivos que facilitam ou dificultam a reforma dos sistemas de proteção. Para já, importa-nos elucidar como os países que se mostraram incapazes de efetuar esta transição encontram, aqui, outro constrangimento ao saudável equilíbrio das contas do estado providência. Relativamente ao sistema de reformas e pensões, os países suleuropeus são aqueles que apresentam mais adversidades. No Anexo 2 podemos observar a comparticipação pública e privada no total da despesa em reformas e pensões. Através da observação deste gráfico, torna-se evidente como os países sul-europeus se destacam enquanto aqueles cuja despesa em reformas recai mais sobre o estado (perto dos 95%). Por oposição, a média da comparticipação estatal dos países continentais e nórdicos aproxima-se dos 80% e, como seria de esperar, é nos países liberais que encontramos uma maior comparticipação do setor privado. Figura 3 Despesa privada e pública em pensões (velhice, invalidez e sobrevivência), em função da despesa total em pensões (2015) Fonte: elaboração própria a partir de dados de relatório da OCDE: Pensions at Glance 2019. Link: https://www.oecd.org/publications/oecd-pensions-at-a-glance. Consultado em 23/11/2020. Na Figura 3, por sua vez, podemos observar os dados relativos a cada país, e, novamente, sobressai que apenas no grupo sul-europeu não encontramos nenhum país que afigure menos de 90% de comparticipação estatal. Apesar de encontrarmos casos de mais de 90% de comparticipação estatal fora da europa do sul – nomeadamente na Alemanha, França, Áustria e Finlândia –, denota-se que em todos os grupos (exceto na europa do sul), a comparticipação 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Público Privado 33 privada tornou-se uma forma de amenizar a insustentabilidade do sistema de reformas. Em Portugal, os números encontram-se perto dos 95%. A somar-se à elevada comparticipação do estado no sistema de reformas e pensões nos países sul-europeus, também se destaca que são estes os que mais gastam nestes serviços, quando comparando com o restantes países elucidados. Figura 4 Despesa em pensões em percentagem do PIB, média de cada grupo (2007-2018) Fonte: elaboração própria. Resultados calculados a partir de dados da Eurostat: Social protection statistics – pension expenditure and pension beneficiaries. Consultado em 19/11/2020. Nota: Europa Liberal: Irlanda e Reino Unido; Europa Continental: Alemanha, Áustria, Bélgica, França, Países Baixos e Suíça; Europa Nórdica: Dinamarca, Finlândia, Noruega e Suécia; Europa do Sul: Grécia, Espanha, Itália e Portugal. Dados dos Países Liberais apenas disponíveis até 2017. Na Figura 4 podemos observar, precisamente, que é nos países sul-europeus que encontramos uma maior despesa em pensões em percentagem do PIB. Enquanto a média dos países continentais – que também apresentam sistemas bismarckianos na gestão das pensões – , oscilou, nos últimos anos, pelos 12% e 13%, a média dos países sul-europeus descolou destes números e, durante a crise, suplantou os 15% do PIB. O Anexo 3 reforça a ideia de que os países sul-europeus apresentam um gasto em reformas e pensões que em muito se dissocia dos restantes, algo que impeliu Hemerijck (2002) a denominar os sistemas sul-europeus de “pension-biased”. Aqui, podemos verificar o gasto nestes serviços em função do total da despesa pública. Verifica-se que o fosso entre os países sul-europeus e os restantes aumenta ainda mais em relação à Figura 4. Por fim, podemos verificar através da Figura 5 que a despesa direcionada à velhice parece ser o resultado do envelhecimento elevado dos países sul-europeus. Contudo, podemos também verificar que, mesmo quando comparando com outros países envelhecidos, como a Alemanha, a despesa em reformas e pensões acaba por ser proporcionalmente superior (em percentagem do PIB) nos países sul-europeus. O caso português, como podemos verificar, é 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Europa Liberal Europa Continental Europa Nórdica Europa do Sul 34 dos mais flagrantes. Em 2017, Portugal era o segundo, dos países assinalados, que mais gastava nos sistemas direcionados à velhice, ficando apenas atrás da Grécia. Figura 5 Índice de envelhecimento comparado com o total da despesa direcionada à velhice em percentagem do total da despesa em proteção social (2017) Fonte: elaboração própria: dados do índice de envelhecimento obtidos na PORDATA. Link: https://www.pordata. pt/Europa/Indice+de+envelhecimento-1609. Consultado em 21/11/2020. Dados da despesa direcionada à velhice obtidos no EUROSTAT. Link: https://www.oecd.org/publications/oecd-pensions-at-a-glance. Consultado em 23/11/2020. A somar ao problema relatado do sistema de reformas e pensões, uma segunda dimensão análoga diz respeito ao desemprego a longo prazo. Na Figura 6 podemos verificar que o desemprego a longo prazo, mesmo previamente à crise de 2008, era um fenómeno que já afetava mais os países sul-europeus. É de notar, sobretudo, o crescimento significativo do desemprego a longo prazo durante a crise económica, um pouco por toda a europa, crescimento esse particularmente severo na europa do sul. Denota-se que em certos países, como nos escandinavos, na Áustria ou na Suíça, a crise parece não ter tido qualquer impacto no desemprego a longo prazo. Por outro lado, nos restantes países observa-se um claro aumento do desemprego a longo prazo, sobretudo nos países sul-europeus e na Irlanda. Ao condensarmos a informação do desemprego a longo prazo pelos mundos de estado providência – no Anexo 4 –, a disparidade da gravidade do problema do desemprego a longo prazo na europa do sul denota-se ainda mais. A média dos países sul-europeus chegou, em 2014, aos 12%, com que a média do grupo continental, não chegou a ultrapassar os 4%. O envelhecimento e o desemprego a longo prazo não são fenómenos específicos aos países com sistemas bismarckianos. Contudo, o fornecimento destes serviços através de um sistema que dirige as contribuições dos trabalhadores para os beneficiários, torna-se dependente da proporção dos primeiros em função dos segundos. Sucintamente, o modelo bismarckiano alicerçou-se na espectativa de que o número de contribuintes não se iria aproximar do número GER FRA AUT CHE NLD BEL UK ITA GRE ESP POR DEN NOR SWE FIN 93 103 113 123 133 143 153 163 30 35 40 45 50 55 Índice de Envelhecimento Despesa direcionada à velhice em % do total da despesa em proteção social 41 O emprego a contrato limitado é um indicador potencialmente negativo, sobretudo, nos países com sistemas de proteção contra o desemprego de cariz bismarckiano, dado que a fluidez laboral pode implicar irregularidades nas contribuições e, consequentemente, uma situação de fraca proteção. Na Figura 11 dissecámos os dados dos grupos pelos respetivos países, e denotase que, mesmo dentro da europa do sul, são os países ibéricos que se encontram numa posição mais adversa, sabendo que estes apresentam, estruturalmente, um emprego a contrato limitado acima dos 15%, algo que, fora da península ibérica, apenas encontramos nos Países Baixos. Verifique-se que, em 2019, apenas em Espanha a percentagem de indivíduos empregados em regime de contrato limitado era superior à portuguesa. A Figura 11 demonstra como nos países sul-europeus – particularmente Portugal e Espanha –, o risco de cair para o grupo dos outsiders é maior, dado que o emprego a contrato limitado é, tautologicamente, mais instável. Tendo a segurança social alicerçada em princípios bismarckianos, os países ibéricos colocam, assim, esta malha populacional numa posição de risco mais acentuada. Figura 11 Percentagem de indivíduos a trabalhar em regime de contrato de duração limitada (em função do total da população ativa) (2009, 2014, 2019). Fonte: elaboração própria a partir de dados da EUROSTAT. Link: https://ec.europa.eu/eurostat/web/productsdatasets/-/tesem110. Consultado em 21/11/2020. Nota: dados da Suíça de 2009, são referentes a 2010, dada a inexistência de dados para 2009. Num cenário oposto a este, os países que montaram a sua proteção sobre uma base universalista – que, portanto, anulam a variável laboral da equação –, são, por definição, mais favoráveis aos outsiders, particularmente afetados pelos NSR. Se os subsídios de desemprego e as reformas forem financiadas por impostos universais, a generosidade destes serviços tornase mais equilibrada, permitindo o acesso aos outsiders dos mesmos serviços que os insiders beneficiam. Nos países da europa do sul, encontramos uma disparidade única, dado que apresentam “picos” de proteção para certas zonas do estado providência ou para alguns grupos sociais, em função dos alicerces laborais adjacentes à arquitetura bismarckiana, algo que desagua numa crescente dualização (Rhodes, 1996; Ferrera et al., 2000; Silva, 2003). Hemerijck 0 5 10 15 20 25 2009 2014 2019 42 (2012), chega a afirmar que os estados providência sul-europeus são “pension-biased”, dado que atribuem uma relevância extrema aos sistemas de reformas e pensões, sobretudo para certos grupos sociais, impedindo a expansão de outras áreas da proteção estatal. Alguns países bismarckianos, cientes desta problemática, já introduziram reformas para combater a dualização. O mais evidente avanço foi a introdução, pela parte de alguns países europeus, de subsídios direcionados à população inelegível para os serviços providenciados através de dinâmicas contributivas (Clasen & Clegg, 2006). Portugal, por exemplo, seguiu o exemplo francês e, em 1995, criou o Rendimento Mínimo Garantido (entretanto rebatizado enquanto Rendimento Social de Inserção (RSI)), um subsídio financiado por impostos que garante a indivíduos inelegíveis para os benefícios contributivos da segurança social, um pequeno rendimento cuja generosidade, contudo, é extremamente limitada (Santos, 1999; Branco, 2017a). Para reformados, foram criadas diversos regimes de pensões (como as de sobrevivência), cuja dinâmica é semelhante à do RSI: financiados por impostos, direcionados à população não abrangida pelos sistemas contributivos, e dotados de uma baixa generosidade. Estes avanços, conquanto que importantes, não resolvem o problema, dado que a generosidade destes benefícios direcionados aos outsiders é extremamente reduzida. Como mais à frente escrutinaremos, o aumento da proteção social direcionada aos outsiders é um jogo político de complicada resolução. Por um lado, estes são, por definição, um grupo social heterogéneo, composto por desempregados, indivíduos excluídos ou empregados em formas de trabalho atípicas, e beneficiários de mecanismos de proteção extremamente pouco generosos. Estes têm uma menor probabilidade de serem sindicalizados, ou de criarem um grupo de interesse que defenda coletivamente as suas demandas (Bonoli, 2004, 2005b; Palier & Thelen, 2010). Desta forma, denota-se que o aumento da generosidade dos serviços direcionados aos outsiders depende da vontade política para tal, algo que, dada a menor representação sindical e eleitoral, pode ser um percurso espinhoso. Da mesma forma, diversos atores – sejam partidos políticos ou sindicatos –, tendem a ser mais favoráveis à proteção dos insiders (Taylor-Gooby, 2004b). A história recente mostra-nos que, mesmo num cenário de forte dualização, os partidos políticos e sindicatos priorizam a proteção dos insiders (Ebbinghaus & Hassel, 1999; Crouch & Keune, 2012). Tal significa não só que o capital não é direcionado para os outsiders, como o custo da redução da generosidade dos serviços para os insiders – e a sua canalização para os outsiders –, é um peso político que os partidos não querem carregar. Mais à frente – no capítulo 5 –, iremos explorar a esta questão de forma detalhada. Associado à problemática da dualização dos sistemas de proteção, está a própria regulamentação do mercado de trabalho. Como procurámos explicar, o mercado de trabalho na 43 era industrial possibilitou, para a proteção dos trabalhadores, contruir um modelo rígido na proteção do trabalho, que acarretava diversas formas de bloqueio aos despedimentos, nomeadamente os seus elevados custos. Contudo, o mercado de trabalho pós-industrial requere uma maior especialização profissional, e a aprendizagem de múltiplas competências e técnicas ao longo da vida. Desta forma, a regulação rígida do mercado de trabalho tornou-se pouco coerente com os reais padrões laborais que a sociedade gerou. O que importa atentar é que um mercado de trabalho excessivamente rígido pode não só ser um forte entrave ao combate à dualização, como servir para acentuar este fenómeno. A rigidez do mercado de trabalho – sobretudo, os elevados custos de despedimento –, são um travão à mobilidade laboral, e não beneficiam os desempregados (Bonoli, 2003). Segundo esta perspetiva, enquanto, por um lado, os insiders ficam protegidos dentro de um mercado laboral rígido, os outsiders vêm as suas possibilidades de inserção no mercado de trabalho reduzidas. Custos elevados de despedimento significam, até certo ponto, que a transição de tarefas dentro de um determinado emprego pode tornar-se custosa para o empregador, dado que existe um desincentivo ao despedimento de trabalhadores que efetuam tarefas obsoletas. Este paradigma desincentiva a criação de emprego, o que, portanto, reduz a capacidade de reentrada no mercado de trabalho a outsiders do mercado de trabalho, como os jovens e os desempregados a longo prazo (Andreotti et. al., 2001). A rigidez do mercado de trabalho dificulta, ainda, o combate à exclusão de certos grupos sociais afetados pelos NSR. Os jovens – grupo especialmente afetado pelos NSR –, num cenário onde a legislação do mercado de trabalho é rígida, podem depararse com fortes barreiras à inserção no mesmo. Este fenómeno pode tornar-se num círculo vicioso, dado que quanto mais tarde a entrada no mercado de trabalho, também mais tardio será o início das carreiras contributivas, e, consequentemente, menor será a proteção 20 . Este cenário é particularmente relevante nos países sul-europeus, onde, até à crise de 2008, encontrávamos as regulações mais rígidas do mercado de trabalho em todo o mundo ocidental, com a exceção do caso espanhol (Theodoropoulou, 2016; Zartaloudis & Kornelakis, 2017). Como abordaremos no próximo capítulo, os impulsos económicos para a flexibilização do mercado de trabalho, conjugados com uma forte resistência de certos grupos sociais e políticos na liberalização das leis laborais, redundou, em alguns países, em algo que a literatura 20 Relativamente à rigidez do mercado de trabalho em função do desemprego jovem, diversos estudos têm apontado que o círculo vicioso aqui montado pode ter consequências mais longínquas. Por exemplo, a dificuldade dos jovens em entrar no mercado de trabalho leva a uma situação de dependência dos pais até a uma idade mais tardia. Tal gera um cenário onde todo um conjunto de acontecimentos da vida dos jovens são adiados, como, por exemplo, a construção de família. Assim sendo, conclui-se que a rigidez do mercado de trabalho pode, em parte, contribuir para baixos índices de natalidade (Esping-Andersen, 2002a). 44 denomina de “flexibilização na margem” (Glatzer, 1999; Davidsson & Emmenegger, 2012; Palier & Thelen, 2010; Palier, 2012). Tal é relativo um cenário onde a legislação do mercado de trabalho para os insiders – em parte, indivíduos empregados em forma de contrato regular – vêm-se protegidos com fortes leis contra os despedimentos, e os outsiders (indivíduos empregados em formas de trabalho irregular ou em contrato de duração limitada), somam à fraca proteção no desemprego, uma legislação laboral menos rígida. Este fenómeno, observável em Portugal historicamente (Branco & Cardoso, 2019) pode ser observado na Figura 12. Aqui, elencámos o indicador da OCDE para a rigidez do mercado de trabalho, e colocámos em confronto a regulação laboral para indivíduos em contrato regular, e em contrato temporário. Primeiramente, denota-se que na europa do sul – a par de alguns países da europa continental –, encontramos os mercados de trabalho mais rígidos para o trabalho regular. Em segundo lugar, Portugal destaca-se como aquele onde a proteção para as formas de trabalho regular era, em 2008, mais rígida. Por último, a dualização na margem é maior, quanto mais acentuada for a discrepância entre as duas colunas. A Figura 12 mostra como a flexibilização na margem não é um problema sul-europeu: pelo contrário afeta alguns países de forma transversal aos modelos de estado providência, como os Países Baixos ou Portugal. Figura 12 Rigidez da proteção do emprego contra despedimentos individuais e coletivos (contratos regulares e contratos temporários): 2008 Fonte: elaboração própria a partir de dados da OCDE: Strictness of employment protection – individual and collective dismissals (regular contracts); Strictness of employment protection – temporary contracts. Link: https://www.oecd.org/employment/emp/oecdindicatorsofemploymentprotection.htm. Consultado em 15/01/2021. Como verificámos, é nos países sul-europeus (sobretudo em Portugal, Itália e Grécia) onde encontramos uma maior rigidez na regulação do núcleo do mercado de trabalho (Theodoropoulou, 2016; Zartaloudis & Kornelakis, 2017). Esta pode ser um forte travão à mobilidade social e impedir que certos grupos tenham um profícuo acesso ao mesmo. Um desses grupos são os jovens que, como a Figura 13 mostra, encontram nos países sul-europeus maior dificuldade no acesso ao mercado de trabalho. 0 1 2 3 4 5 Contratos Regulares Contratos Temporários 45 Figura 13 Desemprego jovem (15-24 anos): antes (2007), durante (2013) e após (2019) a crise. Fonte: elaboração própria a partir de dados obtidos no EUROSTAT. Link: https://ec.europa.eu/ eurostat/databrowser/. Consultado em 21/11/2019 Nota: dados da Suíça de 2007, referentes a 2010. Na Figura 13 observamos que apesar do desemprego jovem ter sido catapultado com a crise, mesmo nos anos prévios à mesma, já os países sul-europeus apresentavam números do superiores à maioria dos restantes. No Anexo 6 podemos observar a tendência de grupo e, novamente, reforça-se a ideia de que o desemprego jovem, mesmo antes da crise, era um problema de maiores proporções na europa do sul. A manutenção de um mercado de trabalho rígido contribui para que, na prática, os jovens se tornem em outsiders do mercado de trabalho, isto porque sem a capacidade de contribuir – ou com poucos anos de contribuição –, estes têm uma acessibilidade muito limitada aos benefícios dos sistemas de proteção. Figura 14 Percentagem de indivíduos (15-24 anos) a trabalhar em regime de contrato de duração limitada (em função do total da população ativa (15-24 anos)) (2009, 2014, 2019) Fonte: elaboração própria a partir de dados da EUROSTAT. Link: https://ec.europa.eu/eurostat/ databrowser/view/TPS00073__custom_244253/default/table?lang=en. Consultado em 21/11/2020 Nota: dados da Suíça de 2009, são referentes a 2010. Se procurarmos dissecar a variável emprego entre as suas diversas formas, e atentarmos àquelas que, como analisámos acima, apresentam irregularidade e instabilidade, notamos que os jovens se encontram, de forma desproporcional, numa situação de maior risco. Para isso, vejamos a Figura 14 relativa ao emprego jovem a contrato limitado. 0 10 20 30 40 50 60 2007 2013 2019 0 10 20 30 40 50 60 70 2009 2014 2019 46 Note-se que a enorme desproporcionalidade do indicador do emprego a contrato de duração limitada sobre os jovens, é um problema em quase todos os países europeus. Apenas na Suíça e nos Países Baixos encontramos uma percentagem de jovens a trabalhar em formas de contrato limitada, semelhante ao valor absoluto da população. Já nos restantes, o trabalho em regime de contrato de duração limitada recai, maioritariamente, sobre os jovens. Na Alemanha, França, Portugal, Espanha, Itália e Suécia, os valores ultrapassaram, em certos momentos, os 50%. É substancial verificar, novamente, que é nos países sul-europeus que encontramos os maiores números, dado que apenas a Grécia apresenta um resultado mais risonho. No Anexo 7 podemos observar a média de cada grupo. Destaca-se, novamente, que é em países como Portugal e Espanha que o trabalho jovem a contrato de duração limitada é mais comum, quando comparando com os países nórdicos e liberais. A somar a tudo isto, o cenário mencionado de fraca cobertura é algo que ainda recai, maioritariamente, sobre a população feminina. A Figura 15 deparamo-nos com uma paisagem relativamente diferente daquela encontrada nos restantes indicadores até agora apresentados. Aqui, encontramos a distribuição do trabalho part-time por homens e mulheres. É de destacar que este tipo de emprego recai, de forma desproporcional – em todos os países – sobre as mulheres. Em segundo lugar parecem ser os países da europa continental que se encontram numa situação mais adversa e, pelo contrário, os países sul-europeus apresentam os números mais igualitários. Contudo, não será de olvidar que, novamente, o trabalho part-time – que, por natureza, é instável e irregular – é particularmente penoso nos sistemas bismarckianos, dado que a base laboral respetiva é penosa para o trabalho não regular. Figura 15 Indivíduos empregados em part-time por sexo (1ºQ de 2019) Fonte: elaboração própria a partir de dados do EUROSTAT: full time and part-time employment by sex, age and occupation. Link: https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/. Consultado a 21/11/2020. 