A cidade inclusiva

Retos de la acción de gobierno para las ciudades del siglo XXI Desafíos da governação das cidades do século XXI António Manuel Figueiredo, Jose Manuel Peña Penabad y Enrique José Varela Álvarez José María Ares Abalo Joaquim Borges Gouveia Francisco Cárdenas Ropero Luís Castanheira Rubén Cid Fernández António Manuel Figueiredo Paula Guerra José María Mella Márquez Josep María Pascual Esteve José Manuel Peña Penabad Elisa Pérez Babo Carmen Pineda Nebot Paulo Pinho Enrique José Varela Álvarez Retos de la acción de gobierno para las ciudades del siglo XXI Desafíos da governação das cidades do século XXI Coordinadores de la publicación Coordenadores da publicação Autores RETOS DE LA ACCIÓN DE GOBIERNO PARA LAS CIUDADES DEL SIGLO XXI DESAFÍOS DA GOVERNAÇÃO DAS CIDADES DO SÉCULO XXI RETOS DE LA ACCIÓN DE GOBIERNO PARA LAS CIUDADES DEL SIGLO XXI DESAFÍOS DA GOVERNAÇÃO DAS CIDADES DO SÉCULO XXI RETOS DE LA ACCIÓN DE GOBIERNO PARA LAS CIUDADES DEL SIGLO XXI DESAFÍOS DA GOVERNAÇÃO DAS CIDADES DO SÉCULO XXI 2012 351 CAPÍTULO 8 A CIDADE INCLUSIVA Paula Guerra Socióloga. Professora Auxiliar do Departamento de Sociologia da Faculdade de Letras da Universidade do Porto. Investigadora do Instituto de Sociologia da Faculdade de letras da Universidade do Porto . ÍNDICE: 1. A exclusão social como resposta à cidade fragmentada; 2. Da cidade exclusiva à cidade inclusiva: imperativos de uma narrativa de mudança paradigmática; 3. A cidade inclusiva matizada pela inovação social em prol da justiça espacial; 4. Desafios, contextos, práticas e ações em prol de uma cidade inclusiva; 5. Intervenção, governance e gestão do social para a inclusão. Referências bibliográficas. PALAVRAS-CHAVE: Exclusão social, inclusão social, inovação social, redes, participação e justiça social. RETOS DE LA ACCIÓN DE GOBIERNO PARA LAS CIUDADES DEL SIGLO XXI DESAFÍOS DA GOVERNAÇÃO DAS CIDADES DO SÉCULO XXI CAPÍTULO 8. A CIDADE INCLUSIVA 352 Era uma vez um pintor que tinha um aquário com um peixe vermelho. Vivia o peixe tranquilamente acompanhado pela sua cor vermelha até que principiou a tornar-se negro a partir de dentro, um nó preto atrás da cor encarnada. O nó desenvolvia-se alastrando e tomando conta de todo o peixe. Por fora do aquário o pintor assistia surpreendido ao aparecimento do novo peixe. O problema do artista era que, obrigado a interromper o quadro onde estava a chegar o vermelho do peixe, não sabia que fazer da cor preta que ele agora lhe ensinava. Herberto Hélder (2009) - Teoria das Cores. Os passos em volta. 1. A EXCLUSÃO SOCIAL COMO RESPOSTA À CIDADE FRAGMENTADA O conceito de exclusão social representou para o mundo ocidental, no alvor dos anos 1980, uma resposta face ao crescendo de divisões, fraturas e desigualdades sociais, e que tinham expressão e visibilidade acrescidas na cidade (Hayes et all., 2008; Béland, 2007; Bradshaw, 2003). Segundo Gilles Lamarque, a exclusão social não é mais do que o prolongamento do conceito de nova pobreza engendrado no início da década de 1980 para designar todos os indivíduos que são vítimas da crise económica e que estão sujeitos a múltiplas dificuldades resultantes do processo de desqualificação social (Lamarque, 1995). Esse termo designa não só a degradação do mercado de emprego e a decadência/regressão das solidariedades sócio-comunitárias, mas sobretudo a sobrevivência (im)possível de uma população localizada à margem do progresso económico e da partilha dos benefícios daí resultantes (Paugam, 1996: 6). Assim, na sua forma original, o termo exclusão social foi usado para descrever processos de desintegração social (Clavel, 1998), isto é, as variadas fragmentações e erosões dos laços entre o indivíduo, a sociedade e o Estado (Paugam 1991, 1996; Castel, 1995). A exclusão resulta de processos pertencentes à desinserção social (rutura de laços de solidariedade e risco de marginalização), à desintegração do sistema de atividade económica ou de emprego (perda de competências socioprofissionais, perda de emprego, rendimento insuficiente) e à desinserção das relações sociais e familiares (fragilização das relações interpessoais e dos sentimentos de pertença sócio- -comunitários) (Costa, 1998; Xiberras, 1996; Hills et all., 2002). 353 A abordagem da exclusão marcou também uma primeira aproximação à analítica do capital social. Max Weber ao referir as estratégias de fechamento estava já a identificar as estratégias das classes sociais dotadas de maiores recursos económicos e profissionais que queriam conservar o monopólio de acesso a esses mesmos recursos (Capucha, 2010). Os excluídos serão, em última instância, os que não têm direito a um rendimento, a um trabalho, a uma atividade económica, à educação, à formação, à saúde, à habitação e à igualdade de oportunidades. As representações da exclusão social assentam em dois eixos de análise específicos. O primeiro situa as estruturas e os processos a um nível macro que determinam as oportunidades inscritas nos sistemas sociais e o outro eixo, a um nível das práticas e dos quadros de interação, que se prende com as capacidades das pessoas para aproveitarem as oportunidades (Capucha, 2010). A exclusão social difere do termo hegemónico de pobreza em três sustentáculos distintos. O primeiro move-se de uma análise estática para uma análise dinâmica, apreendendo os processos pelos quais os indivíduos e grupos se tornam excluídos. O segundo compreende a privação como multidimensional, envolvendo