O empreendedorismo social em Portugal: orientações legislativas, incentivos fiscais e medidas de apoio no contexto europeu

O empreendedorismo social em Portugal: orientações legislativas, incentivos fiscais e medidas de apoio no contexto europeu. Mestrado em Direito Ciências Jurídico – Económicas Sónia Alexandra Barros Cruz Dissertação de Mestrado sob a orientação do Exmo. Senhor Professor Doutor José Manuel Nunes Sousa Neves Cruz julho 2015 1 Resumo A temática do empreendedorismo social causa um debate produtivo em torno da sua conceptualização, dos seus objetivos, limites e formas jurídicas organizacionais. Associa-se a um conceito amplo de economia social com longa tradição europeia e nacional que progressivamente demarca-se do terceiro setor e dos outros setores da economia, designadamente, do setor público e do setor privado. A economia social, para além do seu peso quantitativo expressivo, tem recentemente comprovado o seu potencial na resolução dos novos desafios da sociedade e da economia global. Carateriza-se por certos valores e princípios comuns (e.g organizações privadas com processo democrático de tomada de decisões e limites relativos à distribuição de rendimentos e excedentes) enquadrados pela recente Lei de Bases da Economia Social, mas que paradoxalmente é acompanhada de uma diversidade legislativa que reflete as suas especificidades causando um entrave ao seu desenvolvimento. Os objetivos do presente estudo visam a perceção e análise evolutiva do empreendedorismo social em Portugal, através de uma apreensão crítica das suas vicissitudes jurídicas e fiscais, bem como da implementação de medidas de apoio à criação de empresas sociais num contexto europeu favorável ao crescimento de projetos e iniciativas sociais. Na atualidade o conceito do empreendedorismo social desenvolve-se sob a forma de empresas sociais. Em Portugal, não há qualquer enquadramento jurídico e fiscal propício ao desenvolvimento desta forma jurídica, existindo um efeito discriminatório negativo sobre as empresas socais. As políticas e medidas de apoio ao empreendedorismo social apresentam uma visão redutora associada à resolução dos problemas do desemprego, existindo vontade política no sentido de promover e incentivar a visibilidade deste modelo de sucesso. Há que implementar medidas jurídicas, fiscais e económicas concretizáveis de apoio ao empreendedorismo social, corrigir as falhas do mercado, suprir as falhas do Estado e dar à economia social um espaço para todos, sobretudo para aqueles que mais afastados se encontram dos modelos convencionais de sucesso. 2 Abstract The theme of social entrepreneurship because a productive debate around its conceptualization, its objectives, limits and organizational legal forms. Is associated with a broad concept of social economy with long European and national tradition that gradually stands out from the third sector and other sectors of the economy, in particular, the public sector and the private sector. The social economy, in addition to its significant quantitative weight, has recently proven its potential in addressing the challenges of society and the global economy. It features up by certain values and principles (eg private organizations with democratic decisionmaking and limits on the distribution of income and surpluses) framed by the recent Law of Social Economy, but that is paradoxically accompanied by a legislative diversity that reflects their specificities causing an obstacle to its development. The objectives of this study are intended to perception and evolutionary analysis of social entrepreneurship in Portugal, through a critical seizure of their legal and fiscal aspects, and the implementation of support for the creation of social enterprises measures in a european context favorable to growth projects and social initiatives. At present the concept of social entrepreneurship is developed in the form of social enterprises. In Portugal, there is no legal and fiscal environment conducive to the development of this legal form, existing negative discriminatory effect on social enterprises. Policies and supporting social entrepreneurship measures have a narrow view associated with resolving problems of unemployment, existing political will to promote and encourage the visibility of this successful model. It is necessary to implement legal, fiscal and economic measures achievable supporting social entrepreneurship , correct market failures , supply failures of the state and to the social economy a space for everyone, especially for those who are further away from conventional models of success. 3 Lista de Abreviaturas ANDC - Associação Nacional de Direito ao Crédito ANJE - Associação Nacional de Jovens Empresários CASES - Cooperativa António Sérgio para a Economia Social CCoop - Código Cooperativo CNES - Conselho Nacional para a Economia Social CRP - Constituição da Republica Portuguesa CSES - Conta Satélite da Economia Social DL - Decreto-Lei EBF - Estatuto de Benefícios Fiscais EIPSS - Estatuto das Instituições Particulares de Solidariedade Social EU - União Europeia IAPMEI - Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e à Inovação IEFP - Instituo de Emprego e Formação Profissional IMI - Imposto Municipal sobre Imóveis IMT - Imposto Municipal sobre Transmissões Onerosas de Imóveis IPSS - Instituição Particular de Solidariedade Social IRC - Impostos Rendimento de Pessoas Coletivas IRS - Imposto Rendimento Pessoas Singulares ISV - Imposto sobre Veículos IUC - Imposto Único de Circulação IS - Imposto de selo IVA - Imposto de valor acrescentado LBES - Lei de Bases da Economia Social OES - Organização da Economia Social PADES - Programa de Apoio ao Desenvolvimento da Economia Social PAECPE - Programa de Apoio ao Empreendedorismo e à Criação do Próprio Emprego PCUP - Pessoas Coletivas de Utilidade Pública PCUPA - Pessoas Coletivas de Utilidade Pública Administrativa PME - Pequena e Média Empresa VAB - Valor Anual Bruto 4 Índice Introdução ................................................................................................................................. 5 1. Enquadramento das organizações da economia social ..................................................... 6 1.1 Terceiro setor .................................................................................................................... 7 1.2 Economia social ................................................................................................................ 8 1.3 Empreendedorismo ......................................................................................................... 10 1.4 Empreendedorismo social ............................................................................................... 12 2. Evolução do conceito de empreendedorismo social ........................................................ 14 2.1 Perspetiva internacional e europeia ................................................................................ 14 2.2 Perspetiva nacional ......................................................................................................... 18 3. O peso económico-social das organizações da economia social ...................................... 20 4. As principais organizações da economia social em Portugal ......................................... 24 4.1 Instituições Particulares de Solidariedade Social ........................................................... 24 4.2 Associações .................................................................................................................... 25 4.3 Cooperativas ................................................................................................................... 26 4.4 Fundações ....................................................................................................................... 27 4.5 Misericórdias .................................................................................................................. 28 4.6 Mutualidades .................................................................................................................. 29 5. O quadro jurídico - normativo da economia social ......................................................... 30 5.1 Enquadramento constitucional e estatutário ................................................................... 31 5.2 A Lei de Bases da economia social ................................................................................ 36 5.3 Enquadramento fiscal ..................................................................................................... 38 6. Políticas públicas e medidas de apoio ao empreendedorismo social ............................. 44 6.1 Perspetiva europeia ..................................................................................................... 44 6.2 Perspetiva nacional ..................................................................................................... 49 Conclusões ............................................................................................................................... 54 Referências Bibliográficas ..................................................................................................... 57 Índice de Figuras Figura 1. VAB Social ............................................................................................................... 20 Figura 2. VAB Emprego remunerado ...................................................................................... 20 Figura 3. Emprego e VAB das Associações e Outras OES ..................................................... 20 Figura 4. OES por área de atividade ........................................................................................ 21 Figura 5. VAB por área de atividade ........................................................................................ 22 Figura 6. Distribuição de emprego por tipo de OES ................................................................ 22 Figura 7. Emprego por área de atividade ................................................................................. 22 Figura 8. Recursos financeiros ................................................................................................. 23 5 Introdução O empreendedorismo social é um tema que tem suscitado bastante interesse no contexto socioeconómico europeu, levando à implementação de políticas, medidas legislativas, programas e iniciativas relevantes para o desenvolvimento da economia social, quer nas suas formas tradicionais, quer através da criação de empresas sociais. A economia social revela-se uma excelente oportunidade de desenvolvimento económico e de coesão social através do equilíbrio entre o modelo de gestão empresarial com os princípios e valores renovados das OES (e.g a prestação de um serviço comunitário, a primazia da missão sobre o lucro, a autonomia na gestão face ao Estado e ao setor privado, a democraticidade interna, cooperação e a solidariedade). Este novo relacionamento empreendedor visa promover entre estas organizações sociais privadas uma lógica de trabalho baseada em princípios de inovação, de sustentabilidade, de inclusão e de bem-estar. Os objetivos do presente estudo visam a perceção e análise evolutiva do empreendedorismo social em Portugal, através de uma apreensão crítica das suas vicissitudes jurídicas e fiscais, bem como da implementação de medidas de apoio à criação de empresas sociais num contexto europeu favorável ao crescimento de projetos e iniciativas sociais. O presente estudo subdivide-se em cinco capítulos. No primeiro faz-se um enquadramento conceptual das principais terminologias utilizadas relacionadas com o conceito de empreendedorismo social, procurando ultrapassar as dificuldades terminológicas no contexto das organizações da economia social. No segundo capítulo realiza-se uma breve abordagem histórica e evolutiva até às dinâmicas atuais a nível europeu e nacional. No terceiro capítulo faz-se uma descrição estatística do peso socioeconómico das OES portuguesas, seguida pelo quarto capítulo onde se enunciam as principais formas jurídicas adotadas por estas, bem como as suas principais caraterísticas distintivas. No quinto capítulo procede-se ao enquadramento jurídico-constitucional, legal e estatutário das OES, assim como do regime de benefícios fiscais em sede das principais categorias de impostos. Por fim, o sexto capítulo, proporciona-se à enunciação das políticas públicas e medidas concretas de apoio ao empreendedorismo social, tanto a nível europeu como nacional através de uma nova reconfiguração organizacional e jurídica que permita responder às necessidades sociais e económicas da atualidade. 6 1. Enquadramento das organizações da economia social O empreendedorismo social é um fenómeno de análise complexo, quer pelo escasso número de estudos científicos e de estatísticas, quer pela heterogeneidade de formas jurídicas, de estruturas organizacionais e de gestão. Há dificuldades em compreender o seu quadro jurídico 1 e em medir o seu valor económico, o que se justifica pelas entidades da economia social revestirem a forma associativa (e.g associações de solidariedade social, associações mutualistas e irmandades da misericórdia) ou fundacional (e.g. fundações de solidariedade social e organizações religiosas) e possuírem uma lógica de funcionamento diferenciada das organizações do Estado e do mercado 2 . Este capítulo tem como objetivo fornecer uma análise conceptual dos termos utilizados nas OES, as relações e as diferenças estabelecidas entre estes conceitos no desenvolvimento do empreendedorismo social. Acresce que, tem existido alguma dificuldade na tentativa de distinção entre economia social e outros conceitos relacionados de uma ou outra forma com as instituições ligadas à intervenção social, especialmente o terceiro setor 3 , sendo utilizados de forma quase indistinta, sob critérios subjetivos e pouco concretos do ponto de vista científico. O fenómeno do empreendedorismo social reflete o aumento significativo do número de organizações e/ou de classificações dentro do setor social e o surgimento das recentes empresas sociais, com estruturas organizacionais e processos de gestão particularmente renovados, o que se traduz na necessidade primordial de qualificação e distinção das terminologias utilizadas pelas OES. 1 Em Portugal não há um regime jurídico unificado para organizações sem fins lucrativos e é a própria dispersão legislativa que permite a formação de diferentes tipos de organizações (e.g as Instituições Particulares de Solidariedade Social, Associações, Misericórdias, Fundações, Mutualidades, Cooperativas e Organizações NãoGovernamentais). Cf. FRANCO, Raquel et al.. O Sector Não Lucrativo Português Numa Perspetiva Comparada. Universidade Católica Portuguesa - Faculdade de Economia e Gestão, Johns Hopkins University, 2005, p. 29; FRANCO, Raquel. Defining The Nonprofit Sector: Portugal. Working Papers of the Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project, No. 43. Baltimore: The Johns Hopkins Center for Civil Society Studies, 2005, p. 20. Vide Igualmente LOPES, Licínio. Instituições Particulares de Solidariedade Social, Coimbra, Almedina, 2009, p. 112 “estas categorias classificatórias trazem diferenças associadas ao respetivo regime jurídico, com consequências no momento de constituição e arranjo jurídico organizativo da pessoa coletiva, quanto à natureza civil ou religiosa, à determinação da ordem jurídica competente para reger a sua organização, funcionamento e atividade, quanto à determinação da entidade pública para o reconhecimento de utilidade pública, para celebrar acordos de gestão e cooperação, para o exercício dos poderes de controlo e supervisão e quanto à determinação do foro jurisdicional competente”. 