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Repositorio de la Universidad de Zaragoza – Zaguan http://zaguan.unizar.es TRABAJO FIN DE MÁSTER MÁSTER UNIVERSITARIO EN ESPECIALIZACIÓN E INVESTIGACIÓN EN DERECHO EL RÉGIMEN JURÍDICO INTERNACIONAL Y EUROPEO DE LUCHA FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO Autor Paula Moreno Aznar Director Sergio Salinas Alcega Facultad de Derecho Zaragoza, septiembre de 2013 “Estamos en un momento crítico de la historia de la Tierra, en el cual la humanidad debe elegir su futuro. A medida que el mundo se vuelve cada vez más interdependiente y frágil, el futuro depara, a la vez, grandes riesgos y grandes promesas. Para seguir adelante, debemos reconocer que en medio de la magnífica diversidad de culturas y formas de vida, somos una sola familia humana y una sola comunidad terrestre con un destino común. Debemos unirnos para crear una sociedad global sostenible fundada en el respeto hacia la naturaleza, los derechos humanos universales, la justicia económica y una cultura de paz. En torno a este fin, es imperativo que nosotros, los pueblos de la Tierra, declaremos nuestra responsabilidad unos hacia otros, hacia la gran comunidad de la vida y hacia las generaciones futuras”. Carta de la Tierra, Río de Janeiro, 1992. 1 ABREVIATURAS Y ACRÓNIMOS 5PAC Quinto Programa de Acción Comunitario. 6PM Sexto Programa Marco. AGBM Ad Hoc Group on the Berlin Mandate. AC Mecanismo de aplicación conjunta. AGNU Asamblea General de las Naciones Unidas. AOD Ayuda Oficial al Desarrollo. BEI Banco Europeo de Inversiones. BM Banco Mundial. BRICS Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica. CAC Captura y almacenaje de carbono. CRE Certificado de reducción de emisiones. CDE Mecanismo de comercio de derechos de emisión. CMMAD Comisión Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo de Naciones Unidas. CNI Comité de Negociación Intergubernamental. CEE Comunidad Económica Europea. CE Comunidad Europea. COP Conference of the Parties of the United Nations Framework Convention on Climate Change. CMP Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties of the United Nations Framework Convention on Climate Change. CIUC Consejo Internacional de Uniones Científicas. CMNUCC Convención Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático. CIE Cuarto Informe de Evaluación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático. DL Mecanismo de desarrollo limpio. ENSO El Niño-Southern Oscillation. SE4ALL Estrategia de Acceso Universal a Servicios Energéticos Modernos. EECC Estrategia Europea sobre el Cambio Climático. EU ETS European Trade System. FACC Fondo de Adaptación al Cambio Climático. FMAM Fondo para el Medio Ambiente Mundial. FVC Fondo Verde Climático. GEI Gases de efecto invernadero. GMES Global Monitoring for Environment and Security. GETE Grupo de Evaluación Tecnológica y Económica. GTECLP Grupo de Trabajo Especial sobre cooperación a largo plazo en el marco de la Convención Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático. GTE-PK Grupo de Trabajo Especial sobre los nuevos compromisos de las Partes del Anexo I con arreglo al Protocolo de Kioto. 2 IPCC Intergovernmental Panel on Climate Change. ICSU International Council of Science. MCA Marco Común para la Adaptación. MTT Mechanism for Technology Transfer. MRV Monitoring, Reporting and Verification. NNUU Naciones Unidas. OMM Organización Meteorológica Mundial. OMC Organización Mundial del Comercio. OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico. PNA Planes Nacionales de Asignación. PEID Pequeños Estados insulares en desarrollo. PIE Primer Informe de Evaluación. PIB Producto Interior Bruto. PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. PNUMA Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente. PECC Programa Europeo sobre Cambio Climático. PMC Programa Mundial sobre el Clima. PK Protocolo de Kioto. QIE Quinto Informe de Evaluación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático. RECDE Régimen europeo sobre comercio de derechos de emisión. REDD Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation. REDD-plus Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation plus Conservation. RRP Resumen para Responsables de Políticas. SIE Segundo Informe de Evaluación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático. SPTT Strategic Program on Technology Transfer. SBI Subsidiary Body for Implementation (Conference of the Parties of the United Nations Framework Convention on Climate Change). SBSTA Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice (Conference of the Parties of the United Nations Framework Convention on Climate Change). TIE Tercer Informe de Evaluación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático. URE Unidad de reducción de emisiones. UCA Unidad de cantidad asignada. UE Unión Europea. 3 EL RÉGIMEN JURÍDICO INTERNACIONAL Y EUROPEO DE LUCHA FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO INTRODUCCIÓN 6 CAPÍTULO I. APROXIMACIÓN AL FENÓMENO DEL CAMBIO CLIMÁTICO 10 1. EL CAMBIO CLIMÁTICO EN CUANTO FENÓMENO FÍSICO 11 1.1. La labor desempeñada por el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático 11 1.2. Detección y atribución de responsabilidades en el cambio climático 13 2. EL EFECTO INVERNADERO 14 2.1. Introducción al efecto invernadero 14 2.2. El efecto invernadero antropogénico 15 3. LOS IMPACTOS PRODUCIDOS POR EL CAMBIO CLIMÁTICO 17 4. LA REACCIÓN DE LA COMUNIDAD INTERNACIONAL ANTE EL FENÓMENO DEL CAMBIO CLIMÁTICO 20 4.1. Cronología de las Conferencias Internacionales sobre cambio climático 20 4.2. Otros marcos de negociación de política internacional en relación con el cambio climático 21 CAPÍTULO II. LA EMERGENCIA DE UN RÉGIMEN JURÍDICO INTERNACIONAL SOBRE EL CAMBIO CLIMÁTICO 24 1. LA CONVENCIÓN MARCO DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE EL CAMBIO CLIMÁTICO 24 1.1. El marco jurídico internacional introducido por la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático 24 1.2. Las Conferencias de las Partes en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático 27 2. EL PROTOCOLO DE KIOTO 29 2.1. Los mecanismos de flexibilidad del Protocolo de Kioto 33 2.1.1. El mecanismo de desarrollo limpio 33 2.1.1.1. Aspectos jurídicos fundamentales del mecanismo de desarrollo limpio 33 2.1.1.2. Ventajas e inconvenientes del mecanismo de desarrollo limpio 35 2.1.2. El mecanismo de aplicación conjunta 36 2.1.2.1. Aspectos jurídicos fundamentales del mecanismo de aplicación conjunta 36 2.1.2.2. Ventajas e inconvenientes del mecanismo de aplicación conjunta 40 2.1.3. El mecanismo de comercio de derechos de emisión 40 2.1.3.1. Aspectos jurídicos fundamentales del mecanismo de comercio de derechos de emisión 40 2.1.3.2. Ventajas e inconvenientes del mecanismo de comercio de derechos de emisión 42 4 2.2. Las Conferencias de las Partes en el Protocolo de Kioto 43 2.2.1. Las Conferencias de las Partes en calidad de Reuniones de las Partes en el Protocolo de Kioto 44 2.2.2. El desarrollo de las “dos vías” en la negociación internacional del cambio climático 45 CAPÍTULO III. EL RÉGIMEN JURÍDICO INTERNACIONAL DE LUCHA CONTRA EL CAMBIO CLIMÁTICO A PARTIR DE 2013: LA FASE POSTKIOTO 47 1. LA COP13/CMP3 DE BALI 47 1.1. Las negociaciones en el marco de la COP13/CMP3 47 1.2. Bali y el camino hacia el consenso 50 2. LA COP14/CMP4 DE POZNAŃ 51 3. LA COP15/CMP5 DE COPENHAGUE 52 3.1. Las negociaciones en el marco de la COP15/CMP5 52 3.2. El balance de la COP15/CMP5 54 4. LA COP16/CMP6 DE CANCÚN 55 4.1. Las negociaciones en el marco de la COP16/CMP6 55 4.2. Los avances experimentados en Cancún 57 5. LA COP17/CMP7 DE DURBAN 58 5.1. Las negociaciones en el marco de la COP17/CMP7 58 5.2. Los hitos alcanzados en Durban 61 6. LA COP18/CMP8 DE DOHA 61 6.1. Las negociaciones en el marco de la COP18/CMP8 61 6.2. El balance final de la COP18/CMP8 64 7. EL PAPEL DE LA UNIÓN EUROPEA EN LAS NEGOCIACIONES DEL NUEVO RÉGIMEN INTERNACIONAL CONTRA EL CAMBIO CLIMÁTICO 69 CAPÍTULO IV. LOS INSTRUMENTOS JURÍDICOS DE LA UNIÓN EUROPEA CONTRA EL CAMBIO CLIMÁTICO 73 1. EL MODELO EUROPEO DE LUCHA CONTRA EL CAMBIO CLIMÁTICO 73 1.1. Inicios de la lucha contra el cambio climático en la Unión Europea 73 1.2. La reducción de los GEI como objetivo prioritario de la Unión Europea 76 1.2.1. La Directiva 2003/87/CE 77 1.2.2. La Directiva 2004/101/CE 79 1.2.3. La Directiva 2008/101/CE 81 1.2.4. La Directiva 2009/29/CE 83 2. EL RÉGIMEN EUROPEO SOBRE COMERCIO DE DERECHOS DE EMISIÓN 86 2.1. El esquema “Cap-and-Trade” 86 5 2.2. Los Planes Nacionales de Asignación de derechos de emisión 88 2.3. El régimen comunitario sobre comercio de derechos de emisión para el tercer periodo de implementación de la Directiva 2003/87/CE 88 2.4. Ventajas e inconvenientes del régimen europeo sobre comercio de derechos de emisión 89 2.5. La estrategia de descarbonización de la Unión Europea a largo plazo 92 3. LA IMPORTANCIA DE LAS FUENTES DE ENERGÍA RENOVABLES EN LA MITIGACIÓN DEL CAMBIO CLIMÁTICO 94 3.1. Antecedentes 95 3.2. La política comunitaria en materia de energías renovables 96 3.2.1. Primera etapa: inicios de la política comunitaria de energías renovables 96 3.2.2. Segunda etapa: consolidación de la política comunitaria de energías renovables 99 CONCLUSIONES 102 BIBLIOGRAFÍA 105 6 INTRODUCCIÓN El fenómeno del cambio climático se ha convertido en uno de los grandes problemas a los que se enfrenta la humanidad. El cambio climático presenta un carácter universal puesto que afecta a todas las regiones, si bien resulta especialmente virulento en los territorios y las poblaciones más vulnerables del Planeta. Este fenómeno se agrava con el tiempo dada la rapidez de los cambios que produce a su paso y la incertidumbre que, en sí mismas, generan sus consecuencias. Todo ello trae como consecuencia una reacción climática muy compleja de aumento de las temperaturas atmosféricas y la consiguiente modificación de los ecosistemas de flora y fauna que habitan la Tierra. En este sentido, ha resultado fundamental la labor del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (en adelante, IPCC), a la hora de conocer las proyecciones del problema ambiental. Prácticamente todos los sectores de la sociedad (industria, transporte, agricultura, ganadería, turismo), contribuyen a generar emisiones de gases de efecto invernadero (en adelante, GEI) y la reacción contra el cambio climático tiene que incluirlos a todos. A la vista de los resultados contenidos en los informes técnico-científicos elaborados por el IPCC y la emergencia del asunto, la Comunidad Internacional comenzó a tomar partida y a incluir el problema del cambio climático en las agendas internacionales. El primer instrumento jurídico de lucha frente al cambio climático surge en 1992 con la firma de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (en adelante, CMNUCC), que constituye el elemento central de los esfuerzos mundiales para combatir el calentamiento de la Tierra. El objetivo de la CMNUCC consiste en controlar de las concentraciones de GEI en la atmósfera a un nivel que permita evitar las interferencias antropogénicas peligrosas para el sistema climático. Para el cumplimiento de dicho objetivo, el texto de la Convención establece una clasificación de los Estados parte en dos grupos de países imponiéndoles una serie de obligaciones, tanto comunes como específicas, para la consecución del referido objetivo. Desde la entrada en vigor de la CMNUCC en 1994, han ratificado el texto de la Convención, 194 Estados parte lo cual refleja la magnitud del problema a escala internacional y el nivel de conciencia y disposición de los países hacia una actuación conjunta en la lucha frente al cambio climático. Tras varios años de negociaciones, se celebró en Kioto, la tercera Conferencia de las Partes en la CMNUCC con el objetivo de adoptar un texto que vinculara a las Partes en sus objetivos de reducción de emisiones de GEI a la atmósfera. El texto resultante, el Protocolo de Kioto (en adelante, PK), recoge los compromisos cuantificados de reducción de emisiones de GEI de las Partes signatarias, en función de una clasificación efectuada por países y pone en marcha una serie de instrumentos y mecanismos que hacen posible su cumplimiento. Además, se fijan los periodos de cumplimiento de los compromisos de reducción, la contabilidad común y los mecanismos de flexibilidad para lograr el cumplimiento de dichos objetivos de reducción. 7 La inclusión en el PK de los mecanismos de mercado, tiene su justificación en el carácter global del cambio climático y en el poderoso efecto que presenta la reducción de emisiones de GEI sobre el sistema climático. Así las cosas, el PK permite a los Estados parte cuyos compromisos nacionales de límite y reducción de emisiones resulten especialmente onerosos, costear a un menor precio la reducción de emisiones de GEI en otros países donde dichas actividades resulten más económicas. El PK pone en marcha tres mecanismos de flexibilidad, sujetos al principio de suplementariedad frente a las medidas y políticas nacionales de reducción de emisiones, dotados de diferentes características en función de la funcionalidad que persiguen. Estos instrumentos redundan en el objetivo del PK que consiste en lograr el compromiso de la Comunidad Internacional en la consecución de la finalidad última de la CMNUCC consistente en “impedir las interferencias antropogénicas peligrosas para el sistema climático”. Tras la entrada en vigor del PK en febrero 2005, han ratificado el texto hasta la fecha, 184 Estados parte. La CMNUCC estableció la creación de un órgano de impulso y supervisión de la Conferencia de las Partes en la CMNUCC (en adelante, COP), que permite a los Estados parte reunirse anualmente y aprobar un conjunto de normas jurídicas relativas al cumplimiento último por las Partes del texto de la Convención. El PK reguló asimismo las funciones de las COPs, introduciendo además, un órgano de decisión en el marco del PK, la Conferencia de las Partes en calidad de las reuniones de las Partes del PK (en adelante, CMP), que cumplen funciones de impulso y supervisión del texto del PK. Las COPs comenzaron a reunirse en 1995, en la Cumbre de Berlín y a partir de 2005, con ocasión de la Cumbre de Montreal, comenzaron a trabajar paralelamente a las CMPs. Tanto las COPs como las CMPs, han venido abordando en múltiples ámbitos, la lucha frente al cambio climático y adoptando una serie de Decisiones que forman parte, junto con el texto de la CMNUCC y del PK, del régimen jurídico internacional de lucha contra el cambio climático. Durante el primer periodo de compromiso del PK (2008-2012), las negociaciones han seguido la denominada “doble vía”, lideradas por los grupos de trabajo dispuestos a tal efecto en el seno de la CMNUCC y del PK, al objeto de racionalizar al máximo los temas a tratar y alcanzar progresos con cierta rapidez de cara a la negociación del régimen posterior a 2012. Entre los asuntos tratados en el marco de la CMNUCC, destacan los relativos a la mitigación, la adaptación al cambio climático, la transferencia de tecnología, la financiación de acciones de lucha contra el cambio climático, el uso del suelo y la protección de los bosques a través de sumideros, entre otros. Por su parte, en el marco del PK se han abordado asuntos concernientes a la puesta en marcha del Protocolo, la presentación de enmiendas al texto del PK, el debate sobre su continuidad, la ampliación del periodo de compromiso de limitación y la reducción de emisiones de GEI más allá de 2012. Como consecuencia de ello, las Partes han decidido prolongar la vigencia del PK para el periodo de compromiso comprendido entre el 1 de enero de 2013 y el 31 de diciembre de 2020, respetando la continuidad del texto del PK. 14 Para reforzar esta tesis se apoya en los aumentos observados en el promedio mundial de la temperatura del aire y del océano, del nivel del mar y en el deshielo generalizado de nieves y hielo. En segundo lugar, analiza las causas de este cambio. El CIE IPCC, 2007 explica cómo los progresos realizados desde el TIE IPCC, 2001 reflejan que la influencia humana sobre el cambio climático no se circunscribe únicamente al aumento de las temperaturas, sino que abarca también otros aspectos más amplios del clima. En tercer lugar, se ocupa de los impactos del cambio climático, evidenciando cómo en el momento de elaboración del informe, se contaba con más datos y un mayor conocimiento acerca de la cronología y magnitud de los impactos. De entre todos ellos, el calentamiento antropógenico tiene la potencialidad de producir impactos abruptos e irreversibles en función de la rapidez y magnitud del cambio climático. En último lugar, estudia las diferentes opciones de adaptación y mitigación, si bien reconoce la necesidad de lograr una mayor adaptación por parte de las sociedades para reducir la vulnerabilidad al cambio climático. Dado que la capacidad adaptativa está íntimamente relacionada con el desarrollo social y económico, ésta en multitud de ocasiones se encuentra distribuida de forma desigual entre las sociedades y a su vez, en el seno de éstas. A la vista de lo anteriormente expuesto, podemos extraer como conclusión contrastada en base a datos científicos y técnicos aportados por el IPCC y respaldada por la Comunidad Internacional, la influencia de las actividades humanas en el clima terrestre a través de los diferentes mecanismos que posteriormente pasaremos a analizar. 2. EL EFECTO INVERNADERO 2.1. Introducción al efecto invernadero En los últimos años se ha venido reflejando en numerosos estudios científicos cómo las emisiones de determinadas sustancias producidas por la actividad humana, están haciendo aumentar sustancialmente las concentraciones de GEI en la atmósfera, potenciando el conocido como “efecto invernadero”. La expresión “efecto invernadero” se debe originariamente al científico Jean Baptiste FOURIER que, en 1827 se refirió a ella para describir el fenómeno por el cual varios gases presentes en la atmósfera, los denominados GEI, que resultan esenciales para la vida en la Tierra, retienen el calor de la atmósfera 10 . La capa atmosférica actúa de forma similar a las paredes y el techo de un enorme invernadero, dejando pasar los rayos de sol y el calor pero formando una barrera que evita que el calor acumulado se escape de nuevo. Sin ánimo de detenernos en la explicación científica del proceso, pasamos a describir el esquema climático que produce este fenómeno 11 . La Tierra recibe los rayos del Sol, absorbiendo una parte de ellos y devolviendo al espacio el resto a través de la atmósfera. Por su parte, la atmósfera dado su carácter 10 Gracias a la existencia de estos GEI, la temperatura de la Tierra tiene una temperatura media global de unos 15Cº, en lugar de -18Cº en el caso de que estos gases no estuviesen presentes en la atmósfera. 11 ECHAGÜE MÉNDEZ DE VIGO, G., “Cambio climático: Hacia un nuevo modelo energético”, op. cit., pp. 13 y 14. 15 prácticamente transparente, deja pasar completamente la radiación solar de onda corta del espectro (rayos ultravioleta). Una vez en contacto con la superficie terrestre, en parte es absorbida para el calentamiento de la Tierra y en parte, es reflejada al espacio y traspasando la atmósfera esta vez, en forma de onda larga del espectro (rayos infrarrojos). En este proceso, varios GEI presentes en la atmósfera que dejaron pasar libremente la radiación de onda corta, absorben las radiaciones de onda larga, actuando como si de una pantalla se tratase y evitando que la energía se escape al exterior. Con ello se alcanza el equilibrio térmico perfecto entre la energía proveniente del Sol y la irradiada por la Tierra. Su denominación se debe al efecto retentivo que se produce en la atmósfera respecto de parte de la radiación absorbida y emitida por la Tierra de forma semejante a como sucedería dentro de un invernadero. Resulta conveniente señalar que técnicamente los procesos climáticos producidos en un invernadero no coinciden en puridad con el efecto invernadero atmosférico. 2.2. El efecto invernadero antropogénico Una vez descrito el efecto invernadero, nos detenemos en explicar de qué manera y a través de qué mecanismos, la influencia humana de la que hemos hablado anteriormente genera un efecto devastador sobre el clima. La literatura científica atribuye como causas antropogénicas del efecto invernadero tanto la acción humana directa sobre una determinada actividad (por ejemplo, la quema de combustibles fósiles), como el resultado de los procesos naturales que han sido objeto de modificación por parte del ser humano (por ejemplo, la deforestación) 12 . En 1903 el científico sueco Svante ARRHENIUS, sostuvo que los niveles de concentración de CO2 en la atmósfera afectaban de manera considerable al balance térmico de la Tierra. A continuación debemos señalar cuáles son con carácter general, los gases que contribuyen, en mayor o menor medida a generar el efecto invernadero. Posteriormente describiremos cuáles de ellos tienen un origen antropogénico y cuáles tienen su origen en causas naturales además de otras generadas por la acción del ser humano, interviniendo ambos factores en la generación del efecto invernadero ampliado. Con carácter general destacamos los siguientes GEI: dióxido de carbono (CO2), metano (CH4), oxido nitroso (N2O), hidrofluorocarbono (HFC), perfluorocarbono (PFC), hexafluoruro de azufre (SF6), hidroclorofluorocarbono (HCFC), clorofluorocarbono (CFC), ozono (O3) y vapor de agua (H2O). Veamos cuáles de estos GEI traen causa en la actividad humana generando un efecto invernadero ampliado. Los clorofluorocarbonos (CFCs) son compuestos de origen antropogénico en su totalidad y con una permanencia muy larga en la atmosfera por su estabilidad química. Entre sus fuentes de producción destacan los sistemas de refrigeración y aire acondicionado, los aerosoles y extintores. Su concentración en la atmósfera es baja, sin 12 El efecto invernadero generado por la acción humana o efecto invernadero antropogénico, también es conocido como efecto invernadero ampliado o efecto invernadero inducido. 