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Trabajo Fin de Máster BASES TEÓRICAS DEL GOBIERNO CORPORATIVO BASES TEÓRICAS DEL GOBIERNO CORPORATIVO BASES TEÓRICAS DEL GOBIERNO CORPORATIVO BASES TEÓRICAS DEL GOBIERNO CORPORATIVO EN EL SECTOR FINANCIERO EN EL SECTOR FINANCIEROEN EL SECTOR FINANCIERO EN EL SECTOR FINANCIERO Autor Juan Manuel Suárez Fente Director Nuria Alcalde Fradejas Facultad de Economía y Empresa de Zaragoza 2013 2 Resumen: El gobierno corporativo de las entidades financieras ha pasado a ocupar un lugar central en los estudios académicos y está siendo objeto de debate por parte de las autoridades públicas y organismos internacionales a raíz de la situación económica actual. Partiendo de la literatura existente, como primer objetivo, este trabajo trata de explicar cuáles son los factores determinantes, asociados a la propia idiosincrasia de la actividad bancaria, que justifican que las entidades financieras sean objeto de un interés significativo en lo referente a las características y requerimientos de su gobierno corporativo. Como segundo objetivo se comentan las diferentes estructuras de propiedad y gobierno en el sector bancario, con especial atención al caso español. En tercer lugar se revisan los estudios académicos recientes que analizan las posibles implicaciones que ha podido tener el gobierno corporativo de las entidades financieras en el origen de la crisis actual. Por último, se revisa la respuesta regulatoria que se está dando a la situación económica actual desde los diferentes organismos internacionales. Este trabajo fin de máster ha sido elaborado con la finalidad de constituir el primer capítulo de una futura tesis doctoral sobre el gobierno corporativo en el sector financiero. Palabras clave: GOBIERNO CORPORATIVO, NEGOCIO BANCARIO, ENTIDADES FINANCIERAS, CRISIS FINANCIERA, RESPUESTA REGULATORIA. 3 Índice: 1Introducción: ................................................................................................................ 4 2Definición de gobierno corporativo ............................................................................. 5 3Caracterísiticas del negocio bancario ........................................................................... 8 3.1.- Riesgo de liquidez ................................................................................................ 9 3.2.- Asimetría de información, complejidad y opacidad........................................... 11 3.3.- Protección gubernamental .................................................................................. 13 3.4.- Riesgos excesivos ............................................................................................... 15 4Modelos de propiedad y gobierno corporativo en el sector financiero ...................... 16 4.1.- Sistema bancario español. .................................................................................. 19 4.1.1.- Cajas de Ahorro: Estructura de propiedad y gobierno corporativo ........ 23 4.1.2.- La reestructuración de las Cajas de Ahorro en España .......................... 25 5Necesidades específicas de gobierno corporativo en el sector financiero ................. 27 5.1.- Consejo de administración ................................................................................. 27 5.2.- Estructura de propiedad ...................................................................................... 31 5.3.- Sistema de retribución ........................................................................................ 34 5.4.- Controles internos .............................................................................................. 35 5.5.- Regulación y supervisión ................................................................................... 37 6Crisis financiera. ¿Es una crisis de gobierno corporativo? ....................................... 38 6.1.- Estudios académicos .......................................................................................... 40 7Respuesta regulatoria y propuestas de cambio ........................................................... 41 7.1.- Basilea III ........................................................................................................... 42 7.2.- Revisión Walker ................................................................................................. 45 7.3.- Propuestas de cambio desde la óptica del gobierno corporativo ........................ 49 8Conclusiones.. ........................................................................................................... 54 9Bibliografía ................................................................................................................ 60 10Anexos ...................................................................................................................... 