(In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa

(IN)CUMPRIMENTO LEGAL E VIABILIDADE DAS EMPRESAS MUNICIPAIS: ESTUDO DE CASO DAS EMPRESAS DO MUNICÍPIO DE LISBOA por Ivone Fernandes Cordeiro Dissertação de Mestrado em Contabilidade Orientada por Professora Doutora Patrícia Teixeira Lopes 2012 (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa i N OTA BIOGRÁFICA Ivone Cordeiro, nascida em 1971, concluiu o ensino secundário em Aveiro. Ingressou na FEP em 1990 tendo concluído a licenciatura em Economia em 1995. A sua atividade profissional iniciou-se no setor privado, onde trabalhou cerca de 4 anos. Ingressou depois na Direção Geral das Contribuições e Impostos (DGCI), atual Administração Tributária e Aduaneira (AT), onde trabalha atualmente. Perante os novos desafios da contabilidade, candidatou-se ao Mestrado em Contabilidade da FEP, tendo ingressado em setembro de 2010. (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa ii A GRADECIMENTOS A presente dissertação é o culminar de uma viagem que revelou ser uma experiência muito gratificante e enriquecedora mas que não teria sido possível sem a contribuição, quer direta quer indireta, de algumas pessoas. Expresso, em primeiro, os meus agradecimentos à Professora Doutora Patrícia Teixeira Lopes, não só pelas orientações e valiosos contributos na revisão do trabalho mas, principalmente, pela disponibilidade sempre demonstrada e pelas palavras de incentivo quando o desânimo era maior. Agradeço também ao Dr. José Branco que, numa fase inicial, ajudou no direcionamento do tema e aos meus colegas que se mostraram sempre dispostos a “pensar” comigo. Por último, agradeço à minha família por todo o apoio que me deram. Em especial, ao Tozé, à Mariana e à Inês pelo carinho que me dão todos os dias e pela compreensão e incentivo que souberam dar nas alturas em que mais precisei. É a vocês que eu dedico este trabalho. “Energy and persistence conquer all things.” B ENJAMIN F RANKLIN (1706-1790) (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa iii R ESUMO A racionalização do Setor Público, no qual se incluem as empresas municipais, é um dos objetivos que Portugal se propôs a atingir na sequência do recurso ao Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira em maio de 2011. No seguimento do estudo que serviu de base à elaboração do Livro Branco do Setor Empresarial Local (LBSEL) e que revela a necessidade de se proceder à revisão do regime jurídico (RJSEL) que regula estas entidades, foi elaborada uma proposta de Lei que visa substituir o regime em vigor. Um dos aspetos inovadores da nova Lei tem a ver com a definição de critérios de dissolução destas entidades. Com o propósito de dar um contributo para o conhecimento da realidade das empresas municipais em Portugal, o estudo que apresentamos tem como objetivo saber até que ponto é que as empresas municipais cumprem o disposto no RJSEL e se os critérios (quantitativos) de dissolução constantes da proposta da nova Lei são suficientes para qualificarem a situação económico-financeira de uma empresa. Concluímos, com recurso a um estudo de caso, que são vários os atropelos à lei e que o município intervém, assumindo um papel ativo, nos factos que violam ou preceitos legais em vigor. Comprova-se que não existe separação de competências entre a administração das empresas e o detentor do capital, o que vai contra os princípios preconizados pelo modelo da Nova Gestão Pública. Esta constatação vem corroborar as conclusões emanadas de estudos anteriores. Concluímos também que as demonstrações financeiras das empresas nem sempre revelam a verdadeira situação económica e financeira das empresas e que os critérios (quantitativos) de dissolução constantes da proposta da nova Lei, quer na versão inicial quer na versão final do documento, são insuficientes para qualificarem a situação económica e financeira das empresas. (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa iv A BSTRACT The rationalization of the Public Sector, which includes the municipal companies, is one of the goals that Portugal proposed to achieve following the activation of the European Financial Stabilisation Mechanism in May 2011. A draft law that aims to replace the legal regime in force was drawn up as a result of the study that formed the basis of the White Book of the Local Business Sector, which reveals the need to review the legal framework (RJSEL) that regulates municipal companies. One of the innovative aspects of the new law has to do with the definition of criteria for dissolution of these entities. With the purpose of giving a contribution to the knowledge of the reality of the municipal companies in Portugal, the present study aims to find out to what extent these entities comply with the legal regime in force (RJSEL) and if the quantitative criteria for dissolution contained in the draft of the new law are sufficient to qualify the financial situation of a company. We conclude, by using a case study, that there are several violations of the law and that the municipality intervenes in the facts that violate the legal regime in force by assuming an active role. We prove that there is no separation of powers between the administration of the companies and the holder of the capital, which goes against the principles recommended by the New Public Management model. This finding corroborates the conclusions emanating from previous studies. We also conclude that the financial statements of the companies do not always reveal their real economic and financial situation and that the quantitative criteria for dissolution in the proposal of the new law, either in the original version or the final version of the document, are insufficient to qualify the financial and economic situation of the companies. (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa v Í NDICE 1. I NTRODUÇÃO .................................................................................................................................................... 1 2. R EVISÃO DE L ITERATURA ............................................................................................................................. 7 2.1. Empresa municipal e SEL .......................................................................................... 7 2.2. A razão da criação das empresas de iniciativa municipal ..................................... 10 2.3. A viabilidade e o desempenho económico e financeiro das empresas municipais 15 2.4. Conclusões .................................................................................................................. 19 3. E NQUADRAMENTO L EGAL .......................................................................................................................... 20 3.1. O RJSEL (Lei n.º 53-F/2006, de 29 de dezembro) .................................................. 20 4. D ESENHO DA I NVESTIGAÇÃO ..................................................................................................................... 26 4.1. Objetivos e questões do estudo ................................................................................. 26 4.2. Técnica de investigação – Estudo de caso ............................................................... 28 4.3. Método de recolha de informação............................................................................ 30 5. E STUDO E MPÍRICO ....................................................................................................................................... 32 5.1. Descrição do município de Lisboa e identificação das empresas municipais que o compõem ................................................................................................................................ 33 5.2. Estudo sobre o enquadramento legal ...................................................................... 35 5.2.1. EPUL .................................................................................................................. 35 5.2.2. EMEL ................................................................................................................. 45 5.2.3. GEBALIS ............................................................................................................ 53 5.2.4. EGEAC ............................................................................................................... 58 5.2.5. LISBOA OCIDENTAL SRU ............................................................................. 64 5.2.6. Relacionamento da CML com as empresas do SEL ......................................... 69 5.2.7. Conclusões .......................................................................................................... 70 5.3. Estudo sobre a dissolução das EM ........................................................................... 72 5.3.1. Artigo 62.º da Proposta de Lei n.º 58/XII – “Dissolução das empresas Locais” . ............................................................................................................................. 73 5.3.2. Aplicação dos critérios quantitativos de dissolução (n.º 1 do artigo 62.º da Proposta n.º 58/XII) ........................................................................................................... 77 5.3.3. Factos (quantificáveis) relevantes que violam as normas ou preceitos legais em vigor ............................................................................................................................. 80 5.3.3.1. EPUL ................................................................................................................... 80 5.3.3.2. EMEL .................................................................................................................. 81 (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa vi 5.3.3.3. GEBALIS ............................................................................................................. 82 5.3.3.4. EGEAC ................................................................................................................ 83 5.3.3.5. Lisboa Ocidental SRU ......................................................................................... 85 5.3.3.6. Resumo das alterações ocorridas ao nível dos critérios de dissolução .............. 87 5.3.3.7. Conclusões .......................................................................................................... 88 5.3.4. Texto final do n.º 1 do artigo 62.º da Proposta de Lei n.º 58/XII – “Dissolução das Empresas Locais” ........................................................................................................ 91 5.3.4.1. Aplicação dos critérios quantitativos de dissolução (texto final do n.º 1 do artigo 62.º da Proposta de Lei n.º 58/XII) às EM do município de Lisboa ................................... 94 5.3.4.2. Factos (quantificáveis) relevantes que violam as normas ou preceitos legais em vigor ............................................................................................................................. 96 5.3.4.3. Conclusões .......................................................................................................... 98 6. C ONCLUSÕES ............................................................................................................................................... 100 Referências Bibliográficas ....................................................................................................................... 105 Legislação .......................................................................................................................................................... 109 (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa vii Í NDICE DE T ABELAS Tabela 1 – Definição das empresas que integram o SEL segundo o objeto social ................... 22 Tabela 2 – Entidades pertencentes ao município de Lisboa ............................................................. 34 Tabela 3 – Exemplos de contratos-programa referentes à GEBALIS ............................................ 55 Tabela 4 – Resumo das conclusões do estudo sobre o enquadramento legal ........................... 71 Tabela 5 – Rubricas relevantes para o estudo sobre a dissolução das EM ................................. 78 Tabela 6 – Aplicação dos critérios de dissolução às EM com base nos dados da tabela 5 ... 79 Tabela 7 – Ajustamentos às rubricas (EPUL) .......................................................................................... 81 Tabela 8 – Valores dos juros obtidos e dos juros suportados em 2009 e 2010 (EMEL) ....... 82 Tabela 9 – Ajustamentos às rubricas (GEBALIS) ................................................................................... 82 Tabela 10 – Subsídios à Exploração de 2009 a 2011 (EGEAC) ........................................................ 84 Tabela 11 – Ajustamentos às rubricas (EGEAC) .................................................................................... 85 Tabela 12 – Ajustamentos às rubricas (SRU) .......................................................................................... 86 Tabela 13 – Reflexos dos ajustamentos nas rubricas relevantes para o estudo sobre a dissolução das EM ..................................................................................................................... 87 Tabela 14 – Aplicação dos critérios de dissolução às EM com base nos dados da tabela 13 ........................................................................................................................................ 88 Tabela 15 – Comparação dos resultados da aplicação dos critérios de dissolução às EM (tabelas 6 e 14) ........................................................................................................................... 88 Tabela 16 – Rubricas relevantes para o estudo sobre a dissolução das EM (texto final da proposta de Lei) ......................................................................................................................... 94 Tabela 17 – Aplicação dos critérios de dissolução às EM com base nos dados da tabela 16 ........................................................................................................................................ 95 Tabela 18 – Aplicação do artigo 35.º do CSC às EM com base nos dados de 2011 da tabela 16 ........................................................................................................................................ 95 Tabela 19 – Ajustamentos às rubricas (texto final da proposta de Lei) ...................................... 96 Tabela 20 – Reflexos dos ajustamentos nas rubricas relevantes para o estudo sobre a dissolução das EM (texto final da proposta de Lei) ..................................................... 97 Tabela 21 – Aplicação dos critérios de dissolução às EM com base nos dados da tabela 20 ........................................................................................................................................ 98 Tabela 22 – Aplicação do artigo 35.º do CSC às EM com base nos dados de 2011 da tabela 20 ........................................................................................................................................ 99 (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa viii Í NDICE DE F IGURAS Figura 1 – Criação de entidades empresariais que integram o SEL ............................................... 21 Í NDICE DE G RÁFICOS Gráfico 1 – Resultados Operacionais + Encargos Financeiros da EMEL de 1995 a 2011 ..... 51 (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 5 - Inexistência de obrigações claras de reporte relativamente quer à criação, extinção ou outras alterações das empresas do SEL, quer à situação económica e financeira das mesmas, gerando também uma situação confusa e ambígua. No seguimento da análise ao SEL, surgiu a proposta de Lei n.º 58/XII da Presidência do Conselho de Ministros, aprovada em 3 de maio de 2012, que pretende estabelecer o novo regime jurídico do SEL e que vem definir claramente os critérios de dissolução das empresas locais. De acordo com o n.º 1 do artigo 62.º da proposta de Lei, as empresas locais são obrigatoriamente objeto de deliberação de dissolução, no prazo de seis meses, sempre que se verifique uma das seguintes condições: a) A entidade pública participante tenha de cumprir obrigações assumidas pela empresa local para as quais o respetivo capital social se revele insuficiente nos termos do artigo 35.