Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia

ii FACULDADE DE LETRAS U NI V E R SI D A D E D O P O R T O Cátia Sofia Miranda Cardoso 2º Ciclo de Estudos em Sociologia Avaliação de Desempenho: uma abordagem a uma autarquia Setembro de 2012 Orientador: Prof. Doutor Carlos Manuel Gonçalves Classificação: Ciclo de estudos: Dissertação / Relatório / Projecto / IPP: iii Resumo O presente trabalho procurou analisar o sistema de avaliação de desempenho numa autarquia. Para fazer essa análise tivemos de enquadrar este sistema nas dinâmicas mais gerais de gestão pública. Hoje assistimos cada vez mais a transformações na administração pública, os cidadãos tornaram-se mais exigentes e por conseguinte, a administração pública foi obrigada a instituir novas medidas que respondessem de forma eficaz a essas exigências. Com o passar do tempo, a influência da nova gestão pública foi cada vez mais visível em Portugal. A partir de 2004, as autarquias viram-se obrigadas a implementar um sistema de avaliação do desempenho: Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho na Administração Pública (SIADAP). Este estudo mostra-nos a aplicação da avaliação por objetivos prevista no SIADAP e o modo como esta avaliação de desempenho se apresenta na atualidade como uma abordagem estratégica para proporcionar o sucesso das organizações. Para esta perceção sobre o SIADAP elaboramos um estudo de caso numa Câmara Municipal que envolve uma experiência de estágio de novembro de 2011 a março de 2012. Numa primeira abordagem deste relatório, procedemos à clarificação das dimensões analíticas que enformaram o nosso trabalho e que nos possibilitaram uma aproximação à realidade em análise. Foram apresentados os modelos de gestão que estão subjacentes ao setor público, aferimos as mudanças que ocorreram na gestão de recursos humanos bem como as mudanças que ocorreram nos sistemas de avaliação de desempenho. Após este desenvolvimento seguiu-se o tratamento da informação que englobou entrevistas semiestruturadas aos membros do órgão de gestão autárquica e também um período de estágio na autarquia. Foram ainda dadas informações detalhadas sobre o SIADAP – em que consiste, as suas alterações, vantagens e desvantagens. Palavras-chave: avaliação de desempenho; recursos humanos; SIADAP; administração pública; autarquias; reforma administrativa; nova gestão pública. iv Abstract This paper aimed to analyze the system of performance evaluation in an autarchy. To do this analysis we had to fit this system in more general dynamics of public management. Today we are witnessing more and more changes in public administration, citizens have become more demanding and therefore, the government was forced to establish new measures to respond effectively to these demands. Over time, the influence of new public management has been increasingly visible in Portugal. Since 2004, municipalities have been forced to implement a system of performance evaluation: system integrated of performance evaluation in public administration. This study shows the application of evaluation by objectives predicted on the system of evaluation and how this performance evaluation is presented today as a strategic approach to provide the success of organizations. To this perception about the system of evaluation, we prepared a case study in a town hall, involving a work experience from November 2011 to March 2012. In a first approach to this report, we clarified the analytical dimensions which shaped our work and enable us to an approximation to reality in analysis. The management models that underlie the public sector were presented; we checked the changes that occurred in human resource management as well as the changes that occurred in the systems of performance evaluation. This development was followed by the processing of information that included semi-structured interviews with members of the municipal management and also a work experience in the town-hall. Apart from what has been cited above we also gave detailed information about the system of evaluation – its definition, its changes, advantages and disadvantages. Keywords: performance evaluation; human resources; public administration; local government; administrative reform; new public management v Résumé Ce travail essaie d'analyser le système d'évaluation de la performance professionnelle dans une mairie. Pour faire cette analyse, on a dû situer ce système dans les dynamiques générales de la gestion publique. De nos jours, on assiste, de plus en plus, à des transformations dans l'Administration publique. Les citoyens sont devenus plus exigeants et, par conséquent, l'Administration publique a été obligée à établir de nouvelles mesures pour répondre de manière efficace à ces exigences. Au fur et à mesure, l'influence de la nouvelle gestion publique a été plus visible au Portugal. Dès 2004, les mairies ont dû établir un système d'évaluation de la performance professionnelle: Système Intégré d'Évaluation de la Performance dans l'Administration Publique (SIADAP). Cette étude nous présente l'application de l'évaluation par objectifs établie au SIADAP et la manière comme cette évaluation de la performance professionnelle se présente actuellement comme une possibilité stratégique pour aider au succès des organisations. Pour avoir cette perspective en relation au SIADAP, on a fait l' étude d'une situation dans une mairie. Ce projet a compris une expérience de stage de novembre 2011 jusqu'à mars 2012. Dans la première partie de ce rapport, on explique les dimensions analytiques qui ont servi de support à notre travail et qui nous ont permis une approche à la réalité en analyse. On présente les modèles de gestion qui sont sous-jacents au secteur public; on analyse les changements qui sont arrivés dans la gestion des ressources humaines ainsi que les changements dans les systèmes d'évaluation de la performance professionnelle. Après ce développement, on fait le traitement de l'information, ce qui a compris des interviews aux éléments de l'organisme de gestion de la mairie. On donne aussi des informations minutieuses en relation au SIADAP - ce qu'il est; les changements qu'il a eus, ses avantages et inconvénients. Mots-clés: évaluation de la performance professionnelle; ressources humaines; SIADAP; Administration publique; mairie; reforme administrative; nouvelle gestion publique. vi vii Agradecimentos A minha primeira palavra de agradecimento dirige-se aos meus pais e irmã. Obrigada por me terem tornado na pessoa que sou, por tudo o que têm feito por mim, sem o vosso apoio incondicional eu não teria conseguido. Ao meu pai agradeço o gosto que me incutiu pelas letras, e pela leitura, a calma que me transmite. À minha mãe agradeço a coragem, o colo, agradeço todo o tempo que me deu e eu ganhei em conversas e tudo o que sou hoje. Este relatório não teria sido possível sem a vossa inteira dedicação e estima. À minha irmã agradeço o tempo que despendeu, mesmo quando não o tinha, as conversas e o “tu és capaz”. Em vez de um agradecimento um pedido de desculpa pelas minhas ausências, pela minha falta de tempo, para contigo meu fiel escudeiro, mas também um obrigado pelas conversas, pela tranquilidade, pela perseverança. Não podia também deixar de parte a pessoa mais importante, na execução de tudo isto, o meu orientador, que sem os seus ensinamentos, eu não teria chegado até aqui, muito obrigada. Agradeço ainda a todos os meus professores que me ensinaram todas as bases para que este relatório fosse o produto final que é. Obrigada a todos! À instituição que me acolheu, que acreditou em mim. Uma palavra muito especial para a Vereadora dos Recursos Humanos, pelo seu carinho, atenção e preocupação, pela sua postura, obrigada por ter acreditado que eu estaria à altura do desafio. À Divisão de Recursos Humanos, que me acolheu e onde eu passei bons momentos. Agradeço ao seu chefe por confiar em mim e por ser incansável em tudo o que eu lhe solicitava, as suas palavras de conforto e incentivo e obrigada por me ter tornado parte dessa “sua casa”. A todos os meus colegas que durante cinco meses, me fizeram sentir em casa e me fizerem ter vontade de voltar sempre que possível: Armando, Virgínia, D. Isabel, D. Isménia, Sara, Rui, Sandra, Andreia. E claro que não me podia esquecer da minha companheira de almoços, de conversas, de café, a minha querida Melanie, obrigada. Este relatório também é um bocadinho teu. Ainda uma palavra de agradecimento ao Gonçalo, pela simpatia, e sentido de humor, um dia ainda te mudas para os Recursos Humanos. Foram muitas as pessoas que contribuíram para uma boa integração e para viii uma boa execução do meu relatório seria impossível mencioná-los todos, mas não esqueço a vossa simpatia e hospitalidade. Ainda uma palavra para a minha amiga de todas as horas, para aquela que está sempre lá, para aquela que faz descobertas maravilhosas, obrigada Sara! Por último, agradeço à pessoa que mais me ajudou e mais apoio me deu, a minha querida Drª (um dia eu vou chamar-lhe Zé), obrigada por não me deixar desistir, pelo carinho, pela dedicação. ix Índice Geral Resumo Abstract Résumé Agradecimentos INTRODUÇÃO CAPÍTULO 1 | ESTADO E NOVA GESTÃO PÚBLICA 1. Mudanças no Estado 1.1 Do Estado Interventor ao Estado Regulador 1.2 Modelo burocrático 1.3 Reforma administrativa 1.4 Características da Nova Gestão Pública 1.5 Nova gestão Pública em Portugal 2. Da gestão tradicional à Nova Gestão de Recursos Humanos 3. A avaliação de desempenho CAPÍTULO II | AS AUTARQUIAS EM PORTUGAL 1. Breve evolução das autarquias em Portugal 2. A Instituição de estágio CAPÍTULO III | CONSIDERAÇÕES SOBRE O ESTÁGIO CAPÍTULO IV | ANÁLISE DA APLICAÇÃO DA AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO NA AUTARQUIA 1. Estudo de caso: algumas notas 2. A avaliação de desempenho nas autarquias 3. Avaliações do Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho na Administração Pública na Câmara Municipal 4. As posições dos dois actores principais no processo de aplicação da avaliação de desempenho na autarquia 5. Sugestões de intervenção CONCLUSÕES Referências Bibliográficas III IV V VII 11 15 15 15 19 23 26 35 41 56 65 65 68 73 79 79 85 93 95 99 105 111 x ANEXOS 117 Anexo 1 – Manual de Avaliação de Desempenho 118 Anexo 2 – Guião de entrevista 148 Anexo 3 – Grelha de análise das entrevistas 152 Anexo 4 – Tabelas das etapas do Sistema Integrado de Avaliação da Administração Pública 154 Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 17 aquela reconfiguração do Estado baseou-se muita na administração burocrática e no profissionalismo dos quadros a trabalharem nas organizações públicas. O Estado Providência surge num contexto muito específico do pós-guerra e pela forte necessidade de intervenção do Estado “na economia e na indústria para permitir a reconstrução do Estado Nação, por um lado, e por outro, da necessidade de se envolver na gestão de conflitos e concertação entre classes e grupos sociais para minimizar as desigualdades sociais decorrentes do modo de produção capitalista dominante.” (Carvalho, 2009: 30) Mais especificamente, o Estado-Providência “pode ser definido como um estado que proporciona programas de combate à pobreza, ao desemprego, à exclusão social e que leva a cabo uma política que visa a redistribuição dos rendimentos, a igualdade de oportunidades de vida entre os cidadãos.” (Rodrigues, 2005: 29) Podemos ainda defini-lo “como algo criado para proteger os cidadãos do desemprego e dar-lhes a devida protecção social.” (Rodrigues, 2005: 29) Viveu-se uma época de consolidação dos direitos sociais. O Estado Interventor consubstanciou-se ao “assumir o papel de regulador da economia, assistindo-se a uma imbricação entre Estado e economia, própria de uma fase intervencionista, em que o Estado providência, produtor e empresário passou a desempenhar um papel redistributivo da riqueza gerada e a procurar assegurar a estabilidade macro económica” (Rocha, 2009: 5-6). A redistribuição de rendimentos apresentou-se como uma solução para reafirmar a Europa, e também como fonte de crescimentos no pós-guerra. Os estudos de Esping-Anderson (1990) oferecem-nos uma leitura sociológica sobre todo este processo. Por sua vez, o mercado foi relegado para o papel de gerador de recursos capaz de satisfazer as necessidades das populações. Por diversas vezes, houve necessidade de nacionalizar setores estratégicos da economia. No entanto, o conceito de Estado planeador, produtor de bens e serviços e em última instância de empregador, começou a apresentar sinais de desgaste na segunda metade dos anos 1970 e início da década seguinte e deixou de concretizar aquilo a que se propusera. No início da década de 1970 assiste-se ao primeiro choque petrolífero da história, o aumento do preço do petróleo dá origem a uma recessão económica. Com a recessão económica há uma ampla procura de certos serviços públicos e da parte dos governos europeus começa a surgir os primeiros sinais de dificuldade em gerar receitas (mesmo tendo recorrido ao aumento dos impostos). Esta incapacidade dos governos deve-se em parte ao aumento de desemprego. Assim, os vários modelos de Estado Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 18 Providência (Esping-Anderson, 1990) vêm tendo problemas de sustentabilidade financeira. As políticas de bem-estar social começaram a ser vistas como parte de um problema que era preciso resolver particularmente pelas teses políticas neo-liberais (que ganharam um peso político relevante nos Estados Unidos América com Reagan e na Inglaterra com Margaret Tatcher). “ É esta crise que sustenta argumentos ideológicos assentes na tese de que o Estado é demasiado pesado e consome recursos em excesso, porque está envolvido em diversas actividades.” (Carvalho, 2009: 34) As fragilidades do Estado Providência foram objeto de movimentos políticos, enfileirados nas teses neo-liberais, “a sugerir um novo tipo de governo que defendesse uma política de privatizações do sector público, maior competitividade e em que a função reguladora fosse dominante na economia” (Rocha, 2009: 7) Com este novo ideário político, que vem incluindo privatizações, liberalização dos mercados financeiros, reforma dos programas de bem-estar e também desregulamentação do mercado de trabalho, o Estado dos anos 1980 retoma algumas das ideias do Estado Liberal. Inicia-se, neste período, uma nova fase com a reconfiguração do Estado no sentido da minimização da sua intervenção social e económica, embora com diferenças, por vezes significativas, entre os países europeus que mais tinham avançado na construção do Estado Providência. Com estas alterações, na Europa, os Estados têm de regular políticas entre si. Isto é evidente com os modos de funcionamento no seio da União Europeia. Assiste-se a uma mudança de um Estado interventor, cujos vetores principais consistiam na eficiência e na racionalidade, para um Estado marcadamente mais regulador. Em suma, verificamos uma redução da interferência do Estado na economia e na sociedade - a intervenção do Estado passou “ao mínimo indispensável para o funcionamento político, à defesa dos direitos individuais, à defesa dos direitos de propriedade, à defesa do liberalismo de mercado e do sistema capitalista.” (Rodrigues, 2005: 26) Este modelo de Estado tem uma intervenção mínima no plano económico e social, obedecendo ao primado da iniciativa privada. A realidade é que se vai assistir a uma conjugação entre desregulação e uma nova regulação. Tornou-se necessário a conceção de um novo padrão de Estado, onde houvesse uma presença menos direta deste, principalmente no domínio económico, e uma regulação dos serviços públicos e das atividades económicas estatais transferidas para a iniciativa privada. O Estado passou a intervir na economia através de mecanismos de concessão e de privatizações de empresas públicas. Apesar deste caráter Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 19 mais neoliberal, este Estado mantém, em termos jurídicos, uma forte preponderância na fiscalização, no planeamento e na regulação da economia. Podemos assim dizer que “a grande conclusão a tirar da época das várias crises – do Estado providência e de outros tipos de Estado – é a de que as situações não permitem definir linhas e perspectivas de evolução comuns para os vários sistemas, países, continentes; o fim da história continua a não passar de um desejo de quem formula tais teses.” (Sá, 2000: 78) 1.2. Modelo Burocrático Com as mudanças político-ideológicas sobre Estado ocorrem também mudanças nos modelos de gestão pública. Durante muitos anos, as atividades da administração pública baseavam-se no modelo de organização burocrático (próximo do modelo weberiano) onde o trabalho se encontrava organizado por departamentos. A coordenação era hierárquica e assente numa linha de autoridade formal que tinha por base uma supervisão direta do trabalho. As regras encontravam-se escritas e eram de conhecimento obrigatório por parte de todos os membros da organização. Weber ligou a emergência da burocracia à emergência do conhecimento especializado. Com este conhecimento pretendia-se uma maior afirmação do poder dos profissionais. Weber considera que a burocracia é a resposta mais eficaz e também inevitável aos problemas criados pelo sistema. O modelo weberiano de burocracia “baseia-se antes no estudo de um sistema de organização administrativa, tomado como modelo, próprio da moderna sociedade racional-legal e superior às sociedades anteriores, de tipo tradicional ou carismático, a que tinham correspondido outras formas de organização da administração pública” (Sá, 2000: 90) Ao consideramos o conceito de burocracia de Weber e a sua aplicação à administração veremos que este nos conduz à “fixação de áreas de competências por regras explícitas, distribuição de tarefas segundo uma hierarquia assente numa autoridade centralizada, administração baseada em documentos escritos e procedimentos cujo domínio pressupõe aprendizagem, rotinização de tarefas, pessoal qualificado, ausência de apropriação dos meios de trabalho pelo pessoal, disciplina, retribuição e carreira segundo a idade e o mérito.” (Sá, 2000: 83) Podemos então encarar a burocracia como um modelo de organização social que teve uma elevada importância a partir do século XIX. De um modo mais simplista, o Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 20 modelo burocrático assenta numa autoridade legal e racional, isto é, dá-se uma maior importância às normas, às leis, à eficiência, tudo isto advém do domínio do conhecimento especializado. Em termos mais específicos, a burocracia baseia-se em sete atributos que conferem eficiência às organizações. Assim, temos três atributos centrais que são: a hierarquia; as regras e a propriedade. Temos, ainda, quatro atributos acessórios: a formação; a remuneração; a avaliação e a seleção. Para além destes sete atributos, Carlos Rodrigues (2011) estabelece quatro práticas comuns à administração burocrática: (a) o recrutamento e seleção baseada na impessoalidade; (b) a avaliação de desempenho (vista como uma prestação de resultados); (c) a formação profissional; (d) o sistema remuneratório e de carreira assentes no mérito. Este modelo levou ao desenvolvimento da organização burocrática “ foi sempre a superioridade puramente técnica sobre qualquer outra forma de organização.” (Sá, 2000: 92) Este modelo burocrático “tenta preservar desde logo uma rigorosa separação entre política e administração pública” (Rodrigues, 2011: 128). A administração referese “apenas à coordenação e execução do programa político” (Carvalho, 2009: 31). Portanto “os assuntos políticos deveriam ser tratados pelos políticos, os assuntos administrativos seriam executados pelos profissionais que faziam parte da instituição” (Carvalho, 2009: 32). Podemos assim dizer que os fundamentos da administração burocrática são o saber e a especialização, e segundo Weber, as suas doutrinas são as mais eficazes tendo em conta a complexidade das sociedades, porque este sistema tem por base a racionalidade. Então “para Weber, (…), a modernização das nossas sociedades passava pela racionalização de processos sociais, de que a burocratização – do Estado às empresas e a outras organizações – era uma das faces mais visíveis” (Freire, 2001:131). O desenvolvimento da burocracia está intimamente ligado à especialização e também ao aumento de escala das organizações, logo “a essência do trabalho administrativo consiste no tratamento de informações que possibilitem o controlo dessas mesmas organizações” (Freire, 2001, p.131). Por sua vez, se pretendemos definir a função do trabalho burocrático, podemos afirmar que diz respeito ao processamento de informações necessárias à tomada de decisões inerentes ao funcionamento das organizações e à sua ética alicerçada numa autoridade racional. A imparcialidade do modelo burocrático era garantida pela existência de funcionários públicos que possuíam um estatuto específico. Este estatuto obrigava-os à obediência de um conjunto de regras e simultaneamente estavam Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 21 protegidos por um estatuto de carreiras profissionais para toda a vida (proteção do emprego). Aos funcionários pedia-se sigilo, anonimato e neutralidade em troca dessa prestação impessoal, para além da obediência ao governo. A acrescentar ao que já foi dito e partindo do princípio que a burocracia se baseia no saber e, por conseguinte, na racionalidade é relevante mencionar que este modelo encontra-se muito fechado ao exterior. O destinatário da administração pública é o cidadão, e este não tem um papel fundamental na organização. A sua participação era vista como desnecessária e “antidemocrática, visto que a ideia era a de que, sendo o interesse geral definido por normas iguais para todos, os interesses específicos devem submeter-se às mesmas regras de todos” (Rodrigues, 2011: 129). Esta ideia traduz-se numa lógica de “lentidão, de incómodo, de rotinas inúteis, de encargos desnecessários e pesados, de antipatia e mau acolhimento, de bichas e guichets, de obstáculos ao dinamismo da Administração Pública” (Sá, 2000: 81). Continuando com a mesma tese a burocracia significa também a “existência de serviços com atribuições duplicadas, atos de tutelas das autarquias locais pesadas que ultrapassam a mera verificação da legalidade, predomínio de formas de organização de trabalho rígidas, hierárquicofuncionais, em vez de estruturas maleáveis, participativas e adaptadas ao(s) objetivo(s) visado(s) e, em geral, a prioridades dos meios sobre os fins, etc.” (Sá, 2000: 82) Atualmente, debate-se se não estaremos a mudar estes princípios, que antes de corresponderem a um modelo de administração dizem respeito a um modelo de sociedade. Constata-se uma superação deste modelo a favor de uma nova administração baseada noutros princípios. O modelo burocrático assente nas teorias de Max Weber, teve expressão em Portugal, após o 25 de Abril de 1974, apresenta muitas disfunções e foi sendo moldado conforme a necessidade. Em resultado disto os líderes da administração pública impuseram uma cultura de distanciamento hierárquico. Estes fatores provocaram um aumento da inflexibilidade, levando, por sua vez, à existência de “poderes paralelos, criando-se um verdadeiro círculo vicioso” (Rodrigues, 2011: 131). Portanto “o modelo de administração burocrática weberiana, embora tivesse inspirado a construção da nossa administração pública, a verdade é que alguns princípios fundamentais foram completamente adulterados na sua adopção” (Rodrigues, 2011: 131). Esta doutrina baseava-se essencialmente na separação entre política e administração, que é um dos princípios que não se verifica na administração pública Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 22 portuguesa: os dirigentes exercem funções por nomeação e estão muito dependentes do partido que está no poder. Em Portugal, assiste-se assim a uma mistura de dois modelos. O modelo weberiano no que respeita às regras, às hierarquias e o modelo napoleónico quanto à ocupação das posições de topo pelos políticos. O que resulta desta junção é amplamente criticado, uma vez que deixa de proporcionar proteção aos cidadãos. Estes além de não participarem na tomada de decisões da administração pública, também não têm acesso aos órgãos de gestão, portanto não existe a separação entre política e gestão e, assim, o acesso a alguns lugares da administração pública requerem nomeação política. Aquele modelo traduz-se num sistema lento e complexo, com uma grande resistência à mudança e “prefere o segredo à transparência” (Rodrigues, 2011: 132). Esta forma de administração não consegue afastar as críticas da opinião pública, e esta não a considera imparcial porque permite a intervenção da esfera política na administração. Contudo, não é só o modelo da administração pública portuguesa que é criticado. A burocracia em si mesma sempre foi objeto de discussão. A ênfase exagerada que se coloca na racionalidade e a excessiva defesa da sua superioridade técnica, conduzem a um aumento das críticas que aumentam de tom no início da década de 1980 “sustentadas, em grande parte na ideia da inevitabilidade da mudança, na certeza de que a burocracia do estado, com a sua tendência para a definição e imposição das necessidades públicas, rigidez organizacional, falta de responsabilização (…), tomada de decisão centralizada e concentração do poder profissional, tem os dias contados”: (Carvalho, 2009: 37) O modelo burocrático, como qualquer outro modelo, apresenta vantagens e desvantagens. As principais vantagens apontadas residem no facto do titular de um cargo administrativo não ser o seu proprietário, em princípio ocupa-o por mérito. Por sua vez, obedece à lei e deve ter as qualificações necessárias para o exercício das funções (impera a meritocracia). Atributos estes nem sempre concretizados nos termos apontados. Apesar destas vantagens, este modelo tornou-se alvo de duras críticas. Foi considerado inadequado para o contexto institucional devido à sua ineficiência, morosidade, ao seu elevado grau de formalismo, e ao seu caráter marcadamente centralizador, mecanicista e de grande porte. Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 23 1.3. Reforma administrativa A administração pública tem vindo a deixar de ser uma resposta à altura das exigências relativas aos serviços prestados. Cada vez mais a exigência de quem é servido interfere quer no setor público quer no setor privado. No entanto, é neste último, que motivado pelas leis de concorrência, mais responde às solicitações/questões que o público lhe coloca, enquanto os organismos públicos descuram a atenção que deviam aos seus utilizadores. No setor público os sistemas tornaram-se obsoletos e, perante tudo isto, surge uma urgência de mudança: procura-se abolir as burocracias verticais e centralizadas; abolir a rigidez hierárquica e promover uma nova cultura, onde seja possível avaliar resultados e medir o desempenho dos seus funcionários. Para se conseguir alcançar a transparência desejada na administração pública surge-nos o conceito de reforma administrativa, que aparece num contexto marcado pelas teses neo-liberais e pelo Estado regulador. A reforma administrativa tem hoje um lugar privilegiado no discurso de qualquer governo e tem ainda recetividade garantida na opinião pública e nos órgãos de comunicação social. Tudo isto deve-se há busca incessante de alternativas aos problemas económicos. A reforma do setor público assenta em princípios como a eficiência, a eficácia, a economia e a competição entre serviços públicos. Apesar da reforma se basear numa conjugação de fatores, há a necessidade de se resolver os problemas financeiros e abrandar o crescimento dos gastos públicos, ou seja “controlar uma administração cada vez mais gastadora e ineficiente” (Araújo, 2000: 43). A par da preocupação com os gastos nasce a preocupação por parte do governo em recuperar a confiança dos cidadãos e a qualidade dos serviços. A visão negativa dos cidadãos perante a administração pública, “tornou-se quase um lugar comum, com ampla projeção no discurso político, afirmar que a administração pública, os seus procedimentos e critérios de gestão não acompanham as solicitações (inputs) e a velocidade de transformação de outros subsistemas sociais e da(s) sociedade(s) no seu conjunto. Daí ter-se generalizado a inovação da reforma administrativa como representando a panaceia para os grandes males que se apontam à administração pública” (Sá, 2000: 102). Os programas de reforma visaram reduzir o peso do Estado na economia, aumentar a eficiência e melhorar a relação com o cidadão. Este começa a ser encarado Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 24 como um cliente do serviço público. A reforma da administração é vista como uma prioridade por parte da maioria dos governos para conseguirem aumentar a competitividade e para melhorarem o serviço prestado e o olhar que os cidadãos têm deste. A partir da década de 1970, em vários países europeus, bem como em Portugal (mas só se tornou efectiva em 1974), começou a discussão sobre a reforma da administração pública. Todos esses países estavam empenhados que essa reforma se traduzisse numa diminuição do peso da administração pública e numa maior eficácia da mesma. Mas independentemente do país ou do modo como as reformas são executadas, podemos ter como certo que todas estas têm como base um fator fortemente condicionador: o controlo das despesas públicas. Ainda outro ponto muito importante a ter em conta é a posição dos cidadãos, estes cada vez mais usam os serviços como consumidores. Por outro lado, os funcionários também viram o seu estatuto alterado e “tendem a perder o estatuto tradicional de segurança de emprego” (Rodrigues, 2000: 38). As propostas de modernização da administração pública orientam-nos para a diminuição do peso do serviço público a uma cada vez maior flexibilidade do poder e uma maior proximidade do cidadão. Toda esta renovação das formas de gestão públicas partem da renovação das formas de organização burocrática. Há assim uma negação dos princípios do modelo burocrático com uma simplificação das normas e procedimentos administrativos, a eliminação de grande parte dos circuitos burocráticos e a “adaptação da linguagem administrativa e jurídica à compreensão comum, de forma a que administração cumpra com maior eficácia e com menos despesas as suas tarefas” (Mozzicafredo, 2001: 6). Estas alterações significam uma mudança da administração pública e também das funções que o Estado desempenha, há uma tentativa de “adequação da administração à realidade social e económica” (Mozzicafredo, 2001: 6). A reforma administrativa que se tem vivido nos últimos anos caracteriza-se por uma moderação evolutiva e pragmatismo (Mozzicafredo, 2001). E muitos foram os fatores que nos foram encaminhando para a reforma da administração pública, reforma esta que nos leva a uma mudança de paradigma. Em Portugal a reforma da administração pública verificou-se a partir de 1970, contudo só se tornou efetiva depois de 1974. Poderemos então enumerar as principais razões que estiveram na origem da reforma administrativa em Portugal (Gouveia & Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 25 Mozzicafredo, 2011): (a) a despesa pública que resulta em custos para o Estado e por conseguinte no aumento dos gastos; (b) a crescente denúncia de determinados problemas na administração pública, (aumento dos prazos de resolução de problemas, desmotivação dos funcionários; falhas no atendimento; demasiada burocracia); (c) alteração das expectativas dos cidadãos que procuram cada vez mais uma maior celeridade na resolução dos problemas, uma maior eficiência, logo uma maior qualidade; (d) modernização do Estado, ou seja, novas formas de reorganizar a administração pública e torná-la assim mais eficiente e descentralizada. Estes princípios, que ocorreram a partir de 1974, estiveram na base da reforma administrativa portuguesa. Portanto o Estado ao longo dos anos não os deixou cair no esquecimento uma vez que estava “instalada uma desconfiança em relação à administração pública, cuja estrutura tradicional se mostra insusceptível de assegurar a imparcialidade, a transparência e a eficácia do seu funcionamento” (Rodrigues, 2011: 41). Acontece que, grande parte das organizações tradicionais começou a deparar-se com dificuldades, as quais traduziram-se na incapacidade de dar respostas aos problemas emergentes, em cumprir as missões para que são destinadas, a elevada burocracia, entre outros problemas. A reforma da administração exige um esforço de competências de gestão, ou seja, não podemos meramente aplicar os conceitos do setor privado para o setor público, teremos de fazer um esforço de compreensão da realidade dos serviços públicos. À luz de tudo o que vem sendo dito até aqui, esta reforma é inevitável tendo em conta os desafios políticos, sociais e tecnológicos no contexto da sociedade contemporânea. Mas, ainda dentro deste quadro de reforma da administração pública, esta também tem vindo a sofrer muitas mudanças reveladoras de um ambiente cada vez mais proativo. “A passagem de uma administração baseada no poder ou na burocracia para uma administração adequada ao novo século pressupõe a adoção de uma postura “gestionária” adaptada à especificidade dos serviços públicos, preocupada com a resposta eficaz e eficiente às necessidades da sociedade e das políticas públicas, incluindo as respeitantes à gestão dos recursos e aos métodos de gestão” (Neves, 2002: 33) A partir da segunda metade do século XX, a administração pública foi palco de uma série de mudanças. Surgindo um novo modelo denominado de New Public Management (Nova Gestão Pública - NGP). Esta nova forma de gestão desenvolve-se na crença de que o modelo burocrático weberiano funcionava mal e era um modelo Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 26 demasiado pesado para o Estado e, por conseguinte, para as contas públicas. A NGP pretende introduzir aspetos modernizadores da administração pública, como seja o exemplo: a gestão privada no setor público. Assim “o contexto de predominância do estado e da administração direta, de desequilíbrio financeiro, de mudanças das expectativas dos cidadãos, de revalorização do mercado como instituição de diferenciação competitiva e de inovação, entre outros fatores, acelerou a orientação managerial na reforma da administração” (Gouveia & Mozzicafredo, 2011: 8) A NGP realça a desburocratização, a reorganização da administração pública e a modernização. A introdução desta gestão mais empresarial leva a que surjam mecanismos de “liberalização e privatização, de racionalização dos efetivos da função pública, de avaliação de desempenho dos funcionários e dos serviços, e ainda, de medidas de aumento da eficácia e de controlo da despesa” (Gouveia e Mozzicafredo, 2011: 8-9). A NGP é uma forma de gestão adaptado aos serviços públicos, que procura torná-los mais eficazes, ou seja, utilizam-se práticas de gestão com ênfase na eficácia (desenvolveremos esta temática de forma mais aprofundada no ponto seguinte). 1.4. Características da Nova Gestão Pública Nem sempre é fácil, nem consensual juntar na mesma frase as palavras gestão e administração pública, uma vez que o conceito de gestão nunca foi muito considerado no que diz respeito à administração pública. O exercício de competências por parte desta está predefinido no diploma orgânico, em que “a administração pública tem centrado o seu funcionamento numa postura de estabilidade, de cumprimento de orientações políticas, que determinam, à partida, as suas “atribuições” e “competências”, bem como estabelecem as regras de administração dos recursos de que se faz uso” (Neves, 2002: 32). Em Portugal, a reforma da administração pública é inevitável e tem em conta os desafios que são impostos pela União Europeia ao nosso país. A administração pública tem vindo a mudar mas não num quadro consistente e estável. É necessário fazer uma passagem de uma administração pública baseada na burocracia para uma administração pública com uma postura gestionária. Segundo João Gomes (2001), é importante reunir as condições necessárias à mudança. Após a mesma “temperando utopia com bom senso, saibamos ler o tempo que vivemos e encontrar o equilíbrio adequado entre os Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 33 organizadas de modo a que se introduza autonomia e flexibilidade à organização. Quanto mais se cumprir as metas propostas, mais resultados se obterão. Este modelo promove a fragmentação, a autonomização e a separação de tarefas. As estruturas administrativas são marcadamente unidades produtivas conseguindo-se assim uma maior capacidade de controlo sobre o desempenho do gestor e da unidade organizacional. Sem dúvida alguma “passamos de um estado burocrático e com uma gestão baseada no poder, para uma gestão flexível, baseada em objectivos claros que permitam a avaliação dos resultados através de indicadores de desempenho” (Peixoto, 2009: 13). Com a adoção da NGP por parte da administração pública, as diferenças entre setor privado e setor público foram sendo eliminadas. Podemos verificar mais esta mudança no que diz respeito ao regime de contratação, às estruturas organizativas, à sua maior autonomia e a maior delegação de poderes e de tomada de decisões. Tudo isto encaminha-nos para um novo modelo de tomada de decisões e de responsabilidade para o setor público. Como é difícil encontrar uma definição para NGP, propuseram-se quatro modelos deste modo de gestão (que a seguir são demonstrados), de maneira mostrar a diferenciação desse sistema com a administração burocrática “ at least four new public management models can be discerned and while each of them represents a move away from tradicional public administration models” (Ferlie et al, 1996: 10). Estes quatro modelos, resumem uma tentativa de construir a “tipology of new public management ideal types.” (Ferlie et al, 1996: 10) O primeiro modelo diz respeito à focalização na eficiência e parte do princípio que o modelo de gestão pública burocrática era um modelo muito lento e muito despesita, com excesso de burocracia. Este modelo tenta introduzir no setor público noções de eficiência, até então restritas ao setor privado. O que sustenta os seus principios é a noção de eficiência, os autores (Ferlie et al, 1996), definem algumas das linhas orientadoras: (a) um aumento do controlo financeiro, onde há uma preocupação com a eficiência; (b) uma forte gestão empresarial; (c) um aumento da auditoria, do controlo financeiro; (d) aumento da preocupação com os consumidores; (e) maior desregulação do mercado laboral; (f) menos burocracia. Torna-se demasiado simplista ver a NGP como algo bastante economicista, quase como um epifenómeno da governação de Tatcher, em Inglaterra. É assim acusado de cortes financeiros desmesurados, impedindo o crescimento e o desenvolvimento económico. Foi útil para Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 34 controlar gastos, mas não conseguiu tornar a administração pública mais rápida e mais pequena, bem como torná-la mais eficaz a estímulos externos. O segundo modelo refere-se à ênfase na descentralização surge através do argumento de que administração pública foi toda cimentada com base na integração vertical (Ferlie et al, 1996). A mudança surge com o objetivo de tornar a administração pública mais flexível e mais orientada para missões específicas. Mais uma vez, pretende-se deixar para trás as organizações burocráticas e hierárquicas para se abraçar organizações mais maleáveis e que vão ao encontro das necessidades do cidadão. Procura-se dar lugar (Ferlie et al, 1996): (a) à gestão por contractos deixando um pouco de lado a gestão por hierarquia; (b) às organizações mais pequenas em detrimento das organizações maiores; (c) a um afastamento das formas tradicionais de atendimento para um atendimento mais flexível; (d) a novos atores na produção de serviços. Desta forma há uma maior fragmentação do setor público, originando a entrada de novos agentes, com o objetivo concreto de aumentar a eficiência, através do recurso a melhores práticas de gestão. Com a celebração de contratos inicia-se uma nova prática nas organizações. Mais uma vez este modelo deixa de parte o controlo financeiro da administração pública. Está vocacionado para a criação de uma administração pública orientada para o mercado e para a promoção de um serviço com mais qualidade. O terceiro modelo denomina-se de procura da excelência é o modelo mais óbvio, está diretamente ligado à procura de excelência dentro das organizações do setor público. Em parte, simboliza a aplicação da teoria dos recursos humanos à administração pública, com forte ênfase na importância da cultura organizacional. Este modelo rejeita a aproximação extremamente racional do modelo da focalização na eficiência e preocupa-se em saber como é que as organizações gerem a mudança e a inovação, assim “a importância está em perceber a mudança organizacional através do seu desenvolvimento e da actualização das práticas com o sistema de valores e de rituais, com a cultura organizacional.” (Rodrigues, 2005: 62) A modernização administrativa é encarada como um processo e não como algo imposto abruptamente. A modernização deve ser algo desejado por todos os elementos que constituem a organização. A cultura da organização é vista como algo mais forte que o controlo hierárquico. Tudo isto visa implementar nas organizações públicas uma aposta na excelência, e assim pretende-se que as organizações estejam mais próximas dos cidadãos e que contribuam para a resolução dos problemas. Este modelo procura promover uma reforma de baixo para cima, dentro das organizações e assim dá-se poder Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 35 a quem normalmente não o tinha. Mas também temos uma reforma no sentido oposto, ou seja, de cima para baixo para se conseguir atingir resultados na mudança. Apesar de todos os esforços desenvolvidos, a administração pública continua extremamente virada para si e sem se preocupar com o cidadão. Seria importante dar um lugar de destaque ao cidadão e fazer dele uma parte ativa nas tomadas de decisão. Fazer o cidadão participar mais na administração pública. O último modelo diz respeito à orientação para o serviço público, este apresentanos a adoção de mecanismos de mercado, mas com uma adaptação ao serviço público. Tudo isto é aceite mas é importante manter a ideia de que a administração pública não é uma empresa, apesar de poder ser gerida de forma semelhante. Este modelo põe o enfoque principal na contabilidade dos serviços. O modelo baseia-se assim nas seguintes premissas: (a) maior procura do serviço de qualidade; (b) refletir a vontade do consumidor na prestação dos serviços; (c) dar mais poder aos elementos eleitos; (d) maior orientação para a comunidade. Por último, estes quatro modelos mostram-nos um processo de evolução. De uma administração pública onde o cidadão não era tido em conta para uma administração pública onde este passa a ter um papel muito importante. Temos de ter ainda em consideração a necessidade do Estado em controlar os seus gastos e a procura de níveis de eficiência mais altos. As questões de qualidade ocupam também um lugar de destaque. 1.5. Nova Gestão Pública em Portugal A reforma da administração pública em Portugal, e por conseguinte a implementação da NGP, começou a partir de 1974, sendo possível definir quatro fases na evolução da sua aplicação. A primeira fase diz respeito à adaptação da administração pública a um novo sistema político. Esta primeira fase estendeu-se até 1980. A segunda fase compreendida entre 1980 e 1986 está relacionado com todas as mudanças técnicas que ocorreram na administração pública. A terceira fase durou cerca de dez anos (1986-1996), nesta temos presente a primeira preocupação / orientação para os cidadãos. A quarta e última fase é a que vivemos atualmente, onde se procura uma administração mais eficiente, menos despesista e mais orientada para os cidadãos. Apesar de se conseguir demarcar estas quatro fases verificamos que nunca houve momentos de rutura total existiu sempre uma continuidade. Surgem dois momentos Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 36 decisivos como marcos desta mudança de paradigma, a revolução de 25 de Abril de 1974 e a adesão à União Europeia em 1986. Com a adesão à União Europeia teve de haver “um esforço de adaptação da administração pública portuguesa às exigências comunitárias, a todos os níveis, foi sem dúvida o grande desafio que esta teve de defrontar e que, no essencial, soube vencer.” (Gomes, 2001: 86) A reforma administrativa, que foi levada a cabo em Portugal, esteve a par das grandes reformas que foram acontecendo noutros países e assim a vaga de nova gestão pública teve repercussões concretas em nós “embora sem o radicalismo que assumiu noutros contextos” (Gomes, 2001: 88). Contudo, o grande objetivo da reforma em Portugal sempre foi o de transformar as relações da administração pública com a sociedade, tentando para isso criar uma nova cultura organizacional. Mas para se atingir um melhoramento na relação com os cidadãos, há que “orientar a gestão pública segundo critérios de eficiência, eficácia, efectividade, não apenas económica, mas também social.” (Gomes, 2001: 89) Só que a reforma administrativa, e por conseguinte a introdução do conceito de NGP em Portugal, deparou-se com alguns entraves, como seja, o princípio da legalidade, o que faz com que não seja concebível qualquer mudança sem uma reorganização do quadro administrativo. Em Portugal, a reforma da administração pública é vivida a ritmos diferentes, porque há um atraso na passagem para um Estado de cariz mais social, que só ocorreu após a revolução de 25 de Abril de 1974, enquanto noutros países já se discutia como implementar corretamente a NGP. A partir da década de 1980, em muitos países ocidentais, a administração pública já tinha aceite a ideia de que era necessário orientarse para o cidadão e para servir melhor os seus interesses. A adoção da NGP na administração pública portuguesa abraçou diferentes referenciais que se centram na gestão, na avaliação e na melhoria do serviço prestado. Estes referenciais nasceram da tomada de consciência de que para se ter uma sociedade mais evoluída e moderna, teríamos de ter uma administração pública mais eficiente, e capaz de demonstrar constantemente que os seus serviços estão à altura das exigências. Com isto, encontramo-nos a caminhar para a implementação da NGP, mas temos de ter em consideração que já foram tomadas medidas importantes no que diz respeito aos financiamentos que têm como função aumentar a autonomia dos serviços públicos, flexibilizar a gestão, por conseguinte melhorar os índices de eficiência, eficácia e contenção de despesas. Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 37 Especialmente nos anos oitenta surgem os primeiros institutos públicos, hospitais SA e empresas públicas. Estes organismos encontram-se “dotados de uma gestão pública flexível na produção dos serviços, conciliando métodos tradicionais com métodos de gestão empresarial” (Gomes, 2006: 17). Assim, a administração pública em Portugal é composta por institutos públicos, empresas públicas, autarquias, entidades reguladoras, regiões autónomas e claro o próprio Estado (Rodrigues, 2011). Só que estes organismos estão sob tutela da administração central, ou seja um dos princípios da NGP. O principal problema é que em Portugal, qualquer reforma é promovida por leis. Há uma constante institucionalização, portanto a implementação da NGP depende da aceitação dos políticos e de todos aqueles que direta ou indiretamente colaboram com a NGP. Existe, ainda, uma forte resistência à mudança o que faz com que se mantenha a ênfase nas leis, e muitas vezes apesar do esforço a administração pública continua muito centralizada e burocrática (Peixoto, 2009). Tendo em atenção assim as medidas tomadas por Portugal no contexto da NGP, temos: a introdução de mecanismos de mercado, que dizem respeito às privatizações e ao investimento privado; a incorporação de técnicas de gestão empresarial, onde temos as leis de orçamento de Estado; a orientação para o cliente, através do código de procedimento administrativo que regula os direitos dos cidadãos; a preocupação com a qualidade, com a criação de programas de qualidade; por último, a redução da burocracia com a criação de Lojas de Cidadão, do portal do governo e do Diário da República online (Fernandes, 2005). Em Portugal emergiu uma nova orientação na gestão dos organismos públicos. Os cidadãos foram colocados no centro de todas as preocupações. Os serviços foram modernizados para serem vistos como uma resposta eficiente às necessidades do cidadão. Reduzem-se as formalidades para se conseguir ter mais transparência administrativa. Toda esta nova orientação que emergiu em Portugal a partir de 1974, deriva também de situações de cortes orçamentais que criam fortes condicionantes no funcionamento dos serviços pressionando assim para uma gestão mais eficiente e mais eficaz. Em síntese, “apesar das iniciativas adotadas pelos vários governos, a administração pública portuguesa continua extremamente centralizada e burocrática, seguindo a lógica do modelo tradicional de administração, com tendência para o modelo de gestão” (Gomes, 2006: 17). A realidade é que é possível “afirmar que em todos os Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 38 países a implementação prática destes modelos foi limitada em relação aos propósitos anunciados, dada a resistência da burocracia à mudança (…). Em Portugal, estas ideias refletiram-se nalgumas alterações importantes” (Bravo, 2000:117). Todos os modelos têm as suas limitações e a NGP não é exceção. A grande limitação deste modelo é a complexidade política. Sem a devida aplicação o modelo corre o sério risco de se tornar em apenas mais uma modelo de cariz burocrático. Não se deve cair na falsa ideia de que a administração pública deve imitar a gestão privada, a NGP deve procurar novas formas de coordenação, de intervenção e também procurar novas formas de negociação com as chefias. Este novo sistema não pode tornar iguais dois sistemas que na sua essência são bem diferentes. Mas também temos de ter em linha de conta que a NGP constitui uma revolução nos paradigmas vigentes até ao seu aparecimento na década de 1980. Logo, a aplicação deste novo paradigma implica uma mudança na cultura organizacional, da mentalidade e também das rotinas que se foram instalando na organização. Toda a teoria da NGP parte do pressuposto de que não existe diferença entre gerir uma empresa e gerir um organismo público e caso surjam algumas diferenças devem ser eliminadas. Se o objetivo dos organismos públicos é obter dinheiro então podem ser geridas como empresas privadas. Com o passar do tempo, a NGP deixou de ter o êxito que tinha e deparamo-nos com o facto de que “embora experiência tenha mostrado o alcance limitado, quando não o fracasso, de algumas medidas, muitas das suas propostas de modernização da gestão foram assimiladas pelos serviços públicos e são hoje um dado adquirido na realidade administrativa de muitos países.” (Gomes; 2001: 89) Assim, segundo este autor a NGP traz-nos uma cultura de resultados, o que leva a que haja uma maior aproximação à questão procedimental do que propriamente uma aproximação gestionária. Não se podem negar muitos dos benefícios que a NGP trouxe ao setor público; ajudou a racionalizar despesas, a gerir melhor os funcionários, a definir objetivos. Os serviços públicos tornaram-se mais responsáveis e melhor vistos por parte dos clientes. Só que a realidade é que a NGP traz consigo algumas contradições. A primeira contradição está relacionada com o facto de o cidadão ter sido reduzido a mero consumidor. A segunda tem a ver com a lógica da própria NGP – esta procura a descentralização e o desaparecimento de escalões intermédios, para paralelamente se promover uma maior regulação económica. Por último, (terceira contradição) há serviços públicos onde é difícil avaliar em termos de eficiência, o que faz com que a Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 39 aplicação da NGP, se torne mais problemática e sujeita a conflitos institucionais e laborais. Mas as críticas à NGP não ficam por aqui, Hood (cit. por Rocha, 2011), sintetizou todas elas em quatro tópicos: a NGP não tem qualquer conteúdo teórico; a única consequência da NGP foi o aumento exponencial dos gestores sem que isso se traduza numa melhoria palpável do serviço prestado; apesar da NGP se assumir como uma promotora do bem comum, esta tem apenas patrocinado interesses privados, como é o caso dos gestores públicos; a última crítica está relacionada com a origem do modelo, este é de origem britânica e não é fácil exportá-lo para outros países. Uma outra crítica muito frequente ao modelo é que politizou grande parte dos quadros da administração pública. Por outro lado, os funcionários ficaram sujeitos a uma política de interesses, o que levou à desmotivação e à diminuição da qualidade dos serviços prestados. Foram estas as contradições que levaram a um descredito da NGP, mas é certo que este modelo deixou marcas na administração pública de muitos países. Mas, apesar da importância que teve a NGP e de todo o processo de mudança que esta desencadeou na administração pública, este modelo como qualquer outro apresenta limitações e críticas, como já foram sendo mencionadas até então. Estas críticas podem mesmo pôr em causa a implementação do próprio modelo. Se não houver uma cuidadosa aplicação e adaptação do modelo, podemos cair assim num novo modelo que não é mais do que uma nova burocracia. Assim, não se deve proceder a uma mera imitação da gestão empresarial, mas sim tentar coordenar e negociar a sua implementação com todas as partes envolventes. Muitos teóricos (Dunleavy & Hood; 1994; Osborne & Gaebler; 1993) defendem que as críticas apontadas à NGP se dividem em quatro categorias (igualitaristas, fatalistas, individualistas, hierarquistas). Cada uma destas categorias traduze-se na visão de um autor sobre este modelo de gestão. As críticas fatalistas defendem que os erros que surgem com a sua implementação são de natureza humana (fraude, corrupção, más intenções); logo, nenhum modelo de NGP pode resolver isto. As críticas individualistas dizem-nos que há uma primazia da atividade empresarial como um modo de resposta ao desenvolvimento social. Apresentam-se ainda bastante críticas aos modelos de quasigestão. As críticas hierarquistas mostram-nos que as estruturas hierárquicas estão associadas à centralização da gestão e à tecnocracia. Acredita-se que as capacidades humanas são importantes, mas enfatiza-se que a NGP pode acabar com a ética tradicional do serviço público, permite uma fuga ao controlo. Por último, temos as Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 40 críticas igualitaristas que apresentam a visão mais pessimistas no que diz respeito às relações humanas, alegando que a descentralização do serviço público pode levar a mais corrupção e acreditando que há uma grande facilidade de aparecerem elites que se preocupam em demasia com os seus próprios interesses. Há ainda a acrescentar questão dos custos. A NGP proporciona “elevados custos para os cidadãos devido ao facto das privatizações não terem sido acompanhadas da regulação necessária para evitar a monopolização, o contracting-out e outras técnicas de gestão que desmotivaram os funcionários.” (Gomes, 2006: 13). É ainda relevante ter em conta que a implementação das políticas de NGP têm de estar assentes numa mudança da cultura organizacional e também das rotinas instaladas. Assim é fundamental que para cada administração adote o modelo mais adequado ao setor em causa. Toda esta aposta modernizadora foi muito importante para se introduzirem instrumentos de gestão privada e também de alteração do estatuto do funcionário público, só que “ os resultados destes processos estão a emergir, tudo indicando que se produziu uma descaracterização do serviço público e uma generalizada desmotivação dos seus profissionais.” (Rodrigues, 2011: 35) A administração pública portuguesa também tem vindo a adaptar-se a estas sucessivas mudanças. Pretende-se que esta mudança não prejudique a qualidade dos serviços, e assim, no caso português tem-se assistido “a uma grande ineficiência no funcionamento do sistema administrativo/ técnico acompanhado de uma profunda crise de confiança no serviço público, sobretudo motivada pela politização das estruturas.” (Rodrigues; 2011: 44) Podemos assim sintetizar as limitações da NGP em cinco tópicos: (a) formação de uma nova elite burocrática; (b) centralização do poder nas instâncias executivas; (c) inadequação da utilização das técnicas e práticas advindas do setor privado no setor público; (d) dificuldade em lidar com a complexidade dos sistemas administrativos e a dimensão sociopolítica da gestão; (e) incompatibilidade entre a logica gerencialista e o interesse público. (Ana Paula, 2007) “Apesar das críticas, a NGP assenta em princípios úteis ao sector público e à sua organização e gestão, em prol de um maior foco no cliente e na satisfação das suas necessidades. Como qualquer modelo, este também deve assentar num processo faseado e gradual para garantir o sucesso e a concretização dos seus objectivos, bem como uma adopção à realidade de cada Administração Pública.” (Gomes, 2006: 13-14) Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 41 2. Da gestão tradicional à Nova Gestão de Recursos Humanos A evolução da gestão de recursos humanos está intimamente ligada à evolução das relações de trabalho nas organizações, na medida em que de todas as funções que existem dentro de uma organização, a de recursos humanos é aquela que mais transformações sofreu ao longo dos anos. A par disto, a gestão de recursos humanos estrutura-se em torno das relações de poder, ou seja, entre os detentores da força de trabalho e os gestores da organização. O que acontece de facto é que as diferentes conceções sobre a gestão de recursos humanos, acompanham as mais diversas transformações no meio ambiente das empresas, o que faz com que hoje em dia se considere essa gestão como algo integrado na própria organização. Tudo o que advém da gestão de recursos humanos tem um impacto concreto na organização e está sempre condicionada por fatores políticos, históricos, económicos e sociais. Antes de continuarmos a nossa análise sobre o tema, é importante definir três conceitos que estarão presentes ao longo do texto: a função de recursos humanos; a gestão de recursos humanos e a direção de recursos humanos. A função de recursos humanos engloba toda a estrutura responsável pela divisão administrativa de pessoal bem como pela operacionalização das políticas de recursos humanos. Por sua vez, a gestão de recursos humanos refere-se a todas as ações que são desenvolvidas pela função de recursos humanos para o alcance dos objetivos definidos. É possível completar esta definição dizendo que “a gestão de recursos humanos diz respeito a todas as decisões e acções de gestão que afectam a relação entre as organizações e os seus empregados. Envolve, por isso mesmo, todas as acções relativas à selecção, formação, desenvolvimento, recompensas e relações com empregados” (Bilhim, 2006: 29). Por último, a direção de recursos humanos (no sentido de um setor da organização) é incumbida de dirigir a gestão de recursos humanos, bem como coordenar o conjunto de trabalhadores que se integram naquela direção. Depois deste esclarecimento sobre os três conceitos chave, importa ainda apontar para que as divisões de recursos humanos assumem um papel muito importante dentro das organizações uma vez que gerem os recursos humanos tendo em vista o valor acrescido que estes têm para a organização. Só que, apesar da sua importância, a função de recursos humanos não tem um corpo teórico próprio. Este baseia-se em grande parte em teorias organizacionais e ou comportamentais e estas teorias têm um papel muito ativo na tentativa de resolver as relações por vezes conflituosas entre os trabalhadores e Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 42 as chefias. Para uma melhor compreensão da gestão de recursos humanos é importante traçar as principais linhas da função de recursos humanos ao longo dos tempos. As mudanças ocorridas no mercado de trabalho com a Revolução Industrial colocaram outros desafios à gestão de recursos humanos, primeiro na Inglaterra e depois nos outros países do ocidente. A emergência de grandes fábricas, a diminuição da produtividade, o aumento dos acidentes de trabalho, o aumento do horário de trabalho, caracterizaram um sistema de trabalho que se baseava na procura do lucro e as preocupações com o trabalhador eram deixadas de parte. A gestão de recursos humanos era feita pelos proprietários, ou por funcionários, e baseava-se sobretudo na experiência, na intuição, tudo muito assente na lógica do controlo e da ameaça. Os movimentos sociais não se fizeram esperar e surgiram movimentos reivindicando melhores condições de trabalho. Pela primeira vez, surgem políticas de humanização do trabalho. Estas políticas tinham como pano de fundo uma lógica muito assistencialista. Apesar disso não deixam de ser importantes porque apresentam-nos o primeiro esforço de construção da função de recursos humanos. Estas preocupações tiveram por fundamento objetivos de controlo e de regulamentação. Contudo havia uma estreita ligação destas políticas, aos patrões, o que desde cedo significou a desconfiança dos trabalhadores e dos sindicatos, “conquistar a confiança do capital e do trabalhador, em simultâneo, continua a ser uma das maiores dificuldades dos gestores de recursos humanos na actualidade.” (Relvas, 2010: 13) Um segundo momento importante foi no início do século XX, a adoção dos princípios tayloristas e fordistas em que a função de gestão de recursos humanos se estrutura nas organizações devido à organização científica do trabalho. Muitos dos fundamentos que caracterizam a gestão de pessoal ao longo do século XX surgem com as ideias veiculadas sobre a organização científica do trabalho. O facto de os trabalhadores terem conhecimentos especializados, que lhes permitiram elaborar uma análise completa e sistemática do trabalho, conseguiu-se uma melhoria na gestão de recursos humanos. Apesar de tudo, estes serviços de gestão de recursos humanos que começam a surgir dentro das empresas, resumem-se em grande parte à aplicação dos procedimentos administrativos (salários, faltas e recrutamento e seleção). Os conflitos pessoais eram recorrentemente resolvidos entre trabalhadores e chefia tendo como critérios para a sua resolução a disciplina, a experiência e os regulamentos instituídos. Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 49 remuneração. Existem quadros de perfil médio que não atingiriam o lugar que ocupam se a tomada de decisão fosse a racionalidade técnica em vez da racionalidade política. Temos conhecimento que o modelo clássico da administração pública assume uma certa dicotomia entre política e administração. Na administração “os funcionários públicos actuariam segundo regras de boa gestão, determinadas por leis ou regulamentos ou então impostas pela logica da gestão científica” (Rocha, 2011: 116). Os funcionários tinham ainda a salvaguarda de que o recrutamento assentava no mérito e que havia uma estrutura hierárquica a respeitar e um sistema de carreiras. Existe um conjunto de leis que regem a gestão de recursos humanos na administração pública. Temos o regime jurídico da Função Pública, onde se regulam os princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal. A relação de emprego público também é regulada por decretos-lei e assume duas formas: nomeação e contrato. O recrutamento e a seleção obedecem a um conjunto de regras, tendo em conta, o objetivo máximo de os tornar mais claros. O recrutamento é feito através de concurso público que podem ser externos (fora da organização e abertos a todos) ou internos à própria organização. Uma vez feito o ingresso na administração pública, o funcionário está sujeito ao regime de carreiras, e por conseguinte à remuneração e respetivos abonos, que estão conforme o lugar de carreira que ocupa. O horário de trabalho está também estabelecido num diploma legal, bem como as férias, faltas e licenças. Toda a legislação tem um único objetivo - que os trabalhadores estejam “obrigados a deveres especiais, nomeadamente, de prossecução do interesse público e de actuação com imparcialidade e isenção perante os cidadãos.” (Bilhim, 2006: 148) Tal legislação conduz a uma nova implementação das políticas públicas de contenção de custos. Só que este sistema demasiado hierarquizado e mecanicista apresenta várias disfunções; é o caso concreto das regras impostas pela organização poderem tornar-se um fim, afastando os trabalhadores dos seus objetivos. Neste caso há uma excessiva rigidez de comportamentos onde não há margem para o imprevisto; por outro lado a excessiva supervisão para o cumprimento das regras provoca tensões dentro das organizações, podendo ainda levar a uma certa impersonalidade. Segundo Domingos (2002), levantam-se alguns problemas na gestão de recursos humanos na administração pública: (a) o caráter difuso da estratégia e dos objetivos da administração pública; (b) excessiva especialização de cada serviço, o que faz com que o trabalhador esteja enclausurado numa só função; (c) há um défice educacional e Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 50 formativo na administração pública; (d) os funcionários têm já uma idade avançada; (e) gestão casuística dos recursos humanos, que leva a que haja uma contratualização precária; (f) a procura de transparência nos concursos; (g) posicionamentos individuais e de grupo, que estão relacionados com uma cultura organizacional forte e inflexível; (h) perigo de uma dualização não gerida, com trabalhadores imprescindíveis e trabalhadores precários. Atualmente é assumido que a administração pública será afetada pela gestão de recursos humanos que é feita no setor privado, uma vez que não pode deixar de parte o facto de se viver num mundo global que se caracteriza pelo avanço das novas tecnologias, pelo envelhecimento da população e pela globalização. Se se mantiverem os processos de gestão de recursos humanos, estes serão geradores de algumas resistências à mudança porque para se levar em frente o novo conceito que emergiu da reforma administrativa “são necessários funcionários públicos moralizados” (Gomes, 2001: 94). Todas as mudanças na administração pública são encaradas obrigatoriamente como uma mudança nas estruturas. Estas mudanças não terão um impacto positivo se não forem acompanhadas de mudanças ao nível dos recursos humanos porque “as administrações serão aquilo que forem os homens e as mulheres que nelas trabalham. Por isso a estratégia visando a sua melhoria deve assentar na prioridade dada ao investimento nos recursos humanos” (Fernandes, 2002: 111). Há que ter em conta que sem bons quadros, a reforma da administração pública torna-se mais difícil, uma vez que as conceções têm vindo a mudar. Aos funcionários não chega por si só a ideia de que estão a ser úteis e a contribuir para a sociedade com o seu trabalho. O setor privado começa também a oferecer desafios desta natureza. Então há que conseguir esquemas mais flexíveis de trabalho que permitam incentivar os quadros mais qualificados a ficar no setor público, porque a nível salarial a administração pública terá mais dificuldades em competir com o setor privado. Sugere-se “a passagem duma cultura de comando e obediência para uma outra de serviço, de iniciativa e de responsabilidade” (Gomes, 2001: 95). É importante ter em conta o regime de carreiras, dar especial enfoque aos estímulos de produtividade, apostar na formação e desenvolver as capacidades próprias de cada trabalhador. Com a introdução da NGP, a partir da década de 1980 iniciaram-se todas estas mudanças. As políticas NGP na gestão de recursos humanos fizeram-se sentir através da flexibilidade do posto de trabalho, da fixação de salários, esta deixa de ser feita a nível central para começar a ser estipulada por cada organização da administração pública. Um novo Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 51 sistema de avaliação surge, e tem reflexos na remuneração mensal. Aumentaram o número de trabalhadores com contrato a prazo e as condições de trabalho oferecidas são a grande maioria das vezes inferiores às oferecidas anteriormente. Um elemento importante a ter em consideração é a gestão de carreiras. Esta gestão tem uma importância decisiva na formação profissional, nas promoções e nas remunerações. Importa não esquecer a relevância dos concursos públicos que são a modalidade de recrutamento por excelência para a função pública e são também a melhor maneira de recrutamento porque permite qua haja igualdade de acesso para toda a gente. Na tentativa de solucionar o que habitualmente se lê acerca do excesso de trabalhadores na função pública, teremos que “para além de um gigantesco programa de requalificação dos recursos humanos, é indispensável modificar significativamente o quadro jurídico da administração pública” (Caupers, 2002: 113). Muitas das soluções apresentadas, para resolver o excesso de trabalhadores, estão intimamente ligadas à tentativa de flexibilizar o trabalho “tornando a situação e o futuro de cada trabalhador mais dependente do modo como se executa as suas funções” (Caupers, 2002: 115). A maneira mais simples para se atingir esse resultado seria a aplicação à grande maioria dos trabalhadores o mesmo regime jurídico de contrato de trabalho. A mudança dos valores societais que se assiste na administração pública não deixa de influenciar mudanças nos funcionários. Constata-se a tentativa de reconfigurar os valores tradicionais dos funcionários para valores orientados para a gestão. E para se conseguir esta mudança, os governos recrutam profissionais com qualificações e competências específicos para fazer o trabalho de gestão. Estes profissionais possuem poder sobre os recursos humanos e sobre os recursos económicos. Contudo se esses profissionais não forem recrutados o governo pode no interior da hierarquia nomear pessoas qualificadas para exercerem funções de gestão. Os gestores possuem assim um lugar dominante nesta nova forma de gerir. A eles compete-lhes determinar objetivos e maneiras de os fazer cumprir: há uma preocupação constante com as pessoas e com as prioridades da organização. Hoje a administração pública vive para o consumidor final. A gestão é feita tendo em conta os cidadãos / consumidores. Para agir orientada para o consumidor temos de ter novas regras, o “próprio trabalho passa a ser uma actividade reinterpretada através da linguagem da cultura do consumidor” (Carvalho, 2009: 133). A gestão de pessoal na administração pública está a passar por uma profunda reconfiguração, sem colocar de lado os valores democráticos. Também a análise empírica sugere que na área Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 52 da gestão de recursos humanos, pelo menos no que respeita às práticas do sector público e privado, permanecem diferentes em muitos e importantes aspectos” (Rocha, 2011: 112). A partir destes princípios (eficiência, qualidade e transparência) da NGP, que até agora fomos analisando, a OCDE 2 elaborou um relatório, em 1996, onde aborda o tema da gestão de recursos humanos na administração pública. Nesse relatório chegou-se à conclusão que os países da