habitação, educação, rendimentos, emprego, saúde, fragmentação identitária, etc. O terceiro interpreta a privação e a pobreza como estando imbricadas com as relações sociais, rejeitando uma perspetiva atomística. Em muitas perspetivas, a exclusão social não se refere primordialmente à privação material, mas ao acesso e ao uso de um conjunto de serviços e participação societal. A maior parte das aproximações à exclusão social dão particular ênfase às inter-relações à exclusão social, económica e política (Geddes, 2000). Não é despiciendo lembrar aqui que o debate político em torno do fenómeno da exclusão social é algo recente em Portugal. No início dos anos 1980, a pobreza e a exclusão social constituíam assuntos não muito abordados nem pelos políticos nem pelos mass media (Guerra, 2002). No início da década de 1990, o Governo toma consciência que apesar do significativo crescimento económico, continuam a persistir casos de pobreza em alguns segmentos sociais. Simultaneamente, implementam-se alguns programas destinados a combater a pobreza a nível nacional e local, sob impulso político e financeiro da Comunidade Económica Europeia (Pereirinha, 1993). A exclusão social tornou-se uma dominante no discurso político relacionada com a privação e a regeneração na Europa ocidental. A exclusão funciona assim como um catch- -all que envolve pobreza, desemprego, marginalização, guetização, etc. Isto é, uma mistura entre os problemas sociais e económicos que acompanharam a reestruturação industrial das sociedades ocidentais desde o início dos anos 1980 (Seyfang, 2004). RETOS DE LA ACCIÓN DE GOBIERNO PARA LAS CIUDADES DEL SIGLO XXI DESAFÍOS DA GOVERNAÇÃO DAS CIDADES DO SÉCULO XXI CAPÍTULO 8. A CIDADE INCLUSIVA 354 A cidade é palco por excelência da emergência, visibilidade e uso da exclusão. O que não quer dizer que estas questões não se possam colocar nos campos, mas perante uma generalização do urbano, é inevitável a sua associação à cidade. No meio urbano, por conseguinte, tal como refere Serge Paugam, far-se-á sentir de forma mais acutilante, o que este autor apelida de «sociedade produtivista», em que “a integração assenta, em grande parte, sobre a atividade profissional que assegura paralelamente a segurança material e financeira, as relações sociais, a organização do tempo quotidiano, dos espaços e da identidade” (Paugam, 1991: 215). Desta feita, nas últimas décadas a exclusão social nas áreas urbanas tornou- -se persistente, mostrando que o problema se agudizou com a globalização e com a mudança tecnológica. As cidades europeias têm uma larga tradição de combate à exclusão social (Dubet & Lapeyronnie, 1992). Durante décadas, os governos urbanos desenvolveram estratégias e políticas de combate à pobreza e à exclusão, muitas delas derivadas de políticas de desenvolvimento económico, de educação e habitação, etc. Existe uma considerável variação na forma como os problemas têm sido tratados, cada país europeu tem a sua própria tradição no combate à pobreza e à exclusão (Duprez e Hedli, 1992). Nos anos 1990, existiu alguma convergência na abordagem: a integração política e a parceria local foram os conceitos chave (Geddes, 2000). Nos anos recentes, emergiu um novo otimismo tecnológico relacionado com as novas possibilidades de novas tecnologias de informação e conhecimento têm para combater a exclusão social (Durieux, 2003). Estamos perante uma mescla conceptual derivada de uma praxis política e social, e ainda investigativa. Com o início dos anos 1990, ampliou-se o uso do termo exclusão social. A sua utilização tornou-se generalizada e contribuiu para modificar a representação tradicional de pobreza. Isto não significa que as desigualdades desapareceram; antes reconfiguraram-se e complexificaram-se, dada a heterogeneidade das situações, o seu cariz instável, persistente, dinâmico e evolutivo, atestando fenómenos de precarização, de rutura, de individuação e de crise de identidade, ou mesmo, de vazio social. A abordagem em termos de exclusão foi determinante para um alargamento de horizontes políticos e analíticos, mas acabou por não trazer grandes bálsamos para os males que queria atacar. Aliás, o uso excessivo da retórica da exclusão social tem levado à sua vulgarização e esvaziamento, motivando a sua reconfiguração e reorientação para novas derivas conceptuais e empíricas. Inseriram-se nesta abordagem algumas intervenções relevantes no quadro das cidades portuguesas e referentes ao Programa URBAN. Aqui, e porque estu- 355 damos de perto o Bairro Cerco do Porto no quadro do URBAN Vale de Campanha, importa especificar alguns atributos da estratégica levada a cabo que acabaram por estar na origem da própria necessidade de reconfiguração paradigmática para a inclusão social que abordamos no ponto seguinte (Guerra, 2002a). A estratégia de requalificação estética e funcional do Bairro procurou, não só uma requalificação física, como uma mudança de atitude dos residentes face ao espaço habitado, implicando-os na conceção e desenvolvimento das melhorias operadas no Bairro. Em termos metodológicos, a intervenção assentou numa aposta em soluções de qualidade arquitetónica que restituíssem a dignidade ao espaço e que marcassem uma rutura com anteriores conceitos e atitudes estéticas. Uma reabilitação em extensão e profundidade que integrasse a requalificação exterior dos blocos habitacionais, uma renovação e reorganização dos espaços públicos e das estruturas de apoio à animação. Uma intervenção que se concretizou, também, com o