º do CSC; b) As vendas e prestações de serviços realizados durante os últimos três anos não cobrem, pelo menos, 50% dos gastos totais incorridos; c) Quando se verificar que, nos últimos três anos, o peso contributivo dos subsídios à exploração é superior a 50% das suas receitas; d) Quando se verificar que, nos últimos três anos, o valor do resultado antes de depreciações, gastos de financiamento e impostos, subtraído ao mesmo o valor correspondente ao investimento em bens de capital, é negativo, sem prejuízo do disposto no n.º 5 do artigo 40.º” No contexto descrito, com o intuito de contribuir para um melhor conhecimento do SEL quanto ao seu enquadramento legal e à sua viabilidade económica, o presente trabalho pretende, a partir de um estudo de caso das empresas pertencentes ao município de Lisboa, responder às seguintes questões: 1Será que as empresas municipais cumprem o disposto no RJSEL? 2Será que os critérios (quantitativos) de dissolução das empresas municipais constante da proposta da nova Lei são suficientes para qualificarem a situação económico-financeira de uma empresa? (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 6 Nesta fase, prévia à implementação da Lei, pretende-se dar um contributo sobre o cumprimento do enquadramento legal já existente e a aplicação dos novos critérios de dissolução previstos no novo regime jurídico. O presente trabalho está estruturado em seis capítulos. Após este capítulo relativo à introdução, segue-se o capítulo dois onde se apresenta a revisão de literatura sobre a temática em estudo. No terceiro capítulo abordam-se as normas contidas no regime que regula as empresas municipais (RJSEL). Os capítulos quatro e cinco referem-se ao estudo empírico. No quarto capítulo é definido o desenho da investigação, nomeadamente os objetivos e questões de estudo, a técnica de investigação e o método de recolha de informação. No capítulo cinco é feita a descrição do município e das entidades alvo do nosso estudo e são apresentados os resultados da investigação. Por último, no capítulo seis são apresentadas as conclusões do estudo, as suas limitações e são traçadas linhas para futuras investigações. (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 7 2. R EVISÃO DE L ITERATURA A revisão de literatura tem como finalidade enquadrar, do ponto de vista teórico, o tema que iremos desenvolver: “(In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa”. As questões a que nos propomos responder giram em torno da criação das empresas municipais e da sua viabilidade económica, pelo que será importante, numa primeira linha, abordar os diversos estudos e entendimentos existentes sobre o que se entende por empresas municipais e SEL. De seguida, pretendemos abordar a literatura relevante relacionada com os motivos da criação de entidades por iniciativa das autarquias e os estudos existentes que versem sobre a viabilidade e o desempenho económico e financeiro dessas entidades. 2.1. Empresa municipal e SEL Em Portugal, é permitido aos municípios criar empresas, após a devida aprovação da assembleia municipal, pelo menos desde a lei das autarquias locais de 1977 (Gonçalves, 2007). Posteriormente, o Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de março, reiterava a competência da assembleia municipal para autorizar o município “a criar empresas públicas municipais”. No entanto, poucos municípios chegaram a usar a faculdade de criar empresas públicas municipais, por ato administrativo, por considerarem que existia falta de regulamentação própria. Há quem defenda que a falta de regulamentação legal não era fator impeditivo à criação de empresas por parte dos municípios. O próprio conceito de empresa pública justificava o recurso, por analogia, ao Estatuto Geral das Empresas Públicas Estaduais, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 260/76, de 8 de abril (Amorim, 2000). A regulamentação do SEL acaba por surgir com a Lei 58/98, de 18 de agosto, denominada Lei das Empresas Municipais, Intermunicipais Regionais (LEMIR). A Lei estabelecia que os municípios, associações de municípios e as regiões administrativas podiam criar empresas dotadas de capitais próprios para exploração de atividades que prossigam fins de reconhecido interesse público cujo objeto se contivesse no âmbito das (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 8 referidas atribuições. A denominação das empresas deveria ser acompanhada da indicação da sua natureza (EM para Municipal, EIM para Intermunicipal ou ER para regional). A expressão “regional”, no contexto da Lei 58/98, refere-se às regiões administrativas que, apesar de consagradas na CRP e em vários outros diplomas legais, nunca chegaram a ser instituídas na prática. As EIM, por sua vez, são empresas municipais em que participam mais do que um município pelo que podemos considerar que a designação “empresa municipal”, em sentido lato, abrange igualmente as EIM. Para efeitos da Lei, consideram-se: a) Empresas públicas, aquelas em que os municípios, associações de municípios ou regiões administrativas detenham a totalidade do capital; b) Empresas de capitais públicos, aquelas em que os municípios, associações de municípios ou regiões administrativas detenham participação de capital em associação com outras entidades públicas; c) Empresas de capitais maioritariamente públicos, aquelas em que os municípios, associações de municípios ou regiões administrativas detenham a maioria do capital em associação com entidades privadas. A Lei 58/98 acabou por originar um processo generalizado de criação de empresas municipais sobretudo na modalidade de “empresa pública”. Antes da entrada em vigor da Lei, eram 11 as empresas de âmbito municipal e, no final da sua vigência, já existiam 209 entidades deste género (Cruz, 2008). No entanto, como refere Pedro Gonçalves (2007), a Lei padecia de ambiguidades e defeitos, por exemplo, quanto à natureza jurídica das empresas, à ausência de determinações claras sobre os limites do respetivo objeto, a ausência de definição rigorosa das condições de viabilidade económica das empresas a constituir, a total omissão de regras sobre a escolha de parceiros privados ou a ausência de exigência geral de um quadro de regulação contratual entre a empresa e o município. A Lei 58/98 veio a ser revogada pela Lei 53-F/2006 que instituiu o RJSEL. Mais do que assumir um intuito simplesmente modernizador, o novo regime promoveu uma “rutura (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 9 profunda” com o modelo de empresa municipal consagrado na anterior lei (Gonçalves, 2007). A nova Lei veio definir, claramente, em que “moldes” os municípios poderão criar entidades do tipo empresarial ocupando-se, também de forma pormenorizada, do objeto das empresas. O RJSEL vem também impor regras claras no domínio das relações entre as empresas e as entidades participantes. Quaisquer contribuições financeiras de entidades participantes têm de obedecer à figura do “contrato” e estas deverão assumir a responsabilidade de manter o equilíbrio das contas da empresa. O RJSEL acolhe um ”princípio de dualismo organizativo”: - Sociedades constituídas nos termos da lei comercial (estatuto de direito privado), nas quais os municípios, associações de municípios e áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto possam exercer de forma direta ou indireta uma influência dominante, que são as empresas municipais, intermunicipais e metropolitanas (EM, EIM, EMT); - Entidades com estatuto de pessoa coletiva de direito público que são as entidades empresariais locais de natureza municipal, intermunicipal ou metropolitana (EEM, EEIM e EEMT). A Lei n.º 55/2011, de 15 de novembro, que alertou a Lei 53-F/2006, vem estabelecer que se consideram igualmente empresas municipais, intermunicipais e metropolitanas as sociedades nas quais estas empresas possam exercer, de forma direta ou indireta, uma influência dominante. São estas as entidades que integram a noção de SEL, no âmbito do RJSEL, sendo que as empresas municipais constituídas anteriormente à entrada em vigor da lei deverão adequar os seus estatutos ao disposto no RJSEL. Apesar da definição clara do tipo de empresas que compõem o SEL, e de o artigo 8º do RJSEL referir que no sítio eletrónico da DGAL consta uma lista, permanentemente atualizada, de todas as entidades do SEL, diversos estudos dão conta da dificuldade em construir uma base de dados que reúna todas as empresas pertencentes ao setor. Segundo Cruz (2008), existe muita confusão no que toca à noção de SEL. Muitas das participações dos municípios no capital social de algumas empresas passaram a representar uma situação ilegal. Um município pode deter uma influência dominante numa determinada empresa, enquadrando-a no âmbito do RJSEL. No entanto, se essa (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 10 decisão for independente da deliberação da Assembleia Municipal, então a empresa não poderá ser considerada como municipal. O relatório de 2010 da DGAL, sobre as entidades participadas pelos municípios portugueses, dá conta da existência de 289 entidades pertencentes ao SEL. Refere ainda que não é possível aferir em concreto quais das empresas municipais existentes à data de entrada em vigor do RJSEL adequaram os seus estatutos constituindo-se como sociedades comerciais, pelo que, não contendo na denominação a indicação de “EEM”, se mantiveram no relatório como empresas municipais não diferenciadas. Por sua vez o LBSEL (Martins et al., 2011), que tem como o objeto o universo do SEL tal como o mesmo se apresentava no final de 2009, recorrendo à informação proveniente de diversas fontes (DGAL, INE, BP, RNPC, municípios) identifica, como integrando o SEL, 392 empresas. Já o Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses (AFMP) referente a 2010 (Carvalho et al., 2012) inclui, no SEL, os serviços municipalizados, face à sua autonomia gestionária em relação aos restantes serviços autárquicos, apesar de não se enquadrarem no RJSEL. 2.2. A razão da criação das empresas de iniciativa municipal As empresas municipais são um modo organizativo, entre outros, de que os municípios se servem para desenvolver as competências que lhes são atribuídas nas mais diversas áreas. De acordo com o artigo 13.º da Lei 159/99, de 14 de setembro, que estabelece o quadro de transferência de atribuições e competências para as autarquias locais, os municípios dispõem de atribuições nos seguintes domínios: a) Equipamento rural e urbano; b) Energia; c) Transportes e comunicações; d) Educação; e) Património, cultura e ciência; f) Tempos livres e desporto; g) Saúde; (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 11 h) Ação social; i) Habitação; j) Proteção civil; k) Ambiente e saneamento básico; l) Defesa do consumidor; m) Promoção do desenvolvimento; n) Ordenamento do território e urbanismo; o) Polícia municipal; p) Cooperação externa. Os municípios têm ao seu dispor a possibilidade de gerir as atividades municipais de forma direta, através dos próprios órgãos ou serviços, ou de forma indireta pela transferência, para uma entidade terceira, da responsabilidade pela execução dessas atividades. Como forma de gestão direta temos os serviços municipais e os serviços municipalizados. Serviços municipais são unidades orgânicas, departamentos ou serviços sem autonomia jurídica ou organizativa e, portanto, integrados no município e dependentes dos órgãos municipais (Gonçalves, 2007). Os serviços municipalizados dispõem de organização autónoma dentro da administração municipal, traduzida em autonomia administrativa e financeira. Qualificam-se como “organizações do tipo empresarial” o que contribui para se considerarem “empresas públicas municipais”. Por falta de personalidade jurídica, trata-se de empresas integradas no município a que pertencem, constituindo, por essa razão, uma forma de gestão municipal direta (Gonçalves, 2007). Quer a Lei n.º 58/98 quer o RJSEL preveem a possibilidade dos serviços municipalizados serem transformados em empresas municipais. Nas formas de gestão indireta incluem-se a delegação de tarefas e competências em freguesias, em fundações, bem como a concessão a empresas privadas e, em si mesma, a criação de empresas municipais (Gonçalves, 2007). Poder-se-á questionar se as empresas municipais constituem efetivamente uma forma de gestão indireta, já que os municípios exercem influência dominante sobre elas. A Lei n.º 2/2007, de 15 de janeiro, (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 12 que aprova a Lei das Finanças Locais (LFL), sugere que as empresas municipais nem são uma forma de gestão indireta nem direta ao estipular, no seu artigo 9.º, que “a tutela sobre a gestão patrimonial e financeira das autarquias locais abrange a sua administração direta e indireta e as entidades do SEL”. Na interpretação de Gonçalves (2007), todas as empresas municipais se integram na administração indireta municipal uma vez que, juridicamente, municípios e empresas municipais são entidades separadas. Debrucemo-nos agora sobre as razões que levam os municípios a optar pela criação de empresas municipais como forma de desenvolver determinadas competências que lhes são atribuídas. A “empresarialização” do setor público local enquadra-se no movimento, presente em diversos países, conhecido como NGP ou NPM que se caracteriza pela realização de reformas na administração pública que se centram na melhoria da eficiência e eficácia dos resultados produzidos e na avaliação do desempenho. (Cruz, 2008; Costa et al., 2006; Van Gramberg et al., 2000; Rodrigues, 2005, Hartley et al., 2002). Trata-se de incutir na administração pública uma maior racionalidade e cultura do tipo empresarial que está associada ao crescimento das expectativas e exigências por parte dos cidadãos. Ao permitir que os gestores tomem decisões económicas difíceis baseadas em regras técnicas e sem influência política, os governos locais procuram-se distanciar de eventuais resultados adversos (Van Gramberg et al., 2000). Segundo Rodrigues (2005), o recurso do município a uma entidade externa (seja através da constituição de uma empresa municipal, seja através da concessão de serviços), para a prestação de bens e serviços públicos, constitui uma relação definida pela Teoria da Agência. A gestão e o acompanhamento da relação estabelecida (entre o Principal/Câmara Municipal e o Agente/Entidade Externa) são feitos com base nos contratos que substituem os tradicionais poderes de direção. O município dispõe de liberdade de optar entre empresa municipal e concessão, incluindo-se, nesta última, a atribuição de uma tarefa municipal a uma entidade participada (minoritariamente) pelo município (Gonçalves, 2007). A parceria com a (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 13 empresa municipal revela-se mais estável, por não ter fim predefinido, e mais flexível uma vez que as atividades a serem transferidas podem ser definidas mais rapidamente. Permite, também, ajustamentos mais céleres na prestação de serviço (Rodrigues, 2005). No entanto, a opção pela concessão oferece, à partida, garantias de maior eficiência por parte do agente económico, uma vez que ele é escolhido numa lógica de concorrência e competitividade de mercado. Quanto à empresa municipal, é o próprio município que a cria, e é só a partir daí que ela se torna um agente participante no mercado. Um estudo sobre as determinantes do recurso à concessão entre cidades dos EUA (Ferris, 1986) revela que a probabilidade de uma cidade recorrer à concessão, como forma de prestar serviços públicos, será determinada pela magnitude das economias de custo, pelos incentivos fiscais à redução de custos do setor público e pelos impedimentos políticos à alteração das formas tradicionais de produção de serviços públicos. A constituição de empresas municipais responde ao interesse do município em criar um centro autónomo de decisão e com a capacidade própria de ação para a gestão de tarefas municipais. A empresa municipal materializa, em termos definitivos, o modelo de separação entre política e administração e permite definir metas e objetivos e avaliar os responsáveis pela respetiva realização (Gonçalves, 2007). Todas estas características vão de encontro ao modelo de NGP já referido. Um estudo sobre um governo local australiano (Van Gramberg et al., 2000) identifica um paradoxo entre a retórica do novo gestor público de cariz empresarial e dotado de poder e a realidade de intensificação do controlo e fiscalização sobre as atividades municipais. Conclui que a NGP é ilusória ou, na melhor das hipóteses, incompleta. Neste sentido, segue igualmente, a tese de Rodrigues (2005) que estuda o caso dos municípios dos distritos de Vila Real e Bragança. Da análise dos dados recolhidos, comparados com as conceções teóricas inerentes à NGP, conclui que do recurso a entidades externas por parte do município, algumas dimensões caracterizadoras da NGP foram compreendidas e implementadas enquanto outras não mereceram a mesma atenção e acolhimento. A ideia de que não existe