Europa meridional têm procurado modernizar e racionalizar a gestão de recursos humanos. Para isso, generalizam os concursos, centralizam os processos de recrutamento, tendo como fim último a gestão de pessoal assente no mérito; mas ainda assim, estas alterações são um pouco limitadas, uma vez que têm um alcance muito reduzido. Noutros países como a Suécia, Dinamarca, Nova Zelândia, Austrália, Holanda e Reino Unido, as reformas baseiam-se essencialmente na descentralização dos recursos humanos. Comum a todos os países da OCDE é a tentativa de redução do número de funcionários que nem sempre se verificou. Por último, também comum a todos os países é a preocupação com a formação, de modo a aumentar a flexibilidade e a qualidade do desempenho. Portugal tem uma história muito singular no que diz respeito à evolução da Administração Pública e por conseguinte tudo o que lhe está inerente. A gestão de recursos humanos é um elemento fundamental para se levar a cabo a reforma administrativa, tema recorrente no programa dos vários governos ao longo da história. É importante compartimentar a política de recursos humanos ao longo dos anos. O primeiro período que vamos analisar é entre 1974 e1985. Este período foi um período muito controverso, com uma grande instabilidade política e por muitos momentos de revindicação de direitos. Entre abril de 1974-1985 tomaram posse 10 governos constitucionais o que dificultou a introdução de medidas profundas e de longo prazo. Este período foi ainda marcado pela reintegração de cerca de 49.000 funcionários oriundos das ex-colónias. A consequência direta disto foi o aumento da dimensão da administração pública. No que diz respeito às medidas legislativas, podemos destacar as de 1979 que introduziram correções no sistema de carreiras, aposentações e nomeação do pessoal dirigente. Em 1982 aparecem medidas de gestão que vieram regulamentar as medidas tomadas naquele ano. Merece ainda especial destaque o regime geral de estruturação de carreiras da função pública bem como a definição do Estatuto 2 Disponível em: www.oecd.org Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 53 Disciplinar dos funcionários da administração central, regional e local. Nolasco (2004) considera esta fase marcada essencialmente por questões do regime de função pública, pela estrutura, bem como pela descentralização e desconcentração de competências. Os governos tiveram um papel importante no que diz respeito à formação, recrutamento e seleção. Foi preocupação destes governos o planeamento dos recursos humanos bem como dos sistemas de compensação, carreiras e segurança social. O período entre 1986 e 1995 foi marcado por alguma estabilidade política. Apesar de existirem 4 governos constitucionais, 3 deles tiveram o mesmo PrimeiroMinistro (Aníbal Cavaco Silva). Durante este período, uma das grandes prioridades vinha da influência internacional para introdução da NGP. Assim a reforma iniciada nos finais da década de 1980 traduziu-se na importação do conceito da NGP, com alguma ênfase à gestão orientada para os resultados. Com o decreto-lei 497/85, de 17 de dezembro, nasce o secretariado para a Modernização Administrativa. Este organismo vem dar um novo impulso às questões relativas à reforma administrativa e também às relativas à introdução da NGP. Neste período merece especial atenção os diplomas relativos à estruturação de carreiras, à redefinição do estatuto do pessoal dirigente, à definição do regime de recrutamento, o horário de trabalho, de férias, faltas e licenças, as remunerações e a gestão de pessoal. Os princípios da formação profissional foram também definidos neste momento. O período compreendido entre 1996 e 2001 foi muito rico na política de recursos humanos. Começaram a ser visíveis preocupações ao nível da qualidade dos serviços, bem como a preocupação com os cidadãos/utentes. Assim estabeleceram-se algumas prioridades com especial destaque para: (a) conceber uma administração pública menos burocrática; (b) criar uma administração pública atenta ao desenvolvimento do país e atenta às necessidades; (c) organizar um serviço mais eficaz e eficiente; (d) facilitar o acesso dos cidadãos à administração pública e garantir a simplicidade dos processos daí advindos; qualificar, melhorar, incentivar os recursos humanos dos serviços públicos; (f) procura dos resultados; (g) alargar a utilização dos recursos multimédia e informáticos. (Galhanas, 2009) No que diz respeito ao enquadramento jurídico destacam-se os diplomas relacionados com a revisão do estatuto de dirigente, com a reformulação do regime jurídico de formação profissional, horário de trabalho, férias, faltas, a criação de novas regras no que diz respeito ao ingresso e progressão de carreira, bem como as escalas salariais, criação de um regime de incentivos à mobilidade. O enfoque deste período Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 54 assentou na ênfase dada “às políticas de formação profissional de recrutamento e selecção, de planeamento de recursos humanos, de sistemas de compensação e de carreiras.” (Galhanas, 2009: 29) Todos estes novos regimes jurídicos fizeram com que se acabasse com os contratos de trabalho precários, o que levou à “integração do pessoal contratado de forma precária, a qual, atingiu, fundamentalmente pessoal auxiliar no montante de cerca de 40.000 novos funcionários.” (Rocha, 2010: 45) Entre 2002 e 2004 inicia-se a reforma administrativa segundo os moldes europeus. Este processo começou com a definição de grandes linhas orientadoras, aprovadas pela resolução do Conselho de Ministros nº 95/2003, de 30 de julho. Este diploma tinha como principal objetivo tornar a administração pública mais prestigiada, racionalizar e modernizar as estruturas e promover uma cultura de avaliação e de responsabilidade. Para implementar estas medidas, o governo apresentou um conjunto de diplomas legais onde se destacam: a alteração do estatuto de aposentação e do pessoal dirigente; a criação do Sistema Integrado da Avaliação do Desempenho na Administração Pública (SIADAP) e, por último, a aprovação do contrato individual de trabalho em funções públicas. No período de 2005 a 2008 dá-se principal importância às políticas de recursos humanos no programa de governo. Nessas políticas vigora a gestão por objetivos e também o aperfeiçoamento do sistema de avaliação do desempenho, dá-se ainda muita importância aos programas de mobilidade e surgem também os programas de mérito para quem desempenha com excelência as suas funções. Assim sendo, durante aquele período existiram as seguintes alterações: no recrutamento e seleção; na compensação de um bom desempenho; no planeamento dos recursos humanos; nas carreiras; na mobilidade; no contrato de trabalho em funções públicas; na definição de função e na segurança social. Com estas medidas, no final de 2008, o então ministro das finanças, afirmou que a reforma da administração pública, estava concluída em matéria legal. Só faltaria implementá-la no terreno: “Os princípios orientadores da reforma foram a racionalização de custos, a procura de ganhos de eficiência e a aproximação das regras e métodos de funcionamento do sector público aos do sector privado.” (Rocha, 2010: 46) Entre 2009 e 2012 Portugal encontra-se com uma grave situação económica e financeira, o que impôs mais tarde um pedido formal de ajuda externa à Comissão Europeia, ao Banco Central Europeu e ao Fundo Monetário Internacional. Todas as medidas que foram sendo tomadas no que diz respeito à administração pública visavam a redução de custos e a procura de eficiência. Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 55 Em 2009 foi criado um sistema informático para a implementação do SIADAP, de modo a tornar o processo menos moroso. Neste mesmo ano a maioria dos trabalhadores nomeados transitou para a modalidade da relação jurídica de emprego público de contrato de trabalho em funções públicas. Ainda durante aquele ano foi aprovada a revisão do novo código de trabalho e o estatuto disciplinar dos trabalhadores que exercem funções públicas. Tudo isto visa a redução de custos, mas as medidas implementadas não ficaram por aqui, porque era necessário uma redução concreta dos custos e uma mudança do Estado. Assim procurou-se despolitizar os processos de recrutamento dos cargos dirigentes e começar a privatizar alguns setores da administração pública. Para tornar o Estado menos moroso, extinguiram-se os governos civis. Para se atingir o que foi proposto era importante racionalizar despesas de funcionamento da administração pública. Neste contexto surge a lei dos compromissos (Lei nº 28/2012 de 21 de fevereiro) e a suspensão do regime de flexibilização da idade de acesso à pensão de reforma por antecipação (Decreto-Lei nº 85-A/2012). Com estas alterações pretende-se uma otimização progressiva dos meios humanos, onde se incentiva a mobilidade e onde surge a figura de rescisão por mútuo acordo e pela primeira vez começa-se a ponderar a hipótese de redução dos cargos de direção e de administração. A concluir este ponto importa avançar com alguns números sobre o emprego na administração pública (é um mero exercício contextualizador). No que diz respeito aos trabalhadores e usando os dados dos últimos recenseamentos gerais do setor público (1996 e 1999) e confrontando-os com os inquéritos aos recursos humanos da administração pública chegamos à conclusão que, entre 1968 e 1979, houve um aumento do número de funcionários de 155.000 para 372.000. Este crescimento que pode ser explicado através da chegada de funcionários das ex-colónias, crescimento este que é mais visível em áreas como da Educação e da Saúde, o que nos remete para algumas das características do Estado providência. Entre 1990 e 1995, o Estado é o principal empregador, com uma taxa de 14,3% para 18,4%. Entre 1996 e 1999 houve um aumento de funcionários da administração pública de 4,5% (30.949). Destes 10.716 estão na administração local. Continuamos com um Estado muito centralizado em que o número de funcionários da administração central (81,3%) é muito superior ao número de funcionários da administração local (18,7%). São ainda as mulheres que dominam o setor público de emprego cerca de 61% dos funcionários. Para terminar “a estrutura do pessoal existente corresponde a um estado social e que a estratégia de admissão resulta Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 56 da necessidade de construir o estado de “welfare”, pese embora o aumento de pessoal de confiança política de apoio aos órgãos de soberania.” (Rocha, 2010:77) 3. A Avaliação de Desempenho A avaliação de desempenho é uma das partes dos processos de gestão e de melhoria do desempenho. Se antigamente partíamos do principio que o desempenho de uma dada organização dependia dos contributos individuais dos seus colaboradores, atualmente defende-se que a gestão do desempenho parte da definição de resultados organizacionais que se encontram enquadrados nos objetivos e estratégia da organização. Perante isto sabemos que a gestão de desempenho tem como principal objetivo medir o contributo de cada indivíduo para a organização. Em consequência, também o processo de avaliação de desempenho envolve um conjunto de atividades que ultrapassam a simples avaliação de desempenho, porque temos que definir objetivos individuais, de equipa, de departamento e da própria organização. Temos assim de pensar na implementação de sistemas de compensação, de planos de formação, de planos de comunicação entre outros. A avaliação de desempenho é uma ferramenta muito importante nas organizações, como tal é necessário que seja o mais eficaz possível. Para se conseguir implementar um sistema de avaliação e para que este seja eficaz é fundamental compreender o porquê do sistema de avaliação e concretamente o que é um sistema de avaliação do desempenho. Por sua vez, avaliados e avaliadores terão de aceitar e compreender o valor acrescido que tem a avaliação dentro de um organismo público. Este é, sem dúvida, um dos pontos mais polémicos, especialmente porque nunca podemos de deixar de considerar que a avaliação é sempre um exercício de poder num contexto organizacional. Segundo Fernando Almeida (1996) podemos dizer que a avaliação de desempenho é um processo pelo qual uma organização mede a eficiência e a eficácia dos seus trabalhadores. Esta prática de avaliação é difícil de pôr a funcionar, na medida em que esta avaliação pode ter vários objetivos, porque avaliar o desempenho em si mesmo não é uma tarefa fácil, existe uma pluralidade de fatores a ter em conta e por último interferem nesta avaliação um conjunto de fatores de ordem ética e emocional a ter em consideração. Podemos dizer que “a avaliação de desempenho é um processo estratégico que pode ser usado como ferramenta de gestão. É um processo pelo qual o Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 57 desempenho é medido e dirigido para objectivos individuais, grupais e organizacionais específicos.” (Almeida, 1996: 17). Para Oliveira Rocha a avaliação de desempenho é “a sistemática apreciação do comportamento do indivíduo na função que ocupa, suportada na análise objectiva do comportamento do homem no trabalho e comunicação ao mesmo do resultado da avaliação” (Rocha, 2010: 199). Para se atingir este objetivo é necessário que haja uma observação do comportamento a medir e depois que haja a medição do comportamento propriamente dito e por fim a comunicação do resultado ao avaliado. Tavares vê a avaliação de desempenho como “uma actividade da gestão de pessoas, por meio da qual se visa apreciar a forma como cada trabalhador desenvolve o seu trabalho, detectando os pontos fortes e os pontos fracos que este apresenta no exercício da sua actividade, com o objectivo de o ajudar a desenvolver competências.” (Tavares; 2010: 213) A avaliação de desempenho, por si só, não constitui nenhuma técnica de modificação do comportamento deve ser apenas considerada como um instrumento de levantamento de dados que caracterizem o interior de uma organização. Como instrumento deve retratar “tão facilmente quanto possível o comportamento do indivíduo em situação de trabalho, o primeiro objectivo da avaliação de desempenho é conhecer”. (Almeida, 1996: 18) Estas definições levam-nos para os princípios da avaliação de desempenho. Este sistema tem como principais objetivos (Rocha, 2010): (a) contribuir para o desenvolvimento organizacional; (b) ajudar a compreender aos funcionários quais os objetivos da organização; (c) informar o trabalhador sobre as expectativas da direção; (d) dar aos funcionários uma visão periódica do desempenho; (e) dar a documentação necessária para o tratamento dos recursos humanos; (f) possibilitar a construção de uma base de dados para comparação com outras instituições; (g) obtenção de dados para finalidades internas; (h) permite a acreditação da organização; (i) permite a manutenção da autoridade sobre os subordinados. A avaliação “não pode ser reduzida apenas a instrumentos de avaliação individual com fins de promoção ou compensação, mesmo que o processo seja leal e justo”. (Rocha, 2010: 200) Há que ter em conta que todos os objetivos anteriormente mencionados podem ser resumidos em dois: o objetivo de melhorar o desempenho de cada trabalhador e o de melhorar o desempenho da própria organização. Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 58 É importante descrever o processo de avaliação desde logo no seu início. Os avaliadores têm que definir com os avaliados quais os deveres e obrigações da respetiva função. É ainda relevante fixar os objetivos que se pretendem alcançar e quais os resultados esperados. Para prevenir eventuais conflitos, as atividades da avaliação de desempenho deverão ser discutidos entre todos, antes do início do próprio ciclo de avaliação. Assim, “quando existe um planeamento eficaz do desempenho aumenta a credibilidade do sistema de desempenho e os colaboradores ficam motivados para desempenharem as tarefas e terem comportamentos desejados pela organização”. (Chainça, 2008: 2) Se anularmos o planeamento, retiramos toda a vantagem de se utilizar uma ferramenta tão importante para se aumentar o desempenho da organização. É preponderante que o sistema de avaliação de desempenho seja compreendido por todos os trabalhadores, só assim se conseguirá que o sistema de avaliação obtenha o sucesso desejado, bem como apresentar-se como um sistema de qualidade. Deve-se tentar que os modelos de avaliação sejam os mais simples possíveis, porque recorrentemente as escalas de avaliação são suscetíveis de diferentes interpretações. Daí a vantagem de se criarem escalas apoiadas em comportamentos observáveis. Há a necessidade máxima que os critérios de desempenho e os procedimentos de avaliação tenham o mesmo significado para avaliadores e avaliados. Tudo o que foi mencionado até aqui, não é possível sem a formação de avaliados e avaliadores. Contudo, esta formação será uma formação com componentes diferentes quer para avaliados quer para avaliadores. As chefias (avaliadores) devem aprender a ajudar os avaliados a desenvolverem determinadas competências, e simultaneamente incutir-lhes confiança para os avaliadores conseguirem avaliar os seus trabalhadores. Se não houver formação o sistema pode tornar-se ineficaz, e o avaliador por seu lado pode sentir-se frustrado e insatisfeito. E fazer com que a ineficácia de um sistema de avaliação seja atribuída aos avaliadores. Face a estes contratempos é imperativo transmitir aos avaliadores a necessidade das avaliações serem rigorosas de forma a evitar contestações e conflitos. À direção do organismo cabe apresentar-se como um suporte à prática de avaliações eficazes. Pode faze-lo através de mensagens, comunicações formais, reuniões ou até mesmo através de newsletters. A qualidade da avaliação de desempenho está também intimamente ligada ao feedback que é dado às pessoas durante o período de avaliação. Ao dar estes feedbacks estimula-se o trabalhador, a continuar com o bom Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 65 CAPÍTULO II | AS AUTARQUIAS EM PORTUGAL 1. Breve evolução das autarquias em Portugal A Constituição da República Portuguesa (artºs. 235 e 242) organiza o Estado em termos administrativos em quatro categorias diferentes: administração direta, indireta, autónoma e independente. As autarquias locais encontram-se no grupo da administração autónoma. Desta administração autónoma fazem ainda parte as associações públicas e as regiões administrativas. Estas possuem uma determinada autonomia face à administração central, uma vez que administração central apenas possui a tutela de mera legalidade (avalizar e fiscalizar a legalidade dos atos) perante a administração autónoma. Quando falamos de administração local autárquica, falamos de todas as atividades desenvolvidas pelas autarquias, ou seja “as autarquias locais são pessoas colectivas territoriais dotadas de órgãos representativas que visam a prossecução de interesses específicos dos cidadãos da sua área”. (Bilhim, 2004: 15) As autarquias locais apresentam os seguintes órgãos representativos da população: a freguesia composta pela assembleia de freguesia e a junta de freguesia; o município composto por assembleia municipal, câmara municipal e conselho municipal e a região administrativa, composta por assembleia regional, junta regional e conselho regional. As autarquias apresentam-se “como pessoas colectivas de população e território, constituídas para a prossecução da satisfação dos interesses das populações que as elegeram.” (Rodrigues, 2009: 105) No entanto, houve momentos em que isto não se verificou e o poder local tinha menos autonomia e também tinha pouca capacidade de ação. No Estado Novo, regime político que esteve em vigor durante quase 50 anos que se iniciou com o levantamento militar de 28 de maio de 1926, houve alterações significativas no seio dos municípios. Entre 1936 e 1940 deu-se a reforma do código administrativo elaborada por Marcelo Caetano. Foi esta a grande transformação do poder local, uma vez que esta reforma insistiu na centralização tirando poder às estruturas municipais, e com isso os presidentes de Câmara passaram a ser nomeados pelo poder central. As autarquias estavam assim dependentes do poder central e não Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 66 tinham forma de conseguir receitas próprias. O modo de financiamento passava pelos subsídios e comparticipações que eram concedidas pelo poder central, o presidente da Câmara, tinha de se submeter à política imposta pelo Governo. Este novo Código Administrativo veio ainda dividir o território nacional em 4 circunscrições administrativas: a freguesia, o concelho, o distrito e a província. No que diz respeito ao enquadramento financeiro o diploma que regula esta matéria, até ao ano de 1974, era o Código Administrativo de 1940. Em termos práticos era uma autonomia muito relativa porque não havia receitas próprias e as comparticipações eram oriundas do poder central. Isto é, “a 25 de Abril de 1974, o município era uma instituição administrativa e politicamente diminuída e desacreditada, resultado do modelo centralizador que presidiu à organização administrativa do Estado Novo”. (Bilhim, 2004:10) Em 1974, o município encontrava-se “malvisto aos olhos dos políticos e a implantação do regime democrático impôs rupturas fomentando a descentralização e a autonomia municipal.” (Bilhim, 2004: 10) Com a revolução do 25 de Abril de 1974 surge o fim do corporativismo e temos o processo de democratização dos governos locais. Após o golpe militar de 1974, as autarquias foram geridas por comissões administrativas. A Constituição de 1976 traz consigo um conjunto de alterações no que diz respeito aos governos locais. Com esta Constituição surge a primeira separação entre poder central e poder local; democratizam-se as eleições locais; atribui-se autonomia financeira e administrativa às autarquias locais; por último, atribui-se poder regulamentar próprio às autarquias locais. Neste contexto politico, a grande preocupação dos eleitos municipais era a construção de infra estruturas e de equipamentos que contribuam para o bem estar da comunidade. Em 1977 surge a primeira lei que define as atribuições e competências das autarquias locais, onde também é dada alguma autonomia financeira aos governos locais com vista a viabilizar alguns projetos. Foram também criados os Gabinetes de Apoio Técnico (GAT) que auxiliaram as autarquias nas questões mais técnicas e na gestão municipal. Na década de 90 surgem os primeiros diplomas com vista ao alargamento do poder local que vinham acompanhados de transferências económicas. Em 2000 o Governo cria o Fórum de Modernização Administrativa Autárquica que é um grupo de trabalho que analisa as iniciativas de reforma das autarquias locais, onde se dá especial atenção à qualificação e valorização dos recursos humanos. Surge também com a Lei nº 54-A/95, o Plano Oficial de Contabilidade da Administração Local (POCAL) que se caracteriza por ser um esforço à reforma da administração financeira. O POCAL Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 67 pretende acabar com a mera contabilização das entradas e saídas de dinheiro para começar a gestão do património público e também os custos inerentes à prestação de bens e serviços. “A intenção subjacente à criação do POCAL traduz-se na crença de que com maior e melhor informação possibilita uma gestão autárquica mais eficiente e eficaz”. (Rodrigues, 2005: 100) A partir de 2007, as finanças locais começaram a reger-se pelo diploma legal – Lei nº 2 /2007 de 15 de janeiro. Este diploma surge num contexto de consolidação orçamental e aposta na redução das despesas, onde surgem maiores reduções à comparticipação da administração central, e bem como um limite ao endividamento. Atualmente as finanças locais regem-se pela Lei nº 8/2012 de 21 de fevereiro, onde se