0% 20% 40% 60% 80% 100% Mulheres Homens 47 Ainda dentro da esfera das desigualdades de género no acesso ao mercado de trabalho, atentemos à Figura 16. Aqui, podemos verificar a diferença de género nos números do desemprego a longo prazo. Um resultado superior a zero, significa que a percentagem de mulheres numa situação de desemprego a longo prazo é superior à masculina, e um resultado inferior a zero, simboliza o inverso. Note-se que diferença de género nesta dinâmica, na maioria dos países europeus, é virtualmente insignificante, estando entre os -1% e +1%. Contudo, é apenas nos países sul-europeus (exceto Portugal), que encontramos números severamente discrepantes relativos a uma desigualdade de género no desemprego a longo prazo. Figura 16 Desemprego a longo prazo: diferença entre mulheres e homens desempregados a longo prazo (2018). Fonte: elaboração própria a partir de dados do EUROSTAT: Long-term unemployment (12 months or more) as a percentage of the total unemployment, by sex, age and citizenship (%). Link: https://appsso.eurostat.ec.europa.eu/. Consultado em 22/11/2020 Nota: desemprego a longo prazo calculado através do total da população ativa (15-74 anos) de cada sexo. Necessitámos de incluir a população até aos 74 anos, dada a inexistência de dados apenas até aos 65 anos. É de destacar que Portugal – relativamente à desigualdade de género respeitante ao mercado de trabalho – encontra-se numa posição mais igualitária do que os restantes países suleuropeus. Assim, confirma-se que a área da composição social portuguesa onde existe uma maior proximidade com os padrões centro e norte europeus, é na dimensão das desigualdades de género no acesso ao mercado de trabalho. Apesar de tal ser um problema em todos os países europeus, Portugal, dentro do quadro destes países, afasta-se de Espanha, de Itália ou da Grécia, e aproxima-se dos números da europa central e nortenha. Foquemo-nos, agora, na componente de combate específica aos NSR. Na Figura 17, encontramos a despesa em ALMP. Este termo diz respeito a políticas que procurem fomentar o emprego. Estas assumem diversas formas e, apesar de uma análise à despesa puder não captar, na sua totalidade, o investimento de um país em ALMP, poderá servir enquanto indicador. Sabendo que não existe uma discriminação estatística específica para ALMP, os dados apresentados na Figura 17 dizem respeito à soma da despesa em três áreas que consideramos -1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 48 políticas de ativação. São elas a despesa em serviços e administração para o emprego, incentivos ao emprego e programas de treino e formação. Na Figura 17 confirma-se que, excetuando a Noruega, é nos países nórdicos que encontramos o maior investimento em ALMP. Neste grupo, também é de destacar que a aposta em ALMP fez parte de uma estratégia de combate à crise (sobretudo, na Dinamarca e Suécia) e ao potencial aumento do desemprego, dado que verificamos – mais do que nos restantes países – um aumento significativo no ano de 2013. A Figura 17 também demonstra como os países sul-europeus são aqueles cujo investimento em ALMP é menor, a par de alguns países continentais como a Suíça ou os Países Baixos. Figura 17 Despesa em ALMP* em % do PIB antes (2008), durante (2013) e após a crise (2018) Fonte: elaboração própria a partir de dados da OCDE: Public Spending on Labour Markets. Link: https://data.oecd.org/socialexp/public-spending-on-labour-markets. Consultado em 26/11/2020. *Resultados obtidos através da soma da despesa em % do PIB em 3 indicadores: “serviços e administração para o emprego”; “incentivos ao emprego”; e “programas de treino públicos”. Nota: Países liberais excluídos dada a inexistência de dados para uma parte significativa dos anos. Dados da Grécia indisponíveis para indicador “serviços e administração para o emprego”. Ao observarmos a tendência de grupo – Anexo 8 – ao longo de 18 anos, emerge a evidência de que, no período inicial da crise, ocorreu um incremento da despesa em ALMP, um pouco por todos os mundos de estado providência. Também se torna evidente que, nos países sul-europeus, encontramos um menor investimento em ALMP, quando comparando com os grupos nórdico e continental. Ao compararmos os resultados da Figura 17 com os números do desemprego a longo prazo, verificamos que seria nos países sul-europeus que, dado o mais elevado desemprego a longo prazo, deveríamos encontrar um maior investimento em ALMP. Contudo, contata-se o inverso: é nos países sul-europeus que encontramos maior desemprego a longo prazo, e menor investimento em políticas de ativação. Além da despesa, atentemos aos requisitos necessários para aceder ao subsídio de desemprego. Uma das formas de motivar a reentrada no mercado de trabalho que escapa aos 0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 1,2 1,4 2008 2013 2018 49 números da despesa é, precisamente, a “motivação forçada” impingida nos indivíduos para que estes tenham acesso ao subsídio de desemprego. Desde 2011, que a OCDE elabora um conjunto de relatórios relativos à rigidez dos sistemas de cada país respeitantes ao acesso aos subsídios de desemprego. Nas Figuras 18 e 19, podemos observar os dados da OCDE para a rigidez dos critérios para o acesso aos subsídios de desemprego, relativos aos requisitos de procura de trabalho, e sansões resultantes da recusa de propostas de trabalho. O indicador oscila entre 0 e 5: quanto maior o resultado, mais estritos são os requisitos. Através do Figura 18, podemos observar como é nos países sul-europeus – sobretudo em Espanha e na Grécia – onde a acessibilidade ao subsídio de desemprego é maior, em função do requisito de procura de emprego. Fora os dados dos países sul-europeus mostrarem-se inferiores à maioria dos restantes países, parece não haver correlação entre grupos de Estado Providência e o presente indicador. Figura 18 Rigidez do acesso ao subsídio de desemprego em função da procura de trabalho (2017) Fonte: elaboração própria a partir de dados da OCDE: Strictness of Elegibility Criteria: Job Search Requirements (items 5 and 6). Link: http://www.oecd.org/social/strictness-benefit-eligibility.htm. Consultado a 26/11/2020. De forma antitética, se observamos os dados relativos às sanções atribuídas na falha do cumprimento de certos requisitos – como a aceitação de propostas de trabalho –, conclui-se o inverso. Na Figura 19, denota-se que são, pelo contrário, os países sul-europeus que mais punem os beneficiários se estes falharem na aceitação de trabalho ou na participação de programas de empregabilidade, enquanto forem beneficiários de subsídios de desemprego. Assim, relativamente à arquitetura dos benefícios que podem motivar a reentrada no mercado de trabalho (ALMP), o cenário europeu não é tão cristalino. Por um lado, concluímos que nos países sul-europeus, as formas de ativação em função da acessibilidade ao subsídio de desemprego, surgem mais enquanto punição. Analogamente, são também nestes países onde os critérios para o acesso ao benefício de desemprego menos exigem a procura de trabalho, algo que poderá ser um travão à reentrada no mercado de trabalho. Relativamente a políticas de ativação no seu todo, acabamos por ter um cenário onde o somatório dos dados da despesa com os mecanismos adjacentes à elegibilidade para subsídios, expõem como os países sul-europeus, 0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 1,2 1,4 1,6 50 conquanto que menos investidos em políticas de ativação, acabam por não estar extremamente afastados do panorama centro e norte europeu. Figura 19 Rigidez do acesso ao subsídio de desemprego em função da recusa de propostas de trabalho e participação em programas de empregabilidade (2017) Fonte: elaboração própria a partir de dados da OCDE: Strictness of Elegibility Criteria: Sanction (items 7-11). Link: http://www.oecd.org/social/strictness-benefit-eligibility.htm. Por último, atentemos à Figura 20, respeitante a políticas familiares. Aqui, estão inseridos os números de despesa em três áreas respeitantes ao social investment: transferências para pais com filhos; despesa em licenças parentais; e subsídios a famílias monoparentais. Referimo-nos, portanto, a políticas enquadradas na perspetiva do social investment, que procuram combater riscos como a pobreza face à monoparentalidade, e à exclusão do mercado de trabalho em função da parentalidade. Figura 20 Despesa em políticas familiares* antes (2008), durante (2013) e após a crise (2018) em percentagem do PIB Fonte: elaboração própria a partir de dados da OCDE: Family Beneficts Public Spending. Indicador resultante da soma da despesa em três indicadores: “despesa em transferências direcionadas a famílias com crianças para despesas relacionadas com estas”; “despesa pública em licenças parentais”; e “despesas em subsídios direcionados a famílias monoparentais”. Dados da Suíça indisponíveis para 2017 Ao atentarmos separadamente a cada país – na Figura 20 –, notamos uma discrepância superior àquela encontrada nas políticas de ativação entre os países sul-europeus e os restantes. 0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 1,2 1,4 1,6 1,8 0 1 2 3 4 2008 2013 2017 57 (sobretudo, na dimensão da flexicurity relativa à regulação do mercado de trabalho), com um uma certa desconfiança (Van Kersbergen & Hemerijck, 2012). Independentemente da inclinação ideológica ou das preferências dos sindicatos, outro fator deverá reter a nossa atenção. Tal é respeitante aos recursos de poder dos grupos afetados pelos NSR. De forma contrária à massa de trabalhadores regulares, este é um grupo extremamente heterogéneo, com pouca capacidade sindical e de mobilização, e com limitado poder de barganha (Bonoli, 2007; Pierson, 2011). Os grupos sociais afetados pelos NSR são os jovens, os pouco qualificados, os excluídos do mercado de trabalho, os outsiders: estes não têm sindicatos próprios, e encontram maiores dificuldades em transferir as suas demandas para a arena política (Bonoli, 2004, 2005b). Dentro de todos os grupos sociais atingidos pelos NSR, são os outsiders do mercado de trabalho quem caminha sobre um terreno mais adverso. Não só este grupo social é, por definição, menos numeroso quando comparando com os insiders (Bonoli, 2007), como estão – um pouco por toda a europa –, menos representados em partidos políticos e sindicatos. A literatura já tem vindo a alertar para que os outsiders são menos sindicalizados do que os insiders, e possuem pouca ou nenhuma representação na esfera partidária (Taylor-Gooby, 2004b; Palier & Thelen, 2010). Esta situação configura um cenário de sub-representação política e sindical que impede que os seus interesses sejam traduzidos em políticas públicas. Figura 21 Diferença da percentagem de filiados em sindicatos entre insiders e outsiders (2006). Fonte: elaboração própria a partir de Hausermann e Schwander (2012), pp. 40. Dados de 2006 Nota: Países Liberais: Reino Unido, Irlanda, Estados Unidos da América, Canadá, Austrália e Nova Zelândia; Países Nórdicos: Noruega, Suécia, Finlândia e Dinamarca; Europa Continental: Alemanha, França, Países Baixos e Suíça; Europa do Sul: Portugal e Espanha. Na Figura 21, podemos ver os dados de Häusermann e Schwander (2012) relativos à filiação sindical dos insiders e outsiders. Nota-se em primeira instância, que o grau de sindicalização é, em todas as suas vertentes, alargadamente superior nos países nórdicos. É de 39,9 84,1 40,4 32,4 43,5 86,2 28,2 20,7 0 20 40 60 80 100 Países Liberais Países Nórdicos Europa Continental Europa do Sul Insiders Outsiders 58 salientar, também, que a discrepância entre a sindicalização de insiders e outsiders é mais desequilibrada para os primeiros, nos países sul-europeus e continentais. Ao nível da participação política, Häusermann e Schwander (2012) alcançam conclusões semelhantes. Na Figura 22, encontramos a abstenção eleitoral distinguida entre insiders e outsiders. Aqui, destaca-se de forma mais evidente, que a abstenção dos outsiders, conquanto que superior em todos os mundos de estado providência relativamente aos insiders (excetuando no nórdico, onde a diferença é residual), é mais acentuada na europa do sul. As Figuras 21 e 22 ilustram-nos a ideia proposta, de que os outsiders encontram mais barreiras para fazer valer as suas demandas – sobretudo nos países sul-europeus – dado que a sua participação política e sindical é mais reduzida. Pela positiva, os países nórdicos apresentam, em ambos os vetores destacados, graus de participação semelhantes, algo que poderá ser um indício do porquê do seu maior investimento em formas de proteção enquadradas na perspetiva do social investment, direcionadas a grupos de risco como os outsiders. Figura 22 Margem de diferença da abstenção eleitoral entre insiders e outsiders (2006). Fonte: elaboração própria a partir de Hausermann e Schwander (2012), pp. 40. Dados de 2006 Nota: Países Liberais: Reino Unido, Irlanda, Estados Unidos da América, Canadá, Austrália e Nova Zelândia; Países Nórdicos: Noruega, Suécia, Finlândia e Dinamarca; Europa Continental: Alemanha, França, Países Baixos e Suíça; Europa do Sul: Portugal e Espanha. Todo este enquadramento não é favorável aos outsiders nos países sul-europeus, e em Portugal particularmente (sublinhemos que os números das Figuras 21 e 22 para a europa do sul, apenas incluem Portugal e Espanha). Efetivamente, a manutenção de uma base sindical composta maioritariamente por insiders, e a permanência de um entendimento das relações laborais de base industrial, leva-nos à conclusão de que os sindicatos, por definição, são mais favoráveis à proteção dos insiders do que dos outsiders (Crouch & Keune, 2012). A literatura que versa sobre esta problemática parece ter uma opinião relativamente unânime: não se assume que os sindicatos são, por natureza, avessos à expansão da proteção para os outsiders, mas, por 12,2 10,6 16,7 20 16,9 11,1 20,8 32,8 0 5 10 15 20 25 30 35 Países Liberais Países Nórdicos Europa Continental Europa do Sul Insiders Outsiders 59 outro lado, os dados empíricos comprovam que os insiders são sempre a primeira preferência dos sindicatos, e estes protegê-los-ão, mesmo que à custa dos outsiders (Bonoli, 2010; Clegg et al., 2010). Num cenário onde o crescimento económico é tímido e as prerrogativas internacionais fomentam a contenção da despesa, os debates políticos tomados em sede de concertação social, focam-se nem tanto na expansão da proteção dos insiders, mas na sua não-retração. Clegg, Grazziano e Wijnbergen (2010) concluem que os sindicatos estão dispostos a aceitar uma expansão dos serviços para os outsiders, a partir do momento em que têm garantido que os insiders não verão a sua proteção diminuída. Falamos de uma estratégia de tradeoff, assente na dinâmica de que após a garantia das prerrogativas para os insiders, os sindicatos estarão dispostos a negociar os serviços direcionados aos outsiders (Clegg et al., 2010). Coerentemente com as conclusões da literatura quanto aos sindicatos, o estudo de Busemeyer (2017) conclui, através de um grupo de sondagens e questionários em diversos países europeus, que apesar da popularidade de políticas de social investment ser elevada na opinião pública, esta diminui abruptamente se o social investment for feito à custa de uma retração da generosidade dos serviços tradicionais, como as reformas ou a saúde. Denota-se, de uma forma semelhante ao posicionamento dos sindicatos, que a opinião pública também parece cética quanto à perspetiva do social investment, a partir do momento em que a generosidade e abrangência do estado providência tradicional estão em jogo (Busemeyer, 2017). Na Figura 23 está exposta, de forma concisa, a ideia que procurámos descrever. Aqui podemos observar o impacto do estado providência na dualização. Um resultado positivo indica que o estado providência contribui para o incremento do fosso dos rendimentos entre insiders e outsiders. Pelo contrário, um resultado negativo significa que o estado providência reduz as discrepâncias entre os dois grupos. Infelizmente, os dados estão indisponíveis para Portugal. Contudo, é notório como, de todos os países ilustrados, é em Espanha (único país sul-europeu incluído, e com o qual Portugal, em teoria, terá mais semelhanças) que o estado providência contribui mais para a dualização, ao invés de a amenizar. Nos restantes países, parece não existir um padrão claro que correlacione estes dados ao modelo de estado providência respetivo. A situação mais adversa dos outsiders é determinada não apenas pela maior dificuldade em fazer valer políticas públicas que lhes seriam favoráveis, mas porque também é do seu interesse que o mercado de trabalho seja mais flexível. Esta questão, como Regini (2003) refere, é um especial “ponto sensível” dos sindicatos, porque a flexibilização do mercado de trabalho é algo que prejudica diretamente os insiders. Relativamente a esta dimensão, portanto, os sindicatos tendem a ser objetivamente contra. 60 Figura 23 O impacto do estado providência (impostos e transferências) na diferença dos rendimentos entre insiders e outsiders. Fonte: elaboração própria a partir de Hausermann e Schwander (2012), pp. 41. Nota: os números indicam o resultado da diferença dos rendimentos após transferências sociais e impostos. O resultado de uma postura sindical bastante avessa à flexibilização de mercado de trabalho, tem redundado, em alguns países, numa situação de reprodução e crescimento da dualização. Isto porque os partidos políticos vigentes, sob a esfera de uma conjuntura internacional, económica e institucional favorável à flexibilização e liberalização do mercado de trabalho, têm sofrido uma pressão cada vez maior para implementar este tipo de políticas. A recusa dos grupos de trabalhadores em flexibilizar o âmago do mercado de trabalho, resultou na “flexibilização na margem”, acima mencionada. Por outras palavras, os diferentes governos apenas foram eficazes na flexibilização e liberalização do mercado de trabalho, nas suas margens: ou seja, na legislação destinada ao trabalho temporário ou atípico, referentes aos outsiders (Rueda, 2007; Palier & Thelen, 2010; Davidsson & Emmenegger, 2012; Palier, 2012). A flexibilização na margem contribui significativamente para um incremento da dualização do mercado de trabalho, dado que os outsiders, já sob um regime de menor proteção, vêm agora a legislação a premiar ainda mais a instabilidade laboral já existente, diminuindo a sua proteção. A flexibilização na margem, ao não ser acompanhada por uma flexibilização no núcleo do mercado de trabalho, diminui severamente as possibilidades dos outsiders na inserção no mesmo. Em suma, não será surpreendente a conclusão de Davidsson e Emmenegger (2012), cujo estudo aponta para que quanto maior o poder de concertação dos sindicatos nos países bismarckianos, maior a dualização do mercado de trabalho respetivo. Em suma, o papel dos sindicatos no fortalecimento da generosidade e proteção do estado providência apresenta, hoje, um cenário ambíguo. O cariz do legado industrial dos sindicatos é percetível se atentarmos, por exemplo, ao facto de que a diminuição gradual da percentagem de indivíduos sindicalizados na maioria dos países europeus, andou a pari passu com a própria -9,3 UK FI 8,9 FR 7,9 ES 28,9 -0,6 US -7,5 DK -5,3 NE -7,1 SW GER 4,8 -15 -10 -5 0 5 10 15 20 25 30 35 61 desindustrialização (Gingrich & Häusermann, 2015). A permanência de uma base sindical industrial, maioritariamente composta por homens, por insiders, e por um reduzido número de jovens, desaguou num panorama onde estes grupos de trabalhadores parecem não estar particularmente interessados no combate aos NSR. Assim, conclui-se que os sindicatos, apesar de exercerem um papel fundamental no combate pelos direitos, garantias e serviços direcionados aos insiders e ao estado providência industrial, estes terão uma participação mais limitada na proteção dos outsiders e na promoção do social investment. Ao partirmos da Power Resources Theory, somos impelidos a concluir que os grupos sociais que, por interesse, serão favoráveis a medidas de combate aos NSR e à dualização, têm recursos de poder limitados. Os sindicatos, apesar de apresentarem números cada vez mais reduzidos de membros um pouco por toda a europa (Royo, 2001; Siegel, 2005), mantêm uma postura que procura proteger, em primeira instância, o estado providência tradicional. Apesar de ter sido reconhecido que os sindicatos têm, de forma muito tímida, procurado aproximar-se dos grupos sociais afetados pelos NSR (Clegg et al., 2010), parece manter-se, no meio sindical, uma clara preferência pelos serviços tradicionais e pelos insiders. Deveremos ainda lembrar que, como Royo (2001) argumenta, a diminuição gradual do número de membros dos sindicatos obrigou, por questões de sobrevivência, a que estes alterassem parcialmente a sua postura, de uma de protesto para outra que, sem olvidar a primeira componente, procura, agora, entrar nas mesas de negociação. Este parcial reerguer do corporativismo veio permitir a manutenção, até certo ponto, do peso dos sindicatos na delimitação de prerrogativas políticas. Independentemente do poder de barganha dos sindicatos, estes tendem a ser favoráveis ao estado providência tradicional em todas as suas vertentes – às transferências passivas e sua generosidade, à rigidez do mercado de trabalho, à proteção dos insiders –, e mais céticos quanto às novas dinâmicas do estado providência – e particularmente na dimensão da flexicurity. Relativamente aos partidos políticos, o cenário não é tão claro. Apesar de se denotar uma certa inércia política no combate aos NSR, as possibilidades de expansão destes serviços estão capacitadas, aqui, com mais incentivos. Em primeiro lugar, as dinâmicas do social investment possibilitam encontrar pontos de consenso, um pouco por todo o espectro político. Estas podem agradar aos partidos de esquerda, que procuram expandir o papel do estado na proteção dos indivíduos, através do fomento do emprego, de novas políticas educativas e de inclusão; e podem também ir ao encontro de objetivos dos partidos de direita, que ambicionam uma maior estabilidade das contas públicas e liberalização da economia (Bonoli, 2005b). Ao nível da rentabilidade económica, o social investment – como referi acima – configura uma solução favorável. Não só serve de estimulante 62 da economia – através de políticas que procuram inserir indivíduos no mercado de trabalho, como ALMP –, como serve também para aliviar as contas do estado, dado que menos indivíduos cairão numa situação de dependência de subsídios passivos (Bonoli, 2005b). A somar a tudo isto, outro grande benefício do social investment é que este, de forma generalizada, é menos dispendioso do que os serviços de providência tradicionais (Bonoli, 2005b). A somar aos incentivos económicos, os partidos políticos podem utilizar a procura do voto – num cenário onde a abstenção é cada vez mais elevada –, para procurar contrariar problemas como a dualização, que afeta, sobretudo, grupos que podem ser impelidos – caso vejam as suas prerrogativas transformadas em legislação – a dirigir-se às urnas, como os outsiders (Bonoli, 2004, 2005b). Todos estes fatores têm vindo a convencer a literatura de que, se colocarmos os benefícios e prejuízos na balança, os partidos políticos, de forma genérica, têm mais incentivos para apostar no social investment, do que para não apostar (Pierson, 2002). Apesar de todos os pontos favoráveis, existem também alguns entraves ao incentivo no social investment pela parte dos partidos políticos. Um dos principais desafios diz respeito à perceção de que a incapacidade em reduzir o tamanho de um estado providência tradicional demasiado custoso, impede a criação de espaço para o crescimento do social investment (Pierson, 2011). Aqui, o problema reporta-se com a dificuldade em reduzir o estado providência tradicional. Este tem, por definição, uma popularidade elevada, não só ao nível sindical, como ao nível popular (Ebbinghaus & Hassel, 1999; Pierson, 1996, 2002, 2011). Desta forma, a retração dos moldes do estado providência tradicional é um percurso espinhoso, com um elevado custo político para os partidos políticos que, por questões eleitorais, podem ser impelidos a não desinvestir em áreas como a saúde ou as pensões (Branco & Costa, 2014). A junção de um crescimento económico limitado, com maiores incentivos pela parte dos grupos da sociedade civil para a expansão da generosidade de setores como a saúde ou as reformas, gera um enquadramento onde a capacidade de investimento no social investment é limitada, sobretudo em países com constrangimentos económicos, como Portugal. É a este cenário de inércia política – onde pouco incentivo para a reformulação do estado providência tradicional deixa pouco espaço para a aposta no social investment –, que Paul Pierson (2011) denominou de paisagem congelada. Assim, a mudança tem sido flanqueada pelos partidos políticos, incapazes, por um lado, de retrair o estado providência tradicional e, por outro, de estimular o crescimento do social investment (Pierson, 2011). Este ecossistema tem redundado, em parte, em lógicas permanentes de blame shifting, i.e., narrativas levadas a cabo por partidos políticos, que utilizam atores externos ou antigos governos, por exemplo, para justificar medidas impopulares de retração do estado providência 63 tradicional (Pierson, 2002). Contudo, esta estratégia é pouco convincente em períodos de crescimento económico. É precisamente por isso, que os momentos de crise económica podem gerar oportunidades únicas para a implementação de reformas, dado que o blame shifting, nestas situações, encontra maior legitimidade. Este ponto é de particular relevo para o caso português. Em suma, podemos concluir que, dentro de um enquadramento da Power Resources Theory, os partidos políticos têm maiores incentivos para a defesa da perspetiva do social investment, do que os grupos da sociedade civil. Contudo, estes incentivos têm colidido com diversas barreiras que impedem que estes se tornem em políticas públicas concretas. Fenómenos análogos a estes, como a diminuição dos recursos de poder dos sindicatos, desde os anos 70 e 80, em deterioramento do capital (Royo, 2001; Siegel, 2005; Hemerijck, 2011), ou o aumento do poder dos ministros das finanças dentro do enquadramento executivo (Jenson, 2012), possibilitam que os partidos políticos tenham maior capacidade de ação unilateral. Desta forma, a literatura tem vindo a argumentar que a parcial perda de poder dos sindicatos abre uma janela de oportunidade para a implementação de medidas à revelia da concertação social (Regini, 2003). Siegel (2005) relata-nos que, nos anos 80 e 90, uma parte substancial das reformas no âmbito do estado providência nos países europeus, foi feita à revelia