16 embargo poseen un gran poder de efecto invernadero y de destrucción del ozono estratosférico. Los hidroclorofluorocarbonos (HCFCs) e hidrofluorocarbonos (HFCs) son compuestos artificiales creados como sustitutos de los anteriores pero con idéntico comportamiento como GEI. Los perfluorocarbonos (PFCs) son utilizados en procesos industriales de producción de aluminio y semiconductores con un periodo de estancia en la atmósfera es extremadamente alto. El hexafloruro de azufre (SF6) posee un elevado nivel de calentamiento y permanencia en la atmósfera. Este gas se utiliza como aislante en circuitos eléctricos y gas trazador en la fabricación de magnesio. Junto a éstos, existen otros gases que combinan tanto las causas naturales como las antropogénicas en generación del efecto invernadero. El dióxido de carbono (CO2) es el segundo GEI en importancia al tratarse del compuesto más abundante en la atmósfera. Se calcula que su presencia en la atmósfera se prolonga más de cien años y supone un calentamiento terrestre entorno a 15ºC. Sus principales fuentes naturales de producción son los océanos, los volcanes, los incendios, la respiración de los seres vivos y la materia orgánica en descomposición. Entre las fuentes antropogénicas encontramos la utilización de combustibles fósiles en la energía y el transporte, los procesos industriales y la deforestación. El metano (CH4) constituye el tercer GEI más importante en cuanto a sus efectos. Se calcula que su permanencia en la atmósfera supera los once años. En la naturaleza las fuentes más importantes se encuentran en los incendios, los océanos, la fermentación anaeróbica de los pantanos y la digestión de los rumiantes. Entre sus fuentes antropogénicas debemos citar los incendios, determinados cultivos como el arroz, la ganadería en general, las emisiones furtivas de combustible y los escapes de biogás en vertederos de residuos. La producción de oxido nitroso (N2O) se asocia a la utilización de combustibles fósiles, fertilizantes nitrogenados, procesos industriales y a la deforestación. Sus fuentes naturales se localizan en las emisiones de suelos y océanos, la desnitrificación de suelos, las tormentas y los volcanes. Este gas contribuye a la generación secundaria de otros óxidos de nitrógeno y da origen a nieblas de contaminación fotoquímica permaneciendo en la atmósfera alrededor de ciento treinta años. Mención aparte merece la descripción del vapor de agua y del ozono, por su papel relevante y su particular naturaleza. El vapor de agua (H2O) constituye uno de los GEI más importantes por los efectos en el calentamiento terrestre que ocasiona, alrededor de 20ºC. Si bien, al no verse afectado por causas antropogénicas sino únicamente de carácter natural, no aparece catalogado en el inventario de GEI ni le son aplicables por tanto, las medidas de control de emisiones de GEI. Únicamente el ozono troposférico u ozono ambiental, es decir, el que se encuentra en la porción más baja de la atmósfera, es el causante del efecto invernadero 17 ampliado 13 . Se trata del compuesto más destacado de los oxidantes fotoquímicos y forma parte del llamado smog fotoquímico 14 . En relación con el ozono troposférico, el informe conjunto del PNUMA y la OMM, de 1995, “La cambiante capa de ozono”, realiza un estudio del comportamiento de este gas en la atmósfera 15 . En dicho informe se atribuye al ozono de la troposfera una importante contribución al incremento del efecto invernadero debido a su producción por las actividades industriales. Afirma que la magnitud de su contribución es incierta, debido en parte a que el ozono también se produce de forma natural ya que su vida media en la atmósfera es relativamente corta. En contra de la creencia popular asegura que: “El agujero de la capa de ozono en la Antártida, no produce calentamiento global”, por lo que quedaría de algún modo, al margen de nuestro estudio. Más recientemente en 2005, se elabora por el IPCC y el Grupo de Evaluación Tecnológica y Económica (en adelante, GETE), el informe “La protección de la capa de ozono y el sistema climático mundial. Cuestiones relativas a los hidrofluorocarbonos y a los perfluorocarbonos. Resumen para responsables políticos y resumen técnico” 16 . Se trata de un informe especial que partiendo de la invitación de las Partes de la CMNUCC y el Protocolo de Montreal, realiza una descripción sobre la protección de la capa de ozono y el sistema climático mundial. En este informe, ambos organismos en base a los estudios científicos y técnicos realizados, proporcionan información para la adopción de decisiones con respecto a la protección de la capa de ozono y del sistema climático mundial en los sectores de refrigeración, aire acondicionado, espumas aislantes, aerosoles, equipos de protección contra incendios y disolventes. 3. LOS IMPACTOS PRODUCIDOS POR EL CAMBIO CLIMÁTICO Como hemos visto, el cambio climático está relacionado con la presencia de los GEI en la atmósfera. El efecto invernadero que resulta esencial para la vida en la Tierra, está siendo alterado por la acción del ser humano debido al incremento de emisiones de GEI ocasionado por diversas actividades que van desde la quema de combustibles fósiles (carbón, gas y petróleo) hasta la agricultura intensiva. La tala de bosques y otras modificaciones llevadas a cabo sobre los recursos naturales, hacen que el carbono almacenado en los árboles y el resto de vegetación sea 13 Por su parte, el ozono estratosférico es decir, el situado en las capas más altas de la atmósfera, forma la capa de ozono siendo objeto de protección internacional mediante el Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono, de 22 de marzo de 1985 y por el Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono, firmado el 16 de septiembre de 1987, ajustado y enmendado el 29 de junio de 1990. 14 ECHAGÜE MÉNDEZ DE VIGO, G., “Cambio climático: Hacia un nuevo modelo energético”, op. cit., pp. 19-23 y MARTÍN ARRIBAS, J.J., “La Unión Europea ante el fenómeno del cambio climático”, Cuadernos de integración europea, nº 3, 2005, pp. 123-125. 15 Informe “La Cambiante Capa de Ozono”, autor: BOJKOV, R.D., publicado conjuntamente por la OMMy el PNUMA en 1995 (http://library.wmo.int/opac/index.php?lvl=notice_display&id=7779). 16 Informe “La protección de la capa de ozono y el sistema climático mundial. Cuestiones relativas a los hidrofluorocarbonos y a los perfluorocarbonos. Resumen para responsables políticos y resumen técnico”, elaborado conjuntamente por el IPCC y el GETE en 2005. 18 liberado, reduciéndose el CO2 que naturalmente quedaría absorbido por esos sumideros de carbono 17 . Los gases químicos de origen puramente antropogénico (CFCs, HCFCs, HFCs, PFCs y S6), contribuyen en modo adicional y especialmente severo al incremento de los GEI en la atmósfera en concreto, a la concentración atmosférica de CO2, cuya ratio se ha incrementado en un tercio desde los niveles preindustriales de 1750 18 . Sin embargo la concentración de GEI en la atmósfera, aunque de gran importancia, constituye sólo uno de los factores que intervienen en el funcionamiento del clima. El clima, por sí mismo es objeto de múltiples variaciones naturales y se encuentra sujeto a cambios tanto de tipo natural como inducido por el ser humano. Mientras la variación de los rayos solares, los océanos y las erupciones volcánicas, constituyen factores naturales que afectan al clima global, como ejemplo de los cambios humanos encontramos, la destrucción de la capa de ozono, la utilización de aerosoles, la quema de combustibles fósiles y la biomasa. La toma de conciencia de los posibles efectos adversos sobre el clima producidos por la quema de combustibles fósiles se produjo a principios de la década de los 80, cuando investigaciones científicas señalaron al cambio climático como generador de un daño potencial elevado a generaciones futuras. Tanto el IPCC como la inmensa mayoría de la doctrina científica de todo el mundo identifican este fenómeno como una realidad y consideran que la influencia del ser humano sobre el clima debe ser detectada para luchar contra tales efectos adversos 19 . En este sentido, el TIE IPCC, 2001 llevó a cabo un estudio de situación arrojando importantes conclusiones entorno a la incidencia real del cambio climático 20 . En primer lugar, afirmaba que las emisiones de CO2 debidas a la quema de combustible de origen fósil, “constituirán la influencia dominante en las tendencias de concentración atmosférica de CO2 durante el siglo XXI ”. Este informe situaba alrededor del año 2100 el récord de concentración atmosférica de CO2 y del resto de GEI. En segundo lugar sostenía que al aumentar las concentraciones de CO2 en la atmósfera, tanto las tierras como los océanos, absorberán una parte cada vez menor de las emisiones antropogénicas de CO2 de la atmósfera limitando cada vez más esa capacidad natural de regeneración ambiental. En tercer lugar, aseveraba que los cambios en el uso de la tierra influirán de manera determinante en la concentración atmosférica del CO2. Asimismo, debemos también reflejar las conclusiones que en relación a estos términos, pronunció el CIE IPCC en 2007. Recordemos en este punto que el CIE IPCC 17 La CMNUCC en su artículo 1.8, define sumidero de carbono como: “Cualquier proceso, actividad o mecanismo que absorbe un gas de efecto invernadero, un aerosol o un precursor de un gas de efecto invernadero de la atmosfera”. 18 YAMIN, F. y DEPLEDGE, J., The International Climate Change Regimen: a guide to Rules, Institutions and Procedures, Cambridge Press, 2004, pp. 20-22. En este sentido, las autoras YAMIN, F., y DEPLEDGE, J., sitúan la era preindustrial como el comienzo del fenómeno del cambio climático como problema ambiental. 19 Las principales funciones del IPCC son la detención y la atribución de los efectos del cambio climático. Por un lado, detectar las tendencias en el calentamiento de la Tierra y por otro, determinar en qué medida éste puede atribuirse a la interferencia humana. 20 TIE IPCC, 2001 “Cambio Climático 2001: Informe de síntesis-Resumen para responsables de políticas", pp. 4-8. 19 apela al cambio climático como realidad producida fundamentalmente por efecto de las actividades del ser humano 21 . Este informe señala el aumento de las emisiones mundiales de GEI de origen antropogénico en un 70% entre 1970 y 2004, dando lugar al aumento del promedio de la temperatura mundial. En concreto, las concentraciones atmosféricas mundiales de los gases CO2, CH4 y N2O, han aumentado exponencialmente y son actualmente muy superiores a los valores preindustriales, considerados hasta el momento de elaboración del informe, como máximos. En relación con los actuales instrumentos de mitigación del cambio climático el CIE IPCC 2007, considera que a pesar del alto nivel de conciencia mundial respecto al asunto y de los avances realizados en los instrumentos de lucha contra el cambio climático y desarrollo sostenible, las emisiones mundiales de GEI seguirán aumentando previsiblemente en los próximos decenios. De continuar con esa tendencia señala el IPCC, el calentamiento seguirá en aumento y el sistema climático experimentará los mayores cambios registrados hasta el momento. A pesar de existir unanimidad acerca de los impactos del cambio climático, la doctrina científica señala todavía importantes incertidumbres respecto a la evolución del problema, en concreto, sobre los plazos, la proporción y las consecuencias de sus efectos adversos, así como sobre la forma más adecuada de detectarlas. Resulta evidente que el esperado aumento global de las temperaturas se traduzca en cambios en el día a día que diferirán notablemente entre las distintas regiones del Planeta. Los impactos que implica el cambio climático van a tener, en muchos casos, como telón de fondo situaciones de vulnerabilidad tales como la pobreza y la alta densidad de población. Por este motivo, tendrán un impacto especialmente desproporcionado en países y comunidades con recursos limitados para poder adaptarse a los cambios que necesariamente implica el fenómeno. Del mismo modo sucederá con los ecosistemas de determinadas áreas geográficas que, por su vulnerabilidad, serán incapaces de adaptarse y sufrirán daños irreparables. Así, las consecuencias originadas por fenómenos extremos tales como ciclones, tormentas o incendios, demuestran la vulnerabilidad de las sociedades y de los ecosistemas ante cualquier situación de amenaza producida por el cambio climático. Estas circunstancias han introducido una importante conciencia social sobre el peligro que entrañan los efectos del cambio climático que se ha traslado a los Gobiernos de todo el mundo. Éstos resultan un elemento clave al disponer de multitud de instrumentos de tipo jurídico y administrativo para influir sobre los comportamientos humanos en el medio ambiente. 21 CIE IPCC, 2007 “Informe de síntesis. Resumen para responsables de políticas”, pp. 2-22. 20 4. LA REACCIÓN DE LA COMUNIDAD INTERNACIONAL ANTE EL FENÓMENO DEL CAMBIO CLIMÁTICO Las primeras reacciones de la Comunidad Internacional frente al cambio climático hay que buscarlas en las Conferencias Internacionales celebradas bajo el auspicio de diversos Organismos Internacionales. Dada la naturaleza del problema, los resultados de dichas Conferencias Internacionales han dado lugar a la emergencia de un régimen jurídico transnacional que sirve de base a su vez, para el desarrollo por parte de los Estados signatarios, de otros instrumentos de ámbito geográfico inferior (nacional y local) para hacer frente a las devastadoras consecuencias que acarrea este fenómeno en el clima del Planeta. 4.1. Cronología de las Conferencias Internacionales sobre cambio climático El debate relativo a la influencia de la actividad humana sobre el clima se puso de manifiesto por primera vez, en la Primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano celebrada en Estocolmo en el año 1972. Desde entonces, la Comunidad Internacional liderada por NNUU y la OMM, empezó un largo proceso de análisis e investigación sobre el tema. Bajo la convocatoria de la OMM, la Primera Conferencia Mundial sobre el Clima celebrada en Ginebra en 1979, sirvió de reflexión acerca del calentamiento global y cómo éste podía afectar a la actividad humana. De dicha Conferencia surgió una Declaración donde se instaba a los Gobiernos de todo el mundo a controlar y prever cambios potenciales en el clima provocados por el ser humano, que pudieran resultar adversos para el bienestar futuro de la humanidad. Asimismo, llegó a un consenso para elaborar el Programa Mundial sobre el Clima (en adelante, PMC), bajo la responsabilidad conjunta de la OMM, el PNUMA y el Consejo Internacional de Uniones Científicas (ICSU, por sus siglas en inglés). En 1985, la OMM y el PNUMA organizaron una Conferencia Internacional en Villach, sobre la evolución y la influencia del CO2 y el resto de GEI en el cambio climático. El año 1988 se caracterizó por una profusa actividad negociadora en el ámbito del cambio climático. Desde la Conferencia Internacional de Toronto de 1988, se dirigió una recomendación a los países industrializados de reducción global del 20% de las emisiones de CO2 hasta mitad del año 2005. Ese mismo año 1988, la OMM y el PNUMA crearon el IPCC, cuya labor destaca en cuanto al estudio de la magnitud y cronología de los cambios climáticos 22 . Asimismo, la Asamblea General de las Naciones Unidas (en adelante, AGNU), a propuesta de Malta, introdujo por primera vez el asunto y adoptó la Resolución A/RES/43/53, de 6 de diciembre de 1988, sobre Protección del Clima Mundial para Generaciones Presentes y Futuras en la que calificaba el cambio climático “de interés general para la Comunidad Internacional”. 22 YAMIN, F. y DEPLEDGE, J., The International Climate Change Regimen: a guide to Rules, Institutions and Procedures, op. cit., p. 22. Las autoras identifican el año 1988 como el surgimiento del cambio climático como asunto político. 21 Es muy probable que el año 1989 pasara a la historia como aquel en el que la AGNU dio el pistoletazo de salida oficial al inicio de las negociaciones de una Convención Internacional sobre el Cambio Climático. De igual forma, en 1990 también concurrieron varios acontecimientos de suma trascendencia internacional en el ámbito del cambio climático. Por ejemplo, la elaboración del PIE IPCC, que a pesar de las cautelas, constató como la actividad humana encabezaba el aumento de concentración de CO2 en la atmósfera y el consiguiente aumento de la temperatura de la Tierra. Este Informe sirvió de base a la Declaración Ministerial de la segunda Conferencia Mundial sobre el Clima oficiada en Ginebra. En ella se adoptaron algunas de las Recomendaciones del IPCC y a su vez, se puso de manifiesto la necesidad de iniciar sin demora las negociaciones sobre una Convención Marco sobre el Clima. La AGNU se hizo eco de estas advertencias, lanzando las negociaciones de la CMNUCC, para lo cual designó un Comité de Negociación Intergubernamental 23 (en adelante, CNI), como órgano encargado de liderar esta compleja tarea. 4.2. Otros marcos de negociación de política internacional en relación con el cambio climático El cambio climático además de estar presente en las negociaciones en el seno de las NNUU constituye un elemento central de debate y un reto de futuro para el conjunto de las políticas internacionales. Así las cosas, se han celebrado una serie de acuerdos de carácter político en materia de desarrollo sostenible y lucha contra el cambio climático alcanzados en las diversas Cumbres Internacionales celebradas por los Jefes de Estado y de Gobierno más importantes. En primer lugar, debemos referirnos al Grupo de los 8 o G8 24 . La importancia del G8 respecto del cambio climático radica principalmente en su composición puesto que sus integrantes son los países responsables de la mayor parte de las emisiones de GEI generadas en el pasado y junto a la Unión Europea, de un 47% de las emisiones de GEI de la actualidad. Además, al aglutinar el 65% del PIB global, su presencia puede contribuir en mayor medida a afrontar el problema del cambio climático. Finalmente, como Estados parte de la CMNUCC, lideran actuaciones de lucha contra el cambio climático y asistencia a los países en desarrollo en la aplicación de las medidas de adaptación y de mitigación del cambio climático. 23 El CNI se crea por Resolución A/RES/45/211, de 21 de diciembre de 1990, de la AGNU, sobre la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. 24 El G8 está compuesto por Alemania, Canadá, Estados Unidos, Francia, Italia, Japón, Reino Unido y Rusia. 22 El G8 viene celebrando Cumbres sobre el Cambio Climático desde 2005 25 . En segundo lugar, el Grupo de los 20 o G20, es un foro que fue creado en Berlín en 1999 para discutir aspectos globales de la economía mundial comunes a los países industrializados y los países en vías de desarrollo 26 . Por tanto, el cambio climático constituye uno de los asuntos de especial relevancia y discusión en el seno del G20 27 . En tercer lugar, el Grupo de los 77 o G77 fue constituido el 15 de junio de 1964 en el marco de Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, celebrada en Génova, integrado por países en vías de desarrollo con el objetivo de ayudarse, sustentarse y apoyarse mutuamente en las deliberaciones de las NNUU 28 . En sus inicios, el grupo estuvo formado por 77 países, aunque en la actualidad el número de sus miembros asciende a 132 y se organiza en subgrupos de carácter geográfico tales como los países africanos, el Grupo de países Latinoamericanos y el Caribe, los pequeños Estados Insulares o los países productores de petróleo. El G77 realiza declaraciones conjuntas sobre temas específicos y coordina un programa de cooperación en campos como el comercio, la industria, la alimentación, la agricultura, la energía, las materias primas las finanzas y los asuntos monetarios. 25 Cumbre de Gleneagles (Escocia), en 2005. En esta Cumbre se presentó el conocido como “Informe Stern”.  Cumbre de San Petersburgo (Rusia), en 2006.  Cumbre de Heiligendamm (Alemania), en 2007.  Cumbre de Toyako (Japón), en 2008.  Cumbre de L´Aquila (Italia), en 2009.  Cumbre de Muskoka (Estados Unidos), en 2010.  Cumbre de Deauville (Francia), en 2011.  Cumbre de Maryland (Estados Unidos), en 2012.  Cumbre de Fermanagh (Irlanda del Norte), en 2013. 26 El G20 está constituido por los Ministros de Economía y Finanzas de los siguientes países de Argentina, Australia, Brasil, Canadá, China, Francia, Alemania, India, Indonesia, Italia, Japón, México, Rusia, Arabia Saudita, Sudáfrica, Corea del Sur, Turquía, Reino Unido, Estados Unidos y la Unión Europea. Ésta comparte presidencia rotatoria con el Banco Central Europeo. 27 Las principales Cumbres del G20 donde se ha abordado el asunto del cambio climático son:  Canadá, 1999-2001.  India, 2002.  Méjico, 2003.  Alemania, 2004.  China, 2005.  Australia, 2006.  Sudáfrica, 2007.  Brasil, 2008.  Reino Unido, 2009.  Canadá, 2010.  Francia, 2011.  Méjico, 2012.  Rusia, 2013. 28 El G77 junto a China (G77 + China), se convirtieron en una pieza clave en las negociaciones del Acuerdo Final de la Hoja de Ruta de Bali de la COP13/CMP3, en cuanto parte importante responsable de las emisiones de GEI mundiales al aglutinar una importantísima proporción de población mundial. Para ampliar la información sobre el Grupo: www.g77.org. 23 En cuarto lugar, citaremos al grupo Asia-Pacífico (AP6) 29 . Este grupo ha tratado asuntos relacionados con la lucha contra el cambio climático tales como la contaminación atmosférica, el aumento en la demanda energética y el despliegue de tecnologías limpias y eficientes en aras de un mayor desarrollo económico y cohesión social en su zona de influencia. En último lugar, debemos hacer alusión a la celebración dos importantes Cumbres destinadas a impulsar en el seno de las NNUU, cuestiones relativas al desarrollo sostenible y la lucha contra en cambio climático en un sentido amplio. La Cumbre Mundial de Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible celebrada en Johannesburgo en 2002 sobre la base de los Acuerdos de Marrakech alcanzados en la COP7 de 2001 celebrada en Marrakech. Esta Cumbre reunió a miles de participantes, entre ellos Jefes de Estado y de Gobierno, delegados nacionales y miembros de organizaciones no gubernamentales, organizaciones empresariales y demás agentes de mayor representatividad social, con el objetivo de centrar la atención del mundo y trazar una acción directa sobre retos importantes tales como la conservación de los recursos naturales, la mejora de la calidad de vida, el aumento de la población mundial y la limitación de los recursos en relación con los alimentos, el agua o la energía. Junto a la anterior, la Conferencia de Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible, conocida como Cumbre de la Tierra (Río+20), celebrada en Brasil del 20 al 22 de junio de 2012. La Cumbre de Rio+20 centró su atención en la economía verde en el contexto del desarrollo sostenible, la erradicación de la pobreza y el marco institucional en la nueva Gobernanza Ambiental. Tras su celebración se presentó la Estrategia Acceso Universal a Servicios Energéticos Modernos (SE4ALL), con 2030 como deadline y encaminada a alcanzar una serie de logros que partieron de las sesiones de la propia Cumbre de Rio (2012). Entre sus metas figuraban la garantía de acceso universal a servicios energéticos modernos, la necesidad de duplicar el índice de mejora de eficiencia energética mundial y la conveniencia de doblar la participación de las energías renovables en el mix energético global. 29 El grupo AP6 incluye a Australia, China, India, Japón, República de Corea, Estados Unidos y Canadá. 30 Dichos compromisos atañen a los 39 países desarrollados y en desarrollo enumerados en el Anexo B del PK, resultando el siguiente balance 42: TABLA 1. Relación de Estados parte Anexo B del PK y compromisos de reducción de emisiones ESTADO-PARTE RESULTADO COMPROMISO PK LIMITACIÓN GEI (2008-2012) ESTADO-PARTE RESULTADO COMPROMISO PK LIMITACIÓN GEI (2008-2012) Australia (+) 8% Liechtenstein (−) 8% Bulgaria (−) 8% Lituania (−) 8% Canadá (−) 6% Mónaco (−) 8% Croacia (−) 5% Nueva Zelanda 0% República Checa (−) 8% Noruega (+) 1% Estonia (−) 8% Polonia (−) 6% Estados Unidos (−) 7% Rumania (−) 8% UE de los 15 (−) 8% Rusia 0% Hungría (−) 6% Eslovaquia (−) 8% Islandia (+) 10% Eslovenia (−) 8% Japón (−) 6% Suiza (−) 8% Letonia (−) 8% Ucrania (−) 8% Los resultados que se muestran en la TABLA 1, asocian a los Estados parte del Anexo B del PK y sus compromisos de reducción de emisiones de acuerdo con el PK para el primer periodo de compromiso (2008-2012), en relación con los niveles de1990. De la aplicación de estos compromisos contenidos en el PK, unos países debían reducir sus emisiones (se muestra con signo negativo), mientras que otros podían aumentarlas (signo positivo) o incluso, estabilizarlas (0). A continuación se detalla en qué porcentaje pueden hacerlo. Los Estados miembros de la Unión Europea llegaron al denominado “Acuerdo de reparto de carga” (“Burden Sharing”), repartiéndose entre ellos las reducciones de emisiones de GEI establecidas por el PK, de forma que unos países debían reducir sus emisiones de GEI y otros como España por ejemplo, podían aumentarlas con un cierto límite. Anthony GUIDDENS señala que el nivel de las emisiones de GEI en los países desarrollados en términos per cápita es hasta diez veces mayor que el de los países en 42 La lista de países del Anexo I de la CMNUCC y del Anexo B del PK son prácticamente iguales, sólo difieren en tres países: Turquía, Bielorrusia y Kazakstán. Los dos primeros, no están obligados a cumplir los compromisos de reducción a pesar de haber firmado la CMNUCC, por no encontrase incluidos en el Anexo B del PK. Se da la contradicción de que Turquía como país industrializado debe cumplir los compromisos establecidos en la CMNUCC pero sin someterse al PK. Por su parte, Kazakstán sin ser un país desarrollado o una economía en transición, solicitó su inclusión en el Anexo B del PK sin previamente pertenecer a la lista de países del Anexo I de la CMNUCC, debido a que cuenta con importantes reservas de petróleo y entrar en el juego del comercio de emisiones puede reportarle importantes ganancias en el mercado energético nacional, IBARRA SARLAT, R., “El Mecanismo de Desarrollo Limpio. Estudio crítico de su régimen jurídico a la luz del imperativo de sostenibilidad”, Revista Aranzadi de Derecho Ambiental, nº 20, 2012, pp. 74 y 88. 