lançamento de ações de animação do espaço público do Bairro através do incremento de um programa lúdico e cultural para a «praça central» deste espaço e da criação de um esquema de manutenção dos espaços e jardins, responsabilidade de uma empresa de inserção de jardins e ofícios criada no seio das ações da Fundação para o Desenvolvimento do Vale de Campanhã. Obviamente que a inclusão de metodologias de participação no urbanismo em particular, e no planeamento em geral poderão revelar potencialidades de envolvimento de uma população historicamente excluída de qualquer tipo de decisão. Contudo, é importante, e dadas a conclusões apuradas no decorrer da nossa investigação, que se tenha em linha de conta a pluralidade e heterogeneidade de situações de exclusão e de estigmatização, diferenciadamente vividas e sentidas nos quotidianos. Admite-se que “a regra é a da heterogeneidade das situações de exclusão, recuperáveis umas, inelutáveis no curto prazo outras, criadoras de ruturas de identidade por perda de laços e sociabilidades comunitárias algumas, deslizantes e conformadas outras ainda” (Almeida, 1993: 833). Configura-se, então, como pressuposto orientador de qualquer intervenção a efetuar, a auscultação das aspirações, gostos, motivações e interesses de toda a população residente do Bairro, de forma a evitar processos de distanciamento da população face aos poderes estabelecidos. Também parece importante referir que qualquer estratégia de requalificação deverá assumir as condições sociais estruturantes da população em presença, dando particular enfoque à sua persistência enquanto matizadoras da apropriação e vivência social do território. Neste campo, não será difícil observar, no momento presente, o Bairro do Cerco enquanto espaço RETOS DE LA ACCIÓN DE GOBIERNO PARA LAS CIUDADES DEL SIGLO XXI DESAFÍOS DA GOVERNAÇÃO DAS CIDADES DO SÉCULO XXI CAPÍTULO 8. A CIDADE INCLUSIVA 356 esteticamente renovado, mas onde se evidenciam as condições plurais de exclusão e de estigmatização sociais, herdadas e reproduzidas. 2. DA CIDADE EXCLUSIVA À CIDADE INCLUSIVA: IMPERATIVOS DE UMA NARRATIVA DE MUDANÇA PARADIGMÁTICA Numa época que se supõe de mudança próxima, como classifica Tony Judt (2011), numa sociedade em que o medo ressurge com uma diversidade de faces; da perda de emprego, da perda de terreno para os outros numa distribuição de recursos cada vez mais desigual, da perda do controlo das circunstâncias e rotinas da vida quotidiana, dos imigrantes, do outro, das fronteiras abertas e das comunicações livres, da rapidez incontrolável da mudança, impõe-se uma necessidade reflexiva sobre os caminhos da coesão social. O novo milénio trouxe consigo a inclusão social enquanto resposta e não alternativa à exclusão. A inclusão social reflete uma aproximação dinâmica (proactiva) ao bem-estar (Sandell, 1998), implicando muito mais do que quebrar barreiras, pois requer investimentos e capabilities para potenciar e desenhar condições para a inclusão, num esforço holístico por parte dos atores sociais e sociedades. Esta mudança paradigmática compagina a importância do conhecimento em sentido amplo e tem inerente um reconhecimento do conhecimento implícito e tácito imanente das práticas dos atores sociais, das comunidades e das instituições (Gertler, 2001). É assim que este conhecimento passa a ser um diferencial básico de desenvolvimento e competitividade. Os processos e estratégias de inclusão social encontram-se indissociáveis das dinâmicas de informação, conhecimento e inovação da nossa sociedade (Winden, 2001). Entramos, então, na mudança paradigmática para a inclusão. Aqui tem particular força a abordagem anglo-saxónica da inclusão, conhecida como new labour’s thinking (Lister, 1998), que se tem vindo a centrar na análise da política social no âmbito de domínios como: o trabalho, o emprego, os rendimentos e a integração comunitária (Seyfang, 2004). São ilustrativas algumas iniciativas sociais comunitárias com o papel de condição complementar para a ativação de suportes informais nas comunidades. Estas iniciativas, habitualmente combinam objetivos sociais, comunitários e económicos, sendo uma das suas fórmulas mais interessantes no Reino Unido, o Local Exchange Trading Schemes (LETS). O Time Banks é um outro tipo de comunidade, também aí estabelecida que tem como objetivo a economia social, especialmente para fortaleçer as relações de vizinhança através de redes de suporte num esquema para além da economia nacional, dando valor às atividades voluntárias na comunidade. Estas iniciativas foram desenhadas para 363 formadores do Serviço Educativo a instituições. Tem como objetivo propiciar uma vivência musical positiva em hospitais, centros de apoio à terceira idade, à infância e a cidadãos com necessidades especiais, unidades de reclusão e instituições de solidariedade social. Trata-se de um projeto que procura combate a exclusão e o estigma, restaurando um sentido de comunidade e ativando a autoestima de cada um dos participantes. O caso dos serviços públicos prende-se em grande medida com a capacidade de interação efetiva entre a entidade estatal que os gere e as dinâmicas da sociedade civil nas comunidades que deles usufruem. A chave para a melhoria da qualidade de serviços públicos está na capacidade de desenvolver soluções locais e baseadas em relações sociais funcionais. Grande parte dos problemas sociais atuais resultam da disfuncionalidade das relações que sustentam as comunidades onde o envelhecimento