da concertação social. Assim, a literatura tem vindo a argumentar que as reformas do estado providência em função do combate aos NSR, à dualização e o incentivo em medidas que vão ao encontro da perspetiva do social investment, deverão ocorrer, maioritariamente, no seguimento de grandes coligações partidárias (Bonoli, 2004). Por fim, como se manifestam estas dinâmicas nos países sul-europeus e, mais concretamente, em Portugal? Primeiro, os recursos de poder dos grupos particularmente afetados pelos NSR ou pela dualização é menor. A título de exemplo – e como verificámos com a Figura 21 –, a exclusão dos outsiders dos sindicatos é particularmente forte em Portugal e Espanha (Häusermann & Schwander, 2012). Concomitantemente, na europa do sul encontramos dois legados de relevo quanto ao posicionamento dos sindicatos. Primeiro, denotase um legado fortemente industrial, algo também resultante da natureza da base sindical destes países, fortemente envelhecida e masculina. Em segundo lugar, o legado corporativo implicou que, em alguns dos países sul-europeus – particularmente, Portugal –, se enraizasse uma forte e institucionalizada tradição de concertação social, da qual se espera que sirva de canal das demandas sindicais para a arena política, apesar de a permanência deste modelo corporativo poder ser um entrave a reformas globais (Siegel, 2005). Por fim, a união deste legado corporativo e industrial, desagua num cenário de excesso de proteção dos insiders ao nível do mercado de trabalho (Rhodes, 1996; Davidsson & Emmenegger, 2012; Häusermann & 64 Schwander, 2012), o que se coaduna com o facto já identificado pela literatura, de que a dualização assume proporções particularmente severas na europa do sul (Eichhorst & Marx, 2010). A literatura tem vindo a alertar que muitos dos fenómenos acima mencionados, surgem em Portugal de forma acentuada. Os sindicatos portugueses – sobretudo, a Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (CGTP) – tendem a atribuir especial relevância aos insiders do mercado de trabalho (Cardoso & Branco, 2017), como os reformados do sistema contributivo e os funcionários públicos e, até certo ponto, manteve-se indiferente a fenómenos como a dualização (Barreto & Naumann, 1998). De forma análoga, os sindicatos portugueses são especialmente avessos à flexibilização do mercado de trabalho (Zartaloudis & Kornelakis, 2017). Em parte, esta aversão explica a fortíssima rigidez do mercado de trabalho no seu núcleo até à crise económica, dado que as diversas tentativas de flexibilização ocorridas, por exemplo, durante os governos liderados por Cavaco Silva, esbarraram em fortíssimos protestos (Glatzer, 1999; A. D. Stoleroff, 1992; A. Stoleroff, 2013). De forma ainda mais evidente, repare-se que a primeira greve geral na democracia portuguesa ocorreu em 1988, a propósito de um iniciativa governativa que visava facilitar os despedimentos (Barreto & Naumann, 1998). Numa outra dimensão, os sindicatos portugueses também sofreram uma perda de poder gradual, derivada da diminuição também gradual do número de filiados (Villaverde Cabral, 1999). Em grande medida, a desindustrialização levou a uma diminuição paulatina do número de sindicalizados, dado que a inseminação do sindicalismo no setor terciário é mais parca (Royo, 2001). Contudo, tal não impediu que a concertação social permitisse a manutenção do papel dos sindicatos na definição de políticas públicas. A criação do Concelho Permanente de Concertação Social (CPCS) em 1984 da União Geral de Trabalhadores (UGT) por iniciativa do PS e do PSD, representaram tentativas de trazer o movimento sindical para as mesas de negociação, dado que a CGTP assume, desde a transição democrática até ao dia de hoje, uma posição de protesto, menos focada na criação de consensos (Santos, 1999; Dornelas, 2003; A. Stoleroff, 2013; Gago, 2014). A concertação social assume, portanto, um papel fundamental 22 , apesar de apenas a UGT manter uma posição de maior pragmatismo (Natali & Pochet, 2009; A. Stoleroff, 2013). Apesar de a CGTP se ter aproximado a uma posição mais moderada, por exemplo, dada a sua união ao CPCS em 1987 (após recusa inicial), esta manteve, até um certo momento, uma postura de auto-marginalização (Guillén et al., 2003), algo que é plasmado pelo facto de que, em 17 grandes acordos tripartidos assinados até 2011, a CGTP apenas assinou 6 22 Veja-se, por exemplo, a importância da concertação social na aprovação da última grande reforma da segurança social antes da crise, em 2006 (Peneda, 2015). 65 (Campos Lima & Artiles, 2011). Finalmente, os partidos políticos na europa do sul e em Portugal, vêm redobrados os seus entraves na implementação de políticas de social investment e flexicurity. Isto porque o sistémico crescimento económico modesto, associado a uma contenção financeira do estado providência tradicional, abre pouco espaço para o investimento em políticas que vão ao encontro da perspetiva do social investment (Mertens, 2017). De forma sumária, a Power Resources Theory serve-nos positivamente enquanto grelha teórica para compreender as dinâmicas relativas ao estado providência, conquanto que adaptada às duas frentes do mesmo. Verificamos que, ao nível da sociedade civil, deparamo-nos com um cenário paradoxal: os recursos de poder dos sindicatos pode servir de acelerador ou travão na recalibração do estado providência, dependendo da natureza dos próprios sindicatos. Num cenário como o dos países nórdicos, onde os sindicatos apresentam uma base mais heterogénea – com uma maior representação de grupos afetados pelos NSR –, assumimos que quanto mais fortes os seus recursos de poder, maior será a propensão para o social investment 23 . Em oposição, nos países continentais e sul-europeus, o legado industrial e corporativo dos sindicatos, associado a uma menor representatividade dos grupos afetados pelos NSR, impelenos a concluir o inverso: quanto maiores os seus recursos de poder, maior será a propensão para incrementar a dualização do mercado de trabalho, e bloquear a retração de certas partes do estado providência tradicional, abrindo pouco espaço para o social investment. Assim, a reforma na europa do sul recairá, maioritariamente, para as mãos dos partidos políticos, que, como referi acima, terão uma tarefa árdua na recalibração do estado providência, e na sua adaptação à realidade pós-industrial. Exatamente por este motivo, os momentos de crise económica tornam-se momentos de particular interesse, dado que podem servir para justificar reformas que, dados todos os entraves relatados, seriam implausíveis em momentos de crescimento. Contudo, para uma perceção holística das dinâmicas que influenciam a mudança do estado providência, não nos chega esmiuçar apenas os atores políticos e sociais em jogo. De seguida, avançaremos para componentes estruturais, inerentes aos sistemas políticos e a escolhas feitas no passado, que poderão iluminar outras componentes desta problemática. 23 Bonoli (2004) chega, precisamente, a esta conclusão. Em parte, este explica a capacidade precoce dos países escandinavos no combate aos NSR e à dualização, e na implementação de políticas de social investment ou flexicurity, através de uma análise que atenta à base sindical destes países: esta é mais heterogénea, menos envelhecida, menos industrial, e com maior participação feminina. Estes indicadores possibilitaram que os sindicatos escandinavos tenham introduzido, de forma mais concisa, estas problemáticas nas suas agendas. 66 5.2.Path Dependency: Pontos de Veto e o Fator Tempo Nesta secção da nossa investigação, iremos procurar compreender – através da ideia de path dependency –, como certos fatores estruturais podem ter definido, no passado, a capacidade que os países apresentam, no presente, para transitarem para o social investment e para o combate aos NSR. O conceito de path dependency remete para a ideia de que certas decisões do passado, podem influenciar ou determinar decisões futuras. Um percurso optado num momento histórico pode não ser facilmente revertido, determinando um conjunto de escolhas futuras em função dessa primeira decisão. Aqui, iremos abordar dois fenómenos que surgem como path dependency que, ao nível do estudo do estado providência, poderão ter impacto na capacidade dos países em reformar os seus sistemas. O primeiro destes fenómenos é relativo à criação de pontos de veto dentro das instituições democráticas de um determinado país. Já identificados enquanto variáveis importantes em jogo (Bonoli, 2003; Seeleib-Kaiser, 2017; Perez & Matsaganis, 2018), os pontos de veto embrenhados nas instituições de um determinado país, definidos num momento prévio, podem surgir como travões a certas mudanças. Tautologicamente, quanto maior for o número de pontos de veto num sistema democrático, mais espinhosa é a capacidade de efetuar reformas profundas, dado que surge um maior número de atores que, caso sejam avessos à mudança respetiva, têm o poder de a bloquear. Os exemplos mais comuns são ao veto presidencial, a existência de duas câmaras legislativas e o Tribunal Constitucional (TC). Relativamente ao estado providência, os pontos de veto tendem a surgir, principalmente, enquanto travões à retração do mesmo (Huber & Stephens, 2005). Um exemplo concreto, aqui, é o caso português. A constituição portuguesa prevê, em diversos momentos, a construção de sistemas providenciais como um sistema nacional de saúde tendencialmente gratuito. Por outras palavras, a constituição portuguesa prevê o crescimento da generosidade e abrangência do estado providência, e pode servir de instrumento para impedir a sua retração ou liberalização. Durante o período da crise observamos estes mecanismos em ação, com o veto – pela parte do Tribunal Constitucional – de algumas das medidas mais liberalizantes do governo de Pedro Passos Coelho (Cisotta & Gallo, 2014; Canotilho et al., 2015; Theodoropoulou, 2016; Fernandes, 2017; Violante, 2019). Os pontos de veto surgem, assim, como uma forma determinante de path dependency, dado que o enquadramento institucional previamente definido, pode bloquear decisões do presente. A segunda dimensão de path dependency que nos importa debater é, também, relativa a um potencial mecanismo de bloqueio de mudança. Refiro-me à variável temporal, introduzida 73 trabalharem ou nunca terem trabalhado, impede que sejam devidamente protegidos em situações de risco. O sistema português criou, contudo, um conjunto de benefícios means-tested para os indivíduos que não conseguiram regularizar contribuições e, portanto, não podem beneficiar do sistema contributivo. Referimo-nos a benefícios como o Rendimento Social de Inserção, o Subsídio Social de Desemprego e, na velhice, para alguns regimes como as Pensões de Sobrevivência e o Complemento Solidário para Idosos. Os indivíduos que recebem este tipo de benefícios, pouco generosos, por definição, estão, assim, inseridos nos outsiders. O mesmo poderá ser dito relativamente ao grupo dos working-poor que, em Portugal, se refere a uma fatia significativa de indivíduos que recebem o salário mínimo (cerca de 22% da população trabalhadora, em 2018 (PORDATA, 2020)), ou que estão inseridos em formas de trabalho atípicas, flutuantes ou temporárias. Relativo à dimensão familiar, os grupos sociais particularmente afetados pelos NSR são, entre outros, pais e mães solteiros com filhos a cargo (ou seja, famílias monoparentais), e indivíduos com familiares dependentes a seu cuidado. No lado oposto, encontramos os insiders do mercado de trabalho. Este grupo é composto por indivíduos devidamente inseridos no mercado de trabalho, dotados de uma forte proteção contra despedimentos individuais, seja por um mercado de trabalho rígido, seja por um histórico de contribuições que permite uma generosa proteção no desemprego e na dedução da sua reforma, na velhice. Ao mergulharmos no caso português, torna-se fulcral elucidar outro grupo que, dado o enquadramento legal, se encontra no âmago dos insiders. Referimo-nos aos funcionários públicos. Previamente à crise, estes tinham acesso a um regime paralelo de proteção social em diversas frentes. Somavam o acesso à ADSE, com um regime de dedução das reformas mais generoso, e permeável a reformas antecipadas. Os funcionários públicos viam-se beneficiados na regulação laboral, com menores horários de trabalho, e a impossibilidade de despedimentos. Estes benefícios contribuem para uma sobreproteção que colocava os funcionários públicos no cerne dos insiders, algo também reforçado pelo posicionamento dos sindicatos, tradicionalmente empenhados na proteção dos trabalhadores do estado, como constatámos na secção anterior. Relativamente à resposta das novas políticas sociais, constatámos, por outro lado, que Portugal é um dos países europeus onde menos se aplicaram medidas de social investment. A despesa em políticas de ativação é escassa (quando comparando com o cenário europeu) 25 – o que se coaduna com os números elevados de desemprego a longo prazo 26 e desemprego jovem 27 25 Ver Figura 17. 26 Ver Figura 6. 27 Ver Figura 13. 74 – e o princípio de flexicurity não parece ter sido, ainda, aplicado – dada a rigidez do mercado de trabalho para os insiders, conjugada com uma modesta proteção direcionada a formas atípicas e flutuantes de trabalho 28 . Ao nível familiar, o cenário parece ligeiramente mais risonho. Não só verificámos que o legado das tradições e práticas familistas se desvaneceu, em grande medida, como assinalámos o facto de que em função de certos indicadores relativos às desigualdades de género no trabalho, Portugal se afigura como uma exceção na europa do sul, estando mais próximo do padrão norte e centro europeu 29 . Dadas estas características, o que deveremos esperar de cada um dos executivos? A resposta difere, em grande medida, em função do contexto social e político respetivo de cada um. No capítulo 5, explorámos as dinâmicas que fomentam o investimento em cada uma das áreas do estado providência, e que barreiras podem existir para a reforma dos sistemas vigentes. Verificámos, por exemplo, que os poderes de veto podem ter um papel de relevo no bloqueio de certas medidas. No caso português, destaca-se o Tribunal Constitucional, cuja importância provém da natureza da Constituição. Como sabemos, o documento fundador da democracia portuguesa prevê um conjunto de garantias relativas ao estado providência tradicional. Neste contexto, o TC teve um papel essencial no bloqueio de algumas medidas de austeridade mais fortes, aplicadas pelo Governo PSD-CDS (Fernandes, 2017; Perez & Matsaganis, 2018). Um segundo ponto de relevo, diz respeito à relação entre o estado e a sociedade civil. Como referimos no capítulo 5, a força dos grupos sociais favoráveis ao engordar do estado providência pode determinar a construção de políticas públicas. A literatura já identificou, no passado, o papel importante que a concertação social tem em Portugal. Autores como Robert Fishman (1990, 2011, 2012), argumentam que a natureza da transição democrática portuguesa teve como consequência a criação de uma cultura de concertação e entendimento entre o estado e os atores da sociedade civil, que deu aos segundos bastante poder de influência na definição de políticas públicas, algo que contrasta com o caso espanhol. Esta forte tradição de conversação e consenso entre estado e sociedade civil é tida, portanto, enquanto um dos motivos principais para a rápida expansão do estado providência ao longo do período democrático português (Fernandes, 2014, 2015, 2017; Fernandes & Branco, 2017; Fishman, 1990, 2011, 2012; Fishman & Lizardo, 2013). Ao somarmos esta forte tradição de cooperação e conversação entre estado e sociedade civil, com o posicionamento conservador dos sindicatos portugueses, preocupados com a proteção dos insiders do mercado de trabalho (Branco, 2017a) – sobretudo, a CGTP –, 28 Ver Figura 15. 29 Ver Figuras 1 e 2. 75 concluímos que o forte resultado da dualização em Portugal, pode provir, em parte, do peso dos sindicatos na definição de políticas públicas. Assim, será de esperar que quanto maior for o peso dos sindicatos portugueses na definição de políticas públicas, maior será a propensão para a expansão (ou não retração) do estado providência tradicional e da proteção dos insiders, e menos espaço se abrirá para políticas de social investment e para o reforço dos sistemas para os outsiders. Ao invés, quanto menor peso os sindicatos portugueses tiverem na definição de políticas públicas, maior será a abertura para se retrair o estado providência tradicional, e mais espaço haverá para o social investment. Como já referido, as organizações internacionais têm um papel de relevo na condução de políticas públicas. Sendo a União Europeia favorável ao social investment, quanto mais forte for a sua influência, mais será de esperar um reforço de políticas consistentes com esta perspetiva. Por último, consideremos de que o investimento em ambas as áreas do estado providência é também influenciado por fatores sociais e macroeconómicos, como a dívida pública e o desemprego. Uma dívida pública acentuada poderá ser um incentivo à retração do estado providência tradicional. Por outro, um problema endémico de desemprego pode incentivar a implementação de políticas de social investment. Dados todos estes fatores, abordemos, primeiro, o momento e as condições específicas do governo de Pedro Passos Coelho. Quando este tomou posse, no dia 21 de Junho de 2011, Portugal já havia entrado numa crise económica profunda. Com esta, o desemprego disparou, e a dívida pública atingiu níveis recorde. Os constrangimentos económicos da crise funcionariam, teoricamente, enquanto um motor natural de políticas enquadradas no social investment e, em certas instâncias, poderia motivar a contração do estado providência tradicional. Políticas como as de ativação são das poucas – contrariamente às restantes áreas do social investment – que dão frutos mais imediatos. A somar a isto, políticas de ativação são, por definição, relativamente pouco custosas. Assim, seriam de esperar medidas deste género para combater o desemprego. Da mesma forma, o aumento da dívida pública é um natural catalisador de contenção da despesa – algo que pode ser direcionado ao estado providência tradicional, dado que representa uma fatia substancial da despesa do estado. Assim, dados os fatores elencados, será de esperar do governo de Pedro Passos Coelho, um caminho de recalibração (ii), isto é, uma aposta em social investment e uma retração do estado providência tradicional. Ao nível da relação do estado com a sociedade civil, o cenário é um pouco mais nebuloso. Por um lado, o PSD – conquanto que um dos fomentadores da criação da UGT –, durante o governo de Pedro Passos Coelho, afastou-se dos sindicatos (Cardoso & Branco, 2017). Por outro, esta separação chocou com uma oposição hostil pela parte do movimento 76 sindical (sobretudo, da CGTP) que se opôs, frontalmente, às políticas tomadas por este executivo (Rego et al., 2018). Este afastamento entre o estado e a sociedade civil durante o executivo liderado por Passos Coelho construiria, teoricamente, uma janela de oportunidade para a contração da generosidade do estado providência tradicional, através da aprovação de leis à revelia da concertação social. Assim, será de esperar que o PSD tenha atuado, ao nível da legislação direcionada a todas as áreas do estado providência, de forma mais unilateral e independente das pressões sindicais. Apesar do afastamento entre este governo e os sindicatos, esta quebra não foi tão acentuada como noutros países, como Espanha (Fernandes, 2017). Pelo contrário, ainda se verificou a procura inicial pela integração dos sindicatos nas mesas de negociação, algo ilustrado pelo acordo tripartido assinado, conjuntamente, por sindicatos, patrões e executivo, em Janeiro de 2012 (Cardoso & Branco, 2020). Apesar de tudo, será também importante assinalar que enquanto a UGT ratificou este acordo, a CGTP não chegou a nenhum entendimento com este governo. Afigura-se ainda de relevo máximo destacar que, relativamente ao social investment, o posicionamento dos sindicatos portugueses é mais ambíguo. Por um lado, os sindicatos não são desfavoráveis per si ao engordar da proteção contra os NSR. Por outro, estes são especialmente avessos à flexibilização das leis laborais dado que estas prejudicam, diretamente, os insiders. Desta forma, será de esperar que, em primeiro lugar, face à diminuição do peso dos sindicatos na determinação de políticas públicas e, em segundo lugar, em virtude da necessidade de aliviar as leis laborais, o governo PSD-CDS tenha aproveitado a sua governação para desregular o mercado de trabalho – sobretudo para os insiders –, através da facilitação de despedimentos e da contração das compensações respetivas. Por fim, o peso de instituições internacionais externas na condução das políticas públicas portuguesas foi especialmente notório durante a governação de Pedro Passos Coelho. Tal deve-se, em grande parte, ao Memorando de Entendimento (MoU) assinado com a Troika – formada, em parte, por instituições da União Europeia 30 –, o qual previa um conjunto de políticas de austeridade. O foco do Memorando era a diminuição da despesa relativa ao estado providência tradicional e, particularmente, a grupos especialmente protegidos pelas leis laborais. Este previa a redução das pensões acima dos 1500€, o congelamento de salários na função pública e a limitação das promoções (Pág. 3). Além disso, previa aumentar a eficiência da administração pública, e a diminuir o número de efetivos na função pública (Pág. 2). Também ficou previsto um reforço dos programas de treino para trabalhadores públicos, de 30 O termo Troika refere-se ao grupo formado pelo Banco Central Europeu, Comissão Europeia e Fundo Monetário Internacional. 