31 desarrollo, especialmente en África y el subcontinente indio. Estados Unidos es el responsable del 44% de las emisiones de GEI de los países industrializados de la OCDE, en su conjunto y niveles de emisión duplican a los de la Unión Europea y Japón. Junto a Estados Unidos, Estados del Golfo Pérsico como Qatar, Emiratos Árabes Unidos y Kuwait, junto a Brunei, ocupan las primeras posiciones de emisión, a la par que Australia y Canadá. En los últimos años se perfila un profundo cambio en el panorama general por cuanto los llamados “BICs” (Brasil, India y China) a medida que expanden sus economías aumentan exponencialmente sus niveles de emisión de GEI43. Resulta especialmente llamativo el caso de China, cuyos niveles de emisión superan a los de Estados Unidos en términos absolutos44. El PK establece tres vías para alcanzar los compromisos de reducción y limitación adquiridos por las Partes. En primer lugar, las políticas y medidas nacionales encaminadas a promover el desarrollo sostenible y facilitar el cumplimiento de los compromisos de reducción de GEI, a través de las diferentes áreas:  Fomento de la eficiencia energética en los sectores pertinentes de la economía nacional.  Promoción de modalidades agrícolas sostenibles a la luz de las consideraciones del cambio climático.  Investigación, promoción, desarrollo y aumento del uso de formas nuevas y renovables de energía, de tecnologías de secuestro del CO2 y de tecnologías avanzadas que sean ecológicamente racionales.  Reducción progresiva o eliminación gradual de las deficiencias del mercado, los incentivos fiscales, las exenciones tributarias y arancelarias y las subvenciones contrarias a los objetivos de la CMNUCC en cualquiera de los sectores de emisión de GEI a la atmósfera y aplicación de instrumentos de mercado.  Reducción del CH4 mediante su recuperación y utilización en la gestión de desechos y en el transporte y la distribución de energía. En segundo lugar, los sumideros de carbono en cuanto actividades humanas directamente relacionadas con el cambio del uso de la tierra y la silvicultura. En relación con éstos, las políticas y medidas nacionales debe consistir en la:  Protección y mejora de los sumideros y depósitos de los GEI no controlados por el Protocolo de Montreal, teniendo en cuenta sus compromisos en virtud de los acuerdos internacionales pertinentes sobre el medio ambiente.  Promoción de prácticas sostenibles de gestión forestal, forestación y reforestación. En tercer lugar, con carácter suplementario y adicional a las medidas que lleven a cabo los Estados parte para limitar y reducir las emisiones, se instrumentan los mecanismos de mercado dirigidos a reducir las emisiones al más bajo coste posible. 43 El término “BICs” utilizado como variante de “BRICs”, que agrupa a las economías emergentes de Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica. 44 GUIDDENS, A., La política del cambio climático, Alianza Editorial, 2009, pp. 58-63. 32 Los mecanismos de flexibilidad son los que se detallan a continuación:  Mecanismo de desarrollo limpio (en adelante, DL).  Mecanismo de aplicación conjunta (en adelante, AC).  Mecanismo de comercio de derechos de emisión de GEI (en adelante, CDE). El requisito de la flexibilidad constituye, junto a la determinación con fuerza vinculante de los objetivos y los plazos de limitación, una de las características más destacadas del PK45. Los mecanismos de flexibilidad cumplen el objetivo de ayudar a los países desarrollados al cumplimiento de los compromisos cuantificados adquiridos en materia de limitación y reducción de los GEI de manera que su obtención se logre al menor coste. Además, los mecanismos de DL y AC facilitan el desarrollo de proyectos que reduzcan las emisiones de GEI o incrementen los sumideros de carbono en países en desarrollo a través de la transferencia de tecnología y los mecanismos financieros. Como vemos, el PK da respuesta a cuestiones como qué cantidad de emisiones de GEI debe reducirse y cuándo deben reducirse dichas emisiones, sin embargo deja total libertad en cuanto a los medios para alcanzar dichos objetivos. El PK anima a los Gobiernos a cooperar entre sí, mejorar la eficiencia energética, reformar los sectores de la energía y el transporte, promover las fuentes de energía renovables y plantea un óptimo manejo de los sumideros de carbono, entre los que se encuentran los bosques, los cultivos y las tierras. El artículo 25 del PK establece para la entrada en vigor del texto, una vacatio legis de 90 días, pasando a formar parte de los instrumentos jurídicos internacionales de lucha contra el cambio climático. Junto a dicha condición, al menos 55 Partes signatarias de la CMNUCC lo han debido ratificar siempre que sus emisiones totales de GEI representen por lo menos, el 55% del total de las emisiones de CO2 de las Partes del Anexo I de la CMNUCC correspondiente a 199046 . Esta regla permitiría la entrada en vigor del PK aún sin existir un acuerdo absoluto sobre el conjunto del texto siempre y cuando se cumpliera un mínimo consenso respecto al texto. De acuerdo con esta regla, el Protocolo de Kioto entró en vigor el 16 de febrero de 2005, correspondiente al nonagésimo día contado desde la fecha del depósito por las Partes de sus instrumentos de ratificación, aceptación, aprobación o adhesión al mismo. En la actualidad han ratificado el PK, 191 Estados y la Unión Europea47. 45 El principio de flexibilidad no se aplica al mecanismo de DL. 46 Para ampliar información sobre fechas de firma, recepción del instrumento de ratificación, aceptación, aprobación, adhesión o sucesión del PK, consultar el siguiente enlace: http://unfccc.int/kyoto_protocol/status_of_ratification/items/2613.php. 47 Este número de ratificaciones del PK, implica el apoyo de los productores del 61% de las emisiones de GEI mundiales. 33 2.1. Los mecanismos de flexibilidad del Protocolo de Kioto El PK contempla la posibilidad de que tanto países desarrollados como países en desarrollo, puedan valerse de una serie de mecanismos de flexibilidad para cumplir los objetivos cuantificados de reducción y limitación de sus emisiones antropogénicas. Resulta destacable el carácter suplementario de dichos mecanismos con respecto a las medidas políticas internas que cada Estado parte desarrolle en el ámbito de sus competencias para luchar contra el cambio climático48. 2.1.1. El mecanismo de desarrollo limpio 2.1.1.1. Aspectos jurídicos fundamentales del mecanismo de desarrollo limpio El mecanismo de DL se regula en el artículo 12 del PK. Este precepto describe un mecanismo que consiste en la realización de inversiones desde un país de los incluidos en el Anexo I del PK a un país no incluido en el Anexo I del PK destinadas a la ejecución de proyectos de reducción de emisiones de GEI o de fijación del precio del carbono. Para su puesta en marcha, el país de Anexo I del PK (país desarrollado) adquiere créditos en forma de certificados de reducción de emisiones (en adelante, CREs) al llevar a cabo inversiones en proyectos de reducción de emisiones en un país no incluido en el Anexo I (país en desarrollo), dando cumplimiento a los compromisos que establece el PK49. Los CREs emitidos pueden ser canjeados por los derechos de emisión del mercado europeo (a excepción de las emisiones que provengan de instalaciones nucleares, uso del suelo, cambio de uso del suelo y silvicultura). El mecanismo de DL desempeña las siguientes funciones: En primer lugar, lleva a cabo el cumplimiento del objetivo principal de la CMNUCC y el PK: la limitación y reducción de las emisiones de GEI antropogénicas a la atmósfera. En segundo lugar, permite al país inversor (país del Anexo I del PK) utilizar CREs para lograr sus propios compromisos de limitación y reducción de emisiones de GEI. En tercer lugar, posibilita al país receptor de las inversiones (país no incluido en el Anexo I) asentar en su territorio proyectos basados en energías limpias a través de la transferencia de tecnología y la financiación pública y/o privada. El desarrollo de los proyectos implementados a partir del mecanismo de DL exige la participación activa de ambos actores, el país desarrollado inversor (incluido en el Anexo I del PK) y el país en desarrollo receptor del proyecto (no incluido en el Anexo I 48 Los artículos 6.1.d) y 17 del PK hacen referencia al principio de suplementariedad de los mecanismos flexibles respecto de las políticas y medidas nacionales llevadas a cabo por las Partes para cumplir los compromisos cuantificados de limitación y reducción de emisiones de GEI. 49 Los créditos resultantes de los proyectos del MDL se denominan certificados de reducción de emisiones o reducción certificada de emisiones (CREs o RCEs). 34 del PK). Como ejemplo de esta participación, las autoridades nacionales de ambos Estados actúan como Unidades Administradoras en la tramitación de los proyectos. La realización material del proyecto corre a cargo de un promotor, público o privado, que ejecuta materialmente el proyecto y es seleccionado con arreglo a los criterios dispuestos por el Estado inversor. Finalmente, interviene la Junta Ejecutiva como órgano de supervisión del mecanismo de DL que trabaja bajo la supervisión de las CMPs. Bajo su vigilancia, las Entidades Operacionales se encargan de valorar los proyectos a través de la verificación y cuantificación de la reducción de emisiones de GEI. Los proyectos desarrollados a través del mecanismo de DL, deben cumplir una serie de requisitos de elegibilidad para resultar seleccionados. Todos los proyectos deben desarrollarse con carácter voluntario por parte del país inversor y ser libremente aceptados por el país receptor. Además de lo anterior, deben versar sobre la limitación y reducción de los GEI detallados en el Anexo A del PK: Dióxido de carbono (CO2), Metano (CH4), Oxido nitroso (N2O), Hidrofluorocarbono (HFC), Perfluorocarbono (PFC) y Hexafluoruro de Azufre (SF6). Por otro lado, la reducción de las emisiones debe producirse como consecuencia directa de la implantación del proyecto de inversión es decir, debe comprobarse que efectivamente se ha producido una reducción de las emisiones de GEI mayor a la que hubiera resultado de no implementarse el proyecto y obtener beneficios reales a largo plazo mensurables mediante la verificación y cuantificación de la reducción de emisiones. Finalmente, el proyecto debe contribuir al desarrollo sostenible del país receptor e implicar transferencia de conocimientos y tecnologías. En relación con los países que pueden participar, los países del Anexo I del PK deben cumplir los siguientes requisitos, con carácter específico:  Haber ratificado el PK.  Contar con un sistema nacional de medición de las emisiones de GEI.  Contar con el registro de emisiones nacional correspondiente.  Presentar un inventario anual de emisiones y el correspondiente plan de seguimiento para ejecutarlo.  Designar una autoridad nacional de enlace encargada de llevar a cabo las actuaciones mencionadas. Para los países no incluidos en el Anexo I del PK, se exigen los siguientes requisitos:  Haber ratificado el PK.  Aceptar voluntariamente la participación en el proyecto.  Designar una autoridad nacional encargada de llevar a cabo las actuaciones mencionadas. En la ejecución de los proyectos, se siguen diferentes fases que a continuación se detallan. Una primera fase, de elaboración del proyecto. Se procede al diseño del proyecto por el Estado inversor, indicando los siguientes términos: una descripción general del mismo, la metodología para la realización de dichas tareas, el examen de la reducción 35 de emisiones de GEI que se va a llevar a cabo, el periodo de implementación del proyecto, el coste de la realización del proyecto y sus fuentes de financiación públicas y/o privadas. La segunda fase, de validación y registro del proyecto. La Entidad Operacional a la vista de los contenidos anteriores del proyecto, comprueba su ajuste a los requisitos del mecanismo de DL para proceder a su validación, en caso de resultar afirmativo. Posteriormente, la Junta Ejecutiva lleva a cabo su registro oficial. La tercera fase, de seguimiento del proyecto. El Estado inversor elabora un plan de seguimiento sobre la base del proyecto que elaboró y posteriormente quedó visado por la autoridad competente, conteniendo los objetivos de reducción de emisiones. El plan de seguimiento debe guiar toda la actuación del Estado inversor en la ejecución del proyecto, de manera que cualquier modificación que lleve a cabo respecto de la inicial propuesta, deberá notificarlo a la Entidad Operacional que procederá a su examen y posterior anotación. Tras la ejecución de los objetivos de reducción de contenidos en el plan de seguimiento, el Estado inversor redacta un informe final que será verificado por la Entidad Operacional. Una cuarta fase, de verificación y certificación del proyecto. La Entidad Operacional procede a verificar la reducción final de emisiones de GEI a consecuencia de la realización del proyecto y posteriormente a su certificación por escrito. La última fase, de emisión de los CREs. Sobre la base del acta de certificación emitida por la Entidad Operacional, la Junta Ejecutiva expide los correspondientes CREs equivalentes a las reducciones de emisiones antropogénicas de GEI previamente verificadas. En ningún caso serán admisibles proyectos de energía nuclear ni los que puedan implicar un riesgo ambiental para el país de destino. En el supuesto que el proyecto se financie con recursos públicos, el país inversor del Anexo I del PK, deberá certificar que dicho esfuerzo financiero no proviene de los créditos presupuestarios destinados a ayuda oficial al desarrollo (en adelante, AOD). El sector sobre el que se implementan los proyectos basados en el mecanismo de DL, suelen ser el energético, diferenciando entre energías fósiles (sustitución de combustibles, emisiones fugitivas de combustible, electricidad, calefacción y refino, entre otros), energías renovables (energía eólica, solar fotovoltaica, solar térmica, hidráulica, biocarburantes, geotérmica, residuos sólidos, biomasa, biogás, entre otros) y eficiencia energética (manufacturas y construcción, principalmente). 2.1.1.2. Ventajas e inconvenientes del mecanismo de desarrollo limpio Tras definir y analizar el funcionamiento del mecanismo de DL, procedemos a señalar las ventajas que conlleva su aplicación para los Estados parte que lo utilizan. Desde el punto de vista ambiental:  Se trata de un mecanismo idóneo en relación con ámbitos de la contaminación ambiental tales como la polución del aire, del agua o la gestión de residuos.  Favorece el empleo de fuentes de energía renovables, contribuyendo a la seguridad energética de los Estados parte. 36  Ayuda a definir prioridades de inversión en proyectos que cumplan metas de desarrollo sostenible. Desde el punto de vista de los avances tecnológicos:  Este mecanismo promueve la introducción y transferencia de conocimientos y tecnologías limpias del Estado inversor al Estado receptor.  A largo plazo, proporciona nuevas alianzas comerciales con empresas extranjeras que contribuyen a la expansión del mercado para ambos Estados. En último lugar, el mecanismo conlleva una ventaja social evidente puesto que favorece la disminución de la pobreza y la generación de empleo y desarrollo del país receptor. Sin embargo, frente a las ventajas señaladas anteriormente, conviene mencionar algunos inconvenientes derivados de la aplicación del mecanismo de DL:  El cómputo de la reducción de emisiones se produce una vez de manera que lo que se deja de emitir en una parte del mundo, se emite en otra que adquiere ese derecho a contaminar. Por tanto, la contaminación no desaparece sino que se traslada desde los países desarrollados inversores hasta los países en desarrollo que reciben los proyectos de inversión.  Se trata de un mecanismo ciertamente sometido a la discrecionalidad de las partes, lo que transmite cierta incertidumbre a los inversionistas a la hora de descantarse por este tipo de proyectos. Los desarrollos internacionales del mecanismo de DL han sido constantes a través de las COPs y de las CMPs, sin embargo será necesario que los Estados parte logren un acuerdo vinculante definitivo sobre la viabilidad del mismo de manera que la sombra de la discrecionalidad deje de planear sobre este mecanismo. 2.1.2. El mecanismo de aplicación conjunta 2.1.2.1. Aspectos jurídicos fundamentales del mecanismo de aplicación conjunta El mecanismo de aplicación conjunta se encuentra regulado en el artículo 6 del PK. Este artículo regula las inversiones realizadas por un país de los incluidos en el Anexo I PK (país desarrollado inversor) en otro país también incluido en el Anexo I del PK (país desarrollado receptor), destinadas a la ejecución de proyectos de reducción de emisiones de GEI o de fijación del precio del carbono. El país inversor recibe créditos en forma de unidades de reducción de emisiones (en adelante, UREs) por realizar inversiones en proyectos de reducción de emisiones en el país receptor cumpliendo con los compromisos que establece el PK y reduciéndose en el país receptor, dichas UREs por la realización del mismo50. Este mecanismo de AC permite al país inversor obtener créditos a menor precio que los derechos de emisión en su ámbito nacional y a su vez, el país receptor de la 50 Los créditos resultantes de los proyectos de AC se denominan unidades de reducción de emisiones (UREs). 37 inversión acoge en su territorio proyectos de energías limpias mediante la utilización de la transferencia de tecnología y la financiación pública y/o privada. Al igual que sucede con los CREs, las UREs emitidas pueden ser canjeadas por los derechos de emisión del mercado europeo. El objetivo de los proyectos de AC es la reducción de emisiones de GEI antropogénicas junto a la vertiente ambiental del proyecto. De igual forma que para el mecanismo de DL, los proyectos desarrollados a través del mecanismo de AC, deben cumplir una serie de requisitos de elegibilidad para resultar seleccionados. Todos los proyectos deben desarrollarse con carácter voluntario por parte del país inversor y aceptarse libremente por parte del país receptor. Junto a ello, deben ser relativos a la limitación y reducción de los GEI detallados en el Anexo A del PK: Dióxido de carbono (CO2), Metano (CH4), Oxido nitroso (N2O), Hidrofluorocarbono (HFC), Perfluorocarbono (PFC) y Hexafluoruro de Azufre (SF6). La reducción de las emisiones debe producirse como consecuencia directa de la implantación del proyecto de inversión es decir, produciendo efectivamente una reducción de las emisiones de GEI mayor a la que hubiera resultado de no implementarse el proyecto y obtener beneficios reales a largo plazo mensurables mediante la verificación y cuantificación de la reducción de emisiones. En último lugar, el proyecto debe contribuir al desarrollo sostenible del país receptor e implicar transferencia de conocimientos y tecnologías. Al tratarse de dos Estados parte incluidos en el Anexo I del PK, éstos no adoptan el rol de país inversor y país receptor por igual. Si bien en la práctica, los países receptores suelen encontrarse en transición a economías de mercado y escenarios de emisiones y la estructura de sus economías, hacen que las inversiones en estos países sean más atractivas y eficientes que en el resto de países desarrollados, lo que irá en beneficio de aquéllos a través de la movilización de capital y la modernización de sus sectores económicos. Los países que pueden participar en el mecanismo de AC, deberán cumplir los siguientes requisitos:  Haber ratificado el PK.  Contar con un sistema nacional de medición de las emisiones de GEI.  Contar con el registro de emisiones nacional correspondiente.  Presentar un inventario anual de emisiones y el correspondiente plan de seguimiento para ejecutarlo.  Aprobar un sistema de directrices y procedimientos nacionales para la aprobación de los proyectos, la vigilancia y la verificación de los mismos.  Designar una autoridad nacional de enlace encargada de llevar a cabo las actuaciones mencionadas. 38  Tener atribuidas las cantidades a que se refiere el artículo 3 apartados 7 y 8 del PK o aquellas previstas para periodos subsiguientes51.  Presentar la información suplementaria a que se refiere el artículo 7.1 del PK52. Para el desarrollo de los proyectos de AC existen dos tipos de procedimiento: un procedimiento abreviado o simplificado y un procedimiento de verificación. El procedimiento abreviado o simplificado se lleva a cabo si de entrada, los países del Anexo I del PK cumplen todos los requisitos de carácter general mencionados anteriormente. La Entidad Operacional procede a verificar la reducción final de emisiones de GEI a consecuencia de la realización del proyecto y lleva a cabo su posterior certificación por escrito. El procedimiento de verificación se lleva a cabo cuando, los países incluidos en el Anexo I del PK no cumplen de partida, con todos los requisitos mencionados anteriormente. El procedimiento abreviado o simplificado de desarrollo de los proyectos de AC, pasa por las siguientes fases: La primera fase, de elaboración del proyecto. Se procede al diseño del proyecto por el Estado inversor, identificando al país receptor de los incluidos en el Anexo I del PK. El promotor del proyecto debe contactar con la entidad de enlace nacional en el país inversor para comprobar si se cumplen los requisitos de participación y elegibilidad establecidos para los proyectos de AC. Procede de igual forma con la entidad de enlace designada en el país de destino para discutir el posible proyecto y ambas partes deben firmar la carta de compromiso del proyecto de AC. El proyecto debe contener, entre otros términos: una descripción general del mismo, la metodología necesaria, el estudio de reducción de emisiones de GEI, el periodo de implementación del proyecto, el coste de la realización del proyecto y sus fuentes de financiación públicas y/o privadas. 51 El artículo 3.7 del PK dispone: “En el primer periodo de compromiso cuantificado de limitación y reducción de las emisiones. Del año 2008 al 2012, la cantidad atribuida a cada Parte incluida en el Anexo I será igual al porcentaje consignado para ella en el Anexo B de sus emisiones antropogénicas agregadas, expresadas en dióxido de carbono equivalente, de los gases de efecto invernadero enumerados en el Anexo A correspondientes a 1990,o al año o periodo de base determinado con arreglo al párrafo 5 supra, multiplicado por cinco. Para calcular la cantidad que se les ha de atribuir, las Partes del Anexo para las cuales el cambio del uso de la tierra y la silvicultura constituían una fuente neta de emisiones de gases de efecto invernadero en 1990 incluirán en su año de base 1990 o periodo de base las emisiones antropogénicas agregadas por las fuentes, expresadas en dióxido de carbono equivalente, menos la absorción por los sumideros en 1990 debida la cambio de uso de la tierra”. Por su parte, el artículo 3.8 del PK establece: “Toda Parte incluida en el Anexo I podrá utilizar el año 1995 como su año de base para los hidrofluorocarbonos, los perfluorocarbonos y el hexafluoruro de azufre para hacer los cálculos a que se refiere el párrafo 7 supra”. 52 En virtud del artículo 7.1 del PK: “Cada una de las Partes incluidas en el Anexo I incorporará en su inventario anual de las emisiones antropogénicas por las fuentes y de las absorción por los sumideros de los gases de efecto invernadero no controlados por el Protocolo de Montreal, presentando de conformidad con las decisiones pertinentes de la Conferencia de las Partes, la información suplementaria necesaria a los efectos de asegurar el cumplimiento del artículo 3, que se determinará de conformidad con el párrafo 4 infra”. 