64 4 1.- INTRODUCCIÓN El gobierno corporativo ha sido un tema dominante durante las últimas dos décadas para las investigaciones académicas, empresariales y políticas. Sin embargo, la atención explícita prestada por los investigadores hacia el gobierno corporativo de las entidades financieras antes de la crisis financiera mundial ha sido relativamente escasa. Macey y O’Hara (2003) indican que a pesar del creciente interés prestado al gobierno corporativo en general “se ha prestado poca atención al gobierno corporativo de las entidades financieras”. En los últimos años, en cambio, como indican Mehran y Mollineaux (2012), ningún otro conjunto de empresas ha sido examinado de forma tan minuciosa como las entidades financieras. Desde el comienzo de la crisis financiera, se han publicado innumerables trabajos y se ha debatido sobre casi todos los aspectos de la banca y las finanzas. La mayor parte de la atención prestada ha surgido de la actual crisis, que se ha convertido en un poderoso recordatorio de la afirmación académica que indica que una economía sana no puede existir sin un sistema financiero que funcione bien. Sin embargo, a pesar de todas las investigaciones llevadas a cabo, las entidades financieras siguen siendo inescrutables ya que las conexiones entre el gobierno corporativo de los bancos, su rendimiento individual y la estabilidad a largo plazo del sistema financiero no se conocen bien. Como indican Becht y otros (2011), la propia naturaleza de la actividad bancaria debilita los parámetros tradicionales del gobierno corporativo en lo referente a la supervisión por parte del consejo de administración y de los accionistas, dado que los bancos tienen la habilidad de asumir riesgos muy rápidamente, de una forma que no es inmediatamente visible para los consejeros o para los inversores externos. Empíricamente ha sido difícil establecer la relación entre quiebras bancarias y gobierno corporativo, en parte debido a que los rescates o ayudas estatales han enmascarado el verdadero alcance de los problemas de los bancos y, por otro lado, una diversidad de factores que han contribuido a las quiebras bancarias. Aún así, las investigaciones empíricas recientes sobre el gobierno corporativo de las entidades financieras confirman que el gobierno de éstas es diferente. Así, entre los muchos diagnósticos sobre las causas de la actual crisis financiera, uno que se repite con cierta insistencia, vincula la crisis con una excesiva asunción de riesgos por parte de las entidades financieras en general, y de los bancos en particular. A pesar de que ha existido un enfoque regulatorio relativamente limitado sobre el gobierno corporativo de las 5 entidades financieras, que se centró principalmente en las características y estructura de los consejos de administración (principal enfoque del Comité de Basilea de 1999 actualizado posteriormente en 2006), a raíz de la crisis financiera mundial, se ha generado un gran interés regulatorio con la intención de mejorar el gobierno corporativo de estas entidades como refleja la Declaración de Líderes del G20 (2010) que indica que “se requiere más trabajo para restaurar la solidez y transparencia de los balances de las entidades financieras y de los mercados, así como para la mejora del gobierno corporativo y la gestión del riesgo en las entidades financieras”. El trabajo, cuya pretensión es la de ser un capítulo de una futura tesis doctoral sobre el gobierno corporativo en las entidades financieras, se estructura de la siguiente forma. En el apartado dos se realiza una definición de gobierno corporativo. En el apartado tres se revisan los rasgos diferenciados y de singular relevancia de las entidades financieras que hacen que éstas merezcan una atención especial, en cuanto a las características y exigencias de su gobierno corporativo. En el apartado cuatro se analizan los diferentes modelos de propiedad y de gobierno corporativo de las entidades financieras, haciendo mención especial al caso español y cómo se ha visto afectado por los últimos movimientos societarios. En el apartado cinco se revisan las especificidades de la intermediación financiera y sus implicaciones en el gobierno corporativo. El apartado seis se centra en la crisis financiera actual, tratando de analizar qué implicaciones ha podido tener en la misma el gobierno corporativo. El apartado siete analiza la respuesta regulatoria que se ha dado a la situación actual en el ámbito internacional. Por último, el apartado ocho, trata de recoger una serie de conclusiones derivadas del presente estudio. 2.