Localizar Portugal na luta contra o tráfico de seres humanos

Universidade do Porto Faculdade de Direito Marta Isabel Maia dos Santos Localizar Portugal na Luta contra o Tráfico de Seres Humanos Mestrado em Criminologia Trabalho realizado sob a orientação de Professor Doutor Amadeu Recasens i Brunet Abril de 2012 1 Agradecimentos Posso, em primeiro lugar, afirmar que chegar até este ponto não foi fácil nem sequer foi facilitado. Costuma-se dizer que quanto mais difícil o percurso, melhor sabe à chegada. Ainda não foi possível criar esse distanciamento que me capacite de uma análise tão focalizada nesta chegada, mas tenho que reconhecer que pessoas houve que foram exemplos para mim pelo conhecimento, pela ajuda, pela motivação e pela forte presença que me fez continuar e a quem me cumpre agradecer por tudo aquilo que me possibilitaram. Não espero nestes agradecimentos mencionar todos/as aqueles/as que foram decisivos neste caminho, porque as marcas positivas ou negativas que nos deixam, fazem de nós aquilo que nós somos e contribuem para que sigamos em frente, e por isso, deve-se também agradecer às dificuldades que fazem de nós pessoas mais fortes. Ao professor Amadeu Recasens i Brunet um “obrigada” muito especial, porque surge precisamente no momento em que eu mais precisava de orientação e que, apesar de não me conhecer e da distância física em alguns momentos, agarrou este desafio, esteve muito presente e é de facto um exemplo de como deve funcionar um orientador. Devo também deixar alguns agradecimentos em particular a algumas entidades, reconhecendo que sem a sua visão não é de facto possível avançar no conhecimento deste fenómeno: à Associação para o Planeamento da Família, em particular à Marta Pereira e à Rita Moreira; ao projeto Espaço Pessoa da APF, na pessoa do seu coordenador Jorge Martins; à OIKOS – Cooperação e Desenvolvimento, em particular à Ana Teixeira e Ana Rodrigues; aos Departamentos de Investigação e Ação Penal do Porto e de Coimbra, na pessoa da Dr.ª Branca Lima e do Dr. Jorge Quinta Leitão; ao Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, em particular à Dr.ª Luísa Maia Gonçalves e ao Dr. Luís Frias, e à Polícia Judiciária, em particular ao Inspetor Chefe Sebastião Sousa e ao Inspetor Henrique Neves. Todos estes elementos foram de uma incansável preocupação e ajuda, a quem não sei se algum dia conseguirei retribuir. Aos/às meus/minhas colegas da CIG-DRN que a todo o momento estiveram dispostos/as a participar deste meu percurso nem que fosse com a boa disposição que nos caracteriza. Sem vocês seria, de facto, muito mais difícil. 2 Ao Nuno Gradim, pelas leituras atentas, comentários, críticas, arreliações e demais reflexões que bem caracterizam estes “laços” que nos unem. Aos meus amigos e amigas, que “aturaram” as lamúrias, alegrias e os pensamentos desconexos, que partilharam comigo momentos tertuliantes, que contribuiram e tenho a certeza que contribuirão sempre para dar mais cor à minha vida…Vocês sabem quem são! À Lelita Veloso, pela ajuda e boa disposição. Um especial obrigada ao Vasco Sousa pela “irmandade” e apoio em todos os momentos. À minha mãe, Lucília Sousa, e ao meu pai, Joaquim Santos (apesar de já não estar entre nós), que são exemplos de vida e de honestidade, e a quem tenho que agradecer tudo aquilo que sou hoje. Ao Pedro, sempre comigo, sempre “nós”! A todos e todas deixo o meu mais profundo respeito, reconhecimento e amizade! 3 Índice Agradecimentos 1 Introdução 6 CAPÍTULO I - OBJETIVOS, PERGUNTA DE PARTIDA E HIPÓTESES DE TRABALHO 10 a) Objetivos da investigação 10 b) Pergunta de partida 11 c) As hipóteses de trabalho 12 CAPÍTULO II - DESCRIÇÃO E FUNDAMENTAÇÃO DAS METODOLOGIAS 15 1 - A direção metodológica 15 2 - Momento 1: a análise documental 16 3 - Momento 2: A abordagem empírica da apropriação dos conceitos a nível operativo 21 3.1 - População e forma de constituição da amostra 21 3.2 - As transcrições das entrevistas e posterior análise de conteúdo 24 CAPÍTULO III – ESTADO DA ARTE 26 1 - Enquadramento normativo 26 2 - Mecanismos de monitorização 29 3 - O caso específico dos Relatórios Trafficking in Persons (TIP) do Departamento de Estado dos Estados Unidos da América 33 4 - O Tráfico de Seres Humanos e o desafio no encontro com a academia 35 4.1 - As dificuldades na definição e utilização do conceito de “Tráfico” 36 4.2 - Análise dos documentos reguladores internacionais 38 CAPÍTULO IV - OS DOCUMENTOS INTERNACIONAIS NO TRÁFICO DE SERES HUMANOS E AS APROPRIAÇÕES FEITAS PELOS ESTADOS 41 1 - As perspetivas dos documentos internacionais 41 2 - A monitorização da inclusão das orientações nos países 57 2.1 - Informação recolhida pela Conferência das Partes relativamente ao processo de implementação do Protocolo Adicional 57 2.2 - Relatório Trafficking in Persons (TIP) 2011 – Departamento de Estado dos E.U.A. 59 2.3 - Informação do Portal Anti Tráfico da Comissão Europeia 61 3 - Análise crítica da informação recolhida cruzando as variáveis selecionadas e os países 65 4 3.1 - Existência da figura do Relator Nacional ou mecanismos equivalentes 68 3.2 – Estratégias de sensibilização/formação específica na luta contra o Tráfico de Seres Humanos identificadas 70 3.3 – Implementação de programas específicos ao nível da identificação, assistência e proteção de vítimas de Tráfico de Seres Humanos 73 3.4 – Cooperação nacional e/ou internacional 76 3.5 – Previsão legal do período de reflexão e de autorização de residência 78 3.6 – Existência de plano/programa de ação nacional de luta contra o Tráfico de Seres Humanos 82 3.7 – Orientações para implementar a Diretiva Europeia 2011/36/EU 85 CAPÍTULO V – PORTUGAL EM PERSPETIVA – QUE POLÍTICA? 88 1Enquadramento do TSH em Portugal antes de 2007 88 2 - E depois de 2007: ferramentas de combate ao tráfico de seres humanos 90 2.1 - As ferramentas legais 91 2.2 - As ferramentas institucionais 97 CAPÍTULO VI - AS VISÕES PRÁTICAS DA REALIDADE POLÍTICA DO TRÁFICO DE SERES HUMANOS 109 - 1ª categoria: Conhecimento da temática do Tráfico de Seres Humanos 110 - 2ª Categoria: Conhecimento da alteração efetuada no Código Penal em 2007 – criação do artigo 160º do tráfico de pessoas 113 - 3ª Categoria: Considerações acerca das prioridades em Portugal na luta contra o Tráfico de Seres Humanos, ao nível político e ao nível de prática profissional 116 - 4ª Categoria: Conhecimento dos instrumentos/políticas públicas e não públicas a nível nacional nesta área 120 - Algumas considerações finais 130 CAPÍTULO VII – CONCLUSÕES 133 CAPÍTULO VIII – REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 147 1 - Documentos internacionais 147 2 - Documentos Legais Nacionais 149 3 - Artigos académicos, relatórios e outro tipo de documentos 149 4 – Webgrafia 152 5 - Bibliografia crítica (consultada e não utilizada) 153 CAPÍTULO IX - ANEXOS 158 5 GRELHAS E FIGURAS Grelha nº 1 - Análise comparativa entre os 3 documentos internacionais Grelha nº 2 - Análise comparativa da presença de variáveis caraterizadoras dos documentos internacionais nos países europeus Gráfico 1 – Execução das medidas do I PNCTSH, por área estratégica de intervenção Esquema 1: Modelo de Sinalização – Identificação – Integração de Vítimas de TSH ANEXOS Anexo I - Modelo de carta enviada a solicitar a autorização para aplicação da entrevista semi estruturada Anexo II – Guião de Entrevista Semi Estruturada Anexo III – Grelha de Análise de conteúdo Anexo IV –Compilação de respostas ao questionário da implementação do Protocolo Adicional Anexo V - Análise do Relatório Traficking in Persons 2011 Anexo VI - Análise das informações dos países selecionados no Portal Anti Tráfico da Comissão Europeia 6 Introdução O tema do Tráfico de Seres Humanos tem vindo a assumir um lugar mediático no que respeita as agendas políticas de diversos governos e organizações em termos mundiais e nacionais. Indicadores deste interesse são as criações de documentos internacionais orientadores da definição de políticas e diversos relatórios que todos os anos vão sendo lançados com estimativas acerca do fenómeno em termos de números de vítimas traficadas. O facto de avançar na questão do entendimento do que são os direitos humanos em pleno século XXI, faz perceber que este fenómeno, por contraposição, retira todo o sentido de humanidade daqueles que caindo nas malhas deste crime, deixam de existir, ainda que momentaneamente, na sua identidade pessoal e profissional. A globalização, no caso da movimentação livre de pessoas e bens, assim como o sistema capitalista, acarretam consigo novas oportunidades (o que tem vindo a potenciar a criação legal de forma a regular a acumulação de riqueza, em particular, para evitar situações de pobreza extrema que os inícios da revolução industrial permitiam ver), mas também um lado mais obscuro que potencia o ingresso em situações tão pouco claras para aqueles que procuram melhores formas de vida e se sujeitam a entrar em condições de trabalho e de vivência para procurar para si e para os seus o “el dorado”. A própria conjetura económica, tanto nacional, como internacional, leva a que os estados apelem a uma maior flexibilização de todo o modelo de trabalho. Estas imposições promovidas pelo sistema capitalista, levam a que o próprio sistema de direitos sociais fique fragilizado (Santos et al, 2008), o que abre espaço a que sejam enquadradas situações laborais cada vez precárias e de exploração, que noutra moldura não teriam a mesma aceitação. Atualmente, com o desenvolvimento de regulamentação que orienta os percursos nacionais quanto a este fenómeno, como é o exemplo da Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho 2011/36/EU de obrigatória transposição para o enquadramento nacional até 2013, é mais uma ferramenta que demonstra a necessidade de (re)pensar em conjunto quais deverão ser as prioridades consideradas na luta contra o Tráfico de Seres Humanos. No entanto, são definições coletivas que já vêm acontecendo mais frequentemente desde 2000, com a assinatura da Convenção das Nações Unidas contra a Criminalidade Transnacional Organizadas, em particular, o Protocolo Adicional para Prevenir, Suprimir e Punir Tráfico de 7 Pessoas, especialmente mulheres e crianças, carecem também de alguma análise no que respeita a sua funcionalidade. Uma vez que este fenómeno carece de dados estatísticos claros relativamente à sua dimensão, exatamente por ser um fenómeno que acontece na obscuridade mais profunda da criminalidade em geral, pretende-se aqui dar uma perspetiva daquilo que tem vindo a ser criado para formalizar uma luta cada vez mais crescente contra este crime, tanto a nível normativo, como a nível de ferramentas técnicas. Este tema foi selecionado para análise também tendo por base uma questão de interesse pessoal, não só pelo facto de se caracterizar por um fenómeno que surge como corolário de discurso político, mas também na perspetiva de ser um tema com o qual, enquanto técnica do organismo responsável pela criação de políticas neste domínio, tem havido um contacto mais próximo. Considerando que em épocas de maior flexibilização económica e social, por norma, a questão dos direitos humanos fica um pouco estagnada, o Tráfico de Seres Humanos continua a assistir à criação de políticas, instrumentos e campanhas, tanto a nível nacional como internacional. O que se pretende também analisar é até que ponto esta criação não se fica pelo seu desenho teórico e discursivo, análise que carece de uma visão mais limpa e metodologicamente enquadrada. Tendo em conta que se concretiza a acumulação de papéis em termos de situação profissional e de investigadora, existem algumas reflexões que devem ser feitas neste âmbito. A primeira reflexão a fazer é o facto de tentar assumir-se aqui um papel de investigadora sobre um tema que, como já foi explicitado, é um tema difícil. Juntamente com essa dificuldade, há claramente um acumulação com o papel de técnica que decorre do trabalho efetuado no organismo público responsável em Portugal pelas políticas de combate ao Tráfico de Seres Humanos, tendo por isso em perspetiva dimensões bastante diferenciadas. É um desafio que deve ser considerado especialmente na distinção de papéis consoante os momentos dedicados aos diferentes trabalhos, numa lógica de “Eu investigadora vs. Eu técnica”, pelo que poderão existir alguns momentos de “conflito” de papéis para o qual é necessário estar-se constantemente e reflexivamente atenta. No entanto, questiona-se até que ponto a situação de fazer “tábua rasa” será uma mais-valia para o trabalho propriamente dito. O facto do “olhar” sobre este crime ser feito dentro do sistema que define as orientações políticas, acarreta consigo um conhecimento mais 8 específico sobre estas orientações que têm sido seguidas, e sobre as quais a maioria dos investigadores teria que fazer um trabalho prévio bastante mais intenso, podendo ficar alheios/as a algumas dimensões. Esta inserção no sistema traz algumas facilidades de acesso a informação e contactos que poderão agilizar toda a investigação, considerando esta uma maisvalia da pertença ao sistema que será analisado. Com esta análise, pretende-se dar a conhecer de forma mais concreta e objetiva o que está a ser feito neste âmbito, tanto internacional como nacionalmente, assim como dar voz àqueles que todos os dias na sua prática profissional têm que desenvolver estratégias de combate a este crime, e se vêm perante o objeto deste crime - a pessoa, cujos sonhos e ideais foram dissolvidos. É também pretensão desta investigação contribuir para dar algumas indicações para uma possível avaliação da construção de políticas que tem vindo a ser feita no Tráfico de Seres Humanos, no sentido de corresponder tanto às pretensões dos agentes operativos como da própria realidade portuguesa, promovendo indiretamente uma atuação mais eficaz no que respeita a intervenção tanto legal como técnica, assim como algumas pistas de análise de futuros estudos para que os obstáculos e desafios agora encontrados sejam mais facilmente ultrapassados. A presente dissertação encontra-se inserida no Mestrado de Criminologia da Faculdade de Direito da Universidade do Porto, relativo ao 2º ano do 2º ciclo de estudos (ano letivo 2011/2012). Encontra-se dividida em 9 capítulos. No capítulo I apresentam-se os objetivos da investigação, a pergunta de partida e respetivas hipóteses de trabalho, que foram a base da presente tese e aos quais se foi tentando responder com a informação recolhida. O capítulo II contém o descritivo da metodologia utilizada para conseguir recolher a informação, assim como as opções que foram feitas, decorrentes de todo o manancial documental disponível. O capítulo III contém o estado da arte relativamente a este fenómeno, considerando por um lado os elementos normativos que regulam e orientam a atuação no tema do tráfico de seres humanos, os mecanismos de monitorização existentes para acompanhar o desenvolvimento político deste fenómeno e considerações de alguns autores sobre o tratamento e evolução do tráfico de seres humanos. No capítulo IV é possível encontrar a informação recolhida dos documentos internacionais selecionados para análise, alguns traços mais específicos dos mecanismos de monitorização relativamente aos países selecionados e a informação recolhida sobre os 6 países em análise (Portugal, Espanha, Bélgica, Holanda, Polónia e Roménia), por via do Portal Anti Tráfico da Comissão Europeia. Com base nesta informação, foi possível 15 Capítulo II Descrição e fundamentação das metodologias Quando se inicia um trabalho da natureza desta dissertação dever-se-á partir de alguns pressupostos que serão norteados e enquadradores de todo o trabalho a ser desenvolvido. À semelhança de outros, o tema do Tráfico de Seres Humanos, apresenta desde logo um conjunto de limitações tanto em termos académicos como nas questões práticas. Nesse sentido, deverá ter-se bem presente um princípio de base que é crucial em qualquer investigação, seja ela de natureza quantitativa ou qualitativa, que é o pressuposto da honestidade pessoal e científica. Assim, este capítulo, para além de demonstrar o desenho da investigação, pretende alertar para os desafios e as dificuldades. Pensa-se que esta honestidade é a base para o desenvolvimento de uma metodologia coerente, e mais do que isso, consciente das suas falhas e mais valias. Parece um princípio básico, mas efetivamente não é feita muita referência a ele, o que não significa que não é considerado, mas objetivamente é o ponto de partida para que se alcançar o caminho no sentido do rigor que deve ter este tipo de trabalhos. 1 - A direção metodológica O crime de tráfico de seres humanos padece de não ter estatísticas reais documentadas que se aproximem das estimativas apresentadas por diversos organismos, estatais e internacionais. São disso exemplo os relatórios da UNODC (2006) ou relatórios do Departamento de Estado dos Estados Unidos da América (in Winterdyk & Reichel, 2010). À semelhança de outros crimes, também as suas estatísticas oficiais estão longe de poder ser consideradas para análises mais específicas. De acordo com o objetivos a que se propõe esta tese, pretende-se localizar a posição de Portugal ao nível do Tráfico de Seres Humanos, acedendo às formas de construção coletiva de conceitos e práticas neste âmbito e às perceções individuais dos agentes atuantes nesta área em quadro dimensões: política, judicial, criminal e social. O tema incita à utilização de um enfoque mais qualitativo que permita aceder às diferentes dimensões de constituição do Tráfico de Seres Humanos como uma preocupação política que desenha formas de atuação específicas, que podem ou não ser consideradas como prioritárias pelos agentes interventores. Assim, como o objetivo de facto é conhecer o desenho desta área em Portugal, promovendo a sua contextualização histórica, surge como mais adequada a metodologia qualitativa. 16 Ao longo das décadas, tem sido questionada a força que uma metodologia pode ter numa investigação, nomeadamente, no que diz respeito à validade deste tipo meotodológico. Kirk e Miller (1986), tentaram demonstrar formas de verificar estes pressupostos, afirmando ainda que: “To focus on the validity of an observation or an instrument is to care about whether measurements have currency (what do the observations buy?), and about whether phenomena are properly labeled (what are the right names for variables?)”(p.21). Isto significa que, mais do que obter números específicos ou estabelecer relações de causalidade, é importante ter bem definidos os conceitos que baseiam a investigação e saber quais os traços das variáveis em análise. Nesse sentido, também para contribuir para esse melhor e mais aprofundado conhecimento da área do Tráfico de Seres Humanos, propõe-se a utilização desta dimensão metodológica mais qualitativa. 2 - Momento 1: a análise documental De acordo com os objetivos propostos e as hipóteses de trabalho, esta dissertação pode dividir-se em duas áreas metodológicas que, ainda que distintas, são complementares. Para responder ao propósito de conhecer o desenvolvimento histórico da introdução do tema do Tráfico de Seres Humanos no debate público, à volta do qual se definiu determinada política criminal e um conjunto de instrumentos e práticas, assim como o seu enquadramento no contexto europeu/internacional, pensa-se que esta pesquisa deverá tomar uma natureza mais exploratória. Nesse sentido, num primeiro momento, o recurso a documentos que atestem esse histórico, assim como socorrer-se de literatura internacional para verificar o que alguns países europeus têm vindo a fazer neste tema será a forma que se considera mais adequada, isto é, promover o que Huberman e Miles chamam de “análise qualitativa dos dados” (2002). O material que se recolhe através de métodos qualitativos, normalmente, surge de forma destruturada, mas o seu conteúdo é detalhado, pelo que é o investigador que terá que detetar a informação relevante, no sentido do seu objeto de estudo, através dos métodos existentes para essa análise de teor qualitativo, que lhe irão permitir desenvolver as tarefas de definir, categorizar, teorizar, explicar, explorar e mapear, que é precisamente o que se pretende neste primeiro momento. Decorrente dos pressupostos anteriormente elencados, a escolha da documentação a considerar foi feita em diversos momentos e a diversos níveis. Por um lado, a seleção de artigos académicos sobre o assunto é um processo difícil, porque apesar de haver vários documentos sobre tráfico, nem sempre é possível perceber a sua proveniência em termos 17 científicos. Esta dificuldade é desde logo sentida na criação de objetivos e hipóteses de trabalho, e nesse sentido reconhece-se, tal como noutros estudos, a falta de uma estrutura teórica sólida sobre esta matéria (Recasens, 2007). Para tentar contornar este obstáculo e apresentar um estado da arte que não fosse amorfo, considerou-se dois tipos de documentos: por um lado, fazer um reconhecimento do quadro normativo existente para o tráfico de seres humanos, na perspetiva nacional e internacional, para perceber que orientações têm sido seguidas que fundamentam a atuação prática sobre este crime. Por outro lado, fazer um revisão da bibliografia académica sobre o assunto, no âmbito da qual foi encontrada muita documentação, no entanto, não era possível averiguar a sua consistência teórica. Nesse sentido, opta-se por tentar perceber, de entre todos os artigos a consultar quais são os autores mais referidos, para a partir daí aceder ao seu trabalho. Nesta lógica, verificou-se que são cerca de 6 a 7 autores os mais referidos, e a partir do seu trabalho tentou-se criar uma base teórica mais coerente. Assim, foi feita uma análise da evolução normativa, mas também uma análise da evolução académica, passando a considerar os autores e temas mais referidos a partir de um conjunto considerável de artigos consultados. Passando para a análise de documentos internacionais de referência sobre esta matéria, foi primeiro efetuado um reconhecimento das referências mais encontradas nos diversos artigos e enquadramentos legais que foram consultados. A partir daí (e considerando a limitação de tempo para desenvolver esta dissertação), foram selecionados 3 documentos para seleção de variáveis que fossem passíveis de comparação, designadamente: - Protocolo Adicional para Prevenir, Suprimir e Punir Tráfico de Pessoas, especialmente mulheres e crianças da Convenção contra a Criminalidade Transnacional Organizada da ONU (2000). - Convenção do Conselho da Europa relativa à Luta contra o Tráfico de Seres Humanos (2005). - Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à Prevenção e Luta contra o Tráfico de Seres Humanos e à Proteção das Vítimas, Diretiva 2011/36/EU de 15 de abril (2011). Esta opção teve na sua base a relevância dos documentos, considerando o seu alcance em termos de países envolvidos, as variáveis comuns, mas também algumas questões de interesse pessoal. O primeiro documento é o mais abrangente e que envolve países de todo o mundo, assim como é considerado o primeiro documento que em termos mundiais apresenta a 18 primeira definição reconhecida e aceite por um maior nº de países em 2000. O segundo documento, com uma abrangência mais contida, mas ainda considerando quase todos os países que pertencem ao Conselho da Europa, surge 5 anos após o primeiro documento, com variáveis comuns, mas levando mais longe o próprio conceito de tráfico de seres humanos, assim como tenta definir outros subconceitos para promover um melhor entendimento deste fenómeno (como é o caso do conceito de “vítima”). Com o terceiro documento, consegue-se, de facto, ter perspetiva do rumo que, em termos da União Europeia, será seguido. Este documento tem uma diferença de 11 anos para o primeiro e de 6 anos para o segundo, dando conta da integração de novos tipos de tráfico e novas definições (sendo disso o exemplo “vulnerabilidade” da forma que é apresentado) e aplica-se de forma direta. Com estes documentos foi possível selecionar as variáveis que são aparentemente comuns aos 3, percecionando o que no plano internacional continuam a ser as prioridades, sinal também da necessidade do seu reforço, e que países pretenderam ou pretendem fazer essa integração. As variáveis selecionadas como estando aparentemente presentes (ainda que com conteúdos diferenciados do ponto de vista da sua construção) de forma transversal nos documentos foram várias, no entanto, tentou-se cingir a análise a um conjunto mais restrito que contivesse diferentes áreas de atuação que têm obrigatoriamente que ser seguidas para que fosse possível analisá-las em maior profundidade, a saber: a existência da figura do relator nacional, estratégias de sensibilização/formação específica na luta contra TSH identificadas, implementação de programas específicos ao nível da identificação, assistência e proteção de vítimas de TSH, cooperação nacional e/ou internacional, previsão legal do período de reflexão e de autorização de residência e a existência de plano/programa de ação nacional de luta contra o TSH. A partir da seleção de algumas variáveis de análise contidas nos 3 documentos, passou-se à fase de comparação entre países. Nesta fase, pretende-se responder à segunda hipótese de trabalho, no entanto, perante a falta de estatísticas coerentes sobre este fenómeno, a escolha da metodologia comparativa foi considerada a mais indicada para o efeito. No entanto, existem algumas questões acerca do potencial comparativo deste método, considerando que a informação recolhida acabou por partir de alguns pressupostos e não de hipóteses de trabalho claramente provenientes de teorias já testadas. Com a utilização deste método, não se pretende apresentar um estudo comparativo na sua totalidade, mas sim perceber de que forma os países estão a apropriar-se dos conceitos criados no plano internacional, e a partir daí dar algumas 19 luzes para hipóteses futuras, objetivo apresentado como sendo o verdadeiro alcance deste tipo metodológico, segundo Morlino (in Recasens, 2007, p. 13). Assim, procedeu-se à seleção de países cuja informação disponível permitisse responder às variáveis selecionadas nos documentos analisados. Nesse sentido, teriam que ser países que tivessem ratificado ou apropriado dos 3 documentos, cujas variáveis culturais, sociais, económicas, etc., não fossem muito divergentes entre si, para que fosse possível partir de elementos mais ou menos comuns. Assim a seleção de 6 países europeus pareceu ser o mais viável (tendo sempre presente a questão da limitação temporal. Esta referência é importante, no sentido de tentar ser realista e honesto/a quanto às dimensões espaço tempo disponíveis para uma investigação desta natureza. A escolha do âmbito do estudo deverá ser enquadrável e realizável, para que não se corra o risco de não alcançar os objetivos propostos ou mesmo fazer uma análise superficial) porque cumpriam com os requisitos entendidos como mais adequados, procedendo à aplicação de um filtro mais fino na escolha especifica dos países inseridos no panorama europeu. Portugal, Espanha, Bélgica, Holanda, Polónia e Roménia foram os selecionados considerando que estão localizados em regiões concretas da União Europeia (sul, centro e leste), sendo possível fazer uma tentativa de comparação a dois níveis: entre regiões do espaço europeu e entre países na mesma zona/região. São países com características em termos de rotas de tráfico diferenciadas, também pelas suas condições económicas específicas. Assim sendo, toda a informação recolhida teve sempre por base os dados mais recentes encontrados para providenciar uma análise mais atual. Para perceber de que forma este países estavam a ser avaliados, teve-se em consideração a informação de mecanismos de monitorização, acerca de cada um dos países, nomeadamente por via da informação recolhida pela Conferência das Partes, constituída no âmbito da Convenção contra a Criminalidade Transnacional Organizada da ONU, para acompanhar como os países estavam a implementar os desígnios contidos, em particular, no Protocolo respeitante a este tema. Com esta informação de caráter histórico, pode-se entender qual o ponto de partida de cada um dos países em análise no que respeita a definição de políticas nacionais na área do Tráfico de Seres Humanos. Posteriormente, e considerando a relevância que um país como os E.U.A. têm na definição mundial de tendências, foi dada alguma relevância ao Relatório Trafficking in Persons de 2011, tendo em conta que eles têm um documento nacional (Trafficking Victims Protection Act) que define um conjunto de padrões mínimos à luz dos quais vão posicionar todos os países em termos mundiais. 