39 La segunda fase, de validación y registro del proyecto. La Entidad Operacional, a la vista de los contenidos anteriores del proyecto, procede al examen de la adecuación del proyecto a los requisitos de la AC para, en caso de resultar afirmativo, proceder a su validación. Posteriormente, la Junta Ejecutiva procederá a su registro oficial. La tercera fase, de seguimiento del proyecto. En esta fase, el Estado inversor diseña un plan de seguimiento sobre la base del proyecto que elaboró conteniendo los objetivos de reducción de emisiones y posteriormente quedó visado por la autoridad competente. El plan de seguimiento debe guiar toda la actuación del Estado inversor en la ejecución del proyecto, de manera que cualquier modificación que lleve a cabo respecto de la propuesta inicial, se notificará a la Entidad Operacional que procederá a su examen y posterior anotación. Tras la ejecución de los objetivos de reducción de emisiones en el plan de seguimiento, el Estado inversor elaborará un informe final que será verificado por la Entidad Operacional. La cuarta fase, de verificación y certificación del proyecto. Asimismo, la Entidad Operacional verificará la reducción final de emisiones de GEI a consecuencia de la realización del proyecto, procediendo a posteriori a su certificación por escrito. La quinta fase, de emisión de las UREs. Sobre la base del acta de certificación emitida por la Entidad Operacional, la Junta Ejecutiva expedirá los correspondientes UREs equivalentes a las reducciones de emisiones antropogénicas de GEI previamente verificadas. El procedimiento de verificación de desarrollo de los proyectos de AC, pasa por las siguientes fases: Una primera fase de elaboración del proyecto que se lleva a cabo de la misma forma que para el procedimiento simplificado. Una segunda fase de validación y registro del proyecto. En esta fase intervienen las Entidades Independientes que determinan si el proyecto se adapta los requisitos de la AC y se publica su decisión motivada a través de la Secretaría. Una tercera fase de seguimiento del proyecto. Esta fase coincide también con la del procedimiento simplificado. El participante en el proyecto se encarga de la ejecución del plan de seguimiento recogido en el documento de proyecto y presenta a la Entidad Independiente un informe, sobre las reducciones de las emisiones por las fuentes o los incrementos de la absorción por los sumideros que se hayan producido como consecuencia del proyecto. Una cuarta fase de verificación y certificación del proyecto. La Entidad Independiente verifica la reducción final de emisiones de GEI a consecuencia de la realización del proyecto y emite un informe que sirve de base a la certificación final de las emisiones por el Comité de Supervisión. La quinta fase de emisión de las CREs. La Entidad Independiente expedirá los correspondientes UREs equivalentes a las reducciones de emisiones antropogénicas de GEI que hayan sido previamente verificadas. En ningún caso serán admisibles proyectos de energía nuclear ni los que puedan implicar un riesgo ambiental para el país de destino. El sector de implementación de los proyectos basados en el mecanismo de AC, suelen ser el energético, diferenciando entre energías fósiles (sustitución de combustibles, emisiones fugitivas de combustible, electricidad, calefacción y refino, 46 En el marco de la CMNUCC, el GTECLP fue lanzado en 2007 para lograr un acuerdo que incluyera no sólo a los Estados parte en el PK, sino a los Estados Unidos y a los países en desarrollo. En el marco del PK, el GET-PK fue creado con anterioridad, en 2005, para negociar una segunda ronda de negociaciones con nuevas metas de emisión de los países desarrollados. Dado que un acuerdo de esta magnitud resultaba muy complicado de alcanzar en el corto-medio plazo por la falta de conexión entre los diferentes intereses, durante unos años no existió un instrumento jurídicamente vinculante sobre el cambio climático con la presencia de los mayores contaminantes mundiales. Si bien como veremos a continuación, el proceso de negociación continuó con la doble vía hasta que en la COP17/CMP7 celebrada en Durban en 2011, se puso en marcha un nuevo órgano de sustitución de la doble vía, la Plataforma de Durban, con el mandato de dotarse de un nuevo instrumento jurídico vinculante a todas las partes de la CMNUCC antes de 2020. 47 CAPÍTULO III. EL RÉGIMEN JURÍDICO INTERNACIONAL DE LUCHA CONTRA EL CAMBIO CLIMÁTICO A PARTIR DE 2013: LA FASE POST-KIOTO El agravamiento de las consecuencias negativas del cambio climático y la puesta en marcha de un régimen jurídico encaminado a combatir sus efectos, marcaron la primera fase de compromiso de cumplimiento del PK. A partir de las premisas contenidas en el PK que se establecía la fijación del régimen de lucha contra el cambio climático posterior a 2012, la COP13/CMP3 celebrada en Bali en 2007, supuso el punto de partida de las negociaciones que a día de hoy no han podido concluirse, debido a la contraposición de intereses de los principales emisores mundiales de GEI. El papel desempeñado por las COP/CMP ha resultado fundamental en las decisiones alcanzadas hasta el momento y seguirá siendo clave para lograr un acuerdo de futuro. De ahí que estructuraremos el análisis de este capítulo en función de las reuniones celebradas por los estos órganos y los temas abordados en ellas tendentes a impulsar y supervisar la aplicación de la CMNUCC y del PK y continuar las conversaciones sobre la forma más indicada de abordar el cambio climático. 1. LA COP13/CMP3 DE BALI 1.1. Las negociaciones en el marco de la COP13/CMP3 En la COP13 y la CMP3 celebradas del 3 al 15 de diciembre de 2007 en Bali, los Gobiernos de todo el mundo, incluyendo países desarrollados y en desarrollo, acordaron reforzar los compromisos asumidos por el PK con el fin de lograr un nuevo acuerdo internacional sobre el cambio climático56. Los debates se llevaron a cabo en torno a los siguientes puntos estratégicos. En primer lugar, la negociación de la segunda revisión del PK de conformidad con lo dispuesto en su artículo 957. En segundo lugar, la necesidad de encomendar el desarrollo del proceso al GTECLP, en cuanto órgano formal encargado de elaborar el régimen jurídico de lucha contra en cambio climático posterior a 2012. El GTECLP vino a sustituir al foro informal de discusión sobre el cambio climático acordado en las COP11/CMP1 de 2005 56 En la Cumbre de Bali de 2007 se adoptaron las Decisiones 1-14/CP.13 (Thirteenth Session) y Decisiones 1-11/CMP.3 (Thirth Session). 57 El artículo 9 del PK establece que:“1. La Conferencia de las Partes en calidad de reunión de las Partes en el presente Protocolo examinará periódicamente el presente Protocolo a la luz de las informaciones y estudios científicos más exactos de que se disponga sobre el cambio climático y sus repercusiones y de la información técnica social y económica pertinente. Este examen se hará en coordinación con otros exámenes pertinentes en el ámbito de la Convención, en particular los que exige n el inciso d) del párrafo 2 del artículo 4 y el inciso a) del párrafo 2 del artículo 7 de las Convención. Basándose en este examen, la Conferencia de las Partes en calidad de reunión de las Partes en el presente Protocolo adoptará las medidas que correspondan. 2. El primer examen tendrá lugar en el segundo periodo de sesiones de la Conferencia de las Partes en calidad de reunión de las Partes en el presente Protocolo. Los siguientes se realizarán de manera periódica y oportuna”. 48 oficiadas en Montreal. A continuación, se convocó la celebración de la cuarta sesión de trabajo del GTECLP. Fruto de las negociaciones se elaboró el documento conocido como Hoja de Ruta de Bali que contenía múltiples decisiones sobre diferentes áreas de trabajo decisivas para lograr una seguridad climática futura. La Hoja de Ruta de Bali incluía el Plan de Acción de Bali y fue aprobada por consenso de los 190 Estados parte de la CMNUCC por Decisión 1/CP.13: “Bali Action Plan”. El Plan de Acción de Bali lanzó un proceso detallado de asuntos clave en el marco de la CMNUCC mediante la cooperación a largo plazo hasta 2012 y después de 2012, a fin de lograr un resultado y adoptar una decisión en la COP15/CMP5 de 2009, en Copenhague. Paralelamente a la elaboración del Plan en el marco de la CMNUCC, se llevaron a cabo negociaciones en el ámbito del PK a través del GTE-PK donde se abordaron también temas clave incluidos en éste58. El Plan de Acción de Bali de la CMNUCC constaba de cinco bloques principales: la visión común, la mitigación, la adaptación, la tecnología y la financiación. En relación con la visión común, se contenían una serie de disposiciones sobre la visión de la lucha contra el cambio climático a largo plazo, incluyendo el objetivo de reducción de emisiones de GEI. Además, se analizaban los siguientes aspectos relacionados con los anteriores, tales como el uso de la tierra y la protección de los bosques y la reducción de emisiones de GEI. A continuación pasaremos a analizar cada uno de los bloques. En primer lugar, la mitigación. Entre las cuestiones relativas a la mitigación, el Plan de Acción de Bali en el marco de la CMNUCC incluyó por primera vez, la consideración de las acciones de mitigación tanto para los países desarrollados como para los países en desarrollo. Para los países desarrollados, se señalaban objetivos de reducción de emisiones de GEI cuantificados y para los países en desarrollo, se estimaba que las acciones de mitigación debían estar respaldadas por el uso de las tecnologías respetuosas con el medioambiente. En último lugar, se abordaba la cuestión de la financiación de dichas acciones y el fortalecimiento de capacidades en estos países. Se sometieron a examen las siguientes medidas. Primero, las acciones de adaptación a las consecuencias negativas del cambio climático, tales como sequías e inundaciones. Segundo, los medios más efectivos para reducir las emisiones de GEI antropogénicos a la atmósfera. En el marco del PK, la CMP3 trató el asunto relativo a los objetivos de reducción de emisiones de GEI de los países desarrollados para 2009. Sobre la base de las conclusiones realizadas por el CIE IPCC, 2007, se incluyó la referencia no obligatoria entre el 25% y el 40% de reducción de emisiones de GEI para 58 La COP13/CMP3 de Bali partió del planteamiento ya iniciado en Nairobi en 2005, de las dos vías de negociación, en el marco de la CMNUCC y del PK. Ambas Conferencias de las Partes, COP y CMP, contaban con sendos grupos de trabajo encargados de guiar las negociaciones para realizar los compromisos adquiridos más allá de 2012, el GTECLP para la CMNUCC y el GTE-PK para el PK. Ambos grupos contaron con el CIE IPCC, 2007 como elemento informador más destacado en sus trabajos. La relación futura entre estas dos vías, es decir, si permanecerán separados o se reunirán los debates, ya empezó a considerarse en las negociaciones de la COP3/CMP13. 49 los países industrializados, por debajo de los niveles de 1990 para el período posterior a 2012. De igual modo, se aceptó que la deforestación contribuye al 20% de las emisiones que perjudican el medio ambiente, dado que la tala de árboles provoca la expulsión a la atmósfera, de todo el CO2 que éstos contienen. Finalmente, se logró un acuerdo sobre los medios necesarios para alcanzar los objetivos. Entre estos medios figuran, con carácter principal, las políticas nacionales y con carácter subsidiario, los mecanismos de mercado, así como el refuerzo del papel del uso de la tierra, el cambio en el uso de la tierra y la silvicultura (sumideros de carbono). En segundo lugar, la cuestión de la adaptación al cambio climático. En el proceso iniciado en Bali, se reflejó la vital importancia de la adaptación para hacer frente a los impactos del cambio climático y en especial para los países en desarrollo, en aras de construir el régimen climático del futuro. En esta dirección, se apuntó la necesidad de apoyar acciones más urgentes que requieren de la adaptación, mediante la evaluación de la vulnerabilidad y las necesidades financieras, la priorización de las acciones de adaptación, la integración de la adaptación en los programas de desarrollo y el análisis de medios para incentivar la aplicación de las acciones relativas a la adaptación. Además, se subrayó la necesidad de establecer estrategias de gestión de riesgos y de reducción de catástrofes y fortalecer el papel de los seguros. En tercer lugar, el papel que juega la tecnología. Ésta se ensalzó como elemento transversal que tiene que ver tanto con la mitigación como la adaptación al cambio climático. Se destacó la necesidad por parte de los Gobiernos de países en desarrollo, como de organizaciones y otras partes interesadas, de eliminar los obstáculos, promover incentivos para su desarrollo y realizar la transferencia de tecnologías sobre equipos y productos respetuosos con el medioambiente. Las Partes entendieron vital analizar qué medios resultan más adecuados para el despliegue, la difusión y la transferencia de tecnologías respetuosas con el medio ambiente a precios asequibles. De forma adicional se examinó la adaptación para uso en un contexto cultural, social, económico y ambiental. En cuarto lugar, la financiación. Tanto la financiación como la disponibilidad de recursos resultaron temas clave de la negociación del Plan de Acción de Bali. Entre las cuestiones destacadas en este ámbito se abordó la provisión de los recursos financieros, la consideración de nuevas fuentes de financiación y la posibilidad de introducir nuevos recursos para promover la adaptación y la mitigación en los países en desarrollo. Además, los debates se centraron en otorgar plena operatividad al FACC para financiar proyectos de adaptación concretos en países en desarrollo59. Además de lo anterior, el Plan de Acción de Bali tomó como prioridad la reducción de emisiones de GEI causadas por la deforestación y la degradación de los bosques de 59 El FACC permite a los Estados desarrollados financiar proyectos de energías limpias en países en desarrollo a cambio de aligerar la factura de emisión de GEI y cumplir las obligaciones que establece el PK. La entidad responsable de su gestión es la Junta para el Fondo de Adaptación, asistida por una Secretaría y un fideicomisario, bajo la autoridad de la CMNUCC. A raíz de la COP13/CMP3 de Bali, se decidió trasferir durante los tres primeros años, la gestión del Fondo a un Consejo de Administración formado por 16 miembros dependiente del Fondo para el Medio Ambiente Mundial (en adelante, FMAM) con sede en Washington. 50 los países en desarrollo. Tras reconocer la necesidad de una actuación urgente en este plano, se animó a las Partes a emitir propuestas sobre actuaciones frente a la deforestación60. Mediante Decisión 9/CMP.3: “Repercusiones de la posible modificación del límite para las actividades de proyectos de forestación y reforestación en pequeña escala del mecanismo para un desarrollo limpio”, se acordó duplicar los límites en el mecanismo de DL respecto de proyectos considerados de pequeña escala para evitar la deforestación o reforestación de los bosques en países en desarrollo. En el marco del PK, las Partes en el mismo analizaron las diferentes herramientas previstas para que los países desarrollados alcancen los objetivos de reducción de emisiones y mejoren la eficacia de los mecanismos de flexibilidad. 1.2. Bali y el camino hacia el consenso En un primer momento la fijación del Plan de Acción de Bali se planteó como un objetivo muy exigente si bien a posteriori, supuso el logro de un acuerdo que iniciaba una nueva etapa de dos años de negociaciones en relación con los “cuatro pilares esenciales para el régimen multilateral del cambio climático a partir de 2012”: la mitigación, la adaptación, la tecnología y la financiación61. En rasgos generales, el proceso iniciado en 2007 con la Hoja de Ruta de Bali contó con numerosos aspectos positivos. En primer lugar, supuso un paso decisivo hasta el momento, ya que no solo los países desarrollados asumieron su compromiso sino que los países en desarrollo, reconocieron por primera vez, la necesidad de realizar ciertos esfuerzos, vinculados a la transferencia de recursos y capacitación en la lucha contra el cambio climático. En concreto, China e India aceptaron el control de las emisiones de GEI a la atmósfera. Por otra parte, es destacable la postura de Estados Unidos asumiendo entrar a formar parte de un proceso multilateral de adopción de acuerdos y tomando conciencia del problema del calentamiento global. En segundo lugar, la urgencia de alcanzar un acuerdo sobre cuestiones clave del cambio climático exigió un gran esfuerzo para todas las Partes. Sin embargo surgieron también dificultades derivadas de lograr un acuerdo en un corto periodo de tiempo y a última hora, Estados Unidos, Japón y Canadá se desmarcaron del acuerdo oponiéndose a reducir sus emisiones de GEI por considerar que esta medida podría condicionar acuerdos posteriores y chocaba contra sus intereses nacionales. Tras la celebración de la COP13/CMP3, tuvo lugar la primera sesión del GTECLP en Bangkok, para dar comienzo al cumplimiento de los compromisos adquiridos en el Plan de Acción de Bali. Se realizaron talleres y sesiones de trabajo que incluyeron la exposición del estado de situación de cada punto del debate así como la labor realizada por los órganos subsidiarios de la CMNUCC en el contexto de la Hoja de Ruta de 60 En esta línea, el Banco Mundial presentó un Fondo Piloto destinado a albergar experiencias, con la finalidad de poder aportar conocimiento sobre la eficacia de las alternativas para financiar acciones en este campo. 61 “La Hoja de Ruta de Bali. Los temas claves en la negociación. Resumen para los encargados de formulación de las políticas”, PNUD, 2008, pp.7-21. 51 Bali62. La segunda sesión de trabajo del GTECLP tuvo lugar en Bonn, donde se llevaron a cabo tres talleres específicos sobre adaptación, transferencia de tecnología y financiación. Los Estados parte presentaron sus propuestas en aras a lograr un entendimiento global sobre el grueso de los elementos contenidos en el Plan de Acción de Bali. La tercera reunión del GTECLP tuvo lugar en Accra, continuando en la línea de elaboración de propuestas relativas a los elementos principales del Plan de Acción de Bali. Se realizaron dos talleres sobre la cooperación sectorial y acciones específicas a largo plazo, los incentivos a la reducción de las emisiones derivadas de la deforestación y la degradación de los bosques en países en desarrollo, así como la gestión sostenible de los bosques en los países en desarrollo. Las conclusiones obtenidas en Accra donde se acordaba una visión compartida de la acción de cooperación a largo plazo, sirvieron de base a la reunión de la COP14/CMP4 de ese mismo año en Poznań63. 2. LA COP14/CMP4 DE POZNAŃ La COP14 y CMP4 fueron oficiadas entre el 1 y el 12 de diciembre de 2008, en Poznań. La Cumbre de Poznań significó el punto medio de la Hoja de Ruta de Bali hacia la meta de la COP15/CMP5 de 2009 y partió con las expectativas de llevar a cabo una evaluación del progreso realizado en 2008, con la esperanza de lograr un acuerdo en los puntos clave presentados en Bali con el horizonte puesto en 2012 y en su caso, más allá de esa fecha. Al margen de los temas principales de discusión, se tomaron una serie Decisiones acerca de cuestiones tales como la fijación de los programas de trabajo de los grupos: el GTECLP y del GTE-PK, la exposición de los resultados sobre la adaptación y la mitigación y los diversos avances alcanzados en torno al mecanismo de DL64. En primer lugar, como temas clave de la Cumbre destacar la selección de criterios para definir sectores y tecnologías clave en la mitigación y adaptación al cambio climático. En segundo lugar, en relación con la tecnología, supuso un avance significativo en el marco de la Hoja de Ruta de Bali, la creación del Programa estratégico de transferencia de tecnología de Poznań (“Poznań Strategic Program on Technology Transfer”, SPTT, en sus siglas en inglés). 62 Los órganos subsidiarios de la CMNUCC son el órgano subsidiario para la implementación (SBSTA, en sus siglas en inglés) y el órgano subsidiario de asesoramiento científico y técnico (SBI, en sus siglas en inglés). 63 “La Hoja de Ruta de Bali. Los temas claves en la negociación. Resumen para los encargados de formulación de las políticas”, PNUD, 2008, p. 8. 64 En la Cumbre de Poznań de 2008 se tomaron las Decisiones 1-9/CP.14 (Fourteenth Session) y Decisiones 1-8/CMP.4 (Fourth Session). Al igual que en la Cumbre de Bali, se siguió la doble vía de la negociaciones tanto en el seno de la CMNUCC como del PK a través de sus grupos de trabajo ad hoc. 52 Este SPTT consistía en un novedoso sistema para transferir tecnología de países desarrollados a países en desarrollo basado en tres mecanismos para la puesta en marcha de la financiación:  La evaluación de necesidades tecnológicas.  El desarrollo de proyectos piloto en el marco de la tecnología en la lucha contra el cambio climático.  La difusión de tecnologías implementadas y con buenos resultados. En tercer lugar, la financiación. En este ámbito se acordó albergar el FACC dentro del FMAM y de otro lado, los Estados parte en desarrollo, propusieron recaudar fondos para adaptación a través de un mayor recargo al mecanismo de CDE del PK. Además, en las deliberaciones de la COP14/CMP4 tuvo cabida la cuestión de la cooperación hasta 2012 y más allá del primer periodo de compromiso de limitación y reducción de emisiones establecido por el PK. En definitiva, el balance de Poznań es mucho más limitado que el de Bali puesto que acortó mínimamente las distancias en el camino a la COP15/CMP5 de 2009 abordando diversas cuestiones clave de la Hoja de Ruta de Bali sin lograr apenas conclusiones relevantes. 3. LA COP15/CMP5 DE COPENHAGUE 3.1. Las negociaciones en el marco de la COP15/CMP5 Los dos años anteriores a la Cumbre estuvieron marcados por intensas negociaciones internacionales en aras de logar una mejora del régimen jurídico de lucha contra el cambio climático. Durante el último trimestre de 2008 se celebraron diversas reuniones internacionales de alto nivel sobre el cambio climático tales como la Cumbre sobre el Cambio climático de la Alianza de los Pequeños Estados Insulares o la Cumbre sobre Cambio Climático convocada por el Secretario General de NNUU y la AGNU. Entre los días 7 a 18 de diciembre de 2009, tuvo lugar la esperada COP15/CMP5 en la que se celebraron reuniones técnicas de los grupos SBSTA, SBI, GTECLP y GTEPK. Copenhague supuso la celebración de la Conferencia Internacional más grande de la historia de NNUU y la mayor asamblea política sobre cambio climático que reunió a más de 45.000 participantes, incluyendo observadores y negociadores y a 119 Jefes de Estado y de Gobierno. Las expectativas puestas en la Cumbre fueron muy altas, esperando que por la tradicional doble vía de la negociación se lograra un acuerdo sobre los principales elementos de futuro del cambio climático. Así las cosas, ambas vías negociadoras presentaron sus textos en los respectivos plenos de la COP y la CMP aunque no llegaron a adoptarse de manera formal como Decisión sino únicamente con valor de declaración política plasmándose en un documento conocido como el Acuerdo de Copenhague65. 65 La Cumbre de Copenhague de 2009 adoptó las Decisiones 1-9/CP.15 (Fifteenth Session) y Decisiones 1-8/CMP.5 (Fifth Session). 