2 A dicotomia existente entre economia pública e economia privada expressa campos de atuação precisos e delimitados, ao qual a economia social é colocada num espaço de intervenção intermédio entre aquelas, concretizando ações que o Estado não pretende resolver e que o mercado não vislumbra interesses lucrativos. 3 De acordo com CAEIRO, Joaquim, A Economia Social: Conceitos, Fundamentos e Tipologia. Revista Katálysis, 11 (1), 2008, p.61, o terceiro setor parece significar uma determinada hierarquização, considerando à partida a existência de um primeiro e segundo setor, que se situam acima deste, ou seja, o Estado e o mercado. 7 1.1 Terceiro setor É o conjunto de organizações formais, privadas 4 , não distribuidoras de lucros (estes são reinvestidos na missão da organização), autogovernadas, voluntárias 5 e de participação democrática 6 onde se partilham valores e princípios como o pluralismo, o voluntarismo, o altruísmo, a cooperação, a reciprocidade e a solidariedade, fortalecidos por laços de confiança. Tratam-se de organizações sem fins lucrativos, com um vasto campo de intervenção social nas áreas socioeconómicas dos territórios, colmatando, em parte, a inépcia dos Estados nesses domínios. De acordo com a conceção anglo-saxónica, o terceiro setor exclui as cooperativas e as mutualidades, uma vez que estas formas jurídicas implicam uma repartição dos excedentes, embora limitada, entre os membros por forma a aplicar os fundos no desenvolvimento da atividade prosseguida 7 . Neste sentido, há organizações que adotam o estatuto cooperativo em Itália, Portugal, Espanha e Finlândia, enquanto noutras geralmente tomam a forma de 4 CARDOSO, Ricardo. Estado e terceiro sector: independência em contextos de crise, Dissertação de Mestrado em Administração e Gestão Pública, Universidade de Aveiro, 2013, p.12, refere que o termo terceiro setor nasce da vontade e livre iniciativa privada, mas “têm fins altruístas, comunitários ou simplesmente grupais, enquanto prossigam os interesses dos indivíduos de toda uma comunidade, ou apenas de um determinado grupo, respetivamente”. 5 De acordo com SALAMON, Lesler et al. Global Civil Society: Dimensions of the Nonprofit Sector, Vol. 1. Baltimore: Johns Hopkins University Institute for Policy Studies,1999, p. 465-466, tratam-se de 5 caraterísticas estruturais e operacionais que definem a gama de entidades mais comumente associadas ao setor sem fins lucrativos ou voluntário em países de todo o mundo. A amplitude da definição inclui as associações comerciais e profissionais, organizações de caridade tradicionais, as organizações religiosas, as organizações nãogovernamentais que se dedicam ao trabalho de desenvolvimento, organizações de ensino superior, hospitais e movimentos sociais organizados, entre outros. 6 DEFOURNY, Jacques., PESTOFF, Victor. Images and concepts of the third sector in Europe, EMES European Research Network, WP, 2008, procuraram ilustrar a diversidade de raízes históricas e culturais de organizações distintas no espaço europeu, classificando-as em 5 tradições: a tradição filantrópica desenvolveu as organizações de caridade ou do setor comunitário com particular influência no Reino Unido e na Irlanda; a tradição do compromisso cívico com a comunidade, que fomenta valores como a igualdade e a democracia, prevalece nos países escandinavos; a tradição da subsidiariedade é levada a cabo por iniciativas relacionadas com a igreja em países como a Alemanha, Bélgica, Irlanda e Holanda; a tradição do movimento cooperativo está estreitamente relacionada com o voluntariado de inspiração religiosa (Itália, Bélgica, França) ou de inspiração cívica, na tradição dos países escandinavos (Dinamarca, Suécia); e a tradição do papel das famílias, em países como Espanha, Portugal, Grécia e Itália, com grande influência de organizações prestadoras de serviços de ação social 7 DEFOURNY, Jacques., DEVELTERE, Patrick., FONTENEAU, Bénédicte. L'économie sociale au nord et au sud, De Boeck & Larcier s.a., Bruxelles, 1999,p. 38-40 afirmam que há uma equiparação entre setor não lucrativo e setor da economia social ao nível da natureza privada e do critério de independência/autonomia das organizações. De facto, as principais diferenças concentram-se em dois níveis: por um lado, o papel do voluntariado nas organizações sem fins lucrativos é mais genuíno; por outro lado, a restrição de não distribuição de lucros nas organizações sem fins lucrativos exclui praticamente toda a componente cooperativa e mutualista da abordagem da economia social, uma vez que as cooperativas tipicamente redistribuem parte dos excedentes aos seus membros. 8 associação sem fins lucrativos com dinâmicas socioeconómicas que se inscrevem naquilo que os países anglo-saxónicos apelidam de “comunidade de desenvolvimento” 8 ou terceiro setor. 1.2 Economia social O termo “economia social” de origem francófona tem preferência na Europa por ser mais abrangente que o conceito de “terceiro setor” e inclui no seu âmbito de aplicação as mutualidades, as cooperativas e mais recentemente, outras formas comerciais com fins sociais 9 . Nas suas áreas de atividade, as OES inovam na capacidade de produção e qualidade dos produtos/serviços, detêm métodos de organização distintivos, um posicionamento diferenciado no mercado, uma capacidade de identificar novas necessidades, estruturando a oferta e a procura em novos nichos de mercado não concorrenciais onde o setor público não tem capacidade de desenvolver resposta ou onde se privilegia a delegação ou contratualização de serviços com o terceiro setor 10 . 8 LAVILLE, Jean-Louis. What is the third sector? From non-profit sector to the social and solidarity economy: Theoretical debate and european reality. EMES European Research Network Working Papers, 11 (01), 2011, p. 115, refere que a UE adota a noção de economia social, como forma de limitar a apropriação privada dos lucros e o poder de investidores, daí que inclui as cooperativas e sociedades mútuas; o termo terceiro setor obriga à nãodistribuição de todo e qualquer dividendo. Ao nível europeu, não importa a distinção entre organizações com fins lucrativos e aquelas sem fins lucrativos, mas sim entre as organizações capitalistas e as da economia social, dando prioridade à constituição de um património coletivo sobre o retorno do investimento individual. Em outras palavras, o que é sublinhado na Europa é, ao nível da organização, de acolher todas as formas jurídicas que limitam a apropriação privada dos benefícios (Ibidem, p.6). 9 CHAVES, Rafael., MONZÓN-CAMPOS, José Luis. The social economy in the European Union. Brussels: Working paper CIRIEC n°02, 2008, p. 10; reconhecem que a economia social se tem posicionado na sociedade europeia como um pólo de utilidade social entre o setor capitalista e do setor público (…), entre velhas e novas necessidades sociais (…) que podem ser satisfeitas pelas pessoas afetadas através de um negócio a operar no mercado, onde a quase totalidade das cooperativas e sociedades mútuas obtêm a maioria dos recursos, ou por associações e fundações, em que fornecem serviços não mercantis. Em princípio, as cooperativas, mutualidades e as fundações que não tenham como objetivo a solidariedade social não pertencem ao terceiro setor, mas podem ser abrangidas pelo conceito de economia social. Cf. OLIVEIRA, Ilda, Economia Social, Pilar de um novo modelo de desenvolvimento económico sustentável, Dissertação de Mestrado em Auditoria, Instituto Superior de Contabilidade, Instituto Politécnico do Porto, 2012, p. 17. A Economia Social compreende genericamente todos os tipos legais de pessoas coletivas com atividades económicas, tais como todas as organizações do “setor cooperativo e social”, bem como as sociedades comerciais cujas participações sociais pertençam às entidades supra referidas Cf. NAMORADO, Rui. Os quadros jurídicos da economia social — uma introdução ao caso português, Oficina do CES, 251, 2006, p.10. Em sentido contrário, o mesmo autor refere que há um conjunto de organizações que integram a economia social, que não se integram no setor cooperativo e social, por deterem uma atividade económica (as sociedades comerciais). 10 A capacidade inovadora não depende da forma jurídica ou do setor de atividade, tendo a economia social concebido nos últimos anos iniciativas e uma rede de experiências com um carácter altamente inovador. A inovação social incide na procura de novas necessidades ou necessidades não atendidas pela sociedade civil através de processos de "co-criação" de utilidade pública. Neste contexto, as inovações sociais podem ser vistas como uma ação intencional para as novas demandas sociais através de soluções criativas, apesar da limitação de recursos em tempos de crise. Cf. MOULAERT, Frank et al. The international handbook on social innovation: collective action, social learning and transdisciplinary research, Cheltenham: Edward Elgar Publishing, 2013; HOWALDT, Jürgen; SCHWARZ, Michael. Social Innovation: Concepts, Research Fields and International Trends. Studies for Innovation in a Modern Working Environment - International Monitoring, Eds. Klaus Henning, Frank Hees, vol. 15 Relativamente ao conceito de empreendedorismo social, este não é um conceito recente e já se desenvolveu em diferentes formas organizativas e em diferentes contextos de dificuldades. No séc. XIX, as suas lógicas eram baseadas na cooperação, solidariedade e igualdade, reivindicando o carácter comunitário e coletivo para a valorização dos laços sociais em detrimento da atividade económica e do poder administrativo 35 . No séc. XX, principalmente, após a Segunda Guerra Mundial, os países adotaram uma lógica de Estado Social com regimes protecionistas que garantem a todos o acesso à assistência social e aos serviços essenciais nas áreas da educação, saúde, habitação e justiça. O Estado delegou as suas funções públicas de cariz social às OES e estendeu-lhes o seu poder regulador, controlando em grande parte estas organizações privadas. A economia social começa a afirmar a sua importância, através da atribuição de um enquadramento jurídico-institucional e da legitimação da sua intervenção no espaço público. Nos anos 70, com a ocorrência da crise petrolífera mundial, o Estado-Providência começa a entrar em crise, deixando de dar resposta às crescentes despesas resultantes de uma maior intervenção social, ao mesmo tempo que regressam os argumentos sobre as vantagens do liberalismo e do mercado autorregulador. Em pleno séc. XXI, com a liberalização económica do final do século passado e as sucessivas crises económicas, as organizações da economia social voltam a ter um papel preponderante na resolução dos novos problemas sociais da atualidade, relacionados sobretudo com o desemprego e as condições precárias de trabalho. Mais recentemente, a economia social configura-se como uma realidade muito heterogénea, existindo um conjunto de enquadramentos jurídicos muito variados, organizações com finalidades muito distintas e modos de atuação e relacionamentos com o setor estatal e empresarial também de diversa ordem 36 . Se, por um lado, continua a assistir-se à sua instrumentalização pelos governos, através da atribuição de subsídios a organizações prestadoras de serviços de carácter público, por outro, têm surgido novas iniciativas baseadas nos princípios da economia social e a inspiração de experiências inovadoras que têm despontado em diversas partes do mundo, tais como a finança ética e solidária, o comércio justo, os serviços de proximidade. 35 RAPOSO, Cármen. Eficácia e desempenho organizacional no terceiro sector: Estudo comparativo entre estabelecimentos de educação pré-escolar do terceiro sector, públicos e privados com fins lucrativos, Dissertação de Mestrado em Economia Social e Solidária, Escola de Ciências Sociais e Humanas, Instituto Universitário de Lisboa, 2011, p.11 e 12. 36 QUINTÃO, Carlota, op. cit., 2004. 16 Assim, a economia social e as empresas sociais desenvolvem-se paulatinamente no seu campo teórico provindo dos ideais do terceiro setor e de alguns princípios de gestão da economia tradicional, num contexto político-legislativo que tem enfatizado a área social como a área preponderante no combate às crises económicas, ao aumento do desemprego e de novos fenómenos de pobreza e exclusão social 37 , como ponto de partida para o desenvolvimento de novas políticas, organizações e empresas. As correntes de pensamento europeias destacam a criação de valor social, o empowerment estratégico das comunidades e a sustentabilidade das iniciativas como resultado do uso de abordagens inovadoras num contexto de escassez de recursos. A Escola Europeia da Economia Social define um conjunto de princípios sobre a estrutura interna das organizações: (i) a atividade ao serviço das pessoas, da comunidade e não do capital; (ii) o desenvolvimento de um modelo de gestão que é independente dos atores públicos e privados; (iii) e o reforço das abordagens democráticas para o processo de tomada de decisão. A abordagem europeia destaca claramente os mecanismos organizacionais que criam as condições para a participação e o planeamento estratégico em gestão para alcançar objetivos sociais. 