estabelecem regras para os pagamentos em atraso, para o controlo da despesa pública e impõe um limite ao endividamento. Os desafios que se colocam à gestão autárquica, principalmente ao Presidente da Câmara, pouco ou nada tem a ver com os desafios que se colocam aos “corregedores, juízes de fora, magistrados administrativos ou mesmo aqueles (desafios) colocados aos primeiros eleitos em 1976”. (Rodrigues, 2009: 123) Hoje aos eleitos os desafios que lhes são colocados são de cariz técnico ou político, quer no interior da organização quer fora dela. Internamente são obrigados a gerir politicamente as suas decisões, para não irem contra a opinião dos vereadores, e para obterem a aprovação da Assembleia Municipal. Têm também, cada vez mais, de tomar decisões técnicas. Fora da organização a sua gestão é avaliada periodicamente pelos cidadãos, a quem deve mostrar respeito e ainda zelar pelos seus interesses. Em Portugal a evolução da administração local caracterizou-se por uma sucessão de legislação que versavam sobre o seu financiamento, a consolidação do poder local, e o aumento das responsabilidades dos Governos Locais, por isso é que atualmente está “à disposição das autarquias locais, um conjunto alternativos de arranjos institucionais, de maneira a estes poderem adoptar aqueles que mais se adequam quer ao tipo de serviço, quer aos condicionalismos externos de cada uma.” (Rodrigues, 2009: 124) A evolução das autarquias tem alterações contínuas e progressivas através da modernização das estruturas administrativas tradicionais. Assim o presidencialismo “reforçou o seu poder, prestígio e capacidade de influência”. (Rodrigues, 2005: 101) Para finalizar, no que diz respeito às autarquias locais e às suas competências, “há que reconhecer que o processo de adaptação à crise e de mudança da sociedade portuguesa, o poder local tem desempenhado um papel eminente, com evidentes frutos na gestão do Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 68 território. Esse papel tem sido sobretudo mais saliente ao nível do planeamento de infraestruturas e de equipamentos.” (Bilhim, 2004: 12) 2. A instituição de estágio Segundo os dados da Direção Geral da Administração e do Emprego Público (DGAEP 3 ), o emprego no setor das administrações públicas (que abrange o Estado Central, serviços e fundos autónomos, fundos da segurança social, regiões autónomas e autarquias locais), no final de junho de 2012, situava-se nos 605.212 postos de trabalho, representando uma quebra de 1,4% em relação ao final de 2011. Para aquele ano no universo da administração pública cerca de 74,7% dos trabalhadores integram entidades da administração central e 25,3% da administração regional local. Nos primeiros seis meses de 2012 (de 1 de janeiro a 30 de junho), os organismos públicos perderam 8640 pessoas, a maioria das quais por via da aposentação, que se traduz numa redução de 1,4% valor que se aproxima de 2% por ano; meta estabelecida pelo governo para cada um dos anos em que durar o plano de ajustamento. As autarquias locais são o setor mais avançado no processo de redução do pessoal, tendo já visto sair 1,8% dos funcionários, ou seja, cerca de 2.200, dos quase 123 mil trabalhadores que tinham no final de junho de 2012. Por sua vez, e para o mesmo período, o Estado central e os serviços e fundos autónomos, onde se concentram 75% dos funcionários, perderam 1,3% do pessoal nos primeiros seis meses do ano do presente ano, fixando o seu quadro de pessoal nos 452 mil funcionários. Para trás fica a Região Autónoma da Madeira onde saíram só 124 trabalhadores, o que significa uma redução de 0,7%. Em termos globais, o grosso da redução liquida de pessoal é justificada pela aposentação, na sua grande maioria e também pela cessação de contractos a termo que não são renovados. A estes motivos podem ser acrescentadas as rescisões amigáveis, com a mobilidade interna ou o despedimento coletivo nas entidades do Estado, tudo instrumentos que têm vindo a ser agilizados do ponto de vista normativo. 3 Disponível em: http://www.dgaep.gov.pt/upload//DEEP/DGAEP_SIEP_2012_T2_15082012.pdf Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 69 O número de recursos humanos nas autarquias locais no segundo trimestre de 2012, foi de 120.636 trabalhadores 4 . A relação jurídica de emprego dominante é o contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, 83% dos trabalhadores. Na relação jurídica contratual a termos certos encontram-se 13% dos trabalhadores municipais o que representa um decréscimo de 19% em relação ao ano transato. O total dos encargos com pessoal ascendeu, naquele ano, aos 2.188 milhões de euros. Passando do nível nacional, para a região norte, a Comissão de Coordenação e de Desenvolvimento Regional do Norte (CCDR-N) elaborou a caracterização dos recursos humanos dos municípios na região norte de Portugal para 2011 5 . No final de 2011, os municípios da Região Norte, nos seus quadros, reportaram 40.341 efetivos. A instituição escolhida para fazer o meu estágio, foi uma autarquia que se encontra na região norte do país. Procedendo à caracterização do município, segundo dados do último censo à população (2011), tem cerca de 72 258 habitantes, onde podemos encontrar 23 856 famílias, 30 055 alojamentos, 23 344 edifícios, tudo isto inserido num total de 38 freguesias. A Câmara Municipal possui diversos serviços autárquicos, a saber: ambiente; arquivo municipal; biblioteca; cultura; desporto; educação; museu; família; solidariedade, habitação e inclusão social; mobilidade; proteção civil; recursos humanos; ordenamento do território; desenvolvimento rural; sistema de informação geográfica - SIG Municipal; segurança, higiene e saúde no trabalho. A sua estrutura interna divide-se por diversos departamentos, entre eles: os órgãos da autarquia; departamento administrativo jurídico e de recursos humanos; departamento financeiro; divisão de assuntos sociais e culturais; departamento dos serviços técnicos e ambiente e por último departamento de gestão e urbanismo. No que diz respeito à autarquia em que fiz o meu estágio, os dados facultados pelos seus serviços são de caráter muito geral, mas mesmo assim conseguimos traçar a evolução do número de funcionários bem como o número de chefes de divisão. Estes dados facultados compreendem os anos de 2008 e 2011. 4 Disponivel em: http://www.dgaep.gov.pt/upload//DEEP/DGAEP_SIEP_2012_T2_15082012.pdf 5 Disponível em: http://www.ccdr-n.pt/fotos/editor2/administracaolocal/recursoshumanos_2011.pdf Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 70 Tabela nº1 – Trabalhadores entre os anos de 2008 e 2011 2008 2009 2010 2011 Número de trabalhadores (total) 757 639 711 700 Homens 345 353 330 325 Mulheres 412 286 381 375 Tipo contrato Contrato de trabalho por tempo indeterminado 432 453 585 586 Contrato de trabalho a termo resolutivo 279 104 109 89 Fonte: Balanços Sociais da entidade de estágio Em 2008 a Câmara Municipal contava com um total de 757 trabalhadores, um universo marcadamente feminino (412 mulheres). Dos 757 trabalhadores, 432 encontram-se com contrato de trabalho por tempo indeterminado, neste universo de 432 funcionários 10 são dirigentes. Um outro aspeto que é importante ter em conta são os 279 trabalhadores que estão com contrato de trabalho a termo resolutivo, ou seja, estão na Câmara para colmatarem algumas falhas e estão lá só pelo período estritamente necessário. Em 2009 o número de trabalhadores reduziu para um total de 639 e a tendência alterou-se deste trabalhadores mais de metade são homens (353). Há um aumento de dirigentes para 11. O que também aumenta é o número de funcionários com contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado com 453 trabalhadores neste regime. Onde se verificou uma quebra considerável é nos contractos de trabalho em funções públicas a termo resolutivo, onde temos uma redução de 104 funcionários, passa-se assim a ter 175 trabalhadores neste regime de contrato. No ano de 2010 o número de trabalhadores da autarquia volta a subir, e atinge um total de 711 trabalhadores e com um universo maioritariamente feminino (381). As grandes alterações no número de trabalhadores dizem respeito ao aumento do número de trabalhadores com comissão de serviço (dirigentes). Estes são todos aqueles funcionários que pertencem ao quadro do município mas estão a exercer uma determinada função. Estas nomeações, regra geral, têm um cariz político, e as comissões de serviço são renováveis de 3 em 3 anos. Neste enquadramento encontram-se um total Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 71 de 17 funcionários. Temos também um aumento dos funcionários com contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado (585 trabalhadores). Por último, há uma clara diminuição dos trabalhadores com contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo certo, temos neste regime 109 funcionários, na sua grande maioria são os professores de atividades extra curriculares. No ano de 2011 há uma diminuição de 11 trabalhadores no universo de trabalhadores da autarquia. Temos assim 700 trabalhadores e mantem-se um universo predominantemente feminino (375). As alterações visíveis durante este ano foram a clara diminuição dos trabalhadores com contrato de trabalho a termo resolutivo incerto, para 89 funcionários, mas não se verifica uma entrada no quadro, verificamos uma redução de pessoal a termo resolutivo. O número de trabalhadores com contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado não sofreu nenhuma alteração significativa, temos 586 trabalhadores neste regime. Relativamente ao ano anterior houve um aumento de 1 trabalhador na categoria dos dirigentes (18 dirigentes). Toda a evolução dos trabalhadores na autarquia pauta-se pelo aumento e diminuição do número de efetivos, nada é estável, varia conforme as necessidades da cidade e também as necessidades da própria autarquia. Também tem muita influência a legislação existente, por exemplo no ano de 2009, temos uma mudança dos vínculos laborais, o que obriga a que muitos dos trabalhadores contratados entrem para o regime por tempo indeterminado, e isso se reflita diretamente no ano de 2010. Não podemos definir um padrão, ou afirmar que há um aumento ou diminuição, porque de ano para ano a legislação e as necessidades vão-se alterando. Um outro fator a ter em consideração uma vez que vai contra o padrão nacional é a existência de mais mulheres do que homens a trabalhar na autarquia. Para o ano corrente (2012) só temos disponíveis os dados gerais da Direção Geral da Administração e Emprego Público (DGAEP), referentes ao primeiro semestre de 2012 e temos ainda disponíveis um conjunto de leis que visam regular os funcionários da Administração Pública, bem como as leis que tentam reduzir a despesa pública. Ao abrigo do plano de assistência financeira Portugal está obrigado a reduzir o pessoal nas Administrações Públicas ao ritmo de 2% ao ano, em 2012, 2013, e 2014. As aposentações são o único meio de o conseguir e têm estado a surtir efeito uma vez que explicam a maior fatia da redução conseguida até a meio do ano corrente. Contudo, além desta meta as admissões também se encontram muito restritas, só pode haver uma admissão por cada duas saídas, torna-se ainda necessário reduzir de forma sustentada as Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 72 despesas, onde o pessoal e as funções sociais acabam por representar a maior fatia. Nas autarquias impõe-se ainda a redução do número de dirigentes, a nível nacional essa redução terá de ser na ordem de 36% do número total de dirigentes. Será então de esperar que o Governo venha a agilizar outros mecanismos como as rescisões por mútuo acordo e a mobilidade, entre outros meios, para conseguir uma redução substancial do quadro de pessoal. Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 73 CAPÍTULO III | CONSIDERAÇÕES SOBRE O ESTÁGIO A realização do estágio curricular na Câmara Municipal surge no âmbito do segundo ano de mestrado em sociologia. A duração do estágio foi de cerca de 600 horas, compreendidas entre 16 de novembro de 2011 e 23 de março de 2012. Antes de fazer o estágio, sabemos que este se deve pautar pela realização de atividades de natureza profissional, que passem pelo envolvimento das competências e conhecimentos que se adquirem ao longo do percurso académico. Aqui residiu talvez a maior dificuldade, uma vez que todas as atividades desenvolvidas numa autarquia se regem por disposições legais, as quais têm obrigatoriamente de ser cumpridas e nem sempre é possível aplicar alguns dos conhecimentos aprendidos ao longo dos anos. O ingresso numa instituição tem subjacente a aprendizagem de novas situações, de novos conhecimentos e de novas competências. Assim as atividades que foram sendo desenvolvidas ao longo do período de estágio efetuaram o paralelismo entre as necessidades do dia a dia da organização e a tentativa constante de se atingirem os objetivos inerentes à investigação. Neste sentido, as atividades por mim executadas ao longo da experiência de estágio foram delineadas pela Vereadora com o pelouro dos Recursos Humanos. O meu estágio decorreu na Divisão de Recursos Humanos, que desenvolve uma gestão de recursos humanos orientada por um conjunto de postulados legislativos, onde figura o tema central do meu relatório de estágio – a avaliação de desempenho, mais concretamente o SIADAP. De forma mais específica, desempenhei um conjunto de tarefas: 1. Definir e desenhar, através de fluxogramas, todos os procedimentos inerentes ao processo de avaliação de desempenho de trabalhadores, dirigentes e unidades orgânicas, incluindo prazos e legislação aplicável; 2. Acompanhar e monitorizar o processo de preparação e definição de objetivos, em termos de SIADAP 1, 2 e 3 para o ano de 2012; 3. Acompanhar e monitorizar o processo de avaliação de desempenho dos trabalhadores, dirigentes e serviços referentes ao ano de 2011; 4. Elaborar um relatório de falhas detetadas no processo e a respetiva proposta de solução. Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 74 A par destas atividades foram ainda desenvolvidas outras, mais concretamente as seguintes (sempre no âmbito da Divisão de Recursos Humanos): elaborei as bases de dados sobre os trabalhadores que se encontravam nos programas ocupacionais; elaborei um manual de avaliação do desempenho 6 ; fiz atendimento e receção de documentos de outros trabalhadores do município; participei na elaboração do Balanço Social de 2011; participei de entrega das avaliações bem como na elaboração dos objetivos; arquivei documentos; participei nas provas dos concursos públicos, bem como na execução das listas de candidatos e confirmação das mesmas; rececionei e encaminhei e-mails com prazos e atividades do SIADAP. Convém ainda dedicar alguma atenção ao manual de avaliação por mim executado. O manual de avaliação de desempenho teve como função colmatar algumas das possíveis falhas na interpretação da lei. O manual tentou ser um guia prático para avaliadores e avaliados, o meu foi organizado em cinco capítulos. O primeiro capítulo aborda a temática da legislação sobre o SIADAP. Tentamos ainda sintetizar a legislação existente em dois cronogramas. No segundo capítulo, abordamos o processo de avaliação, é feita uma caracterização do processo de avaliação. É elaborado também um cronograma síntese, e dedicamos um subponto à avaliação extraordinária. Num terceiro momento, dedicamos integralmente a nossa atenção, às componentes da avaliação: objetivos; competências comportamentais; autoavaliação; avaliação prévia do desempenho (neste subponto falamos sobre os erros a evitar na avaliação de desempenho); harmonização das avaliações e entrevista de avaliação do desempenho. No ponto seguinte, elencamos os intervenientes no processo de avaliação do desempenho: dirigente máximo do serviço; conselho coordenador da avaliação; avaliador e avaliado. No último capítulo, elaboramos uma check list, onde colocamos todos os intervenientes do processo de avaliação, as datas limite e as tarefas a serem executadas. Esta lista foi concebida tendo por base a ideia de que uma resposta “sim” significa que o processo está a correr convenientemente. 6 Ver Anexo nº 1 – Manual de Avaliação de Desempenho Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 81 O estudo de caso está ancorado numa metodologia qualitativa e é uma estratégia de investigação que se centra na compreensão da dinâmica que existe numa dada situação, neste caso, a Câmara Municipal. Desta forma conseguimos obter assim uma perspetiva interna do objeto em estudo. O método do estudo de caso é usado no âmbito da investigação das ciências sociais e pressupõe a apresentação rigorosa de dados empíricos. Este método facilita a realização de observações diretas, entrevistas, sem que tal exija uma manipulação dos comportamentos dos intervenientes. Os estudos de caso constituem um tipo de investigação qualitativa muito própria, sendo que “um estudo de caso é uma pesquisa empírica que investiga um fenómeno contemporâneo no seu contexto de vida real, especialmente quando os limites entre o fenómeno e o contexto não são claramente evidentes.” (Yin, 2003: 13). O estudo de caso é uma boa metodologia para analisar processos de mudança, para contextos de descoberta, permite-nos uma maior aprendizagem dos fenómenos em estudo e para quando há uma clara necessidade de se compreender fenómenos sociais complexos. A elaboração de um estudo de caso passa pela definição do que vai ser estudado e deve-se assim mostrar que o uso do estudo caso é o mais correto para o que se pretende estudar; e seguidamente, deve-se definir a estratégia para a recolha de dados; depois dever-se-á decidir se o estudo terá uma natureza global ou mais reduzida; deve-se ainda criar um protocolo com as atividades a serem realizadas; por último, definir os instrumentos para a recolha de dados. A utilização deste método tem muitas vantagens, entre as quais, o facto de permitir reter certas características dos eventos da vida quotidiana. O estudo de caso é uma investigação empírica que assenta num raciocínio indutivo e que está muito dependente do trabalho de campo bem como de fontes documentais. Desta forma, a observação direta apresenta-se como um bom meio para compreender o fenómeno uma vez que a observação direta permite recolher informação sobre o caso em questão e permite ainda perceber alguns comportamentos que muitas vezes através da entrevista seriam menosprezados. A observação direta ajudou-nos a compreender as principais dinâmicas dentro da organização uma vez que é uma técnica que assenta na observação visual e que constitui uma mais-valia para se entender “os comportamentos no momento em que eles se produzem e em si mesmos, sem a mediação de um documento ou de um testemunho.” (Champenhoudt e Quivy, 2005: 196). Em sociologia, as observações dirigem o seu enfoque para os comportamentos dos Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 82 atores sociais envolvidos e assim consegue-se apreender valores culturais e ideológicos que em contexto controlado não seria possível, porque podem não ser percetíveis e também não se conseguiria captar as relações sociais. Assim, “a observação directa é aquela em que o próprio investigador procede directamente à recolha das informações, sem se dirigir aos sujeitos interessados.” (Campenhoudt e Quivy, 2005: 164). A observação direta pressupõe um planeamento quanto ao modo como se irá proceder à recolha dos dados, por isso é sempre bom que haja uma visita prévia ao local, para se criar uma certa familiaridade. O observador deve fazer um registo daquilo que observa no local (o comportamento das pessoas; o ambiente; as conversas; etc.). O registo da observação pode ser feito no momento em que acontece a ação ou posteriormente, “a observação permite ao investigador descobrir como as coisas de facto acontecem ou funcionam” (Flick, 2005: 137). O registo das notas de observação surge como filtro à totalidade daquilo que é observado mas também serve como registo de todos os dados considerados pertinentes. As principais dificuldades da observação direta consistem em definir qual o papel que o observador vai assumir e o que lhe permitirá colocar-se dentro do campo, depois é a possibilidade de o observador influenciar o campo e ter sempre subjacente a noção de que “ o acto de observar acaba sempre por influenciar os observados” (Flick, 2005: 141). A observação foi a técnica fundamental ao longo de todo o estágio. Através da observação foi possível percecionar muitas das dinâmicas existentes entre os trabalhadores na altura da entrega das avaliações e só assim conseguimos complementar aquilo que foi sendo analisado com o recurso aos dados fornecidos e à teoria existente. A observação feita durante o estágio esteve sempre associada a um registo contínuo de notas de observação. Estas notas incluíram o registo de procedimentos seguidos, de recursos utilizados, de reflexões sobre as atividades desenvolvidas. Este registo era feito em dois momentos: durante o dia, depois de ter observado algo relevante, ou no fim do dia. Eram ainda tiradas notas, sobre algumas explicações que me eram dadas sobre coisas mais concretas, ou então eram apontadas as respostas a perguntas que iam sendo feitas por mim. A observação pode ser vista como uma técnica através da qual conseguimos encontrar um significado para os dados recolhidos. Para o investigador este método exige uma maior capacidade de adaptação ao meio, uma maior tentativa de não Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 83 interferir no normal curso dos acontecimentos, no registo dos dados e a sua interpretação à posteriori. (Peretz, 2000) A análise documental foi eleita também como uma das técnicas, no que diz respeito quer à leitura de artigos e legislação sobre a avaliação de desempenho, para conseguirmos desenvolver as competências técnicas necessárias, quer também pela análise de documentos internos: regulamento interno da Câmara e normas internas. Para um melhor conhecimento das políticas, práticas e aspetos técnicos, esta análise inclui ainda uma análise de dados relativos às avaliações de desempenho bem como dos balanços sociais. A análise documental consiste na pesquisa de documentos sobre um dado tema onde há uma valorização do documento, considerando-se que este possui a objetividade necessária para a execução da investigação em causa. A análise documental pode ser usada como uma forma de complementar a informação que se obteve através de outras técnicas de pesquisa, ou então como método de pesquisa central de um projeto de investigação. Tanto uma perspetiva como a outra passam por duas etapas distintas. A primeira é a recolha de dados e a segunda é a análise propriamente dita, que inclui a análise de conteúdo. Este tipo de análise apresenta vantagens e desvantagens. As principais vantagens baseiam-se na análise documental, em que não há uma saturação da população estudada com entrevistas e inquéritos; depois esta análise representa um baixo custo para o investigador; e também com os documentos teremos uma perspetiva mais global do fenómeno e principalmente do passado, como por exemplo através de leis sabemos o porquê de haver certos métodos de avaliação de desempenho em detrimento de outros. As limitações prendem-se com a dificuldade de acesso aos documentos 7 , muitas vezes de natureza sigilosa. Por outro lado, nem sempre os documentos continham a informação desejada. A entrevista foi tida em consideração na realização deste estágio e foi feita num período posterior ao mesmo. A entrevista, enquanto técnica de recolha de dados, é “bastante adequada para a obtenção de informações acerca do que as pessoas sabem, creem, esperam, sentem ou desejam, pretendem fazer, fazem ou fizeram, bem como acerca das suas explicações ou razões a respeito de coisas precedentes.” (Gil, 1999: 7 No nosso caso foi a limitação que mais se verificou. Muitos documentos não podiam sair do município e os dados a utilizar no relatório de estágio tinham de ser o mais genérico possível. A grande maioria dos documentos respeitava a trabalhadores do município. Assim, tinha-se que garantir o anonimato e não usar os documentos de natureza sigilosa. Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 84 117). A entrevista surge como um instrumento de mais-valia metodológica. Esta pode ser classificada tendo em conta o seu grau de liberdade. Neste estudo, optamos pela entrevista semidiretiva (uma das técnicas mais usadas em investigação social), como forma de compreender os significados que os indivíduos atribuem à avaliação de desempenho. Entendemos por entrevista semidiretiva as entrevistas que não são totalmente abertas, nem com um grande número de perguntas, ou seja, a entrevista semidiretiva parte de um guião de entrevista 8 no qual constam os tópicos que devem ser abordados. Esta técnica possibilita uma maior espontaneidade ao entrevistado. Convém permitir que o entrevistado consiga falar abertamente do que entender. De facto, foi esta a atitude adotada, ou seja, pouca interação da nossa parta de modo a respeitarmos as intervenções dos entrevistados. Apesar das críticas que são feitas às entrevistas semiestruturadas, nomeadamente no que diz respeito ao argumento de que o entrevistado se encontra isolado do seu quotidiano (Flick, 2002), na nossa opinião estas constituem uma forma privilegiada de captar opiniões, atitudes, acerca do tema que nos propomos a analisar. No contexto da nossa investigação, as entrevistas foram feitas à Vereadora com o pelouro dos recursos humanos e ao diretor da divisão de recursos humanos, com o objetivo de conseguirmos percecionar de que forma é que eles encaram as dinâmicas do SIADAP e da NGP no município. De certa forma trata-se de confrontar as suas declarações com as obtidas na observação e nos diversos documentos consultados. Uma vez realizadas as entrevistas é importante tomar decisões no que diz respeito à análise da informação nelas existentes. Recorremos a um análise de conteúdo das entrevistas para a execução desta análise. A análise de conteúdo é “uma técnica de investigação que, através de uma descrição objectiva, sistemática e quantitativa do conteúdo manifesto das comunicações, tem por finalidade a interpretação destas mesmas comunicações.” (Gil, 1999: 165). A análise de conteúdo é indispensável para se capturar a vertente mais simbólica dos discursos, para isso é importante construir unidades de análise, que são feitas através da codificação das entrevistas. Para o nosso estudo usamos a grelha de análise que se encontra em anexo 9 , e que nos foi útil para a codificação das entrevistas, e posteriormente para a sua análise. 8 Ver anexo nº 2 – Guião de entrevista 9 Ver anexo nº 3 – Grelha de análise das entrevistas Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 85 Este estudo não teve como objetivo uma generalização dos resultados obtidos. O principal intuito é o de explorar uma realidade específica, com características interessantes, as quais irão permitir compreender o processo de avaliação e a implementação de determinadas práticas de gestão na administração pública. A análise dos dados traduziu-se na descrição e explicação dos impactos do processo de adoção e implementação da avaliação de desempenho, no âmbito das reformas da NGP. 2. A avaliação de desempenho nas autarquias 10 A Lei nº 10/2004 de 22 de março marcou uma mudança fundamental para toda a administração pública, com consequências muito importantes para a administração local autárquica. Este documento criou o SIADAP, e foi mais tarde completado pela Lei 66B/2007 de 28 de dezembro e pelo Decreto-Regulamentar nº18/2009 de 4 de setembro, que nos mostra o caminho para a aplicação do SIADAP às autarquias locais. O SIADAP enquadra-se assim no ciclo anual de gestão da autarquia e prevê-se uma definição dos objetivos de cima para baixo que tem em conta os eixos políticos e o plano de atividades do município. Desta forma compete ao executivo camarário definir objetivos de gestão para as diversas unidades orgânicas de modo a que estas cumpram a missão organizacional. Posteriormente, as unidades orgânicas traduzem os objetivos em metas individuais para cada funcionário, tentando promover a eficiência individual e coletiva. O SIADAP traz também consigo uma orientação para os resultados através da definição dos objetivos que têm em conta a missão da autarquia. Mais tarde, com a concretização dos objetivos, este sistema de avaliação poderá ser uma mais-valia na implementação de controlos de resultados na autarquia. Trata-se de um modelo de avaliação global que nos permite implementar uma cultura de gestão pública, assente na responsabilidade, na busca dos objetivos, na criação de uma nova cultura dentro das organizações. O processo de avaliação de desempenho é indissociável de alguma subjetividade. Nas autarquias encontra-se de certo modo potenciada uma vez que nem sempre se pode calcular os desempenhos em função de resultados quantitativos e muitas vezes é também difícil definir os objetivos dos trabalhadores de modo a eles serem 10 Como a aplicação do SIADAP é imposta por lei e portanto tem cariz obrigatório, estas etapas que serão aqui desenvolvidas, dizem respeito ao modo de aplicação do SIADAP na Câmara Municipal onde eu realizei o meu estágio. Tudo o que foi dito aqui, corresponde a uma conjugação entre a lei e a sua aplicação na entidade onde fiz o meu estágio. Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 86 mensuráveis. Por sua vez, a avaliação apresenta um conjunto de problemas. Salientámos os seguintes: erros humanos e a falta de rigor; o favoritivismo, subjetividade e jogos de simpatia e lealdades; existência de preconceitos e estereótipos culturais; fazer a avaliação em função da autoapreciação do avaliador; dar um maior enfoque a uma ou duas características marcantes e uma maior importância a um valor central; um outro aspeto negativo é a condicionante monetária; dar uma nota superior para os cargos superiores; o pouco tempo para a aplicação da avaliação sem possibilidade de registo diário da qualidade das atividades dos trabalhadores; o excesso de competição entre o pessoal; e por último, as resistências que se verificam à mudança. Para a organização também surgem desafios importantes, entre eles: (a) aproveitar a aplicação do SIADAP em benefício do funcionamento da organização; (b) não encarar o SIADAP como algo muito pesado e difícil de pôr em prática; (c) o SIADAP deve ser encarado como uma forte dinâmica transformadora e de evolução organizacional. Vamos a partir daqui proceder à clarificação das etapas de avaliação de desempenho numa autarquia, bem como tentar explicar como se processa o SIADAP e quais os procedimentos gerais que são importantes ter em conta. Com o Decreto-Regulamentar nº 18/2009 adapta-se à administração local o sistema integrado de avaliação de desempenho na administração pública que foi aprovado pela Lei nº 66-B/2007 de 28 de dezembro. Assim, temos a aplicação da Lei nº 66-B/2007 às autarquias, por conseguinte às unidades orgânicas, dirigentes e trabalhadores dos municípios e respetivos serviços municipalizados e às freguesias. O SIADAP articula-se com o sistema de planeamento de cada entidade constituindo um instrumento de acompanhamento e avaliação do cumprimento dos objetivos estratégicos plurianuais determinados pelo órgão executivo e dos objetivos anuais e planos de atividades, baseado em indicadores de média a obter pelos serviços. O SIADAP integra-se no ciclo anual de gestão das autarquias e apresenta as seguintes fases: (a) fixação dos objetivos de cada unidade orgânica para o ano seguinte, tendo em conta as suas competências orgânicas; (b) aprovação do orçamento e revisão do mapa de pessoal; (c) definição das atividades para o ano seguinte, indicadores de desempenho da entidade e de cada unidade orgânica; (d) monitorização e eventual revisão dos objetivos da entidade e de cada unidade orgânica; (e) elaboração do relatório de atividades, com demonstração qualitativa e quantitativa dos resultados alcançados e elaboração do relatório de autoavaliação. Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 87 O SIADAP integra três subsistemas, a saber: o subsistema de avaliação de desempenho das unidades orgânicas dos municípios, designado de SIADAP 1; o subsistema de avaliação do desempenho dos dirigentes dos municípios, designado por SIADAP 2; e o subsistema de avaliação do desempenho dos trabalhadores das autarquias locais, designado por SIADAP 3. Estes três subsistemas funcionam de forma integrada entre os objetivos fixados no âmbito do sistema de planeamento, os objetivos do ciclo de gestão da autarquia, os objetivos das unidades orgânicas, os objetivos fixados na carta de missão dos dirigentes superiores e os objetivos fixados aos dirigentes intermédios e trabalhadores. Cada um destes subsistemas corresponde a práticas diferentes de avaliação e é isso que iremos ver daqui para a frente. A avaliação de desempenho das unidades orgânicas é efetuada anualmente, em articulação com o ciclo de gestão do município ou dos serviços municipalizados e abrange as unidades orgânicas que dependem diretamente dos membros do órgão executivo respetivo. Esta avaliação tem em conta três parâmetros, que são: a eficácia, que mede a facilidade / dificuldade com que uma unidade orgânica atinge os seus objetivos e ultrapassa os resultados esperados; a eficiência vista como uma relação entre os bens produzidos e serviços prestados e os recursos utilizados. Por último, a qualidade vista como o conjunto de propriedades e características de bens e serviços que lhes conferem aptidão para satisfazer necessidades explícitas ou implícitas dos utilizadores. Os objetivos são propostos até dia 30 de novembro do ano anterior a que dizem respeito, ao órgão executivo de que dependa e são aprovados por esse órgão até ao dia 15 de dezembro. Os resultados são expressos em três níveis de graduação: superou o objetivo; atingiu o objetivo e não atingiu o objetivo. Para se chegar a estes níveis de graduação em cada unidade orgânica são definidos os indicadores de desempenho para cada objetivo, bem como são definidos os mecanismos de operacionalização que sustentam as notas dadas. Aquando da apresentação da proposta de objetivos pela unidade orgânica, esta deve ser acompanhada por instrumentos que permitam a monitorização do processo de avaliação. O dirigente da unidade orgânica deve apresentar trimestralmente um relatório que permita um acompanhamento e monitorização do processo de avaliação. A unidade orgânica deve apresentar um relatório do desempenho final ao membro do órgão executivo de que dependa, até 15 de abril do ano seguinte a que diz respeito evidenciando os resultados alcançados e os desvios verificados de acordo com os objetivos fixados anualmente. A avaliação final do desempenho das unidades Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 88 orgânicas é expressa qualitativamente em termos de: desempenho bom; desempenho satisfatório e desempenho insuficiente. As unidades orgânicas que sejam avaliadas com um desempenho bom, é-lhes atribuída uma distinção de mérito, reconhecendo um desempenho excelente, o qual significa superação global dos objetivos. Mas esta distinção só pode ser atribuída até um total de 20% do conjunto de unidades orgânicas. O efeito concreto desta distinção de mérito é a possibilidade desta determinar a mudança de posições remuneratórias dos trabalhadores. Relativamente à avaliação dos dirigentes superiores (SIADAP 2), esta avaliação integra-se no ciclo de gestão do município e efetua-se tendo por base: o grau de cumprimento dos compromissos (encontram-se na carta de missão de cada dirigente superior), as competências de liderança, de visão estratégica e de gestão demonstradas pelo dirigente. No que diz respeito à avaliação intercalar, o dirigente envia ao presidente da câmara ou ao vereador um relatório sintético, até ao dia 15 de abril de cada ano. No relatório explica a evolução dos resultados de eficácia, eficiência e qualidade obtidos face aos compromissos fixados na carta de missão do dirigente. Nesse relatório deve ainda constar o resultado da avaliação do SIADAP 3. Esta avaliação intercalar traduz-se num sucesso global quando há uma superação do desempenho. Pode ainda ser atribuída uma menção de desempenho excelente, esta pode ser atribuída a 5% do total de dirigentes superiores. Os dirigentes superiores são avaliados pelo presidente da câmara ou pelo vereador com o respetivo pelouro. Quanto à avaliação dos dirigentes intermédios efetua-se tendo por base os resultados obtidos nos objetivos da unidade orgânica que dirige e nas competências, integrando a capacidade de liderança e capacidades técnicas e comportamentais adequadas ao exercício do cargo. Estes dois parâmetros são avaliados tendo em consideração o seguinte: que os resultados assentam nos objetivos, em número não inferior a três, anualmente negociados com o dirigente, prevalecendo em caso de discordância, a posição superior hierárquica. Os resultados obtidos em cada objetivo são valorados através de uma escala de três níveis: objetivo superado, a que corresponde a uma pontuação de 5; objetivo atingido, corresponde a uma pontuação de 3; e objetivo não atingido corresponde a uma pontuação de 1. A pontuação final é a média aritmética das pontuações atribuídas aos objetivos. No que diz respeito às competências, estas são valoradas através de uma escala de três níveis: competência demonstrada a nível elevado, corresponde a 5; competência demonstrada corresponde a 3; competência não demonstrada ou inexistente corresponde a 1, aqui também o resultado final é a média Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 89 aritmética. No que diz respeito à classificação final, são atribuídas ao parâmetro resultados uma ponderação mínima de 75% e ao parâmetro competências, uma ponderação máxima de 25%, a classificação final é o resultado da média ponderada das pontuações obtidas nos dois parâmetros de avaliação. As pontuações finais de parâmetros e avaliação final são expressas até às centésimas e quando possível até às milésimas. Os dirigentes intermédios são avaliados pelo superior hierárquico de quem dependam diretamente. A avaliação de desempenho dos trabalhadores é de caráter anual e diz respeito ao desempenho do ano civil anterior e é feita pelo superior hierárquico. A avaliação do desempenho dos trabalhadores integra-se no ciclo de gestão de cada serviço e incide sobre os seguintes parâmetros: os resultados decorrem da verificação do grau de cumprimento dos objetivos previamente definidos que devem ser redigidos de forma clara e rigorosa, de acordo com os principais resultados a obter, tendo em conta os objetivos do serviço e da unidade orgânica, e a proporcionalidade entre os resultados obtidos e os meios disponíveis para os obter e o tempo em que são executados. Os objetivos podem ser: de produção de bens e atos ou prestação de serviços; de qualidade; de eficiência; de aperfeiçoamento e desenvolvimento das competências individuais, podem ainda ser fixados objetivos de responsabilidade partilhada sempre que impliquem o desenvolvimento de um trabalho em equipa. Anualmente têm de ser fixadas pelo menos três objetivos a cada trabalhador. A avaliação dos resultados obtidos em cada objetivo é expressa em três níveis: objetivo superado corresponde a uma pontuação de 5; objetivo atingido corresponde a uma pontuação de 3; objetivo não atingido corresponde a uma pontuação de 1; o outro parâmetro são as competências, que visam avaliar os conhecimentos, capacidade técnica e comportamentais, são previamente definidas para cada trabalhador nunca em número inferior a 5; a avaliação de cada competência é expressa em três níveis: competência demonstrada a um nível elevado corresponde a uma pontuação de 5; competência demonstrada corresponde a uma ponderação de 3; competência não demonstrada ou inexistente corresponde a uma pontuação de 1. Para o parâmetro respeitante aos resultados é atribuída uma ponderação mínima de 60% e para o parâmetro das competências, uma ponderação máxima de 40%. A avaliação final é expressa em menções qualitativas, nos seguintes termos: desempenho relevante corresponde a uma avaliação final de 4 a 5; desempenho adequado corresponde a uma avaliação final do desempenho de 2 a 3,999; o desempenho Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 90 inadequado corresponde a uma avaliação de 1 a 1,999. A atribuição da menção qualitativa de desempenho relevante é objeto de apreciação pelo conselho de coordenação da avaliação para efeitos de eventual reconhecimento de mérito e a obtenção de um desempenho excelente. O sistema de avaliação deve permitir a identificação da evolução e do desenvolvimento dos trabalhadores e deve também permitir fazer um diagnóstico das necessidades de formação dos trabalhadores, para estas mais tarde figurar no plano anual de formação de cada serviço. Depois de descrito o processo de avaliação de cada um dos subsistemas, importa agora analisar quem são os intervenientes no processo de avaliação. O primeiro interveniente é o avaliador responsável pela avaliação do desempenho, ou seja, a avaliação é da competência do superior hierárquico imediato ou na sua ausência, do superior hierárquico de nível seguinte. São obrigações do avaliador: (a) negociar os objetivos com o avaliado; (b) rever regularmente com os avaliados os objetivos anuais negociados; (c) negociar competências com o avaliado; (d) avaliar anualmente os trabalhadores diretamente subordinados; (e) ponderar as expectativas dos trabalhadores no processo de identificação das respetivas necessidades de desenvolvimento; (f) fundamentar as avaliações de desempenho relevante e desempenho inadequado. O segundo interveniente é o avaliado. Este tem direito a que lhe sejam facultados os meios e as condições necessárias ao seu desempenho em harmonia com os objetivos e resultados que tenha contratualizado com o avaliador. Constituem deveres do avaliado: fazer a sua própria auto avaliação como garantia de envolvimento ativo e responsabilização no processo de avaliação, negociar com o avaliador a fixação dos objetivos e das competências que mais tarde irão constituir os parâmetros de avaliação. Aos dirigentes dos serviços cabe a divulgação aos avaliados do sistema de avaliação (objetivos propostos para o ano civil em causa), daqui advém a garantia de que o avaliado tem conhecimento dos objetivos, fundamentos, conteúdo e funcionamento do processo de avaliação. Por fim o avaliado tem o direito de reclamar, de pedir recurso e de impugnação da sua nota. Um terceiro interveniente é o Conselho Coordenador da Avaliação, que estabelece as diretrizes para uma aplicação objetiva do SIADAP 2 e SIADAP 3. Este órgão de avaliação cria ainda orientações gerais em matéria de fixação de objetivos, de escolha de competências e de indicadores de medida, em especial os relatórios à caracterização da situação de superação; estabelece ainda o número de objetivos e de Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 97 faz nada e leva o mesmo que eu para casa ao fim do mês”, para o Entrevistado B, as vantagens “é estimular a competição saudável entre colegas entre serviços, porque as pessoas esforçam-se para cumprir pelo menos aquilo que está ali definido”, quanto às desvantagens. O Entrevistado B, vê o SIADAP como uma “questão sensível que mexe com a vida das pessoas, que muitas vezes podemos não estar a ser completamente justos na avaliação (…) porque pode estar do lado da pessoa outros motivos extra trabalho que realmente impediu que aquela pessoa pudesse ter um desempenho melhor (…), o facto de ser realmente burocrático, e de exigir bastante tempo de dedicação para levar o circuito todo direitinho (…) exige bastante tempo aos avaliadores, principalmente nos serviços que têm cento e tal funcionários”. No que diz respeito às etapas de implementação do SIADAP, nenhum dos entrevistados as descreveu, limitaram-se a dizer como eram definidos os objetivos tendo por base “os parâmetros de eficácia, qualidade e eficiência” (Entrevistado B), falam de calendarização imposta por lei “ do ponto de vista formal há um circuito temporal que tem de ser observado” (Entrevistado A). No que diz respeito às dificuldades de aplicação do SIADAP, o Entrevistado B não esteve “presente não sei como é que ocorreu nos anos anteriores”, o Entrevistado A aponta o tempo como principal dificuldade, “ o diploma que veio tornar extensivo o SIADAP às autarquias locais foi publicado no dia 20 de junho de 2006, e de acordo com o diploma todas as autarquias tinham 10 dias para implementar (…) porque o próprio SIADAP intrinsecamente tem ou vincula, para que haja avaliação, ou um período de contacto funcional de pelo menos 6 meses entre o avaliador e o avaliado (…) a maior parte das pessoas (…) não estavam sensibilizadas para esta questão do SIADAP (…) montar um sistema destes em 10 dias é muito complicado.” Quando interrogados sobre o modo como é feita a articulação entre o SIADAP e os objetivos do município, o Entrevistado B diz-nos que há uma articulação entre os “objetivos das unidades orgânicas e dos dirigentes (…) procuramos fazer sempre uma reunião prévia de executivo com os vereadores e com o presidente em que harmonizamos digamos assim, os objetivos que devem ser definidos”, o Entrevistado A fala-nos quase da mesma coisa dizendo-nos que “os objetivos estratégicos de cada unidade orgânica são propostos pelos dirigentes dessas unidades orgânicas aos vereadores de que dependam (…) já contêm (…) a estratégia do município para o ano seguinte (…) no fundo a planificação daquilo que se quer”, “(…) portanto no fundo estamos a falar de um sistema que é em cadeia e se eu defino objetivos com base nos Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 98 objetivos que me foram definidos a mim eu para conseguir cumprir os meus ele tem de cumprir os dele tenho de ajudar a alcançar os dele”. Mas relembra-nos ainda que “os objetivos têm de ser exequíveis e se possível superados (…) isto no fundo, para que, um objetivo fosse definido eu diria perto da perfeição eu teria que fazer uma espécie de analise swot por funcionário” quanto ao facto de os trabalhadores conhecerem ou não a lei do SIADAP diz-nos que “ podem não conhecer a lei em todas as suas vertentes (…) há aqui informação suficiente para que as pessoas saibam defender-se porque pode haver situações em que não concordam na totalidade com a avaliação, mas também não discordam” O entrevistado B, continua com uma breve explicação de como se articulam os objetivos do município com os objetivos das unidades orgânicas, assim “ dentro dos meus pelouros as áreas que eu gostaria de ver realizadas, no município, e isso já vem com o acordo prévio do Presidente que tem que validar, as minhas linhas de orientação nos vários pelouros e isso acontece com os meus colegas, não é que também têm sob sua responsabilidade um conjunto de pelouros e também eles sabem, também eles têm definido previamente com o presidente quais as prioridades para cada pelouro e portanto esses objetivos penso que serão convertidos nos objetivos das unidades orgânicas que tutelam.” A última questão colocada dizia respeito ao que mudou ou ainda vai mudar na aplicação do SIADAP, o Entrevistado B, apresenta-nos orientações concretas, “mudaram os hábitos das pessoas, é impor-lhes prazos, é impor-lhes regras, que têm de cumprir (…) acaba por ser saudável as pessoas terem uma linha de orientação (…) estimula-se a competição saudável entre os colegas, entre os serviços e acaba por ser benefício para a instituição”, o Entrevistado A, já não é tao direto, diz-nos então que se o SIADAP não mudar a sua estrutura enquanto sistema de avaliação (…) aquilo que vamos procurar fazer ao longo dos anos é melhorar dos detalhes” sendo que um dos detalhes tem a ver com a definição dos objetivos “sobretudo para aqueles avaliadores que têm um conjunto mais ou menos alargado de trabalhadores para definir objetos individuais (…) o SIADAP pretende valorizar o desempenho individual (…) o desempenho individual, ora se eu a um conjunto de jardineiros definir o mesmo objetivo para todos, ou o mesmo conjunto de objetivos (…) o que eu estou sujeito a que, algumas pessoas deixam de se motivar porque para elas aquilo não é um objetivo, se calhar até fazem aquilo com relativa facilidade, enquanto para outros até pode ser uma coisa muito difícil de alcançar (…) eu devo ter em conta as capacidades de cada um de Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 99 acordo, conhecer bem as pessoas com que trabalho, conhecer bem as suas capacidades, e então só aí definir os objetivos”, continua afirmando que esta sua ideia “ dá trabalho mas é possível e desejável (…) um dos grandes problemas das pessoas que avaliam começa logo na formulação técnica dos objetivos, ou seja, as pessoas têm alguma dificuldade em definir objetivos nem tanto porque não conhecem a realidade onde vão querer que esses objetivos, se dirijam mas mais na própria formulação do próprio objetivo”, posto isto conclui dizendo que “é sempre possível melhorá-lo e o melhorar é nesses aspetos é ir, não quer dizer do ponto de vista formal, o digamos o processo de avaliação fique contaminado ou fique comprometida, não, mas é sempre possível ir melhorando nos seus aspetos mais pequeninos (…) fazer passar a ideia de que o avaliador, o avaliador está em permanência a medir os objetivos que definiu e a ajudar, e chamando, conversando, informando, o trabalhador daquilo que ele está a fazer bem ou está a fazer mal porque o sistema de avaliação não pretende ser um sistema fiscalizador das pessoas, ou penalizador” Concluímos assim a nossa aproximação empírica à realidade da Câmara Municipal, mais propriamente da aplicação do SIADAP no município, foram apresentadas alguns dos dados alcançados através das entrevistas e do seu tratamento, estes dados deram-nos as principais potencialidades, limitações e as possibilidades de melhoria do sistema de avaliação. 