uma mudança ao nível dos (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 14 protagonistas da Gestão Pública, no sentido de profissionalizar a gestão, é uma das principais ilações retiradas do estudo: em 81% dos casos, o principal fator, quando optam por constituir uma empresa municipal é o de poderem influenciar a sua gestão, o que condiciona a separação de competências entre o promotor e o produtor. Outras razões para a criação de empresas municipais são a atenuação de alguns controlos públicos e a flexibilização do regime jurídico aplicável, quer na dimensão externa, uma vez que a empresa atua em regra segundo o direito privado, quer na dimensão interna, uma vez que pode dotar-se de um quadro de pessoal próprio contratado segundo as regras do regime geral do contrato individual de trabalho (Gonçalves, 2007). Embora não seja a razão mais válida para a criação de empresas de iniciativa municipal, a verdade é que muitos autarcas são levados a constituir empresas para vencerem obstáculos meramente burocráticos ou restrições legais (Cruz, 2008). A chamada “fuga para o direito privado” é uma tentativa das pessoas coletivas públicas se libertarem do espartilho do direito público e das apertadas regras da contabilidade pública, recorrendo a instrumentos e formas de direito privado para mais eficazmente prosseguirem as suas atribuições (Estorninho, 1996 citada por Amorim, 2000). O relatório final da consultoria técnica para elaboração do LBSEL (Martins et al., 2011) concluiu, com base num inquérito realizado aos municípios e às entidades do SEL, que a “melhoria na qualidade dos serviços prestados ou dos bens produzidos”, indicada por 62% dos inquiridos, e a “melhoria na eficiência de gestão”, indicada por 59% das entidades constituem as principais motivações associadas à criação de empresas do SEL. A “flexibilidade na contratação e aquisição de recursos” foi indicada por 25% das entidades e apenas 17% dos inquiridos indicou a “facilidade na obtenção de financiamento” como motivação associada à criação de empresas do SEL. Ramos (2007b), na sua tese de doutoramento denominada “Modelos neoempresariais da Administração Local – Uma abordagem institucional”, leva a efeito uma pesquisa marcadamente exploratória do setor empresarial e, no enquadramento da teoria Institucional, propõe hipóteses que procuram explicar os modelos de gestão e desenvolvimento da atividade que estas organizações têm adotado. Os resultados (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 21 Figura 1 – Criação de entidades empresariais que integram o SEL O RJSEL estabelece regras específicas para a constituição das entidades empresariais locais de natureza municipal, intermunicipal ou metropolitana, respetivamente EEM, EEIM e EEMT. São pessoas coletivas de direito público com natureza empresarial que se regem pelas normas do capítulo VII do RJSEL e, subsidiariamente, pelas restantes normas do referido diploma. O mesmo regime também se aplica às empresas, de natureza municipal e intermunicipal, constituídas nos termos da LEMIR, publicada pela Lei n.º 58/98, de 18 de agosto, existentes à data de entrada em vigor da Lei 53-F/2006. 5 As empresas que integram o SEL têm obrigatoriamente como objeto a exploração de atividades de interesse geral, a promoção do desenvolvimento local e regional e a gestão de concessões, sendo proibida a criação de empresas para o desenvolvimento de atividades de natureza exclusivamente administrativa ou de intuito predominantemente mercantil. 6 5 Artigo 33.º, n.º 1 e artigo 34.º, n.ºs 1 e 2 do RJSEL 6 Artigo 5.º, n.º 1 do RJSEL (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 22 O RJSEL define cada grupo de empresas, segundo o objeto social que prosseguem, e estabelece os princípios pelos quais se devem orientar. Essa informação encontra-se resumida na tabela seguinte: 7 Tabela 1 – Definição das empresas que integram o SEL segundo o objeto social No exercício da sua atividade, as empresas estão sujeitas às regras gerais de concorrência, nacionais e comunitárias e, das relações com as entidades participantes no capital social, não podem resultar situações que, sob qualquer forma, sejam suscetíveis de impedir ou falsear a concorrência no todo ou em parte do território nacional 8 . O RJSEL estabelece ainda um regime de consolidação financeira que não existia na lei anteriormente em vigor 9 . De acordo com o n.º 2 do artigo 31.º do RJSEL, as entidades participantes no capital da empresa deverão assumir a responsabilidade de manter o 7 Artigos 18.º, 20.º, 21.º e 23.º do RJSEL 8 Artigo 10.º, n.º 1 e 2 do RJSEL 9 Lei n.º 58/98, de 18 de Agosto (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 23 equilíbrio das contas e, sempre que o resultado de exploração anual operacional acrescido dos encargos financeiros se apresentar negativo, é obrigatória a realização de uma transferência financeira com vista a equilibrar os resultados de exploração operacional do exercício em causa. Em caso de incumprimento das regras de equilíbrio de contas, os empréstimos contraídos pelas empresas relevam para os limites da capacidade de endividamento dos municípios. Não é permitido às empresas concederem empréstimos às entidades participantes nem estas poderão conceder empréstimos a empresas do SEL. 10 No que respeita aos órgãos de gestão das empresas, com quem são celebrados contratos de gestão, a lei dispõe o seguinte 11 :  É proibido o exercício simultâneo de funções nas câmaras municipais e de funções remuneradas, a qualquer título, nas empresas municipais;  É igualmente proibido o exercício simultâneo de mandato em assembleia municipal e de funções executivas nas empresas municipais detidas ou participadas pelo município no qual foi eleito;  As remunerações dos membros dos órgãos de administração das empresas são limitadas ao índice remuneratório do presidente da câmara respetiva, se forem de âmbito municipal, ou ao índice remuneratório dos presidentes das câmaras de Lisboa e do Porto, se forem de âmbito intermunicipal ou metropolitano. O controlo financeiro da legalidade das empresas compete à IGF, sem prejuízo das competências atribuídas pela lei ao TC. 12 De acordo com o artigo 28.º do RJSEL, a fiscalização das empresas é obrigatoriamente exercida por um revisor ou por uma sociedade de revisores oficiais de contas, a quem são atribuídas diversas competências, entre as quais: - Remeter semestralmente ao órgão executivo do município, da associação de municípios ou da região administrativa, consoante o caso, informação sobre a situação económica e financeira da empresa; 10 Artigo 32.º do RJSEL 11 Artigo 47.º, n.ºs 1, 2 e 3 do RJSEL 12 Artigo 26.º, n.ºs 2 e 3 do RJSEL (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 24 - Emitir parecer sobre os instrumentos de gestão previsional, bem como sobre o relatório do conselho de administração e contas do exercício; - Emitir parecer sobre o valor das indemnizações compensatórias a receber pela empresa; Para além dos documentos de prestação de contas que deverão ser elaborados anualmente com referência a 31 de dezembro, e que vêm elencados no artigo 29.º do RJSEL, as empresas devem ainda facultar os seguintes elementos à câmara municipal, ao conselho diretivo da associação de municípios ou à junta metropolitana, consoante o caso 13 : “a) Projetos dos planos de atividades anuais e plurianuais; b) Projetos dos orçamentos anuais, incluindo estimativa das operações financeiras com o Estado e as autarquias locais; c) Documentos de prestação anual de contas; d) Relatórios trimestrais de execução orçamental; e) Quaisquer outras informações e documentos solicitados para o acompanhamento da situação da empresa e da sua atividade, com vista, designadamente, a assegurar a boa gestão dos fundos públicos e a evolução da sua situação económico-financeira.” A Lei n.º 55/2011, de 15 de novembro, que procede à alteração da Lei n.º 53-F/2006, vem estabelecer novas regras imperativas de transparência e informação no funcionamento do SEL. Foi imposta às empresas a obrigatoriedade de elaborar “planos de investimento anuais e plurianuais e respetivas fontes de financiamento”, e foi aditado o artigo 27.º-A que indica uma série de informação que as empresas devem manter atualizada na sua página da internet. A Lei n.º 55/2011 vem igualmente suspender a criação de novas empresas municipais, intermunicipais e metropolitanas, bem como a aquisição de participações sociais por estas. Estas alterações surgem na sequência dos objetivos que constam do MoU e do DVRAL (GMAAP, 2011) e das reformas que se pretendem implementar na Administração Local e da qual faz parte o SEL. 13 Artigo 27.º do RJSEL (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 25 Em maio de 2012 deu entrada na Assembleia da República a proposta de Lei n.º 58/XII que estabelece o regime jurídico da atividade empresarial local e das participações locais e que revoga a Lei 53-F/2006, de 29 de dezembro, e a Lei 55/2011, de 15 de novembro 14 . 14 A proposta de lei encontra-se em fase de apreciação pública de acordo com a informação constante da página de internet: http://www.parlamento.pt/ActividadeParlamentar/Paginas/DetalheIniciativa.aspx?BID=36975 acedido em 5 de junho de 2012 (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 26 4. D ESENHO DA I NVESTIGAÇÃO Ao longo do presente capítulo é definido o desenho da investigação. Primeiramente são expostos os objetivos e as questões do estudo e, de seguida, são identificados a técnica de investigação e o método de recolha de informação utilizados. 4.1. Objetivos e questões do estudo “(…) a principal mensagem do Livro Branco é a de que o enquadramento jurídico do SEL necessita de uma revisão urgente, de forma a: privilegiar a simplicidade dos modelos ou tipos jurídicos que podem revestir as empresas do SEL; promover a informação clara sobre o motivo da sua criação e as condições de funcionamento das empresas, definir as condições de sustentabilidade e das atividades desenvolvidas pelas empresas, definir as bases do quadro de relacionamento entre as empresas e as autarquias locais.” (Martins et al., 2011) A comissão de acompanhamento, constituída com o objetivo de caracterizar o SEL, recomendou às instâncias político-legislativas que o RJSEL fosse corrigido em tudo o que respeita às relações financeiras entre as empresas e os respetivos sócios, em especial, quanto ao sentido de alcance do equilíbrio de contas. O RJSEL prevê que as situações de desequilíbrio podem ser aferidas numa ótica plurianual, referindo-se apenas à apresentação de um plano à IGF 1 . Este facto reforça a necessidade de uma melhor monitorização desta dimensão, bem como a importância de assegurar um reporte tempestivamente correto dos dados financeiros destas empresas (DGAL, 2010). O LBSEL (Martins et al., 2011) menciona ainda o facto de a atribuição de subsídios às EM nem sempre se revestir de contornos transparentes, o que leva a antever a existência de situações em que as formalidades constantes da lei, a este propósito, não são cumpridas. 1 Artigo 31.º, n.º 5 do RJSEL (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 27 Perante o cenário acima descrito, em que é feita alusão ao possível incumprimento da Lei por parte das EM, um dos objetivos do presente trabalho é saber até que ponto é que as EM cumprem o disposto no RJSEL, nomeadamente no que se refere à regra de equilíbrio de contas e de atribuição dos subsídios. É de esperar que a análise empírica revele situações claras de incumprimento de normas contidas no RJSEL. O LBSEL (Martins et al., 2011) realça a necessidade de definição de condições de sustentabilidade como um dos aspetos a ter em conta na revisão do enquadramento jurídico do SEL. Neste seguimento, a proposta da nova Lei vem definir os critérios quantitativos de dissolução das empresas locais. Estudos anteriores concluem pela inexistência de separação de competências entre a administração das empresas e os detentores de capital que tem um impacto relevante no tipo de gestão levada a cabo (Rodrigues, 2005; Ramos, 2007b). Muitos autarcas foram levados a constituir empresas para vencerem obstáculos meramente burocráticos ou restrições legais (Cruz, 2008) sendo que, em muitos casos, o sócio (a autarquia) é ao mesmo tempo o principal cliente da empresa (Ramos, 2007b). A ausência de uma fronteira clara entre os dois agentes (órgão de gestão e detentor de capital) leva a questionar até que ponto é que as contas das EM espelham a sua verdadeira situação económica e financeira. O outro objetivo do presente trabalho é procurar identificar se não terão ocorrido factos quantificáveis que violem os preceitos legais em vigor e que influenciam significativamente as Demonstrações Financeiras (DF) das EM. A confirmar-se a existência desses factos, a aplicação dos critérios quantitativos de dissolução poderão não ser suficientes para avaliar se uma empresa é ou não economicamente viável. No contexto descrito, definem-se as seguintes questões de investigação que são o alvo do nosso estudo empírico: 1Será que as empresas municipais cumprem o disposto no RJSEL? (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 28 2Será que os critérios (quantitativos) de dissolução das empresas municipais constantes da proposta da nova Lei são suficientes para qualificarem a situação económico-financeira de uma empresa? 4.2. Técnica de investigação – Estudo de caso A resposta às questões de investigação identificadas no ponto anterior só é possível mediante a análise exaustiva de um conjunto de informação de diversa origem e natureza relacionada com a realidade que se pretende estudar. Neste contexto, considera-se que o método de “estudo de caso” é o método de investigação que melhor se adequa aos objetivos de investigação definidos. O estudo de caso é uma forma de se fazer pesquisa social empírica ao investigar-se um fenómeno atual dentro do seu contexto de vida real, onde as fronteiras entre o fenómeno e o contexto não são claramente definidas e na situação em que múltiplas fontes de evidência são utilizadas (Yin, 1990 citado por Campomar, 1991). O estudo intensivo de um caso permite a descoberta de relações que não seriam encontradas de outra forma, sendo as análises e inferências em estudos de casos feitas por analogia de situações, respondendo principalmente às questões do tipo “porquê?” e “como?” (Campomar, 1991). A resposta às questões de investigação definidas será realizada através do estudo de caso das EM pertencentes ao município de Lisboa. Neste contexto, foram objeto do nosso estudo cinco entidades: • EPUL – Empresa Pública de Urbanização de Lisboa Objeto social: Urbanização e Renovação Urbana • EMEL – Empresa Pública Municipal de Mobilidade de Lisboa, EEM Objeto social: Gestão do serviço de estacionamento público no município de Lisboa, integrado no sistema global de mobilidade e acessibilidades definidos pela Câmara Municipal de Lisboa (CML) (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 29 • GEBALIS – Gestão dos Bairros Municipais de Lisboa, EEM Objeto social: Promoção do desenvolvimento local – gestão social, patrimonial e financeira dos bairros municipais • EGEAC – Empresa de Gestão de Equipamentos e Animação Cultural, EEM Objeto social: Gestão de equipamentos e animação cultural • Lisboa Ocidental SRU – Sociedade de Reabilitação Urbana, EEM Objeto social: Sociedade de Reabilitação Urbana À definição do objeto de estudo, presidiram algumas opções, designadamente a escolha de um conjunto de empresas de um município em detrimento da escolha de empresas do mesmo setor de atividade, bem como, a escolha do município de Lisboa. A primeira opção decorre do facto de permitir obter uma visão alargada sobre empresas municipais que se dedicam a atividades distintas, nomeadamente em termos de resposta à primeira questão de investigação, tendo em conta que o RJSEL estabelece limitações quanto ao próprio objeto social. Quanto à escolha do município de Lisboa, a mesma deve-se aos seguintes factos: - É o concelho com maior n.º de habitantes (Carvalho et al., 2012) o que significa, à partida, que as empresas que lhe pertencem estão entre as EM de maior dimensão por abrangerem um vasto leque populacional; - Três das empresas estão entre as 35 que têm melhores resultados económicos em 2010 (Carvalho et al., 2012), o que constitui um bom ponto de partida para a análise da 2.ª questão de investigação; - Quanto maior o número de habitantes de um concelho, mais complexa se torna, à partida, a sua gestão e organização devido à existência de um maior número de infraestruturas e equipamentos. Assim, a probabilidade de encontrar informação disponível relevante é, em princípio, maior. A impossibilidade de generalização dos resultados é vista como uma limitação inerente ao método do estudo de caso. No entanto, Eisenhardt, et al. (2007) consideram que a construção de teorias a partir de estudos de caso é uma estratégia de investigação (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 30 relevante que constitui a base de um grande número de estudos influentes. Esperamos portanto poder dar um contributo para o conhecimento da realidade das empresas municipais em Portugal. 