e a solidão associada são paradigmáticos. As soluções de peer-to-peer têm se demonstrado valiosas, justamente, porque “um dos motivos que leva as pessoas a mudarem os seus hábitos e comportamentos, seja deixar de fumar, ter uma alimentação mais saudável ou fazer reciclagem, é o facto de respeitarem pessoas que conseguiram fazer o mesmo” (Leadbeater, 2009: 5). A aposta neste tipo de solução impõe uma flexibilização dos sistemas públicos, atualmente marcados por uma forte centralização, racionalização e burocratização. Para tal, é necessário encarar os serviços públicos, ao mesmo tempo, como prolongamento e como alicerce, das relações sociais que sustêm o dia a dia das populações. Consideremos aqui a Escola de Segunda Oportunidade (resultante de uma parceria entre a Associação para a Educação de Segunda Oportunidade, Direção Regional de Educação do Norte e Câmara Municipal de Matosinhos). É preciso sublinhar que os resultados desta Escola de Segunda Oportunidade são muito positivos, pois a quase totalidade dos seus alunos chegam ao fim do ano letivo com competências adquiridas numa das quatro áreas vocacionais (artes, apoio ao lar, cozinha e informática) e vão regressar ao ensino regular com um certificado que lhes dará equivalência do 6.º, 7.º, 9.º ano, conforme o caso. Mas mais do que estas competências adquiridas, importa sublinhar a nova perspetiva com que partem estes alunos; a da diversidade de caminhos, não confinados ao mundo pequeno do bairro. E mais, salientar que a via de saída foi o hip hop e que através dele se combateu o insucesso escolar desbravando os medos dos alunos, valorizando os seus saberes e práticas, sabendo os porquês das suas falhas e das suas ausências, conhecendo as suas histórias de vida. RETOS DE LA ACCIÓN DE GOBIERNO PARA LAS CIUDADES DEL SIGLO XXI DESAFÍOS DA GOVERNAÇÃO DAS CIDADES DO SÉCULO XXI CAPÍTULO 8. A CIDADE INCLUSIVA 364 A inovação social no cruzamento da justiça espacial é a senda última do debate acerca da inclusão. Se observarmos a realidade da grande maioria dos países, vemos facilmente que a maximização dos mínimos sociais não é eficiente, as desigualdades sociais estão longe de aumentar as possibilidades dos mais desfavorecidos. É sobre esta realidade, nomeadamente sobre as desigualdades em níveis de desenvolvimento, que importa agir no sentido da mudança, respeitando princípios universais de justiça. O conceito de justiça incorpora assim uma dimensão de agência, uma componente prática de projeto em construção que segundo Brawley passa pela denúncia das desigualdades espaciais e sociais e do uso ilegítimo do poder estatal e económico em variados aspetos da vida coletiva como – a segregação crescente, a vigilância urbana, a aquisição privada de infraestruturas públicas, a crescente militarização de fronteiras nacionais e municipais (Bret, 2009; Brawley, 2009: 27). A noção de justiça espacial é entendida como a perspetiva integrada da justiça social e política numa determinada área geográfica. A aceção espacial permite-nos avaliar tanto os resultados dos sistemas de redistribuição, como os graus de acesso e participação nos processos de tomada de decisão, quer a nível quantitativo, quer qualitativo. Permite-nos ainda transpor barreiras disciplinares e propor metodologias de promoção da justiça e da democracia. Analisando as realidades multiescalares a que vivemos, percebe-se claramente a causalidade espacial da justiça, nomeadamente na face do desenvolvimento e do subdesenvolvimento (Soja, 2009: 32-33). Assim, se as principais questões a respeito do desenvolvimento se referem à distribuição dos recursos e à organização das atividades socioeconómicas de acordo com critérios de eficácia (capacidade de atingir objetivos) e eficiência (capacidade de rentabilizar meios na prossecução de fins), a articulação entre estes critérios deve adequar-se ao ideal de justiça como equidade (maximização das oportunidades de todos, privilegiando os mais desfavorecidos, no sentido de garantir a igualdade de oportunidades). A justiça assume-se como condição e, ao mesmo tempo, como objetivo central do desenvolvimento, dando propósito aos processos de decisão e planeamento público. Como aliás o enuncia Marcuse, a respeito do planeamento urbano: “a justiça (a cidade justa) é o objetivo último do planeamento, não um objetivo entre objetivos, e não apenas de vários planos, mas do planeamento em geral” (Marcuse, 2009: 49). Esta visão da justiça como o garante da liberdade económica, social e política dos cidadãos e, da satisfação das mesmas como a realização plena do objetivo último do desenvolvimento - o bem-estar social, é fundamental para o processo de mudança sistémica que a inovação social preconiza. 