38 De acordo com a perspetiva de pensamento norte-americana, o setor social está em oposição com o Estado e o mercado, tendo as suas organizações um cariz voluntário, uma organização institucional com caraterísticas non-profit-distributing e self-governing, ou seja, não distribuem os lucros pelos fundadores, mas utilizam-nos reinvestindo em atividades e projetos que vão ao encontro da sua missão. Nos Estados Unidos, muita da teorização do terceiro setor partiu da ciência económica que tentava explicar o surgimento das organizações não-lucrativas como espaço distinto do Estado e do mercado, ou ainda como resultado de uma combinação das deficiências de ambos. A perspetiva europeia adota um conceito mais amplo em que a reflexão acerca do terceiro setor por estar mais ligada à busca de alternativas para a crise do Estado-Providência, com a evolução 37 GAIGER, Luis, CORRÊA, Andressa. O diferencial do empreendedorismo solidário. Ciências Sociais Unisinos, 47 (1), 2011, 34 – 43. 38 O empreendedorismo social é um campo científico construído de diversas correntes teórico-práticas dedicadas à construção de uma sociedade mais solidária e justa. Cf. NICHOLLS, A. The Legitimacy of Social Entrepreneurship: Reflexive Isomorphism in Pre-Paradigmatic Field. Entrepreneurship Theory and Practice, (44), 2010, 611-634. No mesmo sentido global, está reconhecido que “(…) empreendedorismo social pela sua orientação para o empoderamento e capacitação dos indivíduos e grupos, expressa na valorização e desenvolvimento de competências potenciadoras do desenvolvimento integrado das comunidades e territórios.” Cf. PARENTE, Cristina et al. Perspectives of Social Entrepreneurship in Portugal: Comparison and Contrast with International Theoretical Approaches, International Review of Social Research, Vol. 2, Issue 2, 2012, 103-124. 17 da economia capitalista, já que concebe que o setor social está desde a sua origem ligado à sua expansão, tendo muitas vezes servido de fonte para modelos de políticas públicas 39 . A perspetiva europeia do empreendedorismo tem enfatizado a recuperação dos princípios do cooperativismo europeu e o desenvolvimento de uma cultura solidária, assistindo-se à atenção progressiva sobre os objetivos das organizações, bem como os seus princípios de gestão participativa para garantir o cumprimento das metas sociais 40 . As organizações sociais europeias têm como principal objetivo o bem social, embora detenham preocupações com o capital e a distribuição ou não dos lucros 41 . Em termos genéricos 42 , o setor social europeu está representado pelas associações de expressão política e de defesa de causas na Suécia, pelas organizações de habitação social no Reino Unido, pelas empresas sociais italianas, pelas mutualidades francesas e pelas IPSS em Portugal, conhecendo todas elas lógicas diferentes na sua génese e funcionamentos distintos que se materializam em diferentes formas de relacionamento com os setores da economia. Na América Latina e em África proliferam experiências de cariz social e solidário na procura de novas soluções institucionais que harmonizem os critérios empresariais relativos à eficiência e viabilidade económica com os mecanismos político-sociais associados à autogestão e cooperação, sobretudo de base comunitária por não se enquadrarem nos referidos modelos europeu e americano do terceiro setor, dado que os contextos sociopolíticos são completamente distintos 43 . 39 FERREIRA, Sílvia. O papel das organizações do terceiro sector na reforma das políticas públicas de proteção social, Uma abordagem teórico-histórica, Dissertação de Mestrado em Sociologia, Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra, 2000, p.60. 40 DEFOURNY, Jacques.,NYSSENS, Marthe. Social enterprise in Europe: At the crossroads of market, public policies and Third Sector. Policy and Society, 29, 2010, 231-242. 41 NUNES, Tatiana. Terceiro Sector: Relações Públicas como Negociação e Compromisso. Dissertação de Mestrado em Gestão Estratégica das Relações Públicas, Escola Superior de Comunicação Social, Instituto Politécnico de Lisboa, 2011, p. 13-15. 42 DEFOURNY, Jacques., PESTOFF, Victor, op. cit, 2008, referem que a diversidade de raízes históricas e culturais no espaço europeu, que deu origem ao nascimento de organizações muito distintas, classificando-as em 5 correntes ou tradições: tradição filantrópica, que deu origem a organizações de caridade ou ao também denominado setor comunitário com particular influência no Reino Unido e na Irlanda; tradição do compromisso cívico com a comunidade, que fomenta valores como a igualdade e a democracia, prevalecente nos países escandinavos; tradição da subsidiariedade levada a cabo por iniciativas relacionadas com a igreja em países como a Alemanha, Bélgica, Irlanda e Holanda; a tradição do movimento cooperativo estreitamente relacionado com o voluntariado de inspiração religiosa (Itália, Bélgica, França) ou de inspiração cívica, na tradição dos países escandinavos (Dinamarca, Suécia); e a tradição do papel das famílias, em países como Espanha, Portugal, Grécia e Itália, com grande influência no desenvolvimento de organizações prestadoras de serviços de ação social (acolhimento e saúde das crianças, dos idosos, etc). Apud ALMEIDA, Vasco. Estado, mercado e terceiro setor: A redefinição das regras do jogo. Revista Crítica de Ciências Sociais, 95, 2011, 85-104. 43 RAPOSO, Cármen., op. cit, p. 10. 18 2.2 Perspetiva nacional Em Portugal, o conceito de empreendedorismo social está intrinsecamente associado à crise do Estado Social ou Estado Providência e ao papel desempenhado pelas organizações do terceiro setor. Todavia, as primeiras experiências da economia social remontam à criação da Bolsa de Comércio em 1929, à criação das confrarias no séc. XIV e ao surgimento das Misericórdias no séc. XV dado o seu cariz de cooperativismo e associativismo para a ajuda mútua em caso de pobreza e grave carência social. O Estado de bem-estar veio substituir o Estado Liberal que se limitava a criar as condições necessárias ao exercício dos direitos naturais do cidadão, abstendo-se de intervir e levando a Europa a guerras mundiais, sem respostas ao nível dos serviços públicos, elevadas taxas de desemprego, lutas de classes e miséria. Surge então o modelo de intervencionismo que amplificou a conceção da existência dos direitos sociais, estendendo-se a quase todos os ramos da vida económica e social “em resposta à acentuada crise vivida (…) justificadas pelas alterações económicas, demográficas, sociais e do mundo laboral e que têm originado um aumento da exigência relativa às formas e ao nível da eficácia de intervenção do Estado” 44 . No contexto nacional do séc. XX ocorreram fenómenos de repressão, controlo e instrumentalização das OES sob lógicas corporativas tuteladas pelo Estado para a resolução dos problemas sociais mais graves e junto dos cidadãos mais desfavorecidos. O Estado manteve-se ausente das relações com o exterior e da prestação direta de serviços, assentando a proteção social numa componente assistencialista, apoiada na ação caritativa da Igreja Católica e numa componente previdencial, apoiada em regimes contributivos de trabalho desenvolvidas pelas Mutualidades. O enraizamento histórico das organizações do terceiro setor justifica o reconhecimento do seu importante contributo passado e presente, a partir de uma lógica económica plural e de uma abordagem analítica da realidade portuguesa 45 . Segundo Franco (2005), as características do setor das OES estão relacionados com a longa tradição e o peso histórico da Igreja Católica e das Misericórdias controladas pelo Estado Novo e pelas lógicas assistencialistas. Numa perspetiva distinta Cristina Silva 46 (2011) considera que as funções sociais realizadas pelas OES tradicionais impediu a consolidação de políticas públicas sociais, devido ao seu papel compensatório e do seu fraco peso reivindicativo junto do Estado. 44 OLIVEIRA, Ilda, op. cit, 2012, p.9. 45 QUINTÃO, Carlota. O terceiro sector e a sua renovação em Portugal. Uma abordagem preliminar. IS Working Paper. 2(2), 2011, p.7. 46 SILVA, Cristiana. Processos de capacitação social: o caso do microcrédito, Relatório de Estágio, Mestrado em Sociologia, FLUP, 2011, p.17 19 A realidade demonstrou o progressivo crescimento da economia social, reconhecendo o Estado o devido enquadramento constitucional às IPSS`s face à ineficácia e incapacidade daquele em dar resposta às questões sociais. Em 1976, assistiu-se ao “restabelecimento da liberdade de expressão e de associação”, à consagração do “ setor cooperativo” e ao desenvolvimento de um Estado Social e de bem-estar moderno com um aparecimento crescente de organizações não lucrativas 47 . Na revisão constitucional de 1989, é adicionada a nível legislativo uma vertente social ao setor cooperativo, passando este a englobar o subsetor comunitário e autogestionário. Em 1977, também no âmbito da revisão constitucional foi acrescentado o subsetor solidário, que abrange todas as pessoas coletivas de natureza não lucrativa que tenham como finalidade a solidariedade social. Assim, no caso português adotou-se a designação de “terceiro setor” como categoria constitucional autónoma, embora se tenha incluído nela uma conceção ampla de economia social, uma vez que a mesma abrange a vertente cooperativa, social e a solidária. Progressivamente, deu-se uma recomposição do terceiro setor, como reação às novas questões da solidariedade, que vieram a ser fortemente abaladas pela crise de legitimação do Estado Social, pelas crises económico-financeiras, pela flexibilização do mercado de trabalho, pelas situações de emprego precário e por elevados níveis de desemprego, associados a uma desregulação crescente e acentuada fragmentação 48 . Todos estes fenómenos que assolam a sociedade portuguesa têm conduzido a economia social para um papel predominante, fomentada por iniciativas da sociedade civil e pelas instituições do terceiro setor na busca de novas práticas capazes de satisfazer as necessidades sociais. Em conformidade, o empreendedorismo social não é um conceito novo em Portugal e reconhece a existência de um conjunto heterogéneo de OES, com características distintas das empresas tradicionais 49 a atuar no domínio da economia de proximidade, familiar e de vizinhança com melhor uso dos recursos existentes 50 , sobre as quais iremos no seguinte capítulo demonstrar a sua crescente expressividade e a importância. 47 FRANCO, Raquel et al., op.cit, 2005, p.22. 48 Tal fenómeno resulta do crescente aumento da economia paralela, da subcontratação, do trabalho a tempo parcial involuntário, precário e atípico. Tal como refere CAEIRO, op. cit, p.67, o carácter acentuado destas realidades, a par de uma ausência ou reduzida intervenção do Estado na regulamentação do mercado de trabalho, condiciona o emprego e a estabilidade económica financeira daqueles que detém menos qualificações ou menos capacidade para se impor no mercado de trabalho contemporâneo. 49 QUINTÃO, op. cit, 2011, p.6. No mesmo sentido, Franco et al., op.cit, 2005, p.31, trata-se de um profundo comprometimento com os desafios da solidariedade social, uma vez que o “setor social, liberto do paternalismo do passado, está agora posicionado para ocupar o seu lugar entre os mais vibrantes da Europa”. 50 PARENTE, Cristina. Empreendedorismo social em Portugal: Educação para o Empreendedorismo social, FLUP, 2014, p. 403. 20 3. O peso económico-social das organizações da economia social Em Portugal, a caracterização mais recente das OES apresenta-se na Conta Satélite da Economia Social 51 . Em 2010, em termos de dimensão relativa deste setor, o Valor Acrescentado Bruto (VAB) da economia social representou 2,8% do VAB nacional total e 5,5% do emprego remunerado a tempo completo (CSES, 2013), conforme se demonstra nas Figuras 1 e 2. Em 2010 existiam 55 383 unidades consideradas no âmbito da economia social. De acordo com a Figura 3, as Associações e outras OES representavam 94,0%, sendo responsáveis por 54,1% do VAB e 64,9% do emprego remunerado (CSES, 2013). As Cooperativas constituíam o segundo grupo de entidades da economia social com maior peso relativo, em termos do número de unidades, VAB e remunerações. 