4.3. Método de recolha de informação Yin (2003) identifica seis fontes de recolha de informação no âmbito de um estudo de caso: documentação; registos de arquivo, entrevistas, observação direta, observação participante e artefactos físicos. A utilização de múltiplas fontes de obtenção de dados deve ser um dos princípios a seguir no âmbito do processo de recolha de informação. Para o desenvolvimento do presente trabalho, recorreu-se à documentação e aos registos de arquivo. Yin (2003) refere que é provável que a informação documental seja relevante para todos os estudos de caso. Ela pode assumir muitas formas e tem a vantagem de ser estável, podendo ser revista de forma repetida. É exata e tem uma ampla cobertura. Os registos de arquivo apresentam as mesmas vantagens que a documentação, para além de serem precisos e quantitativos. A informação utilizada no presente estudo foi recolhida dos sítios eletrónicos do município de Lisboa, das EM que lhe pertencem, da DGAL e do TC e compõe-se de: • Sítio eletrónico da CML 2 : - Dados sobre a história da CML e as empresas municipais que lhe pertencem; - Documentos de arquivo; - Boletins Municipais dos anos de 2004 a 2011; - DF, Relatórios de Gestão e Relatórios de Gestão consolidados da CML, dos diversos anos. • Sítios eletrónicos das EM 3 : - Estatutos; - Relatórios e Contas (R&C) dos diversos anos. 2 http://www.cm-lisboa.pt 3 http://www.epul.pt; http://www.emel.pt; http://www.gebalis.pt; http://www.egeac.pt e http://www.lisboaocidentalsru.pt) (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 37  A empresa aplicou o artigo 40º dos seus estatutos, relativamente ao exercício de 2009, que estipula que, quando a conta de ganhos e perdas de um exercício encerre com lucros, o conselho de administração atribuirá 20% à CML, a título de participação nos lucros da empresa. A EPUL atribuiu a importância de €40.995,43 à CML, correspondente a 20% do resultado líquido, não obstante os Resultados Operacionais acrescidos dos encargos financeiros se apresentarem negativos em mais de 10 milhões de euros, o que obriga a uma transferência por parte da CML para equilíbrio de contas de acordo com o artigo 31.º do RJSEL. O Capital Próprio também se apresenta negativo em mais de 12 milhões de euros, em 31/12/2009 10 , o que corresponde à perda de mais de metade do capital para efeitos do disposto no artigo 35.º do CSC. A este propósito o relatório de auditoria do TC (2011) à EPUL refere que a supracitada disposição “levou a que a EPUL, mesmo apresentando uma situação líquida negativa, tenha a título de dividendos, atribuído resultados ao acionista. Como se viu, a empresa espelha nas suas contas um capital próprio negativo desde 2007, ascendendo a €1.048.733,47, o valor dos resultados atribuídos ao acionista, desde essa data.” A distribuição de lucros nestas condições contraria o disposto nos artigos 32.º (Limite da distribuição de bens aos sócios) e 33.º (Lucros e reservas não distribuíveis) do CSC e, consequentemente, o disposto no artigo 6.º do RJSEL segundo o qual as empresas se regem subsidiariamente pelas normas aplicáveis às sociedades comerciais. Quanto à proposta de aplicação de resultados, o órgão de fiscalização da empresa referiu no seu parecer que a mesma se afigurava adequada 11 . Relativamente ao exercício de 2010, em que o Resultado Líquido apurado foi de €5.170.941,25, a proposta de aplicação de resultados foi a seguinte 12 : “Nos termos dos artigos 38º e 40º dos Estatutos da EPUL e dos artigos 32 (limite de distribuição de lucros aos sócios) e 33 (lucros e reservas não distribuíveis) do 10 R&C da EPUL de 2009 11 Em anexo ao R&C da EPUL de 2009 12 R&C da EPUL de 2010 (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 38 código das Sociedades Comerciais, propõe-se a seguinte aplicação do Resultado Líquido de 2010, no valor de 5.170.941,25 €. - 258.547,06 € (5%) para a Reserva Legal; - 258.547,06 € (5%) para a Reserva de Investimentos; - 4.653.847,13 € (90%) para Resultados Transitados” Do exposto, constata-se que em 2010, com um capital próprio já positivo, a EPUL não aplicou o disposto no artigo 40.º dos seus estatutos, conforme tinha feito relativamente ao exercício de 2009, observando o disposto no CSC.  De acordo com o artigo 51.º dos estatutos, a empresa goza de isenção de contribuições, impostos, taxas, custas judiciais, emolumentos, licenças administrativas e demais imposições de que beneficia a CML nos mesmos termos desta. Os R&C da empresa de 2009 e 2010 incluem a seguinte nota: “A empresa está estatutariamente isenta do pagamento de imposto sobre o rendimento, em virtude do seu capital ser detido a 100% pela CML. Esta isenção não contempla os rendimentos de capitais nem a tributação autónoma.” Os estatutos da empresa datam de 31 de dezembro de 1971 e são muito anteriores à data de entrada em vigor do Código do IRC que foi em 1 de janeiro de 1989. A alínea a) do n.º 1 do artigo 9.º deste diploma legal refere o seguinte: “Estão isentos de IRC o Estado, as Regiões Autónomas e as autarquias locais, bem como qualquer dos seus serviços, estabelecimentos e organismos, ainda que personalizados, compreendidos os institutos públicos, com exceção das entidades públicas com natureza empresarial.” (sublinhado nosso) Da leitura do preceito legal, resulta claro que, sendo a EPUL uma empresa pública com natureza empresarial, não poderá beneficiar de isenção de IRC. Conforme já se referiu, o artigo 6.º do RJSEL estipula que as empresas se regem pelo referido regime, pelos respetivos estatutos e, subsidiariamente, pelo RSEE e pelas normas aplicáveis às sociedades comerciais. O n.º 4 do artigo 7.º 13 do Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de dezembro, que instituiu o RSEE, refere que “as 13 Na redação em vigor a partir de 01/01/2011, dada pela Lei 55-A/2010. Corresponde ao anterior n.º 2 do artigo 7.º (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 39 empresas públicas estão sujeitas a tributação direta e indireta, nos termos gerais”. Conclui-se, portanto, que a não sujeição dos rendimentos da empresa a imposto contraria o disposto no RJSEL e constitui uma situação de concorrência desleal relativamente a entidades privadas que prestam, ou poderiam prestar, os mesmos serviços. C) Objeto social A EPUL prossegue as suas atribuições na área do concelho de Lisboa podendo, com autorização do Governo, ser-lhe confiada a realização de estudos urbanísticos ou de urbanização ou de renovação urbana em outras áreas. 14 O artigo 3.º dos estatutos da empresa define quais são as atribuições da EPUL: “a) Os estudos relativos à urbanização ou renovação urbana das áreas que para o efeito lhe sejam indicadas; b) A realização de obras convenientes à urbanização ou renovação urbana de áreas de que for encarregada.” É considerada uma “empresa encarregada da promoção do desenvolvimento local”, de acordo com o disposto no artigo 21.º do RJSEL. O TC (2011) faz referência à intervenção da EPUL em contratos-programa de desenvolvimento desportivo que configuram a “participação da empresa em atividade alheia ao seu objeto social”. A finalidade essencial desses contratos-programa, segundo o relatório, “é a oferta de incentivos à construção de infraestruturas e equipamentos desportivos”. Os contratos a que o TC se refere são os seguintes: A) Contrato-programa celebrado entre a CML, a EPUL, o Sport Lisboa e Benfica (SLB) e a empresa Benfica Estádio, Construção e Gestão de Estádios, S. A., em 25 de julho de 2002. B) Contrato-programa celebrado entre a CML, a EPUL e o Sporting Clube de Portugal (SCP), em 5 de agosto de 2002. 14 Artigo 2.º dos estatutos da EPUL (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 40 Os contratos-programa tiveram por objeto regular a participação e colaboração da CML e da EPUL no apoio e incentivo à construção, pelo SLB e pelo SCP, de infraestruturas e equipamentos desportivos. Uma das obrigações assumidas pela EPUL, relativamente ao contrato-programa celebrado com o SLB, foi, segundo o relatório do TC (2011), “o estabelecimento de um acordo de associação com a CML e o SLB, para a construção, pela EPUL, de 200 fogos (…), para venda a jovens, em condições a definir em instrumento contratual a aprovar posteriormente, dividindo entre si os proventos líquidos dessa operação”. Em 15 de abril de 2003, a EPUL e o SLB celebraram um contrato autónomo para regulamentar a execução do contrato-programa no que se refere a este ponto. O SLB, comprometeu-se a cooperar na comercialização dos fogos e foi estabelecido que os proveitos seriam divididos em partes iguais apenas entre a EPUL e o SLB. A EPUL declarou, com a aceitação do SLB, que “(…) o montante estimado do encaixe financeiro de cada uma das partes (…) será de €9.975.000 (…)”, montante esse que seria posto à disposição do clube até 31/12/2004, independentemente de terem sido gerados fundos com a comercialização dos fogos. As duas entidades reconheceram ainda que “(…) o SLB se associa ao projeto de desenvolvimento imobiliário (…) em função, exclusivamente, do encaixe financeiro que a EPUL, nos termos descritos (…) lhe assegurou, seja no que respeita ao seu valor, seja no que respeita ao prazo limite da sua realização”. Relativamente ao contrato-programa assinado com o SCP, a CML, a EPUL e o SCP também se comprometeram a estabelecer um acordo de associação para a construção, pela EPUL, de 200 fogos, para venda a jovens em condições a definir. Em 16 de maio de 2003 foi assinado um contrato autónomo entre a EPUL e o SCP, em que o teor das obrigações e direitos assumidos por cada uma das partes é idêntico ao estabelecido no contrato celebrado entre a EPUL e o SLB. (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 41 Em suma, a EPUL veio a adiantar a quantia de €9.975.000,00 a cada um dos clubes, em 31 de dezembro de 2004, sem que as obras de construção dos empreendimentos tivessem sido iniciadas. Relativamente aos contratos autónomos assinados entre a EPUL e cada um dos clubes, o TC refere o seguinte: “A construção e comercialização de um empreendimento desta natureza constituem atividades que se inserem no objeto social da empresa. Porém, verifica-se uma desproporção entre o esforço de investimento, que ficou essencialmente a cargo da EPUL, e a forma de repartição do retorno esperado, revelando que a operação em causa configura uma forma de apoio financeiro ao clube desportivo.” Acresce ainda que “não foram fornecidos pela empresa elementos que permitissem conhecer como foi determinada a previsão de lucros, na ordem de €100.000,00 por fogo (…)” O órgão de fiscalização da empresa, na Certificação Legal de Contas (CLC) 15 que faz da empresa, relativamente aos exercícios de 2004 a 2011, apresenta como reserva o facto de a EPUL ter adiantado a verba de 9.975 mil euros a cada um dos clubes em 31 de dezembro de 2004 sem que as obras se tenham iniciado, não se podendo concluir se os RL provenientes da respetiva venda serão suficientes para justificar o valor dos adiantamentos por conta de lucros entretanto efetuados. A EPUL, no que se refere aos contratos assinados com o SLB e com o SCP, não teve em conta os princípios de gestão preconizados no artigo 7.º do RJSEL. D) Celebração de contratos-programa “As empresas encarregadas da promoção do desenvolvimento económico local e regional devem celebrar contratos-programa onde se defina pormenorizadamente o seu 15 Em anexo aos R&C da EPUL de 2004 a 2011 (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 42 objeto e missão, bem como as funções de desenvolvimento económico local e regional a desempenhar.” 16 Dos contratos-programa deve constar obrigatoriamente o montante das comparticipações públicas que as empresas têm o direito de receber como contrapartida das obrigações assumidas. Não são admissíveis quaisquer formas de subsídios à exploração, ao investimento ou em suplemento a participações de capital que não se encontrem previstos no RJSEL. 17 A obrigatoriedade de celebração de contratos-programa com a definição do montante dos subsídios e das indemnizações compensatórias que as empresas terão direito a receber, já se encontrava prevista no artigo 31.º da LEMIR, revogada pelo RJSEL. O relatório de auditoria do TC (2010a) à CML, que abarcou a análise das relações financeiras com o SEL, no triénio de 2005 a 2007, dá conta da existência de uma transferência da CML para a EPUL, em 2005, no montante de €82.199, que não foi objeto de contratualização. A transferência foi autorizada por deliberação camarária e destinou-se a apoiar a empresa pela realização de um estudo de mercado imobiliário e habitação, integrado no plano de atividades da empresa. O relatório do TC (2011), que teve por base a apreciação da situação económica e financeira da EPUL, no período de 2005 a 2009, e a análise de alguns projetos implementados pela empresa, concluiu o seguinte, relativamente ao projeto “Parque Mayer”: - “Em 12 de março de 2003, a EPUL e a EBAHL celebraram com a firma Gehry Partners, LLP um contrato tendo por objeto a prestação de serviços para a elaboração de estudos de urbanização e projeto de renovação urbana para a zona do Parque Mayer, não existindo evidência de ter pré-existido um documento formal da CML a encarregar a EPUL da contratação referida (…). - O CA não contratualizou com a CML prazos de execução do projeto, a contraprestação ou modalidade de retorno do investimento e respetivas datas, nem tãopouco os direitos e obrigações que ambas as partes deveriam assumir de modo a 16 Artigo 23.º, n.º 1 do RJSEL 17 Artigo 23.º, n.º 2 e artigo 13.º do RJSEL (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 43 garantir a execução plena do projeto, ou cláusulas que estabelecessem compensações em caso de incumprimento imputável às partes.” (sublinhado nosso) Um relatório de avaliação, elaborado em julho de 2009, solicitado pela EPUL a uma empresa externa, a que faz referência o relatório do TC (2011), conclui que nem sempre foram celebrados contratos-programa para todas as intervenções realizadas pela EPUL a pedido da CML. O relatório externo conclui também que vários projetos de urbanização/promoção imobiliária, foram iniciados sem que os exigidos estudos de viabilidade económica fossem adequadamente preparados. Constata-se, assim, que os princípios de gestão consagrados no artigo 7.º do RJSEL não foram devidamente implementados. E) Consolidação financeira e equilíbrio de contas De acordo com o n.º 2 do artigo 31.º do RJSEL, a CML deverá realizar uma transferência financeira no caso de o resultado de exploração anual operacional acrescido dos encargos financeiros se apresentar negativo. Essa transferência deverá ser feita no próprio ano, com recurso ao montante previsional que consta do orçamento da CML 18 . No caso do orçamento anual em causa não conter verba suficiente para a cobertura dos prejuízos, deve ser inserida uma verba suplementar no orçamento do exercício subsequente, efetuando-se a transferência no mês seguinte à data de encerramento das contas 19 . Caso estas disposições não sejam cumpridas, os empréstimos contraídos pelas empresas relevam para os limites da capacidade de endividamento da CML, de acordo com o n.º 1 do artigo 32.º do RJSEL. Em 11 de dezembro de 2009, a CML transferiu para a EPUL a quantia de €1.208.266,92 correspondente ao resultado de exploração anual operacional acrescido dos encargos financeiros, referente ao ano de 2008 (TC, 2011). A transferência foi efetuada depois do prazo estabelecido no n.º 4 do artigo 31.º, pelo que os empréstimos contraídos pela EPUL relevam para os limites da capacidade de endividamento do município. 18 Artigo 31.º, n.º 3 do RJSEL 19 Artigo 31.º, n.º 4 do RJSEL (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 44 Quanto ao exercício de 2009, em que o resultado de exploração anual operacional acrescido dos encargos financeiros totalizou a importância de €10.416.611,26 negativos 20 , não foi feita qualquer transferência por parte da CML, em 2009 ou nos anos subsequentes. A posição assumida pela CML é a de que os RL positivos equivalem a uma posição de equilíbrio, não se aplicando o disposto no n.º 2 do artigo 31.