365 4. DESAFIOS, CONTEXTOS, PRÁTICAS E AÇÕES EM PROL DE UMA CIDADE INCLUSIVA Não obstante a diversidade que trespassa os territórios e cidades do Eixo Atlântico, é possível, se quisermos tomar como referência a narrativa e conceptualização da inclusão anteriormente traçada, a identificação de um conjunto de tendências evolutivas inerentes aos contextos e modos de vida das populações e que configuram uma procura sistemática por patamares mais sólidos de inclusão, e inerentemente inovação social e justiça espacial. Será esta a altura adequada para salientar que os grupos particularmente propensos à exclusão social (Guerra, 2010; Pinto, 2010; Castro, 2010) são os grupos com handicaps específicos (pessoas com deficiência, imigrantes), os grupos desqualificados (desempregados de longa duração, trabalhadores com qualificações baixas ou obsoletas, os idosos, famílias monoparentais) e os grupos à margem (pessoas sem-abrigo, toxicodependentes e ex-toxicodependentes, jovens em risco e reclusos e ex-reclusos). Esta propensão é válida à escala das cidades do Eixo Atlântico, como é igualmente válida para o território nacional e europeu. Este exercício será feito dentro de certos limites, pois não procuramos exaustividade, mas relevo e saliência a dimensões fundamentais da desigualdade atual. Importará reter primeiramente que a desigualdade social inerente às condições de bem-estar e de qualidade de vida, tendo em linha de conta as vulnerabilidades e riscos de não-saúde/doença (física e mental) relacionados aos seus determinantes – modos de viver, condições de trabalho, habitação, ambiente, educação, lazer, cultura, acesso a bens e serviços essenciais – tem vindo a tomar uma maior expressão em virtude das condicionantes demográficas de aumento da longevidade e da vivência de uma velhice mais desprotegida. Tomadas na sua amplitude, as consequências de uma velhice desprotegida também se alastram um pouco por todas as cidades, quer nas mais litorais, quer nas mais interiores, dando saliência a um contexto de solidão e anomia. Assim, estamos perante vulnerabilidades e limites de inclusão com incidência intensa na realidade metropolitana (Porto, Vila Nova de Gaia, Vila do Conde, Matosinhos) e interior (Mirandela, Peso da Régua, Lamego, Macedo de Cavaleiros, Vila Real e Bragança, Chaves), mas que desponta já com toda a premência no Cávado e no Ave (Barcelos, Famalicão, Braga, Guimarães). Continuando a focalizar-nos nas tendências que limitam e obstaculizam a inclusão social, não podemos deixar de referir um crescendo do sentimento de insegurança ínsito aos contextos urbanos em presença e com grande ênfase nas RETOS DE LA ACCIÓN DE GOBIERNO PARA LAS CIUDADES DEL SIGLO XXI DESAFÍOS DA GOVERNAÇÃO DAS CIDADES DO SÉCULO XXI CAPÍTULO 8. A CIDADE INCLUSIVA 366 zonas mais interiores (Vila Real, Bragança, Mirandela, Macedo de Cavaleiros, Lamego, Régua), segundo uma espécie de lastro que começou na década de 19990 na Grande área Metropolitana. A existência de uma perceção/sentimento de maior ou menor segurança é também uma determinante de desigualdade social. A segurança constitui um valor fundamental e a sua associação a uma grande diversidade de fatores exige a adoção de uma abordagem holística, com grande ênfase nas intervenções sociais, económicas e familiares, numa perspetiva de médio/longo prazo. São fundamentais a este nível, as possibilidades de intervenção ao nível da gestão/mediação da conflitualidade entre vizinhos e ao nível intrafamiliar e comunitário, promovendo o envolvimento da comunidade na resolução dos problemas de segurança. Reconhecendo as limitações destas tendências, que por certo o leitor também identificará, não podemos deixar de referir que as desigualdades passam também, no plano das representações simbólicas, pelo enraizamento identitário e pela existência de uma tessitura intensa de memórias e de representações do mundo, quer seja do espaço habitado, do vivido quotidiano, da relação com a cidade, da relação com a escola ou da relação com os poderes, entre outras. Assim, a crescente fragmentação dos modos de vida ocasionada pela mudança de paradigmas culturais e canis de interação decorrentes da globalização e da sociedade em rede têm ditado inúmeras fragmentações. E isto é tão mais verdadeiro, quando reconhecemos a presença de mobilidades intensas para estas cidades e concelhos ao longo da derradeira década. Portanto, a presença de minorias étnicas e de imigrantes em muitos destes contextos, deverá levar a um combate sistemático de determinadas formas de etnocentrismo fortemente enraizadas nas populações, nos técnicos e nos poderes políticos. Esse desenraizamento começou por ser mais intenso e visível nos grandes centros e zona metropolitana tendo vindo espalhar-se crescentemente pelas cidades médias e pequenas. Fator determinante tem vindo a ser a crescente retração da «sociedade providência» que funcionou durante décadas como válvula amortecedora de fragilidades económicas e socais e que atualmente se encontra em franca regressão mesmo em contextos urbanos de pequena dimensão. O modelo de desenvolvimento social e económico (sobretudo no Ave e no Cávado) que assentou (e com êxito) nas baixas qualificações, na economia subterrânea e nas baixas remunerações, tem levado a intensos, renovados e inesperados processos de exclusão social. Assim, das desigualdades (subjetivas e objetivas) decorrem intensos, renovados e inesperados processos de exclusão social. Importa acentuar a pluralidade de vivências face à exclusão, designadamente num conjuntura atual 367 onde o discurso e a conjuntura de crise económica (por exemplo, a inevitabilidade dos cortes salariais, o crescendo de desemprego…) têm entrado de forma acutilante no quotidiano de toda a população. Assim, e numa encruzilhada complexa, a crise de ajustamento estrutural para o modelo de desenvolvimento com incorporação de emprego qualificado e baseado no conhecimento, o deficit de setores exportadores, a tradicional situação de baixos salários mas altos níveis de emprego até ao século XXI, o endividamento e pobreza «tradicional» e a grande polarização social ao nível de rendimentos, têm vindo a lançar um número crescente de pessoas em situação de exclusão e consequentemente não incluídas na sociedade e