77 forma a melhorar a qualidade do capital humano. Ficou prescrito, ainda, que o governo deverá “[p]reparar um plano abrangente para promover a flexibilidade, a adaptabilidade e a mobilidade dos recursos humanos na administração pública, nomeadamente através da oferta de formação,” (Pág. 16). Assim, ao nível da despesa, o MoU previu cortes em todos os setores do estado providência tradicional, de forma a baixar o défice e a dívida pública. Estes foram direcionados a certas áreas da proteção especialmente custosas, como as reformas do sistema contributivo, e aos serviços e salários dos funcionários públicos. Do outro lado da moeda, o MoU também previa um conjunto de políticas que podemos encaixar na perspetiva do social investment – sobretudo, ao nível do mercado de trabalho. Na introdução à secção sobre o mercado de trabalho do Memorando de Entendimento, ficaram definidas as linhas orientadoras para o combate à crise: “Rever o sistema de prestações de desemprego com o objectivo de reduzir o risco de desemprego de longa duração e, ao mesmo tempo, fortalecer as redes de apoio social; implementar reformas na legislação relativa à protecção ao emprego para combater a segmentação do mercado de trabalho, promover a criação de emprego e facilitar a transição dos trabalhadores entre várias actividades, empresas e sectores; facilitar os regimes dos tempos de trabalho para conter flutuações de emprego ao longo do ciclo, acomodar melhor as diferenças de padrões de trabalho nos diferentes sectores e empresas e aumentar a competitividade das empresas; promover uma evolução dos custos do trabalho consistente com a criação de emprego e a melhoria da competitividade; garantir boas práticas e recursos apropriados para Políticas Activas do Mercado de Trabalho, com o objectivo de melhorar a empregabilidade dos jovens e das categorias desfavorecidas e minorar os desajustamentos no mercado de trabalho. Combater o abandono escolar precoce e melhorar a qualidade do ensino secundário e do ensino e formação profissional, com o objectivo de aumentar a qualidade do capital humano e facilitar a adequação ao mercado de trabalho.” (Pág. 20). Podemos observar como as linhas orientadoras do MoU para as políticas relativas ao mercado de trabalho, estão em conformidade com a perspetiva do social investment. Na prática, ficou estabelecido o investimento em incentivos ao emprego para combater a dualização e o desemprego jovem, adequar o capital humano ao mercado de trabalho, flexibilizar o mesmo de forma a combater o desemprego a longo prazo e investir na aprendizagem direcionada às novas gerações. Relativamente aos apoios ao desemprego, o governo português comprometeu-se a diminuir os seus prazos limite, de forma a forçar a procura de trabalho e, simultaneamente, a facilitar o acesso aos apoios dentro do sistema contributivo. Na mesma linha, ficou prevista a diminuição das compensações em caso de desemprego – procurando uma homogeneização com a média europeia –, e o financiamento dos despedimentos pela parte do estado – se necessário –, caso o empregador não possua meios para o fazer. Somando todas as imposições 78 estabelecidas pelo MoU, o governo comprometeu-se a diminuir a despesa pública direcionada ao estado providência tradicional e a implementar medidas enquadradas no social investment, com especial atenção para a liberalização do mercado de trabalho no seu cerne, sobretudo, na proteção direcionada aos insiders (Moreira et al., 2015). Desta forma, a conclusão retirada é que, dadas as condicionantes, a nossa hipótese relativa ao governo PSD-CDS, é a de um percurso de recalibração (ii). Apesar disso, deveremos destacar algumas nuances desta hipótese. Primeiramente, a contenção do estado providência tradicional dever-se-á focar, especialmente, na diminuição da generosidade dos sistemas contributivos de reformas e pensões e, ainda, na proteção direcionada aos funcionários públicos. Por outro, no âmbito do social investment, a combinação de um acordo com a Troika particularmente focado na desregulação das leis laborais, a par de uma diminuição do contacto com os sindicatos – favoráveis a um mercado de trabalho rígido –, dão especial importância à flexibilização do mercado de trabalho. As políticas de ativação, enquanto requisito prescrito no MoU enquanto forma de combate ao desemprego, também se colocam enquanto uma potencial área de forte investimento pela parte deste executivo. Por fim, dentro do social investment, os apoios a indivíduos dependentes e subsídios familiares parecem carecer de poucos incentivos. Num panorama oposto a este, o executivo liderado por António Costa reuniu as condições para um direcionamento contrário ao do seu antecessor. Primeiramente, o cenário social e macroeconómico era, em 2015, radicalmente distinto do de 2011. Por um lado, o crescimento económico havia retomado, desde 2014, o que possibilitaria uma travagem das medidas de contenção do estado providência tradicional. Por outro, o desemprego – sobretudo, o jovem e a longo prazo –, mantinha-se elevado, a par de uma dívida pública ainda acima de níveis saudáveis. Desta forma, será de esperar que, através dos incentivos macroeconómicos, se proceda a uma travagem da contenção do estado providência e, à medida do avanço da legislatura, um gradual reforço do mesmo. Da mesma forma, os problemas endémicos do desemprego fomentariam, de forma semelhante, o investimento em políticas de ativação. Porventura de forma mais acentuada, a natureza da relação do estado com a sociedade civil cambiou radicalmente com a transição do primeiro para o segundo executivo. Como referimos acima, o governo PSD-CDS sobreviveu dentro de um contexto onde as históricas relações de cooperação entre o estado e os sindicatos na condução de políticas públicas foram, em grande medida, colocadas de parte. Pelo contrário, este governo retomou o diálogo com os parceiros sociais os quais, por sua vez, também mudaram a sua forma de ação face ao governo anterior (Rego et al., 2018). A necessidade de conjugar as demandas sindicais e de corresponder às expetativas da população quanto à reversão das medidas de austeridade daria, dentro deste 79 contexto, uma motivação de peso para a retoma da expansão do estado providência tradicional. Na esfera do social investment, o papel dos sindicatos é, de novo, mais ambíguo. Por um lado, estes não se opõem à maioria das prerrogativas enquadradas nesta vertente do estado providência, mas, por outro, não lhes dão prioridade. Assim, será de esperar que as pressões sindicais sejam especialmente direcionadas à reversão das políticas de austeridade implementadas pelo executivo anterior, com um enfase acrescido dado ao âmago dos insiders (como os funcionários públicos e os reformados do sistema contributivo). Ainda dentro do social investment, lembremos que os sindicatos são avessos à flexibilização do mercado de trabalho. Assim, será de esperar que estes tenham exercido o seu peso negocial, na pressão para a solidificação das leis laborais, sobretudo, as direcionadas ao âmago dos insiders. Ainda numa linha semelhante, a natureza das relações deste executivo com os sindicatos, também seria favorável ao aumento da generosidade das reformas – particularmente, às inseridas nos sistemas contributivos. Em suma, a relação profícua entre estado e sindicatos, criaria condições favoráveis a um percurso expansionista (i), mas focado quase exclusivamente na proteção do estado providência tradicional e dos insiders. Será de destacar, por outro lado, que ao nível das leis laborais, será de esperar um direcionamento protecionista (iii), em virtude da vontade dos sindicatos em reverter a flexibilização do mercado de trabalho. Será imperioso sublinhar que apenas foi possível a António Costa formar governo dada a criação de um acordo bilateral do PS com os partidos mais à esquerda (PCP, PEV e Bloco de Esquerda) – banalmente denominado de geringonça. Este acordo determinou que a composição do executivo manter-se-ia, na sua totalidade, a cargo do PS. Por outro lado, implicou concessões pela parte do PS, a demandas provindas dos partidos mais à esquerda, os quais demonstraram particular empenho na reversão de políticas de austeridade (De Giorgi & Cancela, 2021). Sabendo que estes partidos – próximos de sindicatos como a CGTP –, são apoiantes de uma regulação rígida do mercado de trabalho e do fortalecimento do estado providência tradicional, este acordo terá as condições para funcionar como um reforço deste direcionamento político, com especial empenho na reversão das políticas tomadas pelo executivo PSD-CDS. Por último, o peso das instituições internacionais decresceu consideravelmente a partir de 2014. Tal deve-se ao fim do MoU, e das respetivas imposições. O executivo de António Costa prosseguiu, assim, dentro de uma conjuntura mais independente de constrangimentos externos, direcionados à contenção do estado providência tradicional. Contudo, no capítulo 5 sublinhámos que a crise de 2008 teve um papel instrumental no reforço dos mecanismos de vigilância e controlo da União Europeia sobre as políticas públicas, reforço este que não se esgotou com o fim da crise económica (de la Porte & Heins, 2016a). Pelo contrário, o peso da 80 União Europeia na definição de prorrogativas políticas manteve-se, em parte, apesar de não de forma tão agreste como nos anos da crise. Assim, o papel mais diminuto da União Europeia na definição de políticas públicas, continuará a ser um impulsionador do social investment. O somatório de todos os fatores elencados para o executivo de António Costa, direcionam a nossa hipótese para a expansão (i). Contudo, deveremos, novamente, assinalar algumas nuances. Primeiramente, o aumento do papel dos sindicatos na definição de políticas públicas, associado a uma diminuição do peso da União Europeia, atribuirá ao governo de António Costa uma mais forte motivação para a expansão do estado providência tradicional, do que para o reforço de medidas de social investment. Da mesma forma, o acordo informal estabelecido entre o PS e os partidos mais à esquerda, atribuirá também um peso extra à expansão dos serviços tradicionais. Este esforço por reforçar o estado providência tradicional recairá maioritariamente, na proteção dos insiders. Por último, os estímulos económicos apontariam para uma expansão de ambas as esferas do estado providência, com particular atenção atribuída a políticas de ativação. Assim, verificamos que os estímulos elencados são mais favoráveis ao estado providência tradicional, do que ao social investment. Ainda assim, não será de esperar uma retração de políticas enquadradas nas novas políticas sociais, dado não se verificarem fatores favoráveis à sua contenção, excetuando as políticas reguladoras do mercado de trabalho. Esta última área do social investment, dados os estímulos analisados, é a única que caminha sobre um terreno adverso, no enquadramento deste executivo. Relativamente a esta – e apenas esta – área do social investment, a expetativa será uma de protecionismo (iii), no sentido que os estímulos provindos de atores como os sindicatos ou os partidos mais à esquerda, beneficiam a solidificação das leis laborais relativas ao cerne do mercado de trabalho. Apesar de tudo, o panorama global expectável acaba por ser um de expansão (i) com maior enfase dado ao estado providência tradicional (ou seja, mais próximo do quadrante do protecionismo (iii), do que o da recalibração (ii)). 6.2.XX Legislatura: Governo PSD-CDS de Pedro Passos Coelho (2011-2015) A hipótese teórica que construímos para o governo de Passos Coelho é uma de recalibração (ii). Contudo, salientámos que será de esperar um maior esforço pela retração do estado providência tradicional, do que pelo reforço de políticas de social investment. Coloquemos, então, esta hipótese à prova, através da análise à legislação. Pedro Passos Coelho iniciou o seu mandato como primeiro-ministro no dia 21 de Junho de 2011, cerca de dois meses e meio depois do anúncio do resgate financeiro acordado com a 81 Troika. Neste mesmo ano, relativamente às formas de financiamento do estado e de contenção da despesa – resultantes, em grande medida, da retração do estado providência tradicional –, o governo em questão não demorou a aumentar impostos como o IRS (momentaneamente), através da Lei 49/2011, e a homogeneizar o IVA sobre a eletricidade e gás com os valores normais do mesmo, através da Lei 51-A/2011. O governo PSD-CDS engenhou, também, legislação destinada a possibilitar privatizações do tecido empresarial do estado (Lei 50/2011). No ano de 2011 o documento legal de maior relevo foi a Lei 53/2011, que previu a segunda alteração do código de trabalho. Esta lei representa o primeiro golpe nos insiders do mercado de trabalho: não apenas extingue um conjunto de constrangimentos aos despedimentos unilaterais pela parte do empregador, como diminui os benefícios atribuídos e deteriora os critérios para aceder aos mesmos. Ainda relativamente à Lei 53/2011, será de destacar que, na exposição de motivos da Proposta de Lei respetiva (N.º2/XII/1), lê-se o seguinte: “Consta da Parte E do Memorando, (…) que o Estado Português deve implementar reformas tendentes à protecção e à criação de emprego, em especial para os jovens, de combate à segmentação do mercado de trabalho e à respectiva flexibilização e à melhoria da competitividade das empresas, procedendo, para tanto, à revisão da legislação laboral. Neste contexto, foi assumido pelo Estado Português o compromisso de (…) estabelecer idêntico regime jurídico relativo às compensações por cessação de contratos de trabalho, com ou sem termo, reduzindo o valor das compensações (…).” (Proposta de Lei N.º2/XII/1ª, 2011. Pág. 1) O excerto acima revela dois pontos fundamentais que irão ser característicos da governação PSD-CDS: em primeira instância, a constante utilização do MoU para justificar um conjunto de políticas de austeridade e, em segundo lugar, a clara valorização de políticas de social investment. No pequeno excerto acima, é retratada como filosofia a seguir a flexibilização do mercado de trabalho, com vista melhorar a competitividade das empresas, promover o emprego jovem e combater a segmentação (ou dualização) do mercado de trabalho. Por outras palavras, existe a consciencialização de alguns dos principais NSR, e do modelo do social investment enquanto percurso a seguir. Todavia, esta Lei 53/2011 parece-nos emblemática para aquilo que acabou por ser a governação PSD-CDS: conquanto que se reconhece o problema dos NSR e o social investment enquanto percurso a seguir, as políticas tomadas focam-se maioritariamente na desregulação do mercado de trabalho, sem que tal seja compensado com um reforço de qualquer tipo de proteção contra o desemprego. Veja-se que a presente lei facilitou os despedimentos, mas o mesmo não ocorreu para as contratações. Esta lei, relativa ao modelo de flexicurity, focou-se mais em flexibility do que em security. Assim, apesar de se mostrar uma aparente intenção de 82 implementar uma medida de natureza recalibrante (ii), esta acaba por ser liberalizadora, mais encaixada no percurso de contenção (i). O padrão que iremos observar para o governo de Pedro Passos Coelho, é uma maior importância atribuída à retração da proteção tradicional, quando comparada com os estímulos relativos a políticas de social investment. Apesar de tudo, podemos identificar um modesto esforço para seguir um rumo de recalibração (ii): o Decreto-Lei 98/2011 cria o Sistema de Regulação do Acesso a Profissões, que procura facilitar – conquanto que para apenas um grupo limitado de profissões –, o acesso ao mercado de trabalho. Numa linha já não relativa à flexicurity, mas sim à expansão de proteção efetiva para grupos sociais particularmente afetados pelos NSR, o governo apresentou o Decreto-Lei 99/2011 que simplifica o licenciamento dos estabelecimentos de apoio social a crianças, idosos e outras pessoas em situação de dependência. Ainda em 2011, foi aprovado o Decreto-Lei 102/2011, que cria descontos fiscais na eletricidade e gás natural, a quem beneficie do Complemento Solidário para Idosos, do Rendimento Social de Inserção, do Subsídio Social de Desemprego, do Abono de Família (apenas do primeiro escalão), ou da Pensão Social de Invalidez (ou seja, protegendo os beneficiários do sistema não contributivo, onde se inserem outsiders, dos aumentos fiscais dispostos na Lei 49/2011, referida acima). Será ainda de destacar que no Orçamento do Estado para 2012 – Lei 64-B/2011 –, antecipam-se diversos cortes na despesa em salários e na proteção dos beneficiários do sistema contributivo da segurança social, acompanhados, contudo, com um alargamento das verbas para a ação social, um incremento das pensões mínimas, e ainda um aumento temporário de 10% do subsídio de desemprego para casais desempregados com filhos a cargo. Apesar de o Orçamento do Estado apenas representar uma previsão, que depois tem de ser efetivada com a consagração de legislação, novamente verificamos uma clara intenção de recalibração (ii). O ano de 2012 seguiu a linha do ano anterior: grandes desregulações ao nível legislativo, acompanhados por uma mais modesta recalibração, notória maioritariamente em ajustes ratificados por decretos-lei. Logo no início do ano procedeu-se a uma nova alteração do Código de Trabalho, através da Lei 23/2012. Esta lei representou, porventura, a maior desregulação do mercado de trabalho para os insiders em todo o período democrático, com o alargamento dos critérios para o despedimento por justa-causa, e com a introdução dos critérios de despedimento por extinção do posto de trabalho e por inadaptação. Novamente, a exposição de motivos da proposta de lei respetiva relata-nos, de forma ainda mais evidente, o reconhecimento do princípio de flexicurity: 89 11/2014, na exposição de motivos da proposta de lei respetiva (171/XII), de novo, encontramos a clara consciencialização do problema sistémico do modelo de reformas e pensões português: “[Estes] são geridos em sistema de repartição, o que significa que as pensões em pagamento são suportadas pelas contribuições atuais dos trabalhadores e empregadores e, quando estas se revelam insuficientes, (…) por uma contribuição do Estado, proveniente dos impostos e, em contextos de desequilíbrio orçamental, por recurso ao endividamento. Este modelo de financiamento, que não assegura a cobertura das responsabilidades dos direitos em formação através da constituição de provisões, como sucede nos regimes geridos em sistema de capitalização, tem subjacente um princípio de solidariedade entre gerações, pressupondo que a geração no ativo suporte o pagamento das pensões da geração aposentada ou reformada. A sustentabilidade deste modelo, em que ninguém financia com o seu esforço contributivo a sua própria pensão, depende da evolução, por natureza incerta, quando projetada a longo prazo, de vários fatores, desde logo da vontade de manter a configuração do regime no futuro, mas fundamentalmente da capacidade de as gerações vizinhas assumirem os encargos com as pensões das gerações contribuintes anteriores.” (Proposta de Lei 171/XII, 2014, Pág. 8). Relativamente ainda à Lei 11/2014, esta teve um desfecho semelhante à Lei 23/2012: as alíneas relativas à homogeneização do sistema público com o privado (Nº1 do Artigo 7, alíneas a), b), c) e d)), foram vetadas pelo Tribunal Constitucional. Desta forma, o governo deu à luz a Lei 13/2014, que, dada a impossibilidade de convergência dos sistemas de reformas e pensões tidos na Lei 11/2014, acabou por encontrar uma forma de contornar a questão, aumentando os valores dos descontos para a ADSE. O veto do Tribunal Constitucional à Lei 11/2014 é ilustrativo, em grande medida, da forma como os mecanismos de veto podem atuar através de uma lógica de path dependency. Apesar do governo PSD-CDS ter acabado por elaborar a Lei 13/2014 – que se apresentava enquanto alternativa à lei vetada –, esta acabou por ser menos drástica do que a primeira. Na prática, verificou-se uma moderação de uma das medidas de contenção do governo PSD-CDS. Relativamente ao mercado de trabalho – e ainda respeitante ao papel do Tribunal Constitucional –, o governo de Pedro Passos Coelho fabricou ainda a Lei 27/2014, a qual se destinava a substituir a Lei 23/2012 (acima descrita), a qual foi, também, vetada pelo Tribunal Constitucional – mais concretamente, foi vetada a criação do regime de despedimento por inadaptação. A Lei 27/2014, forçosamente mais moderada do que a sua predecessora vetada pelo Tribunal Constitucional, ao invés de prever a criação do regime de despedimento por inadaptação, acabou por adicionar que tal cenário apenas ocorrerá se não houver mais nenhuma tarefa que o trabalhador possa desempenhar. Segundo a proposta de lei, “passa a constar como um dos requisitos para que o despedimento por inadaptação possa ocorrer a inexistência na 90 empresa de outro posto de trabalho disponível e compatível com a categoria profissional do trabalhador” (Proposta de Lei 207/XII, 2014, Pág. 3). Assim, de forma ainda mais notória do que o veto do Tribunal Constitucional à Lei 11/2014, a transição do previsto pela Lei 23/2012 (vetada) – relativo ao despedimento por inadaptabilidade –, para a Lei 27/2014 – que permitia tal regime apenas no caso de não haver mais nenhum posto de trabalho que o indivíduo possa desempenhar –, é uma evidência clara de moderação impingida sobre o governo de Pedro Passos Coelho, e de como os sistemas de path dependency tiveram um papel central no bloqueio de algumas das medidas mais liberalizantes. Posteriormente, o governo aprovou uma nova alteração ao código de trabalho, através da Lei 55/2014, esta destinada ao facilitamento dos despedimentos, através da criação de mais previsões legais onde o empregador pode agir unilateralmente. Esta não deixou de ser acompanhada pela Lei 82-E/2014, a qual permitiu a “familiarização” do IRS, dado que previu que idosos dependentes possam estar integrados no sistema fiscal familiar dos filhos. Esta lei desenhou diversos benefícios fiscais progressivos para famílias numerosas, e ainda criou um sistema de isenção fiscal do IRS de 50% no primeiro ano e 25% no segundo ano, para trabalhadores por conta de outrem que iniciem negócio. À parte da Lei 82-E/2014, não houve mais nenhum documento legal, em 2014, que representasse algo direcionado ao social investment. Assim, em jeito conclusivo do presente ano, parece confirmar-se que a tendência direcionada para a recalibração (ii) – embora dúbia – observada nos anos de 2011 e 2012, foi substituída, em 2013 e 2014, por uma outra que alcança o quadrante da contração (iv). Com o regresso do crescimento económico, em 2015, e a saída da Troika no ano anterior, registámos os primeiros documentos legais que preveem a recuperação de alguns elementos do estado providência tradicional. O Orçamento do Estado para 2015 é apresentado por Passos Coelho como o primeiro orçamento expansionista, fruto do esforço para a contenção efetuado, que agora permite começar, lentamente, a desfazer alguns dos cortes mais drásticos. Neste Orçamento do Estado – Lei 82-B/2014 –, é prevista a introdução de trabalhadores independentes e por conta própria no regime do subsídio de desemprego contributivo – ou seja, aumentando a proteção para grupos sociais que rapidamente cairiam na categoria de outsiders. São também previstos aumentos salariais na função pública, e o desfazer de certas medidas que contraíram as reformas. Ainda no final do ano de 2014, o governo PSD-CDS também procedeu – através do Decreto-Lei 144/2014 – ao único aumento do salário mínimo em toda a legislatura (de 485€ para 505€), beneficiando, pela primeira vez, o grupo dos working-poor. Será de notar que inversamente aos orçamentos do estado anteriores – que pareciam indicar a expansão de certos benefícios, depois não concretizados –, o Orçamento do Estado 91 para 2015 marcou o tom para a legislação implementada nesse ano. Na verdade, em 2015, apenas se verificou um documento legal destinado à contração da proteção estatal – o DecretoLei 59/2015 que, na linha da Lei 70/2013, reforça a cooperação do estado no pagamento de compensações de desemprego. Em conformidade com o estabelecido no Orçamento, o Governo aprovou o Decreto-Lei 8/2015: o único documento legal de toda a legislatura que reforçou o estado providência tradicional. Este decreto-lei anula o fim da suspensão das reformas antecipadas, prevista pelo decreto-lei 85-A/2012. Assim, pessoas a partir dos 60 anos que tenham mais de 40 anos contributivos, podem aceder a reformas antecipadas (4 meses de reforma antecipada, por cada ano a mais dos 40 de referência). Além de finalmente retrair uma das políticas mais severas de contenção do estado providência tradicional, o ano de 2015 também foi, porventura, o mais profícuo em medidas de social investment. A Lei 28/2015 foi elaborada com o objetivo de garantir igual acesso sem discriminação ao mercado de trabalho a todos, independentemente da sua orientação sexual. Posteriormente, o Governo aprovou a Lei 65/2015, que universalizou a educação pré-escolar a crianças a partir dos quatro anos, sabendo que na exposição de motivos do respetivo projeto de lei se realçava que “a necessidade de conciliar a vida familiar com a vida profissional, que é uma prioridade na estratégia europeia para a coesão social, atribui especial importância à universalização da educação pré-escolar” (Projeto de Lei 869/XII, 2015, pág. 3). Aqui, fica clara, novamente, a consciencialização de um NSR, neste caso, a dificuldade em compatibilizar a vida familiar com o trabalho. Numa linha semelhante, a Lei 67/2015 passa a permitir que despesas relacionadas com creches sejam deduzíveis no IRS das famílias. Por fim, ainda relativamente a políticas familiares, o Decreto-Lei 115/2015 reconhece e regula a profissão e o exercício de ama, com o “objetivo principal (…) de assegurar, em colaboração com as famílias, o acolhimento de crianças até aos três anos de idade. (…) [D]etermina que o recurso à ama consubstancie uma verdadeira alternativa à creche e que seja, de facto, uma opção à disposição dos pais ou de quem exerce as responsabilidades parentais.” [DR série I Nº119 2015.06.22 (pág. 4352)]. Relativamente ao mercado de trabalho, no ano de 2015 viu-se ratificado o Decreto-Lei 13/2015, que “procede a uma sistematização das medidas ativas do mercado de trabalho, [e] concretiza a sua racionalização.” [DR série I Nº17 2015.01.26 (pág. 570)]. Numa linha semelhante, o Decreto-Lei 14/2015 procede a uma reconstrução da orgânica da segurança social, visando a melhoria da sua eficiência; e o Decreto-Lei 108/2015 cria a Marca Entidade Empregadora Inclusiva, que incrementa o apoio a programas de treino e qualificação direcionado a indivíduos incapacitados, dentro da esfera dos centros de apoio ao emprego. 