5. Sugestões de intervenção Neste ponto serão apresentadas algumas sugestões de intervenção que nos parecem enriquecedoras para a melhoria da organização em que fizemos o estágio. Antes de partir para as propostas é muito importante mencionar que tudo o que é desenvolvido dentro da autarquia é regulado por disposições legais e influenciado pela conjuntura económica e social, o que de certo modo condiciona todas as tentativas de alteração. Isso será tido em conta no nosso texto. A temática de gestão autárquica e da avaliação foram ilustradas através de excertos da opinião dos nossos entrevistados. 14 A propósito da gestão autárquica diz-nos o Entrevistado A “a gestão autárquica nos últimos tempos está fortemente condicionada pela conjuntura económica do país”, 14 O entrevistado A (vereadora) e o entrevistado B (diretor da divisão de recursos humanos), são dois dos intervenientes mais ativos quer no processo de gestão autárquica quer na avaliação de desempenho. Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 100 mas mesmo assim, “a gestão autárquica é uma gestão de proximidade, uma gestão em que, portanto (silêncio) as pessoas têm o poder perto delas e no fundo a preocupação que tem havido, nos últimos anos é de ir, responder de forma positiva às necessidades das pessoas.” Segundo o entrevistado B sobre o mesmo assunto “tem sido realmente uma fase complicada, a legislação a nível nacional tem mudado constantemente, frequentemente e não conseguimos garantir estabilidade, dentro dos serviços de modo a conseguirmos realmente por vezes atingir os nossos objetivos.” Diz ainda este entrevistado que a legislação que saiu e que tem imposto mudanças à gestão autárquica, “a própria lei dos compromissos, como é óbvio, vem limitar muito a atuação dos municípios com a necessidade de reduzir a dívida, e é claro que sem dinheiro não se consegue fazer obras, não se consegue criar novas iniciativas, se calhar atribuir apoios como temos vindo a fazer, temos que realmente mudar o nosso paradigma de gestão e fazer mais com menos, ou pelo menos fazer a mesma coisa com menos recursos, estas mudanças obrigam a uma gestão autárquica cada vez mais eficiente”. O Entrevistado B continua quando questionado sobre as leis que regulam esta nova gestão autárquica, considera que está tudo muito instável, e diz-nos que é importante “ que essas leis de que falamos, a lei dos compromissos, a lei da redução dos dirigentes, a reforma administrativa, a nova lei autárquica, que dizer ainda não está tudo definitivo, ainda não saiu tudo definitivamente. Portanto ainda estamos aqui neste impasse e este impasse é que causa um bocadinho de confusão, dentro dos serviços. A partir do momento em que a lei sai é publica foi homologada, promulgada, sabemos com que linhas nos havemos de cozer e quais as orientações que temos que seguir e portanto a partir daí é criatividade e economizar recursos.” Os entrevistados quando interrogados ainda sobre os condicionalismos da gestão autárquica apontam os económicos e os financeiros como os principais obstáculos para essa gestão. Para o entrevistado A “os principais constrangimentos são a conjuntura económico do país é fortemente constrangedora, para que as autarquias possam desenvolver, o seu papel de uma forma muito mais de encontro às necessidades das populações”, acrescenta também que há algumas pressões políticas mas é “circunstancial portanto isso sempre existiu e sempre existirá, mas digamos que os tempos têm-se construído com avanços e recuos mas de uma forma geral eu penso que Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 101 se num determinado período temporal, as coisas se fazem mais atrasadas, depois há uma recuperação”. Na opinião do Entrevistado B os constrangimentos “económicos e os financeiros são realmente os piores (…) ter capacidade financeira é ótimo para ir podendo dar trabalho gerando dinâmicas no município e que nas varias áreas de atuação, seja nas obras, seja na cultura como é obvio, seja na área desportiva, ou na própria educação, consegue ter capacidade para gerar uma maior dinâmica tende a reduzir e isso tem um impacto obviamente na economia local e na dinâmica local, para além desses constrangimentos eu realço esta constante alteração e instabilidade de não sabermos o que temos que fazer (…) quer dizer é uma instabilidade, um receio constante de não estarmos a fazer as coisas como deve ser e estar sujeitos a uma inspeção porque não sabemos exatamente qual é a linha de orientação esse é um dos principais constrangimentos que eu destaco.” Como verificamos ambos os entrevistados apontam como fatores que condicionam a gestão autárquica quer a constante alteração de leis quer a instabilidade económica. Em seguida são apresentadas algumas sugestões para uma melhoria na aplicação da lei do SIADAP e para estas considerações ter-se-á também em atenção a opinião expressa pelos entrevistados. Uma primeira sugestão aponta para a realização de reuniões mensais entre os avaliadores e os avaliados. Desta forma pretendemos um maior acompanhamento do processo e tentaríamos anular as questões que muitas vezes ficam por esclarecer e que na altura da avaliação se traduzem num não cumprimento dos objetivos. Estas reuniões seriam individuais numa primeira fase para não se criar pressões do grupo de trabalho e para facilitar a comunicação entre avaliado e avaliador. Deste modo, o avaliado conseguiria expor as suas dúvidas. Posteriormente o avaliador faria uma reunião com todo o grupo de trabalho. Assim, poder-se-ia estimular o trabalho em equipa, com mais vantagens em termos de eficácia e eficiência, e possibilitar um maior empenhamento dos trabalhadores na organização. Pensamos que ao agir-se desta forma os trabalhadores deixem de percecionar o SIADAP, como algo extremamente individual. Se tentarmos controlar esta componente extremamente individualista, estaremos por outro lado a reduzir os conflitos entre os pares e do avaliado com o avaliador. A minha segunda proposta tem a ver com a comunicação das notas. Esta é feita individualmente, mas consideramos que se for pública, só teríamos vantagens, porque, Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 102 apesar de haver mecanismos legais de contestação das notas, esta ocorre quase sempre no ambiente de trabalho. As críticas contra o resultado da avaliação surgem a partir do momento em que é dado conhecimento da mesma e gera-se mau ambiente de trabalho, com a consequente diminuição da motivação e da produtividade. A sugestão para a realização de uma reunião de comunicação das notas pretende reduzir algum desse ruido que ocorre após o conhecimento da nota individualmente. O avaliador poderia esclarecer os critérios que usou para as classificações. Outra sugestão está relacionada com o momento da auto avaliação do trabalhador que é imposta por lei e aplicada pela autarquia. Mas a esta não é dada muita importância por parte dos avaliados. Estes pensam que só ao avaliador compete atribuir a avaliação e esta é exclusivamente da sua responsabilidade. Contudo, o avaliador deve mostrar-se interessado no exercício da auto avaliação e assim o sistema tornar-se-á mais claro e os trabalhadores sentir-se-ão uma parte importante do processo de avaliação. A minha quarta sugestão é uma tentativa para colmatar a falta de confiança que os trabalhadores depositam no SIADAP. Para isso, proponho ações de formação para os avaliados onde se explicam as etapas e o modo de avaliação. A formação é um dos modos mais eficazes para se mostrar a importância do SIADAP e nem sempre é vista como uma vantagem para os avaliados, uma vez que todas as ações de formação são orientadas para os avaliadores. Voltando a referir que não se podem avançar com muitas propostas propor muito, a não ser um maior acompanhamento e uma alteração de pequenas dinâmicas, porque toda a aplicação do SIADAP esta assente em diplomas legais, proponho-me agora, apesar de não ser da minha competência e tentando não ser muito pretensiosa sugerir algumas alterações ao diploma legal tendo em vista a minha experiência concreta de estágio. Assim, uma outra sugestão tem a ver com o aumento das quotas das avaliações com muito bom. A medida atualmente existente visa impedir que seja dada a nota máxima a todos os trabalhadores. Contudo, isto tem um efeito perverso. A avaliação torna-se muito redutora porque há a possibilidade de numa dada divisão todos os trabalhadores cumprirem com excelência, mas a atribuição da classificação não corresponde a esse desempenho da excelência. Tal situação induz desmotivação por parte dos funcionários. Os nossos entrevistados, também possuem uma opinião no que concerne às quotas, que acaba por ir ao encontro do que foi por mim mencionado. Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 103 O Entrevistado A quando interrogado sobre o SIADAP e a sua opinião no que concerne às quotas, ele diz-nos que é “um sistema de avaliação de desempenho que assenta na meritocracia (…) aqueles que têm melhor desempenho serão mais premiados porque no fundo a administração pública viveu muitos anos sem um sistema de avaliação, sem objetivos determinados vivia trabalhando para si própria (…) a imposição de quotas, é difícil para os avaliados entenderem porque cada um pensa sempre que dá o seu melhor e porque é que eu tive adequado e o outro fez exatamente o mesmo que eu e teve relevante.” A nossa última sugestão aponta para as divisões com muitos funcionários. Quando se trata divisões com muitos funcionários torna-se difícil tornar o processo mais ágil e também podemos cair no erro da tendência central, ou seja, no fim de preencher muitos impressos de avaliação, chega-se a momentos em que o avaliador já não tem noção do trabalho feito pelo avaliado e tende a atribuir-lhe uma nota central. Também aqui considero que era importante estabelecer-se um limite de avaliados por avaliador para se conseguir quer agilizar todo o processo, e também como forma de evitar erros. Concluindo, o SIADAP, apesar de todas as tentativas feitas, ainda é um processo excessivamente burocrático, que funcionará de modo muito rápido e eficaz em divisões com poucos agentes. Segundo o Entrevistado B, o SIADAP é, “um bocadinho burocrático”, mas não vê “uma maneira de o aligeirar, porque realmente a questão em si é muito sensível e complexa” e completa dizendo “ o novo modelo de SIADAP que toca na vida das pessoas e que daí depende a sua progressão na carreira, é uma área muito sensível, e que não é muito bem aceite ainda hoje, nem por avaliadores e avaliados, mas que tentamos dentro da melhor forma possível, harmonizar e tentar explicar essas questões aos nossos colaboradores”. O Entrevistado A diz-nos a este propósito que “ele está implementado com os pressupostos legais”, como dificuldade apresenta o “cumprimento de prazos (…) os avaliadores têm sempre muito que fazer, que são dirigentes de serviço, ou responsáveis de serviço, é que não têm tempo, quer dizer para estas questões burocráticas reconhecem que é importante (…) no fundo eles acabam por reconhecer, que o instrumento é importante” e salienta ainda que “hoje já temos outras conflitualidades resultantes do próprio sistema que tem a ver com as restrições que são criadas pelo sistema quanto a quotas (…) o avaliador está sujeito a um conjunto de restrições que advém das quotas (…) aos olhos de quem é avaliado o seu desempenho é sempre tão bom ou melhor do que os outros, quando há discrepâncias na avaliação a conflitualidade Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 104 existe (…) a existência de quotas são o principal fator para que essa conflitualidade exista.” Foram apresentadas um conjunto de sugestões, que muitas vezes não parecendo sugerir nada de novo, levam-nos para pequenos passos que serão importantes na melhoria de um sistema que não é de fácil execução, e muito menos é consensual na sua aplicação. Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 105 Conclusão Tendo em atenção tudo o que foi sendo apresentado, pensamos ser oportuno trazer aqui algumas considerações finais sobre o que foi feito, quer durante o período de investigação, quer durante o período de estágio. As atividades desenvolvidas ao longo dos quase cinco meses de estágio foram executadas com sucesso e alcançamos muitos dos objetivos propostos, quer por nós, quer pela orientadora de estágio. Entendemos que aplicamos alguns dos conhecimentos apreendidos, durante o mestrado, e licenciatura, apesar de algumas destas atividades estarem pouco relacionadas com a nossa formação académica. Consideramos que a nossa inserção em contexto de trabalho foi o complemento ideal à nossa formação académica e foi também uma mais-valia para a nossa compreensão do objeto de estudo que elegemos. Apesar da nossa parca experiência profissional podemos afirmar que todo este processo de estágio teve vantagens significativas a nível pessoal, e a nível intelectual. É notória a aplicação da sociologia mesmo em situações que, por vezes, não são tão visíveis, ou não são claramente áreas conhecidas da intervenção sociológica. Como os sociólogos conseguem reunir conhecimentos aprofundados sobre o modo de resposta às mudanças que se verificam nas organizações, pensamos ser útil a sua inserção nas Divisões de Recursos Humanos dessas organizações. A diversidade de atividades desenvolvidas durante o período de estágio foi a uma das vantagens a reter. Foi possível adquirir e desenvolver conhecimentos e competências e assim obter uma visão mais alargada daquilo que se ia passando à nossa volta. Este processo de aprendizagem contínua foi o que nos possibilitou compreender muitas das dinâmicas inerentes a um sistema de avaliação. O caminho percorrido permitiu-nos chegar a algumas considerações finais, que se referem às entrevistas realizadas na organização e também àquilo que foi relevante durante o período de estágio. A gestão autárquica apresenta-se intimamente ligada ao conceito de NGP. Cada vez mais se procura controlar os custos e tentar criar uma administração pública mais funcional, menos burocrática e mais eficaz. Com o passar do tempo isso tende-se a verificar, ora por causa da conjuntura económica do país, ora pela implementação de alguns dos postulados da NGP nas autarquias. Portugal tem vindo a assistir a uma Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 106 redução dos seus funcionários públicos, ainda que seja por via da aposentação e por imposição do plano de assistência financeira a Portugal. A realidade é que começamos a notar uma mudança de paradigma, os trabalhadores deixam de lado a ideia de trabalho para a vida e tem com o seu esforço e dedicação mostrar que são uma mais-valia para a organização, e, por conseguinte, tentam contribuir para uma melhor qualidade da organização. Atualmente, estamos num período de mudança e de alguma instabilidade. A conjuntura económica obriga as autarquias a reduzirem os custos e este é, sem dúvida, o maior desafio à gestão autárquica. As obras municipais vão-se reduzindo e aposta-se naquilo que realmente é importante para o município. Há uma maior gestão de proximidade e tenta-se responder de forma positiva às necessidades das pessoas. Verifica-se que há efetivamente uma mudança de paradigma no que concerne à autarquia: tenta-se fazer mais com menos e tenta-se reduzir os custos financeiros. Mas, por outro lado, verificamos que, apesar da redução dos custos, a gestão autárquica está cada vez mais eficiente; não se baixa o nível de qualidade no atendimento ao cidadão, dá-se uma maior importância ao local e tenta-se criar mais dinâmicas locais o que, na prática, irá significar um maior desenvolvimento do concelho. Para agravar a situação atrás descrita, este período caracteriza-se, também, por uma grande instabilidade. Há um número considerável de legislação que ainda não foi aplicada convenientemente e isso traduz-se em instabilidade dentro dos serviços e medo de errar, quando confrontados com a tomada de decisões. Mas, apesar destas alterações, verifica-se que os próprios trabalhadores acham que ainda se pode melhorar e têm capacidade para acompanhar este período de mudanças. As principais condicionantes à gestão autárquica são as constantes alterações jurídicas, as pressões financeiras para que haja uma redução dos custos, o receio de incumprimento e a dificuldade de pôr em prática alguma das diretrizes impostas pela lei e, por último, algumas pressões políticas muitas vezes confundidas com pressões económicas. O SIADAP surge como a etapa mais recente no movimento de reforma da administração pública. Foi a partir da Lei nº 66-B/2007 que a gestão por objetivos na função pública se tornou verdadeiramente incontornável e assumiu-se como a grande matriz de mudança na administração pública. Este novo modelo de avaliação surge na administração pública num contexto de rutura com uma cultura de administração burocrática, tradicionalmente instituída, que Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 113 GOMES, Agostinha Patrícia Silva – O papel das Balanced Scorecard na avaliação de desempenho do sistema policial português. 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Legislação O Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho para a Administração Pública (SIADAP) enquadra-se numa lógica de mérito e de excelência do serviço público. A avaliação de desempenho apresenta-se como um instrumento importante na promoção de uma cultura de mérito, e também assente na melhoria dos serviços prestados ao cidadão, às empresas e à sociedade civil em geral. Tendo em conta os objetivos da avaliação do desempenho é aprovada a Lei 10/2004 de 22 de março, este modelo tem como principal objetivo a avaliação do desempenho dos trabalhadores, assim pretende-se que haja um incremento na qualidade dos serviços prestados. Podemos ler no texto da lei que o SIADAP é “um modelo de avaliação global que permite implementar uma cultura de gestão pública, baseada na responsabilidade dos dirigentes e outros trabalhadores relativamente à prossecução dos objetivos fixados, mediante a avaliação dos resultados”. Podemos ainda completar com a Resolução de Conselho de Ministros 53/2004, diz-nos que este “visa o desenvolvimento coerente e integrado de um modelo global de avaliação que constitua um instrumento estratégico para a criação de dinâmicas de mudança, de motivação profissional e de melhoria na administração pública”. Este modelo corresponde a um ciclo anual de avaliação que tem subjacente a definição de objetivos individuais. O SIADAP segundo a Lei 66-B de 2007 “ visa contribuir para a melhoria do desempenho e para a qualidade de serviço da administração pública, para a coerência e harmonia da ação dos serviços, dirigentes e demais trabalhadores e para a promoção da sua motivação profissional e desenvolvimento de competências”. O SIADAP aplica-se a todos os serviços da administração direta ou indireta do Estado, visa avaliar o desempenho dos serviços, dirigentes e dos trabalhadores da administração pública. Com o sistema de avaliação pretende-se mobilizar os funcionários em torno de uma missão coletiva, e orientar essa mesma missão em torno de objetivos claros e Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 121 critérios de avaliação transparentes. Com o sistema de avaliação, procura-se assegurar o mérito, e valorizar os diferentes níveis de desempenho. Deseja-se ainda que haja uma eficaz comunicação entre as hierarquias e criar processos eficientes de comunicação de modo a que haja uma clara identificação dos funcionários. Concluindo, esta apresentação do SIADAP, este encontra-se inserido numa lógica mais global de gestão pública e tem como principal objetivo a classificação do mérito, uma vez que se procura premiar o mérito abrindo caminho uma cultura de meritocracia. 1.2 Princípios gerais do SIADAP O SIADAP, como qualquer outro sistema assenta em princípios gerais, podemos assim definir sete princípios gerais:  Coerência e integração de todo o processo e de todas as políticas;  Transparência e imparcialidade, com todos os intervenientes no processo de avaliação;  Orientação para a qualidade dos serviços;  Comparação dos desempenhos das diferentes unidades orgânicas;  Publicidade na avaliação das unidades orgânicas, dos dirigentes e dos trabalhadores;  Participação dos dirigentes e também dos trabalhadores na fixação dos objetivos das unidades orgânicas;  Participação de todos os intervenientes na avaliação das unidades orgânicas. 1.3 Características gerais do Processo de Avaliação O processo de avaliação responde sempre a algumas características específicas, que se devem ter em consideração com vista a conseguir um processo mais justo e mais equilibrado. As características principais são as seguintes: 1. Periódico: é sempre um processo anual Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 122 2. Confidencial: todos os avaliadores estão sujeitos ao dever de sigilo, exceto o avaliado que pode falar da sua avaliação se assim o pretender. 3. Comunicação: cada organismo é responsável pela comunicação da avaliação através de relatórios. 4. Diferenciação do mérito: estabelecimento de percentagens para as diferentes classificações. 