51 A Conta Satélite da Economia Social foi elaborada pelo Instituto Nacional de Estatística, I.P. e a Cooperativa António Sérgio para a Economia Social, CIPRL com o objetivo de avaliar de forma exaustiva a dimensão económica e as principais características do setor da economia social no domínio nacional com dados do ano de 2010 Cf. CONTA SATÉLITE DA ECONOMIA SOCIAL2010, Instituto Nacional de Estatística e Cooperativa António Sérgio para a Economia Social, 2013. ISBN 978-989-25-0196-3. Figura 1. VAB Social Figura 2. VAB Emprego remunerado Figura 3. Emprego e VAB das Associações e Outras OES 21 Em Portugal, o setor da economia social é caracterizado por uma forte heterogeneidade, tanto em número, como no tipo de atividades desenvolvidas. Como se pode ver na Figura 4 mais de 50% das organizações da economia social em Portugal desenvolviam a sua atividade na área da cultura, desporto e recreio. Os cultos e congregações e a ação social também apresentavam um peso bastante significativo no universo das OES (15,8% e 14,0%, respetivamente). Imediatamente a seguir, mas com um peso relativo inferior a 5%, encontravam-se as organizações no âmbito do desenvolvimento, habitação e ambiente (4,9%), as organizações profissionais, sindicais e políticas (4,7%) e as organizações de ensino e investigação (4,2%). As atividades com menor representatividade em número estavam relacionadas com a saúde e bem-estar (1,5%), o comércio e serviços (1,2%), as atividades de transformação (0,7%), a agricultura, silvicultura e pescas (0,5%) e, por fim, as atividades financeiras (0,2%). Independentemente das áreas de atividade em que atuam as organizações da economia social, é na ação social (41,3%), cultos e congregações (13,8%), atividades financeiras (12,4%) e no ensino e investigação (11,8%) que têm mais peso na economia nacional (Figura 5). Figura 4. OES por área de atividade 22 Ainda com base no estudo CSES (2013), as Associações e OES representaram 64,9% do emprego da economia social, as Misericórdias 14,3%, as Cooperativas 14,0%, as Fundações 4,7% e as Mutualidades 2% (Figura 6). Figura 6. Distribuição de emprego por tipo de OES De forma genérica e independentemente do tipo de organização assumido, 48,6% do emprego das organizações da economia social localiza-se nas atividades de ação social, seguido de cultos e agregações (15,8%), outras áreas (15,7%) e ensino e investigação (10,5%) (Figura 7). Figura 5. VAB por área de atividade Figura 7. Emprego por área de atividade 23 Os recursos destas instituições estimaram-se em 14.177,9 milhões de euros, provenientes, principalmente, da produção (62,8%), transferências e subsídios (23,8%) e rendimentos de propriedade (10,3%), conforme (Figura 8). Figura 8. Recursos financeiros A economia social em Portugal representou 2,8% do VAB nacional e 5,5% do emprego total remunerado. Da análise comparativa do VAB e emprego do setor da economia social com alguns ramos de atividade da economia portuguesa, é possível apreender melhor a sua importância, tendo registado um valor superior a atividades como eletricidade, gás, vapor e ar, agricultura, silvicultura e pesca, agroindústria e telecomunicações. O emprego remunerado na economia social, ao atingir 5,5% do emprego total, revelou uma capacidade empregadora superior a ramos de atividade tradicionalmente caracterizados pela utilização intensiva de trabalho, tal como o ramo de atividade de saúde humana (4,8%). As organizações da economia social destacam-se particularmente, em termos de importância relativa, nas atividades artísticas, de espetáculos e recreativas e na reparação de bens de uso doméstico e outros serviços (16,7% do VAB e 25,4% das remunerações); administração pública e defesa; segurança social obrigatória (7,6% do VAB e 8,6% das remunerações); educação; atividades de saúde humana e de apoio social e atividades financeiras e de seguros (7,6% do VAB e 8,6% das remunerações). Em termos internacionais, a distribuição das organizações da economia social portuguesa está muito próxima da média da UE, onde apenas representa um peso inferior nas Cooperativas. O emprego gerado pela economia social em Portugal, quando comparado com o emprego total do país, assumiu o 15º lugar (com 5,5%), um pouco abaixo da média europeia. Analisada a crescente expressividade e importância do setor da economia social portuguesa, no capítulo seguinte iremos elencar as principais OES sob as formas jurídicas adotadas, de acordo com as designações conceptuais e revelar as principais caraterísticas de cada tipo de organização, de acordo com o regime jurídico respetivo. 24 4. As principais organizações da economia social em Portugal Em Portugal, conforme analisado no capítulo anterior, o setor da economia social apresenta diversas qualificações e formas jurídicas heterogéneas que estão dispersas e desajustadas em termos legislativos, o que se traduz em dificuldades na compreensão do objeto, das finalidades e do desempenho organizacional e funcional das suas organizações. Ora, é nossa intenção dar uma breve nota no presente capítulo sobre as principais formas jurídicas vigentes em Portugal (Instituições Particulares de Solidariedade Social, Associações, Cooperativas, Fundações e Mutualidades), bem como traçar as principais caraterísticas distintivas de cada uma ao nível da estrutura organizacional e de gestão. 4.1 Instituições Particulares de Solidariedade Social As IPSS`s são instituições constituídas, de iniciativa particular 52 , não exclusivamente lucrativas que prosseguem, mediante a prestação de serviços e a concessão de bens, fins constitucionais concretizáveis pela lei, de segurança social, de ação social (apoio a crianças e jovens, apoio à família, à integração social e comunitária, proteção na velhice e invalidez e em todas as situações de falta ou diminuição de meios de subsistência ou de capacidade para o trabalho), de saúde, de educação, da formação profissional, da habitação, desde que não sejam administradas pelo Estado ou por um corpo autárquico (artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 119/83, de 25 de Fevereiro 53 , alterado pelos Decretos-Lei n.º 9/85 de 9.01, 89/85 de 1.04, 402/85 de 1.10, 29/86 de 19.02 e 172-A/2014 de 14.11). Estas instituições são entidades voluntárias, organizadas com uma estrutura hierárquica, privadas, não lucrativas 54 e auto governadas pelo seu modelo de gestão. 52 Vigora o princípio do substrato pessoal mínimo, que se traduz na exigência, segurança e certeza de um número mínimo de associados que não pode ser inferior ao dobro dos membros previstos para os respetivos órgãos. 53 O Estatuto das IPSS`s instituído pelo Decreto-Lei n.º 119/83, de 25 de Fevereiro regula o modo de constituição, organização, funcionamento e gestão das mesmas. Em 1983, a ação das IPSS foi alargada para incluir a saúde, a educação, a formação profissional e a habitação cf. FRANCO et al., op. cit., 2005, p. 26-27. Tratou-se de efetuar um corte com o regime autoritário e corporativista herdado pelo Estado Novo marcado pelas instituições assistencialistas e de traçar um novo modelo constitucional de organização administrativa e de Segurança Social pública Cf. Lopes, Licínio. Instituições Particulares de Solidariedade Social, Coimbra, Almedina, 2009: 82. 54 O art.1º do DL n.º 119/83 fala em “instituições sem finalidade lucrativa” com o objetivo de aligeirar o tom demasiado imperativo da fórmula constitucional vigente “sem caráter lucrativo” (nº5 do art.63 CRP), dando a possibilidade das IPSS realizarem atividades secundárias, acessórias ou instrumentais geradoras de meios e recursos de financiamento próprios. Embora, as suas principais fontes de acervo patrimonial sejam constituídas por bens que resultam de liberalidades, dádivas, peditórios e subsídios atribuídos por entidades públicas e privadas. 31 Economia Social vigentes vinculam-se às normas constitucionais, do Código Civil e do Estatuto das IPSS`s quanto ao modo de constituição e de funcionamento, e ainda se enquadram nas normas da LBES ao nível dos objetivos a prosseguir e princípios gerais de enquadramento. 5.1 Enquadramento constitucional e estatutário O enquadramento jurídico das entidades da economia social abrange o terceiro setor em sentido restrito e demais OES em sentido amplo (associações, fundações, cooperativas, mutualidades, misericórdias e outras organizações não lucrativas como as empresas sociais 67 ), dispersas por distinta legislação 68 , reflexo do já salientado percurso histórico, social e económico muito diversificado e específico, pese embora algum esforço de sistematização ocorrido em período mais recente. A Economia Social é objeto de um tratamento jurídico autónomo por parte da Constituição da República Portuguesa 69 (CRP), ainda que o texto constitucional não utilize esta qualificação, mas a designação de “setor cooperativo e social” ou terceiro setor. Este compreende os meios de produção possuídos e geridos por pessoas coletivas, sem carácter lucrativo, que tenham como principal objetivo a solidariedade social. Em Portugal, a grande maioria das organizações que se podem considerar abrangidas pelo setor da economia social pertencem ao setor cooperativo e social consagrado nos arts. 46º (Liberdade 67 Conforme vimos, tratam-se de organizações privadas sem finalidade de apropriação dos lucros pelos seus membros e com objeto explícito de serviço à comunidade (missão social). 68 Do ponto de vista jurídico, por um lado, há uma dispersão normativa que, inclusive, em alguns casos, está desatualizada e desajustada da realidade social. Por outro lado, parece existir uma sobreposição de regimes ao nível das IPSS`s, Mutualidades e Misericórdias. Senão vejamos: No que diz respeito às Cooperativas, o Código Cooperativo (aprovado pela Lei n.º 51/96, de 7 de Setembro) necessita de uma profunda revisão quanto aos aspetos económicos, à responsabilidade dos dirigentes e dos gestores, às relações internas e externas, à regulação das régies cooperativas e benefícios fiscais. Quanto às Associações, não existe uma lei que regule apenas as associações com atividade económica, limitando-se à remissão ao artigo 46.º da CRP (Liberdade de associação) e à aplicação dos preceitos do Código Civil (artigos 157.º a 184.º) e do DL n.º 594/74 de 7 de setembro que regula o Direito de Associação. Relativamente às Fundações, instituiu-se a Lei-Quadro das Fundações (aprovada pela Lei n.º 24/2012, de 09 de Julho), que agilizou e alterou procedimentos, nomeadamente o reconhecimento de fundações com regimes especiais (como as de solidariedade social ou de cooperação para o desenvolvimento) e ajustou um regime jurídico mais estável e transparente. Por fim, o regime jurídico das Mutualistas encontra-se presentemente fragmentado em três diplomas, a saber: o Decreto-Lei n.º 347/81, de 20 de Dezembro, o Decreto Regulamentar n.º 58/81, de 30 de Dezembro, e o EIPSS. Temos um enquadramento normativo desajustado e desatualizado face ao desenvolvimento de novos objetivos das associações mutualistas, em clara demarcação da prática tradicional (e.g formas de proteção não coletivas, com base em estatutos de âmbito territorial e não socioprofissionais). As Misericórdias são entidades de direito canónico, e expressamente, consideradas como IPSS, na al. c) do n.º 1 do art. 2.º e 69º do respetivo Estatuto. 69 O texto constitucional consagra três setores de propriedade dos meios de produção: o público, o privado e o setor cooperativo e social. Na revisão constitucional de 1997, ao setor cooperativo e social foi acrescentado o subsetor solidário para abranger as pessoas coletivas de natureza não lucrativa, que tenham como objeto a solidariedade social (art.8 da LBSS) encarada como um compromisso político e jurídico, cuja concretização passa pela efetivação dos direitos sociais e da justiça redistributiva. 32 de associação) e 82.º (Setores de propriedade dos meios de produção) da CRP — que abrange as cooperativas, as mutualidades, as associações e fundações que tenham por objeto principal a solidariedade social, as empresas em autogestão e as entidades representativas de comunidades locais. Este setor, goza, então, de proteção num conjunto de preceitos que estão dispersos pelo texto constitucional, mas que estão implicitamente articulados entre si por um conjunto de princípios lógicos ou vetores estruturantes, como o princípio da coexistência dos três setores 70 (público, privado e cooperativo e social), o princípio da liberdade de iniciativa cooperativa, o princípio da proteção do setor cooperativo e social 71 . O terceiro setor desempenha, de facto, um importante papel estratégico no desenvolvimento socioeconómico da sociedade portuguesa, fruto das debilidades no funcionamento do Estado de bem-estar, que faz com que as instituições da economia social funcionem numa lógica compensatória das lacunas e ausências do Estado. Ora, é aqui que entre nós se encontram as “Instituições Particulares de Solidariedade Social” 72 , organizações sem finalidades lucrativas associadas à solidariedade social, perante as quais o Estado se assumiu como o organismo incumbido de organizar, coordenar e subsidiar um sistema de Segurança Social unificado e descentralizado. A solidariedade é uma expressão de valores personalísticos ligados à pessoa humana (manifestação de sentimentos de caridade, de amor ao próximo, de afetividade, de bondade, de respeito pelo semelhante, etc), que se encontra em vários formatos jurídicos, e em geral, nas IPSS`s com a possibilidade de realizar uma pluralidade de vontades e de iniciativas dos sujeitos privados 73 . É neste sentido de clarificação 70 O princípio da coexistência dos três setores (setor público, mercado e terceiro setor) consagra o mesmo plano e dignidade constitucional às três estruturas distintas e caracterizadoras da nossa economia social de mercado. Nos termos do n.º 4 do art. 82.º da CRP, o setor cooperativo e social reparte-se por quatro subsetores, que correspondem a duas vertentes: a cooperativa (que engloba o subsetor cooperativo) e a social (que abrange os subsetores autogestionário, o comunitário e o solidário). Tal distinção é de tal modo relevante, que faz parte do elenco dos limites materiais de revisão [art. 288.º, al. f), da CRP], tratando-se, por isso, de uma matéria que não está na disponibilidade do poder de revisão constitucional. 71 O princípio da proteção do setor cooperativo e social [al. f) do art. 80.º da CRP] fundamenta quer, as discriminações positivas deste setor relativamente aos restantes quer, a previsão de medidas materiais que permitam o seu desenvolvimento. Na decorrência deste princípio, o art. 85.º consagra, no seu n.º 1, o estímulo e o apoio à criação e à atividade das cooperativas, afirmando que «o Estado estimula e apoia a criação e a atividade de cooperativas» e, no seu n.º 2, garante que «a lei definirá os benefícios fiscais e financeiros das cooperativas, bem como condições mais favoráveis à obtenção de crédito e auxílio técnico». Trata-se de uma discriminação positiva legitimada das cooperativas e restantes entidades da Economia social, uma vez que se estas forem tratadas em termos absolutamente iguais aos que caraterizam o relacionamento do Estado com as empresas do setor privado, estará a ser desrespeitada a CRP. 72 As IPSS`s veem-se consagradas no n.º 5 do artigo 63.º da CRP e regulamentadas pelo EIPSS, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 119/83, de 25 de Fevereiro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 172-A/2014 de 14 de novembro. Este diploma procede a uma revisão estrutural, justificada pela excessiva delimitação dos seus objetivos específicos e pelo cumprimento dos princípios orientadores da economia social, definidos na Lei de Bases da Economia Social (Lei n.º 30/2013, de 8 de maio). 73 LOPES, Licínio., op. cit., 2009, p.95. 33 das suas finalidades sociais, que o EIPSS, alterado pelo Decreto-Lei n.