20 A opção de análise deste documentos, constituiu uma boa base de trabalho no sentido de perceber de que forma estão a ser monitorizadas a implementação de políticas, mas sempre baseada nas informações providenciadas pelos países. Para conseguir alcançar a informação sobre cada um dos países de forma mais isenta, acedeuse ao Portal Anti Tráfico da Comissão Europeia 1 , de onde consta informação de cada um dos países pertencentes à União Europeia sobre as políticas que estão a ser implementadas (entre outras informações relevantes no panorama europeu) a diversos níveis, designadamente, informação geral, estrutura legal e institucional, implementação de políticas anti tráfico, cooperação internacional e na União Europeia e recursos disponibilizados para consulta. Como cada país está responsável pela inserção da informação lá contida, apesar de reconhecer que poderá advir de uma visão pouca autodescentrada de cada país, é sempre informação mais “limpa” do ponto de vista analítico. No entanto, deverá ser considerada a sua dimensão histórica, no sentido é que não é possível aferir a frequência da inserção da informação no Portal, pelo que poderá estar em algumas situações desatualizada, assim como é sempre uma fonte secundária, pelo que deve atuar-se com precaução neste aspeto. Tendo presente este desafio, a partir desta informação, tentou-se criar um momento comparativo considerando a resposta às variáveis selecionadas dos documentos internacionais já elencados com vista a criar uma grelha de análise crítica (no sentido de presença ou ausência de resposta às variáveis selecionadas) para verificar de que forma os países se apropriam destas indicações internacionais. Às variáveis enunciadas acrescentou-se posteriormente a verificação da existência de orientações para implementar a Diretiva Europeia 2011/36/EU, uma vez que, apesar de ser de transposição obrigatória para os países da UE, poderá permitir analisar de que forma os países conseguem enquadrar os novos desafios que vão surgindo nesta temática. 3 - Momento 2: A abordagem empírica da apropriação dos conceitos a nível operativo Para alcançar o objetivo de perceber de que forma os agentes das diferentes dimensões operativas definem na sua atuação os conceitos e prioridades definidos politicamente, e tendo como fio condutor as informações conseguidas através dos documentos e da forma como os 1 http://ec.europa.eu/antitrafficking/index.action?breadCrumbReset=true 21 países estão a enquadrar as orientações internacionais, privilegiou-se um contacto mais direto com os indivíduos que trabalham em diferentes áreas do TSH, de maneira a captar, ainda que também de forma exploratória, se na sua individualidade, atuam no sentido dos preceitos indicados politicamente. 3.1 - População e forma de constituição da amostra A divisão desta pesquisa em duas partes complementares, obriga a que hajam definições metodológicas distintas para alcançar os objetivos propostos. Embora não estejamos perante uma dimensão quantitativa na qual seja possível delinear uma população de indivíduos sobre a qual vai incidir a primeira parte da análise e um procedimento amostral baseado em regras de escolha de características especificas de análise, não significa que a incidência do projeto não possa ter uma validade teórica inerente às suas proposições metodológicas. Entendeu-se que a entrevista de caráter semi estruturado seria o método mais indicado para conseguir aceder à informação para responder aos propósitos desta parte do estudo. Para esse efeito, foi criado um guião de entrevista semi estruturada (disponível para consulta no Anexo II), que contem algumas dimensões de análise consideradas como essenciais para responder aos objetivos e à 3ª hipótese de trabalho elencada no capítulo anterior. Estas categorias de análise integram o entendimento de que os/as entrevistados/as trabalham diretamente com a temática, questionando acerca do seu conhecimento pessoal do fenómeno, entendimento sobre o enquadramento penal do TSH, sobre as prioridades e motivações na atuação nacional e, ao mesmo tempo, pessoal, assim como solicita a identificação de mecanismos formais e boas práticas neste âmbito, dando ainda a possibilidade de os/as agentes operativos/as poderem fazer sugestões para novas inclusões em qualquer área de combate ao TSH. Com este guião pretende-se não só recolher os entendimentos pessoais e profissionais, mas também perceber de que forma se apropriam dos instrumentos disponíveis sobre esta matéria. Com a aplicação das primeiras entrevistas foi possível perceber que urgia a necessidade de recolher um elemento de avaliação concreta acerca das políticas e procedimentos que estão a ser implementados no combate ao tráfico de seres humanos, e nesse sentido, foi considerado pertinente a inclusão posterior à primeira entrevista de um ponto de reflexão sobre estes itens. Neste segundo momento da pesquisa, suportando-se com as informações recolhidas na primeira fase, a recolha de informação é feita junto dos intervenientes das diferentes dimensões selecionadas: política, judicial, policial e social (aqui, com “social”, pretende-se 22 aceder a organismos que tenham como um dos princípios de atuação a intervenção sobre o Tráfico de Seres Humanos). A amostra inclui, por isso, quatro classes profissionais: a) Elementos que na estrutura coordenadora da dimensão política do TSH (da Comissão para a a Cidadania e Igualdade de Género) tenham e continuem a estar a participar do processo de decisão política b) Magistrados do Ministério Público c) Órgãos de polícia criminal que tenham na suas atribuições orgânicas a investigação criminal nesta área (o que se prende com a Polícia Judiciária e o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras) d) Organizações Não Governamentais que atuem diretamente no âmbito do Tráfico de Seres Humanos. Se inicialmente, a abrangência territorial se limitava à zona norte, acabou por se entender que seria mais adequado não delimitar exclusivamente a esta zona, mas abranger também a zona centro. Nesse sentido, a amostra constituiu-se de: - 2 elementos da classe política - 2 elementos da classe judiciária - 4 elementos da classe policial - 5 elementos da classe social/ONG O nº de elementos entrevistados permitiu atingir o ponto de saturação teórica tendo em conta que esta parte do estudo era complementar à parte da informação recolhida por via dos documentos e de análise comparativa entre os países, não sendo a metodologia utilizada em exclusivo. Acresce que é também objetivo desta abordagem empírica aceder à perspetiva individual dos/as entrevistados/as, considerando que o universo de elementos com efetiva prática no domínio do tráfico não é elevado. Nesse sentido, foram entrevistados/as agentes operativos/as da zona do Porto (9 agentes), da zona de Braga (2 agentes), da zona de Coimbra (1 agente) e da zona de Lisboa (1 agente). O conhecimento já referido por estar inserida no sistema de atuação política, permitiu reconhecer mais facilmente que elementos poderiam deter as características necessárias para 23 dar resposta ao guião que se pretendeu utilizar de forma igual nas diferentes classes, porque pelo menos algum contacto com o tema (considerando as características profissionais inerentes a cada classe) teriam que ter. Assim foi criada uma base com contactos de todas as pessoas que responderiam a estas características a partir da delimitação do nº de elementos, aos quais foi enviado um e-mail direto a questionar sobre a sua disponibilidade para partir deste estudo, para depois sim formalizar este pedido a quem tem poderes para o fazer. Pensase que esta abordagem inicial de caráter mais informal foi um elemento precioso na imediata disponibilidade de todos os elementos que participaram desta parte da investigação, porque eles próprios ficaram mais alerta para junto das suas chefias demonstrarem também a sua vontade de participação. Após a confirmação da disponibilidade pessoal de cada elemento, foi encaminhada uma carta a pedir a autorização desses elementos para prestarem a entrevista (disponível para consulta no Anexo I), juntamente com a declaração da Escola de Criminologia da Faculdade de Direito da Universidade do Porto a atestar o acompanhamento científico da presente tese. Pode também reconhecer-se que o tema da entrevista, pela sua natureza, apela ao sentido quase que cívico de partilha de conhecimento e informação, pelo que, contrariamente ao que poderia pensar-se, todos os elementos contactados, mesmo tendo que contactar estruturas mais centrais (como foi o caso da Direção da PJ, entre outros), foram imediatamente autorizados formalmente. Deixa-se a nota de que alguns elementos entrevistados solicitaram o envio do guião de entrevista prévio ao momento da realização da mesma, sendo que foi disponibilizado de imediato. Em alguns momentos verificou-se que a interpretação das questões apresentadas no guião nem sempre foi feita da mesma forma por todos os agentes, o que poderá resultar de duas situações: as questões poderiam efetivamente carecer de maior clareza, e/ou os/as entrevistados/as detinham conhecimentos parcos sobre algumas áreas, originando respostas diferenciadas do ponto de vista do entendimento dos conceitos concretos em análise. 3.2 - As transcrições das entrevistas e posterior análise de conteúdo A parte mais morosa de todo o trabalho de investigação foi efetivamente a fase de transcrição de entrevistas, que exigiu um esforço de audição (porque nem sempre as condições sonoras de realização de entrevistas foram as mais adequadas) e de disponibilização de tempo. No entanto, foi possível acondicionar na integra a informação recolhida para poder fazer a análise 24 de conteúdo com vista a responder às categorias criadas (consultar grelha de análise de conteúdo no Anexo III). De acordo com Bardin (cit in Quivy & Campenhoudt, 2003, p.228), existem diversos tipos de análise de conteúdo disponíveis, agregando-os em três grandes categorias, de acordo com a teoria de Bardin: análise temáticas, análises formais e análises estruturais. Tendo em perspetiva o objetivo geral da presente dissertação - localizar a posição de Portugal na luta contra o Tráfico de Seres Humanos, caracterizando a(s) apropriação(ões) feita(s) a nível nacional como forma de colocar em prática as diretrizes desenhadas a nível internacional, enquanto formas específicas de combate a este crime, considera-se que a análise mais adequada para as entrevistas aplicadas foi a análise temática, sendo que com esta categoria se pretende aceder às práticas no âmbito do seu trabalho com o TSH, mas também às perceções e representações dos locutores acerca das políticas criadas em Portugal para o combate ao TSH. Nesse sentido, pretende-se uma análise de caráter categorial, mas que exige também um esforço de avaliação que incida sobre os juízos e direção relativamente aos instrumentos existentes na área do TSH. Após fazer uma análise de conteúdo de cada entrevista, considerando as categorias e subcategorias em análise, fez-se um esforço de sistematização da informação criando uma nova grelha que continha as categorias principais de análise (dispostas em linha) e as 4 classes profissionais (dispostas em coluna) para uma mais clara comparação. Com estes pressupostos metodológicos, considerou-se que poderia ser possível responder aos objetivos propostos, às hipóteses de trabalho e à pergunta de partida de base de todo o trabalho de investigação. Mais do que definir que estes passos seriam os melhores, partiu-se da orientação de que seriam os mais adequados. Considera-se que, à semelhança de outros estudos, existem falhas que devem estar claramente enunciadas, desde logo, a dificuldade em criação um modelo de análise teoricamente sustentado, que tal como Quivy e Campenhoudt o afirmam, “constitui a charneira entre a problemática fixada pela investigador, por um lado, e o seu trabalho de elucidação sobre o campo de análise forçosamente restrito e preciso, por outro.” (2003, p.109), e que levou a ter que basear alguns dos pressupostos apresentados no quadro normativo existente. Apesar da existência de diversa bibliografia sobre o tema, nem sempre foi possível perceber o seu fundamento académico, pelo que algumas opções tiveram 31 em fevereiro de 2010), sendo que o GRETA pode solicitar informações adicionais a essas autoridades, se assim o entender, e os países que ratificaram a Convenção, de acordo com o nº 2 do artigo 38º da Convenção, são obrigados a esta colaboração. Os países devem definir uma pessoa de contato responsável pela cooperação com o GRETA, na distribuição do inquérito pelos diferentes organismos nacionais, coordenar as suas respostas e submeter ao GRETA por via do TIMS uma versão consolidada da resposta oficial ao Questionário. O mesmo questionário é enviado às ONG ativas na área do combate ao TSH, a outras organizações relevantes e membros da sociedade civil, que tenham acesso a fontes fiáveis de informação. O GRETA, posteriormente à receção das respostas, faz uma visita de estudo aos países para recolher informação adicional ou para avaliar a implementação prática das medidas adotadas, consistindo em reuniões diretas com atores relevantes, visitar estruturas de apoio e assistência a vítimas, e audiências com vários atores nesta área. Das diferentes recolhas de informação, resulta um relatório de avaliação por país, contendo a informação reunida das diferentes fontes acima indicadas, a análise da situação do país em relação à luta contra o TSH e sugestões para o país fortalecer os esforços para implementação da Convenção. Estes serão os procedimentos levados a efeito em cada ciclo, estando já definidos 4 ciclos com os respetivos países. À data, estão a fechar os relatórios do primeiro ciclo de países, estando só em falta o lançamento na sua página 9 dos relatórios da Roménia e da República da Moldávia (estão já lançados os relatórios dos seguintes países: Bulgária, Croácia, Albânia, Dinamarca, Áustria, República Eslovaca e Chipre). Esta descrição mais alongada permite verificar que, diferentemente do Grupo de Trabalho no âmbito do Protocolo da ONU, este é um mecanismo de monitorização de caráter mais técnico, com uma metodologia muito própria, e que nos 4 anos, fará uma análise exaustiva das políticas levadas a efeito nos países aderentes, considerando como documento base a Convenção do Conselho da Europa, daí não poder ser ainda nesta altura, analisar em concreto o que está a ser desenvolvido em termos nacionais. O facto de contactar diretamente com os países e seus responsáveis permite que sejam percetíveis as dificuldades na aplicação da Convenção no terreno, mas também recolher as diferentes perspetivas sobre um documento comum, de maneira a que não se torne em mais um documento de pouca aplicação. 9 http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/trafficking/Docs/Monitoring/default_en.asp 32 Relativamente à monitorização da política concreta da União Europeia, foi criado em 2003 o Grupo de Peritos sobre Tráfico de Seres Humanos, estrutura que foi alvo de constantes atualizações, consoante as diretivas de caráter europeu foram sendo criadas. Este Grupo foi inicialmente um grupo consultivo da Comissão Europeia (CE), decorrente dos compromissos assumidos na Declaração de Bruxelas sobre Prevenção e Combate no Tráfico de Seres Humanos assinada em novembro de 2002 e da Diretiva Europeia de 2002. Este grupo evoluiu nas suas atribuições, mediante nova decisão da Comissão (Decisão da Comissão 2007/675/CE), pelo que em 2007 as suas competências foram alargadas. O Grupo tornou-se responsável, a partir de 2007, por promover a cooperação entre os Estados e a CE, continuar a apoiar a CE ao nível da emissão de pareceres e posições relativas ao tema do TSH, apoiar a CE na análise da evolução das políticas a nível nacional, europeu e internacional, identificar novas medidas e ações relevantes no combate ao TSH, e quando solicitado ou por sua iniciativa, deverá ainda apresentar relatórios à CE sobre as melhores práticas, normas e procedimentos no combate ao TSH na UE. Esta alteração foi válida para o Grupo existente de 2007 a 2011, uma vez que o Grupo exerce funções por um período de 3 anos, que pode ser prorrogado (deixa-se a nota que já saiu nova diretiva relativamente ao novo grupo de peritos para 2011 a 2015, como forma de reconhecer a necessidade da sua manutenção e importância). Sendo um grupo de consulta e de avaliação, o Grupo de Peritos elabora recomendações sobre itens relacionados com o TSH, solicitados pela CE, e disponibilizados no Portal da CE sobre TSH, nos quais lançam propostas concretas sobre este tema ao nível da UE. De acordo com a Decisão da Comissão referida, foram criados grupos de trabalho de acordo com a estrutura interna do documento da Declaração de Bruxelas, e também tendo em consideração o conhecimento dos membros selecionados e os seus interesses pessoais, originando 3 grupos equivalentes a 3 áreas: prevenção, assistência e proteção das vítimas e cooperação policial e judicial. Consequentemente, das reuniões dos grupos, resultaram relatórios acerca do desenvolvimento do seu trabalho, partilhados em plenária, e do qual resultou um relatório mais geral 10 (2004), no âmbito do trabalho do 1º grupo de peritos (2003-2007) com um conjunto de princípios e recomendações que exigem que a estrutura normativa, as políticas e medidas na área de combate ao TSH dos países membros tenham uma abordagem integrada, holística e que se baseie nos direitos humanos, contribuindo para o desenvolvimento de ações 10 Relatório disponível para consulta em: http://ec.europa.eu/antitrafficking/section.action?sectionId=1020ecb43a87-4849 b07df3c086c19f88§ionType=WEIGHTED 33 futuras com vista a uma implementação mais eficaz da Declaração de Bruxelas. Com a ampliação do seu âmbito de competências em 2007 e entrada de trabalho em força em 2008, o 2º grupo de peritos fez a emissão de cerca de 8 opiniões/recomendações sobre diferentes aspetos que caracterizam a política europeia a este nível. A lógica deste mecanismo de monitorização torna-se diferente dos restantes, uma vez que deixando de ser meramente consultivo, e que as suas recomendações se tornam obrigatórias para aplicação nos países membros, tem um papel mais reflexivo em termos políticos. Mais do que propriamente utilizar uma metodologia de acompanhamento das políticas, torna-se um mecanismo definidor para implementação dessas políticas e não só de caráter avaliativo. 3 - O caso específico dos Relatórios Trafficking in Persons (TIP) do Departamento de Estado dos Estados Unidos da América Este mecanismo de monitorização deverá ser considerado aquando uma análise desta temática, não só por advir de um país com a dimensão dos Estados Unidos da América (EUA), mas porque faz um exame anual dos países em termos mundiais, enquadrando-os em diferentes níveis, assim como faz uso de uma metodologia de acompanhamento muito particular. O organismo responsável pela sua elaboração é o Departamento de Estado, que emitiu o seu primeiro relatório, nos termos que atualmente estão em vigor, em 2001. Estes relatórios medem os esforços dos estados neste combate, tendo por base o TVPA - Trafficking Victims Protection Act, um documento que foi assinado por este país em 2000, como resposta às conclusões do Congresso de que os EUA e a legislação estrangeira não estava a ser eficaz. Na seção 105 do TVPA 11 está prevista a criação do Grupo de Trabalho para monitorizar e combater o tráfico de pessoas, presidido pelo Secretário de Estado (do Departamento de Estado). No nº 2 da seção referida, define como uma das atividades do Grupo de Trabalho medir e avaliar o progresso dos EUA e de outros países nas diferentes áreas do Tráfico de Pessoas. A função deste relatório é monitorizar a evolução do tratamento da problemática do tráfico de pessoas em todo o mundo, à luz dos princípios/padrões mínimos estabelecidos pelo TVPA. 11 Este documento do TVPA pode ser consultado na integra em: http://www.state.gov/documents/organization/10492.pdf 34 Mede os esforços dos diferentes países no combate ao Tráfico sob o “paradigma dos “3P” – prevenção, proteção e acusação/prosecution (Relatório TIP, 2011). O Departamento de Estado prepara este relatório com base em informação recolhida pelas embaixadas norte-americanas junto de governos oficiais, informação providenciada por ONG, organizações internacionais, relatórios publicados, visitas de estudo a cada região e informação que seja submetida para um endereço de correio eletrónico existente para o efeito. Os postos diplomáticos americanos desenvolvem ainda reuniões com uma variedade de organismos que se dedicam também ao tratamento da temática do tráfico. No tratamento da informação recolhida por via da metodologia referida, tendo por base os padrões mínimos estabelecidos pelo TVPA, colocam os países analisados em 1 de 3 posicionamentos, chamados “tiers”, que a seguir se explicitam : - Tier 1 – posição mais elevada, que indica que o governo em questão reconhece a existência de tráfico humano, faz esforços no sentido de colmatar o problema e contempla os padrões mínimos do TVPA. Tem, no entanto, que continuamente, demonstrar progressos anualmente para manter a sua posição. - Tier 2 – São colocados os países que não cumprem totalmente os padrões mínimos do TVPA mas estão a fazer esforços consideráveis para atuar de acordo com esses padrões. - Tier 2 Watch List – Estão situados os países que não cumprem totalmente com os padrões mínimos do TVPA mas estão a fazer esforços consideráveis para atuar de acordo com esses padrões e: a) O nº absoluto de vítimas de formas severas de tráfico é muito significativo ou estão a aumentar significativamente b) Há uma falha no fornecimento de evidências de esforços no combate a formas severas de tráfico de pessoas no ano anterior, incluindo aumento de investigações criminais, acusações, e condenações de crimes de tráfico, aumento da assistência a vítimas e provas de cumplicidade em formas graves de tráfico por funcionários do governo c) A determinação de que um país está a fazer esforços no sentido de conseguir alcançar os padrões mínimos do TVPA baseia-se nos compromissos assumidos pelo país para dar passos adicionais no próximo ano 35 - Tier 3 – Aqui estão os países que não estão em conformidade com os padrões mínimos e não estão a fazer esforços nesse sentido. A particularidade deste mecanismo é que para os países colocados nesta última posição (tier 3), significando o não cumprimento destes padrões mínimos, leva a que possam ser aplicadas sanções da parte dos EUA, nomeadamente (e se for o caso), retirando apoio humanitário ou a nível da assistência, impedir o financiamento para funcionários dos outros estados participarem em programas de troca educacional ou cultural. Podem ainda opor-se à atribuição de apoios de instituições financeiras internacionais como do FMI ou do Banco Mundial. Deixa-se a nota de que aos mecanismos de acompanhamento e monitorização, acresce-se, entre outros, os relatórios emitidos pelos próprios países que, por via da figura do relator nacional ou mecanismo equivalente, ou ainda por grupos de trabalho criados para o efeito, vão dando conta do estado de implementação das políticas através da emissão, por norma, anual de relatórios que, para além de enunciarem a avaliação das políticas, fazem também recomendações no sentido de fortalecer esse combate (Mattar, 2008). 4 - O Tráfico de Seres Humanos e o desafio no encontro com a academia Após a explanação de alguns dos instrumentos políticos e da criação de mecanismos de monitorização para verificar se na prática os estados cumprem com as suas responsabilidades assumidas, será necessário perceber o que tem sido feito também sobre esta temática em termos académicos. Como já foi referido na parte metodólogica, foi feita uma seleção segundo alguns métodos (já elencados na descrição da metodologia), para que fosse possível concentrar em algumas áreas com particular relevância neste meio de análise. Desde logo, se refere a desafio porque existe uma quantidade considerável de artigos sobre o tema, não pretendendo aqui, mais uma vez, esgotar toda a criação existente neste domínio. No entanto, quando se tenta verificar a sua pertinência e relevância em termos de validade, reconhece-se que existe alguma dificuldade nesta destrinça. Laczko (2005) refere que houve um rápido aumento do número de publicações existentes sobre esta temática, reflexo também do aumento da preocupação nacional e internacional e dos meios disponíveis para o combater. As publicações existentes cobrem diversas dimensões do fenómeno, desde a histórica, à económica, passando pela legal e humanitária, entre outras. 36 Kelly (2005) afirma que, apesar deste aumento da atenção sobre este assunto, o campo da investigação ainda está bastante deficitário em diferentes aspetos, uma vez que a maioria das publicações continuam a focalizar-se na exploração sexual. Acresce ainda que nem sempre são explicados os procedimentos metodólogicos colocados em prática, o que ainda acarreta mais algumas fraquezas metodológicas para este campo de análise. 4.1 - As dificuldades na definição e utilização do conceito de “Tráfico” Apesar da maioria dos autores utilizar como definição de base o conceito de “tráfico de pessoas” explanado no Protocolo da ONU (Goodey, 2004; Gallagher e Holmes, 2008), nomeadamente tendo por base a análise tripartida da “ação, meios e fins/objetivos da exploração” que caraterizam este crime, considera-se que a sua apropriação nem sempre é feita da mesma maneira. O que se verifica é que nem sempre são claros os limites entre outros assuntos que, pela sua natureza, circundam a definição do tráfico, como a migração ou a prostituição. Tráfico é um termo-chapéu que cobre um processo que pode levar a uma variedade de resultados. Na teoria, interseta com outros mercados, instituições e práticas (mercados de trabalho, prostituição, casamento, benefícios da fraude, troca de órgãos, etc.), alguns dos quais poderão ser socialmente tolerados e legalmente regulados, outros dos quais podem ser ilegais estigmatizados e/ou socialmente contestados. (O’Connel Davidson, 2010). Apesar do aumento considerável do número de investigações sobre este tema, Laczko (2005) tece algumas críticas sobre os tipos de enfoque, nomeadamente, a três níveis: a) A maioria das investigações serve apenas para mostrar que o TSH é um problema e tende a limitar-se ao mapeamento de rotas e identificação dos principais países de origem e destino b) Há uma tendência a analisar mais as “vítimas” e é dada menos atenção à parte dos traficantes, clientes e forças de segurança que poderão estar envolvidas na criação das diferentes condições para o TSH crescer, assim como não têm havido estudos sistemáticos sobre o papel dos atores que lutam contra o TSH c) Os dados existentes são frequentemente estimativas gerais criadas com base em metodologias pouco claras ou dados administrativos das diversas autoridades e organizações de assitência a vítimas Num nível micro, tem havido poucas investigações empíricas sobre como os membros da sociedade civil tem vindo a explorar o conceito de tráfico, o que tem efeitos diretos no facto 37 das pessoas/vítimas/potenciais vítimas procurarem ou não aconselhamento ou ajuda, assim como irá determinar como estas pessoas respondem às questões específicas para perceber se foram alvos de tráfico ou “simplesmente” contrabandeados (Kelly, 2005). Portanto, o que conseguimos verificar aqui é que há um contínuo entre a definição teórica e aplicação prática deste conceito, cujas implicações saem da base para passarem a ver visíveis na atuação mais concreta sobre as diferentes partes que constituem a problemática do tráfico de seres humanos. Apesar dos documentos que estão a ser alvo de uma análise mais profundada serem inovadores, uma vez que consideram todos os tipos de tráfico - sexual, laboral, remoção de órgãos, (Goodey, 2003b), continua a ser dado especial enfoque ao tráfico para fins de exploração sexual, em particular, e pela sua natureza, no caso de mulheres, o que não deixa de ser algo pouco consensual. Ora, se nos referimos à importância desta evolução concetual nos diferentes documentos internacionais, que, com o passar dos anos, foram afinando ainda mais os contornos da sua abrangência, existem autores a questionar o porquê de se continuar a falar muito mais de um tipo de tráfico, por minorização dos restantes (Uy, 2010). No entanto, o facto de considerar as mulheres e crianças como sendo mais vulneráveis à pobreza e exclusão, estão também, por consequência, mais vulneráveis a cair em situações de tráfico. Nesse sentido têm ido também as estimativas (Hughes, 2000), o que desde logo, exigem que se estude também mais nesta área, no sentido de desocultar o fenómeno, de pôr a nú as fragilidades destas pessoas (Goodey, 2003b). Existem autores ainda que referem que este enfoque na prostituição de mulheres e crianças está espelhada nas preocupações do Protocolo da ONU, o que explica esta atenção também pelos media, na definição de política e na própria investigação (Anderson e Andrijasevic, 2008). Mas de facto, conclui-se que o âmbito no qual o conceito de tráfico se aplica a exploração laboral não recebeu o mesmo nível de atenção que a exploração sexual (Kelly, 2005). Outro enfoque de análise que tem vindo a ser feito, apesar de neste momento ser considerada uma discussão em processo de clarificação, é a diferença entre tráfico de seres humanos e auxílio à imigração ilegal (traduzido de “smuggling of migrants” que à letra se considera como “contrabando de migrantes”, mas que não é comum a sua utilização na linguagem corrente, pelo que se irá considerar “auxílio à imigração ilegal”, no sentido do disposto no artigo 183º da Lei de Estrangeiros – Lei nº 23/2007, de 4 de julho), que tem diretamente 38 impacto na distinção entre vítima “inocente” e “culpada” (Gallagher, 2006). Apesar de, na teoria e ao nível da definição de instrumentos de regulação ser mais ou menos claro (sendo disso exemplo, no âmbito da Convenção da ONU contra a Criminalidade Organizada a definição dos dois Protocolos já referidos), a sua implementação prática tem-se demonstrado difícil e controversa. Aronowitz (2001) reflete sobre a necessidade de analisar estes dois conceitos, apresentando 4 elementos (Bajrektarevic 2000a, p. 16, in Aronowitz, 2001, p. 165) que devem ser considerados na diferenciação entre eles, que se deixam para reflexão: a) Imigrantes ilegais viajam sempre de forma voluntária, enquanto vítimas de tráfico podem ou não iniciar a viajem de forma voluntária. b) Pessoas traficadas são usadas e exploradas durante um longo período de tempo. c) Há uma interdependência entre entre pessoas traficadas e grupos organizados. d) As pessoas traficadas para ser depois usadas noutras redes, com outros fins criminosos. 