º do RJSEL 21 . Refere ainda que o CSC regula as empresas municipais, designadamente, o nível de capitais próprios, conferindo aos sócios a tomada de medidas para a reposição desses capitais, a pelo menos 50% do capital social, nos casos de incumprimento dessa condição. Face ao entendimento de que os RL positivos correspondem a uma posição de equilíbrio, a CML não entrou em linha de conta com o endividamento líquido da EPUL, em 2010 e 2011, nos montantes de 143.005 e 111.961 mil euros, respetivamente, para efeitos de apuramento do endividamento do município. O órgão encarregue da fiscalização da empresa chamou a atenção para o não cumprimento do disposto no artigo 31.º do RJSEL, relativamente ao exercício de 2009 no documento de CLC referente aos exercícios de 2010 e 2011. Importa ainda fazer referência ao perdão parcial de dívida à EPUL, pela CML, no montante de €9.500.000,00, deliberado pela câmara em dezembro de 2009 22 , nos termos do disposto “na alínea d) do número 7 do artigo 64.º da Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, com a redação dada pela Lei n.º 5-A/2002, de 11 de janeiro, em articulação com o artigo 31.º da Lei n.º 53-F/2006, de 29 de dezembro e do número 5 do artigo 13.º dos estatutos da empresa”. A utilização da figura do perdão de dívida com fundamento no artigo 31.º do RJSEL, suscitou ao TC a questão sobre a sua sustentabilidade legal, tendo o mesmo concluído que não existe disposição legal que permita o recurso a esta forma de extinção de dívida (TC, 2011). 20 R&C da EPUL de 2009 21 Relatórios de Gestão de 2010 e 2011 da CML 22 1.º Suplemento ao Boletim Municipal n.º 827, de 24 de dezembro de 2009 (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 45 5.2.2. EMEL A) Constituição da empresa “A EMEL Empresa Pública Municipal de Mobilidade e Estacionamento de Lisboa, EEM, foi criada pela deliberação n.º 73/AM/94, por proposta da Deliberação n.º 242/CM/94, de 14/07/94, e iniciou a sua atividade em 01/10/1994, (…). A Empresa tem como atividade principal a gestão do serviço público de estacionamento da cidade de Lisboa integrado no sistema global de mobilidade e acessibilidades definidos pela Câmara Municipal de Lisboa.” 23 . A empresa, cujo capital social é detido a 100% pela CML, foi criada por deliberação da Assembleia Municipal, em data anterior à entrada em vigor da LEMIR, que implementou o primeiro regime que veio regulamentar as condições em que os municípios podem criar empresas dotadas de capitais próprios. Em termos de enquadramento legal, a EMEL como entidade empresarial local, encontra-se abrangida pelo Capítulo VII da Lei n.º 53-F/2006 e, subsidiariamente pelas restantes normas da Lei. B) Estatutos Os estatutos da empresa foram aprovados pela mesma deliberação da Assembleia Municipal que criou a empresa, os quais foram posteriormente objeto de diversas alterações (TC, 2010b). A alteração pela deliberação N.º 1337/CM/2008, publicada em 8 de janeiro de 2009, correspondeu à adaptação dos estatutos ao RJSEL. O prazo estipulado para a adequação dos estatutos previsto no n.º 1 do artigo 48.º do RJSEL, que terminava em 31 de dezembro de 2008, não foi cumprido. 23 R&C da EMEL de 2011 (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 46 C) Objeto social De acordo com o n.º 1 do artigo 3.º dos estatutos da empresa, “a EMEL é uma empresa encarregada da gestão de serviços de interesse geral e tem por objeto a gestão do serviço de estacionamento público no Município de Lisboa, integrado no sistema global de mobilidade e acessibilidades definidos pela Câmara Municipal de Lisboa”. Os números 2 e 3 do mesmo artigo referem ainda o seguinte: “2Incluem-se no objeto da EMEL: a) A construção, gestão, exploração e manutenção de locais de estacionamento público; b) A elaboração e promoção de estudos e projetos de estacionamento, mobilidade e acessibilidade urbana. 3Compreendem-se ainda no objeto da EMEL todas as atividades acessórias necessárias à boa realização do seu objeto.” A empresa é, portanto, uma “empresa encarregada da gestão de serviços de interesse geral” que se rege pelo capítulo II do RJSEL. Importa realçar, no contexto do objeto social da empresa, os seguintes atos realizados pelo TC: • •• • Auditoria orientada à relação contratual entre a EMEL e a STREET PARK – Gestão de Estacionamentos, A. C. E., com referência ao exercício de 2005 (TC, 2009). O contrato celebrado com a STREET PARK surge na sequência da existência de atos de vandalismo, que tornavam inoperantes a quase totalidade dos parquímetros instalados, e por roubos de coletas que ameaçavam a sustentabilidade financeira da empresa no 1.º semestre de 2005. O Conselho de Administração entendeu, por isso, contratar os serviços de manutenção do parque de máquinas da empresa e a recolha das coletas na zona central de Lisboa a um Agrupamento Complementar de Empresas (ACE) (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 53 da Lei n.º 58/98, de 18 de agosto, vigente à data da celebração dos contratos e atualmente proibido pelo n.º 2, do art.º 32º da Lei n.º 53-F/2006, de 29 de dezembro”. (TC, 2009) O reembolso integral de 13 milhões de euros relativos à cessão de créditos da EMEL foi realizado em 2010 30 . 5.2.3. GEBALIS A) Constituição da empresa “A GEBALIS – Gestão dos Bairros Municipais de Lisboa, EEM, é uma Entidade Empresarial Municipal, dotada de personalidade jurídica e autonomia financeira, criada em 1995 para assegurar a gestão dos Bairros Municipais de Lisboa que a Câmara Municipal lhe confiar, (…). A sua criação resultou da intenção do Município em assegurar uma política de gestão integrada, visando a administração dos bairros, a qualidade de vida das populações residentes e a conservação do património.” 31 A empresa, cujo capital social é integralmente detido pela CML, foi criada em data anterior à entrada em vigor da LEMIR e rege-se atualmente pelo Capítulo VII da Lei n.º 53-F/2006 (RJSEL) e, subsidiariamente, pelas restantes normas da Lei. B) Estatutos Os estatutos da empresa que constam da sua página da internet 32 foram aprovados pela deliberação N.º 1336/CM/2008 33 , que correspondeu à adaptação dos estatutos ao RJSEL. 30 Relatório de Gestão da CML de 2010 31 R&C da Gebalis de 2010 e 2011 32 Fonte: http://www.egeac.pt/application/uploads/files/estatutos_egeac.pdf, acedido em 22 de junho de 2012 33 Publicada no 3.º Suplemento do Boletim Municipal n.º 777, de 8 de janeiro de 2009 (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 54 O município não cumpriu o prazo estipulado para a adequação dos estatutos previsto no n.º 1 do artigo 48.º do RJSEL, que terminava em 31 de dezembro de 2008. A GEBALIS é a única empresa municipal, de entre as que adaptaram os estatutos à Lei 53-F/2006, a incluir uma norma sobre transferências a favor da CML que refere o seguinte: “1A GEBALIS fica obrigada a entregar à Câmara Municipal de Lisboa uma percentagem das receitas provenientes da cobrança de rendas, em valor a fixar pela Câmara Municipal de Lisboa. 2Quando a conta de ganhos e perdas de um exercício encerre com lucros, a GEBALIS entregará à Câmara Municipal de Lisboa, a título de participação nos lucros da empresa, o valor que a empresa municipal de Lisboa fixar, até 50 % do respetivo montante.” 34 C) Objeto social A GEBALIS é uma empresa encarregada da promoção do desenvolvimento económico local, de acordo com o artigo 21.º da Lei 53-F/2006. Conforme deriva do artigo 3.º dos estatutos, o objeto social da GEBALIS engloba três campos de atuação: - Gestão social, patrimonial e financeira dos bairros municipais, nos termos e condições a definir pela CML; - Administração do património habitacional do município; - Execução de obras que a gestão dos bairros municipais exija, através de administração direta ou de empreitada. A empresa poderá ainda exercer outras atividades relacionadas com o seu objeto social, desde que não excluídas por lei. As obras nos bairros municipais, caso não constassem do objeto social da GEBALIS, poder-se-iam enquadrar no âmbito de atuação da EPUL. 34 Artigo 25.º dos estatutos da GEBALIS (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 55 D) Celebração de contratos-programa Decorre do n.º 1 do artigo 25.º dos estatutos da empresa, que “ a GEBALIS fica obrigada a entregar à Câmara Municipal de Lisboa uma percentagem das receitas provenientes da cobrança de rendas, em valor a fixar pela Câmara Municipal de Lisboa”. Da leitura do articulado, depreende-se que o valor das rendas cobradas será suficiente para a empresa prosseguir as atribuições, de que é incumbida pelos estatutos, com vista à prossecução do seu objeto social, cabendo ainda à CML uma parte dessas receitas. Da análise dos diversos elementos disponíveis, nomeadamente dos R&C da empresa referentes aos exercícios de 2007 a 2011, não foi detetada qualquer alusão à transferência de uma percentagem de receitas provenientes da cobrança de rendas da GEBALIS para a CML. No entanto, são várias as referências a transferências da CML para a empresa com base em contratos-programa cuja celebração se encontra prevista no artigo 20.º dos estatutos, por adaptação do artigo 23.º da Lei n.º 53-F/2006. Os contratos-programa definem as estratégias a seguir pela empresa e pormenorizadamente as funções de desenvolvimento económico local que lhe cabe desempenhar, os objetivos a prosseguir, bem como o montante das comparticipações a que terá direito. Referem-se, como exemplo, as seguintes propostas da CML que contêm minutas de contratos-programa: Tabela 3 – Exemplos de contratos-programa referentes à GEBALIS (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 56 E) Consolidação financeira e equilíbrio de contas No que se refere ao cumprimento da regra de equilíbrio de contas prevista no artigo 31.º da Lei 53-F/2006, transcreve-se a reserva feita pelo órgão de fiscalização da empresa que consta da CLC que faz parte integrante do R&C do exercício de 2011: “De acordo com o disposto no artigo 31.º da Lei 53-F/2006, de 29 de dezembro, é obrigatória a realização de uma transferência financeira a cargo dos sócios, na proporção da respetiva participação social, com vista a equilibrar o resultado operacional do exercício em causa. Considerando, com referência aos exercícios de 2007, 2008, 2009 e 2010, que os resultados de exploração anual operacional acrescidos dos encargos financeiros da GEBALIS foram negativos e ascenderam a 13.156.573 euros, 1.987.086 euros, 2.179.444 euros e 2.436.183 euros, respetivamente, verificou-se que a Câmara Municipal de Lisboa (CML), que detém 100% do capital social da empresa, não efetuou qualquer transferência nos exercícios de 2008 a 2011. Entretanto, para compensar, em parte, a omissão das referidas transferências, foi aprovada pela CML, através da Deliberação n.º 567/10, de 13 de outubro, a transferência de 12.300.000 euros, mas apenas foram transferidos 5.500.000 euros no exercício de 2011.” De acordo com o conteúdo da Deliberação n.º 567/10 35 , a CML deliberou transferir a importância de €12.300.000 para “reforço de capitais próprios no Orçamento Municipal para 2011, subordinada à apresentação de um plano previsional de mapas de demonstração de fluxos de caixa líquidos, atualizados na ótica do equilíbrio plurianual dos resultados de exploração (n.º 5 do artigo 31.º da Lei n.º 53-F/2006, de 29 de dezembro)”. Decorre do exposto, que a transferência da importância de 12.300.000 euros, a incluir no orçamento municipal para 2011, está dependente da 35 1.º Suplemento ao Boletim Municipal n.º 869, de 14 de dezembro de 2010 (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 57 apresentação de um plano previsional de mapas de demonstração de fluxos de caixa líquidos, à luz do disposto no n.º 5 do artigo 31.º do RJSEL 36 . Analisadas as contas da empresa referentes ao exercício de 2010, constata-se que a empresa lançou na conta de “resultados transitados” a importância de €12.300.000 como “entradas para cobertura de perdas” com base na deliberação da CML de 14 de outubro de 2010. Este procedimento viola o estipulado no n.º 2 do artigo 31.º do RJSEL porque foi contabilizada uma entrada para cobertura de perdas em 2010, que estava prevista só para o Orçamento Municipal de 2011 e que nem sequer se efetivou na totalidade. O equilíbrio dos resultados de exploração operacional só se considera verificado quando a transferência financeira, a cargo dos sócios, for realizada. De acordo com as DF da CML não foi feita qualquer transferência para a Gebalis, em 2010, no âmbito da deliberação n.º 567/CM/10 e, em 2011, foi transferida apenas a importância de €5.500.000. Estes factos são apresentados como reserva na CLC referentes a 2010 e 2011. A posição assumida pela CML relativamente à regra de equilíbrio de contas já foi dada a conhecer a propósito da EPUL. Ou seja, a CML assume que os RL positivos equivalem a uma posição de equilíbrio, não se aplicando o disposto no n.º 2 do artigo 31.º do RJSEL 37 . Por outro lado, entende que, caso não se verifique a transferência ao abrigo do artigo 31.º, será de aplicar o artigo 35.º do CSC que impõe aos sócios a tomada de medidas para a reposição dos capitais próprios, a pelo menos 50% do capital social. As responsabilidades ao abrigo do artigo 31.º têm caráter anual enquanto, no caso do art.º 35 do CSC, serão acumulados. Segundo a CML, existem entendimentos que consideram que a responsabilidade emergente pelo artigo 31.º é cumulativa 38 . 36 O n.º 5 do artigo 31.º do RJSEL refere o seguinte: “Sempre que o equilíbrio de exploração da empresa só possa ser aferido numa ótica plurianual que abranja a totalidade do período de investimento, é apresentado à Inspeção-Geral de Finanças e aos sócios de direito público um plano previsional de mapas de demonstração de fluxos de caixa líquidos atualizados na ótica do equilíbrio plurianual dos resultados de exploração.” 37 Relatórios de Gestão da CML de 2010 e 2011 38 DF da CML de 2010 (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 58 Decorre do n.º 1 do artigo 32.º do RJSEL, que os empréstimos contraídos pelas empresas relevam para os limites da capacidade de endividamento dos municípios em caso de incumprimento das regras de equilíbrio de contas previstas no artigo 31.º. O TC (2010a) refere, no relatório de auditoria, que abrangeu os anos de 2005, 2006 e 2007, que o endividamento líquido da GEBALIS contribuiu para o cálculo do endividamento líquido total do município relativamente ao exercício de 2007, por não ter sido cumprido o disposto no n.º 2 do artigo 31.º do RJSEL. 5.2.4. EGEAC A) Constituição da empresa A EGEAC – Empresa de Gestão de Equipamentos e Animação Cultural, EEM foi constituída em 12 de julho de 1995, sob a designação de EBAHL – Equipamentos dos Bairros Históricos de Lisboa, E. P. e o seu capital social é detido na totalidade pela CML 39 . De acordo com a informação que consta da página da internet da EGEAC 40 , a empresa foi criada, em agosto de 1995, com o objetivo de reabilitar os bairros históricos e de desenvolver projetos e equipamentos culturais. Em 1996, a EBAHL passou a assumir também a responsabilidade pela organização do evento “Festas de Lisboa”. A alteração da designação para EGEAC ocorreu em 2003, tendo a atividade da empresa passado a abranger toda a cidade de Lisboa e não apenas os bairros históricos. Novos equipamentos culturais como o São Luiz Teatro Municipal, Maria Matos Teatro Municipal, Cinema São Jorge e antigo Cinema Roma passaram a ser geridos pela empresa. De acordo com a lista das entidades empresariais municipais publicada pela DGAL, a EGEAC foi constituída em 14 de fevereiro de 1996 41 . Esta data diverge da que vem indicada nos R&C da empresa dos exercícios de 2010 e 2011. 39 R&C da EGEAC de 2010 e 2011 40 Fonte: http://egeac.pt/history.php acedido em 22 de junho de 2012 41 Fonte: https://appls.portalautarquico.pt, acedido em 6 de junho de 2012 (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 59 A empresa foi criada em data anterior à entrada em vigor da LEMIR e rege-se atualmente pelo Capítulo VII da Lei n.º 53-F/2006 e, subsidiariamente, pelas restantes normas da Lei. B) Estatutos Os estatutos da empresa que constam da sua página da internet 42 foram aprovados pela deliberação N.º 1338/CM/2008, publicada no 3.º suplemento do Boletim Municipal n.º 777, de 8 de janeiro de 2009, que correspondeu à adaptação dos estatutos ao RJSEL. O prazo estipulado para a adequação dos estatutos previsto no n.º 1 do artigo 48.º do RJSEL, que terminava em 31 de dezembro de 2008, não foi cumprido. C) Objeto social “A EGEAC tem por objeto a promoção do desenvolvimento e do crescimento económico local, a eliminação de assimetrias e o reforço da coesão social, através da gestão de equipamentos culturais e de atividades de promoção de projetos e iniciativas no domínio da cultura” 43 . O objeto social da empresa enquadra-se no artigo 21.