53 Posteriormente, se solicitó a los Estados Parte que comunicasen a la Secretaría de la CMNUCC su apoyo por escrito al texto del Acuerdo de Copenhague así como sus compromisos de reducción de emisiones para el supuesto de los países desarrollados o las acciones de mitigación para los países en desarrollo66. Al finalizar la COP15 se extendió el mandato al GTECLP para continuar su labor y presentar los resultado de sus trabajos en la COP16/CMP6 de Cancún del siguiente año. El objetivo principal del Acuerdo de Copenhague era lograr que todos los países se comprometieran a mantener el aumento de la temperatura mundial por debajo del rango de reducción de los 2ºC en base a los científicos establecidos por el CEI IPCC, 2007. Los principales elementos que contenían el Acuerdo de Copenhague, pueden resumirse en los siguientes puntos67. En primer lugar, la mitigación consistió en el compromiso de llevar a cabo reducciones de GEI en todos los sectores económicos hasta 2020. En este sentido, los países desarrollados se comprometieron a reducir sus emisiones CO2 en la medida en que ellos dispusieran. Por su parte, los países en desarrollo mantuvieron el compromiso voluntario de reducción de GEI de acuerdo con lo dispuesto en sus acciones domésticas de mitigación debiendo presentar para su comprobación, una serie de informes de carácter bianual sobre dichas acciones. En segundo lugar, en relación con la tecnología se propuso establecer un Mecanismo de Tecnología (“Mechanism for Technology Transfer”, MTT, en sus siglas en inglés) para acelerar el desarrollo y la transferencia de tecnología aplicada a la adaptación y a la mitigación guiada por el país de destino y centrada en las circunstancias y prioridades nacionales68. En tercer lugar, en materia de la financiación, los países desarrollados pactaron destinar nuevos y adicionales fondos para ayudar a los países en desarrollo más vulnerables ante las consecuencias negativas sufridas por el cambio climático. En concreto, se puso en marcha el Fondo Verde Climático (en adelante, FVC) que persigue una doble finalidad: de un lado, reducir las emisiones de GEI provocadas por la deforestación y la degradación de los bosques (REDD, en sus siglas en inglés) y de otro, implementar medidas de mitigación, adaptación y transferencia de tecnologías69. En último lugar, en lo relativo al uso de la tierra y protección de los bosques, se acordó aumentar el porcentaje de reducción de GEI a la atmósfera a consecuencia de la tala de árboles y degradación de los bosques así como la introducción de un mecanismo 66 Dichos compromisos se incluyeron posteriormente en el Acuerdo de Copenhague en forma de Anexos y se extendían hasta 2020. La respuesta a dicho requerimiento fue ciertamente rápida y en febrero de 2010, más de 100 Estados de las 193 Partes de la CMNUCC (incluidos los 27 Estados miembros de la UE), habían comunicado oficialmente por escrito su respaldo al Acuerdo de Copenhague o su asociación con éste. Muchos de ellos además, trasladaron información de sus compromisos de reducción (países desarrollados) o de las acciones de mitigación (países en desarrollo), a llevar a cabo. 67 “Los resultados de Copenhague: las negociaciones y el acuerdo”. Resumen para los encargados de formulación de las políticas”, PNUD, 2010, pp. 8-27. 68 El MTT está compuesto de un órgano de gobierno, el Comité Ejecutivo de Tecnología y de un órgano de asesoramiento, el grupo de expertos internacionales. 69 El Fondo Climático Verde destinó para el periodo 2010-2012, 30.000 millones de dólares/año. Para los siguientes años están cantidades se prevé, vayan en aumento hasta conseguir en 2020 unos 100.000 millones de dólares anuales. 54 de incentivo financiero para la conservación de las áreas nemorosas (mecanismo REDD+)70. 3.2. El balance de la COP15/CMP5 La COP15/CMP5 de Copenhague partió con altas expectativas de lograr un acuerdo jurídicamente vinculante para las Partes en la CMNUCC sobre los principales elementos del futuro régimen jurídico internacional de lucha contra el cambio climático. En dicha Cumbre se adoptó el Acuerdo de Copenhague, muy por debajo de dichas expectativas, sin carácter legal y únicamente fruto del consenso político por parte de los principales emisores que representan más del 80% de las emisiones de GEI mundiales. En relación con el fundamental aspecto de la mitigación, no se cerró un compromiso vinculante de reducción de emisiones para los países desarrollados sino que se dejó a expensas de la flexibilidad y la voluntariedad de los Estados parte. Para el caso de los países en desarrollo se resolvió también de una manera bastante laxa. Como contrapartida implicó ciertos logros en el desarrollo en el resto de áreas de negociación de la Hoja de Ruta de Bali. Entre ellos son destacables los siguientes puntos. Primero, se elevó al más alto nivel político el problema del cambio climático. Segundo, se llevaron a cabo avances acerca de los distintos temas en las negociaciones técnicas formales en el seno de la CMNUCC, principalmente en materia de mitigación, tecnología y financiación. Tercero, se introdujeron algunos elementos del futuro marco jurídico sobre el cambio climático y se comprometió un monto significativo de financiación de países desarrollados para ayudar a los países en desarrollo para combatir el cambio climático dando prioridad a determinados grupos71. 70 El mecanismo REDD+ (“Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation plus Conservation”, en sus siglas en inglés) está dirigido a movilizar recursos financieros desde los países desarrollados para reducir la deforestación, la degradación de los bosques y promover su conservación en los países en desarrollo. 71 Estos grupos prioritarios son:  Los países menos adelantados (en adelante, PMA): http://www.fao.org/docrep/meeting/008/j2993s/j2993s01.pdf.  Pequeños Estados insulares en desarrollo (en adelante, PEID): http://www.fao.org/knowledge/doc-details-es/es/c/115760/?type=list.  Continente africano. 55 4. LA COP16/CMP6 DE CANCÚN 4.1. Las negociaciones en el marco de la COP16/CMP6 La COP16/CMP6 se ofició en Cancún, los días 29 de noviembre a 10 de diciembre de 2010 en la que tuvieron lugar reuniones técnicas de los grupos SBSTA, SBI, GTECLP y GTE-PK. Todos los países participantes en la Cumbre, a excepción de Bolivia, acordaron institucionalizar sus compromisos de reducción de las emisiones de GEI y adoptaron los Acuerdos de Cancún72. Los Acuerdos de Cancún partieron del texto del Acuerdo de Copenhague y constituyeron un conjunto importante de decisiones políticas tomadas por los Gobiernos de los Estados parte para responder al reto del cambio climático en el futuro. Sin embargo, a pesar de las esperanzas tanto de la Unión Europea como de diversos países del continente africano, los Acuerdos de Cancún no adquirieron el carácter jurídicamente vinculante esperado73. Siguiendo la línea del objetivo ambiental marcado en los Acuerdos de Copenhague, se reafirmó el compromiso adquirido por las Partes de mantener el aumento de la temperatura mundial por debajo de los 2ºC. Más allá de este reto, se inició la implantación de un sistema para registrar acciones adicionales en aras a lograr el objetivo de los 2ºC, planteándose una posible revisión del límite de aumento de los 2ºC a los 1.5ºC en 201574. El resultado obtenido puede resumirse como se detalla a continuación. En primer lugar, en lo relativo a la mitigación, se formalizan los compromisos de reducción de los GEI, tanto de los países desarrollados como en vías de desarrollo aunque sin un carácter jurídico vinculante. Junto a ello, se sentaron las bases de las directrices y condiciones a imponer en los sistemas de seguimiento, reporte y verificación en materia de mitigación del cambio climático (“Monitoring, Reporting and Verification”, MRV, en sus siglas en inglés)75. 72 Del total de las 193 Partes, 192 votaron a favor del texto de los Acuerdos de Cancún. Bolivia, en estado que votó en contra, advirtió a priori sus recelos hacia la negociación, no participó en los grupos ad hoc, ni realizó ninguna aportación de las requeridas tras el Acuerdo de Copenhague. 73 En a Cumbre de Cancún de 2010 se adoptaron las Decisiones 1-12/CP.16 (Sixteenth Session) y Decisiones 1-13/CMP.6 (Sixth Session). 74 La revisión de este límite constituye una reclamación tradicional de los PEID que implicaría unos porcentajes de reducción de GEI en la atmósfera mayores de los acordados actualmente para 2020 (25%- 40% de reducción respecto a los niveles de 1990). 75 Ésta fue una de las reclamaciones más importantes de Estados Unidos durante la Cumbre. “No olvidemos que aquí nos encontrábamos en un proceso circular que parecía muy difícil de romper. Estados Unidos condicionaba sus compromisos de reducción y financiación a que China se comprometiera a asumir un sistema de seguimiento transparente y a poner en marcha a poner en marcha acciones de mitigación que pudieran ser igualmente seguidas de forma transparente. A su vez China decía que nunca se sometería a un sistema así si Estados Unidos no asumía compromisos y, por supuesto, si no había un segundo período de compromiso al Protocolo de Kioto. Otras economías emergentes mantenían reclamaciones en este mismo sentido”, MONTALVO SANTAMARÍA, A., “Conferencia de la ONU sobre el cambio climático”, Cuadernos de Energía. Club español de la Energía, nº 30, 2011, p. 36. 62 anclaje del régimen climático internacional. En Doha se instaura la implementación del segundo compromiso del PK que comprende hasta el momento, el periodo transcurrido entre 2013 y 2020. Este nuevo periodo de compromiso finalizará en el año 2020 con la entrada en vigor de un nuevo régimen jurídico vinculante para todos los países de acuerdo con sus responsabilidades y sus capacidades. Los principales logros alcanzados en la COP18/CMP8 de Doha pueden resumirse en los siguientes aspectos82. En primer lugar, permite la puesta en marcha del segundo periodo de compromiso del PK a partir del 1 de enero de 2013, evitando el vacío jurídico tras la finalización del primer periodo de compromiso y manteniendo los cimientos actuales que soportan el actual régimen climático. En segundo lugar, se marca un horizonte concreto en la lucha contra el cambio climático en el corto y medio plazo (2013-2020). En tercer lugar, se fija el calendario para adoptar el acto internacional jurídicamente vinculante para todos los países a partir de 2015. En definitiva se abre una etapa en las futuras negociaciones internacionales sobre el cambio climático donde todos los países tienen presencia pero de igual forma, deben asumir compromisos de cumplimiento de lo que en ellas acuerden. Al igual que sucedió en la COP17/CMP7 de Durban, el proceso de negociaciones de Doha se completa con diversas Decisiones sobre a los principales asuntos que ya guiaron las negociaciones en la anterior Cumbre mediante la puesta en marcha de muchos de los elementos83. Concretamente, en el ámbito del PK, en la Cumbre de Doha se hace posible la continuidad del segundo periodo de compromiso del PK, entre el 1 de enero de 2013 y el 31 de diciembre de 2020 y la adopción de una enmienda al texto del PK, garantizando así, la permanencia del PK en el sistema de NNUU84. En este sentido, se hizo un llamamiento a todos los países para que identificaran nuevas medidas de reducción de emisiones para asegurar la participación activa de las Partes de cara a la construcción y afianzamiento del régimen jurídico internacional 82 RAMOS DE ARMAS, F., “Conclusiones de la COP18 de Qatar”, Cuadernos de Energía. Club español de la Energía, nº 38, 2013, pp. 9 y 10. 83 En a Cumbre de Doha de 2012 se elaboraron las Decisiones 1-26/CP.18 (Eighteenth Session) y Decisiones 1-8/CMP.8 (Eigth Session). 84 Las Partes en el PK adoptaron una enmienda en relación con los artículos 20 y 21 del PK contenida en la Decisión 1/CMP.8: “Amendment to the Kyoto Protocol pursuant to its Article 3, paragraph 9 (the Doha Amendment)”. El 21 de diciembre de 2012, la enmienda fue distribuida a todas la Partes por el Secretario General de NNUU en cuanto depositario de la misma a todas las Partes del PK. Si bien, tal y como establecen los artículos 21.7 del PK la modificación está sujeta a su aceptación por las Partes en el PK. De conformidad con el artículo 20.4 del PK la enmienda entrará en vigor para las Partes que las hayan aceptado, “el nonagésimo día después de la fecha de recepción por el Depositario un instrumento de aceptación de por lo menos tres cuartos de las Partes en el Protocolo de Kioto”. De acuerdo con lo anterior, se requieren 144 instrumentos de aceptación para la entrada en vigor de la enmienda. El 13 de febrero 2013 se adoptó la enmienda llevada a cabo en un tiempo récord, si bien en el momento de redactar este trabajo todavía no ha entrado en vigor. En el párrafo 5 de la decisión 1/CMP.8, la CRP reconoce que las Partes podrán aplicar provisionalmente la modificación en espera de su entrada en vigor, de conformidad con los artículos 20 y 21 del Protocolo de Kioto. Además, establece que las Partes que tengan la intención de aplicar provisionalmente la modificación en espera de su entrada en vigor podrán notificar al Depositario su intención de aplicar provisionalmente la modificación. 63 sobre el cambio climático que entrará en vigor en 202085. Tal y como estaba previsto y anunciado por los grandes Estados emisores, sólo firmaron la continuidad de este segundo periodo la Unión Europea, Australia, Noruega, Croacia, Suiza, Islandia, Kazajistán, Liechtenstein y Mónaco86. Por su parte, se retiraron del compromiso países que habían firmado el primer periodo de compromiso del PK Japón, Canadá, Nueva Zelanda y Rusia. Estados Unidos no se adhirió ni al primero ni al segundo periodo de compromiso. Doha permitió a todos los países desarrollados que habían fijado un objetivo de reducción de emisiones de GEI para el segundo periodo de compromiso del PK, pudieran acceder libremente al mecanismo de DL a partir del 1 de enero de 2013. En cambio, aquellos países que no tuvieran inscritos objetivos de reducción de emisiones para el segundo periodo de compromiso del PK, también pudieran acceder al mecanismo de DL pero sólo para invertir en proyectos, recibir las UREs y utilizarlas en sus respectivos sistemas nacionales, no en cambio para adquirir ni transmitir UREs. Otra de las cuestiones controvertidas, decisivas para la puesta en marcha del segundo periodo de compromiso, ha sido la conocida como “aire caliente”87. Este “aire caliente” se tradujo en el reconocimiento de créditos de carbono en el primer período de compromiso del PK. Durante la Cumbre de Doha se discutió profundamente sobre la necesidad de cancelarlos al considerarse innecesario comerciar con “créditos contrarios a la integridad ambiental”88. Finalmente se resolvió este escollo, limitando el uso del “aire caliente” del primer periodo para compensar el exceso interno de emisiones en el segundo periodo permitiendo al mismo, que las UCAs de “aire caliente” no fuesen canceladas. En el ámbito de la CMNUCC, la COP18/CMP8 concluye algunos términos que habían quedado pendientes tras la COP17/CMP7 en asuntos relativos a los cuatro ejes básicos de la negociación de la CMNUCC: En primer lugar, para la mitigación, se fijan metas de reducción de emisiones previstas y la contabilidad anual de emisiones de GEI. En segundo lugar, en relación con la adaptación: Planes Nacionales de Adaptación (PNA). 85 El primer paso en este sentido es la celebración en 2014 de una Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno sobre Cambio Climático para centrar la voluntad política entorno al objetivo del 2020 y comprobar que se está en el buen camino de la implementación del calendario previsto en la Cumbre de Doha. 86 Hay que tener en cuenta que la suma de las emisiones de estos grandes emisores sólo supone el 15% de las emisiones de GEI globales. 87 Se denomina “aire caliente” a todas aquellas emisiones de GEI que se han evitado por el desmantelamiento de la industria pesada altamente emisora de GEI en los países de la antigua Unión Soviética en su transición a economías de mercado con industrias más eficientes y menos emisiones de GEI a la atmósfera. 88 Los países propietarios de estos unidades de cantidad asignada (UCAs), se han mantenido fuertes en el reconocimiento que se les hizo en su momento, y que en el caso de Rusia fue su moneda de cambio para ratificar el Protocolo de Kioto. La propia Unión Europa tuvo que logar una posición unánime en cuanto al tema al quedar afectados varios Estados miembros provenientes de economías ex soviéticas. Polonia defendía duramente la existencia de dichos créditos de carbono, lo que provocó cierto debilitamiento en la posición de la UE cara a las negociaciones en el marco del PK. 64 En lo relativo a la tecnología, se puso en marcha el instrumento TEC y para la financiación, el mecanismo REDD+. Así las cosas, con el cierre de estos asuntos queda concluido el trabajo asignado al GTECLP por el Mandato de Bali, dando paso a la implementación de los acuerdos logrados durante este tiempo. La adopción del segundo periodo de compromiso del PK y la finalización del mandato del GTECLP, facilitan la simplificación del proceso de negociación cara a 2020. De este modo, la Plataforma de Durban toma el relevo con un doble cometido. De un lado, la adopción del Programa de trabajo en materia de mitigación encaminado a lograr los compromisos de reducción cara a 2020 y el límite máximo de 2ºC en el aumento de la temperatura global del Planeta. Y de otro, la identificación de las diferentes opciones existentes para conseguir reducciones de emisiones globales más ambiciosas antes de 2020. 6.2. El balance final de la COP18/CMP8 La Cumbre de Doha, constituye hasta el momento, el último paso dado por la Comunidad Internacional para establecer el régimen jurídico internacional del cambio climático hasta 2020. Podemos agrupar en dos grandes bloques los logros alcanzados en los Acuerdos de Doha. En primer lugar, haber culminado el Mandato de Bali, permitiendo cerrar la negociación de varios asuntos que habían quedado pendientes desde la Cumbre de Durban. En segundo lugar, institucionaliza una estrategia que tiene como meta el estableciendo de un marco jurídico global que contenga la arquitectura institucional para la puesta en marcha a medio plazo de un sistema mundial del carbono y una economía baja en emisiones. Desde el punto de vista de los retos, la Cumbre de Doha supuso un intento de conciliar los intereses contrapuestos de los diferentes grupos de países adoptando la fórmula de la continuidad del PK revisado. El escenario de las negociaciones sobre el clima refleja, igual que cualquier otro escenario de negociación, las nuevas fuerzas en el orden geopolítico internacional. Estos puntos de vista contrapuestos, serán los grandes retos de las futuras discusiones en busca de un acuerdo global. La CMNUCC estableció una diferenciación entre países del Anexo I (desarrollados económicamente y tradicionalmente emisores de GEI) y países no incluidos en el Anexo I (resto de Estados que hoy en día son economías emergentes como China, India, Brasil y Sudáfrica-BRICS). Esta tradicional separación entre países OCDE y países no OCDE, ha quedado desfasada y carece de sentido en la actualidad donde empiezan a formarse “nuevos pesos estratégicos”89. 89 RAMOS DE ARMAS, F., “Conclusiones de la COP18 de Qatar”. “Conclusiones de la COP18 de Qatar”, op. cit., pp. 9 y 10. 65 Los tradicionales países desarrollados buscan superar esta diferenciación y reclaman una mayor implicación por parte del resto de países, especialmente de las economías emergente y de Estados Unidos. En contraposición, las economías emergentes defienden la clasificación de la CMNUCC y argumentan que sus prioridades están en alcanzar el desarrollo económico necesario para poder equipararse en calidad de vida de los países desarrollados. Relacionado con lo anterior, el reparto de las emisiones globales entre los Estados parte de la división entre países desarrollados y países en desarrollo. A partir de un límite establecido para unos y otro límite para otros, no hay ningún acuerdo más allá del compromiso de no superar el calentamiento global el 2ºC respecto la era preindustrial. La conciliación de ambas posturas requiere de una ardua negociación diplomática que en ocasiones ralentiza las negociaciones que se quedan atrás por la rapidez del problema físico que implica el cambio climático. A modo de recapitulación se incluye TABLA 2 con los resultados, documentos oficiales resultantes y principales características, de las negociaciones en materia de lucha contra el cambio climático internacional llevadas a cabo por las COPs y COPs/CMPs a lo largo de los años. 66 TABLA 2. Resultados de las negociaciones de las COPs/CMPs celebradas COP1, 1995: BERLÍN. Mandato de Berlín. -Inicio del proceso para decidir los compromisos más exigentes para las partes del Anexo I del PK. COP2, 1996: GINEBRA. Declaración de Ginebra. -Retoma el impulso de las negociaciones sobre el PK. COP3, 1997: KIOTO. Protocolo de Kioto. -Establece cronogramas y compromisos jurídicamente vinculantes para reducir las emisiones de GEI de las partes del Anexo I. COP4, 1998: BUENOS AIRES. Plan de acción de Buenos Aires. -Propone un Programa de trabajo sobre los asuntos en el PK y establece un plazo para su finalización en la COP6 (2000). COP5, 1999: BONN. Sin declaración. -Supone un punto intermedio hasta la COP6. -Intercambio de puntos de vista sobre temas seleccionados durante la Conferencia de alto nivel. COP6, 2000: LA HAYA. COP6 BIS, 2001: BONN. Acuerdo de Bonn. -La 1ª parte (La Haya) no llegó a un acuerdo y al reanudarse en Bonn, la 2ª parte logra el acuerdo compuesto de un paquete político. COP7, 2001: MARRAKECH. Acuerdos de Marrakech. -Expresa el Acuerdo de Bonn en decisiones que exponían reglas detalladas para la aplicación del PK. -Supone paso importante para la puesta en práctica de la CMNUCC. COP8, 2002: DELHI. Declaración de Delhi sobre cambio climático y desarrollo Sostenible. -Reafirma el desarrollo y la erradicación de la pobreza como prioridades primordiales para los países en desarrollo. -Destaca la importancia de la adaptación. COP9, 2003: MILÁN. Sin declaración. -Resumen del Presidente de los debates en la mesa redonda incluidos en el Informe de la sesión. 67 COP10, 2004: BUENOS AIRES. Programa de trabajo de Buenos Aires sobre adaptación y medidas de respuesta. -Llamada a la acción urgente frente al cambio climático. -Promueve un intercambio de información sobre mitigación y adaptación. COP11/CMP1, 2005: MONTREAL. Decisiones para establecer el GTE-PK y el diálogo. -Establece nuevo grupo de trabajo en el marco del PK para analizar compromisos futuros para países desarrollados para el período posterior a 2012. -En el marco de la CMNUCC, presenta diálogo sobre cooperación a largo plazo para abordar el cambio climático. COP12/CMP2, 2006: NAIROBI. Programa de trabajo de Nairobi sobre los efectos, la vulnerabilidad y la adaptación al cambio climático. -Se adoptan decisiones relacionadas con los flujos de inversión. COP13/CMP3, 2007: BALI. Hoja de Ruta de Bali. -Incluye varias Decisiones sobre el futuro de las negociaciones sobre el cambio climático post-2012. -Incluye el Plan de Acción de Bali, que debe ser completado en 2009. COP14/CMP4, 2008: POZNAŃ. Sin declaración. -Paso intermedio y necesario en la Hoja de Ruta de Bali. COP15/CMP5, 2009: COPENHAGUE. Acuerdo de Copenhague. -Logra un compromiso político no jurídico, sobre: 1. Objetivo de temperatura global. 2. Evaluación de la puesta en práctica en 2015. 3. Compromiso reducción GEI. 4. Acciones de mitigación países en desarrollo. 5. Establecimiento de un mecanismo REDD+. 6. Principios para acción para la adaptación. 7. Cantidad de financiación a entregar. COP16/CMP6, 2010: CANCÚN Acuerdos de Cancún. -Avance significativo como refuerzo del Acuerdo de Copenhague y posterior aplicación: 1. Movilización de fondos en corto 68 y largo plazo para una acción mayor. 2. Creación del FVC. 3. Consenso sobre Comité para la adaptación de adaptación. COP17/CMP7, 2011: DURBAN. Mandato de la Plataforma de Durban. -Lanza un proceso para desarrollar un instrumento jurídico vinculante y crear un marco jurídico que responsabilice a los signatarios por sus acciones. -Negociaciones hasta 2015 y entrada en vigor a partir de 2020. -Acuerdo aplicable a todas las partes, pero el contenido aún no está definido. -Las Partes del PK también acuerdan iniciar un segundo período de compromiso. COP18/CMP8, 2012: DOHA. Acuerdos de Doha. -Sienta las bases de una acción contra el cambio climático más global, fuerte y ambiciosa en el corto y medio plazo. -Define un calendario para adoptar un nuevo acuerdo internacional jurídicamente vinculante para el año 2015 aplicable a todos los países. -Hace efectivo el segundo periodo de compromiso del Protocolo de Kioto a partir del 1 de enero de 2013, evitando un vacío jurídico y dando continuidad a la estructura e instrumentos clave del PK que sostienen el actual régimen climático. 