4.2 - Análise dos documentos reguladores internacionais Também os documentos que regulam esta matéria têm sido alvo de alguma análise por parte de alguns autores, tanto de caráter mais generalista dos documentos que estão interligados, como análise mais específica sobre a abrangência de determinados documentos. Tendo por base a análise do Protocolo da ONU, a Convenção do Conselho da Europa e a Diretiva 2011/36/EU, focalizou-se na existência de reflexões sobre estes documentos, assim como sobre os mecanismos de monitorização referidos anteriormente. Não foi possivel encontrar análise mais aprofundada sobre a diretiva europeia mais recente, mas alguns autores fazem a ponte entre os diferentes documentos e as diretivas anteriores. Por ser o primeiro e que agrega a concordância de mais estados, o Protocolo da ONU é sem dúvida o mais verificado ponto de vista crítico. Doezema (2010) faz uma análise dirigida mais para os conceitos concretos que caracterizam este crime, em particular a questão do “consentimento” no caso de tráfico de mulheres, considerando o histórico evolutivo que esteve presente nas negociações pré-Protocolo da ONU, protagonizado pelas posições entre grupos feministas que defendem que qualquer forma de prostituição, independentemente do consentimento, deverá ser considerada tráfico, e outros grupos também feministas que 39 defendem a necessidade da existência de coerção para considerar tal crime. Este enquadramento torna-se essencial também para entender o sentido de alguns dos fundamentos das definições do Protocolo que têm vindo a ser mais discutivéis. Para perspetivar as fragilidades e benefícios dos instrumentos, McClain (2007) faz uma comparação interessante entre o Protocolo da ONU e o Trafficking Victims Protection Act (TVPA), considerando como vetores essenciais de análise a questão dos direitos humanos, as desigualdades económicas e de género e o sensacionalismo da indústria do sexo. Nesta perspetiva, o TVPA como que ignora estes problemas, logo, não os plasmando na sua definição política, o que denota desde logo aqui uma falha. No caso do Protocolo da ONU, considera haver uma abordagem diferente, mais preocupada, embora, também este documento negligencie a perspetiva dos direitos humanos, também alvo de críticas. Relativamente à Convenção do Conselho da Europa, Gallagher (2006) faz uma análise mais aprofundada sem esquecer o enquadramento legal, internacional e regional existente à data da definição da Convenção. Apesar das diversas críticas que têm vindo a ser feitas ao Protocolo da ONU, este tem sido a base não só do entendimento comum sobre a definição de tráfico, mas também a base de criação de outros instrumentos, de que é exemplo a Convenção e a diretivas europeias. Para além de esmiuçar todas as partes que estão presentes na Convenção, reflete sobe a evolução que esta Convenção significou ao nível do reconhecimento dos direitos das vítimas e a ligação da importância destes direitos com as respostas disponíveis ao nível da justiça criminal. Esta Convenção dá ainda similar importância ao acompanhamento dos Estados na implementação da Convenção, por via da criação de dois elementos de monitorização: o GRETA e o Comité das Partes, que adiciona peso político ao trabalho do GRETA. Sobre o trabalho da União Europeia, ainda Gallagher (2006) refere que a criação da Decisão Quadro de 2002 (já suplantada pela Diretiva de 2011) e da Diretiva de 2004 relativa à atribuição de títulos de residência (já referida acima), retiveram e expandiram o enfoque de justiça criminal protagonizado pelo Protocolo. Neste sentido, foram decisões que vieram dar regulamentações específicas às sanções e juridisção dos estados membro, o que significa que, pelo menos nestes aspetos, os países europeus ficaram com mais obrigações legais que as Partes do Protocolo da ONU. 40 Neste campo mais específico de atuação europeia, não foi possivel encontrar mais informação analítica do ponto de vista científico e reflexivo, o que é, em si mesma, uma reflexão que deverá ser considerada. 47 relevantes da sociedade civil da prevenção e da luta contra o TSH, bem como da identificação das vítimas, em particular das crianças, e do apoio a estas últimas. formação é referida para duas partes: para pessoas vulneráveis e para profissionais que trabalhem na área da identificação das vítimas → prevenção por via da formação de quem poderá ser vítima e dos profissionais da assistência e proteção Neste documento é referida a questão da procura, mas no sentido da necessidade de maior consciencialização tanto dos meios de comunicação como do público em geral. No nº 3, a necessidade de formação é inicialmente referido como importante para a parte do desencorajamento da procura, abrindo depois para a necessidade de abrangir todo e qualquer funcionário ou agente que possa estar em contacto com vítimas (pode ser entendido como formar trabalhadores de aeroportos, serviços de informação a migrantes e agentes de segurança, por exemplo). Sensibilização No nº 2 do artigo 9º - Prevenção do tráfico de pessoas (na parte III: Prevenção, cooperação e outras medidas): Os Estados Parte devem fazer esforços para desenvolver medidas como investigação, informação, campanhas nos meios de comunicação social e iniciativas económicas para prevenir e combater o tráfico de pessoas. No nº 5 do mesmo artigo: Estados Parte devem adotar ou reforçar No nº 2 do artigo 5º - Prevenção do TSH (no capítulo II: Prevenção, cooperação e outras medidas): Cada uma das Partes criará e/ou apoiará políticas e programas eficazes a fim de prevenir o TSH atrvés de meios como: pesquisas, campanhas de informação, sensibilização e educação Artigo 6º: Medidas para desencorajar a procura (dentro do capítulo anterior) – A fim de desencorajar a No nº 2 do artigo 18º - Prevenção: Os Estados-Membros devem tomar medidas adequadas, nomeadamente através da Internet, tais como campanhas de informação e sensibilização, programas de investigação e educação (…) No documento 1 a previsão de campanhas de sensibilização sugre no contexto da prevenção e cooperação, devendo ter impacto por via dos meios de comunicação social. Surge a par com a necessidade de investigação para alcançar conhecimento sobre este fenómeno e criação de programas específicos de prevenção. O nº 5 do artigo não explicita de forma clara a questão das campanhas, mas como 48 medidas legislativas ou outras medidas de caráter educacional, social ou cultural, incluindo cooperação bilateral ou multicultural, para desencorajar a procura que fomenta outras formas de exploração de pessoas, especialmente, mulheres e crianças, que levam ao tráfico. procura que favorece todas a formas de exploração das pessoas, em particular de mulheres e crianças, conducente ao tráfico, cada uma das Partes adotará ou reforçará medidas legislativas, administrativas, educativas, sociais, culturais ou outras, incluindo: (…) c) campanhas de informação direcionadas, envolvendo, se apropriado, as autoridades públicas e os decisores políticos, entre outros; d) Medidas preventivas que incluam programas educativos destinados às raparigas e aos rapazes em fase de escolaridade, que sublinhem o caráter inaceitável da discriminação com base no sexo e as suas consequências nefastas, a importância da igualdade entre mulheres e homens, bem como a dignidade e a integridade de cada ser humano define medidas de caráter educacional, social ou cultural com vista ao desencorajamento da procura, poderá subentender-se esta questão. O documento nº2 reflete também a necessidade das campanhas andarem a par com a investigação e outros programas eficazes de prevenção numa parte inicial. Na parte da procura a atuação depende de campanhas de informação direcionadas para públicos específicos, mas também para a fase da escolaridade como ponto de alerta, tendo por base a questão da igualdade e dignidade humana. O documento 3 integra a sensibilização, tal como os outros documentos, juntamente com o conhecimento e programas de prevenção. Quanto à procura, no que respeita a sensibilização, está omisso. Assistência e proteção a vítimas No nº 2 do artigo 6º - Assistência e proteção a vítimas de tráfico de pessoas (na parte II – Proteção a vítimas de tráfico de pessoas): Cada Estado-Parte deve assegurar que o sistema legal ou administrativo contém medidas que providenciam às vítimas: a) Informação sobre procedimentos relevantes ao nível dos tribunais e administrativos b) Assistência para habilitar as vítimas a apresentar os seus pontos de vista e preocupações (…) No nº3 do mesmo artigo: Cada EstadoParte deverá considerar implementar No artigo 12º - Assistência às vítimas (No capítulo III: Medidas que visem proteger e promover os direitos das vítimas, garantindo a igualdade entre mulheres e homens): 1) Cada uma das partes tomará medidas legislativas ou outras necessárias para auxiliar as vítimas na sua recuperação física, psicológica e social. Tal assistência incluirá, pelo menos: a) Condições de vida suscetíveis de garantir a sua subsistência através de acomodação adequada e segura, apoio psicológico e material b) Acesso a cuidados médicos de Artigo 11º - Assistência e apoio às vítimas de TSH 1) Os Estados-Membros devem tomar medidas necessárias para garantir que seja prestada assistência e apoio às vítimas antes, durante e, por um período de tempo adequado, após a conclusão do processo penal, a fim de lhes permitir exercer direitos estabelecidos na Decisão-Quadro 2001/220/JAI e na presente diretiva 2) (…) Para garantir que uma pessoa receba assistência e apoio logo que as autoridades competentes disponham de indicação de que existem motivos Esta é uma área que está bastante desenvolvida nos 3 documentos. À luz do documento 1, é necessário ter em atenção a questão da transnacionalidade que o caracteriza, daí que a previsão da assistência e proteção seja mais direcionada para vítimas não nacionais. Define o que deve ser provido por parte dos Estados. No documento 2 a assistência e proteção está dispersa por alguns artigos, mas apresenta definições muito mais específicas para o sentido da assistência e proteção, 49 medidas para providenciar a recuperação física, psicológica e social das vítimas de tráfico de pessoas, incluindo, em casos apropriados, em cooperação com ONG, outras organizações relevantes e outros elementos da sociedade civil em particular, para prover: a) Habitação adequada b) Aconselhamento e informação, em particular, relativamente aos seus direitos legais em língua que as vítimas possam compreender (ter em conta o teor de transnacionalidade do documento) c) Assistência médica, psicológica e material d) Oportunidades de emprego, educação e formação Artigo 8º - Relativo ao repatriamento das vítimas, responsabilizando os Estados da emissão de documentos. urgência c) Ajuda em matéria de tradução e interpretação, se necessário d) Aconselhamento e prestação de informações, nomeadamente sobre os direitos que a lei lhes reconhece e sobre os serviços postos à sua disposição, numa lingua que compreendam e) Assistência para que os seus direitos e interesses sejam assegurados e tidos em conta em todas as fases do procedimento penal instaurado contra os autores das infrações f) Acesso das crianças à educação 2) Cada uma das partes tomará em devida consideração a necessidade de segurança e proteção das vítimas 3) Cada uma das partes fornecerá, ainda, a assistência médica necessária ou qualquer outro tipo de assistência às vítimas que residam legalmente no seu território, que não disponham dos recursos adequados e dela necessitem 4) Cada uma das partes estabelecerá as regras segundo as quais as vítimas legalmente residentes no seu território poderão aceder ao mercado de trabalho, à formação profissional e ao ensino No nº 5 do artigo 16º - Repatriamento e regresso das vítimas (do mesmo capítulo); Cada uma das partes tomará medidas legislativas ou outras necessárias para implementar programas de repatriamento com a participação das instituições nacionais e das ONG. Tais programas razoáveis para crer que a pessoa em causa pode ter sido vítima das infrações referidas. 3) (…) Para garantir que a prestação de assistência e apoio a uma vítima não dependa da sua vontade de cooperar na investigação criminal, na ação penal ou no julgamento 4) (…) Estabelecer os mecanismos adequados que permitam proceder a uma identificação rápida e prestar assistência e apoio às vítimas, em colaboração com organizações de apoio relevantes (cooperação) 5) As medidas de assistência referidas devem ser prestadas numa base consensual e informada, devendo proporcionar, pelo menos, níveis de vida que possam assegurar a subsistência das vítimas, nomeadamente, o seu alojamento condigno e seguro e assistência material, bem como o tratamento médico necessário, incluindo assistência psicológica, o aconselhamento e informação, e a tradução e interpretação quando necessárias 5) As medidas de assistência e apoio referidas devem ser prestadas numa base consensual e informada, devendo proporcionar, pelo menos, níveis de vida que possam assegurar a assistência das vítimas, nomeadamente o seu alojamento condigno e seguro e assistência material, bem como o tratamento médico necessário, incluindo a assistência psicológica, o aconselhamento e informação, e a assim como abarca tanto vítimas nacionais, como não nacionais. Prevê ainda que essa proteção tenha o apoio e colaboração estreita com organizações da sociedade civil. O 3º documento vai um pouco mais longe nesta matéria, no sentido em que organiza a sua apresentação, tendo em conta os direitos específicos das vítimas que sejam crianças. Deixa-se aqui a nota que esta questão das crianças só se encontra desenvolvida neste documento, embora, venha prevista nos restantes, não tem este realce. Pode-se dizer que, de documento para documento, os tipos de assistência previstos são mais ou menos equivalentes, embora, as suas especificidades tenham vindo a afinar-se. 50 visam evitar a revitimização. Cada uma das partes deverá efetuar todos os esforços para facilitar a reinserção social das vítimas no Estado de regresso, incluindo a reinserção no sistema educativo e no mercado de trabalho em particular através da aquisição e do aperfeiçoamento dos conhecimentos profissionais. Relativamente às crianças, tais programas deverão incluir o gozo do direito à educação e medidas que visem garantir uma proteção ou um acolhimento adequados pelas famílias ou por estruturas de acolhimento apropriadas (referido também na parte da cooperação; neste caso vêm casos nacionais e internacionais de vítimas em separado pela natureza do próprio documento) No nº 3 do artigo 27º - Pedidos ex parte e ex officio (No capítulo V: Investigação, procedimento criminal e direito processual): Cada uma das partes garantirá, através das medidas legislativas ou outras e nas condições previstas no seu direito interno, aos grupos, às fundações, às associações ou às ONG cujo objetivo seja a luta contra o TSH ou a proteção da pessoa humana a possibilidade de prestar assistência e/ou apoiar a vítima, com o consentimento desta nos procedimentos criminais relativos às infrações previstas (interligação dos procedimentos criminais com a assistência e proteção) Artigo 28º - Define a proteção das vítimas, testemunhas e pessoas que tradução e interpretação quando necessárias 6) (…) O referido no nº anterior inclui, se for caso disso, informação sobre um período de reflexão e recuperação, bem como a possibilidade de conceder proteção internacional Artigo 12º - Proteção das vítimas de TSH na investigação criminal e processo penal 2) (…) Devem garantir que as vítimas de TSH têm acesso sem demora a aconselhamento jurídico e, de acordo, com o papel da vítima no sistema judicial respetivo, ao patrocínio judiciário (serviços gratuitos), incluindo para efeitos de indemnização 3) (…) Recebem proteção adequada, com base numa avaliação individual dos riscos, tendo nomeadamente acesso a programas de proteção de testemunhas ou a outras medidas semelhantes, se tal se afigurar adequado 4) (…) Garantir que as vítimas de TSH recebem tratamento específico para prevenir a vitimização secundária, evitando-se tanto quanto possível e segundo as condições definidas no direito nacional, bem como nas regras relativas ao exercício do poder discricionário por parte das autoridades judiciais, nas práticas ou orientações judiciais. Artigos 13º a 16ª – Define medidas de assistência e proteção a vítimas de TSH que sejam crianças 51 colaborem com as autoridades judiciárias (só no caso de colaboração com autoridades) Cooperação nacional e/ou internacional No nº 3 do artigo 9º - Prevenção do Tráfico de Pessoas (Na parte III: Prevenção, cooperação e outras medidas): Políticas, programas e outras medidas estabelecidas de acordo com o presente artigo, deverão incluir a cooperação com ONG, outras organizações relevantes e outros elementos da sociedade civil Artigo 10º - Troca de informação e formação: Forças de segurança, serviços de imigração e outras autoridades relevantes deverão, quando apropriado, cooperar uns com os outros no processo de troca de informação, de acordo com a sua lei interna Nº 6 do artigo 5º - Prevenção do TSH: As medidas previstas em conformidade com o presente artigo abrangerão, se for o caso disso, as ONG, outras organizações competentes e outros setores da sociedade civil envolvidos na prevenção do TSH, na proteção ou na assistência às vítimas No nº 5 do artigo 12º - Assistência às vítimas: Cada uma das partes tomará medidas, conforme se mostre apropriado e nas condições previstas pelo seu direito interno, para cooperar com as ONG, com outras organizações competentes ou outros setores da sociedade civil envolvidos na assistência a vítimas No nº 3 do artigo 27º - Pedidos ex parte e ex officio: Cada uma das Partes garantirá, através de medidas legislativas ou outras e nas condições previstas no seu direito interno, aos grupos, às fundações, às associações ou ONG cujo objetivo seja a luta contra o TSH ou a proteção dos direitos da pessoa humana a possibilidade de assistência e/ou apoiar a vítima, com o consentimento desta, nos procedimentos criminais relativos às infrações previstas. No artigo 32º - Princípios Gerais e medidas de cooperação internacional e cooperação com a sociedade civil): As partes cooperarão entre si, nos termos da presente Convenção, No ponto 5) da Parte Geral: (…) É essencial a cooperação transfronteiriça, incluindo a partilha de informação e boas práticas, bem como a continuação de diálogo aberto entre as autoridades policiais, judiciárias e financeiras dos Estados-Membros. A coordenação das investigações e ações penais relativas a casos de TSH deverá ser facilitada por uma maior cooperação entre a Europol e a Eurojust, a criação de equipas de investigação conjuntas (…) Ponto 6) Os Estados-Membros deverão incentivar e agir em estreita colaboração com organismos da sociedade civil, incluindo ONG reconhecidas e ativas no domínio do apoio às pessoas traficadas, em especial em matéria de iniciativas políticas, campanhas de informação e sensibilização, programas de investigação, ensino e formação, bem como no acompanhamento e avaliação do impacto das medidas antitráfico No nº 4 do artigo 11ºAssistência e apoio às vítimas de TSH: Os EstadosMembros devem tomar as medidas necessárias para estabelecer os mecanismos adequados que permitam proceder a uma identificação rápida e prestar assistência e apoio às vítimas, em colaboração com as organizações de apoio relevantes Pode-se dizer que a cooperação definida nos 3 documentos acontece a dois niveis maioritariamente: Por um lado, na parte da assitência e proteção e por outro por via da necessária cooperação ao nível da informação e comunicação interorganismos, fazendo também uso de acordos já estabelecidos, não só nesta área específica, mas noutras, e aproveitando essa proximidade já existente para este efeito. De realçar que no documento nº 3 a parte da cooperação vem mais descritiva na parte geral/introdutória do documento Documento 2 e 3 – Definem de forma clara que a participação das organizações deverá ser feita tendo em conta a sua experiência no tratamento do fenómeno Documento 2 – Refere ainda que o apoio que poderá ser dado durante o processo criminal em cooperação com as entidades da sociedade civil 52 aplicando os relevantes instrumentos internacionais e regionais aplicáveis, os convénios baseados em legislações uniformes ou recíprocas e os respetivos direitos internos, o mais amplamente possivel para: a) Prevenir e combater o TSH b) Proteger e prestar assistência às vítimas c) Proceder à investigação ou instaurar processos relativamente a infrações penais previstas nos termos da presente convenção No nº 2 do artigo 33º - Medidas relativas a pessoas ameaçadas ou desaparecidas: As Partes na presente Convenção poderão procurar reforçar a sua cooperação na procura de pessoas desaparecidas, em particular, crianças, sempre que as informações disponíveis permitam crer que tais pessoas são vítimas de TSH. Para esse efeito, as Partes poderão concluir entre si acordos bilaterais ou multilaterais. No artigo 35º - Cooperação com a sociedade civil: Cada uma das Partes encorajará as autoridades estaduais, bem como os agentes públicos a cooperar com as ONG, outras organizações relevantes e membros da sociedade civil, por forma a estabelecer parcerias estratégicas que permitam atingir os objetivos da presente Convenção Indicação de procedimentos na área da prevenção, Artigo 10 – Troca de informação e formação + (inseridos na parte III: Prevenção, cooperação e outras medidas) (sem especificidades Capítulo V – Investigação, procedimento criminal e direito processual Artigo 27º - Pedidos ex parte e ex Artigo 9º - Investigação penal: 1) Os Estados-Membro devem garantir que a investigação ou o exercício da ação penal relativamente a infrações O 1º documento não faz referência a procedimentos nesta dimensão. Os dois restantes documentos são mais exaustivos, integrando a 53 cooperação, nomeadamente , nos processos de investigação criminal e/ou penal indicadas no que respeita o processo de investigação criminal e/ou penal) officio (as investigações não devem ficar sujeitos a denúncia ou acusação feita por uma vítima; a vítima deverá poder apresentar queixa às autoridades competentes; garantir a possibilidade de ONG e outras prestarem assistência e apoio à vítima com o seu consentimento) Artigo 28.º Proteção das testemunhas e pessoas que colaborem com as autoridades judiciárias Artigo 29º - Autoridades especializadas e serviços de coordenação (artigo referido nos mecanismos de acompanhamento de implementação dos documentos) Artigo 30º - Processos judiciais (garantias da proteção da vida privada das vítimas e se for o caso da sua identidade; segurança das vítimas e sua proteção contra ações de intimidação) Artigo 31º Competência (Estados devem definir que é/são organismo/s competentes para tratar desta infrações nas diferentes situações em que poderá ocorrer) referidas não dependam de queixa ou acusação por parte da vítima e que a ação penal pode prosseguir mesmo que a vítima retire a sua declaração 2) Os Estados-Membros devem tomar medidas necessárias para permitir, caso a natureza do ato o exija, o exercício da ação penal relativamente a infrações referidas nos artigo2º e 3º durante o período de tempo suficiente após a vítima ter atingido a maioridade 3) Os Estados-Membros devem tomar as medidas necessárias para garantir que as pessoas, unidades ou serviços responsáveis pela investigação ou pelo exercício da ação penal relativamente a infrações referidas recebam a formação adequada. 4) Os Estados-Membros devem tomar medidas necessárias para garantir que as pessoas, unidades ou serviços responsáveis pela investigação ou pelo exercício da ação penal relativamente infrações tenham acesso a instrumentos de investigação eficazes, como os que são utilizados nos casos de criminalidade organizada e outros crimes graves. Artigo 10º - (Competência) Estados devem definir que é/são organismo/s competentes para tratar desta infrações nas diferentes situações em que poderá ocorrer proteção e segurança das vítimas, assim como os termos sobre os quais deverão debruçar-se ao nível da competência. De ressalvar que o documento 2 define um conjunto de autoridades e serviços de coordenação que devem orientar o domínio político, de investigação, assegurando a formação dos funcionários assim como a nomeação de relatores para acompanhar as atividades na luta contra este crime. Definição de um período de restabeleciment o e reflexão e autorização de residência Artigo 7º - Estatuto de vítimas de tráfico de pessoas (na parte II – Proteção das vítimas de tráfico de pessoas): 1) (…) Cada Estado-Parte deverá considerar adotar medidas legislativas No artigo 13º - Período de restabelecimento e reflexão (No capítulo III: Medidas que visam proteger e promover os direitos as vítimas, garantindo a igualdade entre mulheres e homens): 1) Cada uma Nº 6 do artigo 11º - Assistência e apoio às vítimas de TSH: A informação referida no nº 5 inclui, se for caso disso, a informação sobre um período de reflexão e recuperação nos termos da Diretiva 2004/81/CE (relativa ao No 1º documento o estabelecimento do período não está definido de forma clara, mas indicia que deverá haver um enquadramento legal para as situações em que a vítima tenha que permanecer o território. 