isto é mais premente no Vales do Ave e Baixo Tâmega. As desigualdades face à escola e aos recursos e competências escolares continuam também a ser fundamentais para a configuração de percursos mais ou menos acentuados de exclusão. Importava avaliar se o conjunto de medidas recentes, designadamente sob o mote das novas oportunidades (acompanhados de iniciativas em prol da promoção da qualidade de processos e práticas educativas; o aperfeiçoamento de programas de aprendizagem em geral e desenvolvimento interpessoal; a promoção e desenvolvimento da competência de educadores; o desenvolvimento de programas de formação de recursos humanos para a promoção de habilidades sociais em crianças, adolescentes e jovens; a melhoria das competências sociais e profissionais das crianças, jovens e adolescentes; o incremento das estratégias de gestão e de competências parentais) têm vindo a ter impactos positivos na atenuação das desigualdades e na efetivação real de um conjunto de habilidades vendáveis para a sociedade configurando uma escola inclusiva. É por demais evidente a importância do rompimento da relação entre a competitividade e a coesão social. Esta fratura leva à própria fragmentação e ineficácia do Estado Providência e consequentemente terá de levar a uma nova discussão em torno da conciliação de dois vetores que parecem estar cada vez mais inconciliáveis, sendo fulcral repensar estratégias de aproximação entre ambos. Crescentemente, tem vindo a desenhar-se um quadro de partilha de responsabilidades entre as autoridades públicas centrais e locais no tocante à intervenção em matéria de coesão social. Esta partilha crescente de responsabilidades e de competências deriva da necessidade de intervir de forma mais eficaz em processos de exclusão social de caráter complexo, diverso e variável no espaço e no tempo. Assim, uma nova exigência em termos de política social, tem vindo a fomentar o aparecimento de redes de apoio social integrado ao nível local que possam contribuir para ativar os meios e agentes de resposta, conjugar esforços de diferentes entidades com intervenção RETOS DE LA ACCIÓN DE GOBIERNO PARA LAS CIUDADES DEL SIGLO XXI DESAFÍOS DA GOVERNAÇÃO DAS CIDADES DO SÉCULO XXI CAPÍTULO 8. A CIDADE INCLUSIVA 368 social, otimizar as respostas existentes a nível local e inovar a concretização das medidas de política social. É por isso considerada a necessidade de estabelecimento de um fórum de congregação e de articulação de esforços (recursos e ações do âmbito social - Rede Social), baseado na adesão livre das autarquias e das entidades públicas e privadas sem fins lucrativos que nela queiram participar. Para este plano de abordagem, outras duas questões se tornam essenciais. O aumento do desemprego e do «mau emprego» (ligado a baixas remunerações, vínculos contratuais instáveis, baixas qualificações…) tem vindo a ter um papel importante no apelidado agudizar das desigualdades, pois o modelo económico anterior falhou (modelo que gerou, sustentou e instigou muitos desses fenómenos de «mau emprego»). Por um lado, importa refletir acerca do desemprego persistente em grupos desfavorecidos e suas consequências, tais como, a relevância do desemprego feminino (baixas qualificações e fraca motivação para a reentrada no mercado de trabalho); o desajustamento entre as competências dos desempregados e as necessidades do mercado; o recuo da economia informal com impacto no rendimento; o apoio social sobrepõe-se aos baixos salários e ao custo do acesso ao mercado de trabalho. Por outro lado, o emprego vulnerável e economicamente pouco rentável tem levado à predominância dos baixos salários, ao recuo da economia informal com impacto no rendimento, à precariedade dos novos empregos, nomeadamente nos serviços, às crescentes ameaças de desemprego e a um perfil de baixas qualificações dos ativos empregados. Importa pois, perceber e refletir acerca das consequências destas duas modalidades de (des)inserção no mercado de trabalho e seus impactos nos processos de exclusão e de pobreza. Se formos, designadamente, capazes de combinar estas tendências numa só matriz interpretativa rapidamente chegamos ao desenho de um quadro de cidade inclusiva que para já é exclusiva ainda em muitas das suas dimensões. A demonstração desta asserção revela-se pelo facto de existirem dimensões do desenvolvimento que não estão a ser cumpridas e que se sustêm muito para além dos condicionalismos económicos. Estamos a falar da urgência da promoção da participação da população como atores do seu próprio desenvolvimento, envolvida na determinação dos seus próprios problemas; da defesa e praxis de um trabalho em rede e em parceria – articulação com outros atores e sua corresponsabilização (Estado, autoridades locais, empresas, organizações diversas); da ativação de capacidades locais – potencialidades e recursos endógenos, individuais e coletivos (empowerment); da referência a um território, a uma identidade e uma memória; da qualidade social da comunidade; de uma visão e metodologia holística intersectorial e multidisciplinar; 369 da abertura à mudança e da procura da diversidade de caminhos, de processos e resultados. Importa notar que na última década estas tendências têm teimado em persistir não obstante os esforços feitos a nível local, envolvendo parcerias Estado, autarquias, terceiro setor, para combater e contrariar os conteúdos das tendências. Não chegaríamos ao ponto de lhes chamar «boas práticas», mas tão simplesmente estratégias