- DEFINICIÓN DE GOBIERNO CORPORATIVO Se pueden encontrar diversas definiciones de gobierno corporativo en la literatura, pero la mayoría comparten el rasgo común de especificarlo como el conjunto de relaciones diseñado entre los gestores y los grupos de interés para facilitar el cumplimiento de los objetivos de la organización. Shleifer y Vishny (1997) lo definen como la forma en que los proveedores de la financiación a las empresas se aseguran de obtener un retorno a su inversión, centrándose así únicamente en los problemas de agencia, debido a que, tal y como Macey y O’Hara (2003) indican, no es posible redactar contratos completos que cubran todas y cada una de las posibles contingencias futuras, estableciéndose por tanto, 6 responsabilidades en la toma de decisiones, estructuras de incentivos y mecanismos de control para hacer frente a los problemas de agencia que surgen. Existe, sin embargo, una doble perspectiva sobre los fundamentos conceptuales del gobierno corporativo. Por un lado estaría la de la contratación privada y la protección de los intereses de los accionistas como objetivo final a perseguir (enfoque shareholder), y por otro, la de los costes de transacción, los efectos externos y la equidad distributiva (enfoque stakeholder). El enfoque tradicional indica que el problema del gobierno corporativo está arraigado en la separación entre la propiedad accionarial y la gestión. Los problemas de agencia aparecen cuando el principal (accionistas) carece del poder o información necesarios para supervisar y controlar al agente (gestores) y cuando la compensación del principal y del agente no está alineada. Así, siguiendo a Fama y Jensen (1983), el gobierno corporativo hace referencia a la forma en que se articula la toma de decisiones en organizaciones complejas, cuyo funcionamiento precisa de una especialización entre órganos que tienen responsabilidades de gestión, y otros distintos que tienen responsabilidades de control. Una de las formas organizativas en las que se puede encontrar esta separación entre las funciones de control y las de gestión es la empresa capitalista moderna que cotiza en bolsa. El gobierno corporativo de este tipo de empresas se juzga en base a que consiga un adecuado equilibrio entre ambas funciones. Este equilibrio es importante, dado que la función de control se encarga de que las decisiones de asignación de recursos se destinen a proyectos rentables que compense a los accionistas el coste de oportunidad en el que incurren; y la función de gestión que se ocupa de realizar propuestas sobre la estrategia a seguir y llevar a la práctica la estrategia ratificada por el consejo en su función de órgano de control. En cualquier caso, el gobierno corporativo debe trasladar a los accionistas la suficiente confianza como para que acepten financiar los proyectos de inversión de la empresa a un coste razonable (Shleifer y Vishny, 1997; Becht y otros, 2004). El enfoque shareholder considera, pues, que los mecanismos de gobierno corporativo han de velar por la protección de los intereses de los accionistas ya que los intereses de los restantes proveedores de recursos están suficientemente protegidos mediante contratos. Uno de los economistas más influyentes en esta corriente de pensamiento es O. Williamson 7 (1984, 1985), quien justifica esta exclusividad atendiendo a los altos riesgos de expropiación de las inversiones que soportan los accionistas, debido a los siguientes motivos: el accionista es el beneficiario residual de la sociedad, es decir, sus derechos a recuperar los fondos invertidos y las rentas que les corresponden ocupan el último lugar de prioridades ; a los fondos propios no se les otorga la opción de poder revisar y renegociar periódicamente los derechos y/o contrapartidas, como ocurre con los acreedores financieros, trabajadores y proveedores, por ejemplo ; los fondos propios no tienen garantizado el pago de una contrapartida monetaria y/o la devolución del principal. Sin embargo, en la literatura también es frecuente leer que la empresa debe ser gestionada no solo para los accionistas, sino, en general para todos los stakeholders (Freeman, 2008; Freeman et al., 2007; Harrison et al., 2010). El enfoque stakeholder de gobierno corporativo surge al considerar a la empresa como un nexo de contratos entre diversos propietarios de recursos, que incluye no solo a los accionistas, sino también a los acreedores, empleados, directivos, proveedores, y desde luego, consumidores. En el caso de los bancos se incluye además a los reguladores, en su papel de garantes de los depósitos bancarios, de prestamistas de última instancia y en calidad de agentes de otros interesados. Según indica Hart (1989), el enfoque basado en los contratos como nexo de unión de los distintos intervinientes en la organización empresarial implica que no existe un modelo ideal para cada empresa. Dado que los contratos definen los derechos de cada participante, beneficios y obligaciones en la organización empresarial, no existe necesariamente la presunción de que un grupo de interesados tenga preferencia