54 ou outro tipo de medidas apropriadas que permitam as vítimas de tráfico de pessoas permanecer no seu território, temporária ou permanentemente, em casos apropriados das Partes consagrará, no seu direito interno, um período de, pelo menos 30 dias para estabelecimento e reflexão se houver motivos razoáveis para crer que determinada pessoa é vítima. O referido período deverá ter uma duração que permita à pessoa a que respeita restabelecer-se e escapar à influência de traficantes, bem como tomar uma decisão esclarecida relativamente à sua cooperação com entidades competentes. Durante esse período, não deverá ser executada qualquer medida de expulsão que lhe respeite. Esta disposição não prejudicará quaisquer diligências por parte das autoridades competentes nas diferentes fases do processo aplicável a nível interno, em particular, na fase de investigação e procedimentos das infrações criminais. Durante tal período, as Partes autorizarão a permanência dessa pessoa no seu território. 3) As Partes serão obrigadas a respeitar o referido período com fundamentos em razões de ordem pública ou sempre que se afigura que a qualidade de vítima é invocada indevidamente Artigo 14º - Autorização de residência: 1) Cada uma das partes emitirá uma autorização de residência renovável, em nome das vítimas, sempre que se verifique um ou ambos os casos: a) A autoridade competente considere que a permanência das vítimas se mostra necessária devido à sua título de residência concedido aos nacionais de países terceiros que sejam vítimas do TSH ou objeto de uma ação de auxílio à imigração ilegal, e que cooperem com as autoridades competentes), bem como a informação sobre a possibilidade de conceder proteção internacional nos termos da mesma diretiva No documento 2, está bem clara a definição do período de reflexão e em que termos deverá ser aplicada, assim como os termos de atribuição de autorização de residência. Ressalva-se que a atribuição da autorização de residência poderá depender tanto da sua situação específica pessoal como da colaboração no processo de investigação. No documento 2, remete para uma outra diretiva especifica para este enquadramento legal, mas o próprio título da diretiva indicia que a possibilidade de acesso à autorização de residência depende da “vontade clara de cooperar” (alínea b) do artigo 8º da Diretiva referida) 55 situação pessoal b) A autoridade competente considere que a permanência das vítimas se mostra necessária para efeitos de cooperação com as autoridades competentes para a investigação ou para a instauração do procedimento criminal 2) A autorização de residência de crianças vítimas, se legalmente necessária, será emitida em conformidade com o seu superior interesse, e, se for caso disso, renovada nas mesmas condições. 3) A não renovação ou retirada de uma autorização ficará sujeita às condições prevista no direito interno (…) Mecanismos de acompanhame nto de implementação das orientações dos documentos Não apresenta nenhum mecanismo específico no próprio documento Define a necessidade dos Estados Parte definirem políticas compreensivas, programas e outras medidas para prevenir e combater o tráfico de pessoas e proteger as vítimas, especialmente mulheres e crianças Documento com um capítulo específico dedicado a este tema: criação do Grupo de Peritos sobre a Luta contra o Tráfico de Seres Humanos (GRETA), membros eleitos pelo Comité das Partes, responsável pela avaliação da implementação da convenção (artigo 36º) Definição de autoridades especializadas, nomeadamente para investigação, e serviços de coordenação, ao nível de políticas públicas, exigindo a formação dos funcionários que estão responsáveis por esta temática, assim como a nomeação de relatores nacionais ou mecanismos equivalentes responsáveis pelo acompanhamento das atividades de luta contra o tráfico (artigo 29º) Criação de relatores nacionais ou mecanismos equivalentes (artigo 19º) para avaliação das tendências na área do TSH, etc., apresentando relatórios sobre a matéria. Definição de uma coordenação da estratégia da União contra o Tráfico de Seres Humanos – nomeação de um/a Coordenador/a da Luta Anti Tráfico (CLAT), a quem os Estados-Membros devem transmitir, por via dos relatores nacionais ou mecanismos equivalentes, informações acerca dos progressos alcançado nesta luta, a/o qual terá que emitir um relatório à Comissão de 2 em 2 anos (artigo 20º); este/a coordenador/a preside a um grupo de peritos sobre TSH, nomeado pelo Diretor-Geral dos Assuntos Internos Verifica-se a criação de capítulos ou partes específicas sobre os mecanismos de acompanhamento e monitorização das políticas a implementar. Apesar de não estar indicado no documento 1 essa necessidade, atualmente, existe um Grupo Provisório e em Aberto de Trabalho sobre o Protocolo que foi criado a partir da Resolução 5/2 que respeita a “Implementação do Protocolo para Prevenir, Suprimir e Punir o Tráfico de Pessoas, Especialmente Mulheres e Crianças”, grupo que vai discutindo e avaliando os conceitos e progressões relativas ao protocolo. Nos outros documentos, são de assinalar os Relatores Nacionais ou mecanismos equivalentes, o GRETA que está a desenvolver 56 atualmente o inquérito de implementação faseado da Convenção do Conselho da Europa junto dos países que a ratificaram, e ainda a definição de um Grupo de Peritos no seio da UE e respetivo/a Coordenador/a da Luta Contra o Tráfico de Seres Humanos 63 do enquadramento legal relativo ao lenocínio e prostituição forçada para acusar traficantes, tendo uma pena mais leve, e fazem a apresentação do atual Plano Nacional de combate específico contra o tráfico para fins de exploração sexual (focalização nesta área, embora todos os tipos de tráfico sejam crime) e que atualmente estão a trabalhar num plano contra a exploração laboral. Ao nível da coordenação das ações, foi criado um grupo interministerial especifico para monitorizar e avaliar a implementação do plano nacional, assim como foi criado um fórum social contra Tráfico de Seres Humanos para fins de exploração sexual. Ainda não foi nomeada uma pessoa específica para o cargo de relator nacional, e quem ocupa as funções de mecanismo equivalente é a Secretaria de Estado da Igualdade. A Bélgica começa por fazer a apresentação das datas mais marcantes neste domínio, quando este tema veio a público, culminando com a criação de comissão para análise do fenómeno e aprovação da lei para combate ao Tráfico, afirmando esta luta como prioridade (dados apresentados de 1991 a 2004 neste âmbito). Apresentam a caraterização do tipo de país, sexo e nacionalidades das vítimas, assim como das principais tendências na exploração sexual e laboral. Ao nível da legislação, todos os tipos de tráfico, segundo o Código Penal BE são considerados como crime (TSH ofensa autónoma em 2005). Está prevista a emissão de autorização de residência temporária sendo uma das condições a colaboração com autoridades (entre outras). O I Plano Nacional de Ação foi de 2008 a 2011, e para a sua coordenação, foi criada uma unidade interministerial para a luta contra o tráfico e contrabando de seres humanos (smuggling), acumulando com esta a função de avaliação critica das politicas. O órgão que preside esta unidade é o Ministério da Justiça. Neste caso, não existe a figura especifica do relator, sendo que o mecanismo equivalente é o Centro de Igualdade de Oportunidades e Oposição ao Racismo (CEOOR), emite relatórios desde 1996. O período de reflexão disponível é de, pelo menos, 45 dias (não dando indicação de um limite máximo de dias), e a atribuição de autorização de residência decorre da atribuição de estatuto de vítima e após a condenação dos traficantes (o que implica a colaboração com as autoridades). Em casos pontuais, esta atribuição não depende da condenação. No caso da Holanda, apresenta-se como sendo um país pioneiro na nomeação da relatora nacional (2000), o que é um indicador do reconhecimento do Tráfico de Seres Humanos como prioridade. A Relatora Nacional pertence a agência independente (instituição pública) que recolhe estatísticas dos diferentes atores, faz o relatório anual com as respetivas recomendações, submete-o ao Governo, e mediante aprovação, o relatório é publicado. Fazem 64 a caracterização do tipo de vítimas, ao nível do género, nacionalidades e tipos de tráfico, na qual consideram a ligação considerada entre este fenómeno e redes criminosas. Ao nível da legislação, todos os tipos de tráfico, segundo o Código Penal Holandês são considerados como crime (desde 2005) e identificam as situações agravantes. A partir de 2010, a aplicação da lei do tráfico diz respeito à transposição do sentido do Conselho de Europa explicito na Convenção, no que respeita à sua aplicação, tanto a nacionais como apátridas no seu território ou quando for cometido contra os seus nacionais. Disponibilizam um período de reflexão de 3 meses a vítimas ou possiveis vítimas. A atribuição da autorização de residência temporária é de 1 ano (renovável por mais 3) a vítimas que cooperem com as autoridades (inclui o acesso de vítimas de todos os tipos de tráfico). Em 2010, 245 beneficiaram de autorizações de residência. Se o traficante for condenado, a vítima pode ficar no país (segundo a lei), se no prazo dos 3 anos de autorização temporária o processo não estiver fechado ou as queixas cairem, a vítima pode pedir para ficar no país. No caso de serem testemunhas que estejam ilegais no país e se a sua presença for considerada fulcral para o processo, também poderão ter direito a uma autorização de residência (temporária). Desde 2008, foi criada uma taskforce de alto nível constituida por diferentes partes da sociedade (ministérios, policia, câmaras municipais, etc.), e presidida pelo Ministério Público de Amesterdão (mandato estendido até 2014). Ao nível da coordenação nacional, o Ministério da Justiça é o organismo responsável por esta coordenação de política, e em termos de coordenação local, a responsabilidade das políticas locais estão a cargo do Ministério do Interior. Em termos de informação genérica, a Polónia afirma que a preocupação com o Tráfico vem desde anos 90, apresentando a caracterização do tipo de país, tipo de vítimas e tipos de tráfico. Faz menção às alterações da Lei da Assistência Social e à abertura do Centro Nacional de Intervenção com vítimas TSH (2009). Ao nível legislativo, todas as formas de Tráfico são proibidas no Código Penal, fazendo a identificação dos respetivos artigos e penas. Procederam a alterações à Lei de Estrangeiros, para garantia do período de reflexão (3 meses, aumento efetuado em 2009) e atribuição de autorização de residência a vítimas de tráfico (duração de 6 meses) que queiram cooperar com as autoridades. Para trabalhar, tem que ter autorização de entidade especializada, apesar de as alterações na Lei dos Estrangeiros prever essa possibilidade de trabalhar sem a permissão referida. Desde 2003, tem vindo a implementar Programas Nacionais de Combate ao TSH, assim como foi feita a criação do Comité Interministerial de Combate ao TSH (com representantes de todos os ministérios competentes, da administração e de ONG) presidido pelo Subsecretário de Estado do Interior 65 e Administração, que detém o papel de Coordenador Nacional. Daqui saiu um Grupo de Trabalho de caráter mais operacional e 2 grupos de peritos (tráfico de crianças e prevenção). Não existe a figura específica do relator, mas sim a indicação de um mecanismo equivalente que é Comité Inter-Ministerial de Combate e Prevenção do TSH. A Roménia, em 2001, procedeu ao lançamento do I Plano Nacional. 2005 é o ano em que foi criada a ANITP (órgão coordenador do combate ao TSH), e em 2006 adotaram a Estratégia Nacional até 2010, contemplando 6 objetivos, estratégia implementada através de 2 planos nacionais(2006-07 e 2008-10). Apresentam a caracterização do tipo de país, nacionalidades das vítimas, tipos de tráfico, e a existência do Sistema Integrado Nacional de Monitorização e Avaliação de Vítimas de TSH. Em termos legais, todas as formas de Tráfico são proibidas no Código Penal, procedendo à identificação dos respetivos artigos e penas, identificação de alterações do Código. Não tem previsto as autorizações de residência para vítimas de tráfico humano, mas apresentam regime de tolerância de 6 meses (período inicial de assistência e proteção: 10 dias em centro especializado). O período de reflexão é de 90 dias para que a vítima possa decidir se coopera ou não nos procedimentos criminais. Não existe a figura específica do relator, mas sim um mecanismo equivalente que é a ANITP em estreita cooperação com as mais diversas entidades. 3 - Análise crítica da informação recolhida cruzando as variáveis selecionadas e os países Neste capítulo, vai-se proceder a uma análise das variáveis selecionadas a partir dos três documentos internacionais analisados, considerando a informação recolhida dos países no Portal Anti Tráfico da Comissão Europeia. As variáveis selecionadas para levar a efeito a comparação foram: 1 - Existência da figura do Relator Nacional ou mecanismos equivalentes. 2 – Estratégias de sensibilização/formação específica na luta contra o Tráfico de Seres Humanos identificadas. 3 – Implementação de programas específicos ao nível da identificação, assistência e proteção de vítimas de Tráfico de Seres Humanos. 4 – Cooperação nacional e/ou internacional. 66 5 – Previsão legal do período de reflexão e de autorização de residência. 6 – Existência de plano/programa de ação nacional de luta contra o Tráfico de Seres Humanos. 7 – Orientações para implementar a Diretiva Europeia 2011/36/EU. A escolha da variáveis teve por base o facto de serem praticamente comuns aos três documentos (em alguns deles, comum pelo menos em dois documentos), assim como representam as orientações centrais que são consideradas mais necessárias (pelo menos nos documentos selecionados) para o desenvolvimento de um eficaz combate ao tráfico, uma vez que cobre a presença de mecanismos de referência políticos, de trabalho com a sociedade em geral ao nível da sensibilização, de assistência e proteção à vítima, assim como a questão legal de direitos das vítimas que em sede policial podem ser acedidas. A sétima variável vai no sentido de perceber de que maneira os países estão a proceder para acompanhar a evolução ao nível do alargamento das definições internacionais aplicadas internamente. 67 Grelha nº 2 - Análise comparativa da presença de variáveis caraterizadoras dos documentos internacionais nos países europeus Portugal Espanha Bélgica Holanda Polónia Roménia 1 - Existência da figura do Relator Nacional + +/- (existência de mecanismo equivalente) +/- (existência de mecanismo equivalente) + +/- (existência de mecanismo equivalente) +/- (existência de mecanismo equivalente) 2Estratégias de sensibilização/formação específica na luta contra TSH identificadas + + +/- (sem referência concreta à questão da formação) + + + 3 - Implementação de programas especificos ao nível da identificação, assistência e proteção de vítimas de TSH + +/- (Na identificação, previsão de guia de referência com vista à definição de procedimentos) + + (Designação de um ponto focal para a assistência) + + (Mecanismo de referência nacional para identificação) 4 - Cooperação nacional (CN) e/ou internacional (CI) CN + CI + CN + CI + (A CI relativa a TSH para fins de exploração sexual) CN + CI + (A CN referido em termos de procedimentos de investigação criminal) CN + CI + CN + CI + (Apesar de reconhecerem a necessidade de reforço da cooperação regional) CN + CI + (CI referida ao nível policial e político) 5 - Previsão legal do período de reflexão (PR) e de autorização de residência (AR) PR + AR + (PR de 30 a 60 dias. Atribuição de AR não depende da colaboração da vítima nos procedimentos criminais) PR + AR + (PR mínimo de 30 dias. Atribuição de AR no caso de colaboração com autoridades e testemunho contra traficantes. Inclui ainda AR e de trabalho) PR + AR + (PR de pelo menos 45 dias. Para AR tem que ter estatuto de vítima de TSH + haver condenação do traficante) PR + AR + (PR de 3 meses. AR temporária atribuída por 1 ano, renovável por mais 3, se a vítima cooperar no processo penal) PR + AR + (PR aumentada para 3 meses. AR atribuída por 6 meses, renovável) PR + AR – (PR de 90 dias. Previsão de um regime de tolerância de até seis meses de estadiaregime diferente da AR da diretiva europeia) 6 - Existência de plano/programa de ação nacional de luta contra o TSH + + (Plano de Ação Nacional contra o TSH para exploração sexual) + + (Feita referência a Task force criada, da qual advém o plano nacional) + (Até 2008, programa nacional, a partir daí, plano nacional) + (Adoção da Estratégia Nacional de combate ao TSH de 2006-10 com 2 planos nacionais) 7 - Orientações para implementar a Diretiva Europeia 2011/36/EU - (sem indicações claras da pretensão do país nem de quando o irão fazer) - (sem indicações claras da pretensão do país nem de quando o irão fazer) - (sem indicações claras da pretensão do país nem de quando o irão fazer) +/- (desenvolvimento de trabalho para inclusão de mendiciadade forçada no CP holandês) + (ações específicas para a atualização da realidade nacional de acordo com a diretiva) + (Algumas disposiçõs da diretiva já enquadradas na legislação nacional) 68 3.1 - Existência da figura do Relator Nacional ou mecanismos equivalentes A referência a esta função foi feita primeiramente na Declaração Ministerial de Haia (1997), que solicita aos países da União Europeia que definam esta figura com vista a acompanhar o fenómeno do TSH nos seus países, e também na perspetiva de cooperação entre os relatores nacionais dos diferentes países. A figura do relator nacional, de acordo com o nº 4 do artigo 29º da Convenção do Conselho da Europa relativa ao Tráfico de Seres Humanos tem por objetivo acompanhar as ações contra o tráfico ao nível das entidades estatais e verificar se estão a ser cumpridas as obrigações definidas na legislação nacional, assim como apresentar relatórios sobre esta evolução (artigo 19º da Diretiva Europeia 2011/36/EU). Esta variável figura-se como importante na medida em que também demonstra de que forma um país está a monitorizar a evolução política do fenómeno, e que funciona quase como um “vigilante” do desenvolvimento dessas políticas. Dos seis países em análise dois deles têm a indicação de uma pessoa específica para o cargo, enquanto que os outros quatro apresentam mecanismos equivalentes a essa figura. Dentro destas duas situações, existem internamente algumas diferenças, tanto no que concerne à atribuição do cargo, como na distribuição de responsabilidades. No caso de Portugal, o relator nacional foi nomeado em 2008, agregando na altura também funções de coordenador do I PNCTSH. O relator pode propor novas medidas legislativas tanto de combate como de apoio às vítimas. Uma vez que a mesma pessoa detem ambas funções – relator e coordenador, as funções são acrescidas pela necessidade de apresentar relatórios anuais, acompanhar a execução das medidas do Plano Nacional, entre outras ações. Na informação analisada pode-se ainda distinguir em complemento à função do relator, o papel do OTSH na produção, recolha e análise de dados sobre este fenómeno. Não são apresentados nos recursos disponíveis relatórios que tenham sido elaborados especificamente por esta figura, mas sim pelo OTSH. A Holanda foi um dos primeiros países a definir esta figura de relator nacional, em 2000. A sua função, enquanto agência independente, é recolher dados das diferentes partes que colabaram neste combate, lançando de dois em dois anos um relatório que contém a informação recolhida com um conjunto de recomendações concretas, que submete a aprovação governamental. Até à data foram lançados publicamente 7 relatórios, contendo 69 informação bastante pormenorizada sobre o fenómeno e práticas holandesas, assim como recomendações a serem seguidas pelo governo. A Espanha apresenta como mecanismo que acompanha o desenvolvimento político desta área o Ministério da Igualdade (atualmente é o Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, e a área da Igualdade está entregue a uma Secretaria de Estado). Este Ministério está responsável pela presidência do Grupo de Coordenação Interministerial para acompanhar e avaliar a implementação do seu Plano Nacional, que inclui elementos dos diversos ministérios. O governo Belga ainda não definiu oficialmente uma pessoa para o cargo de relator nacional, mas sim um mecanismo equivalente, o Centro de Igualdade de Oportunidades e Oposição ao Racismo (Centre for Equal Opportunities and Opposition to Racism). É um organismo público autónomo que, segundo a informão disponibilizada, está responsável pela emissão de relatórios de avaliação independentes desde 1996. A apresentação de informação no âmbito do TSH é partilhado com o Departamento de Política Criminal do Ministério da Justiça, que tem a responsabilidade de emitir um relatório bienal sobre as medidas implementadas e avaliar as políticas anti tráfico do Conselho de Procuradores Gerais (Board of General Prosecutors). No caso da Polónia o mecanismo equivalente à posição de relator nacional identificado é o Comité Inter Ministerial de Combate e Prevenção do TSH (Interministerial Committee for Combating and Preventing Trafficking in Human Beings). Este comité constituído por representantes dos diversos ministérios, unidades de administração governamentais e ONG, é presidido pelo Subsecretário de Estado do Ministério do Interior e da Administração. Tem como tarefas principais a avaliação da execução do Plano Nacional e o desenvolvimento de outras ações nesta matéria, promover a cooperação interinstitucional entre as entidades públicas, locais e ONG. A Roménia criou em 2005 a Agência Nacional contra o Tráfico de Pessoas (ANITP) que enquanto mecanismo coordenador das medidas de combate ao TSH assumiu também a função de mecanismo equivalente a relator. Para além de promover a cooperação com as diferentes partes que operam no combate ao tráfico, coordena, monitoriza e avalia a área da assistência e proteção a vítimas em termos públicos nacionais, gere 15 centros regionais que monitorizam a 70 implementação local do Plano Nacional, fazem a manutenção da base de dados sobre as vítimas e por via da qual desenvolvem mecanismos de referência para a sua identificação. Em alguns casos, verifica-se a agregação da função de relator/mecanismo equivalente com outras funções de caráter de execução de políticas, como é o caso de Portugal e de Espanha, o que poderá ter dois entendimentos: por um lado, a importância de anexar ambos os papéis para poupar recursos e rentabilizar o processo de coordenação política. Por outro lado, esta acumulação de funções poderá não promover totalmente a isenção pela qual um relator nacional/mecanismo equivalente se deve caracterizar, de maneira a ter um olhar avaliativo mais imparcial sobre o desenvolvimento de ações neste âmbito, como solicitam os documentos internacionais. No entanto, a existência da nomeação de alguém responsável por esta coordenação e/ou avaliação não deixa de ser em si mesma positiva na medida em que permite identificar em termos nacionais que é o responsável por este domínio. 3.2 – Estratégias de sensibilização/formação específica na luta contra o Tráfico de Seres Humanos identificadas A área da sensibilização e da formação tem vindo a ser considerada como crucial no entendimento do TSH. Nos três documentos analisados partem do pressuposto que são mecanismos que promovem a prevenção, tanto ao nível das vítimas e/ou potenciais vítimas, como enquanto via para desencorajar a procura de serviços que potenciem o tráfico, daí estarem inseridos do capítulo da “Prevenção”. Esta sensibilização/formação deverá apoiar-se em meios mais generalistas, abrangendo a sociedade em geral através de campanhas informativas, por via dos meios de comunicação social, como em meios mais diretivos, focalizando-se em públicos estratégicos, como é o caso de forças de segurança e outros serviços envolvidos no combate mais direto ao crime. Na informação recolhida no Portal da Comissão Europeia, é possível verificar que todos os países desenvolveram este tipo de estratégias, tendo em conta as realidades nacionais, isto é, dando atenção aos problemas que consideram que são mais frequentes no seu país. Esta informação é disponibilizada no ponto 3 - Implementação da Política anti tráfico, em particular, no domínio da “prevenção”. Portugal apresenta o descritivo de uma formação que abrangeu os inspetores da Autoridade para as Condições do Trabalho, assim como elenca um conjunto de iniciativas de sensibilização, desde campanhas nacionais cujo enfoque foi alertar para o fenómeno e para 71 que o mesmo fosse denunciado, “Tráfico Humano – Desperte para esta Realidade”, assim como a campanha “Não Estás à Venda”, promovida em particular pelo SEF junto de estudantes e trabalhadores dos hospitais, entre outras que se focalizaram no objetivo de dar a conhecer que este crime existe em termos nacionais. É feita a referência a uma campanha levada a efeito no norte do país, para prevenir a exploração de imigrantes romenos enquanto trabalhadores agrícolas, esta sim, mais direcionada para alertar imigrantes para este fenómeno, saindo um pouco do âmbito puramente nacional. A Espanha tem vindo a desenvolver esforços no sentido de integrar projetos que contenham esta dimensão de sensibilização e formação, assim como o desenvolvimento de campanhas de sensibilização, fazendo para esse efeito a elencagem dessas participações, em particular, em 2009. Da listagem apresentada destaca-se a exposição itinerante sobre o tráfico de mulheres e crianças para exploração sexual pela altura das comemorações do Dia Europeu contra o TSH (18 de outubro), apresentada em diversos pontos de Madrid, em particular, nas universidades, assim como esteve presente em outras regiões. Ao nível da formação referem-se um conjunto de ações levadas a efeito em centros educativos, a pessoal dos consulados, a agentes oficiais que trabalham nesta área e ainda às forças armadas antes de partirem para missões de paz. Quanto à Bélgica é possível observar a existência de campanhas de sensibilização, através da criação de folhetos informativos para serem entregues pelas embaixadas belgas nos países cuja população tem mais probabilidade de ingressar em percursos de TSH, no sentido de informar os migrantes dos riscos que têm que ser avaliados antes de viajar. Este folheto foi distribuído em particular, nas embaixadas belgas na China, Índia, Equador, entre outras. O governo belga, juntamente com a OIM em 2009 lançou ainda um campanha dirigida a imigrantes na Bélgica, por haver um histórico de brasileiros/as a serem explorados ao nível laboral. Esta colaboração entre Brasil e Bélgica criou a oportunidades de desenvolverem mais atividades em conjunto. Há, neste caso, uma maior tendência a dirigir a atenção da sensibilização na perspetiva de países de origem. Não foi possível recolher informação mais concreta sobre a formação propriamente dita. A Holanda tem vindo a participar de diversos projetos na dimensão da sensibilização. Para além do governo na sua generalidade, também diversos ministérios têm sido responsáveis pelo lançamento de instrumentos de sensibilização, nomeadamente, o Ministério da Justiça que este responsável pela campanha de multimédia “Meld M” dirigida ao público em geral com o objetivo de alertar para a importância da denúncia no caso de suspeita de crimes de 72 TSH por via de uma linha de apoio anónima (2006 a 2008), o Ministério dos Negócios Estrangeiros que no seu website fez a publicação dirigida a viajantes holandeses de que ter sexo com menores nos países de destino de viajem é ilegal, assim como na própria Holanda. Ao nível da formação, o governo promoveu estes momentos formativos a todo pessoal militar como forma de prevenção do tráfico, sendo que no caso dos militares que vão ingressar em missões de paz a formação é levada um pouco mais além na medida em que promovem ações no sentido da identificação de vítimas de tráfico. Desde 2007, a Polónia tem vindo promover uma campanha sobre trabalho forçado, dirigida a quem imigra para países da União Europeia com vista a arranjar trabalho. Decorrente desta campanha, o Ministério do Interior e da Administração, juntamente com a Fundação La Strada, lançaram um conjunto de diretrizes para polacos que vão trabalhar para fora do país. Acresce, que para além destas campanhas, também os consulados polacos na Ucrânia, na Bielorrússia e Rússia desenvolveram uma campanha dirigida a pessoas que pretendem vir trabalhar para a Polónia com vista a alertar para este fenómeno do TSH. Quanto à parte formativa mais em concreto, referem que tem vindo a ser dinamizada numa base regular, em particular, a forças de segurança, serviços de imigração, procuradores, inspetores