de enfrentamento dos problemas e de ativação de uma lógica de desenvolvimento sustentada nos concelhos. Passando agora para a interpretação das interações entre estruturas/condicionantes de exclusão/inclusão e práticas, vamos referenciar algumas experiências, mostrando que as intervenções em prol da inclusão estão em curso, não obstante a sua ainda ineficácia na resolução plena dos problemas sociais que têm atravessado na última década de forma intensiva e extensiva as cidades e seus concelhos. Barcelos detém uma relativa vitalidade demográfica de Barcelos no quadro da Região Norte e no Cávado. A existência de uma estrutura demográfica juvenilizada à escala europeia compele a desafios relevantes do ponto de vista de um tecido urbano criativo e empreendedor. A ainda presença de uma dicotomia de modos de vida assentes na tradição versus modernidade apresenta-se como um fator de estrangulamento na fixação e atratividade do concelho. Essa mesma configuração impele a existência de atividades importantes no domínio da olaria e do figurado mas também nas movimentações juvenis associadas à música rock; reside na integração destes dois mundos a possível saída para um território mais inclusivo. A Rede Social tem levado a cabo um importante trabalho de integração sectorial e territorial, mas é importante investir em iniciativas de cruzamento e complementaridade essencialmente radicadas na inovação social capazes de terem valor social, mas simultaneamente sustentabilidade económica. Interessa também relevar que o concelho de Viana do Castelo confirma um perfil de onde a qualidade de vida se pode ancorar às vivências populacionais, quer nos situemos em meio urbano, quer em meio rural. Recentemente, este concelho tem vindo a afirmar-se crescentemente como espaço de multiculturalidade, isto é, como espaço de convivência de diferentes culturas no seio de um mesmo território, acionadas pela existência de diversas comunidades étnicas geradas pela imigração voluntária ou forçada. Estas comunidades étnicas são marcadas pela diferença em termos de língua e/ou religião e/ou usos e costumes e essa diversidade tem caracterizado Viana do Castelo na atualidade. RETOS DE LA ACCIÓN DE GOBIERNO PARA LAS CIUDADES DEL SIGLO XXI DESAFÍOS DA GOVERNAÇÃO DAS CIDADES DO SÉCULO XXI CAPÍTULO 8. A CIDADE INCLUSIVA 370 Desta feita, a presença de populações imigrantes (brasileira, ucraniana, africana e chinesa), embora com dimensões ainda relativamente contidas se comparadas com outras realidades locais ou regionais, tem levado a uma nova plataforma de integração, sendo de salientar que estas comunidades estão de forma genérica bem integradas na sociedade vianense. Em termos de fatores críticos, podemos considerar a falta de informação sistemática acerca desta população, também de caráter bastante volátil, a existência de situações de desemprego que aumenta a sua fragilização em termos de integração, a sua dependência face aos serviços locais de Segurança Social, no tocante a subsídios, a existência por parte da população residente de um sentimento de fechamento e de desconfiança face a esta população e a necessidade de respostas mais assentes na parceria e colaboração entre as diversas instituições de intervenção. Também a implantação da Rede Social e das parcerias para o desenvolvimento social tem vindo a revelar-se uma plataforma de intervenção viável face a problemáticas sociais de pendor mais complexo e diversificado geograficamente. O processo de implementação da Rede Social tem sido lento, mas assume, neste momento, uma dinâmica acrescida, havendo por parte da sua liderança e parceiros uma consciência clara da sua importância. Neste momento, o programa encontra-se numa fase de revivificação por via da atualização de instrumentos, metodologias e diagnósticos, sendo este um patamar determinante para a sua matização enquanto plataforma de entendimento, de ativação e de envolvimento para o desenvolvimento social do concelho. O modelo social de desenvolvimento do Baixo Tâmega apresenta algumas características importantes, a saber: a importância dos mecanismos da economia subterrânea no papel de combate à pobreza e exclusão – mecanismos compensatórios (em regressão nos últimos anos); o aumento das situações de pobreza, sobretudo de “novos pobres”; a importância do consumo naturalizado e intergeracional de álcool e permeabilidade a modalidades de consumo de substâncias psicoativas em franco crescimento; a relevância de um contexto de vivência ainda rural mas permeável a consumos urbanos e a situações de (sobre)vivência ligadas à economia informal; a presença de alguns contextos de vivência marcada por uma certa desintegração e desenraizamento juvenil e presença de manifestações urbanas muito forçadas; o aumento da precarização das famílias (endividamento) e aumento da dependência face às prestações sociais; o crescendo da sinalização de comportamentos de risco associados ao alcoolismo e à toxicodependência; a presença de uma estruturação familiar de perfil tradicional mas crescentemente confrontada pela transição entre um quadro de filiação tradicional e um quadro de 371 desafiliação marcado designadamente pelo aumento do número de idosos isolados e das famílias monoparentais; a importância dos mecanismos de proteção social e das concretizações no terreno do Estado Providência e consequente fragilização social por via da dependência e diminuição da importância dos mecanismos da sociedade providência. Aqui se situa Penafiel