sobre otro. De acuerdo con Salas (2010) la incorporación de criterios de bienestar social en la valoración de los sistemas de gobierno corporativo está justificada en diversas situaciones a) cuando la protección, a través de contratos ex ante, de los intereses de los distintos grupos de interés que colaboran en la empresa, distintos de los accionistas, es imperfecta hasta el punto de hacer inviables colaboraciones que son potencialmente positivas en términos de creación de riqueza; b) casos en que las decisiones bajo el criterio de hacer máxima la riqueza de los accionistas, dan lugar a efectos externos más allá de los colectivos directamente implicados en la colaboración con capacidad de contratar; y c) cuando la actividad empresarial da lugar a un reparto injusto, o éticamente inaceptable por las normas sociales vigentes, de la riqueza creada. 8 Desde esta perspectiva, la teoría del gobierno corporativo forma parte de la economía del bienestar y el gobierno corporativo se juzga a partir de si asegura o no que las decisiones de la empresa se toman bajo el criterio de hacer máximo el bienestar social (Tirole 2001). 3.- CARACTERÍSTICAS DEL NEGOCIO BANCARIO El negocio bancario presenta algunos atributos singulares y de especial trascendencia que implican necesidades específicas en su gobierno corporativo. En este sentido, la Comisión Europea (2010, p4) argumenta que “las normas de gobierno corporativo en las entidades financieras deben adaptarse para tener en cuenta la naturaleza específica de estas instituciones”. El primer atributo y quizás el más significativo está relacionado con la propia naturaleza del negocio bancario, que se basa en captar ahorro para conceder préstamos. Esta actividad implica que cualquier entidad financiera tiene que hacer una transformación de los vencimientos porque el ahorro que capta normalmente suele ser a corto plazo, teniendo que utilizarlo para financiar proyectos de largo plazo. Esto implica, a su vez, que las entidades tengan un elevado endeudamiento, mayor de lo normal que en empresas no financieras En segundo lugar, la asimetría de información existente en el negocio bancario, así como la complejidad y opacidad de los productos y entidades financieras hacen que, tanto para los pequeños accionistas cuando la propiedad es difusa, como para los depositantes, normalmente inexpertos en materias de control y evaluación de riesgos, sea muy difícil realizar labores de supervisión, dado que el elevado número de propietarios o depositantes de una misma entidad complica enormemente actuaciones colectivas en defensa de intereses comunes. En tercer lugar, el establecimiento del fondo de garantía de depósitos a lo largo de los diferentes países ha tenido un efecto positivo como medida de prevención para evitar que la quiebra de una entidad financiera afectase a la economía, pero a su vez, induce un problema de riesgo moral debido a que la implementación de este sistema tiene un coste regulatorio que concede a los accionistas y directivos de los bancos asegurados incentivos para asumir un elevado nivel de riesgos. 9 Por último, hay que señalar la predisposición de los bancos a contraer elevados riesgos originada por el alto endeudamiento y el carácter limitado de su responsabilidad, dándose las condiciones óptimas para que los accionistas asuman un mayor nivel de riesgos, entendiendo como proyectos de riesgo aquellos que generan riqueza para los accionistas pero que a la vez destruyen riqueza total ya que transfieren el riesgo de pérdida a los acreedores. 3.1.- Riesgo de Liquidez Una función fundamental realizada por los bancos comerciales es la transformación de los vencimientos, utilizando los recursos de corto plazo captados de los clientes para invertir en proyectos de riesgo, ilíquidos, y con un horizonte temporal de largo plazo. Este desfase de vencimientos hace incurrir a los bancos en el denominado riesgo de liquidez derivado de una posible retirada masiva de fondos por parte de los clientes que puede requerir la liquidación prematura de los proyectos de inversión a largo plazo, aún cuando el negocio subyacente del banco fuese sólido. El fondo de garantía de depósitos es un medio para desincentivar tales retiradas de fondos de los clientes. Sin la existencia de esta garantía los bancos serían insolventes (Becht et al., 2011). Esto plantea la pregunta de por qué los intermediarios financieros no utilizan recursos de largo plazo para mitigar el problema del desfase de vencimientos. La raíz del problema radica en la propia naturaleza del negocio, que cambia de forma muy rápida, convirtiéndose en arriesgado y opaco, siendo muy difícil de garantizar, mediante contratos de bonos u otros medios de control, que el dinero de los acreedores no asuma un riesgo indebido. Los bancos pueden asumir riesgos de forma rápida y fácil, pudiendo