do trabalho, entre outros. Quanto à Roménia, a ANITP tem vindo a apresentar diversas ações de sensibilização, assim como diferentes participações em projetos. Estas campanhas foram orientadas para potenciais vítimas, para o lado da procura e para o público em geral, demonstrando alguns exemplos de 2007 a 2010. Sublinha-se a participação no projeto para reduzir o nº de vítimas romenas e búlgaras em Itália e Espanha de fevereiro a outubro de 2010, no âmbito do qual foi lançada a campanha “Trafficking in persons - forgive no one”, assim como a campanha de redução da procura entre outubro de 2008 e junho de 2009 “Your money makes the traffickers rich...Your money kills souls!", com o intuito de alertar para as consequências dos diferentes tipos de tráfico, assim como a sanções legais para o tráfico de pessoas. De referir ainda a campanha “Euro 2008 – trafficking in persons can be a game with a high stake, even your life”, a propósito do Campeonato Europeu de Futebol, e ainda a campanha lançada em 2006 pela ANITP para promover o conhecimento do nº de telefone de apoio existente no seu país. Ao nível da formação, em 2008 o governo romeno esteve responsável pelo desenvolvimento 24 sessões de formação às forças armadas antes de partirem para missões de paz. 79 possível identificar de forma clara a definição do período de reflexão (artigo 13º) e da autorização da residência (artigo 14º), colocando as condições em que estes mecanismos devem ser criados e aplicados. A diretiva europeia faz a ligação com a Diretiva 2004/81/CE, que define as condições de aplicação nos países da UE dos titulos de residência concedido aos nacionais de países terceiros que sejam vítimas de TSH ou objeto de uma ação de auxílio à imigração ilegal e que cooperem com as autoridades competentes. Como esta diretiva é de transposição direta para os países membro, não deixa margem para dúvidas sobre como têm que construir estes mecanismos. No entanto, decorrente das legislações nacionais, têm que ser respeitadas as políticas de imigração internas, pelo que os países foram adaptando esta forma de aplicação, não sendo totalmente igual o conteúdo, plasmado na legislação interna dos países. Em 2007, Portugal procedeu à transposição da Diretiva 2004/81/CE do Conselho. De acordo com a Lei de Imigração portuguesa (artigo 109º a 112º, da Lei 23/2007, de 4 de julho), as vítimas de tráfico beneficiam de um período de reflexão mínimo de 30 e máximo de 60 dias, período durante o qual a vítima é instalada num centro de acolhimento público (Centro de Acolhimento e Proteção - CAP) e tem que decidir se pretende cooperar com as autoridades portuguesas. Se, passado esse tempo, a vítima pretender colaborar com as autoridades, e depois de analisado o seu caso, é-lhe atribuída uma autorização de residência por um período de um ano, renovável de acordo com algumas condições específicas. O Decreto Lei nº 368/2007 de 5 de novembro cria a oportunidade para que seja atribuída a autorização de residência mesmo quando a vítima não coopere com as autoridades, por motivos de segurança (da vítima e/ou dos seus familiares), de saúde, situação familar ou outras condições de vulnerabilidade. Em 2008, 22 vítimas beneficiaram de um período de reflexão de 30 a 60 dias com vista a decidir se desejavam participar numa investigação criminal ou ação penal contra os traficantes. A Espanha, por via do artigo 59º da Lei Orgânica 4/2000, de dezembro de 2009: Direitos e Liberdades de Cidadãos Estrangeiros, dá às vítimas de tráfico uma permissão para ficar a trabalhar se colaborarem nas investigações e no processo de acusação, e no caso de decidir regressar ao país de origem, as despesas são asseguradas pelo governo espanhol. As alterações a esta lei vêm prever procedimentos para menores vítimas de tráfico desacompanhadas (artigo 35º) e cria disposições em caso das vítimas colaborarem com os procedimentos de investigação e do processo de acusação, suspendendo temporariamente uma decisão de 80 retorno, se aplicável (artigo 59º). Através do novo artigo 59º bis, foram estabelecidas medidas de identificação, tratamento e proteção de vítimas de tráfico, incluindo, o período de reflexão mínimo de 30 dias. O Ministério do Interior (via Secretaria de Estado da Segurança) aprovou a instrução 1/2010 sobre a aplicação provisória do artigo 59º bis da Lei referida, que estipula os procedimentos a seguir pelos serviços sociais e de saúde, em casos de tráfico para identificar as vítimas e para assegurar um período de reflexão e a concessão de uma autorização de residência e de trabalho. No caso das vítimas colaborarem e testemunharem contra os traficantes, é-lhes atribuída uma autorização de residência temporária. A autorização de residência e de trabalho pode ser emitda em casos especiais, dependendo da situação da vítima, mesmo que não colabore com as autoridades (por um ano, com possibilidade de renovação por mais um). Quanto à Bélgica, a sua Lei de Estrangeiros (Aliens Act) de 15 de dezembro de 1980, alterado pela Lei de 15 de setembro de 2006 descreve as medidas que devem ser tomadas para emissão de autorização de residência temporária para vítimas de tráfico e/ou casos de contrabando agravado de seres humanos. Define um conjunto de 3 condições para essa attribuição: . Quebra de todos os contactos com os suspeitos traficantes; . Receber orientação obrigatória por um centro especializado para vítimas; . Têm que cooperar com as autoridades judiciárias na investigação e acusação dos criminosos. As vítimas e/ou potenciais vítimas têm direito ainda a um período de reflexão de, pelo menos, 45 dias durante os quais pode decidir se apresenta queixa ou se regressa ao país de origem. Depois desse período, qualquer vítima que opte por uma ou outra via, fica com o estatuto de vítima de TSH tendo acesso a um conjunto de apoios consagrado para esse fim. Para a vítima receber uma autorização de residência permanente, ou os traficantes são condenados, ou pode conseguir esse documento junto do Ministério Público ou da Inspeção do Trabalho. Deixa-se a nota de que no sistema belga testemunhar no tribunal não é condição necessária para que lhe seja atribuido o estatuto de vítima. No caso das crianças, existem algumas medidas especiais, nomeadamente, a garantia de 3 meses de autorização de residência temporária durante o qual devem decidir se testemunham ou não contra os criminosos. No caso da Holanda, às vítimas ou potenciais vítimas de tráfico é-lhes oferecido um período de três meses de reflexão, durante o qual elas podem decidir se querem ou não cooperar no 81 processo penal (Cap. B9 das Diretrizes de Implementação do Lei de Estrangeiros (Aliens Act)). Para conseguir uma autorização de residência temporária, a vítima tem que cooperar com a investigação no processo de identificação e acusação dos traficantes. Quando esta cooperação leva à condenação dos traficantes, a lei prevê que a vítima possa ficar na Holanda. Se depois dos 3 anos de autorização de residência temporária o processo estiver pendente ou as queixas eventualmente caírem, a vítima pode pedir para ficar no país. Se não forem condenados, as circunstâncias individuais e/ou razões humanitárias poderão determinar se a vítima tem ou não direito a uma autorização de residência. Quando são as testemunhas (sem ser vítimas) que residem ilegalmente no país, de acordo com a Capítulo B9, também poderão ter direito a uma autorização de residência se a sua presença for considerada fulcral para a investigação. Em abril de 2005 a Polónia procedeu às alterações da Lei de Estrangeiros e da Lei de Proteção de Estrangeiros em território polaco, garantindo a autorização de residência a quem quisesse colaborar com as autoridades. Desde janeiro de 2009, que a lei polaca prevê a garantia do período de reflexão de 3 meses ou de uma autorização de residência de 6 meses que pode ser renovada se a vítima colaborar nos procedimentos criminais. A Polónia já procedeu à transposição da Diretiva 2004/81/CE, no entanto, não é indicando o ano dessa transposição. Relativamente à Roménia, não tem previsto no seu enquadramento legal a atribuição de autorizações de residência para vítimas de TSH, no entanto, há um regime de tolerância até 6 meses, que responde aos requisitos da Diretiva de 2004 (nesse sentido, assume-se que ainda não foi transposta para quadro legal romeno) em termos de assistência às vítimas. O período inicial de acomodação e assistência em centros especializados (que neste caso tem correspondência com o período de reflexão) é de 10 dias, durante o qual a vítima não está sujeita a cooperar com as autoridades. Uma das últimas iniciativas levadas a efeito pela Roménia foi a implementação do conceito de “casas protegidas” para garantir abrigo de tipo familiar, aumentando o período de alojamento a vítimas de 10 para 90 dias, durante o período de reflexão. Enquanto mecanismos de proteção da vítima, verifica-se que apesar de ser necessária a transposição da diretiva, nem todos os países o fizeram à data da informação colocada no Portal, sendo disso exemplo, a Roménia, país onde não está prevista a atribuição de autorização de residência e o período de reflexão ter sido há pouco tempo alterado (de 10 para 90 dias). Pelas condições apresentadas dos restantes países, assume-se que essa transposição 82 foi feita apesar de nem todos a indicarem. Nos casos em que a transposição foi feita, ainda que tenham a mesma forma, os mecanismos do período de reflexão e autorização de residência apresentam conteúdos diferentes. Enquanto que Portugal apresenta um período de reflexão de 30 a 60 dias (sendo o único país que estabelece o mínimo e máximo de dias), por exemplo, a Bélgica tem um mínimo de 45 dias para o efeito. Nas atribuições de residência, parte-se do pressuposto que para que a mesma seja dada, tem que haver colaboração da vítima com os procedimentos de investigação e acusação, no entanto, vão sendo abertas algumas exceções, como é o caso de Portugal, que tem previsto a invocação de razões de segurança e de saúde para essa atribuição. Em alguns países também não é clara a distinção que é feita entre autorização de residência e autorização de trabalho, como é o caso de Espanha, dando a entender que para trabalhar, não tem que ter autorização de residência, assim como esta autorização de residência poderá não permitir trabalhar. 3.6 – Existência de plano/programa de ação nacional de luta contra o Tráfico de Seres Humanos Este item em análise curiosamente não surge de forma explícita nos 3 documentos em análise, no entanto, tem sido uma orientação criar políticas compreensivas, programas e outras medidas para prevenir e combater o tráfico, assim como proteger as suas vítimas ( a título de exemplo, ver parte III do Protocolo da ONU), que se considera como um elemento enquadrador de planos de ação nacionais. A existência de planos nacionais nesta área é também um indicador da preocupação política com o TSH, instrumento no qual se definem as áreas de principal atenção a decorrer num determinado período e refletindo a parte legal que caracteriza o estado de tratamento interno deste crime. Portugal implementou o primeiro plano nacional (I Plano Nacional contra o Tráfico de Seres Humanos (I PNCTSH)) em 2007, com uma vigência de 3 anos (2007-2010), contendo 63 medidas distribuídas pelas seguintes áreas prioritárias de enfoque: Conhecer e disseminar informação; prevenir, sensibilizar e informar; proteger, apoiar e integrar; investigar criminalmente e reprimir o tráfico. No ambito deste I PNCTSH surgiu a criação do Observatório do Tráfico de Seres Humanos, cuja missão é contribuir para a análise, conhecimento e intervenção no TSH e outra formas de violência de género. Entretanto, o governo português aprovou já o II PNCTSH, encontrando-se na fase de desenvolvimento, 83 desde 2011 (com vigência até 2013). Também este plano se focaliza em 4 áreas específicas, a saber: Conhecer, sensibilizar e prevenir; educar e formar; proteger e assistir; investigar criminalmente e cooperar. Este segundo plano tenta consolidar a estratégia nacional, através das áreas estratégicas de intervenção definidas, com um conjunto de diretrizes de base, nomeadamente, o combate aos estereótipos de género, enfatizando a primazia dos direitos humanos, reflexão sobre os temas e realidades que caracterizam o TSH, considerando o tráfico para fins de exploração sexual, laboral, na perspetiva de Portugal enquanto país de destino, origem e trânsito. A entidade responsável pela sua execução é a Comissão para a Cidadania e Igualdade de Género, apoiada por uma comissão técnica, que envolve a Presidência do Conselho de Ministros e outros ministérios competentes. Em dezembro de 2008, o Conselho de Ministros de Espanha aprovou o Plano de Ação Nacional de combate ao TSH para Exploração Sexual 2009-2012 (National Action Plan on Combating Trafficking in Human Beings for Sexual Exploitation for the period 2009-2012), que se debruça sobre cinco áreas estratégicas: Prevenção e sensibilização; formação e educação; assistência às vítimas e proteção; legislação e medidas processuais; coordenação e cooperação. A sua implementação depende de diversos ministérios, das comunidades autónomas, de administrações locais e ONG. Considerando o enfoque deste plano, o governo espanhol está a desenvolver um plano mais direcionado para a exploração laboral. No sentido de acompanhar e avaliar a implementação deste plano nacional foi criado um grupo de coordenação interministerial, presidido pelo Ministério da Igualdade (atualmente Ministerio da Sanidad, Politica Social e Igualdad, por via da Secretaria de Estado da Igualdad) e inclui representantes dos outros ministérios. Quanto à Bélgica, adotou o I Plano Nacional Anti Tráfico em 2008, para o período de 2008 a 2011, e a sua estratégia centra-se na questão dos “4 P’s”, a saber: Prevenção, acusação (“prosecution”), proteção das vítimas e parcerias com atores que também se detenham com problemas de TSH. O órgão responsável pela formulação política nesta área é a Unidade de Coordenação Interministerial para a Luta contra o Tráfico e Contrabando de Seres Humanos, criada em 1995, que acumula também a tarefa de avaliar de forma crítica a implementação das políticas. A Holanda promoveu a criação de uma Task force de Alto Nível para o TSH em 2008, presidida pelo Ministério Público de Amesterdão, cujo objetivo era identificar os métodos de luta contra o tráfico humano e chegar a soluções considerando o Plano de Ação em 2009. Este 84 grupo constituí-se de representante de diferentes ministérios, polícia, serviço de forçar armadas específico do país (Royal Constabulary - KMar), câmaras, o relator nacional, entre outros. A ONG Comensha também participa desta reuniões pelo seu papel já referido acima, mas não é seu membro. Esta task force tem que anualmente elaborar um relatório para o Ministério da Justiça, e em 2011 viu o seu mandato extendido até 2014, adotando um plano de ação para esses anos que se focaliza nos seguintes temas: “loverboys” (homens que vão angariar mulheres para a exploração sexual, mas que o fazem por via do seu envolvimento emocional com elas, usando esses laços para as trazerem para serem prostitutas sem elas saberem que vão fazê-lo), o uso da internet para recrutar as vítimas ou para oferecer os serviços de vítimas, desenvolvimento da abordagem administrativa ao tráfico e uma solução estrutural para abrigos e assistência às vítimas. Desde 2003 que a Polónia tem vindo a aprovar programas nacionais de prevenção e combate ao TSH definidos para cada dois anos, sendo que a referência mais recente é ao Plano de Ação Nacional contra o Tráfico de Seres Humanos de 2009-2010. Segundo o documento disponibilizado pelo país na parte documental, este plano, tal como os restantes inclui-se na Estratégia de Desenvolvimento Nacional de 2007 a 2015, e constitui-se de 3 parte ao nível da intervenção: I – Ações preventivas e investigação sobre o fenómeno, II - Melhoria da eficácia das ações, e III – Apoio e proteção das vítimas. O organismo responsável pelo seu acompanhamento é o Comité Interministerial de Combate ao TSH, presido pelo Subsecretário de Estado do Ministério do Interior e da Administração, criado em 2004. A Roménia definiu a Estratégia Nacional Contra o Tráfico de Pessoas para 2006 a 2010, que estabelece 6 objetivos com metas claras e valores de referência para a sua monitorização e avaliação. Para a sua implementação, foram criados já dois planos nacionais (2006-2007, 2008-2010). Os objetivos da Estratégia Nacional, abrangem diferentes aspetos, a saber: reforço do papel da Agência Nacional contra o Tráfico de Pessoas como mecanismo coordenador; adoção de um mecanismo de referência nacional por despacho de um conjunto de ministérios e agências nacionais (para 2008); desenvolver padrões nacionais para os serviços para os serviços de assistência especializada (para 2007); desenvolvimento do banco de dados nacional de vítimas de tráfico (para 2007); criar uma linha de apoio gratuita anti tráfico (desde 2007); implementação de protocolos de colaboração a nível central e regional com instituições públicas e privadas e criação de equipas interinstitucionais regionais. Nesse 85 sentido, a Agência Nacional contra o Tráfico de Pessoas atualmente é o órgão coordenador da implementação desta estratégia. Apesar de poder afirmar que todos detêm planos nacionais, efetivamente são apresentados com conteúdos diferentes em termos de aplicação. Nem sempre se usa a mesma linguagem para definir o tipo de mecanismo orientado que é um plano de ação, mesmo a nível interno (caso da Polónia que começa por falar em programas e depois passa a planos nacionais inseridos numa estratégia mais ampla), o que também poderá ser sinal da evolução do tratamento do fenómeno em termos políticos. Se por um lado, a legislação interna abrange a criminalização de todos os tipos de tráfico, por outro, existem planos concretos para um tipo de tráfico, diminuido a importância dos restantes tipos (no caso de Espanha, que se debruça ao nível do plano nacional, sobre a exploração sexual). A própria apresentação da informação nem sempre é muita clara, sendo que em praticamente todos os países há a demonstração de existência do documento e suas características, enquanto no caso da Holanda por exemplo, começa por referir o papel de um organismo (criado para o efeito), que definiu um conjunto de objetivos a cumprir como sendo o seu plano de ação com impacto nacional, não percebendo se tem a mesma força que um plano de ação nacional no sentido de orientação política. 3.7 – Orientações para implementar a Diretiva Europeia 2011/36/EU Considerando a introdução de novas dimensões que esta diretiva vem trazer por via da sua transposição direta para o enquadramento legal dos países membro, verificou-se que seria interessante perceber o que os países em análise estão a fazer para promover esta atualização, que poderá ser indicador também do reconhecimento e empenho dos países na atualização necessária que tem que se ir fazendo para acompanhar a evolução do TSH. Ao expor a sua informação, Portugal afirma que algumas das medidas da diretiva encontramse já inseridas no seu contexto, nomeadamente, o facto do crime não depender da declaração ou acusação de uma vítima, a moldura penal ter previstos 10 anos de prisão, no caso de serem vítimas menores, a responsabilização das pessoas coletivas, os diferentes tipos de assistência, medidas especiais para crianças e a indemnização das vítimas de crimes violentos. Acresce que o II PNCTSH tem medidas previstas para tratar as questões da mendicidade forçada, cooperação com países, em particular, os PALOP, para a prevenção (tem uma área nesse sentido), e tem por base uma perspetiva de género. 86 No caso da Espanha, com objetivo de implementar esta diretiva, alargaram o prazo final do plano nacional de maneira a possibilitar a inserção das alterações previstas na diretiva, até dezembro de 2012. Demonstram um conjunto de pretensões para dar cumprimento à diretiva, nomeadamente: definição de um protocolo relativo a procedimentos formais quanto à assistência, identificação e proteção, apostar mais na formação de profissionais e sensibilizar a população, melhorar os serviços de informação e apoio a vítimas, em particular, de exploração sexual, reforçar medidas de assistência e proteção a menores e criação de um sistema de recolha de dados relativa à assistência de vítimas para fins de exploração sexual. A Bélgica dá a indicação a nova diretiva irá fazer com que haja uma reflexão acerca do apoio a vítimas, tal como existe, uma vez que muitas das vítimas são de novos Estados Membro, e deverá ser repensado para verificar se atende à situação pessoal da vítima. Nesse sentido, pensam desenvolver uma oferta diversificada por parte dos centros de acolhimento, de maneira a corresponder, tanto quanto possível às necessidades específicas da vítima. Quanto à Holanda, informa que estão a trabalhar num plano para implementar a diretiva, através de algumas alterações a serem efetuadas no CP holandês, de maneira a incluir outros tipos de tráfico, como a mendicidade forçada. Relativamente à Polónia, esta necessidade a avaliação do quadro que caracteriza o fenómeno estava já prevista para 2011 enquanto medida do Plano de Ação Nacional contra o TSH 20112012, no sentido de verificar quais as adaptações necessárias, em particular da parte legislativa. Para esta atualização, pretendem por um enfoque especial nos seguintes aspetos: não acusação/não condenação de vítimas de TSH por crimes cometidos durante a situação em que estavam envolvidas, necessidade de compensação/indemnização da vítima, desenvolver um sistema de apoio a vítimas menores, promovendo a formação de profissionais para o efeito e criar uma rede de casas abrigo para crianças vítima, e atualizar as diretrizes dos procuradores para garantir a proteção da vítima durante as investigações criminais. Aquando da alteração da lei em 2010 (alteração da Lei nº 678/2001 através da Lei nº 230/2010), a Roménia promoveu a integração de alguns aspetos que estão exclusivamente definidos na diretiva, sendo disso exemplo, a inclusão como forma de exploração da mendicidade forçada e a remoção de tecidos e células humanas. Para além disso, demonstram interesse em desenvolver com a União Europeia indicadores comuns para identificar vítimas de tráfico, as equipes interinstitucionais têm responsabilidades na educação e formação dos 87 intervenientes na luta contra o TSH, promoção de projetos com vista ao reforço da capacidade institucional dos sistemas envolvidos e projetos de sensibilização com vista ao tráfico de crianças. O que se pode verificar é que, por um lado, temos países com um conjunto de intenções mais dispersas e menos concretas que apesar de serem claramente integradas também na diretiva, estavam já patentes em outros documentos (como o Protocolo da ONU e a Convenção do Conselho da Europa) pela sua abrangência, sendo disso exemplo, Portugal, Espanha e Bélgica. Por outro lado, outros países estão a tentar criar um caminho para efetivamente promover a aplicação da diretiva, ou até já iniciaram esse percurso, seja porque a sua realidade mais interna o implica ou porque têm vindo a participar mais diretamente dos processos de definição de política europeia nesta matéria, apresentando uma listagem de itens muito concretos da própria diretiva, como faz a Polónia e a Roménia. O caso da Holanda, decorrente da pouca informação disponível sobre este assunto, refere-se à necessidade de alteração legal, sem entrar em mais pormenores. Como nota conclusiva desta análise, denota-se que há uma base de atuação comum construída, mas que é uma base relativamente maleável às realidades internas dos países membro. Para dar resposta às necessidades de interligação entre as áreas de necessária atuação, é preciso verificar que os países já sairam do plano das intenções e passaram a disponibilizar um conjunto de respostas criadas para este efeito. Alguns países estão mais evoluídos na matéria de assistência e proteção às vítimas (como é o caso da Bélgica e da Holanda, que detém já um nº considerável de casas abrigo, por exemplo), enquanto que outros se preocupam claramente com a necessidade de evolução legal (como é a Espanha). Não significa que haja uma maior evolução de uns perante outros, mas sim que as perspetivas internas são diferentes consoante as suas realidades, se forem países de destino ou de origem. O facto de alguns países terem já ações concretas pensadas para a transposição da diretiva europeia é sinal de que está a ser dada uma maior atenção ao fenómeno, mas que também poderá basear-se na existência de nºs mais concretos e, consequemente de mais vítimas, o que obriga a uma atenção redobrada sobre o fenómeno. No entanto, também se sabe que o facto de não existirem elevados nºs de vítimas ou de casos de TSH, não é sinónimo da sua inexistência, mas poderá ser indicador de alguma instabilidade na plataforma comum de atuação, e que deveria exigir uma maior preocupação. 88 Capítulo V Portugal em perspetiva – que política? A apresentação da informação e respetiva análise neste capítulo contempla duas partes distintas: uma parte, antes da alteração do Código Penal em 2007, que demonstra as perspetivas públicas sobre o fenómeno do tráfico de seres humanos em Portugal. Outra parte, onde se elencam as alterações efetuadas, assim como os instrumentos criados a partir dessas alterações, como forma também de perceber como tem sido a evolução do tratamento desta questão a nível nacional. 1Enquadramento do TSH em Portugal antes de 2007 As políticas públicas na área do tráfico de seres humanos em Portugal revelaram-se ao longo do século XX bastante esparsas e com uma vertente praticamente exclusiva numa ótica da investigação criminal e repressão. Tal constatação não era alheia ao contexto internacional (mais concretamente europeu) em que Portugal se encontrava envolvido. Com efeito, num quadro internacional e levando em consideração as diversas instâncias internacionais que agregam políticas de intervenção em diversas áreas, é legítimo considerar que a primeira instituição que de uma forma reiterada começou a incluir na sua agenda a vertente do tráfico de seres humanos foi a Organização para a Segurança e Cooperação na Europa (OSCE). Neste quadro internacional, Portugal assumiu durante bastante tempo a problemática do tráfico de seres humanos como uma realidade criminosa que apelava a políticas de investigação em especial ao nível de redes criminosas limitando igualmente o seu âmbito apenas ao foro da exploração sexual. Este último aspeto também refletia as diversas conceções que os países adotavam, não havendo, por conseguinte uma noção clara com um denominador comum entre os diversos países para a definição do que se traduziria o tráfico de seres humanos. Como forma de atestar essa linha de orientação é importante colocar em análise dois instrumentos legais que só foram objeto de alteração legislativa em 2007, a saber: o Código Penal e a Lei de entrada, permanência, saída e expulsão do território nacional de estrangeiros (lei nº 23/207 de 4 de julho). 95 Quanto ao prazo de reflexão (artigo 111.º), esté é concedido pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiros (SEF), de maneira a permitir às vítimas a recuperação e escape à influência dos autores do crime. Este período tem uma duração mínima de 30 e máxima de 60 dias, contados a partir do momento em que as autoridades solicitam colaboração, ou quando a vítima demonstra vontade em colaborar com essas autoridades, ou ainda quando a vítima é sinalizada como tal. Durante este prazo a vítima tem acesso às ajudas e apoios referidos anteriormente, não podendo essa pessoa ser deportada do território nacional. De realçar que este prazo não confere direitos de residência, mas pode-se dizer que é uma forma de proteger a vítima e dar alguma estabilidade para que possa refletir que rumo dar à sua vida. Para os menores estrangeiros existem também uma previsão legal (artigo 114.º), cujo interesse superior deverá ser sempre considerado primariamente, e daí que o prazo de reflexão para esta vítima possa ser progorrado. Os menores têm ainda acesso ao ensino nas mesmas condições que cidadãos nacionais, e devem ser feitas as diligências necessárias para saber a identidade e nacionalidade da criança, sem prejuízo de garantir a sua representação legal, sempre que necessário. Para efeitos de cancelamento da autorização de residência (artigo 115.