º 172-A/2014 de 14 de novembro, vem traçar uma demarcação clara entre os fins principais e instrumentais das organizações, introduzir normas de controlo mais efetivos dos titulares dos órgãos de administração e fiscalização, limitar os mandatos dos presidentes e restantes cargos a três mandatos consecutivos e definir regras mais claras para a concretização da autonomia financeira e orçamental. Nos termos do artigo n.º 1 do EIPSS, são Instituições Particulares de Solidariedade Social, as entidades que tenham as seguintes características: - Instituições sem finalidade lucrativa; - Constituídas por iniciativa de particulares; - Propósito de dar expressão organizada ao dever moral de solidariedade e de justiça entre os indivíduos; - Que não sejam administradas pelo Estado nem por um corpo autárquico; - Que prosseguem, entre outros, os seguintes objetivos, mediante a concessão de bens e a prestação de serviços (artigo 1º-A do EIPSS): a) Apoio a crianças e jovens; b) Apoio à família; c) Apoio à integração social e comunitária; d) Proteção dos cidadãos na velhice e invalidez em todas as situações de falta ou diminuição de meios de subsistência ou de capacidade para o trabalho; e) Promoção e proteção da saúde, nomeadamente, através da prestação de cuidados de medicina preventiva, curativa e de reabilitação; f) Educação e formação profissional dos cidadãos; g) Resolução dos problemas habitacionais das populações. As IPSS são pessoas coletivas privadas, sem carácter lucrativo que perseguem objetivos de interesse público sociais concretizados mediante a concessão de bens, prestação de serviços e de outras iniciativas de promoção do bem-estar e qualidade de vida das pessoas, famílias e comunidades, de acordo com o dever de respeito pelos princípios orientadores da economia social, bem como pelo regime previsto no Estatuto, o qual se aplicará subsidiariamente às demais organizações. 34 Quanto aos seus fins secundários (artigo 1º-B do EIPSS) mantém-se a possibilidade de prosseguirem fins lucrativos 74 , desde que os mesmos sejam compatíveis com os fins principais (artigo 1-A do EIPSS). Trata-se de uma ampliação do seu objeto no sentido do desenvolvimento de atividades de natureza secundária ou instrumental, cujos resultados económicos contribuem exclusivamente para o financiamento da concretização dos fins principais, de natureza não lucrativa. Uma outra novidade introduzida pelo Decreto-Lei n.º 172-A/2014 de 14 de novembro, é o princípio da intercooperação (artigo 4º do EIPSS) que prevê a possibilidade das instituições estabelecerem entre si formas de cooperação que visem, designadamente, a utilização comum de serviços ou equipamentos no desenvolvimento de ações de solidariedade social em regime de complementaridade, ainda que por intermédio das uniões, federações ou confederações. Apesar da sua independência, ficam sujeitas a um regime de tutela estatal 75 , tal como se infere da leitura de preceitos constitucionais (n.º 5 do artigo 63º, 80º e 82º da CRP), que se correlacionam com o princípio da autonomia 76 das IPSS, o princípio da corresponsabilização 77 do Estado e o princípio da subsidiariedade. A tutela estadual serve para apoiar e fiscalizar a atividade e o funcionamento das IPSS`s e entidades legalmente equiparadas por reconhecer a utilidade pública do seu papel combativo das desigualdades sociais existentes. A corresponsabilização e a ajuda estatal aliam-se através da concessão de apoios, mediante acordos que salvaguardam os direitos e as obrigações das partes envolvidas, assumindo a modalidade de comparticipação do Estado nas despesas correntes ou os acordos de gestão. No que se refere ao princípio da subsidiariedade, consagra-se a valorização e o apoio do Estado às instituições, através da valorização da primazia aos interesses e direitos dos beneficiários, 74 A rentabilização do seu património e a procura de uma maior autonomia financeira podem, em concreto, justificar a realização de atividades lucrativas, desde que os lucros se destinam a financiar o desenvolvimento dos objetivos estatutários. Nestas situações excecionais, deve fazer-se uma interpretação restritiva por forma a não desvirtuar os limites da figura jurídica das IPSS`s. 75 De acordo com FERREIRA, Maria, in Enquadramento das Instituições particulares de Solidariedade Social no atual sistema normativo, Dissertação de Mestrado em Contabilidade e Finanças, Instituto Politécnico do Porto, 2011, p.20, trata-se de um controlo estadual dos recursos aplicados através dos serviços da Segurança Social por forma a verificar se as missões destas entidades estão a ser bem desenvolvidas, e consequentemente se os recursos estão a ser bem aplicados pela verificação das contas anuais e pela realização de fiscalizações. Todavia, entendese que por força das alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 172-A/2014 de 14 de novembro, os poderes de fiscalização (artigo 34º EIPSS) foram globalmente reformulados, não se limitando conforme previa a redação anterior à mera possibilidade da realização de inquéritos, sindicâncias e inspeções. 76 Tal como se define no artigo 3.º do EIPSS, estas são entidades autónomas com liberdade de escolher as suas áreas de atividade e a forma de atuação. 77 O artigo 4.º do EIPSS, já analisado prescreve a forma como o Estado e as autarquias locais realizam formas de cooperação, sem colocar obstáculos ao direito de livre atuação das instituições, aceitando e valorizando o contributo destas na sociedade. 35 relativamente aos das instituições, tanto dos associados como dos fundadores (artigo 5º e 6º do EIPSS). As menções estatutárias obrigatórias (artigo 10º do EIPSS) sofrem ligeiras alterações, quanto à inclusão da forma jurídica adotada, à denominação dos órgãos de Administração e de Fiscalização, à composição e a forma de designação destes e às suas competências e regras de funcionamento. Em matéria de representação e fiscalização (artigo 13º e 14º do EIPSS), aumentou-se o âmbito de intervenção e de responsabilização (artigo 20º do EIPSS) face ao cumprimento da lei, dos estatutos e dos regulamentos, tendo-se inclusive autonomizado preceitos relativos a incompatibilidades, inelegibilidades e impedimentos (artigo 15º, 21º-A e 21º-B do EIPSS). Assim, estabeleceu-se normas de atuação assentes em valores de transparência e de comprometimento dos responsáveis pela gestão da OES, que permitirão uma maior clarificação e desempenho das funções de gestão, e envolvimento em processos de qualificação e de profissionalização dos respetivos titulares, com particular destaque para os deveres de cuidado 78 e de lealdade 79 . Introduziu-se um novo normativo a enunciar o rol de nulidades deliberativas (artigo 21º-D do EIPSS) e aperfeiçoa-se o preceito das anulabilidades (artigo 22º do EIPSS). No que diz respeito à contratação pública, nomeadamente à realização de obras e reparações, atualiza-se a terminologia e as fontes legais, especificando-se que as empreitadas devem observar o estabelecido no Código dos Contratos Públicos. As atividades destas entidades deverão ser exercidas no quadro de uma economia de mercado e de livre concorrência e, por isso, estarão sujeitas, até por imperativo constitucional, às regras relativas à concorrência 80 , não podendo transformar-se em instrumento de distorção do funcionamento eficiente do mercado. Sem olvidar, que não se pode ignorar o princípio da proteção previsto na CRP para o setor cooperativo e social, que legitima a implementação de soluções diferenciadoras, quer de natureza fiscal, quer de acesso ao crédito ou outras. 78 Os deveres de cuidado [al. a) do n.º 1 do art. 64.º do CSC] exigem que o administrador revele «a disponibilidade, a competência técnica e o conhecimento da atividade da sociedade adequados às suas funções» e empregue «nesse âmbito a diligência de um gestor criterioso e ordenado». Espera-se dos dirigentes que atuem diligentemente, que manifestem a sua disponibilidade, conheçam adequadamente a entidade em causa e as suas especificidades enquanto organização e detenham competência adequada às suas funções. 79 Os deveres de lealdade [al. b) do n.º 1 do art. 64.º do CSC] requerem que o administrador «atue no interesse da sociedade, atendendo aos interesses de longo prazo dos sócios» e pondere «os interesses dos outros sujeitos relevantes para a sustentabilidade da sociedade, tais como os seus trabalhadores, clientes e credores». 80 MEIRA, Deolinda, A lei de bases da economia social portuguesa: do projeto ao texto final, CIRIEC-España. Revista Jurídica nº 24, 2013, p. 18, em caso algum um tratamento diferenciado poderá configurar uma vantagem competitiva das entidades da economia social relativamente aos restantes operadores no mercado. 36 5.2 A Lei de Bases da economia social A Lei de Bases da Economia Social instituída pela Lei n.º 30/2013, de 8 de maio, consagra um regime jurídico caraterizado por normas gerais 81 , bem como as medidas de incentivo à sua atividade em função dos princípios e dos fins que lhe são próprios (artigo 1º). O referido regime delimita o seu âmbito de aplicação, as finalidades 82 , as formas de organização e representação, os princípios em que assentam as entidades da Economia Social, a definição das linhas gerais das políticas de fomento da Economia Social e as vias de relacionamento destas entidades com os poderes públicos. Em Portugal, adotou-se uma técnica combinada que complementa a definição de economia social constante do artigo 2.º da LBES 83 por uma enumeração aberta 84 das entidades da economia social (art. 4.º da LBES) e pela enunciação dos seus princípios orientadores (art. 5.ºda LBES). Em termos jurídicos, admite-se uma diversidade de regimes e formas jurídicas (associações, cooperativas, fundações, mutualidades e empresas) por força da sua delimitação tradicional, mas vai-se mais longe ao integrar outras organizações, desde que a sua atuação assente nos princípios orientadores da economia social, de acordo com a alínea f) do artigo 4º da LBES. Quanto aos princípios orientadores, de acordo com o artigo 5º da LBES e independentemente da forma jurídica adotada, as OES baseiam a sua atuação pelos seguintes princípios comuns: i) primazia das pessoas e do objeto sobre o capital; ii) adesão voluntária e livre; iii) controlo democrático pelos membros; iv) o respeito pelos valores da solidariedade, da igualdade e da não discriminação, da coesão social, da justiça e da equidade, da transparência, da responsabilidade individual e social partilhada, e da subsidiariedade; v) adoção de boas 81 As normas gerais e os seus princípios orientadores materiais deverão ser concretizados através de decretos de desenvolvimento, por forma a reconhecer o carater institucional e jurídico do setor da economia social. 82 Tais finalidades prosseguidas visam o interesse geral da sociedade, quer diretamente quer através da prossecução dos interesses dos seus membros, utilizadores e beneficiários, quando socialmente relevantes (artigo 2º n.º2º LBES). 83 O artigo 2º da LBES consagra: “Entende -se por economia social o conjunto das atividades económico -sociais, livremente levadas a cabo pelas entidades referidas no artigo 4.º da presente lei.” Ora, as “atividades económicas e empresariais” são aquelas que se dediquem à «produção de bens e serviços, sob a égide de uma racionalidade que implique a maximização dos resultados, a contenção dos custos e a reprodutibilidade das virtualidades produtivas», sujeitando-se à disciplina custo-benefício Cf. MEIRA, Deolinda. A Lei de bases da economia social portuguesa: algumas reflexões críticas, Comunicação T9, XIV Jornadas CIRIEC-- España, 2012. 84 A enumeração aberta das entidades da economia social constante do art. 4.º, nos termos do qual “Integram a economia social as seguintes entidades, desde que abrangidas pelo ordenamento jurídico português: a) As cooperativas; b) As associações mutualistas; c) As misericórdias; d) As fundações; e) As instituições particulares de solidariedade social não abrangidas pelas alíneas anteriores; f) As associações com fins altruísticos que atuem no âmbito cultural, recreativo, do desporto e do desenvolvimento local; g) As entidades abrangidas pelos subsetores comunitário e autogestionário, integrados nos termos da Constituição no setor cooperativo e social; h) Outras entidades dotadas de personalidade jurídica, que respeitem os princípios orientadores da economia social previstos no artigo 5.º da presente lei e constem da base de dados da economia social.” 37 práticas de governança, transparência na gestão e na prestação de contas; vi) autonomia de gestão e independência das autoridades públicas, e de quaisquer outras entidades exteriores à economia social; viii) não maximização do lucro e afetação dos excedentes à prossecução dos fins das entidades da economia social de acordo com o interesse geral, sem prejuízo do respeito pela especificidade da distribuição dos excedentes, própria da natureza e do substrato de cada entidade da economia social, constitucionalmente consagrada. O país adotou o conceito de economia social, tal como a maioria dos países europeus, subdividindo-se, em dois subsetores: um com maior orientação para o subsetor do mercado ou empresarial, constituído por cooperativas, mutualidades e empresas sem fins lucrativos; e um outro subsetor de “não-mercado” organizado em torno de associações, fundações e misericórdias. A intenção legislativa no que se refere ao fenómeno do empreendedorismo social foi a de harmonizar a definição conceptual de economia social (artigo 2º LBES) com as entidades e os quadros jurídicos próprios das OES, por forma a não condicionar o desenvolvimento de atividades comerciais e a sua sustentabilidade 85 económica. À medida que a importância do setor da economia social se reforça em termos organizativos e de representatividade perante o “Conselho Económico e Social e nos demais órgãos com competências no domínio da definição de estratégias e de políticas públicas de desenvolvimento da economia social” conforme previsto no art. 7.