92 Em suma, o ano de 2015 marcou uma pequena rotura, ao nível legislativo, com os anos precedentes. Em certa medida (apesar de forma tímida), este ano pode ser definido enquanto um de modesta expansão (i) ou recalibração (ii). Será praticamente impossível, todavia, perceber se o que motivou esta rotura ao nível legislativo foi o crescimento económico que retomou em 2015, a saída da Troika de Portugal no ano anterior, ou se tal foi mais motivado pelas eleições legislativas eminentes, ocorridas no final deste ano. De forma sucinta, retratámos aquele que foi o quadro legislativo do governo PSD-CDS. Através de uma análise global das peças legislativas, parece salientar-se um cenário que, de forma limitada, corresponde parcialmente à hipótese teórica. Em virtude desta observação holística, podemos identificar três momentos distintos. Verifica-se um momento inicial compreendido nos anos de 2011 e 2012, onde se destacou um esforço de recalibração (ii), através da flexibilização da regulação do cerne do mercado de trabalho; da diminuição da generosidade dos serviços do estado providência tradicional – maioritariamente, golpes na generosidade dos subsistemas da administração pública e no regime contributivo da segurança social (i.e., nos insiders) –; da expansão de formas de proteção para indivíduos afetados pelos NSR; e de políticas de ativação. Apesar de tudo, deveremos voltar a sublinhar que esta aparente recalibração (ii) é dúbia, dados os efeitos perversos destacados acima, relativos à flexibilização do mercado de trabalho e às políticas de ativação. Num segundo momento, o panorama alterou-se para um período de clara contenção (iv) – nos anos de 2013 e 2014. De facto – e porventura contra intuitivamente –, foi no cerne da presente legislatura (e não no início) que as escolhas legislativas premiaram maioritariamente a corrosão do estado providência tradicional. Nestes dois anos assistimos a um esforço bastante mais tímido na expansão de novas políticas sociais. Por fim, parece distinguir-se um terceiro momento, compreendido no ano de 2015, quando – seja por questões económicas, seja por motivação eleitoral –, se procedeu a uma parca expansão (i) ou recalibração (ii). No último ano do Governo PSD-CDS verificámos inclusivamente uma iniciativa legislativa de reversão de uma política de austeridade que o próprio havia implementado, a par de um retomar de medidas de social investment. Prosseguiremos, agora, para o governo de António Costa, deixando a comparação dos dois executivos para o final. 6.3. XXI Legislatura: o Governo PS de António Costa Na secção 6.1., concluímos que a hipótese para este governo seria uma de expansão (i), focado no robustecimento de ambas as áreas do estado providência. Verificámos, também, que dada a 93 proximidade com os sindicatos e a natureza ideológica dos partidos que apoiaram este governo, será de esperar um maior esforço pela expansão do estado providência tradicional, do que do social investment. Vejamos, então, a legislação. O governo de António Costa tomou posse no dia 26 de novembro de 2015. António Costa não tardou, ainda em 2015, a aplicar um conjunto de reformas. Com a Lei 159-A, os cortes nas remunerações acima dos 1500€ dos funcionários públicos – criados pelo governo PSD-CDS – foram revertidos, e a Lei 159-B extinguiu a contribuição extraordinária de solidariedade sobre os contribuintes. Por fim, a Lei 159-C previu a extinção da sobretaxa do IRS (apesar de tal apenas ter sido executado, de facto, no final da presente legislatura). Ao nível dos decretos-lei, o governo PS, ainda em 2015, aumentou o salário mínimo de 505€ para 530€ – através do Decreto-Lei 254-A – e, por último, o Decreto-Lei 254-B procedeu à atualização das pensões contributivas e não contributivas e do complemento solidário para idosos. De certa forma, as medidas tomadas no pouco tempo que sobrava, ainda, em 2015, são emblemáticas da orientação tomada por este governo para os anos que se seguiram. Veja-se que, nestes documentos legais, a maioria está direcionada à proteção de indivíduos – como funcionários públicos, trabalhadores ou reformados dentro do sistema de contribuição da segurança social –, que poderemos encaixar no grupo dos insiders. Apesar de também haver uma certa proteção direcionada a grupos sociais afetados pelos NSR – como os working-poor, através do aumento do salário mínimo –, o reforço de políticas de social investment foi mais modesto do que o direcionado para o estado providência tradicional. O ano de 2016 será, em certa parte, ilustrativo de como o investimento em políticas de social investment pode variar em função das suas áreas específicas. Como veremos, neste ano procedeu-se a um conjunto de medidas que aumentaram a proteção para grupos sociais afetados pelos NSR, mas focadas maioritariamente na quantidade das verbas de transferências passivas. Por outro lado, através da análise da legislação seguinte, também se conclui que certas áreas do social investment viram-se parcialmente retraídas, o que poderá implicar assumir que este governo, em certas ocasiões, aproximou-se de um caminho de protecionismo (iii). Inicialmente, verifique-se o Orçamento do Estado para 2016 (Lei 7-A/2016), que previu um conjunto de medidas de reposição de algumas das garantias extinguidas ou suspensas pelo governo anterior, como a diminuição do IVA sobre a eletricidade, a reposição de salários e pensões, e a diminuição dos impostos sobre o trabalho. Direcionado a grupos de maior risco, este orçamento também previa o aumento do salário mínimo e do RSI e, para compensar o aumento da despesa, conjeturava um incremento dos impostos sobre tabaco, crédito ao consumo, produtos petrolíferos, veículos, e IRC sobre as grandes empresas. 94 Se atentarmos às medidas relativas ao reforço da proteção para grupos afetados pelos NSR, encontramos o Decreto-Lei 1/2016, que aumentou o valor do RSI na escala Indexante dos Apoio Sociais (aumentado, de facto, o valor do rendimento), o Decreto-Lei 2/2016, que procede a um aumento do Abono de Família para agregados familiares monoparentais, o Decreto-Lei 11/2016 que significou uma medida excecional de apoio ao emprego, reduzindo a taxa contributiva a cargo do empregador para a segurança social dos trabalhadores respetivos durante um ano, e ainda o Decreto-Lei 86-A/2016, que reforça o sistema de formação profissional para funcionários públicos. Ao atentarmos a estes quatro decretos-lei, apercebemonos, em primeira instância, da tendência acima assinalada: os benefícios para os grupos afetados pelos NSR provêm, maioritariamente, de aumentos nominais dos rendimentos existentes. Em segundo, destaquemos também que, apesar de o Decreto-Lei 86-A/2016 se encaixar no social investment (a aposta na formação), este é apenas direcionado a funcionários públicos – opção esta que vamos observar, linearmente, ao longo do governo PS. Como elucidámos acima, este governo esteve empenhado em robustecer a generosidade do estado providência tradicional (sobretudo, a proteção direcionada aos insiders). Relativamente ao fosso público-privado, o PS procurou reverter o percurso do executivo prévio. Um dos traços mais significativos desse esforço, foi a Lei 18/2016 que, ao reverter a Lei 68/2013, aprovada pelo anterior governo, volta a estabelecer as 35 horas de trabalho semanais na função pública, voltando esta a ficar numa situação mais vantajosa do que o setor privado. De forma contígua, a Lei 11/2016, repõe os complementos de pensão no setor público empresarial. Por fim, com o Decreto-Lei 10/2016, o governo repôs o regime de acesso a reformas antecipadas a todos os indivíduos com mais de 40 anos contributivos. A componente protecionista (iii) da legislação deste ano surgiu através das Leis 12/2016 e 16/2016. No entanto, teremos, aqui, de assinalar que estas duas leis ditas de protecionistas – as únicas leis desta natureza neste ano, ambas direcionadas ao incremento da rigidez do mercado de trabalho dos professores –, surgiram de projetos de lei do PCP e do Bloco de Esquerda (Projetos de Lei 59/XIII e 70/XIII para a Lei 12/2016; e Projetos Lei 38/XIII e 46/XIII para a Lei 16/2016). Será objeto de reflexão que as únicas medidas protecionistas (iii), foram direcionadas aos professores os quais, dentro dos funcionários públicos, representam o âmago dos insiders. Mais especificamente, a Lei 16/2016 revoga o sistema montado de avaliação dos professores (Prova de Avaliação de Capacidades e Conhecimentos), o qual procurava estimular a competição e flexibilidade do mercado de trabalho respetivo, e a Lei 12/2016 revoga a Lei 80/2013, aprovada pelo governo anterior, que procurava requalificar e promover a flexibilidade dos professores dentro do âmbito escolar. Na argumentação relativa a estes documentos legais, 95 os partidos mais à esquerda justificam-nas reiterando que estas leis se destinavam, de forma camuflada, à mera facilitação de despedimentos, fingindo que promoviam a flexibilidade e a fluidez entre postos de trabalho. No Projeto de Lei 59/XIII do PCP, que desaguou na Lei 12/2016, lê-se que no: “caso dos professores, e ao contrário do que PSD e CDS quiseram fazer crer, nunca foi a “melhoria dos procedimentos e das práticas de seleção, recrutamento e mobilidade do pessoal docente, o reforço da dignificação do seu corpo docente, a racionalização das necessidades (...)” (Preâmbulo da DecretoLei nº 83-A/2014), mas sim a implementação de um pré-aviso de despedimento de professores, concertado e inserido num processo mais vasto de reconfiguração do Estado e dos seus serviços essenciais, que visa, através do despedimento dos trabalhadores fragilizar e privatizar serviços, hoje garantidos por trabalhadores com direitos e com vínculo ao Estado, substituindo-os por trabalhadores precários e sem direitos.” (Projeto de Lei 59/XIII, 2016, Pág. 1). Por um lado, será de assinalar que as leis aplicadas pelo governo PSD-CDS procuravam, em certa medida, desregular um mercado de trabalho porventura demasiado rígido e pouco competitivo, mas, por outro, os partidos mais à esquerda também estão corretos quanto ao facilitamento dos despedimentos, dado que, segundo dados da PORDATA (2020), o número de professores mirrou de quase 180.000 em 2010, para pouco mais de 141.000 em 2015. Esta realidade parece estar inserida num padrão que identificámos em algumas leis do governo anterior, no sentido de desregular o mercado de trabalho, sem uma compensação proporcional de medidas de promoção do emprego. Apesar de tudo, parece também revelar-se um padrão, aqui, do presente governo. Ao invés de substituírem estas leis ditas ineficazes ou injustas por outras que promovam o emprego, o governo pareceu mais concentrado em desfazer o que havia sido promulgado pelo executivo que o antecedeu. Tal é eclipsado pelo número total de professores em atividade que, apesar da reversão das leis do governo PSD-CDS, apenas incrementou cerca de 5500 entre 2015 e 2019 (PORDATA, 2020), um número bastante limitado quando comparado com o total de postos de trabalho perdidos entre 2010 e 2015. Se atentarmos aos anos que se seguiram, até hoje, o número total de professores parece ter planado na casa dos 146.000, número muito distante dos outrora 180.000 durante o governo de José Sócrates. O que procuramos ilustrar com todos estes dados, é que estas Leis 12/2016 e 16/2016 foram direcionadas, na prática, à proteção dos postos de trabalho existentes e ao incremento da rigidez do mercado de trabalho dos professores, através da reversão de uma lei liberalizadora do mercado de trabalho respetivo, promulgada pelo executivo anterior. Assim, estas duas leis são de cariz protecionista (iii), dado que não foram acompanhadas por nenhum documento legal que procurasse reforçar o emprego e as contratações. 96 Dentro do quadro do mercado de trabalho e do emprego, a presente legislatura ainda deu à luz a Lei 34/2016, destinada a eliminar a necessidade de apresentação quinzenal para o acesso ao subsídio de desemprego, imposta pelo governo anterior. Na prática, esta é uma lei que facilita o acesso ao subsídio de desemprego, e reduz os requisitos de procura de trabalho para beneficiar do mesmo, sendo, portanto, uma retração de uma medida de ativação. Tal como as duas leis anteriores, esta também proveio de um projeto de lei do Bloco de Esquerda. Será de relevo sublinhar esta característica: os únicos três documentos legais aprovados em 2016 que podemos identificar como protecionistas (iii), provieram de projetos de lei dos partidos mais à esquerda – PCP e Bloco de Esquerda. Assim, será difícil conjeturar o posicionamento do PS. Por um lado, estas leis foram ratificadas com o voto favorável dos socialistas, mas, por outro, estas poderão ter sido concessões dos mesmos aquando da ratificação do acordo entre estes e os partidos mais à esquerda. Por fim, no ano de 2016 ainda foi promulgada a Lei 8/2016, que repôs um conjunto de feriados nacionais (suspensos pelo governo anterior), e os Decretos-Lei 86-B/2016 – relativo ao aumento do salário mínimo de 530€ para 557€ –, e 86-A/2016, relativo ao aumento do valor do IMI. Em suma, o ano de 2016 foi um ano que, ao nível legislativo, será mais bem descrito como expansionista (i) – no sentido que, ao nível monetário, aumentou a generosidade dos serviços para todos os indivíduos –, mas com uma certa tendência para o protecionismo (iii), dados alguns decretos-lei que solidificaram o mercado de trabalho para classes profissionais específicas – como os funcionários públicos – que, por definição, são o âmago dos insiders. Conquanto que no ano de 2016 a preocupação do governo pareceu recair mais sobre a proteção do estado providência tradicional do que sobre a expansão do social investment, o Orçamento do Estado para 2017 – Lei 42/2016 – parece prever um investimento mais forte em medidas direcionadas ao social investment. Neste, é conjeturado um aumento das reformas e pensões, a reposição dos valores do complemento solidário para idosos, o reforço do abono de família e ainda um aumento dos impostos sobre o alojamento local e património. O ano de 2017 expôs, em grande medida, a discrepância que pode existir na apreciação de diferentes áreas do social investment. O padrão que parece evidenciar-se – já, em parte, desde o ano de 2016 –, é que o governo PS abraçou a implementação de medidas de social investment, excetuando o princípio de flexicurity. Neste ano de 2017, fica explícito esta discrepância entre áreas do social investment dado que, como verificaremos, o governo PS apresentou um conjunto de medidas para expandir a proteção contra os velhos e os novos riscos sociais (ou seja, expansão (i)), mas, ao nível das políticas do mercado de trabalho, o direcionamento foi 97 protecionista (iii). Contudo – e de forma contrária aos anos de 2015 e 2016 –, neste ano, o governo de António Costa pareceu mais focado em implementar medidas de social investment. Relativamente a esta dimensão, o quadro legal foi bastante profícuo. A Lei 60/2017, criou um regime de apoio a mães e pais estudantes, especialmente a jovens mães (sobretudo grávidas) para que não abandonem os estudos, adicionando os estímulos para a qualificação e formação de jovens adultos. Esta foi acompanhada pelo Decreto-Lei 14/2017, que reforçou o Sistema Nacional de Qualificações, que fomenta a formação profissional. A Lei 106/2017 renovou e consolidou o regime fiscal que passou a permitir às famílias adicionar, nas deduções do IRS, despesas e rendimentos relativos a cuidados com familiares dependentes, preocupação esta representada, também, no Decreto-Lei 126-A/2017, que criou a Prestação Social para a Inclusão (PSI), direcionada a indivíduos com 60% ou mais de incapacidade. Ainda na esfera da proteção a indivíduos dependentes, o governo PS aprovou o Decreto-Lei 129/2017 que criou o programa Modelo de Apoio à Vida Independente, reforçando o papel do estado no apoio a pessoas deficientes. Relativamente aos apoios familiares, o Decreto-Lei 94/2017 reforçou a integração das amas enquanto profissão contribuinte, dando mais um passo para a facilitação da conjugação do trabalho com a vida familiar. Por fim, o apoio aos working-poor foi reforçado com um novo aumento do salário mínimo, de 557€ para 580€, com o Decreto-Lei 156/2017. Relativamente a políticas de ativação, encontramos, novamente, uma discrepância relevante, que interessa assinalar. Esta revela-se através de uma comparação dos Decretos-Lei 72/2017 e 90/2017. No primeiro, o governo procedeu ao alargamento de benefícios fiscais para empregadores para a contratação de jovens e desempregados a longo prazo (uma diminuição do valor pago pelas empresas para a segurança social, em 50% para jovens à procura do primeiro emprego e desempregados de longa duração, e 100% para desempregados de muita longa duração). Já o segundo procedeu a uma alteração das normas de acesso ao Rendimento Social de Inserção em duas frentes: primeiro, facilitou-se o acesso ao mesmo (sobretudo, o acesso antecipado), e em segundo, diminuiu-se os requisitos relativos à procura de trabalho para beneficiar dele. De forma concreta, enquanto o Decreto-Lei 72/2017 promove o emprego, o Decreto-Lei 90/2017 reduz as motivações forçadas para a procura de emprego. A diferença (já percetível em anteriores documentos legais), está na natureza do incentivo ao trabalho. O Governo PS procedeu, ao longo da legislatura, a uma retração de políticas de ativação de natureza punitiva – como o Decreto-Lei 90/2017 ou a Lei 34/2016 (acima descrita) –, enquanto, simultaneamente, implementou políticas de ativação de cariz compensatório – como o DecretoLei 72/2017. Esta discrepância entre dois tipos de políticas de ativação é também exemplificada com o Decreto-Lei 53-A/2017, que altera o Decreto-Lei 64/2012 – do governo PSD-CDS –, 98 que previa a diminuição do Subsídio de Desemprego em 10% após 6 meses, tornando esta diminuição apenas aplicável aos beneficiários cujo subsídio seja superior a 421€ – i.e., retração de uma política de ativação punitiva –; e com o Decreto-Lei 11-A/2017, que cria um regime temporário de apoio ao emprego, através da diminuição da taxa contributiva a cargo do empregador – uma medida de ativação compensatória. Esta preferência por políticas de ativação compensatórias, ao invés de punitivas, será um dos principais traços diferenciadores das medidas referentes ao trabalho do governo PS, quando comparando com as do seu antecessor. Por fim, este governo ainda promulgou a Lei 25/2017, que encapota muitas das nuances deste executivo quanto a políticas de social investment. Esta revoga o regime de requalificação de trabalhadores em funções públicas, o qual, segundo os partidos de esquerda, era uma forma dissimulada de facilitar despedimentos. Em função da extinção do regime de requalificação, criou-se um regime de valorização profissional dos funcionários públicos, que também aposta na formação e treino, mas garante menor possibilidade de despedimento. Por outras palavras, nesta lei conjugou-se a intenção de reverter a flexibilização imposta sobre o mercado de trabalho enquanto, simultaneamente, se beneficiam meramente os funcionários públicos. Esta é, na prática, o único documento legal de cariz protecionista (iii) do ano de 2017, e vem confirmar a tendência para o menosprezo da perspetiva de flexicurity. Este ano, ao contrário do anterior, foi mais escasso em políticas direcionadas especificamente à proteção dos riscos clássicos. Além do Decreto-Lei 126-B/2017 – o qual destinou-se à facilitação do acesso a reformas antecipadas a indivíduos que começaram a trabalhar com 16 anos ou menos –, não encontramos nenhuma medida cujo objetivo seja especificamente alargar o estado providência tradicional. Assim, o ano de 2017 parece-nos ser aquele que, até agora, mais se aproxima de um caminho de recalibração (ii), apesar de, na prática, ter sido um de expansão (i). Tal justifica-se dado o incremento do estado providência tradicional (embora mais limitado do que em 2016), a par de um esforço na implementação de medidas de social investment. Contudo, teremos de enfatizar, aqui, as nuances ao nível das esferas do social investment que registámos acima. Em primeira instância ratifica-se, ao nível legislativo, a clara preferência do governo de António Costa por um mercado de trabalho mais rígido, particularmente para os insiders (sobretudo, funcionários públicos), desaguando nem tanto numa “flexibilização na margem”, mas sim numa “solidificação do núcleo”. Em segundo, encontramos, neste ano, um real esforço por compensar a reversão de políticas ativas punitivas, por outras políticas ativas compensatórias, resultando, na prática, numa expansão deste tipo de medidas enquadradas no social investment. Por fim, este ano também foi positivo quanto a medidas de social investment, dado que foram promulgados documentos legais direcionados ao 105 trabalho –, foi travada a crescente solidificação do mesmo, com a Lei 93/2019. Lembremos, inclusivamente, que os projetos de lei do PCP e Bloco de Esquerda vetados a propósito desta lei, se destinavam à eliminação de medidas de flexibilização tomadas pelo executivo anterior, medidas estas que, na altura, foram confrontadas com o voto contra do PS. Assim, apesar do esforço em reverter as políticas liberalizadoras do mercado de trabalho tomadas pelo governo PSD-CDS, esta reversão não foi total, e reconhece-se uma concordância tácita com a ideia de que a solidificação do mercado de trabalho, no seu núcleo, havia chegado ao limite. 