1.4 Aplicação do SIADAP A aplicação da avaliação de desempenho é feita por fases, estas dizem respeito a um ciclo anual de gestão de cada serviço da administração pública central. A implementação do SIADAP é composta por seis fases, a saber: elaboração de um plano anual de atividades para o ano seguinte e de acordo com os objetivos estratégicos da organização; fixação dos objetivos das unidades orgânicas (entende-se por unidades orgânicas todos os elementos estruturais da organização interna de um serviço quer obedeçam ao modelo de estrutura hierarquizada, material ou mista); definição dos objetivos de cada unidade orgânica a prosseguir no ano seguinte; definição dos objetivos a atingir por cada trabalhador ou por cada equipa de trabalho; monitorização e eventual revisão dos objetivos das unidades orgânicas e elaboração do relatório de atividades. O SIADAP aplica-se assim ao desempenho de todos os serviços, dos dirigentes e dos trabalhadores da administração pública independentemente do vínculo jurídico que possuem. 1.5 SIADAP 1, 2 e 3 SIADAP 1 – Subsistema de avaliação das unidades orgânicas Abrange as unidades orgânicas que dependam diretamente dos membros do órgão executivo. A proposta dos objetivos pela unidade orgânica implica que haja uma monitorização de cada um deles. O dirigente da unidade orgânica deve apresentar de três em três meses um relatório sintético que permita o acompanhamento do processo. SIADAP 2 – Subsistema de avaliação dos dirigentes Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 129 3. Componentes de avaliação “Uma vida não suscetível de exame não merece a pena ser vivida.” Sócrates 3.1. Objetivos Na lei 66-B/2007, podemos ler que os objetivos são o parâmetro de avaliação que traduz a previsão dos resultados que se pretendem alcançar no tempo, regra geral são quantificáveis. Os objetivos são propostos pela unidade orgânica até 30 de novembro, e deverão ser aprovados até 15 de dezembro. Estes objetivos devem ser pertinentes, credíveis, de fácil recolha, claros e possíveis de serem comparados, devem tornar os desempenhos mensuráveis. Os objetivos das unidades orgânicas terão de ter sempre em consideração os objetivos do município assim, poderíamos esquematizar da seguinte forma:  Definição dos objetivos em coerência com a missão da unidade orgânica. Antes de mais por missão entendemos aquilo para que a organização foi criada, e qual a sua finalidade ultima e o que a faz ser diferente das outras organizações. Esta missão deve incluir as atividades da organização, as metas a longo prazo, e os valores e cultura da empresa, deverá ser sintética e percetível, abrangente, concreta consensual, e realista. Definida o que é a missão, então, os objetivos devem ser estabelecidos do topo para a base da estrutura organizacional, estabelecendo os objetivos do topo para a base assegura-se a coerência dos resultados da avaliação individual e dos resultados obtidos pela unidade orgânica.  Focalização nos resultados prioritários Os objetivos devem ser definidos tendo em conta um máximo de cinco objetivos e um mínino de três. Assim, estarão mais diretamente ligados aos resultados.  Articulação entre os objetivos de equipa e objetivos individuais Os objetivos estabelecidos não devem ter só em linha de conta o desempenho individual mas também o desempenho coletivo, cumprindo sempre o que é proposto à equipa. O avaliado deve ter pelo menos um objetivo que Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 130 corresponda a responsabilidade da equipa e de três a cinco que digam respeito ao seu desempenho individual. 3.1.1. Como definir objetivos – 5 regras Regra nº 1: Os objetivos devem traduzir-se em resultados e não em actividades, ou seja, os objetivos devem assentar naquilo que se espera dos funcionários (os resultados), e não propriamente nas atividades que caracterizam a sua função. Pretendese orientar os funcionários para os resultados, e reconhecer-se o desempenho demonstrado, a tabela seguinte ilustra a melhor maneira de elaborar os objectivos. ERRADO CERTO Elaborar plano de atividades Nível de cumprimento dos planos de atividades, com qualidade, com exatidão Gerir o orçamento Redução de custos em X% Participar em projetos Nível de cumprimento dos resultados previstos inicialmente para o projeto Regra nº 2: Os objetivos devem estar definidos no tempo estipulado (até 30 de novembro). Os objetivos têm de ser específicos para cada trabalhador, ou seja, devem ser individualizados, tendo em conta a situação concreta de cada trabalhador. Nesse sentido os objetivos devem incluir prazos estipulados, que digam respeito à realização de cada atividade. Regra nº3: Os objetivos devem estar associados a uma meta. Os objetivos devem ser claros, e identificar o que se deve atingir e qual o período de tempo para se atingir. Devem assim clarificar-se os níveis de exigência para o cumprimento do objetivo e assim o avaliado pode acompanhar o processo de avaliação e pode ir adaptando os prazos à execução do seu trabalho. Sempre que não seja possível estipular um prazo, o avaliador deve reunir com o avaliado e estipularem o modo como ele será avaliado. Regra nº 4: A definição das metas devem ser realistas e alcançáveis, deixando sempre em aberto a possibilidade do avaliado exceder/superar o objetivo. Quando se define uma meta esta deve ser possível de alcançar, e deve depender só do avaliado a sua superação. Assim uma meta realista implica que todos os objetivos sejam alcançados. Uma meta realista e ambiciosa, esta pressupõe que seja alcançada só por alguns funcionários e será superada por outros. O ideal será que a definição dos Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 131 objetivos assentem em indicadores que permitam que o objetivo seja excedido, para haver uma ótica de melhoria continua. Regra nº5: Cada objetivo deve corresponder a uma ponderação de acordo com a sua relevância. Para cada objetivo o avaliador deve determinar uma ponderação na avaliação global, não devendo cada objeto ter uma ponderação inferior a 15% ou a 20%, dependendo da quantidade de objetivos que foram fixados. A atribuição desta ponderação permite ao avaliado, saber aqueles que vão exigir mais empenho da sua parte, porque vão ser mais valorizados no final. 3.1.2. Como classificar os objectivos A avaliação de cada objetivo deve ter em atenção à seguinte escala de avaliação: 5. Superou claramente o objetivo 3. Cumpriu o objetivo 1. Não cumpriu o objetivo Exemplo: Atividades Ponderação Avaliação Atividade 1 20% 3 Atividade 2 40% 5 Atividade 3 20% 1 Atividade 4 20% 3 Total 100% 3,4* *Média ponderada 3.2.Competências Comportamentais As competências dizem respeito às características pessoais que diferenciam os níveis de desempenho de uma função. Pretende-se não só valorizar os resultados obtidos como também o modo como estes foram alcançados (competências que o avaliado demonstra). Para melhor clarificar o que foi dito, temos aqui alguns exemplos de competências comportamentais:  Organização e método de trabalho Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 132  Adaptação e melhoria contínua  Trabalho de equipa e cooperação  Iniciativa e autonomia  Tolerância à pressão  Análise de informação com sentido crítico 3.2.1 Qual o modo de avaliar competências comportamentais 1.Definição prévia dos perfis de competências por parte da administração pública. Está definido um perfil de competências que estão na ficha de avaliação. Os perfis de competências consideram no mínimo quatro e no máximo seis competências, dependendo do avaliado em questão, 2.Ponderação de competências. O avaliador deve determinar qual a importância que tem cada competência. A ponderação de cada uma das competências nunca pode ser inferior a 10%. A ponderação deve ser feita no início do ano e deve ser comunicada ao avaliado. 3.Escala de avaliação. A avaliação das competências responde à seguinte escala de avaliação: 5. Excelente – excede o modelo de comportamento definido para a competência e contribui para a melhoria do serviço. 4. Muito bom – supera o modelo de comportamento definido, e há uma atuação ativa para a qualidade do serviço. 3. Bom – enquadra-se no modelo de comportamentos definido para a competência. 2. Necessita de desenvolvimento – não atinge o modelo de comportamentos definido para a competência, atuando de modo irregular e variável. 1. Insuficiente – está abaixo do modelo de comportamento definido evidencia deficiências graves de desempenho. 3.3.Atitude Pessoal Esta componente (atitude pessoal) dá-nos uma apreciação mais global da forma como a atividade foi desempenhada pelo funcionário. Esta traduz-se na vontade pessoal Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 133 do funcionário para alcançar desempenhos superiores, inclui aspetos como o esforço, o interesse, o empenho e a motivação demonstrada no desempenho da função. A atitude pessoal permite ao avaliador uma apreciação mais global do avaliado e é medida com a mesma escala das competências comportamentais. 5. Excelente – evidenciou uma notável dinâmica na prossecução dos objetivos, e mostrou sempre elevado interesse em aprofundar os seus conhecimentos, o avaliado mantem sempre um elevado nível de motivação pessoal, mantem relações interpessoais com os colegas. 4. Muito bom – Demonstrou grande dinâmica na prossecução dos objetivos, mostrou interesse em aprofundar os seus conhecimentos, mantem um alto nível de motivação pessoal, e também boas relações interpessoais. 3. Bom – Dinamismo na prossecução dos objetivos e mostrou interesse em aprofundar os seus conhecimentos mantem um bom nível de motivação pessoal. 2. Necessita de desenvolvimento – revelou pouca dinâmica na prossecução dos objetivos, não mostrou interesse em aprofundar conhecimentos, baixo nível de motivação pessoal, assim como tem baixos padrões de exigência. 1. Insuficiente – revelou passividade e negligencia na prossecução dos objetivos, desinteresse em aprofundar os seus conhecimentos e melhorar as suas competências, tem dificuldades de relacionamento com os colegas e de integração em equipas de trabalho. 3.4.Avaliação Global do Desempenho A avaliação global é composta pelos resultados obtidos nas componentes – objectivos, competências, atitude pessoal. Todos esses resultados estão dependentes de um coeficiente de ponderação. Assim, na tabela em baixo podemos ver os coeficientes que se vão aplicar. Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 134 Grupo de pessoal Objetivos Competências Atitude Pessoal Dirigente 75% 25% Não se aplica Técnico superior 60% 30% 10% Técnico profissional e administrativo 50% 40% 10% Operário 40% 50% 10% Auxiliar 20% 60% 20% A Avaliação global exprime-se na seguinte escala qualitativa:  Excelente – 4,5 a 5  Muito Bom 4 a 4,4  Bom 3 a 3,9  Necessita de desenvolvimento 2 a 2,9  Insuficiente 1 a 1,9 Sempre que a avaliação se situa na escala mais alta (Excelente e Muito bom), o avaliador deve justificar a sua atribuição e também dizer quais os fatores que levaram o avaliado a atingir essa classificação. Se a classificação for excelente o avaliador deve identificar os contributos mais relevantes para o serviço. 3.5.Algumas notas a ter em conta O sistema de avaliação do desempenho permite ao avaliador identificar as necessidades de formação. Assim, no final da avaliação devem ser identificadas até três tipos de ações de formação a frequentar. A identificação das necessidades de avaliação é feita tendo em conta, os seguintes princípios:  Direcionada para as necessidades dos funcionários;  Focalizada nas prioridades de desenvolvimento;  Não devem ser assumidas como um vínculo do serviço mas sim como uma proposta;  Devem ser consideradas na elaboração do Plano de Formação Anual dos serviços. Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 135 4. Fases do processo de avaliação 4.1.Definição de objetivos No início do ano, o avaliador deve ter já traçado os objetivos para o ano seguinte. Assim para elaborar os objetivos deve-se ter em conta um conjunto de questões, que devem ser respondidas, de forma afirmativa. Questões chave:  Os objetivos foram definidos de acordo com os planos de atividade e a missão da unidade orgânica? o O plano de atividades foi devidamente comunicado? o A missão da unidade orgânica está claro?  Os objetivos representam um compromisso do avaliado? o Como foram comunicados os objetivos? o As questões residem nos indicadores ou nas metas? o O avaliado tem consciência da importância de cumprir os objetivos definidos, tendo em consideração os objetivos do organismo e da unidade orgânica?  Os objetivos focam-se nos resultados prioritários? o Houve necessidade de criar mais do que cinco objetivos? o Existem menos de três objetivos?  Existe um equilíbrio entre objetivos individuais e de equipa? o O funcionário compreendeu a importância dos objetivos de equipa na melhoria do serviço? o Existe pelo menos um objetivo de equipa e dois objetivos individuais?  Os objetivos focam-se em resultados e não em atividades? o Foram identificados resultados esperados do funcionário?  Os objetivos estão definidos no tempo? o A cada objetivo corresponde um prazo de produção de resultados?  Os objetivos estão associados a metas? o Conseguimos medir aquilo que queremos? o Os indicadores existentes são credíveis?  Os são ambiciosos mas realistas? Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 136 o A meta é realista – os objetivos podem ser alcançados? o A meta é ambiciosa – não será alcançada por alguns funcionários, mas será superada por outros?  Foram definidas ponderações para cada objetivo? o Existe um equilíbrio nas ponderações de objetivos? o A ponderação não é inferior a 15% ou a 20% em caso de existirem 4 ou 5 objetivos? 4.2.Auto avaliação A autoavaliação é a apreciação que o funcionário faz do seu próprio desempenho. A autoavaliação tem de ter as mesmas referências que tem a avaliação, a saber: objetivos, metas, comportamentos, etc. Os princípios da autoavaliação são os seguintes:  Deve referir os aspetos positivos e as necessidades de melhoria ao nível dos objetivos individuais definidos;  Deve identificar os pontos fortes e as necessidades de desenvolvimento das competências individuais;  Deve apontar necessidades de formação. A autoavaliação não se sobrepõe à avaliação da chefia. A autoavaliação deve ser apresentada na entrevista de avaliação e visa apoiar a participação do avaliado no processo de avaliação e facilitar a comunicação entre avaliado e avaliador. 4.3 Avaliação prévia do desempenho A avaliação prévia consiste no preenchimento inicial da ficha de avaliação do desempenho, a apresentar ao Conselho Coordenador de Avaliação, de modo a que a seja possível harmonizar as avaliações no âmbito do serviço. A avaliação é assim a apreciação preliminar do desempenho do avaliado, devendo o avaliador:  Procurar ser objetivo na atribuição dos níveis da escala ao funcionário;  Identificar factos e resultados obtidos pelo avaliado ao longo do ano de modo a sustentar a avaliação; Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 137  Utilizar a escala de avaliação tendo noção que os níveis extremos são para situações excecionais;  Garantir que o sistema de avaliação é um instrumento para evidenciar o mérito. 4.3.1. Erros tipo a evitar na Avaliação de desempenho Efeito de Hallo - A opinião global sobre o avaliado influência a apreciação mais pontual. Deve-se considerar cada atributo como algo isolado e independente. Efeito semelhança – Tendência para sobrevalorizar os comportamentos mais semelhantes ao avaliador. Tendência central – Atração pelos pontos médios da escala, para que a avaliação funcione do modo devido deve-se clarificar o que é positivo e o que é negativo. Proximidade temporal – Tendência para sobrevalorizar os comportamentos negativos ou positivos que se observam mais próximo do fim do período de avaliação. Para evitar esse erro deve-se ir documentando os comportamentos. Fuga ao conflito – com o objetivo de não despoletar possíveis reações adversas por parte do avaliado, o avaliador tende a sobrevalorizar os níveis reais de desempenho. 4.4. Harmonização das avaliações A harmonização das avaliações consiste na verificação e ajustamento das avaliações atribuídas a todos os avaliados de um serviço ou organismo às percentagens máximas de diferenciação do mérito e da excelência, este procedimento efetua-se na reunião do Conselho Coordenador de avaliação. Deve-se ainda nesta fase ter em consideração:  Eventuais disparidades na forma de apreciação global dos níveis de cumprimento das componentes de avaliação;  Assegurar as propostas de avaliação de desempenhos;  Validar as propostas de avaliação final correspondentes às referidas percentagens de mérito e excelência. Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 138 4.5. Entrevista de avaliação do desempenho A entrevista de avaliação do desempenho não passa de uma mera reunião entre o avaliador e o avaliado, nesta reunião analisa-se a autoavaliação, comunica-se a avaliação, identificam-se as ações de formação e fixam-se objetivos para o ano seguinte. Assim, na tabela em baixo, explica-se o que se deve e não deve fazer. Deve-se Não se deve - Assegurar o tempo necessário para a entrevista e não permitir interrupções; - Dispor de toda a informação necessária; - Comunicar claramente os objetivos e os resultados; -Adotar uma atitude de diálogo e de escuta ativa: - Ser construtivo nas críticas; - Estabelecer objetivos reais; - Elaborar um plano de ações com o avaliado; - Estimular uma atitude positiva ao avaliado. - Realizar a entrevista sem a ficha preenchida; - Dirigir a entrevista com uma posição altiva; - Assinalar só aspetos negativos; - Ignorar Problemas graves; - Criar falsas expectativas; - Não dialogar com o entrevistado. Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 145 • Foi apresentado ao membro do Governo da tutela? ____ • Foi divulgado no serviço/organismo? ____ Secretaria-Geral do Ministério ♦ Foi feito o relatório-síntese sobre a avaliação anual do desempenho ao nível do Ministério? ____ DGAP ♦ Foram recebidos os relatórios sobre a avaliação anual do desempenho? ____ ♦ Foi feito o relatório global sobre a aplicação do sistema? ____ Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 146 Índice 1.Enquadramento legal 1.1 Legislação p.2 1.2 Princípios gerais do SIADAP p.3 1.3 Características gerais do processo de avaliação p.3 1.4 Aplicação do SIADAP p.4 1.5 SIADAP 1, 2 e 3 p.4 1.6 Cronograma descritivo das atividades p.6 1.7 Cronograma exemplificativo dos meses com maior atividade p.7 2. Processo de avaliação do desempenho 2.1 Caracterização do processo de avaliação p.8 2.2 Cronograma síntese do processo de avaliação p.9 2.3 Avaliação extraordinária p.9 3. Componentes da avaliação 3.1 Objetivos p.11 3.1.1 Como definir objetivos – 5 regras p.12 3.1.2 Como classificar os objetivos p.13 3.2 Competências comportamentais p.13 3.2.1 Qual o modo de avaliar competências comportamentaisp.14 3.3 Atitude pessoal p.14 3.4 Avaliação Global do Desempenho p.15 3.5 Algumas notas a ter em conta p.16 4. Fases do Processo de avaliação 4.1 Definição de objetivos p.17 4.2 Autoavaliação p.18 4.3 Avaliação prévia do desempenho p.18 4.3.1 Erros tipo a evitar na avaliação de desempenho p.19 4.4 Harmonização das avaliações p.19 4.5 Entrevista de avaliação do desempenho p.20 5. Intervenientes no processo de avaliação 5.1 Dirigente máximo do serviço p.21 5.2 Conselho de coordenação da avaliação p.21 5.3 Avaliador p.22 Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 147 5.4 Avaliado p.23 6. Check list p.24 Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 148 ANEXO 2 Guião de entrevista Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 149 Guião de entrevista (as perguntas em itálico destinam-se só ao responsável pela divisão de recursos humanos) Perguntas Objetivos a alcançar com as perguntas Gestão autárquica 1. O que tem mudado recentemente ao nível da gestão autárquica? Compreender quais as mudanças que têm ocorrido na gestão autárquica. 2. Acha que estas mudanças significam uma melhoria do serviço prestado aos munícipes, ou pelo contrário é algo que não se repercute na vida dos munícipes? Compreender até que ponto as mudanças ocorridas significam uma melhoria do serviço público, mais concretamente da administração local. 3. Como estão a ser implementadas estas mudanças? Considera que ainda se pode mudar mais? Perceber se as mudanças na administração local significam verdadeiramente um ponto de mudança, ou se estão a cair no esquecimento e se há algo que ainda seja passível de mudança. 4. Para si, quais são os principais constrangimentos à gestão autárquica? Perceber até que ponto existem fortes condicionantes à gestão autárquica, se existem pressões económicas, institucionais, politicas. SIADAP 5. O que sabe sobre o SIADAP? - Se está devidamente implementado, se há falhas? - Se está a ser aplicado com o propósito da lei? - Se não fosse obrigatório implementá-lo, iriam implementalo na mesma? Perceção geral do conhecimento sobre o SIADAP, as suas falhas, os desafios, a possibilidade de não pôr em pratica o SIADAP caso fosse possível. 6. Na sua opinião, quais as Conseguir perceber como é visto o Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 150 principais vantagens e desvantagens da aplicação de um processo de avaliação do desempenho? processo de avaliação por parte dos responsáveis pela sua implementação, para isso pede-se a categorização dos benefícios e dos problemas. 7. Quanto ao SIADAP, propriamente dito, quais são para si as principais vantagens e desvantagens? Conseguir perceber até que ponto há uma noção concreta das diferentes avaliações de desempenho e do SIADAP, assim pedem-se outra vez vantagens e desvantagens. 8. Consegue descrever as diferentes etapas da implementação do SIADAP na Câmara Municipal Penafiel (CMP)? - E no seu departamento em concreto? Obter informação sobre as etapas de implementação do SIADAP na CMP e depois mais concretamente na divisão de Recursos Humanos. 9. Aquando da aplicação do SIADAP, quais as principais dificuldades com que se deparou? Identificar as dificuldades / obstáculos à implementação do método de avaliação previsto no SIADAP 10. Sentiu que com a aplicação do SIADAP o clima organizacional se alterou, que começaram a surgir mais problemas e dificuldades de comunicação entre chefias, e entre trabalhadores? Compreender a influência do SIADAP, no clima organizacional e as implicações que isso traz às relações pessoais. 11. Como articula a avaliação prevista no SIADAP e a planificação que é feita anualmente para a CMP? Perceber como é que os objetivos gerais da CMP se articulam à priori ou à posteriori com os objetivos de cada divisão. 12. De modo prático como é garantida a articulação entre os objetivos dos diferentes setores e Obter informação de quais são os mecanismos existentes que facilitam a articulação entre os objetivos gerais e os Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 151 os objetivos globais do município? objetivos específicos. 13. Como é garantida a articulação entre os objetivos individuais e os objetivos gerais da divisão? Obter informação sobre quais os mecanismos que visam a articulação entre os objetivos dos funcionários e os objetivos do departamento. 14. Para si o que mudou ou ainda mudará com o SIADAP? Identificar as mudanças que ocorreram como SIADAP, e ainda perceber se são esperadas mudanças mais consubstanciais do que aquelas que se verificaram até então. Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 152 ANEXO 3 Grelha de análise de entrevistas Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 153 Categorias Subcategorias Palavras e Frases Chave Gestão Autárquica Conceções sobre a gestão autárquica As mudanças na gestão autárquica Melhoria do serviço público As mudanças são suficientes ou ainda há muito a fazer Condicionantes à gestão autárquica SIADAP Implementação na autarquia Quais as falhas e dificuldades na sua aplicação e sugestões de melhoria Como é que ele é encarado pelos trabalhadores As etapas Articulação entre objetivos do município e as unidades orgânicas Vantagens e desvantagens da aplicação do SIADAP Quais as mudanças que ocorreram com a implementação do SIADAP Avaliação de desempenho: uma abordagem a uma autarquia 154 ANEXO 4 Tabela das etapas do Sistema Integrado Avaliação Da Administração Pública