º do RJSEL. A atividade da empresa inclui “a gestão e conservação dos equipamentos culturais dos bairros históricos, bem como, independentemente da sua localização, dos teatros e cinemas propriedade ou geridos pelo Município, designadamente do Teatro Municipal de São Luiz, do Teatro Municipal de Maria Matos, do Teatro Taborda, do Cinema São Jorge e do Fórum Lisboa neste caso, em coordenação com a Divisão de Apoio à Assembleia Municipal, para que seja respeitada a primazia absoluta da ocupação do Fórum com as atividades da Assembleia Municipal de Lisboa” 44 . 42 Fonte: http://www.egeac.pt/application/uploads/files/estatutos_egeac.pdf, acedido em 22 de junho de 2012 43 Artigo 3.º, n.º 1 dos estatutos da EGEAC 44 Artigo 3.º, n.º 2, alínea a) dos estatutos da EGEAC (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 60 A EGEAC assegurará ainda a gestão de outros equipamentos e a realização de ações e projetos que lhe forem atribuídos pela CML 45 . Incluem-se também no objeto da EGEAC, “a realização de ações e eventos de animação cultural, abrangendo a organização de festivais, espetáculos, teatro de rua e outros atos de natureza similar” e “a produção e organização das Festas de Lisboa” 46 . D) Celebração de contratos-programa De acordo com o artigo 23.º dos estatutos da EGEAC, serão celebrados contratosprograma com o município de Lisboa “onde se definirão as orientações estratégicas a seguir pela empresa e, pormenorizadamente, as funções de desenvolvimento económico local que lhe cabe desempenhar, os objetivos a prosseguir bem como o montante das comparticipações a que terá direito em contrapartida das obrigações assumidas”. Deriva deste articulado, que está conforme o artigo 23.º do RJSEL, que qualquer transferência da CML para a empresa deverá estar suportada em contratos-programa celebrados entre as partes. A obrigatoriedade de celebração de contratos-programa entre as empresas e os municípios, em que são definidos os montantes dos subsídios e das indemnizações compensatórias a pagar pelo município às empresas para a realização dos seus objetivos, vigora desde 1998, uma vez que a lei anterior em vigor já incluía essa norma 47 . De acordo com o TC (2010a), foram celebrados contratos-programa relativamente aos exercícios de 2004 e 2005 em que as comparticipações a pagar pela CML totalizavam a importância de €24.224.509,00. O relatório do TC dá ainda conta da existência de uma transferência de 1 milhão de euros por parte da CML para a EGEAC, em 2005, a título de indemnização compensatória, pela realização de ações de índole cultural da CML, que não foi objeto de contratualização, contrariando o disposto na LEMIR. 45 Artigo 3.º, n.º 3 dos estatutos da EGEAC 46 Artigo 3.º, n.º 2, alíneas b) e c) dos estatutos da EGEAC 47 Artigo 31.º da LEMIR (Lei n.º 58/98, de 18 de agosto) (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 61 Relativamente a 2006 e 2007, não houve comparticipações à EGEAC por parte da CML. A inexistência de contratos-programa ficou a dever-se ao facto de o novo executivo da CML, que assumiu funções no seguimento de eleições intercalares, ter entendido considerar de nulo efeito, o contrato-programa plurianual para o quadriénio 2006 a 2009 celebrado com a EGEAC e aprovado através da proposta n.º 432/2006. Invocou, para o efeito, o facto de não ter sido assinado pelo anterior Presidente da Câmara e a não submissão a visto prévio do TC. 48 A empresa teve que recorrer ao crédito bancário para executar o plano de atividades aprovado em executivo municipal relativamente aos exercícios de 2006 e 2007 49 . Em 2008 foi celebrado um contrato-programa para o biénio 2008-2009 em que as comparticipações públicas assumidas foram as seguintes 50 : • Ano de 2008 - €7.480.000,00, a título de subsídio à exploração; • Ano de 2009 - €7.000.000,00 a título de subsídio à exploração; • Ano de 2009 - €2.412.000,00 a título de subsídio ao investimento. No documento de CLC referente ao exercício de 2008 51 , o órgão de fiscalização da empresa realça o seguinte: “Ao abrigo da alínea h) do artigo 28.º da Lei n.º 53-F/2006, de 29 de dezembro, cabe ao Fiscal Único emitir parecer sobre o valor das indemnizações compensatórias a receber pela empresa. Foi efetuado parecer relativamente ao Contrato programa de Investimento para 2008 no valor de €2.279.000 52 , mas não foi solicitado parecer idêntico no Contrato programa à Exploração no valor de €14.480.000,00. De realçar que ambas as minutas foram aprovadas sem Parecer anexo em reunião de Câmara.” 48 R&C da EGEAC de 2007 49 CLC anexa ao R&C da EGEAC de 2007 50 Boletim Municipal n.º 764, de 9 de outubro de 2008 51 Em anexo ao R&C da EGEAC de 2008 52 Publicado no 2.º Suplemento ao Boletim Municipal n.º 760, de 11 de setembro de 2008 (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 62 Conclui-se, portanto, que os contratos-programa de exploração referente aos exercícios de 2008 e 2009 e o contrato-programa de investimento referente ao exercício de 2009 não cumprem os requisitos legalmente exigidos. E) Consolidação financeira e equilíbrio de contas A inexistência de contrato-programa relativamente aos exercícios de 2006 e 2007, a que se fez referência na alínea anterior, colocou a empresa em situação de desequilíbrio de contas. O resultado operacional acrescido dos encargos financeiros atingiu os montantes de €-10.325.169,77, em 2006, e de €-8.512.122,87, em 2007. De acordo com o Anexo ao Balanço e à Demonstração de Resultados (ABDR) do exercício de 2007 53 , foi contabilizada a transferência de €8.665.817 “para reforço da cobertura do Capital Próprio da empresa”. A transferência foi feita ao abrigo do disposto na alínea c) do n.º 3 do artigo 35 do CSC, por estar perdido mais de metade do capital social, mandado aplicar pelo artigo 6.º em conjugação com os n.ºs 1 e 2 do artigo 34.º do RJSEL 54 . Constata-se que o valor transferido (€8.665.817) é inferior ao valor necessário para cobrir o resultado operacional acrescido dos encargos financeiros de 2006 (€10.325.169,77). O artigo 34.º do RJSEL refere-se ao regime jurídico aplicável às entidades empresariais locais. No final de 2007, os capitais próprios da empresa eram negativos em €7.343.612,50. O Fiscal Único da empresa, na CLC do exercício 55 , chamou a atenção para o facto de se encontrar perdido mais de metade do capital social, com os efeitos decorrentes do n.º 3 do artigo 35.º do CSC, e para a obrigatoriedade de o sócio realizar uma transferência financeira com vista ao equilíbrio do resultado de exploração anual operacional, ao abrigo dos n.ºs 2 e 3 do artigo 31.º da Lei 53-F/2006. De acordo com o R&C de 2008, o resultado operacional acrescido dos encargos financeiros saldou-se negativo em €1.054.193,06. Neste exercício foi contabilizada 53 R&C da EGEAC de 2007 54 Proposta n.º 134/2008 publicada no 1.º Suplemento ao Boletim Municipal n.º 734, de 13 de março de 2008 55 Em anexo ao R&C da EGEAC de 2007 (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 69 município 71 . No entanto, conforme já se referiu, a empresa encontra-se em situação de desequilíbrio de contas, com um resultado operacional acrescido dos encargos financeiros negativo. Como o município não realizou nenhuma transferência financeira com o objetivo de equilibrar as contas, o empréstimo contraído pela SRU releva para os limites de capacidade de endividamento dos municípios 72 . Para além disso, o empréstimo contraído pela SRU serviu, na verdade, para financiar a CML. 5.2.6. Relacionamento da CML com as empresas do SEL A tutela económica e financeira das empresas municipais pertencentes ao município de Lisboa deverá ser exercida pela CML, de acordo com o artigo 39.º do RJSEL. Já o artigo 16.º da LEMIR fazia referência aos poderes de superintendência exercidos pelas câmaras municipais relativamente às empresas. A este propósito, importa referir as conclusões do TC (2010a) no que se refere à avaliação do sistema de controlo interno da CML na área das relações financeiras com o SEL. Não foram detetados pontos fortes e os pontos fracos referidos foram os seguintes: • Inexistência de norma de controlo interno que discipline as relações financeiras entre o município de Lisboa e o SEL do município; • Inexistência de procedimentos de controlo (monitorização) sobre as atividades desenvolvidas pelas empresas municipais, nomeadamente as realizadas ao abrigo de contratos-programa, contratos de gestão ou protocolo; • Inexistência de procedimentos de prestação regular de informação financeira das empresas à autarquia. A análise efetuada pelo TC abarcou os exercícios de 2005 a 2007 e abrangeu para além das empresas municipais alvo do nosso estudo, mais quatro empresas, entretanto extintas. 71 Relatórios de Gestão da CML de 2010 e 2011 72 Artigo 32.º, n.º 1 do RJSEL e Artigo 36.º, n.º 2 da Lei n.º 2/2007 (LFL) (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 70 Quanto à generalidade dos contratos-programa celebrados entre a CML e as diversas empresas, o TC conclui que “estes não se encontram suficientemente fundamentados no sentido de demonstrar os fins visados, os ganhos de qualidade, a racionalidade económica e a necessidade da contribuição pública” (TC, 2010a). As recomendações do TC formuladas na sequência da auditoria (TC, 2010a), no que respeita às relações com o SEL, foram as seguintes: • Acompanhamento e controlo das atividades desenvolvidas pelas empresas municipais, tendo em vista assegurar a viabilidade económica e o equilíbrio financeiro das mesmas; • Celebração de contratos-programa e de gestão com as empresas municipais sempre que se verifique a atribuição de subsídios ou outras transferências financeiras provenientes da autarquia, em cumprimento do disposto nos artigos 9.º e 13.º do RJSEL; • Sujeição às regras da contratação pública no âmbito das relações entre o município e as empresas participadas, em cumprimento do disposto no artigo 10.º do RJSEL. 5.2.7. Conclusões Do estudo empírico realizado, com o objetivo de verificar se as empresas municipais cumprem o disposto no RJSEL, confirmam-se que são vários os atropelos à lei no que se refere aos aspetos abordados: constituição, estatutos, objeto social, contratosprograma ou de gestão, consolidação financeira e equilíbrio de contas, conforme fazia antever o LBSEL (Martins et al., 2011). As principais conclusões que se retiram estão resumidas na tabela seguinte: (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 71 Tabela 4 – Resumo das conclusões do estudo sobre o enquadramento legal Importa referir quanto aos estatutos, que a razão mais plausível para o tratamento diferenciado da EPUL relativamente às restantes empresas municipais, terá a ver com a isenção de IRC, prevista nos estatutos da empresa, publicados no mesmo diploma legal que criou a entidade, e da qual a empresa continuou a usufruir, não obstante contrariar o disposto no RJSEL e no próprio Código do IRC. No que se refere à regra de equilíbrio de contas, o entendimento da CML, nos últimos anos, tem sido a de que os RL positivos equivalem a uma posição de equilíbrio, não se aplicando o disposto no n.º 2 do artigo 31.º do RJSEL. Segundo a CML, existem entendimentos que consideram que a responsabilidade emergente pelo artigo 31.º do RJSEL é cumulativa com a regra constante do artigo 35.º do CSC. A regra de equilíbrio de contas constante da proposta da nova Lei 73 vai, de certa forma, de encontro à posição defendida pela CML. Está prevista a obrigatoriedade de o município realizar uma transferência financeira sempre que o resultado líquido antes de impostos, e não o resultado operacional acrescido dos encargos financeiros como no RJSEL, se apresentar negativo. 73 Artigo 40.º da Proposta de Lei n.º 58/XII que estabelece o regime jurídico da atividade empresarial local e das participações locais (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 72 Uma importante ilação que se retira do presente trabalho é que a CML intervém, assumindo um papel ativo, nos factos que violam as normas ou preceitos legais em vigor relativamente a todas as entidades que constituem o seu universo empresarial. Comprova-se que não existe separação de competências entre a administração das empresas e o detentor do capital (a autarquia), o que vai contra os princípios preconizados pelo modelo da NGP. Esta constatação vem corroborar as conclusões emanadas de estudos anteriores (Rodrigues, 2005; Ramos, 2007b). Confirmou-se igualmente que a autarquia atua como grupo de pressão, exercendo uma influência sobre as EM como meio para efetuar manipulações instrumentais, com repercussões no desenvolvimento da atividade da empresa e para realizar atividades que lhe estão interditas (na linha do referido por Ramos, 2007b). Esta realidade está bem patente no caso da EPUL em que a CML se serve da empresa para conceder um apoio financeiro ao SLB e ao SCP, em vésperas do EURO 2004, que assumiu a forma de adiantamento de lucros pela venda de habitações a jovens. Estas habitações iriam ser construídas no âmbito do acordo de associação assinado entre os clubes, a empresa e a CML, mas a verdade é que a sua construção nunca chegou a ser iniciada. 5.3. Estudo sobre a dissolução das EM Será que os critérios (quantitativos) de dissolução das empresas municipais constantes da proposta da nova Lei do SEL 74 são suficientes para qualificarem a situação económico-financeira de uma empresa? Esta é a segunda questão do presente trabalho de investigação à qual vamos procurar dar resposta. Começamos por definir os critérios de dissolução constantes da proposta de Lei, explicitando os conceitos contidos nas diversas alíneas. De seguida, aplicamos os critérios às empresas municipais alvo do nosso estudo recorrendo unicamente aos dados quantitativos espelhados nas DF, de modo a aferir se as empresas cumprem os requisitos para serem obrigatoriamente objeto de deliberação de dissolução. 74 Proposta de Lei n.º 58/XII da Presidência do Conselho de Ministros, aprovada em 3 de maio de 2012 (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 73 Depois será verificado, com base na informação recolhida no âmbito da primeira questão de investigação, se ocorreram factos (quantificáveis), que simultaneamente: - violam as normas ou preceitos legais em vigor; - são suscetíveis de alterarem os valores das rubricas que serviram de base à análise dos critérios de dissolução das empresas municipais. E, por último, procuramos aferir se, depois dos ajustamentos feitos nas rubricas decorrentes da anulação dos efeitos provocados pelos factos detetados, houve ou não alteração das conclusões a que se chegou inicialmente quanto à verificação ou não dos critérios de dissolução. 5.3.1. Artigo 62.º da Proposta de Lei n.º 58/XII – “Dissolução das empresas Locais” A Proposta de Lei n.º 58/XII inscreve-se no âmbito da reforma que o Governo está a levar a cabo no domínio da administração autárquica, segundo a matriz proporcionada pelos princípios orientadores oportunamente enunciados no DVRAL (GMAAP, 2011). A proposta de Lei visa estabelecer o regime jurídico da atividade empresarial local e das participações locais, revogando o RJSEL. Um dos aspetos inovadores da proposta da nova lei, comparativamente com o RJSEL, é a definição de critérios de dissolução das empresas locais. O n.º 1 do artigo 62.º dispõe o seguinte: “Artigo 62.º Dissolução das empresas locais 1 - As empresas locais são obrigatoriamente objeto de deliberação de dissolução, no prazo de seis meses, sempre que se verifique uma das seguintes situações: a) A entidade pública participante tenha de cumprir obrigações assumidas pela empresa local para as quais o respetivo capital social se revele insuficiente nos termos do artigo 35.º do Código das Sociedades Comerciais; b) As vendas e prestações de serviços realizados durante os últimos três anos não cobrem, pelo menos, 50% dos gastos totais incorridos; c) Quando se verificar que, nos últimos três anos, o peso contributivo dos subsídios à exploração é superior a 50% das suas receitas; (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 74 d) Quando se verificar que, nos últimos três anos, o valor do resultado antes de depreciações, gastos de financiamento e impostos, subtraído ao mesmo o valor correspondente ao investimento em bens de capital, é negativo, sem prejuízo do disposto no n.º 5 do artigo 40.º” Tendo em conta o articulado, basta verificar-se uma das situações descritas nas alíneas a) a d) para que as empresas locais sejam obrigatoriamente objeto de deliberação de dissolução. Antes de analisar se as situações se verificam ou não nas empresas alvo do nosso estudo, há que primeiro clarificar os conceitos contidos em cada uma das alíneas do artigo 62.º. Alínea a) De acordo com o n.º 2 do artigo 35.