º da LBES, evidenciando a preocupação legislativa com o estabelecimento de vias que permitam a estas entidades uma intervenção nos processos de decisão política, o debate em torno do seu papel na economia moderna vai sendo questionado pelo público em geral. A transparência das suas atividades deverá ser assegurada, igualmente, pelo Estado, ao qual caberá “desenvolver, em articulação com as organizações representativas das entidades da economia social, os mecanismos de supervisão que permitam assegurar uma relação transparente entre essas entidades e os seus membros, procurando otimizar os recursos, nomeadamente através da utilização das estruturas de supervisão já existentes” (al. c) do art. 9.º da LBES). As atividades das entidades da economia social deverão ser exercidas no quadro de uma economia de mercado e de livre concorrência (art.12º da LBES), sem prejuízo do princípio constitucional de proteção do setor cooperativo e social, o qual poderá fundamentar a adoção 85 De acordo com PARENTE, Cristina, op. cit, 2014, o autofinanciamento das organizações é preterido na medida em que as organizações continuam a eleger um modelo tido como combinatório entre subvenções estatais e outras receitas provenientes de quotas, donativos e campanhas de angariação de fundos. 38 de soluções diferenciadoras, quer de natureza fiscal, quer de acesso ao crédito ou outras, tal como já foi referido, sem que tal implique a violação das regras da concorrência. Por fim, o fomento da economia social passa pela consagração, para estas entidades, “de um estatuto fiscal mais favorável, definido por lei em função dos respetivos substrato e natureza” (art. 11.º da LBES), sendo que ao abrigo do art. 13.º da LBES, com a entrada em vigor da LBES dar-se-ia início a uma reforma da legislação aplicável às entidades da economia social, de acordo com os seus princípios orientadores. Há ainda aqui neste domínio uma omissão legislativa, onde acresce a questão da “concorrência desleal” sentida por algumas empresas face às OES que são alvo de benefícios estatais e isenção de impostos, o que tem levado algumas empresas do setor lucrativo a pressionar os legisladores no sentido de restringir as atividades comerciais das OES 86 . De seguida iremos traçar as principais particularidades do seu regime fiscal, nomeadamente delinear a dicotomia em existente entre as OES e as empresas sociais quanto a benefícios fiscais. 5.3 Enquadramento fiscal As OES são abrangidas pelo estatuto das IPSS´s enquanto pessoas coletivas de utilidade pública 87 que prosseguem fins de interesse geral ou da comunidade nacional, regional ou local. A economia social engloba um conjunto amplo de instituições diversificadas entre si, com uma multiplicidade de objetivos, missões e organizadas sob várias formas jurídicas. Situam-se, pois, entre os setores público e privado, numa posição de complementaridade ou mesmo de substituição de funções públicas 88 nas áreas relacionadas com crianças, jovens, apoio à família, 86 AMADOR, Cláudia. Sustentabilidade Financeira das Organizações da Economia Social: novas soluções socialmente inovadoras em época de crise. IV Colóquio Internacional de Doutorandos/as do CES | "Coimbra C: Dialogar com os Tempos e os Lugares do (s) Mundo(s)" | 6-7 Dezembro 2013 | FEUC, Coimbra, p.9 87 O artigo 8º do EIPSS atribui o estatuto de utilidade pública às IPSS de forma automática, podendo estas beneficiar do regime de regalias e benefícios fiscais das pessoas coletivas de utilidade pública designadamente para os efeitos do estatuído no art.º 1 º da lei 151/99, de 14 de setembro que, sem prejuízo de outros benefícios na restante legislação aplicável, indica que podem ser concedidos às pessoas coletivas de utilidade pública isenções em sede de IRC, IVA, IMT, IMI, ISV, IS e IUC. A isenção tributária é automática para as PCUPA e IPSS e pessoas coletivas legalmente equiparadas, pois apenas as PCUP necessitam de reconhecimento do cumprimento dos requisitos previstos no art.8º, 10º, 11º, 13º e 14º CIRC, por despacho publicado do ministro das Finanças, a pedido dos interessados. 88 Além do estatuído no artigo 8º do EIPSS, o Decreto-Lei n.º 460/77 de 7 de novembro republicado pelo DecretoLei n.º 391/2007 de 13 de dezembro vem consagrar o regime de utilidade pública às associações ou fundações que prossigam fins de interesse geral, ou da comunidade nacional ou de qualquer região ou circunscrição, cooperando com a Administração Central ou a administração local, em termos de merecerem da parte desta administração a declaração de “utilidade pública”. O processo de reconhecimento da utilidade pública compete ao Governo, a requerimento da entidade interessada, sendo normalmente a respetiva declaração apenas emitida ao fim de três anos de efetivo e relevante funcionamento, salvo se especialmente dispensadas desse prazo em razão de circunstâncias excecionais (cf. n.ºs 1 e 2 do artigo 4.º do Estatuto das Pessoas Coletivas de Utilidade Pública). 39 integração social, promoção e proteção da saúde, educação, velhice. A sua existência depende da captação de meios financeiros que advêm, não só da afetação de recursos pelo Estado, cada vez mais condicionado pelas limitações orçamentais, como também do investimento social privado incentivado pelo próprio Estado através da implementação de políticas de benefícios fiscais 89 .A prestação de serviços e a produção de bens sociais pelas OES justificam a atribuição de medidas fiscais de apoio e fomento à sua atividade por parte dos poderes públicos. Em comparação com outros países desenvolvidos, os especiais incentivos ou benefícios deverão ser concedidos excecionalmente, apenas, no âmbito de atividades industriais ou de investigação e desenvolvimento (I&D) e em áreas de relevante interesse público social 90 . A doutrina internacional 91 e nacional aceita um tratamento fiscal favorável às organizações da Economia Social ou àquelas tradicionalmente compreendidas no terceiro setor. De acordo com um estudo português 92 tratam-se de razoes de natureza distinta, mas complementares, e que podem ser sistematizadas em: i) argumentos de natureza jurídico-constitucional, nos quais resulta a discriminação positiva consignada na CRP das OES comparativamente às empresas públicas e privadas; ii) argumentos de índole económico-social, baseados em razões de eficiência e eficácia organizativa justificadas pelo seu carater descentralizado e de proximidade. Em Portugal, as IPSS`s auferem de forma subjetiva de isenções fiscais, ou seja, são uma exceção à regra geral da incidência do imposto traduzindo-se num tratamento fiscal favorável para os seus destinatários, justificadas pelo seu superior interesse público. Concretamente, as OES conquistam o estatuto de IPSS`s a partir do momento do seu registo (artigo 7º e 8º do EIPSS) adquirindo, ope legis, a natureza de pessoas coletivas de utilidade pública, em que lhe 89 MARQUES, Miguel. IPSS: uma abordagem fiscal. Fiscalidade, 2010, p.4547. 90 TEIXEIRA, Glória, Manual de Direito Fiscal, 3 ed, Almedina, 2015, p.325. 91 GLIKSBERG, General Report, Taxation of non-profit organizations, Cahiers de droit fiscal internacional, IFA, 1999 Eliat Congress, Kluwer, 1999. 92 COSTA., Daniel, SANTOS., Mónica, AMADOR. Cláudia. Cristina Parente (coord.), Empreendedorismo Social: Dos Conceitos Às Escolas De Fundamentação. As Configurações De Um Conceito em Construção, 2012, p.56. 40 são atribuídos as principais isenções em sede de IRC 93 , IVA 94 , IMT 95 , IMI 96 , ISV 97 , IS 98 e IUC 99 . Em consonância com as experiências europeias, o setor cooperativo não se enquadra de modo totalmente equivalente nestas medidas de tratamento fiscal favorável, uma vez que apresentam uma natureza “quase-capitalista”, pressupondo sempre um núcleo de beneficiários “cooperantes”, o que é suscetível de desvirtuar os fins de interesse públicos protegidos 100 . 93 As IPSS`s e pessoas coletivas legalmente equiparadas estão isentas de IRC (alínea b) do artigo 10.º do CIRC) por prosseguirem, exclusiva ou predominantemente, fins científicos ou culturais, de caridade, assistência, beneficência, solidariedade social ou defesa do meio ambiente. Esta isenção não abrange os rendimentos empresariais derivados do exercício das atividades comerciais ou industriais desenvolvidas fora do âmbito dos fins estatutários, bem como os rendimentos de títulos ao portador, não registados nem depositados, nos termos da legislação em vigor, e é condicionada à observância continuada dos requisitos previstos no n.º 3 do referido artigo. 94 O IVA é um imposto geral sobre o consumo tendencialmente neutro e que se opera por via do método subtrativo indireto ou método de crédito de imposto em todas as fases do processo produtivo. As IPSS estão isentas, desde que os serviços por elas prestados bem como as transmissões de bens com elas conexas se refiram a serviços de segurança e assistências sociais (artigo 10.º e o n.º 6 do artigo 9.º do CIVA). A isenção abrange somente as prestações de serviços e transmissões de bens efetuadas aos utentes diretos dos equipamentos referidos no n.º 8 do artigo 9.º do CIVA e não se aplica a quaisquer prestações de serviços e transmissões de bens faturadas a terceiros. Para todas as atividades que estas entidades realizem fora do seu âmbito de isenção, aplica-se o regime previsto no artigo 23.º do CIVA, ou seja, o imposto é apurado por via do prorata ou da afetação real. Estão também isentas, as transmissões, a título gratuito, para posterior distribuição a pessoas carenciadas, efetuadas a IPSS e a organizações não-governamentais sem fins lucrativos (n.º 10 do artigo 15.º do CIVA). 95 O IMT é um imposto autárquico que incide sobre a transmissão onerosa de bens imóveis ou sobre a transmissão de direitos de propriedade ou de figuras parcelares desse direito sobre bens imóveis. Em matéria de isenções, também este imposto contempla expressamente as IPSS e entidades a estas legalmente equiparadas quanto aos bens destinados, direta e imediatamente, à realização dos seus fins estatutários (alínea e) do artigo 6.º do CIMT). Esta isenção, porém está sujeita a reconhecimento prévio, de acordo com o artigo 10.º do CIMT, por requerimento dos interessados, a apresentar antes do ato ou contrato que originou a transmissão junto dos serviços competentes para a decisão, mas sempre antes da liquidação que seria de efetuar. 96 O IMI é um imposto municipal que incide sobre o valor patrimonial tributário dos prédios (rústicos, urbanos ou mistos) situados em Portugal. A alínea f), do n.º 1, do artigo 44.º do EBF prevê a isenção de IMI às IPSS e a entidades a elas legalmente equiparadas, quanto aos prédios ou parte de prédios destinados diretamente à realização dos seus fins, salvo no que respeita às Misericórdias, caso em que o benefício abrange quaisquer imóveis de que sejam proprietárias. 97 O ISV é um imposto que incide sobre veículos automóveis ligeiros de passageiros novos ou usados, admitidos ou importados, que se destinem a ser matriculados. A isenção prevista no artigo 52.º do CISV é atribuída às IPSS`s, sobre veículos adquiridos a título oneroso, em estado novo, para transporte coletivo dos utentes com lotação de nove lugares, incluindo o do condutor, adquiridos a título gratuito ou oneroso, por instituições particulares de solidariedade social que se destinem ao transporte em atividades de interesse público e que se mostrem adequados à sua natureza e finalidades, desde que, em qualquer caso, possuam um nível de emissão de CO2 até 180 g/km. 98 O IS é um imposto que incide sobre o selo de operações como atos, contratos (exemplo, contrato de compra e venda e arrendamento), documentos, títulos, papéis e outros factos ou situações jurídicas ocorridas no território nacional e previstas na Tabela Geral anexa ao CIS. Se a operação em causa estiver sujeita a IVA será excluída do imposto do selo, no entanto, o selo do documento que titula a operação é sempre devido. As IPSS e entidades a estas legalmente equiparadas estão isentas de tributação de acordo com o artigo 6.º do CIS. 99 O IUC é um imposto anual pela propriedade de um determinado veículo, matriculados ou registados em Portugal, pago no respetivo mês de aquisição nos termos do artigo 2º e 3º do CIUC. As IPSS encontram-se isentas de imposto, nos termos previstos no n.º 2 do artigo 5.º do CIUC. Esta isenção é reconhecida mediante despacho do Diretor-Geral dos Impostos sobre requerimento das entidades interessadas devidamente documentado (n.º 7 do artigo 5º do CIUC). 100 TEIXEIRA, Glória, op. cit, 2015, p.328. Paradoxalmente, o legislador autonomizou o artigo 66º-A no EFB. 47 Microfinanciamento 124 , programas nacionais ou regionais 125 no âmbito do o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) e do Fundo Social Europeu (FSE); programas de I&D; instrumentos específicos para as empresas sociais; e outros programas de fundos de investimento e microcrédito, de financiamento colaborativo ou crowdfunding 126 , misto 127 ou de quase-capital 128 ); medidas de assistência e desenvolvimento ao negócio; desenvolvimento de um ecossistema de apoio e consultoria à criação de uma joint venture de negócios sociais. Quanto ao contexto político, as atenções para o crescimento do empreendedorismo social centram-se na promoção de iniciativas transfronteiras; na criação de espaços de intercâmbio de ideias, de formação, de estágios de inovação social e franchising social; na criação de uma política de incentivos (e.g prémios, concursos anuais definidos por critérios de inovação, impacto social e sustentabilidade, criação de uma base de dados pública de rótulos e certificações aplicáveis às empresas sociais na Europa) para o desenvolvimento e aplicação de políticas favoráveis ao empreendedorismo; na existência de medidas educacionais, de formação e de incentivo ao empreendedorismo ao longo da vida; de flexibilidade do mercado laboral através da aposta no trabalho a tempo parcial; e também em medidas políticas de sensibilização de decisores políticos e empresários para o empreendedorismo social através de políticas de Responsabilidade Social das Empresas 129 (RSE) e de promoção de ecossistemas propícios; e 124 O programa estabelece um instrumento de Microfinanciamento Europeu “Progress” para o Emprego e Inclusão Social. A medida destina-se a aumentar o acesso e a disponibilidade de microcrédito para microempresas, especialmente na área da economia social, tendo sido financiado pela Comissão e o Banco Europeu de Investimento. Cf. Decisão n.º 283/2010/EU do Parlamento Europeu e do Conselho de 25 março de 2010. 