enmascarar, en cierta medida, el grado de riesgo que están asumiendo. Sus carteras son, a menudo, ilíquidas y difíciles de valorar, sus posiciones cambian rápidamente, y sus activos y pasivos pueden ser extremadamente complejos. Esto compromete la financiación a largo plazo, ya sea a través de deuda o de capital (Becht et al., 2011). Por esta razón la deuda a largo plazo se utiliza con mucha menor frecuencia para financiar las operaciones que la deuda a corto plazo. Los conflictos entre accionistas y acreedores son potencialmente importantes y el intercambio de riesgo, en particular, es una preocupación importante, sobre todo en los malos tiempos, cuando el valor de las entidades financieras es bajo y sus gestión se orienta a incrementar su valor, lo que puede llevar a un incremento en 16 mercado de depósitos sea un mercado activo. El ejemplo más típico de protección de los intereses de los depositantes es el establecimiento del fondo de garantía de depósitos, convirtiéndose el regulador, de esta forma, en un representante de los intereses de los depositantes. En consecuencia, las medidas tomadas por el regulador se sobreponen a los mecanismos de gobierno corporativo dando lugar a una superestructura que sumará cualidades al buen gobierno corporativo de las entidades financieras. 4.- MODELOS DE PROPIEDAD Y GOBIERNO CORPORATIVO EN EL SECTOR FINANCIERO La mayor parte de los análisis que se realizan sobre gobierno corporativo en entidades financieras se realizan desde la perspectiva de bancos cotizados con responsabilidad limitada cuyo objetivo es la maximización del beneficio y con una estructura de propiedad difusa con problemas de agencia generados por la división entre propietarios y gestores que se tratan de mejorar con consejos de administración elegidos por los accionistas y a través del mercado de control corporativo. Pero esta es una visión estrecha, que si bien es posible aplicar a grandes bancos en un gran número de países, ignora significativas características históricas y geográficas actuales de la banca. La configuración de los requisitos de gobierno basada en esta perspectiva no aborda la cuestión sobre si la estructura organizativa es la más apropiada para el buen gobierno bancario. Las estructuras de gobierno corporativo bancario varían a lo largo de los diferentes países. En algunos países los bancos tienen un consejo con estructura dual existiendo un consejo de administración y un comité ejecutivo. Ferreira, Kirchmaier y Metzger (2010) examinan las características de los consejos de 740 grandes bancos de 41 países. Encuentran que la importancia de los consejeros independientes es creciente en los años anteriores a la crisis financiera mundial, pero que en muchos países fuera de EE.UU., la existencia de consejeros independientes es menor. También encuentran que los países con estructuras duales en sus consejos de administración y aquellos en los que los tribunales tienen facultades para destituir a los consejeros tienen menos consejeros independientes. Existe una diversidad de estructuras de propiedad bancarias a lo largo del mundo. Varían desde entidades que cotizan en bolsa (con muchos accionistas o con la propiedad 17 concentrada) hasta entidades familiares privadas o mutuas y cooperativas de crédito. Además, las estructuras legales pueden incluir a los bancos como filiales de empresas holding o como empresas matrices en otras filiales financieras o no financieras. En EE.UU por ejemplo, los holdings bancarios (o financieros) se habían convertido en la norma para los grandes bancos sobre los que se había basado la mayor parte de la literatura sobre gobierno corporativo bancario. Las estructuras de asociación también eran comunes en la banca de inversión hasta hace poco tiempo. Caprio, Laeven y Levine (2007) suministran información sobre las estructuras de propiedad de bancos cotizados sobre una muestra de 214 grandes bancos de 44 países en Diciembre de 2001, destacando que no son comunes estructuras de propiedad diversificadas. Encuentran que, solamente los bancos de, Australia, Canadá, Irlanda, Noruega, Reino Unido y EE.UU (en un menor grado), tenían predominantemente una estructura de propiedad diversificada. La situación más común a nivel internacional era la de holdings familiares frente a la propiedad diversificada, mientras que el control del Estado fue también frecuentemente observado. Dado que Caprio, Laeven y Levine restringen su muestra a los diez mayores bancos cotizados de cada país, están excluyendo de su muestra a los bancos de propiedad pública y a las mutuas o cooperativas de crédito que también son significativas. Además, como indica Taboada (2008), ha habido una sustancial oleada de privatizaciones bancarias a lo largo del mundo en las décadas recientes, hallando para una muestra de unos 800 bancos, que no existen