º do CSC, ”considera-se estar perdida metade do capital quando o capital próprio (CP) da sociedade for igual ou inferior a metade do capital social (CS)”, ou seja, quando: CP ≤ CS/2 O CP e o CS constam do Balanço que integra as DF das empresas. Esta condição de dissolução das empresas municipais não faz muito sentido face à existência de uma regra de equilíbrio de contas, quer no RJSEL quer na Proposta da nova Lei. De acordo com o RJSEL, os sócios são obrigados a realizar uma transferência financeira com vista a equilibrar os resultados de exploração operacional do exercício em causa sempre que o resultado de exploração anual operacional acrescido dos encargos financeiros se apresentar negativo 75 . A Proposta da nova Lei contém disposição idêntica, obrigando os sócios a equilibrar os resultados do exercício em causa sempre que o resultado líquido antes de impostos se apresentar negativo 76 . Em princípio, as empresas municipais só se encontrarão em situação de perda de metade do capital se a regra do equilíbrio de contas não for cumprida. 75 Artigo 31.º do RJSEL 76 Artigo 40.º da Proposta de Lei n.º 58/XII (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 75 Alínea b) As “vendas e prestações de serviços” (V+PS) são rubricas que constam dos mapas da demonstração dos resultados por naturezas ou por funções que integram as DF das empresas. Considerando as DF expressas de acordo com o Sistema de Normalização Contabilística (SNC), os “gastos totais incorridos” (GT) entendem-se como sendo o somatório de todas as rubricas, com sinal negativo ou a deduzir, que constam do mapa da demonstração dos resultados por naturezas 77 . Assim, para que se verifique a situação descrita na alínea b) é necessário que: (V + PS) < 50% x GT Alínea c) Os “subsídios à exploração” (SE) são uma rubrica individualizada que consta do mapa da demonstração dos resultados por naturezas. Quanto ao conceito de “suas receitas”, o mesmo levanta algumas dúvidas sobre o que, na realidade, são consideradas como sendo receitas das empresas locais. Assim, importa tecer algumas considerações que nos permitam definir melhor esse conceito, tendo em conta o contexto e o que se julga ser a intenção do legislador: 1) Os estatutos das empresas municipais, em regra, dispõem de um artigo que define o que constituem as suas receitas. A título de exemplo, referem-se os estatutos da GEBALIS e da SRU, que são semelhantes quanto ao que consideram como sendo receitas da empresa: a) As provenientes da sua atividade; b) O rendimento de bens próprios; 77 As rubricas são: Perdas imputadas de subsidiárias, associadas e empreendimentos conjuntos; variação nos inventários da produção; custo das mercadorias vendidas e das matérias consumidas; fornecimentos e serviços externos; gastos com o pessoal; imparidade de inventários (perdas); imparidade de dívidas a receber (perdas); provisões (aumentos); imparidade de investimentos não depreciáveis/amortizáveis (perdas); reduções de justo valor; outros gastos e perdas; gastos de depreciação e amortização; imparidade de ativos depreciáveis/amortizáveis (perdas); juros e gastos similares suportados e imposto sobre o rendimento do exercício. (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 76 c) As comparticipações, dotações e subsídios que lhes sejam destinados; d) O produto da alienação de bens próprios ou da sua oneração e) As doações, heranças e legados; f) O produto da contração de empréstimos a curto, médio e longo prazos, bem como a emissão de obrigações; g) Quaisquer outros que, por lei ou contrato, venha a perceber. No contexto da lei, não faz sentido que se inclua no conceito de “receitas” das empresas locais, o produto da contração de empréstimos ou a emissão de obrigações. 2) As receitas das empresas municipais podem ainda ser vistas numa ótica de caixa, recorrendo-se, para isso, à demonstração de fluxos de caixa que constam das DF. Não nos parece ser esta a intenção do legislador, por duas razões: - as receitas das empresas municipais, nesta ótica, integram os recebimentos provenientes de financiamentos obtidos, realizações de capital ou cobertura de prejuízos; - os efeitos das operações são reconhecidos quando o dinheiro ou o seu equivalente é recebido e não quando elas ocorrem. 3) É possível ainda considerar as receitas como sendo os rendimentos provenientes da atividade da empresa, segundo o regime do acréscimo tal como os SE, recorrendo para isso ao mapa da demonstração dos resultados por naturezas. Não serão de incluir no conceito de “receitas” das empresas municipais registos meramente contabilísticos como a variação nos inventários da produção, as reversões de imparidades, as reduções de provisões, os aumentos de justo valor, as reversões de depreciação e de amortização e os impostos diferidos. Julgamos que o conceito de receitas a que se faz referência na alínea 3) é o que melhor se adequa ao contexto da lei. Assim sendo, temos que as “receitas” (R), correspondem aos rendimentos que constam da demonstração dos resultados por naturezas, excluindo as rubricas referidas. A verificação da situação descrita na alínea c) ocorre quando: SE > 50% x R (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 77 Alínea d) O “resultado antes de depreciações, gastos de financiamento e impostos” (EBITDA) consta do mapa de demonstração dos resultados por naturezas e o “investimento em bens de capital” (IBC) entende-se como sendo o aumento do ativo fixo tangível. Assim, a situação da alínea d) verifica-se sempre que : (EBITDA – IBC) < 0 Este critério aplica-se, sem prejuízo do disposto no n.º 5 do artigo 40.º da Proposta de Lei, que se refere às situações em que o equilíbrio de exploração da empresa local só possa ser avaliado numa perspetiva plurianual que abranja a totalidade do período de investimento. Análise temporal Conforme decorre do texto da lei, as situações descritas nas alíneas b), c) e d) do n.º 1 do artigo 62.º da proposta de Lei terão que ocorrer consecutivamente nos últimos três anos para que se considere verificada a condição de dissolução da empresa. Quanto à alínea a), que se refere à perda de mais de metade do CS, entende-se que será de ter em conta o período mais recente, não relevando para o efeito o facto de o(s) detentor(es) do capital tere(m) agido em conformidade com o artigo 35.º do CSC, em períodos anteriores. 5.3.2. Aplicação dos critérios quantitativos de dissolução (n.º 1 do artigo 62.º da Proposta n.º 58/XII) Por constituírem os dados mais recentes, o triénio a ter em conta para aplicação dos critérios de dissolução previsto nas alíneas b), c) e d) do n.º 1 do artigo 62.º da Proposta de Lei n.º 58/XII, às empresas alvo do nosso estudo, será o de 2009 a 2011. Relativamente ao critério da alínea a), ter-se-á em conta a situação em 31/12/2011. (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 78 De acordo com o que foi referido no ponto anterior, os dados quantitativos das empresas EPUL, EMEL, GEBALIS, EGEAC e Lisboa Ocidental SRU, necessários para avaliar se a empresa deverá ser objeto de deliberação de dissolução segundo a proposta da nova Lei, são os seguintes: Tabela 5 – Rubricas relevantes para o estudo sobre a dissolução das EM Relativamente aos dados apresentados, há que referir o seguinte: - Os valores referentes a 2009 foram extraídos dos mapas comparativos constantes das DF do exercício de 2010, expressos de acordo com o SNC, com exceção da rubrica IBC que, no caso de não estar disponível nas DF referentes ao período de 2010, foi extraída das DF referentes ao período de 2009. - No caso da EPUL, o R&C de 2011, disponibilizado na página da internet da empresa 78 , não tem dados sobre o aumento do ativo fixo tangível. 78 Fonte: http://www.epul.pt, acedido em 7 de junho de 2012 (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 85 Tabela 11 – Ajustamentos às rubricas (EGEAC) 2009 2010 2011 SE + €7.000.000 + €7.708.333 + €6.750.000 V+PS - €7.000.000 - €7.708.333 - €6.750.000 fonte: Elaboração própria 5.3.3.5. Lisboa Ocidental SRU A) Empréstimo do IHRU A maioria das atividades de reabilitação urbana realizadas pela Lisboa Ocidental é financiada pelo contrato de financiamento sob a forma de abertura de crédito celebrado com o IHRU, com as seguintes características: • Montante máximo – 16,1 milhões; • Prazo – 30 anos, com carência de amortização de capital nos primeiros dez anos; • Taxa de juro – possibilidade de opção entre taxa fixa, taxa variável e taxas revisíveis. As obrigações emergentes do empréstimo, que se destina a reabilitar “património municipal”, são suportadas pela CML, através de contrato-programa celebrado para o efeito. A empresa recebeu o primeiro desembolso do empréstimo, no valor de 2,5 milhões de euros, em 2010 e, em 2011, recebeu a segunda parte, no mesmo montante. A operação relacionada com o empréstimo é contabilizada pela SRU, em acordo com o Fiscal Único e com os Serviços Financeiros da CML, da seguinte forma: 81  As despesas de reabilitação do espaço público e dos edifícios municipais são contabilizadas em contas do ativo fixo em “obras e construções em propriedade alheia”;  No momento de cada desembolso e de cada pagamento de juros, estes valores são registados como valores a receber da CML no ativo e em variações no capital próprio;  As transferências financeiras da CML para pagamento de juros são contabilizadas como subsídios à exploração; 81 R&C da Lisboa Ocidental SRU de 2011 (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 86  Os valores finais da reabilitação dos ativos serão transferidos para a CML no momento da extinção da Lisboa Ocidental. Mais do que questionar se a contabilização do empréstimo se encontra refletida da forma mais apropriada nas contas da empresa, importa ter em conta os seus efeitos: • Em termos de resultados do período, o resultado é nulo, uma vez que o valor contabilizado como gasto referente aos juros do financiamento corresponde, à partida, ao valor contabilizado como subsídio à exploração, a pagar pela CML; • Em termos de balanço, temos um empréstimo obtido e um valor a receber registado no ativo, o que produz um efeito neutro em termos de endividamento líquido da empresa; • O ativo fixo da empresa aumenta no montante correspondente às despesas de reabilitação do património municipal e o capital próprio aumenta no montante do empréstimo. Na alínea D) do ponto 5.2.5. do presente trabalho, concluiu-se que o empréstimo contraído pela empresa é uma forma de financiar a CML o que vai contra o disposto no RJSEL. Se anularmos o efeito do empréstimo e considerarmos que é a CML que transfere, para a empresa, as verbas necessárias para cobrir as despesas de reabilitação do património municipal, as rubricas quantificáveis, suscetíveis de influenciar os critérios de dissolução, que sofrem alteração são os SE, os GT, as R e o EBITDA. Considerando que o valor a reconhecer como SE corresponde ao valor contabilizado como juros do empréstimo que foi de €6.568,89, em 2010, e de €72.696,44 em 2011 82 , temos as seguintes variações nas rubricas: Tabela 12 – Ajustamentos às rubricas (SRU) 2010 2011 SE - €6.568,89 - €72.696,44 GT - €6.568.89 - €72.696,44 R - €6.568,89 - €72.696,44 EBITDA - €6.568.89 - €72.696,44 fonte: Elaboração própria 82 R&C da Lisboa Ocidental SRU de 2010 e 2011 (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 87 Ao ter em conta apenas estas alterações, estamos a considerar que as despesas de reabilitação do património municipal continuam a ser contabilizadas em contas do ativo fixo e que as transferências de verbas por parte da CML, em montantes iguais aos do empréstimo, são registadas como variações no capital próprio. 5.3.3.6. Resumo das alterações ocorridas ao nível dos critérios de dissolução Depois de registadas as alterações constantes dos pontos anteriores, os dados quantitativos das empresas EPUL, EMEL, GEBALIS, EGEAC e Lisboa Ocidental SRU, necessários para avaliar se a empresa deverá ser objeto de deliberação de dissolução, passam a ser os seguintes: Tabela 13 – Reflexos dos ajustamentos nas rubricas relevantes para o estudo sobre a dissolução das EM À exceção da EMEL, todas as empresas registaram alterações em algumas das rubricas. (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 88 Aplicando agora as condições de dissolução aos valores alterados, temos os seguintes resultados: Tabela 14 – Aplicação dos critérios de dissolução às EM com base nos dados da tabela 13 5.3.3.7. Conclusões A tabela infra permite comparar os resultados da aplicação das condições de dissolução das empresas municipais aos valores constantes das DF (tabela 6) com os resultados da aplicação dessas mesmas condições aos valores alterados por factos (quantificáveis) relevantes que violam as normas ou preceitos legais em vigor (tabela 14). Tabela 15 – Comparação dos resultados da aplicação dos critérios de dissolução às EM (tabelas 6 e 14) (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 89 Da leitura da tabela 15 e da comparação dos dados constantes tabelas 6 e 14, podemos concluir o seguinte: • Aplicando as condições de dissolução aos valores que constam das DF das empresas que constituem o setor empresarial do município de Lisboa, alteradas pelos factos que violam as normas ou os preceitos legais em vigor, conclui-se que a EPUL e a GEBALIS passaram a reunir as condições para, obrigatoriamente, serem objeto de deliberação de dissolução, segundo a Proposta da nova Lei do SEL. Depois de alteradas as DF, o capital social das duas empresas passou a revelar-se insuficiente nos termos do artigo 35.º do CSC. • Relativamente à EMEL, os dados mantiveram-se inalterados por não existirem factos que violam as normas ou preceitos legais em vigor que sejam quantificáveis. • Quanto à EGEAC, e não obstante não se considerar verificada nenhuma das condições de dissolução, mesmo depois de alterados os valores das DF, importa referir que a situação em que as V+PS não cobrem, pelo menos, 50% dos GT, passou a verificar-se relativamente aos exercícios de 2009 e 2010. Em 2011, as V+PS ultrapassam apenas em 0,2 p.p., o valor correspondente a 50% dos GT. Os SE, por sua vez, aproximaram-se do limiar dos 50% das R. • Depreende-se pela leitura dos R&C, que a Lisboa Ocidental SRU é a empresa que mais depende financeiramente do município. As situações verificadas anteriormente, que implicam a dissolução da Lisboa Ocidental SRU, continuam a verificar-se depois de alteradas as DF. Não deixa de ser curioso que este facto se verifique relativamente à única empresa em que o momento da sua extinção se encontra definido nos respetivos estatutos. 83 83 De acordo com o artigo 34.º, n.º 2 dos Estatutos da Lisboa Ocidental SRU que vai ao encontro do estipulado no artigo 38.º do Decreto-Lei n.º 307/2009, de 23 de outubro, a extinção da SRU só deve ocorrer quando estiver concluída a reabilitação urbana da Zona de Intervenção delimitadas nos termos dos estatutos. Sabendo que as leis e os decretos-leis têm igual valor (artigo 112º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa), coloca-se a questão sobre qual dos diplomas legais terá supremacia: a nova Lei ou o Regime Jurídico da Reabilitação Urbana (Decreto-Lei n.º 307/2009)? Afigura-se-nos que, sendo o (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 90 Em suma, os critérios (quantitativos) de dissolução das empresas municipais constantes da proposta da nova lei revelam-se insuficientes para qualificarem a situação económico-financeira das empresas que integram o setor empresarial da CML. Uma análise mais detalhada das contas, e dos dados disponíveis, revelou que os critérios quantitativos estão influenciados por factos que contrariam as disposições legais em vigor. Depois dos ajustamentos feitos nas rubricas decorrentes da anulação dos efeitos provocados pelos factos detetados, à Lisboa Ocidental SRU juntaram-se a EPUL e a GEBALIS, passando a ser três as empresas que reúnem as condições para obrigatoriamente serem objeto de deliberação de dissolução. As três empresas têm áreas de intervenção na construção, corroborando as conclusões do estudo técnico que deu origem ao LBSEL (Martins et al., 2011) e que refere ser esta uma das áreas em que existe maior vulnerabilidade económica e financeira, com risco de sustentabilidade. Quanto à EPUL e à GEBALIS, torna-se evidente que os factos que tiveram impacto ao nível das DF (perdão de dívida de 9,5 milhões de euros no caso da EPUL e cobertura (não realizada) de prejuízos no caso da GEBALIS) tiveram o único propósito de melhorar a imagem da empresa em termos de situação económica e financeira. Realçase o facto de a CML nem sempre ter cumprido com a regra do equilíbrio de contas relativamente a estas duas empresas. Relativamente à SRU, os impactos ao nível das DF terão sido um efeito secundário daquele que seria o objetivo principal da CML que era obter financiamento através da empresa. A SRU não tem praticamente receitas próprias vivendo à custa dos subsídios da autarquia. Uma das recomendações feitas às instâncias político-legislativas que consta do LBSEL (Martins et al., 2011) é a de que a atribuição de subsídios às EM deve ser Regime Jurídico da Reabilitação Urbana uma lei especial e o novo regime do SEL, uma lei geral, a lei geral não poderá revogar a lei especial (artigo 7.