125 Tem-se assistido a uma complementaridade entre os diferentes programas europeus de financiamento a empresas, em particular entre os fundos estruturais, a fim de maximizar sinergias e evitar sobreposições ineficazes. 126 É um novo meio de financiamento em que se recorre a plataformas online para a angariação de fundos e donativos provenientes de investidores individuais para fins sociais, pessoais, lúdicos ou de outras índoles. Existem 4 modalidades existentes: o crowdfunding através de donativo sem qualquer compensação, o crowdfunding com recompensa não-financeira ao investidor, o crowdfunding de capital (os investidores recebem instrumentos financeiros, como por exemplo, participações sociais da sociedade que financiaram, ou apenas o direito de quinhoar nos lucros) e o crowdfunding por empréstimo (reembolso futuro do capital para os investidores, com ou sem juros). As últimas duas modalidades não existem, ainda, em Portugal devido a restrições jurídicas e elevada complexidade que tornam estas formas de investimento demasiado onerosas para as organizações, que não têm uma estrutura adaptável para se financiarem no mercado regulamentado. Cf. SANTOS, João. Crowfunding como forma de capacitação das sociedades, Revista Eletrónica de Direito, nº2, 2015, p.6-13. 127 Trata-se de uma tendência recente do financiamento ético e solidário caracterizado pela disponibilidade de instrumentos financeiros semelhantes ao financiamento convencional com uma variante de suporte, monitoramento e orientação social através investimentos pró-ativos com vantagens mistas (ou seja, receitas financeiras e benefícios sociais). A European Venture Philanthropy Association (EVPA) representa diferentes tipos de filantropia de risco envolvidos no financiamento de empresas sociais numa base de longo prazo (6-10 anos). 128 É tipo híbrido de financiamento a longo prazo (6-10 anos) que se baseia em dívida, mas compartilha algumas características com capital próprio. 129 A iniciativa MEMO/11/730 (25.10.2011) traz uma nova definição e uma nova agenda para a Responsabilidade Social das Empresas (RSE). Trata-se de uma nova estratégia da Comissão Europeia sobre medidas de responsabilidade empresarial (IP/ 11/1238) com o objetivo de ajudar as empresas a atingir seu pleno potencial em 48 finalmente no reforço de parcerias com as autarquias locais por forma a apoiar plenamente o crescimento das empresas sociais, tal como foi discutido na Conferencia “Social entrepreneurs: have your say”, realizada a 16 e 17 de janeiro de 2014. Relativamente ao enquadramento legal, importa fazer a devida separação entre normas jurídicas em sentido amplo e normas fiscais. Quanto ao primeiro trata-se de definir e/ou harmonizar um enquadramento jurídico adequado e claro face às especificidades das empresas sociais (e.g uma simplificação do regulamento sobre o Estatuto da Sociedade Cooperativa Europeia e do Estatuto da Fundação Europeia); de criar e divulgar medidas de proteção das empresas sociais (e.g acerca do uso de um rótulo/marca social); de simplificar os procedimentos administrativos; de clarificar a legislação sobre auxílios estatais, de regular as regras relativas aos contratos públicos 130 na UE, uma vez que as atuais normas de contratação pública não preveem a possibilidade de incluir critérios de seleção específicos para as empresas sociais e estas não podem competir com prestadores do setor privado (por exemplo, por empregar trabalhadores de menor produtividade tais como pessoas com deficiência com objetivos de inclusão social/laboral); medidas de regulação do mercado para proporcionar condições de concorrência equitativas para as empresas sociais, uma vez que as empresas sociais não beneficiam das medidas especiais ao investimento aplicáveis às PME, o que é suscetível de criar uma situação de desigualdade concorrencial no acesso ao mercado. A nível fiscal importa rever e divulgar os benefícios fiscais das OES dada a diversidade de regimes jurídicos dispersos; a possibilidade de isentar completamente os serviços sociais de interesse geral ou de conceder privilégios aos serviços públicos de pequena escala, bem como a certos serviços sociais, independentemente da forma jurídica adotada pela entidade da Economia Social. Em matéria de fiscalidade, potenciais medidas de apoio interno 131 podem consistir em benefícios fiscais concedidos às empresas ou investidores sociais. Isto porque a termos de criação de riqueza, emprego, soluções inovadoras e de valor compartilhado entre consumidores, trabalhadores e stakeholders. É uma iniciativa coerente com os princípios e diretrizes de RSE reconhecidos internacionalmente, tais como as orientações da OCDE para as empresas multinacionais, a Norma ISO 26000 e os Princípios Orientadores das Nações Unidas sobre Empresas e Direitos Humanos. 130 O Livro Verde sobre a modernização da política de contratos públicos da UE (Janeiro 2011), coloca uma série de questões sobre os contratos públicos de serviços sociais e propondo um reconhecimento de requisitos de qualidade para a terceirização de serviços sociais através de um contrato público. 131 Sob o estado atual do direito comunitário, a fiscalidade direta é essencialmente da competência dos EstadosMembros, que detêm ampla liberdade na conceção do tratamento fiscal aplicável aos negócios sociais, incluindo a concessão de incentivos fiscais próprios ou de investimento em tais empresas. A título exemplificativo, o Reino Unido prevê vantagens fiscais ao investimento em empresas sociais, através da medida designada “Community Investment Tax Relief” (CITR). Na Bélgica existem duas principais medidas para o desenvolvimento da economia social: a taxa reduzida de IVA a 6% para algumas iniciativas da economia e uma isenção fiscal até determinados limites para a integração de empresas. 49 maioria dos países, incluindo Portugal não possui um tratamento fiscal favorável às empresas sociais embora estas prossigam objetivos sociais idênticos às tradicionais OES, sendo estas tributadas em termos comparativamente idênticos com as empresas lucrativas, o que coloca a longo prazo um problema à sua sustentabilidade. As políticas europeias sobre Empreendedorismo Social estendem a sua abrangência a toda e qualquer empresa que, através do seu modo de produção de bens e serviços, prosseguem um objetivo de ordem social (sem gerar lucros para os proprietários e acionistas), mas cuja atividade pode abranger bens ou serviços que não sejam sociais. Face à ausência deliberada pela Comissão Europeia de uma definição normativa de empresas sociais 132 é importante precaver o uso abusivo destas designações e a sua distinção relativamente ao conceito de responsabilidade social das empresas. Em suma, o fenómeno do empreendedorismo social está perfeitamente enquadrado e desenvolvido no seio da UE, tendo as empresas sociais um enorme potencial de contribuir para o desenvolvimento de uma economia baseada no conhecimento e na inovação em todas as suas formas organizacionais e atividades económicas devido ao seu modelo democrático e participativo gerar vantagens competitivas (crescimento inteligente), dispõem de sistemas de valores que se traduzem em solidariedade com o espaço envolvente, pela absorção dos custos sociais e a produção de efeitos externos positivos (crescimento sustentável) e combatem o desemprego, a instabilidade laboral, bem como a exclusão social e profissional entre os grupos mais vulneráveis (crescimento inclusivo). 6.2 Perspetiva nacional Em Portugal, a temática do empreendedorismo social está fortemente associada às medidas de fomento e apoio do terceiro setor, ocorridas a partir do final do séc. XX. Este setor representa uma dinâmica importante sustentada pela promoção do emprego, pela integração profissional de grupos marcados pela vulnerabilidade e o acesso a um conjunto de serviços e apoio na forma de combater a exclusão social. É no final da primeira década do séc. XXI que surgem um conjunto de políticas, programas, linhas programáticas e legislação específica dedicada ao fomento do empreendedorismo social, até então fragmentada, pouco sistemática e irrelevante. Estas iniciativas de empreendedorismo 132 Trata-se do perfilhamento da definição da EMES European Research Network, uma rede de investigação, cujo objetivo é construir um corpus internacional de conhecimento teórico e empírico pluralista em torno de nossos conceitos de empresa social, empreendedorismo social, economia social, economia solidária e inovação social. 50 social enquadram-se na Estratégia Europa 2020 aprovada pela Comissão Europeia na aposta e dinamização da inovação ao nível da área social, em OES, empresas sociais, inovadores sociais e decisores políticos. A intenção política-legislativa nacional está então direcionada para o empreendedorismo social através de medidas de promoção do desenvolvimento local e social, estando estas problemáticas tradicionalmente mais associadas ao terceiro setor do que propriamente em medidas de empreendedorismo social meramente orientadoras. Em Portugal, criaram-se entidades importantes para a expansão do fenómeno do empreendedorismo social, tais como: a Cooperativa António Sérgio para a Economia Social 133 (CASES) a qual é uma instituição vocacionada a promover o fortalecimento do setor da economia social, aprofundando a cooperação entre o Estado e as organizações que o integram, tendo em vista estimular o seu potencial ao serviço da promoção do desenvolvimento socioeconómico. Foi criado também o Conselho Nacional para a Economia Social 134 (CNES) é um órgão consultivo de avaliação e de acompanhamento ao nível das estratégias e das propostas políticas nas questões ligadas à dinamização e ao desenvolvimento da economia social; a Associação Nacional de Direito ao Crédito (ANDC) no acompanhamento dos mico empreendedores que não têm acesso à banca tradicional e que recorrem ao microcrédito como forma de poderem financiar o arranque de um micro negócio; o IES-Social Business School oferece um conjunto de programas de formação para responder às necessidades e desafios das iniciativas de empreendedorismo social ao longo do seu ciclo de vida; a Rede Nacional de Mentores (RNM) é uma iniciativa do Programa Estratégico +E+I 135 , gerida pelo IAPMEI, que quer estimular a ligação entre profissionais experientes e de reconhecido mérito e empreendedores que estejam a desenvolver as suas ideias de negócio e projetos empresariais; o Portugal Inovação Social é um fundo de apoio a instituições e projetos de empreendedorismo social que reúne 150 milhões de euros para viabilizar novas ideias que coloquem Portugal na rota da inclusão e da inovação social; o Inova Portugal é um portal de empreendedorismo e inovação, de aceleração de projetos empresariais, redes de cooperação, ações de networking, sessões de coaching avançado, estudos e working-papers; e a Conta satélite da Economia Social 133 O CASES é uma cooperativa de interesse público e tem como atribuições, entre outras, a de incentivar a constituição de organizações da economia social e promover e difundir os princípios e valores prosseguidos pelas mesmas (art. 4.º, n.º2, als. a) a d) do Decreto-Lei n.º 282/2009).. 134 Criado pela Resolução de Conselho de Ministros n.º 55/2010. 135 O Programa Estratégico para o Empreendedorismo e a Inovação (+e+i) é um programa aberto à sociedade civil, com objetivos de abranger empreendedores e empresas inovadoras com forte componente exportadora, inseridos em redes nacionais e internacionais de empreendedorismo, conhecimento e inovação. 51 (CSES) criada em 2011 serve para implementar processos de qualificação organizacional e de promoção de perfis de empreendedorismo social. O Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e à Inovação 136 (IAPMEI) e a Associação Nacional de Jovens Empresários (ANJE) mais associadas ao empreendedorismo dito comum também desempenham um papel relevante nesta matéria. No que toca às medidas ou instrumentos de apoio ao empreendedorismo social em Portugal, destacam-se: o Programa de Apoio ao Empreendedorismo e Criação do Próprio Emprego (PAECPE 137 ) – destina-se a projetos de autoemprego ou de criação de empresas de pequena dimensão, independentemente da forma jurídica, incluindo entidades que revistam a forma cooperativa; o INOV-Social 138 - programa de estágios profissionais para jovens quadros qualificados em instituições da economia social, tendo em vista apoiar o processo de modernização e reforço da capacidade institucional dessas instituições; o Programa Nacional do Microcrédito 139 - instrumento de concessão de financiamento de montantes reduzidos vocacionado para desempregados, pessoas em risco de ficarem desempregadas ou pessoas que não conseguem ter acesso a um emprego estável e a pequenos empresários que pretendam desenvolver estratégias para as suas empresas baseadas na criação de emprego e no desenvolvimento local; o Programa de Apoio ao Desenvolvimento da Economia Social 140 (PADES) - um programa de apoio a projetos da economia social, que contempla uma linha de crédito bonificado para OES e outras entidades sem fins lucrativos por forma a reforçar e melhorar as áreas de intervenção, modernização na gestão e promoção da qualificação das 136 É uma instituição pública que apresenta como um dos seus eixos de intervenção a dinamização do empreendedorismo através de estímulo à criação de novos negócios com potencial inovador. 137 Criado pela Portaria n.º 985/2009, de 4 de setembro, alterado pela Portaria n.º 58/2011, de 28 de janeiro e pela Portaria n.º 95/2012, de 4 de abril, o PAECPE prevê três medidas principais: i) apoio à criação de empresas de pequena dimensão, através do crédito com garantia e bonificação da taxa de juro; ii) Programa Nacional de Microcrédito, no âmbito do Programa de Apoio ao Desenvolvimento da Economia; e iii) apoio à criação do próprio emprego por benificiários das prestações de desemprego. 138 Criado pela Resolução de Conselho de Ministros n.º 112/2009, de 26 de novembro, os objetivos do programa são: apoiar o processo de inovação, modernização e reforço da capacidade institucional das instituições da economia social; possibilitar aos jovens com qualificação de nível superior o acesso a estágios profissionais em contexto real de trabalho que facilitem e promovam as suas competências socioprofissionais e a inserção na vida ativa; potenciar a criação de novas áreas de emprego por parte das instituições da economia social e assim reforçar a articulação entre o mercado de emprego e o sistema de educação-formação. 