6.4. Investimento e Despesa A nossa investigação não ficaria completa sem atentarmos a fatores quantitativos. Para isso, iremos analisar alguns dados estatísticos, para decifrar se o direcionamento legislativo se coaduna com o esforço de despesa e investimento. Primeiramente dedicaremos as nossas atenções a dados relativos a políticas de social investment e, depois, a números relativos ao Estado Providência tradicional. Ao longo desta secção, iremos analisar os dados de ambos os executivos em conjunto de forma a efetuar um exercício comparativo. Alertemos, contudo, para que os dados relativos a alguns indicadores, infelizmente, não se encontram disponíveis para os últimos anos do governo PS. Olhemos, inicialmente, para os números relativos a políticas de ativação. Na Figura 24 podemos observar a despesa em políticas ativas (distinguidas em quatro subcategorias), dividida pela taxa de desemprego. Através dos números da Figura 24, observamos – para o governo PSD-CDS –, uma tendência semelhante àquela que a legislação revelou: um primeiro ano manutenção, seguido de um período de dois anos de contenção e, por fim, um momento expansivo. Desta forma, denota-se como o investimento em ALMP foi mais limitado, durante o período onde o desemprego atingiu níveis mais elevados, nos anos de 2012, 2013 e 2014. Ao observarmos os dados relativos aos anos da governação do PS, verificamos que o investimento em ALMP quase planou a partir de 2015, salientando-se um ligeiro crescimento gradual. Será também de relevo destacar algumas tendências relativas aos indicadores isolados. Denota-se que o investimento na categoria de criação direta de emprego aumentou gradualmente ao longo do governo PSD-CDS. Por outro lado, o investimento em programas de treino oscilou de forma mais irregular ao longo dos anos do primeiro executivo em análise. Por fim, será também de notar que a categoria da despesa em administração de serviços para o emprego encontrou uma quebra acentuada em 2013. Esta diminuição poder-se-á justificar pelo esforço do primeiro governo em remodelar os sistemas de administração respetivos em função 106 da sua eficácia e eficiência – particularmente em 2012 (ano anterior à quebra na despesa deste indicador) –, com os Decretos-Lei 36/2012, 48/2012, 186/2012 e 203/2012, referidos acima. Figura 24 Despesa em ALMP em % do PIB, em função do desemprego (2011-2018) Fonte: elaboração própria a partir de dados da OCDE: Public Spending on Labour Markets. Link: https://data.oecd.org/socialexp/public-spending-on-labour-markets; e da PORDATA: Taxa de Desemprego: total e por sexo. Link: https://www.pordata.pt/Tema/Portugal/Emprego+e+Mercado+de+Trabalho-3. Nota: gráfico elaborado através do cálculo da divisão da despesa em ALMP em % do PIB (x100) com a taxa de desemprego, para cada ano. Ainda dentro do quadro da proteção direcionada a grupos sociais particularmente afetados pelos NSR, poderemos atentar à generosidade dos sistemas não contributivos da segurança social direcionados ao desemprego e à velhice – ou seja, a outsiders. Para conseguirmos obter resultados efetivamente ilustrativos do percurso seguido por cada executivo, teremos de ser cautelosos quanto aos indicadores que apresentamos, dado que alguns poderão ser enganosos. Por exemplo, os dados das despesas em reformas, pensões ou em apoios ao desemprego poderão ser enganadores, dados que estes são permeáveis aos números reais desses indicadores – uma maior despesa em apoios ao desemprego pode resultar de um desemprego elevado, e não de um esforço por proteger melhor esses grupos de indivíduos. Assim, quanto à proteção dos sistemas não contributivos da segurança social – destinados a outsiders –, preferimos elaborar os cálculos para desvendar a despesa pelo número de beneficiários respetivos. Vejamos, na Figura 25, a despesa média anual em pensões de sobrevivência e invalidez por beneficiário. Através deste cálculo, chegaremos a um número mais representativo do esforço pelo aumento da generosidade das pensões respetivas. Os números da Figura 25 revelam que a despesa nestes serviços do estado manteve-se quase estática nos anos da governação PSD-CDS, denotando-se um ligeiro incremento das verbas por beneficiários das pensões respetivas. Excetuando as pensões de invalidez no ano de 0 1 2 3 4 5 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Treino Criação Direta de Emprego Incentivos ao Emprego Administração de Serviços para o Emprego 107 2012, o percurso foi sempre ascendente, significando que, ao nível da despesa, estas pensões parecem não ter sofrido cortes severos com a austeridade. Figura 25 Despesa média anual (€) em pensões de sobrevivência e invalidez por beneficiário (20112017) Fonte: elaboração própria a partir de dados da PORDATA. Para dados da despesa: Pensões da Segurança Social: despesa total e por tipo. Link: https://www.pordata.pt/Tema/Europa/Protecção+Social-28. Consultado em 28/01/2021. Para dados relativos ao número de beneficiários: Beneficiários ativos por pensão de velhice, invalidez e sobrevivência. Link: https://www.pordata.pt/Subtema/Portugal/Seg.+Social+++Pensões-22. Consultado em 28/01/2021. Nota: valores arredondados às unidades. Valores indisponíveis para 2018 e 2019 Relativamente aos anos do governo PSD-CDS, os valores apresentados na Figura 25 indicam que o esforço pela contenção da despesa pública não afetou gravemente a generosidade destes sistemas. Os números visualizados na Figura 25 apontam, ainda assim, para um ligeiro incremento do valor médio destas pensões, a partir do ano de 2016. Conquanto que estes valores aumentaram, linearmente, ao longo de ambas as legislaturas, o crescimento foi ligeiramente acelerado durante os primeiros anos do executivo de António Costa. O acesso aos números de 2018 e 2019 poderia decifrar se este percurso foi mantido ou travado. À falta desses dados, parece-nos improvável que o cenário tenha sido um de travagem desta aceleração, dado que, como constatámos com a legislação, a proteção direcionada aos mais pobres foi incrementada no final do executivo socialista. Com a observação deste gráfico parece confirmar-se, também, uma perceção já salientada através da análise da legislação, de que o esforço do governo PS para proteger os indivíduos mais vulneráveis proveio, maioritariamente, do aumento monetário da generosidade das prestações sociais direcionadas a estes grupos. Relativamente à despesa direcionada a apoios familiares, encontramos uma tendência semelhante. Através dos números da OCDE, podemos constatar que a despesa em políticas familiares – que inclui a soma da despesa em transferências direcionadas a famílias com 2450 2650 2850 3050 3250 3450 3650 3850 4050 4250 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Pensões de Invalidez Pensões de Sobrevivência 108 crianças, da despesa em licenças parentais e em subsídios a famílias monoparentais –, não oscilou mais do que 0,04% do PIB entre os anos de 2011 e 2017 (OCDE, 2019). Figura 26 Valor mensal (€) da Bonificação por Deficiência e do Subsídio por Assistência à 3ª Pessoa (2011-2019) Fonte: elaboração própria a partir de dados da PORDATA: Valores Mensais de Algumas Prestações Sociais (2020). Link: https://www.pordata.pt/Subtema/Portugal/Seg.+Social+++Despesas-23. Consultado a 29/01/2021. A Figura 26, relativa aos números base de benefícios para a assistência a indivíduos dependentes, revela-nos uma realidade distinta. Neste gráfico, podemos observar os valores da Bonificação por Deficiência e do Subsídio por Assistência à 3ª Pessoa. Verificamos que, em primeira instância, os números não se alteraram de todo durante o período do executivo de Pedro Passos Coelho. Pelo contrário, estes incrementaram durante o governo PS. Os resultados relativos a estes números mostram uma discrepância mais acentuada, do que os valores observados na Figura 25. Pelo contrário, denota-se uma total estagnação com a governação de Pedro Passos Coelho, e um incremento generalizado a partir do momento que António Costa tomou posse, significando isto, que o esforço para melhorar a proteção aos indivíduos dependentes (e a sobre quem estes dependem), foi mais forte no segundo executivo. Falta-nos ainda avaliar o impacto das políticas deste executivo no desemprego. O principal desafio que nos interessa sublinhar, é relativo à capacidade de retirar indivíduos do sistema não contributivo – como os que beneficiam do RSI –, e facilitar o acesso ao sistema regular, obtido através dos Subsídios de Desemprego e Social de Desemprego. Assim, as duas figuras seguintes, são relativas aos números absolutos associados ao desemprego. No primeiro – Figura 27 –, podemos observar o número absoluto de desempregados a longo prazo (um ano ou mais de desemprego), de jovens desempregados (25 anos ou menos), e também – para perspetivar um melhor enquadramento –, o número total de desempregados. Ao observarmos este Gráfico, torna-se cristalina a grande diminuição de todos os valores, a partir de 2013. Será de destacar que a diminuição dos valores dos três indicadores não foi proporcional. Se atentarmos à diminuição em percentagem, entre o ano onde cada indicador atingiu o pico, e 55 65 75 85 95 105 115 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Bonificação por Deficiência Subsídio de Assistência à 3ª Pessoa 109 o último ano em análise (2019), verificamos que estes indicadores não desceram à mesma velocidade. O número total de desempregados foi, no pico da crise do desemprego (2013), cerca de 855.000. Em 2019, os números do mesmo indicador estavam nos 339.500, o que significa uma diminuição de cerca de 60% de desempregados. Relativamente ao desemprego a longo prazo, os números passaram de cerca de 482.100 em 2013, para 144.700 em 2019, o que revela uma diminuição, nestes anos, de quase 70%. Por último, o desemprego jovem foi aquele que, em termos proporcionais, diminuiu menos. Em 2012 – ano do pico do deste indicador –, registavam-se 57.910 jovens desempregados, o que significa, tendo em conta que estes reduziram, em 2019, para 38.765, uma diminuição de cerca de 33%. Esta diminuição desproporcional revela como se registou, de facto, um esforço acrescido para combater o desemprego a longo prazo, dado que este diminuiu mais aceleradamente do que o desemprego total (o que poderá acusar, em certa medida, o sucesso de muitas medidas de ativação direcionadas a este grupo de desempregados). Por fim, será notório elucidar como o desemprego jovem – conquanto que decrescente desde 2012 –, mirrou, proporcionalmente, muito menos do que os restantes, o que indica que, apesar de todos os esforços, este problema é uma realidade crónica que não obteve – pela parte de nenhum dos executivos –, uma resposta eficiente. Como referimos acima, o papel das políticas de mercado de trabalho enquadradas na perspetiva do social investment, não incluem meramente a diminuição dos números do desemprego: também apostam numa melhor proteção no desemprego, que passa pela inclusão dos indivíduos no sistema contributivo, e pela generosidade de prestações como o RSI. Figura 27 Número absoluto de desempregados, desempregados a longo prazo e jovens desempregados (2010-2019) Fonte: elaboração própria a partir de dados da PORDATA. Desempregados e Desempregados a Longo Prazo: População Desempregada: Total e por Duração do Desemprego. Link: https://www.pordata.pt/Subtema /Europa/População+Desempregada-115. Jovens Desempregados: População Desempregada: Total e por Grupo Etário. Link: https://www.pordata.pt/Subtema/Portugal/População+Desempregada-9. Consultados a 28/01/2021. Nota: Desempregados a Longo Prazo referentes a desempregados há 1 ano ou mais. Jovens Desempregados referentes a indivíduos com menos de 25 anos. 0 200000 400000 600000 800000 1000000 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Desempregados Desempregados a Longo Prazo Jovens Desempregados 110 Para este efeito, a Figura 28 mostra-nos os números absolutos de indivíduos que beneficiaram do Subsídio de Desemprego, do Subsídio Social de Desemprego e do Rendimento Social de Inserção, e também o número total de desempregados, de forma a contextualizar os restantes indicadores. Será de relevo destacar que o número dos beneficiários do Subsídio de Desemprego, parece oscilar de forma semelhante ao número total de desempregados. Enquanto o número dos beneficiários do Subsídio Social de Desemprego se mantém relativamente estável ao longo dos anos, é particularmente notória a diminuição abrupta dos beneficiários do RSI, os quais, entre os anos de 2010 e 2015, quase diminuíram em metade. Figura 28 Número absoluto de beneficiários de três rendimentos direcionados a quem não trabalha (2010-2019) Fonte: elaboração própria a partir de dados da PORDATA. Beneficiários dos Subsídios de Desemprego e Social de Desemprego: Prestações de desemprego da Segurança Social: total de subsídios, subsídio de desemprego e subsídio social de desemprego (2020). Link: https://www.pordata.pt/Subtema/Portugal/ Seg.+Social +++Beneficiários-21. Beneficiários do Rendimento Social de Inserção: Beneficiários do Rendimento Mínimo Garantido e do Rendimento Social de Inserção da Segurança Social: total e por sexo (2019). Link: https://www.pordata.pt/Subtema/Portugal/Seg.+Social+++Beneficiáros-21. (Consultados a 28/01/2021). A diminuição dos beneficiários do RSI durante o governo de Passos Coelho pode justificar-se pela combinação de dois fatores fundamentais. Primeiro, o aumento dos critérios para elegibilidade poderão ter impedido, em certa medida, o seu acesso a muitos indivíduos. Em segundo – resultado de legislação como o Decreto-Lei 64/2012 (acima descrito) –, esta diminuição poderá provir do esforço para integrar mais indivíduos nos sistemas contributivos, impedindo que estes caíssem numa situação que os reencaminhasse para o RSI. Apesar de tudo, o enquadramento do decréscimo dos beneficiários do RSI, com os números relativos ao desemprego e respetivos subsídios, leva-nos a uma conclusão diferente. Se a diminuição do número de beneficiários do RSI fosse resultado de uma integração de muitos indivíduos nos sistemas contributivos, os resultados da Figura 28 não apresentariam um cenário onde o 0 100000 200000 300000 400000 500000 600000 700000 800000 900000 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Desempregados Subsídio de Desemprego Subsídio Social de Desemprego Rendimento Social de Inserção 111 decréscimo dos beneficiários do Subsídio de Desemprego e Subsídio Social de Desemprego é proporcional ao decréscimo do desemprego em si. Assim, o decréscimo abrupto do número dos beneficiários do RSI justifica-se, maioritariamente, por um aumento dos requisitos para o acesso ao mesmo, que dificultou a atribuição deste rendimento. Por outras palavras, parece confirmar-se a tendência acima assinalada, respeitante ao papel nocivo das políticas ativas punitivas: enquanto estas pareciam enquadrar-se sob a alçada de uma recalibração (ii), o resultado foi o contrário – uma retração da proteção para indivíduos que dependiam de rendimentos como o RSI. Assim, a Figura 28 vem, em parte, ratificar a ideia de que a aparente recalibração (ii) que identificámos nos primeiros anos do executivo de Pedro Passos Coelho, acabou por ser, na verdade, uma contenção (iv). Será de destacar que, contrariamente ao padrão verificado durante a governação de Pedro Passos Coelho, os números referentes ao total de beneficiários do RSI planaram a partir de 2015. Tal pode ser devido, à facilitação do acesso a este rendimento (por exemplo, através do Decreto-Lei 72/2017, acima descrito). Por fim, falta-nos apenas abordar o direcionamento económico relativo à componente bismarckiana do estado providência tradicional. Para isso, olhemos aos indicadores relativos à despesa em áreas da proteção direcionadas aos grupos sociais, por definição, mais protegidos (como os insiders do mercado de trabalho). Lembremos que na dimensão do estado providência tradicional, a expansão ou retração dos sistemas montados é mais rapidamente plasmada pela despesa, do que as medidas de social investment, dado que as segundas, por vezes, podem estar mais relacionadas com a forma de organização dos diferentes dos serviços – e nem tanto com as verbas destinadas –, e cujos resultados se evidenciam num plano cronológico mais extenso. Dito isto, observemos os números relativos à generosidade dos sistemas de reformas e proteção no desemprego direcionado a indivíduos inseridos nos sistemas contributivos. Na Figura 29 podemos observar o rendimento médio por beneficiário das pensões de velhice, do subsídio de desemprego e do subsídio social de desemprego. Os resultados obtidos com este gráfico revelam uma tendência não captada pela legislação do governo PSD-CDS, abordada acima. Pelo contrário, verifica-se, em primeira instância, que os valores em todas as prestações contraíram em 2012, mas que, de seguida, voltaram a incrementar, inclusive para níveis acima dos números de 2011 (excetuando o subsídio social de desemprego). Enquanto a análise da legislação nos deu a entender que os anos de 2013 e 2014 tinham sido aqueles onde o esforço por seguir um caminho de contenção foi superior, os números da Figura 29 apontam para uma retoma em 2013 e 2014 e, por fim, uma nova contenção em 2015. Infelizmente, não conseguimos obter os dados destes indicadores para os anos de 2018 e 2019. Contudo, o olhar aos números de 2016 e 2017 revelam uma tendência que se coaduna 112 com as conclusões retiradas da análise à legislação, que apontava para uma expansão das remessas para o sistema contributivo da segurança social. Por um lado, verifica-se um aumento gradual – apesar de tímido –, do valor médio das pensões de velhice, a partir de 2015. Por outro, os números dos subsídios direcionados ao desemprego oscilaram de forma distinta. Enquanto o valor médio do subsídio de desemprego diminuiu em 2016, retomando um moderado crescimento em 2017, o valor médio do subsídio social de desemprego incrementou fortemente nos dois primeiros anos do governo de António Costa – especialmente, em 2017. À falta dos números de 2018 e 2019, não temos motivos para assumir que o crescimento de todos os valores foi travado a partir de 2017. Pelo contrário, a análise da legislação e o crescimento económico impelem-nos a deduzir que todos os valores incrementaram em 2018 e 2019. Assim, se somarmos os resultados observados na Figuras 28 e 29, relativos ao manuseamento do desemprego e respetivos benefícios, as conclusões auferidas para o executivo PSD-CDS através da análise da legislação, tornam-se mais ambíguas, dado que, de forma longitudinal, o valor médio das pensões de velhice e do subsídio de desemprego estavam maiores em 2015 do que em 2011. Por outro, será de notar uma contenção do crescimento, confirmando-se, em parte, que a retração da despesa da segurança social, na prática, parece ser mais bem descrita enquanto uma não-expansão. Figura 29 Valor médio (€) anual das prestações do Subsídio de Desemprego, Subsídio Social de Desemprego, e Pensões de Velhice (2011-2015) Fonte: elaboração própria a partir de dados da PORDATA. Números do Subsídio de Desemprego e Subsídio Social de Desemprego: Despesa média da Segurança Social com as prestações de desemprego por beneficiário: total, subsídio de desemprego e subsídio social de desemprego. (2020) Números das pensões de velhice: Pensão média anual da Segurança Social: total, de sobrevivência, de invalidez e de velhice. (2020) Link: https://www.pordata.pt/Subtema/Portugal/Seg.+Social+++Despesas-23. Consultados a 28/ 01/2021. Nota: valores arredondados às unidades. Um outro indicador de relevo que teremos de atentar, é a generosidade dos serviços direcionados aos funcionários públicos – o âmago dos insiders do mercado de trabalho. Assim, a Figura 30 destina-se aos valores médios de prestações direcionadas a funcionários públicos e ex-funcionários públicos – grupos que, a partir da legislação analisada acima, foram dos mais 4500 5500 6500 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Pensões de Velhice Subsídio de Desemprego Subsídio Social de Desemprego 113 afetados pelas políticas de contenção do governo PSD-CDS, quer ao nível salarial, quer ao nível dos rendimentos na reforma –, e mais beneficiados pelo governo de António Costa. Figura 30 Valor médio anual médio (€) do ordenado dos trabalhadores da administração pública e das prestações da caixa geral de aposentações (2011-2019). Fonte: elaboração própria a partir de dados da PORDATA. Ordenado dos trabalhadores da administração pública: Ganho médio mensal dos trabalhadores por conta de outrem da Administração Pública, Defesa e Segurança Social Obrigatória: total e por nível de qualificação (2020). Link: https://www.pordata.pt /Subtema/Portugal/Salários-11. Valores da Caixa Geral de Aposentações: Caixa Geral de Aposentações: Receitas e Despesas (2020). Link: https://www.pordata.pt/Subtema/Portugal/Caixa+Geral+de+Aposentações+(CGA)-25. Consultados a 23/01/2021. Nota: valores arredondados às unidades. Nota: valores dos salários médios da administração pública indisponíveis para o ano de 2019. Na Figura 30 podemos observar os valores médios anuais das prestações da Caixa Geral de Aposentações, e o salário médio da administração pública. Primeiramente, é notório que seja o ano de 2012 aquele onde os valores mais contraíram. Na mesma linha, estes recuperaram em 2013, e planaram em 2014 e 2015. Enquanto o valor dos salários médios da administração pública se manteve virtualmente estático ao longos dos anos de governação PSD-CDS (com uma pequena contração em 2013), o valor médio das prestações da Caixa Geral de Aposentações, apesar da quebra acentuada em 2012, acaba por terminar, no mandato PSDCDS, com números mais elevados do que quando este havia começado. Apesar da generosidade dos rendimentos direcionados à proteção da velhice e no desemprego, parecer não ter sido alvo de uma contenção generalizada com a crise, não podemos de deixar de analisar a média das contribuições dos trabalhadores para os regimes de proteção. Desta forma, na Figura 31 apresentamos o valor médio das quotizações para a Caixa Geral de Aposentações. Através da visualização deste gráfico, conclui-se que apesar da generosidade das reformas enquadradas na Caixa Geral de Aposentações não ter diminuído durante o executivo PSD-CDS, tal deveu-se a um aumento acentuado das quotizações dos subscritores. Na prática, podemos afirmar, nesta dimensão, que a redução na despesa do estado efetuada pelo executivo liderado por Passos Coelho, não foi direcionada à redução da generosidade dos serviços, mas sim a um equilíbrio financeiro efetuado através de um aumento dos pagamentos dos subscritores. Relativamente ao governo liderado por António Costa, os números da Figura 31 11700 12200 12700 13200 13700 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Salários da Administração Pública Caixa Geral de Aposentações 114 revelam-nos que este aumento acentuadíssimo do valor das quotizações não foi retraído – pelo contrário, a partir de 2015, o valor manteve um incremento leve e gradual. O somatório dos valores das Figuras 30 e 31, aponta-nos para uma perspetiva teórica já avançada pela literatura, que afirma que se olharmos a longo prazo – e em comparação com os outros países sul-europeus –, a austeridade em Portugal foi mais suave do que a ocorrida noutras paragens, como em Espanha ou na Grécia (della Porta, 2017b, 2017a). Se observarmos os valores das Figuras 30 e 31, verificamos que a escolha relativa à contenção da despesa com as reformas dos funcionários públicos, passou por um aumento da parcela das receitas provindas dos beneficiários – que permitiram reduzir a comparticipação de transferências do estado para o sistema, mantendo a sua generosidade. Assim, o olhar exclusivo aos números da despesa na Caixa Geral de Aposentações – na Figura 30 –, induz-nos em erro, dado que a não diminuição da generosidade esconde que tal apenas foi possível devido a um incremento das quotas. Figura 31 Valor médio (€) das quotizações médias para a caixa geral de aposentações (2011-2019) Fonte: elaboração própria a partir de dados da PORDATA: Caixa geral de aposentações: quotas por subscritor (2020). Link: https://www.pordata.pt/Subtema/Portugal/Caixa+Geral+de+Aposentações+ (CGA)-25. (Consultado em 29/01/2021). Em suma, os dados quantitativos apresentados tornam mais claros os percursos de cada executivo. Em virtude desta complementaridade entre a abordagem legislativa e a quantitativa, será justo concordar com Esping-Andersen (1990) quando este nos alertava para que uma análise dedicada meramente a fatores quantitativos ficará, inevitavelmente, incompleta. Apesar de tudo, a dimensão do estado providência tradicional está, por definição, mais correlacionada com os valores da despesa, e nem tanto com a organização de certos benefícios ou com fatores não captáveis por indicadores financeiros (como é o caso do social investment). Assim, os valores apresentados nas Figuras 29, 30 e 31, expõem como a austeridade levada a cabo pelo executivo de Passos Coelho não foi direcionada meramente à generosidade dos rendimentos 5000 5500 6000 6500 7000 7500 8000 8500 9000 9500 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Quotização Média para a CGA 121 Será de relevo assinalar, contudo, uma conclusão inesperada. No capítulo 5, referimos como os sindicatos e os partidos mais à esquerda – apesar de não serem avessos ao social investment –, têm como principal prioridade a defesa do estado providência tradicional e dos insiders do mercado de trabalho. Constatámos que a própria literatura já havia concluído que estes estariam dispostos a incrementar as políticas de social investment, mas apenas se tal não afetasse negativamente o estado providência tradicional (Ebbinghaus, 2012). De certa forma, o rumo percorrido por este governo cristaliza esta dinâmica, mas de forma diacrónica. Descrevendo o percurso que identificámos por este governo por outras palavras, primeiro, procedeu-se à prioridade: reforçar a proteção para os insiders. Tal sucedeu após a retoma das negociações com os parceiros sociais, e no período mais próximo da efetivação dos acordos com os partidos mais à esquerda. De seguida, após a garantia executada de que os direitos auferidos aos insiders e de que retração do estado providência tradicional havia sido revertida, abriu-se espaço para, a partir de um segundo momento, se investir no social investment. Apesar de a hipótese teórica para o executivo de António Costa estar mais próxima da realidade empírica – quando comparando com a relativa ao governo de Passos Coelho –, denota-se, contudo, uma falha. A expetativa teórica não foi capaz de prever uma aproximação tardia deste executivo a um percurso mais próximo da recalibração. Diversos fatores poderão estar por trás desta falha. Primeiramente, destacámos que, no início da legislatura liderada pelo PS, os documentos mais protecionistas provieram de projetos de lei do Bloco de Esquerda e PCP. Estes documentos poderão ter sido concessões do PS aos partidos mais à esquerda. Se assumirmos que a independência do PS face aos partidos mais à esquerda foi gradualmente aumentando ao longo da legislatura, então será mais lógica a aproximação tardia deste executivo ao social investment. Por outro lado, poderemos também afirmar que este governo nunca teve a ambição de seguir um percurso protecionista (iii): apenas o de reverter as políticas demasiado liberalizadoras, no entender destes, do executivo anterior. Assim que estas foram revertidas, a expansão da proteção para os insiders do mercado de trabalho foi, naturalmente, travada. Por fim, poderemos também assumir que a hipótese formulada subestimou o peso que a União Europeia possui, ainda, na definição de políticas públicas. De qualquer das formas, o facto de este governo ter sido reeleito para uma legislatura que dura até aos dias de hoje, possibilitará que estudos futuros respondam mais eficazmente a estas questões. 