69 7. EL PAPEL DE LA UNIÓN EUROPEA EN LAS NEGOCIACIONES DEL NUEVO RÉGIMEN INTERNACIONAL CONTRA EL CAMBIO CLIMÁTICO La Unión Europea se constituye como uno de los bloques negociadores más activos en cuanto al impulso de acuerdos y así lo ha demostrado a lo largo de las COPs/CMPs celebradas hasta la fecha. Debido al gran interés que para la Unión Europea suscita el cambio climático, ha acogido con especial atención los avances llevados a cabo en las COPs y COPs/CMPs en aras de aportar su trabajo y compromiso para auxiliar a la Comunidad Internacional en el diseño del régimen jurídico internacional de lucha contra el cambio climático. Desde el punto de vista interno, la Unión Europea debe conciliar los diferentes intereses de los Estados miembros que cuentan con economías y niveles de crecimiento dispares y en ocasiones, planteamientos contrapuestos sobre el cambio climático. La existencia de un régimen de comercio de derechos de emisión propio de la Unión Europea, le exige encajar las piezas de lo acordado en las diferentes Cumbres a nivel internacional y su posterior desarrollo a nivel interno, constituyendo un importante reto en su funcionamiento interno. A sensu contrario, la Unión Europea trabaja en reforzar su presencia en los diferentes órganos creados en el marco de las COPs/CMPs al objeto de asegurar que el planteamiento de Bruselas en materia de reducción de emisiones de GEI y otras cuestiones prioritarias para el cambio climático, queden reflejados en el escenario internacional. Analicemos por tanto, el papel desempeñado por la Unión Europea en esta nueva etapa de construcción del nuevo régimen jurídico de lucha contra el cambio climático. Desde el punto de vista material o de implementación de los acuerdos, la Unión Europea ha jugado siempre un papel proactivo potenciando las decisiones firmes y fomentando su desarrollo e implementación posteriores. Así las cosas, durante la COP16/CMP6 la Unión Europea expresó su apoyo a la implantación de un segundo periodo de compromiso del PK. Si bien, manifestó que la mera continuidad del PK no resolvía el reto ambiental existente, debiendo acompañarse de una serie de medidas encaminadas a lograr la reducción de las emisiones de GEI por parte de todos los países. A la formulación de esta postura unificada internamente y facilitadora del proceso, contribuyeron los Ministros del ramo de los diferentes Estados miembros. La Unión Europea jugó un papel decisivo durante la COP17/CMP7 de Durban donde solicitó la elaboración de un plan de trabajo a llevar a cabo por la Plataforma de Durban a partir de 2013 y defendió la racionalización del proceso de las negociaciones internacionales sobre el clima. La elaboración de este Programa de trabajo permitió al nuevo órgano subsidiario de la CMNUCC, la Plataforma de Durban, dotarse de un calendario y una agenda de temas a tratar. De este modo se logró el cierre de los grupos negociadores, el GTECLP y GTE-PK, y el relevo de los mismos entorno a la Plataforma de Durban cara al acuerdo de 2015. 70 A partir de ese momento, comienza la elaboración de un nuevo acuerdo climático global que se aprobará en 2015 y la identificación por todos los Estados, de las formas más efectivas de reducir las emisiones globales hasta 2020 con el fin de cerrar la brecha entre los porcentajes ideales de reducción y los necesarios para mantener el calentamiento por debajo del límite de los 2ºC. En definitiva, la Unión Europea ha jugado un papel importante en la puesta en marcha del segundo periodo de compromiso del PK a través de la elaboración de enmiendas al texto del mismo y la participación activa en todos los grupos de trabajo y talleres de las distintas áreas temáticas y así se espera, continúe en dicha dirección en el marco de la Plataforma de Durban. Otro de los aspectos fundamentales en la contribución de la Unión Europea a la cerrar la brecha que nos separa de los 2ºC, es el relativo a la financiación climática dado que se erige como el mayor donante mundial de AOD y de financiación del clima a los países en desarrollo. En la COP15/CMP5 de Copenhague, los países desarrollados pactaron destinar nuevos y adicionales fondos para ayudar a los países en desarrollo más vulnerables ante las consecuencias negativas del cambio climático a través de la creación de un fondo específico. El FVC, desempeña una doble función:  Reducir las emisiones de GEI provocadas por la deforestación y la degradación de los bosques  Implementar medidas de mitigación, adaptación y transferencia de tecnologías. Durante el periodo comprendido entre 2010 y 2012, el FCV destinó un total de 30.000 millones de dólares/año. Como parte integrante del acuerdo, la Unión Europea se comprometió a aportar para ese periodo, la cantidad de 7.200 millones de euros anuales. Gracias a este “inicio rápido” (“fast start”) en la contribución el FVC, en 2010 ya había comprometido un tercio de esa cantidad en el presupuesto comunitario e incluso algunos Estados miembros como Alemania y Reino Unido, anunciaron compromisos financieros específicos para el año 2013 que se prolongarán hasta 2015. A pesar de la situación de crisis económica generalizada y especialmente, la que atraviesan algunos Estados miembros, la Unión Europa va a seguir incrementando los niveles de financiación entre 2013 y 2020 por medio de fuentes públicas, privadas y alternativas. Otro de los asuntos trascendentes que han marcado la participación europea en las negociaciones internacionales es el relativo al marco del PK. 71 En la última Cumbre celebrada en Doha de 2012, la Unión Europea trasladó nuevamente su compromiso de reducción de emisiones contenido en los “Objetivos 20/20/20” para trazar el horizonte de la política energética y medioambiental hasta 202090. Las metas de reducción de emisiones de GEI de la Unión Europea, consisten en:  La reducción, al menos del 20%, de emisiones globales de GEI en el conjunto de Estados miembros de la Unión Europea, respecto a los niveles de 1990.  Dicha reducción puede incrementarse hasta el 30% de las emisiones globales de GEI de la Unión Europea, siempre que otros países desarrollados se comprometan a realizar reducciones comparables y que los países en desarrollo económicamente más avanzados se comprometan convenientemente en función de sus responsabilidades y capacidades, respecto a los niveles de 1990. Este package tiene naturaleza jurídicamente vinculante para el cumplimiento de los “Objetivos 20/20/20” y sitúa a la Unión Europea como la primera región del mundo que se vincula jurídicamente al cumplimiento metas ambiciosas en la lucha contra el cambio climático. El compromiso de reducción de la Unión Europea comprende a todos sus Estados miembros junto a Croacia e Islandia y será revisado, junto con los de las Partes nuevamente en 2014 en la próxima Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno sobre Cambio Climático, al objeto de comprobar adecuación de los mismos a la realidad del problema climático mundial. Siguiendo el marco del PK, debe atribuirse el mérito de haber logrado que el segundo periodo de compromiso del PK dure 8 años, del 1 de enero de 2013 al 31 de diciembre de 2020, lo que garantiza una cobertura legal plena entre el fin del segundo periodo de compromiso del PK y la aprobación del nuevo marco jurídico internacional de 2020 encomendado a la Plataforma de Durban. Bruselas buscó en todo momento alinear los periodos de implementación de la Plataforma de Durban con el Paquete de Medidas Energía y Cambio Climático. Otro de los aspectos importantes en las negociaciones, fue la declaración de la Unión Europea donde se limita la compra de las UCAs excedentes del primer periodo de compromiso del PK para su utilización en el segundo periodo de compromiso del PK, por resultar contraria a la legislación comunitaria contenida en el Paquete de Energía y Cambio Climático. En concreto, la utilización del “aire caliente” resultaba contraria a las siguientes Directivas:  Directiva 2008/1/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a la prevención y control integrados de la contaminación, de 15 de enero de 2008.  Directiva 2009/29/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009. 90 La Comisión Europea presentó en enero de 2008, con la posterior aprobación (en diciembre de ese mismo año) por el Parlamento Europeo el llamado “paquete legislativo verde” (“green legislative package”), formado por un conjunto de Directivas y Decisiones que dotaban de cobertura legislativa a los “Objetivos 20/20/20”. Estos “Objetivos 20/20/20” que marcan el futuro próximo de reducción de emisiones de GEI ya fueron expresados por la Unión Europea a través de la Decisión 1/CP.15 de la COP15/CMP5 de Copenhague de 2009. 78 Estos dos periodos de implementación, comprenden dos fases: Una primera fase, comprendida entre el 1 de enero de 2005 y el 31 de diciembre de 2007. Una segunda fase, entre el 1 de enero de 2008 y el 31 de diciembre de 2012. En consecuencia con el método de asignación dispuesto en el artículo 10 de la Directiva 2003/87/CE, durante la primera fase (2005-2007), los PNA asignaron gratuitamente al menos el 95% de los derechos totales de emisión. Esto permitió a las empresas europeas disponer de permisos negociables en el mercado comunitario a partir del 1 de enero de 2005. Durante la segunda fase de implementación (2008-2012), los Estados miembros asignaron gratuitamente al menos el 90% del conjunto de derechos de emisión. La Directiva permitía a los Estados miembros utilizar las cuotas de emisión asignadas en una fase en los periodos posteriores a aquél en el que le fueron otorgadas109. Al finalizar cada año natural, las instalaciones que participan en el esquema de reducción de emisiones deben auditar sus emisiones reales de CO2 y entregar de acuerdo con lo dispuesto en la Directiva, a sus autoridades nacionales competentes y antes del 30 de abril del año siguiente, un número de derechos de emisión equivalente al volumen de emisiones verificadas respecto del año anterior. Las emisiones que no estén respaldadas por derechos de emisión serán objeto de multa por exceso de emisiones de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 16.3 de la Directiva. Para cubrir las emisiones verificadas y evitar las penalizaciones, una instalación puede utilizar los derechos que le fueron asignados en el PNA o bien comprar derechos en el mercado. El artículo 19 de la Directiva 2003/87/CE, regula la creación y mantenimiento de registros de derechos de emisión, que contendrán datos relativos a la expedición, titularidad, transferencia y cancelación de los mismos110. Asimismo, establece la posibilidad de incluirlos, de manera potestativa, en un sistema consolidado del que formen parte otros registros de emisiones de los diferentes Estados miembros. La Directiva en su artículo 24, ofrece la posibilidad a los Estados miembros a partir de 2008, de ampliar el régimen de comercio de derechos a otras actividades, instalaciones y GEI de las referidas anteriormente en el Anexo I de la Directiva 2003/87/CE, siempre y cuando la Comisión apruebe dicha inclusión, teniendo en cuenta todos los criterios pertinentes y en particular:  La incidencia en el mercado interior.  Las posibles distorsiones de la competencia.  La integridad medioambiental.  La fiabilidad del sistema previsto de seguimiento y notificación. 109 “Se opta por un sistema de banking, donde el arrastre de derechos de emisión del primer periodo al posterior es opcional a discreción de los Estados miembros, sin embargo, para el periodo subsiguiente el arrastre es obligatorio para todos los Estados”, IBARRA SARLAT, R., “El mecanismo de desarrollo limpio”, op. cit., pp. 74 y 88. 110 Reglamento (UE) nº 389/2013, de la Comisión, de 2 de mayo de 2013, por el que se establece el Registro de la Unión de conformidad con la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y las Decisiones nº 280/2004/CE y nº 406/2009/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, y por el que se derogan los Reglamentos (UE) nº 920/2010 y nº 1193/2011 de la Comisión. Diario Oficial n° L 122/1, de 3 de mayo de 2013. 79 Como conclusión, podemos apuntar que la Directiva 2003/87/CE constituye la piedra angular del régimen jurídico europeo del comercio de derechos de emisión. Su virtualidad reside en fomentar la reducción de emisiones de CO2 de una forma rentable en términos de eficacia y eficiencia de forma compatible con el mecanismo de flexibilidad del PK, el mecanismo de CDE. Las instalaciones previamente clasificadas, previo cumplimiento de los requisitos vistos, podrán comerciar con sus derechos de emisión sirviéndose de un contrato de compraventa (“Trade”), siempre que la parte vendedora resulte excedentaria de cuotas de emisión y la parte compradora, necesite tales derechos para realizar su actividad industrial conforme a la legalidad vigente hasta el tope de emisión fijado por la Unión Europea (“Cap”). 1.2.2. La Directiva 2004/101/CE Esta Directiva se conoce con el nombre de Directiva “Linking” (“de enlace”) ya que hace posible el vínculo entre el régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea y el dispuesto en el PK. En particular, permite hacer compatibles los créditos generados en proyectos que se llevan a cabo mediante los mecanismos de AC y de DL (regulados en los artículos 6 y 12 del PK), con el régimen comunitario de derechos de emisión. El Preámbulo de la Directiva 2004/101/CE, parte de reconocer la importancia suplementaria y voluntaria de los mecanismos basados en proyectos, la AC y el MDL, en pro de lograr los objetivos de reducción de las emisiones globales de GEI y el aumento de la eficacia de costes del régimen interno de la Unión Europa111. Por ello, atribuye una finalidad múltiple al desarrollo normativo llevado a cabo por la misma:  Aumentar la diversidad de posibilidades de cumplimiento a bajo coste en el régimen comunitario.  Reducir los costes globales del cumplimiento del PK puesto que el coste en el mercado de los UREs y los CREs es menor que el de los derechos de emisión.  Mejorar la liquidez del mercado comunitario de los derechos de emisión de GEI al estimularse la demanda de créditos de AC.  Fomentar la inversión en desarrollo y transferencia de tecnologías por parte de las empresas con respeto al medio ambiente.  Ayudar a los países en desarrollo receptores de proyectos del mecanismo de DL a alcanzar sus objetivos de desarrollo sostenible. 111 De conformidad con las disposiciones en la materia del PK y las Decisiones de la COP7 conocidas como Acuerdos de Marrakech, la utilización de los mecanismos debe ser complementaria a las medidas de acción internas que, por consiguiente, constituirán un elemento significativo de los esfuerzos realizados. 80 La vinculación entre ambos sistemas, internacional y europeo, se lleva a cabo mediante el reconocimiento de las UREs y los CREs en pie de igualdad con los derechos de emisión del mercado europeo siempre y cuando, los mecanismos europeos sean respetuosos con el régimen contenido en el PK112. Del reconocimiento quedan excluidas las instalaciones nucleares, el uso del suelo, el cambio de uso del suelo y la silvicultura. En definitiva, con el régimen que introduce la Directiva 2004/101/CE, se permite a los titulares de instalaciones, utilizar ambos mecanismos en el marco del régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea a fin de dar cumplimiento a sus obligaciones de reducción de emisiones. En el método de canje entre los mecanismos internacional y europeo, un derecho de emisión europeo puede ser expedido a cambio de una URE o una CRE, aunque si bien, ambas unidades equivalen entre sí, cuentan con diferente naturaleza en función de su origen, de su ámbito de aplicación y son expedidas por autoridades diferentes, de ámbito internacional o europeo. Sin embargo, este método de canje está sujeto a una serie de consideraciones de carácter temporal, de manera que los CREs podrán ser reconocidos como derechos de emisión comunitarios a partir de 2005 y las UREs, a partir de 2008. A partir de 2008 por tanto, se puede autorizar la utilización de ambas hasta un porcentaje máximo de la asignación correspondiente a cada instalación, en los términos establecidos por cada Estado miembro en su PNA. La Directiva para evitar que las CREs y las UREs se contabilicen dos veces, establece un régimen de incompatibilidad entre ambos sistemas internacional y europeo. Este régimen impide que estas unidades sean computadas cuando deriven de actividades que implican una reducción o limitación de las emisiones de las instalaciones cubierta por la Directiva 2003/87/CE salvo que previamente se cancele un número igual de derechos de emisión del registro del Estado miembro de origen. En relación con la Directiva 2004/101/CE, debemos apuntar que consiste en un instrumento jurídico que modifica a la Directiva 2003/87/CE en relación con los mecanismos de flexibilidad de AC y DL regulados en el PK. Se configura como un elemento de gran importancia del sistema, posibilitando a los Estados miembros la utilización de UREs y CREs resultantes de inversiones en proyectos en países en desarrollo, quedando subsumido en el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión y logrando, por consiguiente, una doble finalidad. 112 Los créditos resultantes de los proyectos de AC se denominan “unidades de reducción de emisiones” (UREs) y se definen como: “Unidad expedida de conformidad con el artículo 6 del PK y con las decisiones adoptadas de conformidad con la CMNUCC o el PK”. Por su parte, los créditos resultantes de los proyectos del MDL se denominan “certificados de reducción de emisiones” o “reducción certificada de emisiones”(CREs o RCEs) y se definen como: “Unidad expedida de conformidad con el artículo 12 del PK y con las decisiones adoptadas de conformidad con la CMNUCC o el PK”. 81 1.2.3. La Directiva 2008/101/CE La aprobación de Directiva 2008/101/CE se sustenta en los resultados científicos aportados por el CIE IPCC, 2007. El CIE IPCC, 2007 calculaba que el impacto total de la aviación en el clima es en la actualidad, “entre dos y cuatro veces superior al provocado solamente por sus emisiones de CO2 del pasado”. Como vimos en el capítulo primero, este Informe concluye la necesidad de mantener el propósito de no incremento en más de 2°C la temperatura media anual así como de reducción, al menos, del 20% de las emisiones en el conjunto de Estados miembros de la UE, respecto a los niveles de 1990113. La Unión Europea consciente de las emisiones de CO2, óxidos de nitrógeno, vapor de agua y partículas de sulfato y de hollín que genera la aviación afectan de manera muy severa al clima mundial, aprobó la Directiva 2008/101/CE que modifica y perfecciona el régimen jurídico contenido en la Directiva 2003/87/CE. La Directiva 2008/101/CE surge con el propósito de reducir el impacto generado en el cambio climático por el sector de la aviación mediante la inclusión de dichas emisiones, en el régimen europeo de comercio de derechos de emisión. Con ello, se pretende a su vez, evitar las distorsiones que genera la competencia y mejorar la efectividad medioambiental. El nuevo régimen jurídico que introduce la Directiva 2008/101/CE se aplica a partir del 1 de enero de 2012, a todos los vuelos con origen y/o destino en un aeropuerto de la Unión Europea. Estos vuelos estaban exentos de cumplimiento de las previsiones de la Directiva 2003/87/CE desde el 1 de enero de 2005. Desde el punto de vista subjetivo, la Directiva va dirigida a los operadores de aeronaves, entendidos éstos como: “la persona que opera una aeronave en el momento en que realiza una actividad de aviación enumerada en el Anexo I o bien el propietario de la aeronave, si se desconoce la identidad de dicha persona o no es identificado por el propietario de la aeronave” 114. La asignación total de la cantidad de los derechos de emisión, se lleva a cabo del siguiente modo: en una primera fase comprendida entre el 1 de enero y el 31 de diciembre del 2012 y en una segunda fase, a partir del 1 de enero de 2013. En la primera fase de asignación de derechos de emisión al sector de la aviación, se asignó a los operadores de aeronaves una cantidad total de derechos de emisión equivalente al 97% de la suma de las emisiones históricas del sector115. 113 El Parlamento Europeo aprobó, el 14 de febrero de 2007, una Resolución sobre el cambio climático, en la que hacía referencia al objetivo de limitar el aumento de la temperatura media mundial a 2°C por encima de los niveles de la era preindustrial e instaba a la UE a que conservara un papel de liderazgo en las negociaciones con vistas a establecer un marco internacional posterior a 2012 sobre el cambio climático. 114 El Reglamento (UE) nº 115/2011 de la Comisión, de 2 de febrero de 2011, que modifica el Reglamento (CE) nº 748/2009. Diario Oficial n° L 39/1, de 12 de febrero de 2011, establece la lista de operadores de aeronaves que han realizado una actividad de aviación enumerada en el Anexo I de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo el 1 de enero de 2006 o a partir de esta fecha, en la que se especifica el Estado miembro responsable de la gestión de cada operador. 115 De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3 quater, inciso 4, de la Directiva 2008/101/CE: “A más tardar el 2 de agosto de 2009, la Comisión decidirá las emisiones históricas del sector de la aviación, basándose en los mejores datos disponibles, incluidos los cálculos basados en una información sobre el tráfico real”. 82 Para este periodo se previó una subasta del 15% de los derechos de emisión del sector de la aviación. Para esta primera fase, la Directiva 2008/101/CE contempla que los operadores de aeronaves podían utilizar UREs y CREs hasta el límite máximo del 15% del número de derechos de emisión. La segunda fase de asignación de derechos de emisión al sector de la aviación comprende a partir del 1 de enero de 2013 y para cada período subsiguiente116. En este periodo se asignará a los operadores de aeronaves una cantidad total de derechos de emisión del 95% de las emisiones históricas del sector multiplicado por el número de años del período en cuestión. La subasta para esta segunda fase consistirá en el 15% de los derechos de emisión, si bien, este porcentaje podrá estar sujeto a revisión futura. Por su parte, en relación con esta segunda fase, el porcentaje de utilización de UREs y CREs determinado para el anterior periodo, será revisado y actualizado teniendo en cuenta la evolución del régimen internacional del cambio climático. Tanto para la primera como para la segunda fase, cada operador de aeronaves podrá solicitar la asignación de derechos de emisión gratuitos ante las autoridades nacionales de cada uno de los Estados miembros. La Directiva establece que la Comisión Europea teniendo en cuenta la documentación elevada a ésta por los Estados miembros, adoptará quince meses antes del comienzo de cada periodo y a más tardar, el 30 de septiembre de 2011, una Decisión basada en el calculo de los derechos de emisión, que deberá contener117:  La cantidad total de derechos de emisión que se asignarán para ese período.  El número de derechos de emisión que deban subastarse en ese período.  El número de derechos de emisión de la reserva especial para los operadores de aeronaves en ese período.  El número de derechos de emisión que deban asignarse gratuitamente en ese período. Sin perjuicio de lo anterior, la Directiva establece una reserva especial del 3% del total de derechos de emisión para los operadores de aeronaves que, o bien comiencen a desarrollar una actividad de aviación o bien, sus datos de toneladas-kilómetro aumenten por término medio más de un 18% anual. Los Estados miembros subastarán los derechos de emisión de la reserva especial que no hayan sido asignados. Los Estados miembros serán los responsables de la gestión velando que los operadores de aeronaves presenten a las autoridades nacionales un Plan de Seguimiento en el que deberán incluir datos relativos a medidas de policía tales como la vigilancia de la actividad, la notificación de emisiones y las toneladas de emisión por kilómetro recorrido. 116 La segunda fase de la Directiva 2008/101/CE coincide como el tercer periodo de implementación de la Directiva 2003/87/CE. 117 Decisión de la Comisión, de 30 de junio de 2011, sobre la cantidad total de derechos de emisión para la Unión a que se refiere el artículo 3 sexies, apartado 3, letras a) a d), de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad. Diario Oficial n° L 173, de 1 de julio de 2011. 83 En definitiva, el sentido de la Directiva 2008/101/CE reside en incluir la aviación civil en el régimen comunitario de comercio de derecho de emisión a partir del 1 de enero de 2012 en cuanto actividad que contribuye de manera relevante al cambio climático. La Directiva parte de que la limitación de las emisiones de GEI procedentes de la aviación conforma una contribución esencial al compromiso de los “Objetivos 20/20/20”, por lo que regula el calendario a seguir, la cantidad de emisiones permitidas y el método de asignación de los derechos de emisión de los operadores de aeronaves para las diferentes etapas de implementación. 