º), contribuem os seguintes aspetos: - Se a vítima reatar contactos com o presumível autor do crime. - Se as autoridades entenderem que a sua colaboração e queixa é fraudulenta e infundada - Se a vítima deixar de cooperar. Para efeitos da atribuição de residência o que pode ser perspetivado nesta lei anteriormente apresentada é que as condições definidas exigem o envolvimento da vítima nos procedimentos criminais e a sua colaboração. No entanto, existe uma legislação especial que prevê a exceção desta situação (também referida no nº 4 do artigo 111.º da Lei de Estrangeiros), isto é, que dispensa as vítimas de tráfico das condições estabelecidas, que é o artigo único do Decreto Lei nº 368/2007 de 5 de novembro. Este artigo foi criado com o objetivo de proteger as vítimas do crime do tráfico de pessoas, criando nesse sentido um regime especial para conceção da autorização de residência, não carecendo da verificação das condições elencadas. Define ainda vítima de tráfico “como sendo a pessoa em relação à qual hajam sido adquiridos indícios da prática desse crime, por autoridade judiciária ou órgão de 96 polícia criminal ou quando o coordenador do Plano Nacional contra o Tráfico de Seres Humanos entender que existem motivos suficientemente ponderosos para crer que essa pessoa é vítima de tráfico (…)” (também definido no nº 3 do artigo único). Em súmula, este artigo define que a atribuição de autorização de residência a vítima de tráfico fica dispensada da verificação das 3 condições quando as circunstâncias pessoais da vítima o justifiquem (nº 1 do artigo único), circunstâncias essas que, ponderadas caso a caso, têm que ver com (artigo 2º do artigo único): - A segurança da vítima, seus familiares ou pessoas com quem ela mantenham relações próximas; - A saúde das pessoas referidas anteriormente; - A situação familiar; - Outras situações de vulnerabilidade. Esta situação de proteção mantém-se enquanto os elementos referidos na elencagem anterior continuarem a ser objeto de ameaças ou ofensas a bens pessoais ou patrimoniais, praticadas pelos presumíveis autores do crime. A atribuição é feita por iniciativa do Ministério da Administração Interna ou proposta do órgão de polícia criminal competente ou do coordenador do Plano Nacional. Considerando os diferentes enquadramentos legais apresentados, pode-se dizer que se define em duas partes: - Uma de aplicação de caráter nacional (relativamente ao Código Penal) - Outra de aplicação a cidadãos estrangeiros, legais ou ilegais, no que respeita a atribuição de direitos de estadia em território nacional. São legislações abrangentes que, por um lado, promovem a repressão do crime, e por outro lado, a proteção da vítima. Não se perspetivam limitações no que respeita a definição do crime, porque se refere ao crime de tráfico de pessoas no sentido nacional e internacional (e não meramente transnacional, como indicado no artigo 5.º do Protocolo da ONU), assim como prevê mecanismos de proteção legais a vítimas estrangeiras (uma vez que as vítimas nacionais não têm a mesma limitação). 97 2.2 - As ferramentas institucionais A explicitação deste capítulo irá dividir-se em duas partes: por um lado, a apresentação de políticas públicas que têm vindo a orientar a ação no combate ao tráfico de seres humanos. Por outro lado, os instrumentos de implementação das políticas públicas, como sendo os elementos de operacionalização das políticas criadas. . As políticas públicas Decorrente das necessidades identificadas por via do Projeto CAIM, assim como dos compromissos assumidos nacional e internacionalmente e respetivas recomendações, foi criado o I Plano Nacional contra o Tráfico de Seres Humanos. Este Plano foi aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 81/2007 de 22 de junho, enquanto “instrumento indispensável na partilha de responsabilidades entre as diversas entidades governamentais e a sociedade civil, numa abordagem holística que permita congregar e acomodar todas estas diferentes estratégias e dimensões de uma forma coordenada e suficientemente eficaz” (2008, p.6). Este Plano foi adotado de 2007 a 2010, estruturando-se em torno de 4 áreas estratégicas de intervenção, contemplando um total de 63 medidas : 1ª – Conhecer e disseminar informação (constituída por 9 medidas); 2ª – Prevenir, sensibilizar e formar (constituida 25 medidas na sua totalidade, divididas por cada subárea); 3ª – Proteger, apoiar e integrar (constituída por 21 medidas na sua totalidade, divididas por cada subárea); 4ª – Investigar Criminalmente e reprimir o tráfico (constituída por 8 medidas na sua totalidade, divididas por cada subárea). A 2ª e a 3ª área agregam cerca de 70% das medidas definidas para este plano, o que indica que a aposta inicial se debruçou sobre a questão da sensibilização e prevenção, assim como a proteção e apoio. Cada medida contempla as entidades responsáveis pela sua execução, indicadores de processo e de resultado. Neste âmbito, foi nomeado um coordenador do Plano, que acumulou também as funções de Relator Nacional (artigo 3.º da Resolução nº 81/2007 de 22 de junho), sendo para o efeito definido um conjunto de funções e competências (artigo 4º da referida 98 Resolução). O artigo 5º determinada a criação de uma comissão técnica de apoio ao coordenador, constituída por representantes de alguns ministérios (Presidência do Conselho de Ministros, Administração Interna, Justiça, Trabalho e Solidariedade Social e Negócios Estrangeiros). Esta Resolução determina que a Comissão para a Cidadania e Igualdade de Género (CIG) fica responsável pela assistência à coordenação do Plano, sendo que o coordenador pertencia a esta estrutura tal como disposto no artigo 2º da resolução. Sobre este Plano, foi feita uma avaliação externa acerca da sua execução,cuja entidade responsável por esta tarefa foi o Centro de Estudos Sociais da Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra. Para além da caracterização do fenómeno e o desenvolvimento de uma metodologia de comparação com outras regiões fez uma avaliação da execução considerando cada uma das áreas estratégicas, assim como uma análise global do Plano. Nesta avaliação global do Plano pode verificar-se que a conclusão é que apenas uma área teve execução plena (Gomes, Duarte & Henriques, 2010), nomeadamente a área 4 (ver Gráfico 1), que como foi explicitado, contemplava 8 medidas. Gráfico 1 – Execução das medidas do I PNCTSH, por área estratégica de intervenção (Gomes et al, 2010, p.139) 99 Entre as medidas dessa área, constava a revisão do tipo penal do tráfico de pessoas e respetiva extensão da responsabilidade penal às pessoas coletivas. Como poderá ser verificado as áreas que tiveram menor taxa de execução são também as áreas com mais medidas a serem implementadas. São ainda dimensões do plano que, pela sua inerente necessidade de investimento financeiro para dar respostas mais adequadas nesta dimensão, exigem um compromisso maior, o que poderá explicar a menor taxa de cumprimento. Uma das referências que foi feita ao longo de todo o relatório e também neste momento de análise global é que as medidas, indicadores de processo e de resultado sofrem de um caráter vago, o que pode dificultar a sua execução, mas também a avaliação. Em termos médios este plano teve uma média de 76% de execução (Gomes et al, 2010, p. 139) ao nível das medidas previstas. Ao nível da análise crítica desenvolvida por via da metodologia utilizada pela equipa responsável por esta avaliação, são dirigidas duras críticas ao mesmo, em termos de operacionalização, mas não deixa por isso de ser um instrumento de arranque bastante importante porque despertou a atenção para o tema em termos públicos. No entanto, a continuidade deste trabalho é necessária, e daí terem surgido deste relatório algumas recomendações, mas também terem sido criadas algumas expectativas relativamente a um II Plano Nacional. A Resolução do Conselho de Ministros nº 94/2010 de 29 de novembro aprova o II Plano Nacional contra o Tráfico de Seres Humanos 2011 a 2013, com o objetivo de “dar continuidade e consolidar as medidas adotadas, criar um leque de novas medidas operacionais numa lógica facilitadora da sua implementação e, ainda, aprofundar o conhecimento sobre as diferentes vertentes que caracterizam o tráfico de seres humanos (…)” (2010). Este II Plano contem 45 medidas (menos medidas que o I Plano), que se distribuem por 4 áreas estratégicas de intervenção: 1ª - Conhecer, Sensibilizar e Prevenir (constituída por 16 medidas); 2ª – Educar e Formar (constituída por 13 medidas); 3ª – Proteger e Assistir (constituída por 8 medidas); 4ª – Investigar Criminalmente e Cooperar (constituída por 8 medidas). 100 A área 1 e 2 passam neste plano a deter cerca de 65% da totalidade das medidas, sendo que começa-se com este plano a dar uma atenção maior à questão do conhecimento e da educação sobre o tema. Houve uma ligeira alteração entre as áreas do I para o II Plano, uma vez que a sensibilização passou a estar prevista junto com o conhecimento e a prevenção, a educação ficou agregada com a formação (sendo que a educação tal como está definida, apresenta-se como um domínio novo de intervenção neste plano por comparação com o primeiro), e verifica-se a manutenção da importância da investigação criminal, acrescentada da cooperação (algo também novo neste II Plano). Este Plano conta com a CIG como entidade coordenadora, designando um conjunto de competências para o efeito (artigo nº2 da Resolução), assim como uma comissão técnica de apoio à entidade coordenadora, constituída pelo relator, pelo OTSH e por representantes de diversos ministérios (artigo nº 6). Um acrescento importante na planificação é que na parte II – Metodologia de operacionalização e monitorização, está previsto que “os organismos da Administração Pública envolvidos têm de enviar à CIG, até três meses após a aprovação do presente plano, as planificações setoriais devidamente caracterizadas, bem como identificar os responsáveis pela sua execução” (2010), o que implica aqui uma responsabilização dos organismos, apesar de haver uma entidade que coordena esta execução. Neste momento, o II PNCTSH encontra-se em fase de desenvolvimento, e não foi possível aceder a nenhuma informação pública sobre o seu estado de execução. Considerando o objetivo de dar continuidade à consolidação, o conhecimento surge na linha da frente para desenvolver mecanismos sobre o Tráfico de Seres Humanos, apesar da criação do Observatório do Tráfico de Seres Humanos ter sido efetuada durante o I Plano. Existem algumas medidas que podem ser realçadas, como por exemplo, a medida 11 “Organizar uma conferência sobre a mendicidade e outras formas de exploração que envolvam menores”, uma vez que este é um dos novos tipos de tráfico previsto na nova Diretiva 2011/36/EU, assim como a medida 14 “Consciencializar os operadores turísticos no sentido de ser definido um procedimento comum de boas práticas”, sendo que o envolvimento deste público estratégico demonstra a perspetiva deste plano virada não só enquanto rota de país de destino, mas também enquanto país que é de origem (no processo de marcação de viagens tanto para emigrar para trabalhar como viagens turísticas, pode ser uma via para alertar para estas rotas de tráfico, daí esta medida para envolvimento dos operadores turísticos), entre outras outras medidas também elas relevantes. 101 . Instrumentos de implementação das políticas públicas na área do tráfico de seres humanos O Relator Nacional contra o Tráfico de Seres Humanos Portugal desde 2008 que conta com a definição do Relator Nacional, papel que acumulou juntamente com o cargo de coordenador do I PNCTSH, nomeação promovida através do Despacho 1596/2008 de 15 de janeiro. De acordo com o artigo 3.º da Resolução do Conselho de Ministros nº 81/2007 de 22 de junho (que aprovou o I PNCTSH, já referida anteriormente), as funções de relator deveriam cair sobre o coordenador, cujas funções estão devidamente elencadas no artigo 4.º da resolução referida( 2007), desde elaboração de relatórios anuais sobre o desenvolvimento da execução do Plano, acompanhamento e monitorização da implementação das medidas e promover a articulação entre as entidades nomeadas no Plano como responsáveis para que a execução do Plano aconteça, promover o desenvolvimento de uma rede de contactos institucionais, através de relacionamento com entidades congéneres internacionais nesta área, entre outras. Aqui pode-se confirmar que os papéis recaiem sobre uma pessoa, devidamente identificada no despacho que ao mesmo tempo que tem que promover a implementação do plano de ação, tem também de fazer a sua monitorização e avaliação. Com a aprovação do II PNCTSH através da Resolução do Conselho de Ministros nº 94/2010 de 29 de novembro, contém a designação, não de uma pessoa em concreto para o papel de coordenação do Plano (apesar de ser uma pessoa em representação de uma entidade), mas sim a Comissão para a Cidadania e Igualdade de Género (artigo nº 2 da Resolução), cujas funções definidas são similares às que estavam já definidas no Plano anterior, exceto a alínea d) e h). Segundo o artigo 5.º da Resolução, o relator nacional nacional deve ser designado de entre os membros da entidade coordenadora, por despacho do membro responsável pela tutela da área da igualdade. O despacho da nomeação do Relator Nacional, no âmbito do II PNCTSH de 2011 a 2013 é o n.º 1003/2012 de 25 de janeiro, definindo que as suas funções de coadjuvação da entidade coordenadora (artigo 2.º do despacho referido) passam por: a) relacionamento com entidades congéneres estrangeiras e internacionais ao nível do tráfico de seres humanos, e b) promoção e participação no desenvolvimento de estruturas e redes de informação a nível 102 nacional e internacional. Com este despacho, estão de forma mais clara separadas as funções do relator e da entidade coordenadora. Se no primeiro caso, se confundiam os papéis sendo que a CIG era a entidade que assistia ao coordenador/relator para cumprimento das suas funções, já no II Plano, existe a entidade coordenadora (pelo que se presume que o papel de coordenador recai sobre a direção da entidade) e o relator é nomeado a partir da estrutura que é a CIG, integrando a comissão técnica de apoio à entidade coordenadora. Esta responsabilidade de relator em ligação quase direta com o desenvolvimento de políticas públicas, neste caso, por via do Plano Nacional contra o Tráfico de Seres Humanos, significa que o seu papel existe durante a vigência do plano, cessando com o seu término. O Observatório do Tráfico de Seres Humanos (OTSH) A medida 1 da área estratégica de intervenção 1 do I PNCTSH era “Desenvolvimento de um sistema de monitorização da problemática do tráfico de seres humanos”, cujo indicador de processo se referia à implementação e lançamento de um Observatório durante o 1º semestre de 2008 (2008). Nesse sentido, e respondendo à necessidade de angariar conhecimento sobre o fenómeno, para melhor atuar sobre ele, é criado o Observatório do Tráfico de Seres Humanos através do Decreto lei n.º 229/2008 de 29 de novembro, cuja missão focaliza-se na “produção, recolha, tratamento e difusão da informação e do conhecimento respeitante ao fenómeno do tráfico de seres humanos e outras formas de violência de género” (2008). O seu funcionamento está integrado na Direção Geral de Administração Interna (DGAI) do Ministério da Administração Interna. No sítio do OTSH 13 é possível verificar que até à data estão publicados os Relatórios de 2009 e 2010, não estando ainda disponível informação relativamente a 2011. No último relatório lá disponibilizado (2010), a informação disponível, para além das questões metodológicas, reporta-se à caracterização sociodemográfica da vitimização, do processo migratório e das dinâmicas territoriais, explicitação do processo de acolhimento no Centro de Acolhimento e Proteção as vítimas de TSH (CAP) e a caracterização das situações “não confirmadas”. O processo de recolha de dados tem características muito próprias e que tem que se entrecruzar com o funcionamento dos restantes instrumentos existentes de combate ao tráfico. 13 http://www.otsh.mai.gov.pt/ 103 As principais vias de recolha de informação do OTSH e que servem de base à criação destes relatórios são as seguintes (OTSH, 2010): - Guia Único de Registo (GUR): meio de sinalização de casos de TSH utilizado pelos órgãos de polícia criminal (PJ, SEF, GNR, PSP); - Guião de Sinalização (GS): meio de sinalização de casos TSH utilizado por organizações não governamentais; - Estatísticas da Justiça (Direção Geral de Política de Justiça, integrada no Ministério de Justiça); - Autorizações de residência concedidas pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras. Os dados do CAP e do Relatório Anual de Segurança Interna também servem de forma secundária para complementar a informação recolhida. O facto de terem um sistema de georeferenciação do fenómeno em Portugal, permite ter também uma visão da realidade em Portugal acerca do TSH, da forma como os casos de vítimas se distribuem pelo território nacional. Todas estas vias de informação exigem um esforço de articulação do próprio OTSH, para que de facto a informação de todas as instituições envolvidas chegue em tempo para ser verificada, tratada e apresentada de forma a promover um conhecimento mais concreto deste problema. Nesse sentido, têm sido assinados alguns protocolos de cooperação e tem sido promovida formação acerca da aplicação dinâmica (plataforma informática de agregação de dados) para conhecimento do tráfico de seres humanos, que é o sistema de monitorização implementado pelo Observatório, junto de diversas entidades. No II Plano estão também previstas algumas medidas para dar continuidade e consolidação deste sistema de monitorização, desde logo, as medidas 1 e a 24, no sentido da consolidação e da formação sobre este sistema, o que demonstra a importância do Observatório como elemento técnico de ligação entre as áreas de atuação sobre o fenómeno, porque vai dar inputs para a definição de políticas e de trabalho no terreno mais apurado, devido ao conhecimento que pode trazer, e o facto de haver um trabalho mais ajustado à realidade vai trazer dados mais fiáveis para o Observatório trabalhar, o que demonstra aqui esta interligação entre as diferentes partes. 104 Modelo concreto de intervenção O funcionamento dos diferentes instrumentos só é possível pela existência de um modelo de intervenção que foi criado no âmbito de projeto CAIM (mais direcionado para o tráfico de mulheres para fins de exploração sexual), readaptado à realidade nacional, de acordo com a tipificação legal que determina os diferentes tipos de tráfico previstos: o Modelo de Sinalização Identificação e Integração de vítimas de tráfico de seres humanos 14 . Este modelo desenvolve a atuação com vítimas de tráfico em 3 momentos distintos, mas definidores no seu conjunto do trabalho com as vítimas: no primeiro momento, a sinalização tem como objetivo assinalar potenciais situações de tráfico de seres humanos, através do preenchimento de um de dois tipos de guiões (o GUR ou o GS) ou ainda através de denúncia, uma vez que pode ser feita por qualquer pessoa individual ou coletiva, incluíndo pela própria vítima, à Linha SOS Imigrante (linha telefónica de apoio que viu o seu âmbito de atuação tornado mais abrangente, contemplando também situações de tráfico de seres humanos a partir de 2007/2008), à Equipa Multidisciplinar (no caso de ONG ou entidades públicas) ou aos pontos focais dos OPC (no caso de autoridades policiais). Com o momento da identificação pretende-se confirmar/infirmar se a situação e a vítima são de facto tráfico de seres humanos, através da recolha, análise e tratamento da informação recolhida por via dos dos guiões, pelos pontos focais dos OPC em articulação com a Equipa Multidisciplinar, pela autoridade judiciária competente ou pelo coordenador do PNCTSH. No caso de não haver uma confirmação da situação de tráfico, deverá ser feito o encaminhamento para a estrutura e resposta adequada, mas no caso de ser confirmada como vítima de tráfico de seres humanos, deverá ser encaminhada para as estruturas de apoio (como o CAP) para proceder para a fase de integração. A integração pode seguir 3 vias: a do atendimento e acolhimento, considerando o período de reflexão e todo o tipo de assistência e apoios a que a vítima tem acesso (segurança, proteção, apoio psicológico, jurídico, médico, etc.), sendo que a vítima se encontra em regime de acolhimento 24 horas por dia. A vítima poderá ainda ter acompanhamento com vista a integração no território nacional, promovendo a sua integração social, profissional e cultural da vítima se optar por ficar em território nacional, desenvolvendo com ela um projeto de vida, em particular, no que respeita a formação, a integração laboral e social. A outra via diz respeito ao encaminhamento assistido, ou o processo de repatriamento da vítima para o seu 14 Informação disponível em: http://www.otsh.mai.gov.pt/ 111 No que respeita a definição pessoal deste conceito, não conseguiram abstrair-se dos elementos do enquadramento legal que consideram mais importantes, como sendo a abrangência dos tipos de tráfico, em termos nacionais e transnacionais, cuja face mais visível é o aproveitamento da vulnerabilidade da pessoa. A classe policial tem vindo a desenvolver investigações criminais neste domínio, seja no âmbito da exploração sexual ou laboral conforme as competências do tipo de polícia em que se encontram a desenvolver a sua prática profissional. Um dos elementos, no seu percurso profissional, participou ainda dos processos de negociações para definição do Protocolo da ONU, assim como da Convenção do Conselho da Europa relativa à Luta contra o Tráfico de Seres Humanos. Esta é, sem dúvida, a classe que mais contactos narra acerca dos seus contactos com vítimas e/ou traficantes, demarcando situações muito concretas e pormenorizadas com as quais foram contactando. Na definição do conceito de tráfico de seres humanos, esta classe apresentou alguns elementos de destaque. Por um lado, há um enfoque no facto deste crime ser uma verdadeira violação dos direitos humanos (mais referido até pelo elemento que participou das negociações dos documentos internacionais). Por outro, surge um entendimento diferenciado do que é o conceito de tráfico de seres humanos, por comparação com o tráfico de pessoas que é um conceito mais restrito. O tráfico de seres humanos integra outro tipo de crimes, no qual se inclui o tráfico de pessoas, o auxílio à imigração ilegal, o lenocínio, entre outros, mas o entendimento que em termos gerais tem sido encontrado é que o tráfico de seres humanos é uma “atualização” do conceito inicial de tráfico de pessoas, tomando por princípio que este crime é acima de tudo um crime contra os direitos humanos. As ONG consideradas nesta análise podem ser dividas em dois subtipos: de um lado, é possível encontrar elementos da ONG responsável pela gestão do CAP e pela implementação de projetos de apoio à prostituição de rua, o que pressupõe um conhecimento prático bem sublinhado. Do outro lado, participaram neste processo de recolha elementos de uma ONG que se encontra a desenvolver um projeto na área da sensibilização em particular sobre tráfico para fins de exploração laboral, em articulação com instituições que detém conhecimento prático, o que permite um certo distanciamento crítico da atual situação do plano de combate ao TSH. Assim, pode-se confirmar que todos/as os/as entrevistados/as tomaram conhecimento deste fenómeno por via da sua prática profissional. Os elementos que participam de processos 112 concretos de apoio e assistência a vítimas tomaram contacto com estas mas também com traficantes. Desses contactos estabelecidos pela área social, um elemento sublinha que os traficantes nem sempre têm consciência crítica acerca do crime que cometem/cometeram, e as próprias vítimas também não têm sempre noção da situação em que estiveram/estão, o que dificulta o trabalho técnico, uma das dificuldades que o modelo de intervenção não fazia prever. O contacto com o sistema judiciário por via do acompanhamento das vítimas em situações de tribunal faz percecionar que nem sempre há a preocupação desse sistema em evitar processos de revitimização. A abstração do enquadramento legal para definir o tráfico de seres humanos nem sempre é fácil, até porque é a linha orientadora de trabalho desta classe, no entanto, apresentam algumas noções desta definição, como sendo a obtenção de lucro através do uso do ser humano, a implicação de restrição de liberdade, e as consequências que passar por uma situação de TSH tem na vítima, como sentimenos de culpa e vergonha por não ter tido discernimento suficiente para perceber o que lhe estava a acontecer. Em termos comparativos, a classe política e a classe judiciária são as que menos têm contacto efetivo com vítimas/traficantes (embora também se possam destacar dois dos elementos entrevistados na parte social cujo contacto se limita ao desenvolvimento de um projeto de sensibilização, embora não se figure como sendo a maioria desta classe). No que respeita as definições pessoais do conceito de tráfico de seres humanos, a classe judiciária e a classe social têm maior dificuldade em se abstrair dos conceitos legais que enquadram o fenómeno, enquanto a classe política e a policial referem-se a este crime como sendo uma verdadeira violação dos direitos humanos, que concretizam o sentido de ser uma pessoa. De realçar que, no caso de um elemento da classe policial, ser apresentado o conceito de tráfico de seres humanos como sendo mais lato, que abrange outros crimes para além do que está previsto na definição dos documentos internacionais (exceto no caso do Protocolo da ONU). Apesar disso, as 4 classes detém conhecimento do fenómeno por via da sua prática profissional, mesmo considerando os diferentes percursos já acima elencados. 113 2ª Categoria: Conhecimento da alteração efetuada no Código Penal em 2007 – criação do artigo 160º do tráfico de pessoas Com esta categoria, pretendia-se aceder ao conhecimento dos/as entrevistados/as acerca dos conceitos delimitadores que o artigo 160º vem trazer no âmbito do enquadramento legal por comparação com outros crimes, solicitando também uma análise avaliativa da aplicação prática deste artigo na prática profissional. Foi uma via considerada com vista a perceber de que forma estas classes se apropriam dos conceitos definidos formalmente e quais as suas considerações acerca dessa apropriação. A classe política apresenta desde logo como importante o facto de ter sido alterado o posicionamento do crime em termos de capítulo do Código Penal, uma vez que como já foi explicitado, passou a integrar o capítulo dos “crimes contra a liberdade pessoal”. Acresce que ter adicionado a questão da exploração laboral e a remoção de órgãos, contemplar tanto o tráfico nacional como transnacional são aspetos realçados por esta área. A penalização do cliente, a identificação clara dos meios contidos (rapto, violência, coação, entre outros), a restrição de movimentos, as “vulnerabilidades” são características próprias do tráfico de pessoas que demarcam este crime perante outros, como é o caso do auxílio à imigração ilegal (cuja exploração consideram que termina na chegada ao país de destino) e do lenocínio (que pode ou não incluir a restrição de movimentos/liberdade), apesar de nem sempre ser fácil fazer uso destes subconceitos como delimitadores, uma vez que a prova nem sempre se consegue apresentar. A classe judiciária reflete também acerca da mudança do tráfico de pessoas para o capítulo da liberdade pessoal, no âmbito do Código Penal, de acordo com o bem jurídico que na perspetiva deste enquadramento está aqui a ser protegido (a liberdade pessoal). Outros itens elencados são os tipos de exploração, a questão da “especial vulnerabilidade da vítima” e a identificação dos meios que conduzem aos tipos de exploração. Consideram, contudo, que nem sempre é fácil distinguir este de outros crimes na sua prática profissional por comparação, designadamente, com o lenocínio e o lenocínio na sua forma agravada, a angariação de mão de obra ilegal, o rapto, a escravidão ou a burla. Quanto à área policial, considera que o facto do crime de tráfico de pessoas estar apresentado considerando a ação, o meio e o objetivo/fim é uma designação a realçar. Referem ainda a importância da especificidade dos meios elencados (o engano, o logro, entre outros), os tipos 114 de exploração e a vulnerabilidade das vítimas. A referência a estas características da definição do crime, no entanto, não permite sempre uma distinção clara perante outros crimes, porque muitas vezes os limites definidores são muito ténues (embora nesta classe um dos entrevistado tenha considerado que a distinção é bastante clara, acrescentando que foi o mesmo elemento que apresentou o conceito de tráfico de seres humanos mais alargado), porque não é fácil fazer prova do tipo de exploração e, em particular, da vulnerabilidade da vítima, conceito este muito difícil de materializar, apontando ainda que esta dificuldade pode ser causa e consequência ao mesmo tempo da existência de poucas condenações neste âmbito, o que impede o desenvolvimento de um enquadramento legal mais fácil de agilizar. No caso da área social, associada às ONG, são elencados como elementos caracterizadores do artigo 160.