122 7. Conclusão Ao longo deste trabalho, procurámos estudar em pormenor o estado providência em Portugal. Partimos de um enquadramento europeu, e direcionámos os nossos esforços para a construção de hipóteses teóricas que nos permitiriam reavaliar a literatura à luz dos resultados obtidos. Relativamente à primeira pergunta de investigação, os dados empíricos permitiram-nos concluir que o percurso realizado pelo governo PSD-CDS foi um de contenção (iv), caracterizado pela deterioração dos moldes de ambas as esferas do estado providência. Registámos, contudo, que no último ano desta legislatura, o rumo parece ter sido moderado. Foi de especial relevo, para a compreensão do percurso do governo de Passos Coelho, debater as nuances relativas às políticas que, a um primeiro olhar, pareciam enquadradas na recalibração (ii). Na verdade, concluímos que apesar de uma certa intencionalidade explicita, as políticas tidas como de social investment tiveram um efeito inócuo e contraproducente, dado que apenas denegriram as formas de proteção direcionadas aos indivíduos afetados pelos NSR. O governo liderado por António Costa teve um percurso mais transparente. Enquanto, por um lado, os dados qualitativos e quantitativos relativos a este governo encontraram-se num mais coordenado uníssono, por outro, revelou-se que o percurso deste executivo foi um de lenta aproximação ao social investment. Assim, apesar de termos identificado um primeiro momento quase protecionista (iii), rapidamente este rumo foi abandonado por um de convergência gradual do investimento em ambas as áreas do social investment, terminando, por último, num paradigma muito próximo da recalibração (ii). Relativamente à segunda questão fundamental, denotou-se que as hipóteses teóricas ficaram, em parte, por confirmar. Por um lado, esperar-se-ia que o governo PSD-CDS prosseguisse um caminho de recalibração (ii). Este erro da nossa previsão encontrará justificação, eventualmente, num MoU com a Troika que, como alguns defenderam, escondeu os seus reais objetivos por trás da máscara de uma suposta recalibração (Cardoso & Branco, 2018). Por outro lado, apesar de, conceptualmente, a hipótese relativa ao governo PS se ter provado correta, esta não foi capaz de prever uma aproximação do executivo de António Costa ao social investment, no final da legislatura. Esta dissociação entre hipóteses e resultados empíricos poderá lançar múltiplas questões de investigação para o futuro. Da mesma forma, não queremos deixar de mencionar que, em virtude de uma área de estudo como a nossa – extremamente diversificada nas suas frentes, e plural nas suas dimensões –, esta dissertação não conseguiu abordar todas as temáticas que, originalmente, ambicionávamos enquadrar e, desta forma, apresenta algumas falhas que 123 deverão ser corrigidas em investigação futura. A colocação do locus num espaço temporal de apenas oito anos, impossibilitou um olhar transversal às alterações do estado providência ao longo do tempo, algo que possibilitaria enquadrar a realidade dos anos da crise económica num espectro de análise mais vasto, atribuindo maior robustez a este estudo. Por último, a inexistência de um esforço comparativo entre o caso português e os restantes países suleuropeus – que procederam a ajustes semelhantes nos seus sistemas de providência –, não envolve esta dissertação com o enquadramento internacional satisfatório para um campo de investigação que, apesar de radicar numa base nacional, alicerça-se em estudos comparativos. Apesar de tudo, parece-nos que esta contribuição pode ter ajudado na melhor compreensão das movimentações e flutuações do estado providência português, ao longo da última década. A dissecação do fluxo legislativo de cada executivo – distinguindo, ainda, pelos anos das respetivas legislaturas – poderão elucidar não só o percurso efetuado pelo estado providência português, como levantam um conjunto de questões teóricas, a elaborar em investigação futura. De forma semelhante, a aplicação do modelo de Häusermann (2012), ao servir-nos proficuamente de grelha teórica para este estudo, permitiu-nos mapear os percursos dos executivos, de forma a elucidar melhor as suas respetivas trajetórias. Do outro lado da moeda, as lacunas identificadas geram apenas uma motivação superior para completar este estudo em investigações futuras. Na verdade, o estudo do social investment afigura-se central para as sociedades contemporâneas, nem que seja porque, em última instância, corresponde ao ideal de justiça capacitativa expressa no pensamento de Amartya Sen (2009). Concomitantemente, muitas das perguntas que ficaram por replicar relativas ao executivo liderado por António Costa, poderão encontrar resposta, naturalmente, na análise deste governo, na nova legislatura que se prolonga até aos dias de hoje. Por último, o panorama de confinamento sobre o qual esta dissertação foi efetuada, possibilitou – como antevejo e ambiciono que seja ratificado pela literatura científica, nos anos vindouros –, um novo repensar dos moldes do estado providência, em função da pandemia que assolou o planeta. 124 BIBLIOGRAFIA Fontes Primárias Documentos Legislativos Decreto-Lei 92/2011 do Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social: Estabelece o regime jurídico do Sistema de Regulação de Acesso a Profissões (SRAP). Diário da República n.º 143/2011, Série I de 2011-07-27, (págs. 4064 – 4071). Decreto-Lei 99/2011 do Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social: Altera o regime de licenciamento e fiscalização da prestação de serviços e dos estabelecimentos de apoio social, regulado pelo Decreto-Lei n.º 64/2007, de 14 de Março, contemplando os princípios de simplificação e agilização do regime de licenciamento previstos no Decreto-Lei n.º 92/2010, de 26 de Julho, e actualiza as remissões e referências legislativas constantes do Decreto-Lei n.º 64/2007, de 14 de Março. Diário da República, n.º 187/2011, Série I de 2011-09-28, (págs. 4546 – 4554). Decreto-Lei 102/2011 do Ministério da Economia e do Emprego: Cria o apoio social extraordinário ao consumidor de energia. Diário da República n.º 189/2011, Série I de 2011-09-30, (págs. 4564 – 4566). Decreto-Lei 26/2012 do Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social: Extingue a Caixa de Previdência e Abono de Família dos Jornalistas, a Caixa de Previdência do Pessoal da Empresa Portuguesa das Águas Livres, S. A., a Caixa de Previdência do Pessoal das Companhias Reunidas Gás e Electricidade, a Caixa de Previdência do Pessoal dos Telefones de Lisboa e Porto, da «Cimentos» - Federação de Caixas de Previdência, a Caixa de Previdência do Pessoal da Companhia de Cimento Tejo, a Caixa de Previdência da Secil - Companhia Geral de Cal e Cimento e a Caixa de Previdência da Empresa de Cimentos de Leiria. Diário da República n.º 26/2012, Série I de 2012-0206, (págs. 590 – 593). Decreto-Lei 36/2012 do Ministério da Educação e Ciência: Aprova a orgânica da Agência Nacional para a Qualificação e o Ensino Profissional, I. P., do Ministério da Educação e Ciência. Diário da República n.º 33/2012, Série I de 2012-02-15, (págs. 763 – 766). Decreto-Lei 48/2012 do Ministério das Finanças: Aprova a orgânica da Direção-Geral da Qualificação dos Trabalhadores em Funções Públicas. Diário da República n.º 43/2012, Série I de 2012-02-29, (págs. 908 – 910). 125 Decreto-Lei 64/2012 do Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social: Procede à alteração do regime jurídico de proteção no desemprego dos trabalhadores por conta de outrem, beneficiários do regime geral de segurança social, e à quarta alteração ao Decreto-Lei n.º 220/2006, de 3 de novembro. Diário da República n.º 54/2012, Série I de 2012-0315, (págs. 1237 – 1242). Decreto-Lei 65/2012 do Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social: Estabelece, no âmbito do sistema previdencial, o regime jurídico de proteção social na eventualidade de desemprego dos trabalhadores que se encontrem enquadrados no regime dos trabalhadores independentes e que prestam serviços maioritariamente a uma entidade contratante. Diário da República n.º 54/2012, Série I de 2012-03-15, (págs. 1242 – 1244). Decreto-Lei 85-A/2012 do Ministério do Trabalho e da Segurança Social: Suspende o regime de flexibilização da idade de acesso à pensão de reforma por antecipação, constante do Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro, salvaguardando a situação dos desempregados de longa duração. Diário da República n.º 69/2012, 1º Suplemento, Série I de 2012-04-05, (págs. 1762-(2) – 1762-(2)). Decreto-Lei 133/2012 do Ministério do Trabalho e da Segurança Social: Altera os regimes jurídicos de proteção social nas eventualidades de doença, maternidade, paternidade e adoção e morte previstas no sistema previdencial, de encargos familiares do subsistema de proteção familiar e do rendimento social de inserção, o regime jurídico que regula a restituição de prestações indevidamente pagas e a lei da condição de recursos, no âmbito do sistema de segurança social, e o estatuto das pensões de sobrevivência e o regime jurídico de proteção social na eventualidade de maternidade, paternidade e adoção no âmbito do regime de proteção social convergente. Diário da República n.º 123/2012, Série I de 2012-06-27, (págs. 3270 – 3304). Decreto-Lei 143/2012 do Ministério da Economia e do Emprego: Aprova a orgânica do Instituto do Emprego e da Formação Profissional, I. P.. Diário da República n.º 133/2012, Série I de 2012-07-11, (págs. 3603 – 3606). Decreto-Lei 189/2012 do Ministério da Economia e do Emprego: Aprova a orgânica do Centro de Relações Laborais. Diário da República n.º 162/2012, Série I de 2012-08-22, (págs. 4606 – 4608). 126 Decreto-Lei 203/2012 do Ministério do Trabalho e da Segurança Social: Aprova a orgânica do Instituto de Gestão de Fundos de Capitalização da Segurança Social, I. P.. Diário da República n.º 166/2012, Série I de 2012-08-28, (págs. 4795 – 4799). Decreto-Lei 221/2012 do Ministério do Trabalho e da Segurança Social: Institui a atividade socialmente útil a desenvolver por parte dos beneficiários da prestação de rendimento social de inserção. Diário da República n.º 198/2012, Série I de 2012-10-12, (págs. 5858 – 5861). Decreto-Lei 247/2012 do Ministério do Trabalho e da Segurança Social: Define o processo de extinção da Caixa de Abono de Família dos Empregados Bancários, dando cumprimento ao estabelecido no Decreto-Lei n.º 1-A/2011, de 3 de janeiro. Diário da República n.º 223/2012, Série I de 2012-11-19, (págs. 6661 – 6663). Decreto-Lei 3/2013 do Ministério da Solidariedade e da Segurança Social: Determina que durante o ano de 2013 o pagamento do montante adicional das pensões de invalidez, velhice e sobrevivência atribuídas pelo sistema de segurança social, referente ao mês de dezembro, relativamente aos pensionistas cuja soma das pensões seja igual ou superior a (euro) 600, e do subsídio de Natal dos aposentados, reformados e demais pensionistas da Caixa Geral de Aposentações, seja efetuado em duodécimos. Diário da República n.º 7/2013, Série I de 2013-01-10, (págs. 148 – 149). Decreto-Lei 12/2013 do Ministério da Solidariedade e da Segurança Social: Estabelece o regime jurídico de proteção social na eventualidade de desemprego dos trabalhadores independentes com atividade empresarial e dos membros dos órgãos estatutários das pessoas coletivas. Diário da República n.º 18/2013, Série I de 2013-01-25, (págs. 512 – 515). Decreto-Lei 13/2013 do Ministério da Solidariedade e da Segurança Social: Altera os regimes jurídicos de proteção social no desemprego, morte, dependência, rendimento social de inserção, complemento solidário para idosos e complemento por cônjuge a cargo, do sistema de segurança social. Diário da República n.º 18/2013, Série I de 2013-01-25, (págs. 515 – 518). Decreto-Lei 151-A/2013 do Ministério das Finanças: Aprova um regime excecional de regularização de dívidas fiscais e à segurança social. Diário da República n.º 211/2013, 1º Suplemento, Série I de 2013-10-31, (págs. 6328-(2) – 6328-(3)). Decreto-Lei 165-A/2013 do Ministério da Solidariedade, Emprego e Segurança Social: Cria o Fundo de Reestruturação do Sector Solidário. Diário da República n.º 248/2013, 1º Suplemento, Série I de 2013-12-23, (págs. 6940-(2) – 6940-(4)). 127 Decreto-Lei 167-E/2013 do Ministério da Solidariedade, Emprego e Segurança Social: Altera o regime jurídico de proteção social nas eventualidades de invalidez e velhice do regime geral de segurança social. Diário da República n.º 253/2013, 3º Suplemento, Série I de 2013-12-31, (págs. 7056-(364) – 7056-(369)). Decreto-Lei 144/2014 do Ministério da Solidariedade, Emprego e Segurança Social: Atualiza o valor da retribuição mínima mensal garantida. Diário da República n.º 188/2014, Série I de 2014-09-30, (págs. 5108 – 5109). Decreto-Lei 8/2015 do Ministério da Solidariedade, Emprego e Segurança Social: Procede à terceira alteração ao Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio, e revoga o Decreto-Lei n.º 85-A/2012, de 5 de abril, estabelecendo as condições que vigoram, durante o ano de 2015, para o reconhecimento do direito à antecipação da idade de pensão de velhice no âmbito do regime de flexibilização. Diário da República n.º 9/2015, Série I de 201501-14, (págs. 391 – 392). Decreto-Lei 13/2015 do Ministério da Solidariedade, Emprego e Segurança Social: Define os objetivos e os princípios da política de emprego e regula a conceção, a execução, o acompanhamento, a avaliação e o financiamento dos respetivos programas e medidas. Diário da República n.º 17/2015, Série I de 2015-01-26, (págs. 569 – 575). Decreto-Lei 14/2015 do Ministério da Solidariedade, Emprego e Segurança Social: Procede à terceira alteração ao Decreto-Lei n.º 11/2014, de 22 de janeiro, que aprova a Lei Orgânica do Ministério da Economia, e à primeira alteração ao Decreto Regulamentar n.º 24/2012, de 13 de fevereiro, que aprova a orgânica do Gabinete de Estratégia e Planeamento do Ministério da Solidariedade e da Segurança Social, adequando as atribuições deste último nas áreas da solidariedade, emprego e segurança social e reformulando a respetiva organização interna. Diário da República n.º 17/2015, Série I de 2015-01-26, (págs. 575 – 578). Decreto-Lei 59/2015 do Ministério da Solidariedade, Emprego e Segurança Social: Aprova o novo regime do Fundo de Garantia Salarial, previsto no artigo 336.º do Código do Trabalho, aprovado pela Lei n.º 7/2009, de 12 de fevereiro, transpondo a Diretiva n.º 2008/94/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de outubro de 2008, relativa à proteção dos trabalhadores assalariados em caso de insolvência do empregador. Diário da República n.º 77/2015, Série I de 2015-04-21, (págs. 2001 – 2007). Decreto-Lei 108/2015 do Ministério da Solidariedade, Emprego e Segurança Social: Procede à terceira alteração ao Decreto-Lei n.º 290/2009, de 12 de outubro, criando a Marca Entidade Empregadora Inclusiva, reforçando os apoios à qualificação, aos centros de 128 recursos e ao emprego apoiado, bem como ajustando algumas matérias em função da implementação do Programa de Emprego e Apoio à Qualificação das Pessoas com Deficiência e Incapacidade. Diário da República n.º 116/2015, Série I de 2015-06-17, (págs. 3904 – 3925). Decreto-Lei 115/2015 do Ministério da Solidariedade, Emprego e Segurança Social: No uso da autorização legislativa concedida pela Lei n.º 76/2014, de 11 de novembro, estabelece os termos e as condições para o acesso à profissão e o exercício da atividade de ama, bem como o regime sancionatório aplicável à referida atividade. Diário da República n.º 119/2015, Série I de 2015-06-22, (págs. 4352 – 4359). Decreto-Lei 254-A/2015 do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social: Atualiza o valor da retribuição mínima mensal garantida para 2016. Diário da República n.º 255/2015, 1º Suplemento, Série I de 2015-12-31, (págs. 10010-(2) – 10010-(3)). Decreto-Lei 254-B/2015 do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social: Repõe as regras de atualização do valor das pensões do regime geral da Segurança Social e do regime de proteção social convergente e fixa o valor de referência do Complemento Solidário para Idosos, a vigorar a partir de 1 de janeiro de 2016. Diário da República n.º 255/2015, 1º Suplemento, Série I de 2015-12-31, (págs. 10010-(3) – 10010-(4)). Decreto-Lei 1/2016 do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social: Altera a escala de equivalência aplicável à determinação do montante do Rendimento Social de Inserção (RSI) a atribuir, prevista na Lei n.º 13/2003, de 21 de maio e atualiza o valor de referência do RSI, indexado ao valor do IAS, previsto na Portaria n.º 257/2012, de 27 de agosto. Diário da República n.º 3/2016, Série I de 2016-01-06, (pág. 16). Decreto-Lei 2/2016 do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social: Altera a percentagem da majoração do montante do abono de família a atribuir a crianças e jovens inseridos em agregados familiares monoparentais. Diário da República n.º 3/2016, Série I de 2016-01-06, (págs. 16 – 17). Decreto-Lei 10/2016 do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social: Repõe o regime transitório de acesso à pensão antecipada de velhice a beneficiários com, pelo menos, 60 ou mais anos de idade e, pelo menos, 40 anos de carreira contributiva, pelo período necessário à reavaliação do regime de flexibilização, e prevê o direito de audição prévia do beneficiário. Diário da República n.º 47/2016, Série I de 2016-03-08, (págs. 716 – 717). Decreto-Lei 11/2016 do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social: Cria uma medida excecional de apoio ao emprego através da redução da taxa contributiva a 129 cargo da entidade empregadora, em 0,75 pontos percentuais, relativa às contribuições referentes às remunerações devidas nos meses de fevereiro de 2016 a janeiro de 2017. Diário da República n.º 47/2016, Série I de 2016-03-08, (págs. 717 – 718). Decreto-Lei 86-A/2016 do Ministério das Finanças: Define o regime da formação profissional na Administração Pública. Diário da República n.º 249/2016, 3º Suplemento, Série I de 2016-12-29, (págs. 5142-(33) a 5142-(40)). Decreto-Lei 86-B/2016 do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social: Atualiza o valor da retribuição mínima mensal garantida para 2017. Diário da República n.º 249/2016, 3º Suplemento, Série I de 2016-12-29, (págs. 5142-(40) a 5142-(41)). Decreto-Lei 11-A/2017 do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social: Cria uma medida excecional de apoio ao emprego através da redução da taxa contributiva a cargo da entidade empregadora. Diário da República n.º 12/2017, 1º Suplemento, Série I de 2017-01-17, (págs. 456-(2) a 456-(3)). Decreto-Lei 14/2017 do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social: Altera o regime jurídico do Sistema Nacional de Qualificações e define as estruturas que asseguram o seu funcionamento. Diário da República n.º 19/2017, Série I de 2017-0126, (págs. 508 – 518). Decreto-Lei 53-A/2017 do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social: Altera o regime jurídico de proteção social da eventualidade de desemprego dos trabalhadores por conta de outrem. Diário da República n.º 105/2017, 1º Suplemento, Série I de 201705-31, (págs. 2692-(2) a 2692-(2)). Decreto-Lei 72/2017 do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social: Estabelece incentivos à contratação de jovens à procura do primeiro emprego e de desempregados de longa duração e de muito longa duração. Diário da República n.º 118/2017, Série I de 2017-06-21, (págs. 3125 – 3128). Decreto-Lei 90/2017 do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social: Altera o regime jurídico do rendimento social de inserção. Diário da República n.º 145/2017, Série I de 2017-07-28, (págs. 4275 – 4290). Decreto-Lei 94/2017 do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social: Altera os termos e as condições para o acesso à profissão e o exercício da atividade de ama. Diário da República n.º 153/2017, Série I de 2017-08-09, (págs. 4572 – 4572). Decreto-Lei 126-A/2017 do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social: Cria a prestação social para a inclusão, alarga o complemento solidário para idosos aos titulares da pensão de invalidez e promove os ajustamentos necessários noutras prestações 130 sociais. Diário da República n.º 193/2017, 1º Suplemento, Série I de 2017-10-06, (págs. 5600-(2) a 5600-(14)). Decreto-Lei 126-B/2017 do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social: Estabelece um regime especial de acesso antecipado à pensão de velhice para os beneficiários do regime geral de segurança social e do regime de proteção social convergente com muito longas carreiras contributivas. Diário da República n.º 193/2017, 1º Suplemento, Série I de 2017-10-06, (págs. 5600-(14) a 5600-(16)). Decreto-Lei 129/2017 do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social: Institui o programa Modelo de Apoio à Vida Independente. Diário da República n.º 194/2017, Série I de 2017-10-09, (págs. 5608 – 5618). Decreto-Lei 156/2017 do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social: Fixa o valor da retribuição mínima mensal garantida para 2018. Diário da República n.º 248/2017, Série I de 2017-12-28, (págs. 6717 – 6718). Decreto-Lei 2/2018 do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social: Altera o regime contributivo dos trabalhadores independentes. Diário da República n.º 6/2018, Série I de 2018-01-09, (págs. 238 – 242). Decreto-Lei 53/2018 da Presidência do Conselho de Ministros: Altera os regimes jurídicos de proteção social nas eventualidades de doença, desemprego e parentalidade. Diário da República n.º 125/2018, Série I de 2018-07-02, (págs. 2848 – 2851). Decreto-Lei 73/2018 da Presidência do Conselho de Ministros: Alarga o âmbito pessoal do regime especial de acesso antecipado à pensão de velhice para os beneficiários do regime geral de segurança social e do regime de proteção social convergente com muito longas carreiras contributivas aos beneficiários que iniciaram a carreira contributiva com 16 anos ou em idade inferior. Diário da República n.º 179/2018, Série I de 201809-17, (págs. 4788 – 4789). Decreto-Lei 117/2018 da Presidência do Conselho de Ministros: Fixa o valor da retribuição mínima mensal garantida para 2019. Diário da República n.