139 O programa de Microcrédito criado pelo Decreto-Lei n.º 12/2010, de 19 de fevereiro vem promover o empreendedorismo e autoemprego e o combate ao desemprego através estratégias de capacitação e potencialização dos indivíduos e das comunidades envolvidas. 140 Resolução do Conselho de Ministros n.º 16/2010, de 4 de março. DR n.º 44, Série I, 4 Março 2010) ao permitir o acesso a programas de desenvolvimento coloca a tónica na sustentabilidade social dos processos de crescimento económico. 52 entidades, dirigentes e trabalhadores; o Programa de apoio à Economia Social 141 (SOCIAL INVESTE) é uma linha de crédito bonificada e garantida, específica para as entidades da economia social, destinada a apoiar a tesouraria e a facilitar o financiamento destas instituições, de forma a investirem na modernização da sua atividade e na diversificação das suas áreas de intervenção e atividades de natureza social e solidária; as Medidas Passaporte Emprego, Passaporte Emprego Economia Social, Passaporte Emprego Agricultura e Passaporte Emprego Associações e Federações Juvenis e Desportivas 142 , integradas na iniciativa Impulso Jovem 143 destinam-se a jovens à procura de emprego, entre os 18 e os 30 anos, para oportunidades nos setores de atividade de bens e serviços transacionáveis, agricultura, economia social e o setor associativo juvenil e desportivo. Por outro lado, existem outros programas dedicados em empreendedorismo em geral, tais como o Programa Investe Jovem 144 é instrumento de apoio à criação de uma empresa e serviços associados a jovens desempregados inscritos no IEFP, com idade entre 18 e 29 anos, que tenham uma ideia de negócio viável. No ano corrente, foram ainda implementados a Medida Reativar 145 - medidas ativas de emprego, nomeadamente ao nível de apoios à integração, à contratação e ao empreendedorismo, procurando promover e incentivar o ajustamento entre a oferta e a procura de emprego, bem como atuar sobre públicos particularmente atingidos pelo desemprego, como os jovens; e os Gabinetes de Inserção Profissional - redes de suporte à intervenção dos serviços de emprego desenvolvendo em complementaridade com estes um conjunto de atividades potenciador de uma inserção mais rápida e mais sustentada dos desempregados no mercado de trabalho 146 . 141 Portaria n.º 42/2011, de 19 de janeiro) destina-se especificamente a entidades que integram o setor social por forma a incentivar o seu desenvolvimento de atividades de natureza social e solidária. 142 Declaração de Retificação n.º 18/2013, de 26 de março, retifica a Portaria n.º 65-B/2013, de 13 de fevereiro do Ministério da Economia e do Emprego sobre primeira alteração à Portaria n.º 225-A/2012, de 31 de julho que regula as Medidas Passaporte Emprego, Passaporte Emprego Economia Social, Passaporte Emprego Agricultura e Passaporte Emprego Associações e Federações Juvenis e Desportivas, publicada no Diário da República 1ª série, n.º 31, suplemento, de 13 de Fevereiro. 143 O Impulso Jovem é um Plano Estratégico de Iniciativas à Empregabilidade Jovem e de Apoio às PME dirigido tanto aos empregadores como à população desempregada e assenta em três eixos fundamentais: apoio à contratação e ao empreendedorismo; apoio ao investimento; e estágios profissionais. Esta iniciativa foi substituída pela Garantia Jovem através da Resolução de Conselho de Ministros n.º 104/2013, de 31 de dezembro, em sintonia com o definido ao nível da União Europeia quanto à redefinição dos três objetivos essenciais: aumentar as qualificações dos jovens; facilitar a transição para o mercado de trabalho; reduzir o desemprego jovem. 144 O projeto tem de ter um investimento total variável entre 2,5 e 100 IAS (€ 1.048,05 e € 41.922), devendo 10% desse montante ser assegurado por capitais próprios; apresentar viabilidade técnico-financeira; não incluir, no investimento a realizar, a compra de capital social de empresa existente; não envolver mais de 10 postos de trabalho, incluindo os dos promotores; não pode ter sido iniciada a atividade antes da apresentação do projeto (Portaria n.º 151/2014, de 30 de julho). 145 Criada pela Portaria n.º 86/2015, de 20 de março (DR n.º 56, Série I, 20 Março 2015). 146 Criada pela Portaria n.º 140/2015, de 20 de maio (DR N.º 97, Série I, 20 Maio 2015). 53 As políticas públicas adotadas em Portugal são capazes de dar competências às pessoas e, conjuntamente, possibilitar a capacidade de resolver problemas socais ao assentarem no papel central da economia social e no reforço das parcerias entre os setores de atividade económica. Os objetivos das políticas e medidas de fomento ao empreendedorismo social relacionam-se essencialmente com os serviços sociais, o emprego e a coesão social, sendo que, neste sentido, surgem sobretudo duas linhas principais de política pública: i) políticas de inserção social e profissional e ii) políticas de desenvolvimento local e de criação de emprego. As medidas estão fortemente orientadas para uma política de emprego alargada àqueles com maior dificuldade em integrar o mercado de trabalho, mas também de forma seletiva e ajustada a situações particulares (jovem sem experiência profissional à procura do primeiro emprego, desempregado de longa duração, empregados precários, desempregados dos setores em crise, etc.). Não deixam de ser medidas ativas de emprego, embora implicarem uma atitude mais ativa, empreendedora e mais confiante tanto da parte do Estado quanto da parte dos cidadãos. Tratase de uma evolução fundamental, embora revele uma visão limitada do potencial da economia social e dos benefícios que o empreendedorismo social pode proporcionar. Todavia, há ainda que alinhar objetivos e evitar a sobreposição de medidas e instrumentos com as mesmas finalidades. Em jeito de conclusão, o país despertou na última década para o fenómeno do empreendedorismo social e da sua mais-valia, sendo necessário continuar a desenvolver competências empreendedoras, a capacitar as redes de suporte do empreendedor social, de caráter essencialmente local e de proximidade, a mapear os exemplos bem-sucedidos e as oportunidades de negócio, articulando com potenciais financiadores, nomeadamente, com instituições bancárias e business angels. O empreendedorismo social tem potencial para ajustar um emprego mais adaptado às necessidades do mercado de trabalho, é sensível às medidas de crescimento inclusivo e sustentável e à assunção da coesão social numa perspetiva holística (económica, social, cultural política e cívica), reconhecendo-se o papel fundamental das OES e apontando-se as políticas futuras para o progresso das empresas sociais. 54 Conclusões Portugal precisa fortemente de empreendedores sociais que sejam capazes de identificar e aproveitar oportunidades, investir, gerar riqueza e emprego (GEM Portugal 147 , 2012) nas áreas da economia social, onde se procura encontrar novas soluções para os problemas socioeconómicos, até aqui respondidos pelas tradicionais OES. A heterogeneidade de estruturas organizacionais da economia social (Instituições Particulares de Solidariedade Social, Associações, Cooperativas, Fundações, Misericórdias, Mutualidades, Empresas Sociais) explica o facto de as suas funções objetivas constituírem uma matriz plural que integra diferentes formas jurídicas e objetivos, compatibilizando-os entre si. A discussão começa pela própria definição de empreendedorismo social, distinguindo-o do terceiro setor, da economia social e do empreendedorismo. Não é possível traçar claramente os limites do terceiro setor e da economia social, sendo que o primeiro termo é de origem anglosaxónica e engloba num sentido mais restrito todas as organizações privadas do setor não lucrativo enquanto o segundo é de origem francófona e abraça as organizações privadas com lógicas de gestão semelhantes a qualquer sociedade comercial, desde que, não haja uma apropriação individual de lucros, ou pelo menos, exista uma distribuição limitada dos mesmos. A diferença entre o empreendedor e o empreendedor social é que este último possui um conteúdo particular de valor social, para além de exercer uma atividade económica. A evolução do fenómeno do empreendedorismo social na Europa e em Portugal decorre do estabelecimento do Estado Social no Séc. XX como forma estratégica de dirimir os problemas do desemprego, de desigualdade na proteção, de falta de responsabilização e de bem-estar e justiça social. Em Portugal aquilo que hoje se designa por economia social, em termos gerais, e empreendedorismo social, em particular, tem raízes históricas profundas na estrutura societária – as IPSS`s, com iniciativas e serviços sociais universais prestados à população, em que o empreendedorismo social sempre esteve presente com as suas virtudes e limitações ao nível da sustentabilidade. Mais recentemente, as transformações inevitáveis do estado social face à escassez de recursos económicos, as alterações do mercado de trabalho, os elevados níveis de desemprego estrutural e de problemas associados a uma demografia adversa vieram recolocar a questão da distinção clássica entre três setores de produção. Ora, as OES 147 De acordo com este estudo, Portugal ocupa o 44º lugar mais alto (entre 69 países) e o 7º mais alto das 24 economias orientadas para a inovação participantes, ficando 0,6 pontos percentuais acima da média associada ao referido tipo de economia, com uma TAE de 7,7%. Tal percentagem significa que, no País, existem entre 7 e 8 empreendedores early-stage (corresponde aos indivíduos com idades compreendidas entre os 18-64 anos num processo de start-up ou na gestão de novos negócios) por cada 100 indivíduos em idade adulta. 55 enquadram-se num setor autónomo do setor público e do setor privado e detêm um regime constitucionalmente protegido para a prossecução de tarefas públicas do Estado embora sem objetivos lucrativos. As OES nacionais adotam, de forma crescente, formas jurídicas diferentes (associações, cooperativas, mutualidades, misericórdias e fundações) para realizarem essencialmente serviços de ação e solidariedade social, representando, no seu conjunto, 2,8% (VAB), da economia portuguesa e 5,5% (VAB) do total do emprego remunerado, o que é bastante significativo e revelador da importância do setor. Importa ainda revelar que as atividades da economia social estão fortemente focadas na prestação de serviços sociais cujo valor não é determinado pelo mercado, mas pelo seu custo e que nelas predominam atividades muito intensivas em trabalho. Atualmente apresenta-se mais fácil definir o que em Portugal se encontra dentro do universo daquilo que se pode designar por Economia Social, na medida em há uma proteção constitucional do terceiro setor, normas estatutárias de aplicação subsidiária e o importante desenvolvimento da Lei de Bases da Economia Social, não obstante as principais formas jurídicas adotadas pelas OES se encontrarem dispersas em distintos diplomas legais. Por um lado, temos as organizações tradicionais que adotam uma estrutura jurídica sem fins lucrativos auferindo automaticamente benefícios estatais (e.g concessão de benefícios fiscais ao mecenato social e vantagens contributivas) e isenções fiscais (em sede de IRC, IVA, IMT, IMI, ISV, IS e IUC) e ainda estão autorizadas a exercer atividades comerciais de forma limitada ou secundária. Por outro lado, os novos empreendedores e as empresas sociais que adotem uma estrutura tipicamente mercantil sem visar o lucro estão liminarmente excluídos de qualquer benefício em sede das várias categorias de impostos. A promoção do empreendedorismo social necessita de uma harmonização jurídica e fiscal, de uma intervenção na área dos contratos públicos e auxílios estatais, bem como da identificação de oportunidades, da capacitação de atores e do financiamento de iniciativas. A Comissão Europeia considera que as empresas sociais e a economia social podem responder de forma inovadora aos desafios económicos, sociais e ambientais, criando postos de trabalho, aprofundando a integração social, a melhoria dos serviços sociais locais e a coesão territorial. O desenvolvimento das empresas sociais na Europa é entendido como pilar essencial à prossecução dos objetivos da Estratégia Europa 2020, ao respondem, com inovação social, a necessidades ainda não satisfeitas e, por essa via, contribuem para um crescimento inteligente e inclusivo. 56 Em contexto de crise económica e social, é fundamental o conhecimento do papel das entidades e dos projetos no âmbito da economia social, através da promoção da visibilidade do empreendedorismo social, no reforço das capacidades de gestão, na profissionalização e na ligação em rede das empresas sociais. Em Portugal, a questão do empreendedorismo social é vista como um instrumento de resolução de problemas socialmente relevantes ligados ao combate ao desemprego, à exclusão social e à pobreza, com a inevitável pressão do curto prazo para a obtenção de resultados, mas é favorável ao crescimento económico saudável de longo prazo. Não há qualquer política concreta no sentido de mobilizar fontes de financiamento e de implementar quadros facilitadores destas iniciativas para que elas possam crescer e encontrar a sua sustentabilidade e autonomia económica. Tendo em conta a dimensão envolvente sociocultural, macroeconómica, de regulação e política fiscal, que influenciam de forma determinante as iniciativas de empreendedorismo social, este tem de posicionar-se nos dois quadros jurídicos apresentados, quer no que diz respeito ao terceiro setor (em sentido restrito), quer da economia social (sentido amplo) pela sua proposta de valor social. Neste sentido, conclui-se no sentido de desenvolver, tanto a nível nacional como europeu, um enquadramento legal que reconheça as potencialidades da empresa social e a sua equiparação fiscal em relação às organizações tradicionais. Ao nível das políticas públicas deve existir uma orientação nacional perfilhada do contexto europeu, associada à configuração de redes locais e a uma plataforma comum que combatam um conjunto de iniciativas isoladas e fragmentadas no que diz respeito à sua inserção nas cadeias produtivas e nas articulações territoriais.