º a restrição da liberdade, a elencagem dos meios que conduzem à situação da exploração, a integração de mais tipos de tráfico (sexual, laboral e remoção de órgãos) o que torna este crime mais abrangente e completo, a previsão do crime em termos nacionais e transnacionais, o aproveitamento da vulnerabilidde da vítima, e o facto de considerar o consentimento como sendo irrelevante numa situação de tráfico de pessoas. Acontece que alguns destes elementos, mesmo sendo claramente caracterizadores do crime de tráfico, nem sempre permitem uma distinção clara perante outros crimes (como do lenocínio ou da exploração laboral), dificultando o trabalho de constituição de prova. Há que realçar que existem alguns conceitos identificados que são comuns às 4 classes profissionais, designadamente: - A questão da(s) vulnerabilidade(s) da vítima. - A identificação dos meios com vista à exploração. - A importância da integração dos 3 tipos de exploração (sexual, laboral e remoção de órgãos). As classes que referiram a migração do crime de tráfico de pessoas para outro capítulo do CP foram a política, que acompanharam a criação do artigo propriamente dito, e a da magistratura, uma vez que se encontram, por norma, mais inteirados dos processos de criação de jurisprudência. As áreas da magistratura, policial e social referem que a distinção deste perante outros crimes, mesmo elencando os conceitos que consideram como diferenciadores, nem sempre é fácil, porque não são limites estanques, o que dificulta a prova. A classe 115 política coloca a questão quase como no sentido inverso, isto é, porque crimes como o lenocínio são mais fáceis de prova, crimes no âmbito do tráfico de pessoas acabam por cair nesses enquadramento nos quais a moldura penal é também mais leve. Em termos de avaliação da importância da definição deste crime nos moldes atuais, foi solicitado que elencassem vantagens e desvantagens que acarretou para as suas práticas profissionais. Em geral, esta alteração foi vantajosa para todas as práticas profissionais, no entanto, em algumas situações as vantagens que configuram-se também como desvantagens. A unificação dos conceitos e a abrangência de outros tipos de tráfico é importante e positiva, em particular, referida por todas as classes, no entanto, essa mesma abrangência torna a sua utilização prática mais densa (classe política), dificulta a definição de prova e a distinção perante outros crimes (classe da magistratura e classe social) uma vez que comummente integra características já presentes noutros crimes. Os conceitos como o de “vulnerabilidade” não são de fácil abordagem, por serem difíceis de materializar, o que torna esta definição do crime de tráfico de pessoas incompleta, porque não se conseguindo materializar é quase como um conceito “a menos” nesta definição (classe policial). Nesse sentido, acabam por recorrer a outros instrumentos de suporte para desenvolver um entendimento mais afinado desses conceitos, como foi elencado por dois membros desta classe policial, que perante a questão laboral acabam por se socorrer de ferramentas legais como a Convenção nº 29 da Organização Internacional do Trabalho para definir “trabalhos forçados” para agilizar o seu trabalho no caso da exploração laboral,uma vez que consideram haver uma falta de jurisprudência firmada neste âmbito. 18 Em súmula, apesar das diferentes áreas profissionais conseguirem identificar os elementos caracterizadores do crime de tráfico de pessoas, tal como estão enquadrados no Código Penal, denotam que esses elementos são de difícil apropriação e não permite de forma clara uma 18 A referência à Convenção nº 29 da OIT sobre Trabalho Forçado ou Obrigatório decorre de uma ausência no panorama concetual português per si da definição do que é trabalho forçado, apesar de ser uma valência que vem prevista no Código Penal, nomeadamente, no artigo 160.º. A questão já referida de um excesso de concentração na exploração sexual, poderá fazer com que depois existam alguns vazios nos restantes tipos de tráfico. Nesse sentido, algumas entidades governamentais (como é o caso da PJ que tem a competência de investigação sobre este tipo de tráfico) e não governamentais (que articulam no terreno em particular sobre as questões laborais), têm vindo a apoiar-se nas diretrizes para definir “trabalho forçado ou obrigatório” tomando por referência a definição disposta no artigo 2º da referida Convenção “designará todo o trabalho ou serviço exigido a um indivíduo sob ameaça de qualquer castigo e para o qual o dito indivíduo não se tenha oferecido de livre vontade" . Desta forma, as entidades, ao estarem a desenvolver um processo de investigação de alguma situação que poderá ser considerada de TSH, podem delimitar as situações de trabalho forçado com as quais se vão deparando e enquadrando-as ou não consoante as diretrizes criadas para o efeito na Convenção. Esta convenção foi adotada pela OIT em 1930, ratificada em Portugal em 1956 e entrou em vigor em 1957. 116 distinção perante outros crimes (à exceção da classe política). São limites muito ténues que exigem bastante conhecimento para que haja um domínio efetivo das ferramentas legais disponíveis para a sua aplicação. 3ª Categoria: Considerações acerca das prioridades em Portugal na luta contra o Tráfico de Seres Humanos, ao nível político e ao nível de prática profissional Nesta categoria, era esperado que fossem elencadas áreas prioritárias de atuação, no sentido do que está a ser importante na realidade portuguesa, por comparação com o que o/a entrevistado/a considera mais premente. As áreas poderiam ser coincidentes com as que estão presentes, por exemplo, no Plano Nacional, como o conhecimento, a prevenção, a sensibilização, a investigação criminal, a cooperação, entre outras. Contudo, as respostas nem sempre surgiram neste sentido, o que foi interessante perceber que, do ponto de vista do entendimento de quem está na posição de entrevistado/a existem noções diferentes perante os mesmos elementos, quando comparado com a compreensão da entrevistadora. Com estas entrevistas, também se pretendeu aceder a estes significados mais diferenciadores, porque são esses sentidos que vão ser colocados em prática por estes agentes operativos. Neste grupo de questões considerou-se três perspetivas: a identificação de prioridades e motivações no panorama nacional na luta contra o tráfico de seres humanos; as suas considerações pessoais acerca de quais deveriam ser essas prioridades e motivações, verificando a coincidência com o que está a acontecer em termos nacionais; a avaliação pessoal acerca do que tem vindo a ser criado neste combate, sejam procedimentos, práticas, formas de atuação, aquilo que considerassem mais importante, para recolher a sua opinião sobre os desenvolvimentos nos últimos cinco anos (tendo como base cronológica a alteração de 2007 do CP) nesta área. A classe política considera que Portugal tem vindo a assistir a uma estabilização política no que respeita ao tráfico de seres humanos com a criação dos planos nacionais, ancorada nos compromissos internacionais. Daí que considerem que o II PNCTSH é fundamental, porque define as áreas prioritárias que deverão ser seguidas (já explicitadas no capítulo anterior). As motivações surgem do panorama internacional (com os quais Portugal se identifica) que “obrigam” a uma constante atualização da realidade portuguesa, nomeadamente, através da Diretiva 2011/36/EU que identifica novos tipos de tráfico que terão que ser transpostos para o 117 enquadramento legal. A aplicação efetiva do conjunto de direitos previstos para vítimas de tráfico, no âmbito da Lei nº 23/2007 de 4 de julho (que aprova o regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional) é também uma prioridade, uma vez que nem sempre se verificará o mesmo entendimento para todos os casos. Relativamente à classe judiciária, identificam a sensibilização com vista à prevenção como uma preocupação nacional, tanto no âmbito da sua prática profissional como em termos de orientação política, plasmada enquanto área prioritária no II PNCTSH que é um instrumento de ação por excelência. Quanto à área policial, reconhecem que este tema tem ganho uma visibilidade considerável na realidade portuguesa, que se materializa no conjunto de ONG que atualmente se encontra a trabalhar sobre esta matéria. O investimento na prevenção, a centralização do papel da vítima (por via da assistência e apoio), a preocupação com a criminalização (investimento na investigação criminal) e o combate à procura (também por via da criminalização do cliente ao nível do artigo 160.º) são consideradas áreas prioritárias de intervenção no atual panorama nacional. A área social reconhece que houve um investimento inicial na definição dos procedimentos de sinalização, até pela criação de recursos nesse domínio (por via do Modelo de Intervenção). A sensibilização com vista à prevenção é uma prioridade que está patente no II PNCTSH, materializando-se no lançamento de campanhas de sensibilização de caráter nacional sobre o tráfico de seres humanos. A área da prevenção foi designada como sendo a que tem recebido mais atenção e investimento (pelas classes judiciária, policial e social), por via da sensibilização. O II PNCTSH é quase como o denominador comum nestas identificações pelas diferentes classes, como sendo o elemento que contém esta e outras prioridades (referido pela área política, judiciária e social). Apesar de caminhar no sentido de uma estabilização política decorrente dos compromissos internacionais, novas orientações vão surgindo para que sejam integradas no enquadramento nacional (classe política). A classe policial vai um pouco mais além nesta identificação, referindo a importância do papel da vítima (que de forma tão direta neste âmbito, mais ninguém a referiu) assim como o papel que a criminalização assumiu neste domínio. 118 Tanto na classe política como na classe da magistratura, as considerações pessoais acerca do que deveriam ser as prioridades coadunam-se com as identificadas no panorama nacional, uma vez que II PNCTSH define as áreas importantes e refletem o entendimento de diversas entidades que colaboraram na sua elaboração. A classe policial reforça que os recursos para desenvolverem a investigação criminal devem ser intensificados, materializando-se também na importância da cooperação entre as instituições nacionais e internacionais. Quanto à área social, os seus elementos referem a necessidade de investimento em campanhas de sensibilização, mas que sejam direcionadas para públicos estratégicos, dando como exemplo o contexto educacional formal, porque nos seus contactos com escolas, reconhecem que há um certo desconhecimento das campanhas nacionais. A questão da formação surge também aqui como uma necessidade identificada, uma vez que apesar de existirem critérios de uniformização do entendimento do que é o tráfico, carecem de mais disseminação tanto entre instituições, como dentro de cada uma das instituições, para evitar conhecimentos e atuações diferenciadas, em particular, no processo de sinalização, assim como deveria ser determinante a aposta no apoio à vítima, em particular, na fase de prestação de testemunho relativamente às declarações para memória futura, porque embora estejam protocoladas ações neste âmbito, continua a haver situações de pouca proteção à vítima nestes casos específicos. Enquanto, por um lado, a área policial considera que existe uma preocupação atual com a centralização do papel da vítima nos processos de tráfico de seres humanos, por outro lado, a área social, distingue que em situações de tribunal, esta centralização não é tão notada. Em termos de avaliação dos instrumentos criados em Portugal no combate ao TSH, é feita uma avaliação genérica positiva da evolução daquilo que tem surgido em Portugal. A classe política afirma que estão criados os instrumentos de combate, mas que se encontram numa fase de consolidação das diferentes vertentes. As falhas identificadas poderão ser resultado de ainda não haver uma estabilização ao nível da articulação dos diferentes atores, consequência também da complexidade do tipo de crime que é o TSH e da falta de dados sistematizados sobre esta realidade. Nesse sentido, é importante que Portugal se demonstre preparado para acolher os novos desafios (por via da Diretiva 2011/36/EU) e consiga responder a eles. A classe da magistratura afirma que as criações legislativas são exemplo da atenção que tem vindo a dar-se a este fenómeno, por via das diretivas da Procuradoria-Geral da República, do II PNCTSH e de outros instrumentos que têm surgido a partir daí. Apesar disso, as 119 dificuldades económicas que o nosso país atravessa podem fazer adivinhar um futuro difícil para esta área, a sentir mais pelos agentes operativos (para os quais escasseiam recursos) e pelas potenciais vítimas (que começam a sujeitar-se a condições que noutro momento de economia não iriam aceitar). A área policial reforça o sentido positivo das criações legais, materializando-se também no aumento de instituições a trabalhar sobre este tema, o que também facilita o trabalho dos OPC na resolução/encaminhamento de vítimas de tráfico de seres humanos. No entanto, os instrumentos já criados poderiam ser levados um pouco mais além, exemplificando algumas situações concretas. O facto de haver mais instituições que operam nesta área, já poderia ter potenciado a criação de respostas para vítimas homem, algo que reconhecem que ainda não acontece, assim como deveria levar-se um pouco mais além as ferramentas de sensibilização com mais empenho das instituições (em particular de quem está responsável pela coordenação de políticas nesta área) para abranger públicos estratégicos (como na magistratura). Dessa maneira, poderiam alcançar-se mais alguns “sucessos” naquilo que deveria ser feito com os traficantes (medidas de restrição de liberdade na fase do processo existente para o efeito) para impedir o seu desaparecimento e posterior arquivamento dos casos. Outra questão importante levantada por um dos elementos desta dimensão foi a necessidade de haver um maior controlo a montante da entrada dos imigrantes em Portugal porque também é uma situação que tem consequências visíveis na questão do crime do tráfico de pessoas (apesar de ser uma perspetiva que não se aplica unicamente à área do tráfico, mas também a questões de política de imigração propriamente dita). A dimensão social refere que a evolução positiva mais sentida é no entendimento e cooperação com os OPC, a quem reconhecem um sentido de responsabilização muito maior, por comparação com o início do seu trabalho nesta área, assim como sentem que está disponível um maior nº de respostas neste âmbito (entenda-se instituições que prestam apoio nesta área, em particular, ONG). No entanto, continuam a sentir um excesso de focalização na questão sexual, e continuam a reconhecer a importância de investimento no trabalho em rede, com vista a que entidades públicas e não públicas consigam interiorizar melhor os processos de sinalização (no sentido de reconhecimento mais ágil de situações de TSH que possam surgir. Um dos elementos entrevistados deu como exemplo a área da saúde, como uma das vias pelas quais poderão ser mais facilmente detetados casos de TSH, e a qual carece de um melhor entendimento sobre este fenómeno). 120 Nesta análise avaliativa, as diferentes classes posicionaram-se considerando os seus âmbitos profissionais. Por exemplo, a classe política referindo-se à consolidação de políticas, a classe da magistratura que deu mais atenção à criação legislativa, enquanto a área policial foi mais diversificada na sua análise (o que também poderá decorrer do seu conhecimento prático de situações de tráfico, estando mais alerta para outras áreas que não a sua específica de trabalho). No caso dos elementos da área social, demonstram uma preocupação com o trabalho em rede, e ressalvam a importância da evolução do trabalho com as forças policiais (o sentido de responsabilização elencado poderá advir do motivo já referido anteriormente, decorrente do contacto direto com casos de tráfico), como exemplo dessa articulação em rede e que favorece o trabalho uns dos outros. 4ª Categoria: Conhecimento dos instrumentos/políticas públicas e não públicas a nível nacional nesta área Com esta dimensão de análise pretendia-se aceder ao conhecimento que os/as entrevistados/as têm acerca dos instrumentos específicos no combate ao tráfico de seres humanos, tanto a nível formal (por via da identificação de mecanismos) como de caráter informal (caracterizando boas práticas existentes), avaliando as suas virtualidades e lacunas, e indicando as formas de concretização das prioridades atrás identificadas. Uma das curiosidades deste grupo de questões é que houve algumas repetições (entre classes e mesmo dentro da mesma classe) dos mesmos elementos na parte dos mecanismos formais e nas boas práticas, o que permite adivinhar um entendimento diferenciado do objetivo de determinados mecanismo/boas práticas identificadas no combate ao tráfico, que comummente implicam consequências na atuação prática. Nesta categoria abriu-se um campo de análise para novas sugestões que os elementos das 4 classes poderiam querer introduzir, refletindo as dificuldades que têm vindo a sentir e possíveis soluções para colmatar essas dificuldades. Para além de considerar que quem atua no terreno sabe o que melhor funciona, também se parte do pressuposto que poderão indicar novas formas de atuar ou de melhorar os instrumentos já existentes. A classe política identifica desde logo como mecanismo formal mais importante o II PNCTSH, como o elemento orientador por excelência nesta temática, no entanto, também o refere como boa prática, não na ótica da orientação política nesta matéria, mas como uma 127 - De caráter mais genérico: . Delimitar melhor o crime de tráfico de pessoas para que seja mais fácil de discernir de outros crimes como o lenocínio, evitando que continuem a “cair” crimes de tráfico neste enquadramento do lenocínio ou outros com molduras penais mais leves (classe judiciária) . Melhorar a coordenação de recursos e apostar mais na cooperação interinstitucional para que sejam criadas respostas mais direcionadas ao crime em análise (classe policial e judiciária). Um exemplo é a promoção de equipas de investigação conjuntas no sentido do aproveitamento dos diferentes saberes existentes nas polícias, sejam mais de caráter de investigação ou de proximidade, assim como na interligação com polícias de outros países, promovendo ao mesmo tempo a partilha de informação (classe judiciária). A importância da formalização de uma rede nacional de atores que trabalham neste âmbito de caráter nacional também é apresentado para que se conheça o trabalho que está a ser desenvolvido por outras instituições (classe social). . Alteração da Lei da Organização da Investigação Criminal no que respeita as competências da Polícia Judiciária (especificidade apresentada pela classe policial), uma vez que foi retirada a exclusividade da investigação deste tipo de crimes desta instituição para passar a ser partilhada com outros OPC, nomeadamente o SEF. Se se pensaria que poderia apelar à articulação entre serviços, o que na prática decorre desta alteração última da lei, facto é que divide as atuações, uma vez que a PJ tem competência nos contactos com Europol e a Interpol, e sempre que há necessidade de contacto por outras força de segurança esta tem que a solicitar à PJ. “ (…)Nós temos a competência para os contactos a nível da Europol e da Interpol, portanto, está na nossa mão, é da competência da Polícia Judiciária. Portanto, não faz sentido estar na outra polícia que cada vez que precisa…Se é o mesmo crime, e por isso é que (a legislação demonstra?) o caráter nacional e caráter transnacional, não faz sentido distribuir por outras polícias que depois não tem acesso aos mecanismos de cooperação internacionais.” (e11, p. 18) . Maior controlo e rigor na emissão de vistos, em particular por outros países da União Europeia (classe policial) 128 “ (…) como nós tamos em Schengen e queriam entrar com visto uniforme em Schengen, ainda que de curta duração para durante aquele tempo poder circular por onde bem entender, porque não há controlo nas saídas nem nas entradas…eu acho que os estados Schengen deveriam ser responsabilizados, deviam ser obrigados a readmitir as pessoas, os estrangeiros a quem emitiram vistos quando são apanhados noutro país, e isso era fundamental que acontecesse (…)E portanto, tem que haver um maior rigor a nível da emissão de vistos em todos os estados da União Europeia que pertencem a Schengen, não é?” (e9, p. 40 e p. 43) . Agilização das declarações para memória futura, que deveria começar a ser possível de materializar, mesmo quando ainda não está definido o(s) arguido(s) (em Portugal, atualmente este mecanismo só pode ser utilizado após a constituição de arguido) no sentido de evitar processos de revitimização (classe policial e social) - De caráter mais específico da área do TSH: . Consolidação do modelo de intervenção (classe política), o que poderá ser potenciado por uma avaliação de impacto deste modelo e das políticas que existem neste domínio (classe social). . Lançamento de uma campanha europeia com vista à criação de uma visão uniforme em todos os países da União Europeia cujo objetivo é a prevenção (classe política). A questão da sensibilização é importante não só do ponto de vista da uniformização, mas também com vista à diminuição de preconceitos sociais que se criam em torno das vítimas (questão referida pela classe policial, na sua preocupação com o tratamento da vítima em sede de tribunal, quando está ligada com a exploração sexual, em que a vítima é vista como a “prostituta”) “ (…) neste tipo de criminalidade, todos os atores judiciários e policiais e judiciais também de desmistificar este conceito social, nomeadamente, no que concerne às pessoas da exploração sexual (…)E tanto estamos a falar da defesa dos arguidos, como do Ministério Público, como dos polícias, todos nós temos estes conceitos…E muitas vezes é esse preconceito que nós temos “ ah!é uma prostituta!”, “ ah!é um desgraçado que andava a arrumar carros pelo (Largo de Espanha?), mas lá tem comida e bebida, que até passava fome e apanhava chuva. Quando estava ali a arrumar carros era um sem abrigo que até dormia na rua, e agora dorme numa barraca!”Mas isto não é verdade! Porque muitas vezes, aquela prostituta que está na rua e que foi traficada, era filha de alguém e que até então 129 nunca se tinha prostituído (…)Parece-me importante o despir de preconceitos de todos nós! Quanto à vítima de prostituição e quanto à vítima de exploração laboral.” (e11, pp. 16-17) . Conhecimento dos focal points OPC em termos nacionais no âmbito do modelo de intervenção, considerando que a criação de focal points locais poderia agilizar algum trabalho nesta área (classe social). .Criação de respostas e/ou casas abrigo para vítimas do sexo masculino (classe policial e social) . Facilitação do acesso das vítimas de TSH a programas de proteção de testemunhas (classe social e judiciária. De referir que esta indicação foi feita por via através do nº 3 do artigo 12.º da Diretiva 2011/36/EU). . Disponibilização do serviço da Linha SOS Imigrante 24 horas por dia (sugestão elencada pela classe social, considerando esta como a via que mais sinalizações de vítimas ou potenciais vítimas de TSH recebe). . Considerar sempre primeiro o interesse superior da vítima (referida pela classe social, uma vez que nem sempre se procura primariamente a estabilização da vítima por via do período de reflexão) . Informar devidamente a vítima dos seus direitos, promovendo o seu acesso ao mecanismo de indemnização ao qual já tem direito (classe social). Destas sugestões, emerge a questão da necessidade de consolidação bastante referida pela classe política em diversos momentos. De facto, a estabilização e apropriação dos mecanismos já criados é urgente, porque, como pode ser verificado, tirando alguns casos concretos, os instrumentos estão criados mas nem sempre são colocados em prática da forma devida, o que pode ser explicado pelos diferentes entendimentos sobre este fenómeno e pelas prioridades consideradas. Reconhece-se que a articulação e a cooperação interinstitucional são práticas em alguns contextos específicos, mas a sua potenciação poderá levar a que haja uma diminuição dos constrangimentos que as diferentes classes vão enunciando, porque passam a conhecer melhor as dificuldades das outras entidades e abrem espaço para a “preocupação do outro”, descentralizando-se das priorizações algumas vezes exclusivas da sua classe. 130 Algumas considerações finais Para além das categorias anteriormente elencadas foi possível aceder a um conjunto de perseptivas às quais se considera pertinente dar visão. A dificuldade de aplicar o conceito de “especial vulnerabilidade da vítima” é transversal a todas as classes, mas conseguiu-se perceber que estão a decorrer trabalhos para incluir a indicação contida na Diretiva 2011/36/EU no sentido de criar um conceito jurídico para ser mais fácil aplicar. “Basicamente o conceito é: a vítima sujeitou-se a uma ação, não tendo nenhuma opção se não sujeitar-se a esta operação, não tem nenhuma outra opção viável se não…O conceito é este. A vítima não tinha nenhuma outra opção viável se não sujeitar-se a esta exploração.” (e10, p.8) Foi possível perceber que a classe da magistratura foi incluída ou inclui-se recentemente de forma mais consistente nos trabalhos de criação de instrumentos de combate ao tráfico de seres humanos. Esta situação acarreta que o passo de formalização processual ainda não está a decorrer com a mesma velocidade que nas restantes estruturas intervenientes, o que poderá causar alguma frustração no trabalho da classe policial e social. Denota-se que há um conhecimento recente e que esse conhecimento foi quase como um processo de “embate” considerando a realidade portuguesa e europeia em que estão inseridos. No entanto, ressalvase que são as classes que, por inerência, dominam mais os conceitos contidos na definição de tráfico de pessoas no Código Penal. “Elas são tratadas como umas coisas, que estão ali para servir quem as explora, quem…E foi extremamente chocante, passaram um vídeo e…E quer dizer, foi aquela realidade crua, assim tão crua, ah…pronto, chocou-me, chocou-me bastante.” (e1, p.3) Alguns dos intervientes, contrariamente ao o que tem vindo a ser afirmado em alguma literatura da quase exclusiva atenção à exploração sexual (Kelly, 2005), focalizaram-se na dimensão da exploração laboral, considerando dois pontos de vista: por um lado, o trabalho da PJ nesta dimensão, logo,um olhar mais consistente sobre a questão laboral. Por outro lado, a visão de que a exploração laboral, inserida no contexto económico atual, poderá ser potenciador do crescimento deste tipo de exploração. 