que tem vindo a operar na atenuação destes traços justamente pelo reforço e/ou reativação da intervenção Rede Social e da sua Plataforma supra concelhia; o incremento/ valorização de outros espaços de parcerias e trabalho em rede existentes; o reforço da inserção das problemáticas da inclusão socioeconómica na agenda das organizações locais; o desenvolvimento de organizações e/ ou serviços especializados de proximidade às famílias; a adoção de metodologias/ práticas de inserção que contemplem a diversidade de problemas face ao mercado de trabalho; a rentabilização dos instrumentos de apoio disponíveis; a disponibilização de instrumentos de orientação estratégica para a intervenção das organizações; e a capacitação institucional (recursos materiais e humanos). Estas linhas de ação derivam e fundam-se no trabalho de terreno desenvolvido e na consideração de todo um conjunto de opiniões e de perceções dos atores locais envolvidos na realização deste Estudo. Vila Nova de Famalicão tem vindo a destacar-se em termos nacionais pela experiência que o município tem vindo realizar em termos de políticas de intervenção social, designadamente orientada para um modelo de qualificação /certificação dessa intervenção marca decisivamente este domínio da ação municipal. A Rede Social, existente desde o projeto-piloto de 1996, é utilizada não como um fim ou como uma instituição, mas como um instrumento para a análise e diagnóstico de problemas e dinâmicas sociais do concelho, para o planeamento da intervenção, para a organização concertada das instituições e associações envolvidas e para a intervenção mais local. A panorâmica da ação social concelhia permite elencar áreas de excelência da intervenção: saúde escolar, aprendizagem ao longo da vida, Rede Social, qualidade dos serviços sociais e o atendimento e acompanhamento social integrado. Este modelo de intervenção social de referência é aliás também a pedra de toque do concelho de Matosinhos que sendo pioneiro na ativação de uma estratégica de desenvolvimento social que remonta já aos inícios dos anos 1990, tem marcado ponto a nível nacional no tocante à habitação, ao associativismo, à escola e ao atendimento social integrado. Com todas as cautelas exigidas por uma enunciação não exaustiva também poderemos referir Braga. Braga tem sido desafiada crescentemente por uma localização de populações de baixos recursos em habitação social que tem desembocado em desafios de natureza quase metro- RETOS DE LA ACCIÓN DE GOBIERNO PARA LAS CIUDADES DEL SIGLO XXI DESAFÍOS DA GOVERNAÇÃO DAS CIDADES DO SÉCULO XXI CAPÍTULO 8. A CIDADE INCLUSIVA 372 politana a esse nível, mas tem ativado uma politica de ação social de integração e desenvolvimento em torno do combate aos efeitos de gueto contidos pelas grandes concentrações habitacionais. Também a crescente presença de população imigrante tem levado a uma intervenção voltada para a vivência intercultural marcante. 5. INTERVENÇÃO, GOVERNANCE E GESTÃO DO SOCIAL PARA A INCLUSÃO Os elementos do problema constituíam-se na observação dos factos e punham-se por esta ordem: peixe, vermelho, pintor – sendo o vermelho o nexo entre o peixe e o quadro através do pintor. O preto formava a insídia do real e abria um abismo na primitiva fidelidade do pintor. Ao meditar sobre as razões da mudança exatamente quando assentava na sua fidelidade, o pintor supôs que o peixe, efetuando um número de mágica, mostrava que existia apenas uma lei abrangendo tanto o mundo das coisas como o da imaginação. Era a lei da metamorfose. Compreendida esta espécie de fidelidade, o artista pintou um peixe amarelo. Herberto Hélder (2009) - Teoria das Cores. Os passos em volta. Fazendo uma deriva até ao Estado Providência português, podemos referir que assenta num modelo que pode ser apelidado de quase ou semi-Estado Providência porque não se compagina com os quatro elementos centrais de estruturação de um Estado Providência: o pacto entre capital e trabalho e a conciliação do capitalismo com a democracia; a consonância entre acumulação e legitimação; o nível elevado das despesas sociais; e a incorporação dos direitos sociais enquanto direitos de cidadania e não enquanto fruto de benevolência estatal (Mozzicafredo, 1992). Ora, esta configuração teve, tem e terá impactos inelutáveis nos processos de intervenção para a inclusão social. Reconhecemos, desta forma, alguns traços distintivos do Estado Providência português: o caráter dual, fragmentado e corporativo das prestações sociais, o hibridismo e mescla entre o setor público e privado; as lógicas clientelistas e particularistas fruto de um Estado fraco em termos de autonomia face aos interesses partidários; a postura dependente e assistida presente nos padrões culturais da população (Guerra, 2002b). 379 Concomitantemente, as dimensões mais importantes de intervenção ao nível dos sujeitos concentram-se na garantia da segurança na sobrevivência quotidiana, na procura de um sentimento de pertença a uma comunidade, na potenciação de resiliência, confiança em si e capacidade de ação e na demanda da confiança nos outros e nas instituições, indo de uma esfera de direitos sociais mínimos (habitação, saúde, justiça), passando pelo sentimento de equidade nas oportunidades, a consolidação do capital social, a aquisição e treino de competências e capacidade de ação, até ao desenvolvimento do sentimento de pertença a redes (Castro, 2010; Pinto, 2010; Guerra, 2010). 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