1.2.4. La Directiva 2009/29/CE La última fase del régimen europeo de comercio de derechos de emisión lo constituye la Directiva 2009/29/CE, que modifica la Directiva 2003/87/CE, introduciendo un régimen de comercio de derechos de emisión más perfeccionado sustentado sobre la base del “Cap” y del “Trade” de los derechos de emisión dentro de la Unión Europea. Esta Directiva nace tras la aprobación en la COP13/CMP3 de 2008, de la Hoja de Ruta de Bali, en la que se declara el compromiso de los países industrializados de reducir como mínimo, sus emisiones de GEI en un 30% antes de 2020 y en un 60-80% antes de 2050, en comparación con los niveles de 1990. Para contribuir a la consecución de tales objetivos a largo plazo, la Unión Europea reconoce la conveniencia de establecer una trayectoria previsible de reducción de las emisiones en las instalaciones industriales para evitar un cambio climático peligroso. A la vista de los resultados científicos y al objeto de lograr una reducción en un 21% respecto de los niveles notificados en 2005, la Directiva 2009/29/CE considera imprescindible ampliar el ámbito de aplicación del régimen jurídico comunitario a otras instalaciones y respecto de otros gases GEI asociados a las mismas. Para ello, estima fundamental dotarse de un régimen de comercio de derechos de emisión más armonizado al objeto de aprovechar de manera óptima los beneficios del comercio de derechos, evitar distorsiones en el mercado interior y facilitar vínculos entre regímenes de comercio de derechos de emisión. Por otro lado, advierte la oportunidad de dar cabida a nuevos sectores y gases con vistas a estabilizar el precio del carbono, atraer nuevas inversiones y ofrecer nuevas oportunidades de reducción. Lo que a su vez, conducirá a una disminución de los costes de reducción y una mayor eficacia del régimen comunitario de emisión. El Anexo I de la Directiva 2009/29/CE, describe las “Categorías de actividades a las que se aplica la presente Directiva”, ampliando a nuevos sectores que pasan a integrarse dentro del régimen europeo de comercio de derechos de emisión:  La producción de aluminio, cobre, zinc y metales no férreos en general.  El secado y calcinado de yeso.  La producción de ácido nítrico, ácido adípico, glioxal y ácido glioxálico, amoniaco, compuestos orgánicos de base, hidrógeno, carbonato sódico y captura, transporte por tubería y almacenamiento de CO2. 84 La Directiva 2009/29/CE incluye por primera vez GEI distintos al CO2, en concreto los PFCs asociados a la producción de aluminio y el N2O resultante de la fabricación de químicos. Por motivos de coste-eficiencia la Directiva permite a los Estados miembros excluir a las “instalaciones de menor tamaño”, es decir aquellas con una capacidad térmica inferior a 35MW, aplicándoles medidas equivalentes al régimen europeo de derechos de emisión. La Directiva 2009/29/CE fija nuevos periodos de trading de los derechos de emisión, de manera que a partir del 1 de enero de 2013, serán de 8 años. Por tanto, la cantidad de derechos de emisión atribuida cada año al conjunto de la Unión Europea, disminuirá “de manera lineal” a partir de 2013, desde la mitad del segundo periodo de implementación (2008-2012). A partir de 2013, la cantidad total de derechos atribuida al conjunto de la Unión Europea, será fijada de manera armonizada con un “Cap” o límite europeo que se calculará en función de los resultados de los PNA puestos en práctica para el periodo comprendido entre 2008-2012118. La Directiva 2009/29/CE contempla tres métodos de asignación de los derechos de emisión. En primer lugar, la subasta. Se trata del mecanismo de asignación general incluido el sector eléctrico aunque prevé un régimen de excepciones119. El régimen de subasta se introduce de forma gradual para los sectores industriales no sujetos a fugas de carbono, comenzando en un 20% en 2013, para llegar al 70% en 2020 y posteriormente lograr un 100% de la implantación del mecanismo de subasta en 2027. En segundo lugar, la asignación gratuita. Su carácter es excepcional y se aplica al 100% de los sectores expuestos a fugas de carbono120. La implementación de los referidos métodos de asignación se llevará a cabo del siguiente. Como hemos señalado, la subasta constituye el mecanismo básico para la asignación de derechos de emisión del sector eléctrico a partir de 2013 y se irá 118 A partir de 2013, tercer periodo de implementación de la Directiva 2003/87/CE, la Comisión Europea sustituye los PNA por la asignación conjunta del global de los derechos de emisión de la Unión Europea aunque los resultados de los anteriores PNA serán tenidos en cuenta para la fijación de la cantidad de derechos de emisión a partir de 2013. 119 Los generadores de electricidad pueden recibir derechos de emisión de forma gratuita por los sistemas urbanos de calefacción y refrigeración y por el calor y la refrigeración producidos mediante la cogeneración de alta eficiencia en caso de que ese tipo de calor generado por instalaciones de otros sectores recibiera derechos de emisión gratuitos tal como establece la Directiva 2012/27CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, relativa a la eficiencia energética, por la que se modifican las Directivas 2009/125/CE y 2010/30 /CE y por la que se derogan las Directivas 2004/8/CE y 2006/32/CE,. 120 Por fugas de carbono debemos entender el fenómeno por el cual, debido a la deslocalización económica, la reducción de emisiones de CO2 en lugares del Planeta donde se actúa de manera decidida contra el cambio climático se compensa con el aumento de las emisiones en otros lugares donde no existe tal protección. Decisión de la Comisión, de 24 de diciembre de 2009, por la que se determina, de conformidad con la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, una lista de los sectores y subsectores que se consideran expuestos a un riesgo significativo de fuga de carbono. Diario Oficial n° L 173, de 1 de julio de 2011. 85 implantando de manera gradual para el resto de sectores no expuestos a fugas de carbono hasta alcanzar el 100% en 2027. Los Estados miembros subastarán los derechos que no hubieran sido asignados de forma gratuita. Es decir, al volumen total de derechos de emisión asignado para toda la Unión Europea se descontará la parte correspondiente a la asignación gratuita de derechos, tanto correspondientes al periodo transitorio como a los sectores industriales no sujetos a fugas de carbono. La cantidad resultante será la cantidad de derechos de emisión a subastar en el conjunto de la Unión Europea121. A su vez, el monto total de derechos de emisión subastables se distribuirá dentro de la Unión Europea del siguiente modo:  El 88% se repartirá entre los Estados miembros en función de sus compromisos de reducción de emisiones.  El 10% restante se destinará a fines solidarios y de crecimiento.  El último 2% se repartirá entre los Estados miembros cuyas emisiones de GEI en 2005 fueran como mínimo un 20% inferiores al año 1990, año tomado de referencia de aplicación en virtud del PK. Por tanto, se repartirá entre los Estados miembros con mayores reducciones de GEI alcanzadas en el tiempo. La Directiva 2009/29/CE acuerda además, como mínimo, que el 50% del producto de la subasta de los derechos se utilizará para los siguientes fines relacionados con la lucha contra el cambio climático:  La reducción de GEI en la atmósfera.  El desarrollo de energías renovables y tecnologías que contribuyan a la transición hacia una economía baja en emisiones de carbono y a la eficiencia energética.  Las medidas destinadas a evitar la deforestación y a favorecer la forestación y la reforestación.  La CAC mediante sumideros.  La creación de medios de transporte de bajas emisiones.  La cobertura de gastos administrativos derivados de la gestión del sistema comunitario de comercio de emisiones. Por otro lado, la Directiva contempla la reserva de nuevos entrantes, es decir, nuevos emisores con un tamaño total equivalente al 5% del volumen total de derechos de emisión. Las reservas destinadas a los nuevos entrantes recibirán diferentes usos tales como, la asignación de derechos de emisión a esos nuevos entrantes, la financiación de proyectos de CAP y de energías renovables o la ejecución de proyectos tras el cierre de 121 La Directiva 2009/29/CE se decanta por la subasta como el principio básico para la asignación, por cuento sistema más sencillo y en general, más eficiente desde el punto de vista económico. Además la Directiva 2009/29/CE apunta que además permite: “acabar con las ganancias inmerecidas y situar a los nuevos entrantes y a las economías con un crecimiento superior a la media en pie de igualdad con las instalaciones existentes desde el punto de vista de la competencia inmerecidas y situar a los nuevos entrantes y a las economías con un crecimiento superior a la media en pie de igualdad con las instalaciones existentes desde el punto de vista de la competencia”. 86 centrales nucleares en Lituania y otros Estados miembros de la última incorporación a la Unión Europea en 2007. En caso de finalizar el periodo de asignación correspondiente con un remanente excedentario en el fondo de reserva, se repartirá entre los Estados miembros al objeto de que procedan a la subasta en sus respectivos ámbitos nacionales. En relación con la utilización de derechos de emisión procedentes de los mecanismos de AC y DL del PK, la Directiva 2009/29/CE permite a los titulares de instalaciones y/o los operadores de aeronaves que no hayan agotado la utilización de las UREs y los CREs autorizados para el período 2008-2012, solicitar a la autoridad competente en sus Estados miembros la expedición de derechos de emisión comunitarios a cambio de las mismas. El canje se hará efectivo a partir de 2013. Finalmente, la Directiva, teniendo en cuenta el régimen internacional sobre el cambio climático, contempla un sistema de ajuste comunitario a las obligaciones y premisas recogidas al respecto en la CMNUCC y el PK. En definitiva, la Directiva 2009/29/CE viene a perfeccionar y ampliar el régimen europeo sobre comercio de derechos de emisión cerrando el círculo iniciado por la Directiva 2003/87/CE. 2. EL RÉGIMEN EUROPEO SOBRE COMERCIO DE DERECHOS DE EMISIÓN El régimen europeo sobre comercio de derechos de emisión (en adelante, RECDE) constituye el sistema regional más importante de fijación de límites máximos de derechos de emisión aplicado a empresas. Este RECDE se ha convertido en un referente internacional en la lucha contra el cambio climático mundial al establecer un precio al carbono logrando la mayor eficiencia posible en la reducción de emisiones de GEI. El mercado europeo de derechos de emisión se crea a partir de la Directiva 2003/87/CE y se completa con las sucesivas modificaciones a la misma que hemos visto en el apartado anterior. 2.1. El esquema “Cap-and-Trade” El principio “Cap-and-Trade” se configura como la base esencial sobre la que se articula el RECDE o “EU ETS” (“European Trade System”). De ahí que debamos aludir a los elementos que configuran el esquema del RECDE. En primer lugar, “Cap” o límite de emisiones. La Directiva 2003/87CE, dispone como hemos visto, una cantidad total de emisiones de ciertos GEI para cada Estado miembro que pueden emitir determinados sectores industriales por un periodo de varios años. Los niveles máximos de emisión respaldados por dichos permisos se desagregan a nivel de instalaciones para cada Estado miembro. Por lo que, las emisiones que superen el límite, dan lugar a la imposición de multas por exceso de contaminación a la atmósfera. 87 El diseño del sistema “Cap-and-Trade” hace que el límite de emisiones vaya disminuyendo de manera progresiva con el tiempo de manera que las emisiones totales van cayendo y así está previsto lo hagan hasta 2020122. En segundo lugar, “Trade” o comercio de emisiones. Los derechos de emisión asignados pueden ser intercambiados a través de un contrato de compraventa entre los explotadores de las instalaciones. Si una empresa reduce sus emisiones puede mantener sus derechos de emisión para cubrir necesidades futuras o venderlos a otra empresa necesitada de permisos para contaminar. Este sistema propicia el intercambio de derechos incentivando a las empresas obligadas a emitir a reducir sus emisiones a un menor coste. Ello les hace posible, con los beneficios obtenidos, invertir en equipos necesarios para obtener mayores reducciones y si así lo disponen, vender sus derechos de emisión excedentarios a agentes cuyo coste de reducción de emisiones sea mayor. De este modo se logra un sistema flexible y efectivo logrando reducir al mínimo el coste de las emisiones en el conjunto de la Unión Europea. La Directiva 2003/87/CE ofrece asimismo la posibilidad de adquirir cantidades limitadas de créditos internacionales (UREs y CREs) derivados de proyectos de reducción de emisiones en todo el mundo (mecanismo de AC y DL) que al canje computan como derechos de emisión comunitarios. El principal factor en la fijación del precio de los derechos de emisión es el equilibrio entre la oferta y la demanda en el mercado europeo en función del tope de emisiones fijado por Bruselas para cada Estado miembro. De manera que, a menor número de derechos de emisión, mayor precio y viceversa. El sistema de compraventa de derechos de emisión hace posible la fijación del precio por tonelada de CO2 y otros GEI que se emiten a la atmósfera y proporciona a su vez el valor de cada tonelada de emisiones ahorradas, lográndose un triple efecto123. En primer lugar, gracias al incentivo económico que les reporta, las instalaciones con costes de reducción de emisiones menores invertirán cada vez más en los equipos necesarios para reducir emisiones como energías renovables, filtros y métodos de CAC. En segundo lugar, se logra el aumento en la exportación de tecnologías limpias a países en desarrollo a través de la utilización de UREs y CREs. En tercer lugar, el coste global de alcanzar el objetivo de reducción de emisiones será el mínimo posible para el conjunto de la sociedad. Las instalaciones para las que resulte más caro reducir las emisiones tendrán el incentivo de no hacerlo y la posibilidad de comprar derechos de emisión para evitar penalizaciones siempre que el precio de los derechos de emisión en el mercado, esté por debajo del coste de los equipos y tecnologías necesarios para reducirlas. 122 Según DG CLIMATE de la Comisión Europea: “En 2020 las emisiones de los sectores cubiertos por el ETS de la UE descenderán un 21% menos que en 2005”. 123 SANZ RUBIALES, I., Coord., El mercado europeo de derechos de emisión: balance desde una perspectiva jurídico-pública, op. cit., pp.114 -116. 94 Fukushima en marzo de 2011, a pesar de que la “Hoja de Ruta” continúa considerando a la energía nuclear como la fuente menos contaminante134. En cuarto lugar, destaca la importancia del avance por parte de la Unión Europea en la investigación, el desarrollo y la innovación en tecnologías limpias aplicadas a la reducción de emisiones de GEI. Y en último lugar, derivado de la dependencia energética de la Unión Europea augura un cambio profundo de la política energética en el plano de las relaciones internacionales tanto con los países abastecedores como con aquellos estratégicamente importantes para la Unión Europea, como son los países del Mediterráneo Sur. Para concluir, debemos poner de manifiesto la importancia de las medidas expuestas por la Comisión Europea en su “Hoja de Ruta hacia una economía hipocarbónica en 2050”. Sin embargo, tal y como se apuntaba anteriormente, el esfuerzo debe partir desde el momento presente donde los objetivos ya están plenamente definidos de cara 2020. Únicamente mediante la superación de los mismos será posible alcanzar una energía más sostenible a más de 35 años vista. 3. LA IMPORTANCIA DE LAS FUENTES DE ENERGÍA RENOVABLES EN LA MITIGACIÓN DEL CAMBIO CLIMÁTICO La Unión Europea sitúa a las fuentes de energía renovables como un elemento fundamental de contribución decisiva a su actuación estratégica de mitigación del cambio climático en el contexto de los compromisos internacionales adquiridos a raíz de la firma del CMNUCC y del PK. Por otra parte, la eminente dependencia energética y la creciente demanda de consumo de energía, sitúan a la UE en una posición muy vulnerable ante las subidas de los precios de la energía. En consecuencia, el planteamiento de Bruselas en relación con las energías renovables ha venido determinado de un lado, por la necesidad de descarbonizar el sector energético y de otro, por reducir la creciente dependencia respecto a las importaciones de combustibles fósiles de terceros países con fuerte inestabilidad política135. 134 Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre Hoja de ruta hacia una economía hipocarbónica competitiva en 2050, COM (2011) 112 final, de 8 de marzo. 135 Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre Energías renovables: en marcha hacia el objetivo de 2020, COM(2011) 31 final, de 31 de enero de 2011. 95 3.1. Antecedentes El 5º Programa de Acción Comunitario en materia de Medio Ambiente (5PAC) situaba su objetivo fundamental en la transformación del modelo de crecimiento de la Comunidad Europea al objeto de lograr el desarrollo sostenible para el periodo 19922000136. Este Programa partía de destacar entre los sectores de intervención por su vital relación con el desarrollo sostenible, al sector energético, instrumentando su actuación sobre tres aspectos: la mejora de la eficacia energética, la reducción del consumo de los combustibles fósiles y la promoción de las energías renovables. En 1995, la Comisión Europea presentó el Libro Blanco sobre “Una política energética para la Unión Europea” sobre la base de su precedente Libro Verde de la Comisión Europea, donde introdujo por primera vez, la cuestión medioambiental y de desarrollo sostenible como aspecto transversal en el conjunto de las políticas comunitarias137. En este Libro Blanco se puso de manifiesto el firme compromiso de la UE de llevar a cabo todas las medidas oportunas de cara a aprovechar el potencial que ofrecían las energías renovables al futuro comunitario. Posteriormente se elaboró el Libro Verde de la Comisión Europea sobre “Las fuentes de energía renovables”, donde la Comisión Europea tomó partido decidido por las fuentes de energía renovables como fuente alternativa a los combustibles fósiles y diseñó una Estrategia Europea en materia de Energía Renovables con el horizonte puesto en el año 2010 reduciendo la dependencia energética en el exterior y con una mayor seguridad en el suministro138. En ese horizonte temporal se buscaba duplicar la vigente cuota de energía renovable en el balance energético para lograr los compromisos internacionales en materia de protección del medioambiente. 136 5º Programa de Acción Comunitario en materia de Medioambiente Hacia un desarrollo sostenible, COM(1992) 93, 10 de marzo de 1992 revisado por Decisión 2179/98/CE del Parlamento Europeo y el Consejo, del 24 de septiembre de 1998, relativa a la revisión del programa comunitario de política y actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible “Hacia un desarrollo sostenible”. 137 Libro Verde de la Comisión Europea sobre Una política energética para la Unión Europea, COM(1994) 659 final, del 11 de enero de 1995. Libro Blanco de la Comisión Europea sobre Una política energética para la Unión Europea, COM(1995) 682 final, de 13 de diciembre de 1995. 138 Libro Verde de la Comisión Europea sobre Energía para el futuro: fuentes de energía renovables, COM(1996) 576 final, de 20 de noviembre de 1996. 96 3.2. La política comunitaria en materia de energías renovables 3.2.1. Primera etapa: inicios de la política comunitaria de energías renovables El punto de partida de la política comunitaria en materia de energías renovables se inicia con la elaboración del Libro Blanco de la Comisión Europea para una “Estrategia y un Plan de Acción Comunitarios”139. A partir de este momento, la atención se fue desplazando en situar como objetivos prioritarios para la Unión Europea:  La promoción de la electricidad generada a partir de energías renovables por razones de seguridad.  La diversificación en las fuentes de suministro de la energía.  La protección del medio ambiente y lucha contra el cambio climático  La cohesión económica y social. Seguidamente, la Comisión Europea publicó el Libro Verde “Hacia una Estrategia Europea de seguridad del abastecimiento energético”. Dicha Estrategia abordaba a largo plazo, aspectos como el reequilibrio de la oferta y la demanda de energía, la contribución a medio plazo de la política en materia de energía nuclear y el examen de rutas alternativas de importación de hidrocarburos140. El siguiente paso importante vino de la mano de la aprobación de la Directiva 2001/77/CE, relativa a la promoción de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables en el mercado interior de la electricidad141. La Directiva 2001/77/CE partía de considerar la promoción de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables no fósiles (energía eólica, solar, geotérmica, del oleaje, mareomotriz e hidráulica, biomasa, gases de vertedero, gases de plantas de depuración y biogás), como una de las prioridades de la Unión Europea por razones de seguridad y diversificación del suministro de la energía y de protección del medio ambiente. La Directiva fijaba en un 22,1% el objetivo indicativo global de generación de electricidad a partir de fuentes de energía renovables, contribuyendo de modo decisivo a cumplir los compromisos contraídos por la Unión Europea con la firma del PK sobre reducción de emisiones de GEI. La experiencia adquirida a raíz de la Directiva sirvió de base a la Comunicación de sobre “El apoyo a la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables”, donde la Comisión Europea instaba a los Estados miembros a adoptar un enfoque 139 Comunicación de la Comisión sobre Energía para el futuro: fuentes de energía renovables-Libro Blanco para una Estrategia y un Plan de Acción Comunitarios. COM(1997) 599 final, de 26 de noviembre de 1997. 140 Libro Verde de la Comisión Europea sobre Hacia una Estrategia Europea de seguridad en el abastecimiento energético, COM (2000) 769 final, de 29 de noviembre de 2000. 141 Directiva 2001/77/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de septiembre de 2001, relativa a la promoción de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables en el mercado interior de la electricidad. DO nº L 283, de 27 de octubre de 2001. 97 coordinado para los sistemas de apoyo a las fuentes de energía renovables, basado en dos pilares142. De un lado, la cooperación entre Estados y para con la Unión Europea y de otro, la optimización del impacto de introducción de fuentes de energía renovables en los sistemas nacionales. Con las miras puestas en 2020, la Comisión Europea se comprometió a seguir muy de cerca la evolución de la situación en la política europea de renovables, emitiendo antes de 2007, un informe sobre el nivel de producción de electricidad a partir de las fuentes de energía renovables adquirido por los Estados miembros en aquel momento. En respuesta a ese compromiso, el Parlamento Europeo elaboró una Resolución que sirvió para aclarar los criterios para un futuro sistema armonizado de incentivos a nivel europeo143. En 2006, se publicó un nuevo Libro Verde, decisivo en el desarrollo de la política energética de la Unión Europea, el Libro Verde de la Comisión Europea “Estrategia Europea para una energía sostenible, competitiva y segura”144. Este documento definía a la UE como “el segundo mercado mundial de la energía”, lo que debería llevarle a aprovechar la circunstancia de líder mundial a la hora de gestionar la demanda y fomentar las fuentes de energía renovables. Con igual importancia, advertía la necesidad de hacer frente a una serie de retos de cara a los próximos años. En primer lugar, la creciente dependencia energética de la Unión Europea respecto de las importaciones de combustibles fósiles y la consiguiente volatilidad del precio de los hidrocarburos. En segundo lugar, el aumento de la demanda energética y los obstáculos del mercado interior de la energía. En tercer lugar, la fuerte preocupación internacional y comunitaria por el cambio climático. Tras el planteamiento de tales retos, la Comisión Europea definía las prioridades de la nueva política energética europea:  La sostenibilidad medioambiental en la lucha activa contra el cambio climático fomentando las fuentes de energía renovables y la eficacia energética.  