º 249/2018, Série I de 201812-27, (págs. 5944 – 5945). Decreto-Lei 119/2018 da Presidência do Conselho de Ministros: Cria o novo regime de flexibilização da idade de acesso à pensão de velhice. Diário da República n.º 249/2018, Série I de 2018-12-27, (págs. 5947 – 5951). Decreto-Lei 120/2018 da Presidência do Conselho de Ministros: Estabelece regras uniformes para a verificação da situação de insuficiência económica a ter em conta no reconhecimento do direito à atribuição e manutenção dos apoios sociais ou subsídios 137 Código do Trabalho, aprovado em anexo à Lei n.º 7/2009, de 12 de fevereiro. Diário da República n.º 55/2018, Série I de 2018-03-19, (págs. 1340 – 1342). Lisboa: Assembleia da República. Lei 71/2018. Orçamento do Estado para 2019. Diário da República n.º 251/2018, Série I de 2018-12-31, (págs. 6039 – 6260). Lisboa: Assembleia da República. Lei 79/2019. Estabelece as formas de aplicação do regime da segurança e saúde no trabalho previsto no Código do Trabalho e legislação complementar, aos órgãos e serviços da Administração Pública, alterando a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas. Diário da República n.º 167/2019, Série I de 2019-09-02, (págs. 39 – 41). Lisboa: Assembleia da República. Lei 82/2019. Estabelece a responsabilidade da entidade patronal pela formação obrigatória dos trabalhadores em funções públicas e pela renovação dos títulos habilitantes indispensáveis ao desempenho das suas funções, alterando a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada em anexo à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho. Diário da República n.º 167/2019, Série I de 2019-09-02, (págs. 50 – 51). Lisboa: Assembleia da República. Lei 90/2019. Reforço da proteção na parentalidade, alterando o Código do Trabalho, aprovado pela Lei n.º 7/2009, de 12 de fevereiro, e os Decretos-Leis n.os 89/2009, de 9 de abril, que regulamenta a proteção na parentalidade, no âmbito da eventualidade maternidade, paternidade e adoção, dos trabalhadores que exercem funções públicas integrados no regime de proteção social convergente, e 91/2009, de 9 de abril, que estabelece o regime jurídico de proteção social na parentalidade no âmbito do sistema previdencial e no subsistema de solidariedade. Diário da República n.º 169/2019, Série I de 2019-09-04, (págs. 4 – 18). Lisboa: Assembleia da República. Lei 93/2019. Altera o Código de Trabalho, aprovado pela Lei n.º 7/2009, de 12 de fevereiro, e respetiva regulamentação, e o Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social, aprovado pela Lei n.º 110/2009, de 16 de setembro. Diário da República n.º 169/2019, Série I de 2019-09-04, (págs. 35 – 51). Lisboa: Assembleia da República. Lei 100/2019. Aprova o Estatuto do Cuidador Informal, altera o Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social e a Lei n.º 13/2003, de 21 de maio. Diário da República n.º 171/2019, Série I de 2019-09-06, (págs. 3 – 16). Lisboa: Assembleia da República. 138 Projeto de Lei 869/XII/4. Estabelece a universalidade da educação pré-escolar para as crianças a partir dos 4 anos de idade, procedendo à primeira alteração à Lei n.º 85/2009, de 27 de agosto. Diário da República n.º 109/2015, Série II de 2015-04-10, (págs. 58 – 59). Lisboa: Assembleia da República. Projeto de Lei 38/XIII/1. Revogação da Prova de Avaliação de Conhecimentos e Competências – PACC. Diário da República nº 10/2015, Série II de 2015-11-20, (págs. 5 – 7). Lisboa: Assembleia da República. Projeto de Lei 46/XIII/1. Estabelece os requisitos para o acesso à profissão docente e garante a anulação dos efeitos da Prova de Avaliação de Capacidades e Conhecimentos. Diário da República nº 10, Série II de 2015-11-20, (págs. 23 – 25). Lisboa: Assembleia da República. Projeto de Lei 59/XIII/1. Revoga o Regime de Requalificação Docente. Diário da República nº 14, Série II de 2015-12-03, (págs. 18 – 20). Lisboa: Assembleia da República. Projeto de Lei 70/XIII/1. Elimina a Requalificação de Docentes. Diário da República nº 15, Série II de 2015-12-04, (págs. 45 – 46). Lisboa: Assembleia da República. Projeto de Lei 608/XIII/3. Repõe o regime de férias na função pública, designadamente o direito a 25 dias de férias anuais e majorações de dias de férias em função da idade, procedendo à 8.ª alteração à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, que aprova a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas. Diário da República nº 2, Série II de 2017-09-19, (págs. 38 – 40). Lisboa: Assembleia da República. Projeto de Lei 609/XIII/3. Atribui o direito a 25 dias de férias anuais, procedendo à 13.ª alteração à Lei n.º 7/2009, de 12 de Fevereiro, que aprova o Código do Trabalho. Diário da República, nº 2, Série II de 2017-09-19, (págs. 41-43). Lisboa: Assembleia da República. Projeto de Lei 647/XIII/3. Repõe montantes e regras de cálculo nas compensações por cessação do contrato de trabalho e despedimento. Diário da República, nº 17, Série II de 2017-10-23, (págs. 6 – 8). Lisboa: Assembleia da República. Projeto de Lei 728/XIII/3. Revoga as alterações ao Código do Trabalho introduzidas no período da Troika que vieram facilitar os despedimentos e reduzir as compensações devidas aos trabalhadores, procedendo à 13.ª alteração à Lei n.º 7/2009 de 12 de fevereiro. Diário da República, nº 52, Série II de 2018-01-11, (págs. 3 – 5). Lisboa: Assembleia da República. Projeto de Lei 730/XIII/3. Revoga as alterações ao Código do Trabalho introduzidas no período da Troika relativas ao despedimento por extinção do posto de trabalho e 139 elimina a figura do despedimento por inadaptação, procedendo à 13.ª alteração à Lei n.º 7/2009 de 12 de fevereiro. Diário da República, nº 52, Série II de 2018-01-11, (págs. 8 – 11). Lisboa: Assembleia da República. Projeto de Lei 886/XIII/3. Revoga o despedimento por inadaptação e altera o regime do despedimento coletivo e do despedimento por extinção do posto de trabalho, reforçando os direitos dos trabalhadores. Diário da República, nº 117, Série II de 2018-05-22, (págs. 5 – 13). Lisboa: Assembleia da República. Projeto de Lei 897/XIII/3. Altera o Código do Trabalho, reconhecendo o direito a 25 dias úteis de férias. Diário da República, nº 120, Série II de 2018-05-30, (págs. 5 – 7). Lisboa: Assembleia da República. Projeto de Lei 900/XIII/3. Altera os montantes e os critérios de cálculo nas compensações em caso de cessação do contrato de trabalho e despedimento (14.ª alteração ao Código de Trabalho aprovado pela Lei 7/2009, de 12 de fevereiro). Diário da República, nº 120, Série II de 2018-05-30, (págs. 11 – 13). Lisboa: Assembleia da República. Projeto de Lei 903/XIII/3. Reverte os cortes introduzidos pelo governo PSD/CDS nos dias de férias, no descanso compensatório, no acréscimo remuneratório devido por trabalho suplementar e consagra a terça-feira de carnaval como feriado obrigatório (14.ª alteração ao Código do Trabalho, aprovado pela Lei n.º 7/2009, de 12 de fevereiro). Diário da República, nº 120, Série II de 2018-05-30, (págs. 22 – 25). Lisboa: Assembleia da República. Projeto de Lei 909/XIII/3. Consagra o direito a 25 dias de férias anuais (14.ª alteração ao Código de Trabalho). Diário da República, nº 122, Série II de 2018-06-05, (págs. 13 – 15). Lisboa: Assembleia da República. Proposta de Lei 2/XII/1. Procede à segunda alteração ao Código do Trabalho, aprovado em Anexo à Lei n.º 7/2009, de 12 de Fevereiro, estabelecendo um novo sistema de compensação em diversas modalidades de cessação ao contrato de trabalho, aplicável apenas aos novos contratos de trabalho. Diário da República, nº 11, Série II de 201107-29, (págs. 22 – 29). Lisboa: Assembleia da República. Proposta de Lei 42/XII/1. Aprova a lei-quadro das fundações e altera o Código Civil, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 47344, de 25 de novembro de 1966. Diário da República, nº 116, Série II de 2012-02-08, (págs. 113 – 139). Lisboa: Assembleia da República. Proposta de Lei 154/XII/2. Institui e regula o sistema de requalificação de trabalhadores em funções públicas visando a melhor afetação dos recursos humanos da Administração Pública, e procede à nona alteração à Lei n.º 12 A/2008, de 27 de fevereiro, à quinta 140 alteração ao Decreto-Lei n.º 74/70, de 2 de março, à décima segunda alteração ao Decreto-Lei n.º 139-A/90, de 28 de abril, à terceira alteração ao Decreto-Lei n.º 209/2009, de 3 de setembro, e à primeira alteração ao Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27 de junho. Diário da República, nº 149, Série II de 2013-06-07, (págs. 10 – 33). Lisboa: Assembleia da República. Proposta de Lei 171/XII/2. Estabelece mecanismos de convergência do regime de proteção social da função pública com o regime geral da segurança social, procedendo à quarta alteração à Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, à terceira alteração ao Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro, à alteração do Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de dezembro, que aprova o Estatuto da Aposentação, e revogando normas que estabelecem acréscimos de tempo de serviço para efeitos de aposentação no âmbito da Caixa Geral de Aposentações. Diário da República, nº 189, Série II de 2013-09-13, (págs. 3 – 23). Lisboa: Assembleia da República. Proposta de Lei 207/XII/3. Procede à sexta alteração ao Código do Trabalho, aprovado pela Lei n.º 7/2009, de 12 de fevereiro. Diário da República, nº 67, Série II de 2014-02-14, (págs. 4 – 6). Lisboa: Assembleia da República. Proposta de Lei 136/XII/3. Altera o Código de Trabalho, e respetiva regulamentação, e o Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social. Diário da República, nº 122, Série II de 2018-06-05, (págs. 28 – 45). Lisboa: Assembleia da República. Proposta de Lei 186/XIII/4. Estabelece medidas de apoio ao cuidador informal e regula os direitos e os deveres do cuidador e da pessoa cuidada. Diário da República, nº 59, Série II de 2019-02-15, (págs. 60 – 71). Lisboa: Assembleia da República. Bases de Dados e outros Documentos EUROSTAT (2018). Social protection statistics – pension expenditure and pension beneficiaries. Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia. Link: https://ec.europa.eu/eurostat/statisticsexplained/index.php/Social_protection_statistics _pension_expenditure_and_pension_beneficiaries. Consultado em 19/11/2020. EUROSTAT (2020). Temporary employees as percentage of the total number of employees, by sex, age and country of birth (%). Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia. Link: https://ec.europa.eu/eurostat/web/products-datasets/-/tesem110. Consultado em 21/11/2020. 141 EUROSTAT (2020). Youth unemployment rate by sex. Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia. Link: https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/. Consultado em 21/11/2019. EUROSTAT (2020). Full time and part-time employment by sex, age and occupation. Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia. Link: https://ec.europa .eu/eurostat/databrowser/. Consultado a 21/11/2020. EUROSTAT (2021). Long-term unemployment (12 months or more) as a percentage of the total unemployment, by sex, age and citizenship (%). Link: https://appsso. eurostat.ec.europa.eu/. Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia. Consultado em 21/11/2019. Memorando De Entendimento Sobre As Condicionalidades De Política Económica (2011). Link: file:///C:/Users/acer/AppData/Local/Temp/anexosmou_pt.pdf. Versão Traduzida. Consultado em 12/02/2021. OCDE (2019). Strictness of employment protection – individual and collective dismissals (regular contracts); Strictness of employment protection – temporary contracts. Paris: OCDE. Link: https://www.oecd.org/employment/. Consultado em 15/01/2021. OCDE (2019). Pensions at Glance 2019. Paris: OCDE. Link: https://www.oecd.org/ publications/oecd-pensions-at-a-glance. Consultado em 23/11/2020. OCDE (2020). Strictness of Elegibility Criteria: Job Search. Paris: OCDE. Link: http://www.oecd.org/social/strictness-benefit-eligibility.htm. Consultado a 26/11/2020. OCDE (2020). Net Replacement Rate in Unemployent. Paris: OCDE. Link: https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=NRR#. Consultado em 30/10/2020. OCDE (2021). Public Spending on Labour Markets. Paris: OCDE. Link: https://data.oecd.org/socialexp/public-spending-on-labour-markets. Consultado em 26/11/2020. OCDE (2021). Family Beneficts Public Spending. Paris: OCDE. Link: https://data.oecd.org/socialexp/family-benefits-public-spending.htm. Consultado a 27/11/2020. OIT (2020). Labour Force By Sex and Age (thousands) – annual. Genebra, Suíça. Link: https://ilostat.ilo.org/data/. Consultado em 17/11/2020. PORDATA (2019). Índice de Envelhecimento. Lisboa: FFMS. https://www.pordata.pt/Europa /Indice+de+envelhecimento-1609. Consultado em 23/11/2020. 142 PORDATA (2019). Taxa de risco de pobreza após transferências sociais: indivíduos com 65 e mais ano. Lisboa: FFMS. Link: https://www.pordata.pt/Tema/Europa/Condiçoes +de+Vida+e+Rendimento+das+Familias-31. Consultado a 23/11/2020. PORDATA (2019). Taxa de Desemprego: total e por sexo. Lisboa: FFMS. Link: https://www.pordata.pt/Tema/Portugal/Emprego+e+Mercado+de+Trabalho-3. Consultado a 12/03/2021. PORDATA (2019). Pensões da Segurança Social: despesa total e por tipo. Lisboa: FFMS. Link: https://www.pordata.pt/Tema/Europa/Protecção+Social-28. Consultado em 28/01/2021. PORDATA (2019). Beneficiários ativos por pensão de velhice, invalidez e sobrevivência. Lisboa: FFMS. Link: https://www.pordata.pt/Subtema/Portugal/Seg.+Social+Pensões22. Consultado em 28/01/2021. PORDATA (2019). Valores Mensais de Algumas Prestações Sociais. Lisboa: FFMS. Link: https://www.pordata.pt/Subtema/Portugal/Seg.+Social+++Despesas-23. Consultado a 29/01/ 2021. PORDATA (2019). População Desempregada: Total e por Duração do Desemprego. Lisboa: FFMS. Link: https://www.pordata.pt/Subtema/Europa/População+Desempregada-115. Consultado a 28/01/2021. PORDATA (2019). População Desempregada: Total e por Grupo Etário. Lisboa: FFMS. Link: https://www.pordata.pt/Subtema/Portugal/População+Desempregada-9. Consultado a 28/01/2021. PORDATA (2019). Prestações de desemprego da Segurança Social: total de subsídios, subsídio de desemprego e subsídio social de desemprego. Lisboa: FFMS. Link: https://www.pordata.pt/Subtema/Portugal/Seg.+Social+Beneficiários-21. Consultado a 28/01/2021. PORDATA (2019). Beneficiários do Rendimento Mínimo Garantido e do Rendimento Social de Inserção da Segurança Social: total e por sexo. Lisboa: FFMS. Link: https://www.pordata.pt/Subtema/Portugal/Seg.+Social+Beneficiáros-21. Consultado a 28/01/2021. PORDATA (2019). Despesa média da Segurança Social com as prestações de desemprego por beneficiário: total, subsídio de desemprego e subsídio social de desemprego. Lisboa: FFMS. Link: https://www.pordata.pt/Subtema/Portugal/Seg.+Social+Despesas-23. Consultado a 28/ 01/2021. 143 PORDATA (2019). Pensão média anual da Segurança Social: total, de sobrevivência, de invalidez e de velhice. Lisboa: FFMS. Link: https://www.pordata.pt/Subtema/ Portugal/Seg.+Social+Despesas-23. Consultado a 28/ 01/2021. PORDATA (2019). Ganho médio mensal dos trabalhadores por conta de outrem da Administração Pública, Defesa e Segurança Social Obrigatória: total e por nível de qualificação. Lisboa: FFMS. Link: https://www.pordata.pt /Subtema/Portugal/Salários11. Consultado a 23/01/2021. PORDATA (2019). Caixa Geral de Aposentações: Receitas e Despesas. Lisboa: FFMS. Link: https://www.pordata.pt/Subtema/Portugal/Caixa+Geral+de+Aposentações+(CGA)-25. Consultado a 23/01/2021. PORDATA (2019). Caixa geral de aposentações: quotas por subscritor. Lisboa: FFMS. Link: https://www.pordata.pt/Subtema/Portugal/Caixa+Geral+de+Aposentações+ (CGA)-25. Consultado em 29/01/2021. Fontes Secundárias Albuquerque, P., Arcanjo, M., Nunes, F., & Pereirinha, J. (2010). Retirement and the poverty of the elderly: The case of Portugal. Journal of Income Distribution, 19(3–4), 41–64. André, I. M., & Feio, P. A. (1999). Development and equality between women and men in the Portuguese labour market. South European Society and Politics, 4(2), 54–71. Andreotti, A., Garcia, S. M., Gomez, A., Hespanha, P., Kazepo, Y., & Mingione, E. (2001). Does a Southern European model exist? Journal of European Area Studies, 9(1), 43– 62. Arts, W., & Gelissen, J. (2002). Three worlds of welfare capitalism or more? A state-of-the-art report. Journal of European social policy, 12(2), 137–158. Barbier, J.-C. (2017). Social investment”: With or against social protection. The Uses of Social Investment. Barreto, J., & Naumann, R. (1998). Portugal: Industrial relations under democracy. Changing industrial relations in Europe, 395–425. Bonoli, G. (2003). Social policy through labor markets: Understanding national differences in the provision of economic security to wage earners. Comparative Political Studies, 36(9), 1007–1030. Bonoli, G. (2004). Modernizing post-war welfare states. Explaining diversity in patterns of adaptation to new social risks. 2nd ESPAnet annual conference, Oxford. 144 Bonoli, G. (2005a). The politics of the new social policies: Providing coverage against new social risks in mature welfare states. Policy & politics, 33(3), 431–449. Bonoli, G. (2005b). The politics of the new social policies: Providing coverage against new social risks in mature welfare states. Policy & politics, 33(3), 431–449. Bonoli, G. (2007). Time matters: Postindustrialization, new social risks, and welfare state adaptation in advanced industrial democracies. Comparative political studies, 40(5), 495–520. Bonoli, G. (2010). The political economy of active labor-market policy. Politics & Society, 38(4), 435–457. Bonoli, G., Cantillon, B., & Van Lancker, W. (2017). Social Investment and the Matthew effect. Em The uses of social investment (pp. 66–76). Bonoli, G., & Natali, D. (2012a). Multidimensional Transformations in the Early 21st Century Welfare States. Em The Politics of the «New» Welfare State. Oxford University Press. Bonoli, G., & Natali, D. (2012b). The Politics of the New Welfare State. Em The Politics of the «New» Welfare State. Oxford University Press. Branco, R. (2017a). Entre Bismarck e Beveridge: Sociedade Civil e Estado-Providência em Portugal (1960-2011). Análise social, 224, 534–558. Branco, R. (2017b). Padrões de Democracia Igualitária. Em A Qualidade da Democracia na Europa do Sul, 1968-2016: Uma Comparação entre Espanha, França, Grécia, Itália e Portugal (Tiago Fernandes). Imprensa de Ciências Sociais. Branco, R., & Cardoso, D. (2017). The politics of change Labour market reforms during the sovereign debt crisis in Portugal. Branco, R., & Cardoso, D. (2019). Eroding dualisation: The slow advancement of social protection for self-employed workers in Portugal. Revista del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, 144, 71–88. Branco, R & Cardoso, D (2020). The Politics of Change. Coalitional politics and labour market reforms during the sovereign debt crisis in Portugal. Journal of Social Policy, 1-19. Branco, R., & Costa, E. (2014). Welfare State, Tax Expenditures and Inequality: Portugal in Comparative Perspective, 1989–2011. The Welfare State in Portugal in the Age of Austerity. Briggs, A. (1961). The welfare state in historical perspective. European Journal of Sociology/Archives europeennes de sociologie, 2(2), 221–258. Burgoon, B. (2017). Practical Pluralism in the Empirical Study of Social Investment. Em The Uses of Social Investment (p. 161). 145 Busemeyer, M. R. (2017). Public opinion and the politics of social investment. Em The uses of social investment (p. 358). Oxford University Press. Campos, A., & Rocha, M. M. (2013). Corporativismo e assistência social: Natureza e produção do «Estatuto de Assistência Social». Ler História, 64, 11–29. Campos Lima, M. da P., & Artiles, A. M. (2011). Crisis and trade union challenges in Portugal and Spain: Between general strikes and social pacts. Transfer: European Review of Labour and Research, 17(3), 387–402. Canotilho, M., Violante, T., & Lanceiro, R. (2015). Austerity Measures under Judicial Scrutiny: The Portuguese Constitutional Case-Law: Portuguese Constitutional Court. EuConst, 11, 155. Cardoso, D., & Branco, R. (2017). Labour market reforms and the crisis in Portugal: No change, u-turn or new departure? IPRI-NOVA Working Paper, 56, 2017. Castles, F. G. (1995). Welfare state development in Southern Europe. West European Politics, 18(2), 291–313. Cisotta, R., & Gallo, D. (2014). The Portuguese Constitutional Court case law on austerity measures: A reappraisal. Clasen, J., & Clegg, D. (2006). Beyond activation reforming European unemployment protection systems in post-industrial labour markets. European societies, 8(4), 527–553. Clasen, J., & Clegg, D. (2012). Adapting Labour Market Policy to a Transformed Employment Structure. The Politics of «Triple Integration». Em The Politics of the «New» Welfare State. Oxford University Press. Clasen, J., Clegg, D., & Kvist, J. (2012). European labour market policies in (the) crisis. Clegg, D., Graziano, P., & van Wijnbergen, C. (2010). Between sectionalism and revitalisation: Trade unions and activation policies in Europe. REC-WP Working Papers on the Reconciliation of Work and Welfare in Europe, 07–2010. Crouch, C. (2016). Social Investment, Social Democracy, Neoliberalism, and Xenophobia. Em The Uses of Social Investment (p. 368). Oxford University Press. Crouch, C., & Keune, M. (2012). The Governance of Economic Uncertainty. Beyond the «New Social Risks» Analysis. Em The Politics of the «New» Welfare State. Oxford University Press. Davidsson, J., & Emmenegger, P. (2012). Insider-Outsider Dynamics and the Reform of Job Security Legislation. Em The Politics of the «New» Welfare State. Oxford University Press. 146 De Deken, J. (2017). Conceptualizing and measuring social investment. Em The Uses of Social Investment (p. 184). De Giorgi, E., & Cancela, J. (2021). The Portuguese radical left parties supporting government: From policy-takers to policymakers? Government and Opposition, 56(2), 281–300. de la Porte, C., & Heins, E. (2016a). A New Era of European Integration? Governance of Labour Market and Social Policy Since the Sorereign Debt Crisis. Em The Sovereign Debt Crisis, the Eu and Welfare State Reform. Springer. de la Porte, C., & Heins, E. (2016b). Introduction: Is the European Union More Involved in Welfare State Reform Following the Sovereign Debt Crisis? Em The Sovereign Debt Crisis, the Eu and Welfare State Reform. Springer. della Porta, D. (2017a). Late Neoliberalism and Its Discontents: A Comparative Conclusion. Em Late Neoliberalism and Its Discontents in the Economic Crisis (pp. 261–296). Palgrave Macmillan. della Porta, D. (2017b). Late Neoliberalism and Its Discontents: An Introdution. Em Late Neoliberalism and Its Discontents in the Economic Crisis (pp. 1–38). Palgrave Macmillan. Dornelas, A. (2003). Industrial Relations in Portugal: Continuity or Controlled Change? Em Monteiro, F. et al (pp. 129–151). Dräbing, V., & Nelson, M. (2017). Addressing human capital risks and the role of institutional complementarities. Em The Uses of Social Investment. Ebbinghaus, B. (2012). Europe’s Tranformations Towards a Renewed Pension System. Em The Politics of the «New» Welfare State. Oxford University Press. Ebbinghaus, B., & Hassel, A. (1999). The role of tripartite concertation in the reform of the welfare state. Transfer: European Review of Labour and Research, 5(1–2), 64–81. Eichhorst, W., & Marx, P. (2010). Whatever works: Dualisation and the service economy in Bismarckian welfare states. Esping-Andersen, G. (1990). The three worlds of welfare capitalism. Princeton University Press. Esping-Andersen, G. (1996). After the golden age? Welfare state dilemmas in a global economy. Welfare states in transition: National adaptations in global economies, 1–31. Esping-Andersen, G. (1999). Social Foundation of Post Industrial Economics. Oxford University Press Oxford. Esping-Andersen, G. (2002a). A child-centred social investment strategy. Em Why we need a new welfare state (Vol. 1, pp. 26–68).