131 “ (…)Essas perceções leva a que muitas vezes possa haver uma desvalorização dessa noção de tráfico, e a maior precaridade das condições sociais, económicas, culturais (…), leva a que se calhar determinado tipo de margens, zonas cinzentas que ainda são consideradas de tráfico, sejam quase normalizadas por causa da precaridade que legitima determinadas formas de exploração” (e2, p.3). O entendimento acerca do papel central da vítima, ao contrário do que se poderia pensar, não é um item exclusivo da classe social. A classe policial frequentemente refere a importância da vítima no âmbito do seu trabalho, mas também com o entendimento de que deve ser o elemento mais protegido de toda a situação de tráfico. Esta sensibilidade poderá ser consequência do contacto direto com vítimas, em particular, nos momentos de resgate, onde são vistas as condições degradantes da qual estão a retirar as pessoas. Assim, este contacto é fundamental para uma abordagem efetivamente centrada na vítima no que respeita a atuação dos diferentes organismos. A vítima enquanto pessoa no caso do TSH é de facto o objeto do crime. “Somos nós que vemos as condições degradantes em que as vítimas se encontravam. Ou somos nós que vimos a inexistência de condições MÍNIMAS de salubridade e MÍNIMAS de alimentação que esta gente padecia quando as resgatámos.” (e11, p. 22) A preocupação com a priorização do Tráfico de Seres Humanos na perpetiva dos direitos humanos na sua globalidade, em detrimento da perspetiva de género, é um enfoque sublinhado por elementos da classe policial. Aqui a perspetiva de género é apresentada no sentido em que não existem respostas de apoio, assistência e acolhimento a vítimas do sexo masculino. No entanto, também ressalta a reflexão de que a questão de género se insere numa perspetiva de direitos humanos, dando cumprimento a essa visão. De facto, entende-se que a centralização de respostas direcionadas para a mulher poderá ser de alguma forma discriminatória para com a vítima homem. “E não se pode ver só as coisas sectorialmente, tem que se ir à dimensão global, e a dimensão global de facto é violação dos direitos humanos, é como a escravatura do século vinte e um, é um cliché que se diz, mas escravatura não é uma questão de género, é uma questão de violação dos direitos humanos (…)”. (e10, p.10) Ter acedido à visão prática dos acontecimentos em tribunal foi também um aspeto a considerar, uma vez que nem sempre é percetível como são aplicados os direitos das vítimas. 132 Consegue-se perceber que a questão da proteção da vítima nem sempre é priorizada como deveria ser, pelo que se deixa um exemplo de um testemunho de uma técnica que faz frequentemente o acompanhamento da vítima a tribunal: “A possibilidade do contraditório é o advogado está presente. O advogado estando presente…claro que nós temos situações em que o advogado tem a capacidade de perceber que não é, não é proveitoso avisar a pessoa que, quando a audição vai estar a decorrer, mas temos algumas situações em que isso acontece. É claro que nós vamos sempre com proteção policial, vão sempre acompanhadas, mas isto não significa que não causa na vítima um grande transtorno emocional (…)É claro que os exploradores e outras pessoas que possam lá estar para ameaçar a vítima, não podem entrar no tribunal, mas estão nas imediações, e isto causa um impacto muito grande. Para além disto, relativamente à integração das vítimas, sinto que se isto fosse uma prioridade de facto, ah, haveria de todas as entidades uma preocupação na reintegração, na estabilização e no apoio às vítimas.” (e6, pp. 6-7) Da totalidade das entrevistas desenvolvidas, ressaltam as marcas pessoais apresentadas pelos/as entrevistados/as e que são provocadas pelos contactos com este crime. Os seus contactos (independentemente da classe) mudaram a sua perspetiva sobre o que o ser humano é capaz de fazer a um semelhante. São situações que alteram as suas perceções, o que foi possível captar pelos pormenores relatados em diversos momentos de entrevista. De facto, reconhece-se que este é um crime diferente e que existe, embora os números não sejam espelho dessa realidade (fruto da articulação que está a ser consolidada). A sua complexidade torna difícil a definição e a linguagem utilizada para caracterizar este crime demonstra essa mesma complexidade, tal como Kelly o indica: “The complexities of definition and language continue to make both the research and the providing of services less than straightforward. There are no simple answers to the fact that the realities of lived experiences always challenge the categories and concepts that are supposed to describe and contain it.” (2002, p. 18). Apesar de se reconhecer que em alguns momentos existem algumas visões divergentes, o objetivo de raíz é o combate conjunto, pelo que, tal como os documentos internacionais pretendiam potenciar em termos nacionais, há uma preocupação comum independente de classes ou ideias. 133 Capítulo VII Conclusões A análise de um fenómeno cujos conceitos estão em constante recriação é uma tarefa difícil, porque exige que seja feita uma retrospetiva de todos os princípios que estiveram e que atualmente se aplicam à sua caracterização enquanto fenómeno. O Tráfico de Seres Humanos pela sua complexidade em termos concetuais, implica que seja feita uma análise quase que histórica para perceber o que levou ao entendimento atual que é tido sobre este tema. Indicar que este crime é de facto uma violação dos direitos humanos parece claro aos dias de hoje, mas a verdade é que a sua materialização não é fácil de fazer, porque os valores e interesses que norteiam a criação política e instrumental em redor do tráfico (e de outros temas similares, não sendo exclusivo desta área) nem sempre refletem a verdadeira preocupação de eliminar este fenómeno, mas sim fazer a manutenção dos casos que vão surgindo de maneira a menorizar os efeitos de estar numa situação de tráfico, algo que se questiona se é efetivamente possível na vida de uma vítima e/ou ex vítima. Considerando que esta dissertação de mestrado teve o seu pico de trabalho mais intenso durante praticamente 6 meses, pode-se concluir que é claramente tempo insuficiente para conseguir aprofundar este estudo da maneira que se consideraria mais adequada a um tema que retira a dignidade da pessoa enquanto ser humano. Dentro do tema, temos vindo a assistir a análises fracionadas sobre visões específicas incidindo, em particular, sobre perspetivas de género, sobre as implicações maiores que determinados tipos de tráfico têm (como a exploração sexual), sobre a questão dos menores, a análise de documentos criados para regular a atuação dos estados, sobre a perspetiva da vítima entre outros. Não querendo fazer uma abordagem generalista, a verdade é que, ainda que com base em estimativas, mulheres e crianças são, de acordo com esses números, as mais afetadas, e nem o entendimento público nem o entendimento científico são imunes a estas visões. Acredita-se que o excesso de atenção, como alguns autores consideram, que é dada à questão sexual e em particular de mulheres e crianças (como Goodey, 2003b), pode ser também um alerta no sentido agregador, isto é, num espírito reflexivo, tentar demonstrar que é um tema que carece de atenção académica tal como os outros tipos de tráfico, e que converge com outras situações de exclusão (cmo a feminização da pobreza, por exemplo). Questiona-se ainda se o facto de incidir sobre a questão de género não será diminuir a importância do outro 134 género (masculino), violando também aqui o princípio de direitos humanos. Aqui não deverá esquecer-se que o respeito pelo género e a combate à discriminação com base no género é também um pressuposto de direitos humanos, e não uma forma de exclusão. Os documentos internacionais analisados partem desses pressupostos e não é ao acaso que é sublinhada a questão da exploração sexual e de enfatizar na definição de políticas a questão de género (exemplo do artigo 2.º do Protocolo da ONU). Foram estas definições para a seleção das variáveis que funcionaram como base de toda a análise e de todo o trabalho de recolha de informação. Foram estas variáveis que foram ressaltadas como sendo comuns aos 3 documentos (embora não exclusivas) e que permitiram relacionar conteúdos de documentos tão diferenciados em termos de proveniência (sendo as variáveis: a existência da figura do Relator Nacional, estratégias de sensibilização/formação específica na luta contra TSH identificadas, implementação de programas específicos ao nível da identificação, assistência e proteção de vítimas de TSH, cooperação nacional e/ou internacional, previsão legal do período de reflexão e de autorização de residência e a existência de plano/programa de ação nacional de luta contra o TSH). Foi a partir destas variáveis que foi possível recolher informações dos países selecionados na tentativa de comparar se a aplicação nacional teria perspetivas diferenciadas, considerando posteriormente a especificidade portuguesa, com vista a caminhar no sentido de localizar Portugal na luta contra o Tráfico de Seres Humanos. Estas informações, por sua vez, serviram de base à criação do guião de entrevista criado com o objetivo de aceder às visões dos agentes operativos, dividida em 4 grandes áreas: conhecimento geral do tema e contactos direitos com vítimas/traficantes; conhecimento específico do enquadramento legal do tráfico de pessoas em Portugal, por delimitação com outros crimes; conhecimento das prioridades políticas em Portugal, considerando também as prioridades pessoais; elencagem de mecanismos de atuação e boas práticas, tendo em conta sugestões de novos mecanismos que estão em falta no que é panorama nacional do Tráfico de Seres Humanos. Assim, em termos genéricos, está patente nesta dissertação, uma análise em 3 planos: plano mais teórico, ao nível dos documentos; plano de aplicação nacional, com reflexo nos enquadramento dos países e plano operativo, no que respeita a prática dos agentes que agem e interagem no campo que é a definição desta matéria. O entendimento dos conceitos vai ditar a prática atuante sobre a realidade. Assim, ao que se assiste com os documentos internacionais é a uma evolução no sentido da abrangência que um 135 conceito complexo como o de tráfico de seres humanos tem que ter. Se num primeiro momento, se tentou criar uma base um pouco mais generalista, para que mais partes o pudessem reconhecer e apropriar, enquadrando mais tipos de tráfico, nos documentos seguintes que partiram daqui, já se denota uma preocupação em levar mais longe a especificidade concetual, sendo disso exemplo a apresentação do conceito de “vítima” no caso da Convenção do Conselho da Europa relativa à Luta contra o Tráfico de Seres Humanos, e criação do conceito jurídico de “vulnerabilidade” na Diretiva Europeia e inclusão de novos tipos de tráfico que começam a preocupar o plano europeu, cuja transposição terá que acontecer até abril de 2013. Portanto, pode-se dizer que está evolução está a acontecer (porque não é um processo estanque) e que tem uma velocidade que poderá não caracterizar outras dimensões políticas. Através da análise da informação e avaliação da política dos países, percebeu-se que as velocidades de apropriação são diferenciadas, apesar de partirem de pressupostos comuns. Claramente que se poderá afirmar que ninguém irá considerar o Tráfico de Seres Humanos como sendo inexistente ou uma questão menor, porque como diversas campanhas mundiais têm vindo a chamar a atenção, ninguém está imune ao problema quando nos referimos à mercantilização do ser humano como se de uma mercadoria se trate, como fosse um processo de compra e venda de um bem material qualquer. No entanto, a priorização é diferenciada. Dos países em análise verificou-se que todos têm patente nos seus enquadramentos legais esta preocupação, contudo, os olhares estão sempre mais virados para a realidade que consideram como sua. O facto de, nuns casos a responsabilidade de coordenação do tema estar ora num organismo policial ou judicial, ora no âmbito de ação de organismos mais centrados na questão social e de política, poderá ser um indicador de quais as prioridades consideradas mais prementes, isto é, para uns o caminho central será a criminalização/repressão que alicerça as restantes áreas, para outros, a questão política e social orientará os restantes âmbitos de atuação. Genericamente, os países adaptam os conceitos e formas de atuação, no entanto, as características apresentadas durante a dissertação também permitem afirmar que criam roupagens diferentes consoante o entendimento interno do tema e da relação deste com outros temas, em particular, com a questão da migração. A título de exemplo, pela Diretiva 2004/81/CE do Conselho, de 29 de abril de 2004, a União Europeia tentou harmonizar a atribuição de títulos de residência a nacionais de países terceiros que fossem vítimas de tráfico 136 de seres humanos, e em geral todos os países analisados o fizeram com algumas condições específicas para a sua concessão, no entanto, a Roménia não o fez da mesma forma, prevendo antes um regime de tolerância até seis meses de estadia para esses cidadãos. Se atentarmos aos dados apresentados no Portal Anti Tráfico da Comissão Europeia, a Roménia é considerada maioritariamente um país de origem, com um número de vítimas identificadas elevado (dos dados apresentados, foram identificadas 1154 vítimas em 2010), sendo a maioria de nacionalidade romena, logo, a sua política será mais restrita na atribuição de direitos de residência a vítimas não nacionais, uma vez que os números disponíveis em relação a esta vítimas são diminutos, assim como contam com um enquadramento económico de crise que em 2011 significou uma diminuição de esforços relativamente a este assunto, e daí ser também o único país dos 6 analisados que no Relatório Trafficking in Persons 2011 do Departamento de Estado dos E.U.A. se encontra no Tier 2. Outro exemplo de orientação política diferenciada é a Espanha que, apesar de criminalizar todos os tipos de tráfico, contém um plano nacional exclusivamente direcionada para a questão da exploração sexual. Se se atentar um pouco aos dados apresentados por via do Relatório TIP no Portal Anti Tráfico, em 2008, as ONG identificaram 771 vítimas de tráfico para fins de exploração sexual e 133 vítimas de exploração laboral. São diferenças abismais ao nível da informação disponível o que poderá justificar a orientação política atualmente em vigor de direcionar o combate mais para a questão da exploração sexual (apesar de informarem que se encontram a desenvolver um plano nacional com vista ao tráfico para fins de exploração laboral). Nesse sentido, apesar dos países considerarem em termos de enquadramento a questão do Tráfico de Seres Humanos, efetivamente o conteúdo das políticas depende muito da realidade em que será desenvolvido, pelo que não pode ser feita uma análise meramente de presença ou ausência de instrumentos de combate ao tráfico. Portugal apresenta um conjunto de ferramentas legais e institucionais que funciona quase como num sistema vivo em que uma parte do sistema está dependente e fazer depender de si outras partes do mesmo sistema. Como exemplo do funcionamento sistémico, é apresentado o Modelo de Intervenção ao nível da Sinalização Identificação e Integração, sendo que em cada momento os agentes têm papéis atribuídos e definidos em conjunto, e se nesta cadeia falhar alguma das partes, falha todo o pressuposto de base deste modelo, que é intervir devidamente junto das vítimas. Esta intervenção irá proporcionar uma assistência e proteção adequada (no 143 desse mesmo modelo (no sentido em que contactam os focal points dos OPC para proceder à identificação das vítimas, por exemplo). A dificuldade de delimitação deste perante outros crimes, assim como a atuação direta com as vítimas, de acordo com as definições concetuais e normativas, colocam em perspetiva aquilo que na prática tem que ser feito para conseguir mais facilmente resolver no momento as situações que surgem perante as diferentes práticas profissionais. O que por uns é entendido como sendo uma falha no sistema de intervenção que uma das partes do funcionamento sistémico promoveu, para outros (que até podem ser aqueles que “falharam”), na mesma situação, poderá ser visto como a solução mais digna que conseguiram arranjar para proteger aquela vítima. Ao serem solicitadas sugestões que pudessem melhorar o funcionamento dos instrumentos criados, foi possível perceber que as que foram elencadas comummente diziam respeito ao já existente (quando desconheciam a existência) ou a uma melhoria do que está já criado, no sentido de consolidar o funcionamento dos instrumentos, o que significa que reconhecem o mérito destas criações, como sendo as necessárias para responder mais prontamente às situações de Tráfico de Seres Humanos. É de considerar, então, que é feita uma avaliação frequentemente positiva daquilo que foi criado para combater o Tráfico de Seres Humanos, mas considerado insuficiente porque os resultados não são a diminuição ou aumento do nº de vítimas, ou um maior conhecimento desta realidade, mas parece que continua instalada um certa penumbra sobre o fenómeno em Portugal. Continua sem se ter a certeza das características do Tráfico de Seres Humanos a nível nacional, o que também decorre da complexidade do crime e da sua capacidade mutável em termos de características, mas também desta falta de consolidação dos instrumentos. Foram sempre sendo identificadas dificuldades de agilização destes instrumentos na relação com outras classes, em particular, com o funcionamento em tribunal e dos juízes, que não promovem da mesma forma a proteção da vítima de um processo de revitimização, o que tem claros impactos na participação das vítimas nos procedimentos criminais, apesar de ser reconhecida uma evolução na centralização da vítima em todo o processo. Se a vítima é o objeto e a testemunha do crime, tem que de facto deter uma centralização em toda a compreensão do que é este crime. Esta situação começa a verificar-se, em termos práticos, no próprio entendimento que os/as magistrados/as vão tendo na formulação de todo o processo de acusação, no entanto, como são investigações criminais que demoram anos a serem feitas pela sua complexidade e 144 cujo enquadramento penal é recente (5 anos), ainda não é possível formular assim tantos processos como os que seriam desejáveis. Assim, confirma-se a hipótese de trabalho analisada, no sentido em que há um reconhecimento, aceitação e cumprimento do que são os conceitos e normas que caracterizam o Tráfico de Seres Humanos, mas a sua apropriação é feita de acordo com as necessidades da sua prática profissional no sentido de uma maior concentração no papel da vítima que agora acontece. A pergunta de partida De que forma os agentes operativos em Portugal conseguem operacionalizar na sua prática profissional os instrumentos normativos e técnico-organizacionais disponíveis a nível nacional e internacional para combater o Tráfico de Seres Humanos? Apesar de serem cada vez mais escassos os meios que as diferentes classes têm para o combate ao crime em geral, e ao Tráfico de Seres Humanos em particular, das classes contactadas, todas consideram este um tema que deveria ser cada vez mais priorizado à luz da situação económica que acontece em Portugal e no mundo. A globalização e o sentido da flexibilização laboral, promove uma movimentação mais fluída de pessoas, bens e serviços, no entanto, os acontecimentos na “sombra” destes sistemas são muito mais potenciados. É aqui que surgem as estratégias de funcionamento das redes ou dos movimentos do Tráfico de Seres Humanos. Claramente, consoante as classes que estão a ser mais enfatizadas há instrumentos mais prioritários que outros na sua prática profissional, embora o enquadramento legal seja sempre o mais transversal. Na classe política, todo o seu funcionamento quase que gira em torno do documento que define as prioridades políticas em termos nacionais, que é o Plano Nacional Contra o Tráfico de Seres Humanos. A classe judiciária tem que se pautar escrupulosamente pela moldura legal que está desenhada para enquadrar este crime, assim como todos os elementos de processo penal que têm que ser seguidos para validar os seus procedimentos. A classe policial, na senda da classe anterior e, para ao mesmo tempo, lhes dar elementos para constituição de processo, também têm que seguir todo o quadro legal, mas aqui surgem quase que “novos elementos”. Numa situação de tráfico de drogas, a apreensão que é feita é de droga enquanto objeto de crime, no caso do tráfico de seres humanos, é uma pessoa, que tem um conjunto de necessidades que têm que ser supridas no momento, pelo que a atuação tem 145 que ser um pouco mais moldada, considerando até o que um dos elementos entrevistados reforçou: “ (…) a integridade das vítimas não se compadece com sábados ou domingos, com os tribunais estarem fechados (…)” (e11, p.15) A classe social, que providencia esse suporte em termos de assistência imediata e outro tipo de apoios posterior, tem a tarefa de promover a manutenção do processo de reintegração, mas também de articular no âmbito da proteção das vítimas com a parte policial. Ora, o que de facto existe é uma cadeia de trabalho que não tem um sentido único, que poderá padecer de retrocessos, mas que exige uma imbricação de uma área profissional na outra. Pensa-se que, apesar de haver alguma centralização nas necessidades da própria classe, de facto, reconhece-se são elementos que consideram a importância de um combate conjunto a este fenómeno como um objetivo comum, que não pode depender de ideias ou classes. Reconhece-se que o que está criado para este combate ainda não funciona de forma totalmente integrada, mas que tem potencial para chegar a este nível sistémico, algo que poderá ser alcançado se houver um maior conhecimento das necessidades dos outros elementos da cadeia de trabalho. O que mais ressalta do decorrer de toda a construção da presente dissertação é que este crime caracteriza-se, não só por ser “a escravatura moderna”, mas por um conjunto de pormenores que diferenciam o Tráfico de Seres Humanos de outro crime qualquer. Os meios usados para levar uma pessoa para ser tratada como uma mercadoria têm que ser muito ágeis, e após descobrirem o engano pelo qual passaram, como é que é feita esta manutenção da pessoa nestas condições? Efetivamente o acesso ao discurso direto acerca dos meios utilizados para todo este processo marca quem está a contá-lo, mas marca também quem ouve. Ninguém poderá ficar indiferente perante a explicação do que a presença do pau do “mata bichos” pode fazer ou do jovem que se autoimolou no fogo para conseguir chegar ao hospital para pedir ajuda. Portugal encontra-se a criar caminhos de atuação no combate ao Tráfico de Seres Humanos tal como é entendido à luz de todos os compromissos internacionais. Não se pode dizer que existam respostas que sejam facilmente adaptáveis às situações que vão surgindo, porque as vítimas tem formas de reação diferenciadas, e os momentos de violência frequentemente associado a este crime ditam todo o seu entendimento acerca daquilo que podem ou não 146 esperar das estruturas de apoio e proteção. De facto, o apoio que lhes é disponibilizado (ou não) vai ditar todo o seu comportamento na participação dos processos criminais com vista a uma efetiva condenação dos traficantes, o que, por sua vez, vai dar alguma sustentabilidade em termos quantitativos a este fenómeno. A necessidade de encurtar o distanciamento entre a parte de construção teórica do combate ao Tráfico de Seres Humanos e a aplicação prática dos elementos que contactam mais diretamente os elementos centrais deste crime, é urgente. Com a alteração das condições económicas mundiais, adivinham-se alterações nos fluxos migratórios, em que Portugal deixa de ser maioritariamente país de destino, para passar a ser país de origem de situações de tráfico de seres humanos. É, por isso, importante perceber se o que existe em termos de quadro normativo e técnico-organizacional conseguirá responder a estes e outros novos desafios que claramente irão surgir, pelo que a cooperação e a sensibilização são ferramentas essenciais para que este combate seja assumido pelas diferentes camadas da sociedade civil. 147 Capítulo VIII Referências Bibliográficas 1 - Documentos internacionais Comissão Europeia (2004), Report of the Experts Group on Trafficking in Human Beings, Bruxelas Conselho da Europa (2005), Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings, de http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/trafficking/Docs/Convntn/CETS197_en.asp#TopOfPage Conselho da Europa (2011), First General Report on GRETA's activities covering the period from February 2009 to July 2011, de http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/trafficking/Docs/Publications/default_en.asp Departamento de Estado dos E.U.A (2000), Trafficking Victims Protection Act (PUBLIC LAW 106–386), de http://www.state.gov/documents/organization/10492.pdf Organização Internacional do Trabalho (1930), Convenção n.º 29 da OIT sobre o Trabalho Forçado ou Obrigatório, de http://www.gddc.pt/direitos-humanos/textos-internacionaisdh/tidhuniversais/etfps-conv29.html Organização das Nações Unidas (1948), Declaração Universal dos Direitos Humanos, de http://dre.pt/comum/html/legis/dudh.html Organização das Nações Unidas (2004), United Nations Convention against Transnational Organized Crime and the Protocols Thereto, de http://www.unodc.org/unodc/en/treaties/CTOC/index.html#Fulltext Organização das Nações Unidas (2005), Implementation of the Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, Especially Women and Children, supplementing the United Nations Convention against Transnational Organized Crime: consolidated information received from States for the first reporting cycle (CTOC/COP/2005/3/Rev.2), de http://www.unodc.org/unodc/en/treaties/CTOC/working-group-on-trafficking-apr2009.html Organização das Nações Unidas (2008), Information submitted by States in their responses to the checklist/ questionnaire on the implementation of the Protocol to Prevent, Suppress and 148 Punish Trafficking in Persons, Especially Women and Children, supplementing the United Nations Convention against Transnational Organized Crime for the first reporting cycle (CTOC/COP/2008/CRP.8), de http://www.unodc.org/unodc/en/treaties/CTOC/workinggroup-on-trafficking-apr2009.html Organização das Nações Unidas (2006), Implementation of the Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, Especially Women and Children, supplementing the United Nations Convention against Transnational Organized Crime: consolidated information received from States for the second reporting cycle (CTOC/COP/2006/6/Rev.1), de http://www.unodc.org/unodc/en/treaties/CTOC/working-group-on-traffickingapr2009.html Organização das Nações Unidas (2008), Information submitted by States in their responses to the checklist/ questionnaire on the implementation of the Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, Especially Women and Children, supplementing the United Nations Convention against Transnational Organized Crime for the second reporting cycle (CTOC/COP/2008/CRP.11), de http://www.unodc.org/unodc/en/treaties/CTOC/workinggroup-on-trafficking-apr2009.html Organização das Nações Unidas (2009), Anti-Human Trafficking Manual for Criminal Justice Practitioners, de http://www.unodc.org/unodc/en/human-trafficking/2009/anti-humantrafficking-manual.html Organização para a Segurança e Cooperação Europeia (2003), Decision No 557 OSCE Action Plan to Combat Trafficking, de http://www.osce.org/pc/42708 União Europeia (2002), Brussels Declaration on Preventing and Combating Trafficking in Human Beings, de http://www.unhcr.org/refworld/docid/4693ac222.html União Europeia (2004), Diretiva 2004/81/CE do Conselho de 29 de abril de 2004, relativa ao título de residência concedido aos nacionais de países terceiros que sejam vítimas do tráfico de seres humanos ou objeto de uma ação de auxílio à imigração ilegal, e que cooperem com as autoridades competentes União Europeia (2005), Plano da UE sobre as melhores práticas, normas e procedimentos para prevenir e combater o tráfico de seres humanos, de http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52005XG1209%2801%29:PT:NOT 149 União Europeia (2007), Decisão da Comissão de 17 de outubro de 2007, que cria o grupo de peritos sobre o tráfico de seres humanos (2007/675/CE) União Europeia (2011), Diretiva 2011/36/EU do Parlamento Europeu e do Conselho de 5 de abril de 2011, relativa à prevenção e luta contra o tráfico de seres humanos e à proteção das vítimas, e que substitui a Decisão-Quadro 2002/629/JAI do Conselho 2 - 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