º, n.º 3 do Código Civil). (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 91 substituída pela figura de contratualização pela prestação de serviços a que correspondem as contrapartidas objeto do contrato. Esta alteração iria ter implicações ao nível tributário, nomeadamente no que se refere à sujeição a IVA. As prestações de serviços estariam sujeitas a imposto, a suportar pela autarquia, enquanto os subsídios à exploração, à partida, não estão. A Direção de Serviços do IVA (DSIVA) emitiu o ofício n.º 30126 de 15 de abril de 2011 que se refere à atividade de gestão patrimonial e financeira dos bairros municipais exercida por entidades empresariais locais e que corresponde à atividade da GEBALIS. Trata-se da situação em que a empresa municipal recebe as rendas de imóveis pertencentes à autarquia e faz a gestão patrimonial e financeira desses mesmos imóveis. O referido ofício refere taxativamente o seguinte: “Uma dotação de receitas entre duas pessoas coletivas de direito público, no quadro de uma transferência de atribuições entre elas, não constitui a contraprestação de uma prestação de serviços, estando, portanto, excluída do conceito de atividade económica para efeitos de IVA.” No que se refere a esta matéria, o LBSEL (Martins et al., 2011) e a DSIVA (2011) estão aparentemente em contradição. 5.3.4. Texto final do n.º 1 do artigo 62.º da Proposta de Lei n.º 58/XII – “Dissolução das Empresas Locais” Aquando da realização do estudo empírico, apenas era conhecida a versão inicial da proposta de lei 84 , que aprova o regime jurídico da atividade empresarial local e das participações locais e que revoga o RJSEL, tendo a análise sido feita à luz dessa proposta. Entretanto, foi publicado o texto final da proposta de lei 85 resultante da 84 Aprovada em Conselho de Ministros de 3 de maio de 2012. 85 Fonte: http://www.parlamento.pt/ActividadeParlamentar/Paginas/DetalheIniciativa.aspx?BID=36975, acedido em 23 de julho de 2012. Entretanto, a proposta de Lei deu origem à Lei n.º 50/2012 que foi publicada no Diário da República, 1.ª série, de 31 de agosto de 2012. (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 92 apreciação e votação na especialidade do documento, que vem alterar substancialmente a versão inicial do n.º 1 do artigo 62.º: “Artigo 62.º Dissolução das empresas locais 1-Sem prejuízo do disposto no artigo 35.º do Código das Sociedades Comerciais, as empresas locais são obrigatoriamente objeto de deliberação de dissolução, no prazo de seis meses, sempre que se verifique uma das seguintes situações: a) As vendas e prestações de serviços realizados durante os últimos três anos não cobrem, pelo menos, 50% dos gastos totais dos respetivos exercícios; b) Quando se verificar que, nos últimos três anos, o peso contributivo dos subsídios à exploração é superior a 50% das suas receitas; c) Quando se verificar que, nos últimos três anos, o valor do resultado operacional subtraído ao mesmo, o valor correspondente às amortizações e às depreciações, é negativo. d) Quando se verificar que, nos últimos três anos, o resultado líquido é negativo.” Comparando o texto final que foi aprovado com o texto inicialmente proposto, constatase o seguinte: • As empresas têm que cumprir com o disposto no artigo 35.º do CSC mas a perda de metade do capital social deixou de ser considerado um critério específico de dissolução das empresas municipais; • Os critérios das alíneas a) e b) correspondem aos anteriores critérios das alíneas b) e c); • O anterior critério da alínea d), que ditava a dissolução da empresa se o ‘EBITDA-IBC’ fosse negativo nos últimos três anos, foi substituído pelo critério da alínea c) que define como condição de dissolução o facto de a empresa apresentar um resultado operacional subtraído ao mesmo, o valor correspondente às amortizações e às depreciações, negativo nos últimos três anos; • Foi acrescentado um critério relativo ao resultado líquido (RL) que não existia. Os conceitos contidos nas alíneas a) e b) já foram clarificados anteriormente, aquando da análise realizada com base na versão inicial da proposta de lei. O conceito de RL contido na alínea d), consta das DF das empresas e é de leitura direta. (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 93 Relativamente ao critério da alínea c), existem dúvidas quanto à intenção do legislador quando se refere ao “ resultado operacional subtraído ao mesmo, o valor correspondente às amortizações e às depreciações” uma vez que o resultado operacional, de acordo com o modelo da demonstração dos resultados por naturezas 86 , em SNC, já está subtraído do valor das amortizações e depreciações. O texto, tal como está redigido, leva-nos a equacionar duas interpretações possíveis para o conceito apresentado: 1.º O que se pretende é que o resultado operacional seja expurgado do efeito das amortizações e depreciações, ou seja, o item a calcular é o “Resultado antes de depreciações, gastos de financiamento e impostos” (EBITDA). Isto significa que ao Resultado Operacional temos que somar as depreciações e amortizações e não subtrair; 2.º Tendo em conta que o conceito referido substitui o critério da alínea d) do texto inicial da proposta de lei que se referia ao “valor do resultado antes de depreciações, gastos de financiamento e impostos, subtraído ao mesmo o valor correspondente ao investimento em bens de capital”, a intenção é que se subtraia ao EBITDA, referido no texto como “resultado operacional”, o montante das amortizações e depreciações (AD) em vez do IBC previsto no texto inicial. O valor deste indicador aproximar-se-á do resultado operacional salvo se a rubrica “imparidade de ativos depreciáveis/amortizáveis (perdas/reversões)” tiver um valor significativo. Na falta de esclarecimentos quanto à interpretação a dar ao conceito, que certamente surgirão no futuro, vamos considerar, para efeitos da presente análise, como mais provável a 2.ª interpretação referida. Sem prejuízo, apresentamos igualmente para todas as empresas em análise o valor do EBITDA permitindo efetuar igualmente a análise em sede da primeira interpretação. Em resumo, terá que se verificar uma das seguintes situações nos últimos três anos, de acordo com o texto final do n.º 1 do artigo 62.º da Proposta de Lei n.º 58/XII, para que a empresa municipal seja obrigatoriamente objeto de dissolução: a) (V + PS) < 50% x GT b) SE > 50% x R 86 Portaria n.º 986/2009, de 7 de setembro (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 94 c1) EBITDA < 0 ou c2) (EBITDA – AD) < 0 d) RL < 0 A empresas estão ainda obrigadas a observar o disposto no artigo 35.º do CSC se: CP ≤ CS/2 5.3.4.1. Aplicação dos critérios quantitativos de dissolução (texto final do n.º 1 do artigo 62.º da Proposta de Lei n.º 58/XII) às EM do município de Lisboa Apresenta-se, na tabela seguinte, os dados quantitativos das empresas EPUL, EMEL, GEBALIS, EGEAC e Lisboa Ocidental SRU, necessários para avaliar se a empresa deverá ser objeto de deliberação de dissolução, segundo o texto final da proposta da nova Lei e/ou se deverá observar o disposto no artigo 35.º do CSC: Tabela 16 – Rubricas relevantes para o estudo sobre a dissolução das EM (texto final da proposta de Lei) (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 101 2Será que os critérios (quantitativos) de dissolução das empresas municipais constantes da proposta da nova Lei são suficientes para qualificarem a situação económico-financeira de uma empresa? Para dar resposta a estas questões de investigação, foi feita a análise exaustiva de documentação e dos registos de arquivo disponíveis nas páginas de internet da CML, das EM e do TC. Relativamente à 1.ª questão de investigação, o estudo empírico realizado vem confirmar que são vários os atropelos à lei, conforme fazia antever o LBSEL (Martins et al., 2011). As empresas não cumpriram com a regra de adaptação dos estatutos dentro do prazo estabelecido, sendo que os estatutos da EPUL ainda não foram adaptados, não obstante o prazo ter terminado em 2009. No que se refere à regra de equilíbrio de contas, verifica-se que a CML não cumpre com o disposto no RJSEL, permitindo-se achar que a regra está mal formulada e que, portanto, não é obrigada a aplicá-la. Relativamente à segunda questão de investigação, é feito um primeiro estudo com base na versão inicial da proposta de lei e um segundo estudo baseado na versão final do documento em que são alterados substancialmente os critérios de dissolução das EM. A razão para tal deve-se ao facto de só se ter tido conhecimento do texto final depois de efetuada a primeira análise. A conclusão que se retira da análise baseada na versão inicial da proposta de lei é que os critérios (quantitativos) de dissolução das empresas municipais são insuficientes para qualificarem a situação económico-financeira das empresas que integram o setor empresarial da CML. Depois dos ajustamentos feitos nas rubricas decorrentes da anulação dos efeitos provocados pelos factos detetados que violam as disposições legais em vigor, à Lisboa Ocidental SRU juntaram-se a EPUL e a GEBALIS, passando a ser três as empresas, que reúnem as condições para obrigatoriamente serem objeto de deliberação de dissolução. Tornou-se evidente que os factos que tiveram impacto ao nível das DF da EPUL e da GEBALIS tiveram o único propósito de melhorar a situação económica e financeira das empresas. (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 102 A análise baseada na versão final da proposta de lei conduziu a resultados diferentes: os efeitos dos atos que violam os preceitos legais não têm impacto ao nível dos critérios específicos de dissolução. A diferença de resultados é consequência do facto de a perda de metade do capital social ter deixado de ser considerado um critério específico de dissolução para passar a ser uma situação em que se torna obrigatório observar o disposto no artigo 35.º do CSC. Enquanto a versão inicial da proposta de lei indica como critério de dissolução o facto da empresa municipal se encontrar em situação de perda de metade do capital social, o n.º 1 do artigo 35.º do CSC estipula que, quando isso se verificar, os gerentes ou os administradores de uma sociedade devem convocar de imediato a assembleia geral, a fim de nela se informar os sócios da situação em que a sociedade se encontra e de estes tomarem as medidas julgadas convenientes. O CSC não obriga à dissolução da empresa, apenas exige que a empresa tome as medidas necessárias para que a situação de perda de metade do capital social se deixe de verificar, sendo a dissolução da empresa uma das medidas possíveis. Depois de efetuados os ajustamentos, a EPUL e a GEBALIS passaram a estar em situação de perda de mais de metade do capital social, o que implica a obrigatoriedade dos administradores e da CML observarem o disposto no n.º 1 do artigo 35.º do CSC. Uma importante conclusão que se retira do presente trabalho, e que vai de encontro a ilações tiradas em estudos de referência anteriores (Rodrigues, 2005; Ramos, 2007b), é que a autarquia atua como grupo de pressão, exercendo influência sobre as EM. A CML intervém, assumindo um papel ativo, nos factos que violam as normas ou preceitos legais em vigor relativamente às entidades que constituem o seu universo empresarial. Comprova-se que não existe separação de competências entre o órgão executivo e o detentor de capital, o que vai contra os princípios preconizados na NGP. Em resumo, o presente trabalho revela que as EM, e a própria autarquia, nem sempre cumprem com as disposições legais em vigor e que as DF nem sempre revelam a verdadeira situação económica e financeira das empresas. Os órgãos de fiscalização das empresas nem sempre exercem as funções de que são legalmente incumbidos. O incumprimento da lei, por parte das empresas, das autarquias e dos órgãos de (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 103 fiscalização parecem não ter repercussões visíveis que, pelo menos, desincentivem novos incumprimentos. Importa aqui alertar as instâncias políticas e as instituições reguladoras internas e externas para esse facto e para a necessidade de se efetuar uma análise mais aprofundada da situação económica e financeira das EM, já que se comprovou que os dados quantitativos nem sempre são suficientes para avaliar se uma empresa é ou não viável. Ao poder legislativo, apela-se à necessidade de uma melhor clarificação do texto da lei, já que a falta de objetividade na definição dos conceitos que constam dos critérios de dissolução poderá levar a interpretações erradas com impacto relevante sobre a decisão de dissolução das empresas. Para além da dificuldade em perceber o alcance pretendido, no que se refere a alguns dos conceitos relacionados com os critérios de dissolução da nova lei, os resultados alcançados com o presente trabalho estão condicionados a algumas restrições inerentes ao método de investigação utilizado, nomeadamente: - O caso estudado não permite a generalização das conclusões obtidas para todas as EM; - Dado o método de recolha de informação, que se baseou na análise de documentos e registos de arquivo, há sempre o risco de não ter sido recolhida informação com relevância para o estudo. O método utilizado tem, no entanto, a vantagem de se poder efetuar uma análise mais pormenorizada de um conjunto de factos que não seria possível com a utilização de um método quantitativo como, por exemplo, o tratamento de dados com recurso a modelos estatísticos. Por outro lado, permite o levantamento de informações e propostas que poderão constituir futuras linhas de investigação. Deixamos aqui algumas sugestões: • Um próximo contributo poderia ser desenvolver o mesmo estudo relativamente a EM pertencentes a outras autarquias; • O nosso estudo revelou que os resultados operacionais acrescidos dos encargos financeiros da EMEL são positivos nos anos que se seguiram à entrada em vigor (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 104 do RJSEL e, consequentemente, da norma do equilíbrio de contas, contrastando com os anos anteriores em que foram negativos. Uma futura linha de investigação seria analisar se a mesma situação se verifica relativamente a outras EM; • Seria igualmente interessante fazer a comparação dos resultados financeiros das EM na vigência do RJSEL com os resultados financeiros no âmbito da nova lei, e verificar se há um contraste de resultados que possa ser atribuído ao facto de passar a existir critérios de dissolução; • Perante as posições aparentemente contraditórias do LBSEL (Martins et al., 2011) e da DSIVA (2011) no que se refere à contabilização das verbas transferidas das autarquias para as EM, seria relevante aprofundar esta matéria do ponto de vista fiscal. As verbas atribuídas às EM são efetivamente subsídios ou na realidade são a contraprestação por um serviço que a empresa presta à autarquia? Seria igualmente interessante averiguar se existem discrepâncias na forma como as várias EM registam essas transferências; • A CML está a estudar a criação de uma nova empresa municipal que nascerá da fusão parcial ou integração da EPUL, da GEBALIS e da Lisboa Ocidental SRU 90 . Trata-se das três empresas que têm áreas de intervenção na construção que é um dos setores onde existe maior vulnerabilidade económica e financeira, com risco de sustentabilidade. Caso venha a ocorrer a fusão das três empresas, seria interessante comparar os resultados antes da fusão com os resultados pós fusão; • Perspetivando-se a dissolução de um grande número de EM com a entrada em vigor da nova lei, seria relevante estudar as implicações ao nível da relação custo/benefício e o impacto ao nível do orçamento do setor público local. No contexto atual, em que somos constantemente confrontados com evidências de má gestão dos dinheiros públicos, que tão seriamente comprometem o desenvolvimento das gerações futuras, importa continuar a contribuir para um melhor conhecimento da realidade, na qual se inclui o SEL. 90 Fonte: artigo do semanário Sol de 2 de setembro, disponível em http://2010.sol.pt/inicio/Sociedade/Interior.aspx?content_id=27633, acedido em 23 de junho de 2012 (In)Cumprimento legal e viabilidade das empresas municipais: Estudo de caso das empresas do município de Lisboa 105 R EFERÊNCIAS B IBLIOGRÁFICAS Amorim, J. (2000), As empresas públicas no direito Português, em especial, as empresas municipais, Livraria Almedina, Coimbra. Camões, P. (2011), “Empresas que se multiplicam como cogumelos”, Suplemento economia do Jornal Expresso de 28 de maio, pp 8 e 9 Campomar, M. C. 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