La competitividad para mejorar la eficacia de la red europea a través del desarrollo del mercado interior de la energía.  La seguridad del abastecimiento para coordinar mejor la oferta y la demanda energéticas en el interior de la UE en un contexto internacional. Junto a la identificación de los retos y la definición de prioridades, instaba al compromiso firme y conjunto de todos Estados miembros para llegar a su cumplimiento próximo. La referida “Estrategia Europea para una Energía Sostenible, Competitiva y Segura”, dio lugar a la Comunicación sobre “Acción de seguimiento del Libro Verde142 Comunicación de la Comisión sobre El apoyo a la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables, COM(2005) 627 final, de 7 de diciembre de 2005. 143 Resolución del Parlamento Europeo, de 28 de septiembre de 2005, sobre la cuota de las energías renovables en la Unión Europea y las propuestas de medidas concretas (“Informe Turmes”). 144 Libro Verde de la Comisión sobre Estrategia Europea para una energía sostenible, competitiva y segura, COM(2006) 105 final, de 8 de marzo de 2006. 98 Informe sobre el progreso de la electricidad renovable”, en la que se evaluaron los avances conseguidos por los Estados miembros en la realización del objetivo de generación de electricidad a partir de las fuentes de energía renovables145. Esta evaluación comprendía los siguientes ámbitos de la energía:  Eólica.  Biomasa.  Hidráulica.  Geotérmica.  Solar. Estableciendo un orden de importancia, se destacó el papel de crecimiento de la energía eólica desde 2002, hasta llegar a un momento de consolidación caracterizada por un menor número de agentes de mayor tamaño y una importante presencia adquirida en el mercado energético regional. Igualmente, se puso de manifiesto el notable aumento de todas las formas de biomasa en la generación de electricidad como medio energético de futuro con Suecia a la cabeza del sector. El Consejo la Unión Europea, reunido en Bruselas los días 23 y 24 de marzo de 2006, se hizo eco de dichos objetivos en sus Conclusiones sobre la aplicación de la Estrategia de Lisboa Renovada para el Crecimiento y el Empleo146. En dicha Comunicación se reconocía que Europa se enfrentaba a retos de vital importancia tales como la lentitud en los avances en materia de eficiencia energética y en el empleo de las energías renovables, los riesgos en la seguridad de los países productores, de tránsito y en las rutas de transporte, la dependencia de las importaciones y la escasa diversificación así como, el aumento y volatilidad de los precios de una energía cada vez más demandada. Ante estos retos, ponía en valor una pronta reacción auspiciada por una eficaz política energética comunitaria compatible con las políticas energéticas nacionales y otras políticas comunitarias de medioambiente, empleo y transportes. El 19 de octubre de 2006, la Comisión elaboraba una Comunicación titulada “Plan de Acción para la Eficacia Energética: realizar el potencial”, en el se hablaba de un 20% de cuota global de energía procedente de fuentes renovables y un objetivo del 10% para el subsector del transporte147. Estas metas recibieron posteriormente el respaldo del Consejo Europeo de primavera, en marzo de 2007, donde los líderes de los Estados miembros reconocieron la especial contribución de las energías renovables para alcanzar la doble finalidad: reducir las emisiones de GEI y mejorar la seguridad energética148. 145 Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre Acción de seguimiento del Libro Verde-Informe sobre el progreso de la electricidad renovable, COM (2006) 849 final, de 10 de enero de 2007. 146 Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre Aplicación del Programa Comunitario sobre la Estrategia de Lisboa. Más investigación e innovación-Invertir en el crecimiento y el empleo: un enfoque común, COM(2005) 330 final, de 12 de octubre de 2005. 147 Resolución del Parlamento Europeo, de 31 de enero de 2008, sobre el “Plan de acción para la eficiencia energética: realizar el potencial”. Diario Oficial n° C 68 E/18, de 21 de marzo de 2009. 148 DOC 7224/07. 99 Dada la importancia atribuida a las fuentes renovables en la orden del día de la sesión, el Consejo Europeo invitó a la Comisión Europea a presentar una propuesta de Directiva sobre la mejora en el uso de las energías renovables exigiendo objetivos jurídicamente vinculantes para la cuota global de energías renovables y de biocarburantes destinados al transporte en cada Estado miembro. 3.2.2. Segunda etapa: consolidación de la política comunitaria de energías renovables Hasta el año 2008, el desarrollo de las energías renovables en la Unión Europea, estuvo caracterizado por un marco legislativo de actos de soft law que, a excepción de la Directiva 2001/77/CE, no fijaban objetivos vinculantes sino únicamente de carácter programático. En respuesta a la sugerencia lanzada por el Consejo Europeo de 2007, se aprueba la Directiva 2009/28/CE relativa al fomento de energía procedente de fuentes renovables que modifica y deroga las anteriores Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE149. Esta Directiva se encuadra en el contexto de un amplio paquete de medidas legislativas que buscan, entre otros objetivos, reducir las emisiones de GEI, fomentar medios de transporte más limpios y cumplir los compromisos de la CMNUCC, el PK y lo acordado en las COPs más allá de 2012150. La Directiva 2009/28/CE busca establecer un marco común relativo a la producción y el decisivo fomento de energía procedente de fuentes renovables. Para ello, cada Estado miembro tiene fijado un objetivo relativo a la cuota de energía obtenida de fuentes renovables en el consumo final bruto de energía para 2020. Un elemento clave de la Directiva, es la aprobación de Planes de Acción Nacionales por los Estados miembros donde se determina la cuota de energía procedente de fuentes renovables consumida por el transporte, la electricidad y la producción del calor. Estos Planes además, deben tener en cuenta otras medidas como la eficiencia energética en el consumo final de energía, las modalidades para reformar las normativas de planificación y tarificación y el acceso a las redes de electricidad a favor de energías generadas a partir de fuentes renovables. Los Planes contendrán también una regulación sobre el transporte, donde resulta imprescindible el papel de los Estados miembros en la creación de infraestructuras necesarias para generar energía procedente de fuentes renovables, velando por que los operadores garanticen el transporte y la distribución de electricidad generada a partir de dichas fuentes. Finalmente, se establece un mecanismo de cooperación entre Estados miembros donde éstos pueden intercambiar la energía generada a partir de fuentes renovables y 149 Directiva 2009/28/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE. Diario Oficial n° L 140, de 5 de junio de 2009. 150 La Comisión Europea presentó en enero de 2008, el llamado “Paquete legislativo verde” (“Green legislative package”), formado por un conjunto de Directivas y Decisiones que dotaban de cobertura legislativa a los “Objetivos 20/20/20”: Comunicación de la Comisión sobre: “Eficiencia energética: alcanzar el objetivo del 20%”, de 13 de noviembre de 2008. 100 desarrollar proyectos comunes relacionados con la producción de energía eléctrica y calefacción procedente de fuentes renovables. En definitiva, la aprobación de la Directiva 2009/28/CE supone un reconocimiento legislativo completo al fijar objetivos vinculantes respaldados por una reorientación de la política europea en materia de infraestructuras energéticas en aras de logar un crecimiento del sector de las renovables en la Unión Europea. El contexto reglamentario sólido y estable para el desarrollo de las energías renovables en Europa que proporciona la Directiva 2009/28/CE, se complementa con el mandato de la trasposición por parte de los Estados miembros a sus respectivas legislaciones antes de diciembre de 2010. La presentación de la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo titulada “Energías renovables: en marcha hacia el objetivo 2020”, ha supuesto uno de los últimos pasos en aras de reforzar la política europea de energías renovables151. En ella se refleja una visión de conjunto de la industria y de sus perspectivas hasta 2020152, en base a tres informes que examinan:  La financiación europea y nacional de las energías renovables.  Los últimos avances en el desarrollo del sector.  El régimen de sostenibilidad de los biocombustibles. La Comunicación recoge las perspectivas a corto, medio y largo plazo, en el desarrollo de las energías renovables en los sectores de la electricidad, calefacción, refrigeración y transporte en la Unión Europea y reconoce la necesidad de seguir invirtiendo en tecnologías avanzadas y reduciendo los costes dadas las ventajas ambientales que éstas fuentes aportan153. Junto a estos aspectos, ahonda en la necesidad de seguir cumpliendo las políticas del clima y en concreto, el RECDE. A finales del año 2012, la Comisión presentó al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social, la Comunicación titulada: “Energía 2020: Estrategia para una energía competitiva, sostenible y segura”. Donde además del reconocimiento de las metas establecidas en la anterior Comunicación “Energías renovables: en marcha hacia el objetivo 2020”, se fija una cuota de energía procedente de fuentes renovables en el sector del transporte de, al menos, el 10% del consumo final de energía en este sector antes de 2020. Como hemos visto, la Unión Europea ha venido elaborando con el paso de los años una política comunitaria de fuentes renovables de energía habiendo perfeccionado notablemente el planteamiento de partida de esta política en estos años de evolución. En la actualidad, la política de la Unión Europa en materia de renovables responde a una triple circunstancia que en el momento de su nacimiento era prácticamente desconocida. En definitiva, se aboga por el crecimiento y el desarrollo económicos a la par que se pretende avanzar rápidamente hacia una energía más limpia, abundante y segura. Trata por tanto de compatibilizar competitividad y sostenibilidad, al mismo 151 Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre Energías renovables: en marcha hacia el objetivo 2020, COM(2011) 31 final, de 31 de enero de 2011. 152 Comunicación de la Comisión sobre Energía 2020: Estrategia para una energía competitiva, sostenible y segura, COM(2010) 639/3, de 11 de enero de 2011. 153 En referencia a la energía eólica marina, la energía fotovoltaica, los vehículos eléctricos y los biocarburantes de segunda generación. 101 tiempo que incrementa el ahorro y la eficiencia energética a través del uso de las energías renovables y las acciones de investigación, desarrollo e innovación. La nueva regulación del sector que aúna factores económicos y medioambientales, ha permitido a la Unión Europea dotarse de un ambiente seguro que garantizará la producción y desarrollo de estas fuentes de energía a medio plazo. En este medio plazo, a pesar de los esfuerzos financieros que implica, se prevé exista un ahorro considerable en combustibles fósiles y una mayor eficiencia energética y por tanto, el control de emisiones de GEI. Las energías renovables jugarán por tanto, un papel decisivo en la reducción de emisiones de GEI, lo que lleva a la Unión Europea a tener que aumentar su productividad en términos de emisiones en la economía (PIB/emisiones) y a utilizar tecnologías eficientes desde el punto de vista de los costes154. 154 BACHILLER ARAQUE, J., “Energía y Sostenibilidad. El reto europeo del logro de los objetivos de 2020”, Revista Española de Economía Industrial, 2012, p.136. 102 CONCLUSIONES PRIMERAA lo largo de este trabajo hemos ido viendo cómo el aumento global de las temperaturas se manifiesta en diferentes impactos que varían en función de las diferentes regiones del Planeta. En este sentido, los informes científicos elaborados por el IPCC han transmitido a la Comunidad Internacional una importante reflexión sobre el peligro que entraña la acumulación de los GEI en la atmósfera, consolidando el problema del cambio climático en las agendas internacionales. La aprobación de la CMNUCC por 194 además de la Unión Europea, supuso el primer intento de poner de manifiesto cómo el desarrollo económico está afectando de manera drástica al sistema climático del Planeta. Sin embargo, debieron de transcurrir unos años hasta que la COP3 adoptó el primer Tratado Internacional sobre cambio climático donde se fijan por primera vez objetivos cuantificados de reducción de emisiones y los plazos necesarios para llevarlos a cabo. El PK establece diferencias entre países en relación con los compromisos de limitación y reducción de emisiones con arreglo al principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas. En este sentido resulta necesario que tanto países desarrollados como países en desarrollo aúnen todos sus esfuerzos para ello. La tradicional división entre países OCDE y países no OCDE en el seno de la CMNUCC ha dado paso al surgimiento de nuevos Estados con una gran capacidad para influir internacionalmente. Hoy en día se mantiene el peso específico de los tradicionales emisores de GEI aunque existen numerosos países en desarrollo con gran crecimiento económico que superan en emisiones a los anteriores. Por otro lado, el surgimiento de la doble vía de las negociaciones en el plano de la CMNUCC y del PK buscó la implicación de los principales emisores que o bien, no habían ratificado el PK o bien, no habían asumido compromisos de reducción contenidos en el mismo, perpetuando la tradicional diferenciación entre países desarrollados emisores y países en desarrollo no emisores mediante un complejo sistema de negociación y de fácil bloqueo. El escenario futuro de lucha contra el cambio climático internacional pasa por lograr una decisiva contribución tanto de los países desarrollados tradicionalmente emisores como de este nuevo grupo de países emergentes más allá de las obligaciones impuestas por el PK. SEGUNDAA la vista de la naturaleza jurídica programática de la CMNUCC así como la falta concreción del PK en ámbitos relevantes como el arreglo de controversias y los posibles incumplimientos de las obligaciones de limitación y reducción, podemos apuntar que ambos instrumentos jurídicos resultan una pieza insuficiente para atacar el problema del cambio climático internacional con carácter integral. Por este motivo, la creación por parte de la CMNUCC y PK de las COPs y las CMPs en cuanto instrumentos jurídicos de impulso y supervisión de los anteriores, resulta de gran importancia. 103 En el trascurso de estos dieciocho años desde la celebración de la primera COP se han adoptado cientos de Decisiones de gran trascendencia en el ámbito climático si bien, nos encontramos a la espera de la elaboración a través de la cooperación internacional, de un acuerdo con fuerza jurídica vinculante para todos los países en función de sus compromisos y responsabilidades. Por este motivo nos encontramos en un momento histórico donde el cambio climático se presenta como el gran reto ambiental a nivel internacional. El año 2013 ha comenzado con la celebración de la segunda sesión del grupo especial sobre la Plataforma de Durban, que se prevé decisivo para la adopción del nuevo acuerdo internacional que entrará en vigor en el año 2020. El futuro inmediato será decisivo para ver si los pasos dados en las COPs hasta ahora celebradas han dado el resultado esperado. La celebración de la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno sobre Cambio Climático de 2014, permitirá centrar la voluntad política en torno al objetivo del 2020 y comprobar si las Partes en el PK van por el buen camino de la implementación del calendario previsto en la Cumbre de Doha. El año 2014 también coincidirá con la elaboración del QIE IPCC (quinto informe de evaluación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático), cuyos resultados influirán sin duda en la toma de decisiones en el ámbito político y jurídico de la lucha contra el cambio climático futuro. TERCERAComo hemos señalado anteriormente, el PK obliga al cumplimiento de los compromisos de limitación y reducción de emisiones pero no a los medios empleados para alcanzarlos. En este sentido, el PK para ayudar a los países a cumplir con sus obligaciones ambientales proporciona unos medios de cooperación internacional que se aplican subsidiariamente a las políticas y medidas de ámbito nacional que desarrollen en la lucha contra el cambio climático. Con carácter general, los mecanismos de flexibilidad son instrumentos de complicada aplicación por cuanto intervienen en el mismo ámbito, el ordenamiento jurídico internacional y los ordenamientos nacionales de los Estados inversor y receptor. Más en particular, los mecanismos basados en proyectos de DL trasladan las emisiones desde los países desarrollados hasta los países en desarrollo, resultando imprescindible que dichos proyectos combinen de manera armonizada el objetivo principal de logar un desarrollo sostenible, la reducción de emisiones de GEI, la compensación económica y el logro de la externalidad positiva de carácter social en los países en desarrollo. Por tanto, la apreciación de dichos criterios a la hora de llevar a cabo un proyecto, que corre a cargo de los países implicados puesto que no existe control de estos términos por parte de las normas internacionales. En relación con el mecanismo de CDE, resulta de gran importancia el esfuerzo que realicen los países invirtiendo en tecnologías para el desarrollo limpio compatible con los nuevos patrones de desarrollo de manera que dichos avances les permitan en el futuro reducir sus emisiones reservando sus cuotas de emisión que en definitiva redundarán en menores emisiones de GEI. 110 Directiva 2008/1/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de enero de 2008, relativa a la prevención y al control integrado de la contaminación. Diario Oficial n° L 24/8, de 29 de enero de 2008. Directiva 2008/101/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE, con el fin de incluir las actividades de aviación en el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero. Diario Oficial n° L 8/3, de 13 de enero de 2009. Directiva 2009/28/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE. Diario Oficial n° L 140, de 5 de junio de 2009. Directiva 2009/29/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE para perfeccionar y ampliar el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero. Diario Oficial n° L 140/63, de 5 de junio de 2009. Directiva 2009/31/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al almacenamiento geológico de dióxido de carbono y por la que se modifican la Directiva 85/337/CEE del Consejo, las Directivas 2000/60/CE, 2001/80/CE, 2004/35/CE, 2006/12/CE, 2008/1/CE y el Reglamento (CE) nº 1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo. Diario Oficial n° L 140/114, de 5 de junio de 2009. OTROS DOCUMENTOS DE LA UNIÓN EUROPEA 5º Programa de Acción Comunitario en materia de Medioambiente Hacia un desarrollo sostenible, COM(1992) 93, 10 de marzo de 1992 revisado por Decisión 2179/98/CE del Parlamento Europeo y el Consejo, del 24 de septiembre de 1998, relativa a la revisión del programa comunitario de política y actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible “Hacia un desarrollo sostenible”. Libro Verde de la Comisión Europea sobre Una política energética para la Unión Europea, COM(1994) 659 final, del 11 de enero de 1995. Libro Blanco de la Comisión Europea sobre Una política energética para la Unión Europea, COM(1995) 682 final, de 13 de diciembre de 1995. Libro Verde de la Comisión Europea sobre Energía para el futuro: fuentes de energía renovables, COM(1996) 576 final, de 20 de noviembre de 1996. Comunicación de la Comisión sobre Energía para el futuro: fuentes de energía renovables-Libro Blanco para una Estrategia y un Plan de Acción Comunitarios, COM(1997) 599 final, de 26 de noviembre de 1997. Libro Verde de la Comisión Europea sobre el Comercio de los Derechos de Emisión de Gases Efecto Invernadero en la Unión Europea, COM 2000(87) final, de 8 de marzo de 2000. Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre Políticas y medidas de la UE para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero: hacia un Programa Europeo sobre el Cambio Climático (PECC), COM(2000) 88 final, de 8 de marzo de 2000. Libro Verde de la Comisión Europea sobre Hacia una Estrategia Europea de seguridad en el abastecimiento energético, COM (2000) 769 final, de 29 de noviembre de 2000. Comunicación de la Comisión sobre Ganar la batalla contra el cambio climático mundial, COM(2005) 35, de 9 de febrero. Diario Oficial C 125, de 21 de mayo de 2001. 111 Comunicación de la Comisión, al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre i2010 -Una sociedad de la información europea para el crecimiento y el empleo, COM(2005) 229 final, de 1 de junio de 2005. Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre Aplicación del Programa Comunitario sobre la Estrategia de Lisboa. Más investigación e innovaciónInvertir en el crecimiento y el empleo: un enfoque común, COM(2005) 330 final, de 12 de octubre de 2005. Comunicación de la Comisión sobre El apoyo a la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables, COM(2005) 627 final, de 7 de diciembre de 2005. Libro Verde de la Comisión Europea sobre Estrategia Europea para una energía sostenible, competitiva y segura, COM(2006) 105 final, de 8 de marzo de 2006. Comunicación de la Comisión sobre Eficiencia energética: alcanzar el objetivo del 20%, COM(2008) 722, de 13 de noviembre de 2008. Comunicación de la Comisión sobre Energía 2020: Estrategia para una energía competitiva, sostenible y segura, COM(2010) 639/3, de 11 de enero de 2011. Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre Energías renovables: en marcha hacia el objetivo de 2020, COM(2011) 31 final, de 31 de enero de 2011. Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre Hoja de ruta hacia una economía hipocarbónica competitiva en 2050, COM (2011) 112 final, de 8 de marzo. SITIOS DE INTERNET VISITADOS  Asociación Interamericana para la Defensa del Medio Ambiente: www.aidaamericas.org.  Barcelona Climate Change Talks: www.bcn.cat/climatechange/es/introduccio.html.  Centre for Aviation Transport and the Environment (Manchester Metropolitan University): http://www.cate.mmu.ac.uk.  Climate Community: www.undpcc.org/es/.  Club Español de la Energía: www.enerclub.es.  Directorate for Climate Action (“DG CLIMATE”), European Commission: www.ec.europa.eu/dgs/clima/mission/index_en.htm.  Energía y sociedad: www.energiysociedad.es.  G8: http://www.g8.utoronto.ca.  G77: http://www.g77.org.  Green Climate Fund: www.gcfund.net.  Greenpeace: www.greenpeace.org.  Iberdrola: www.iberdrola.es.  International Research Institute for Climate and Society: www.iri.columbia.edu.  Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente de España: www.magrama.gob.es.  Naciones Unidas: www.un.org.  OCDE: www.ocde.org. 112  Oficina Catalana del Cambio Climático: www.gencat.cat.  Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos: www2.ohchr.org/spanish/law/desarrollo.htm.  Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo: www.oecd.org.  Organización de Naciones Unidas para la Agricultura: www.fao.org.  Panel Intergubernamental del Cambio Climático: www.ipcc.ch.  Parlamento Europeo: www.europarl.europ.eu.  Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente: www.pnuma.org.  Real Academia de Ciencias de España: www.rac.es http://ec.europa.eu/dgs/clima.  REDD Programme: www.un-redd.org.  Resources for future: www.rff.org.  United Nations Framework Convention on Climate Change: www.unfccc.int.  United Nations Inter-Agency Task Force on Natural Disaster Reduction: www.unisdr.org.  World Metereological Organization: www.wmo.int.