diferencias significativas entre países con derecho anglosajón 1 y países con derecho continental europeo 2 en términos de concentración de la propiedad (nacional, estatal o 1 Sistemas basados en el derecho anglosajón o provenientes de la corriente de éste son utilizados en Inglaterra, Gales, Irlanda y gran parte de las antiguas colonias del Reino Unido, incluyendo Estados Unidos, Australia, Nueva Zelanda y Canadá (con la excepción de Quebec, provincia en la cual se utiliza el sistema de derecho continental en el derecho civil y el derecho anglosajón en el derecho penal). En los Estados Unidos está la excepción del estado de Luisiana, el cual, derivado de su herencia francesa, utiliza un sistema de derecho continental. En Asia, Hong Kong (como antigua posesión británica) también utiliza un sistema de derecho anglosajón, lo cual está garantizado por su constitución, que asegura que éste se mantendrá vigente (pese a que la soberanía ha retornado a China), al igual que en la India, Malasia y Singapur. En África, Sudáfrica utiliza igualmente el sistema de derecho anglosajón. 2 La principal diferencia entre el sistema de derecho continental europeo y el sistema anglosajón radica en la distinta jerarquía existente entre las diversas "fuentes" de esos derechos. El Derecho anglosajón es un sistema "jurisprudencial", en tanto la principal fuente del mismo son las sentencias judiciales (el conjunto de las mismas se denomina "jurisprudencia"), las cuales tienen un carácter "vinculante", es decir, son obligatorias para todos los jueces, quienes no pueden apartarse de las decisiones tomadas previamente por otros magistrados. En cambio, el derecho continental, debido a la influencia del derecho romano (que, desde sus comienzos, se preocupó porque las normas jurídicas fueran escritas, a fin de que todos pudieran conocerlas), es un derecho eminentemente "legal", en tanto la principal fuente del mismo es la ley. 18 capital extranjero) sino que encuentran un gran concentración de propiedad nacional y una menor concentración de propiedad gubernamental en los mercados desarrollados frente a los mercados emergentes (utilizando datos de 1995, 2000 y 2005). En la región asiática, Fan y Wiwatanakantang (2006) aportan información sobre la propiedad de 59 bancos líderes en Indonesia, Corea, Malasia y Tailandia. Alrededor del 70 por ciento de los bancos tienen un accionista de control variando su porcentaje de propiedad a lo largo de los países. Por otro lado, en cuanto a la tipología de ese accionista de control, de los 59 bancos de la muestra, en torno a un tercio estaban controlados por los gobiernos, un tercio controlados por capital extranjero y un 10 por ciento eran controlados por familias. Una de las partes ausentes de la corriente principal de la literatura sobre propiedad y estructuras de gobierno en los bancos es el reconocimiento de la importancia de las mutuas y cooperativas de crédito en el sector, y las particulares características de estas instituciones. En Europa por ejemplo, los bancos cooperativos constituyen una parte significativa de los mercados bancarios tal y como muestra la Tabla 1. Fonteyne (2007) indica que la estructura de los derechos de voto y la transferencia de riqueza intergeneracional implícita en estas estructuras cooperativas (o mutuas) plantea especiales problemas de gobierno corporativo, afirmando que mientras estas formas organizativas pueden funcionar bien bajo la pequeña forma de instituciones comunitarias pueden estar sujetas a limitaciones cuando se convierten en grandes y complejas y que la ausencia de un mercado de control corporativo para tales entidades también debilita los incentivos de gobierno. La ausencia de conflictos de agencia entre propietarios y depositantes es también relevante para reducir los potenciales incentivos para una excesiva asunción de riesgos. 19 4.1.- Sistema Bancario Español La intermediación financiera ha alcanzado un nivel de internacionalización elevado existiendo un nivel de interdependencia significativo entre los mercados financieros de los países desarrollados. Ello no ha impedido que cada país, por diferentes razones, haya desarrollado un modelo bancario propio con características diferenciadas. En este sentido, y abstrayendo las características particulares que se dan en cada mercado nacional, pueden distinguirse dos modelos bancarios conocidos como el modelo de originar para retener y el de originar para distribuir (Moro, 2009). A grandes rasgos se puede definir el modelo de originar para retener como aquél donde las entidades asumen y gestionan el conjunto de los riesgos que generan con sus clientes. De esta forma, sus accionistas, inversores y fundadores, asumen en su inversión el riesgo derivado del conjunto de la actividad de la Entidad. Por el contrario, el modelo de originar para distribuir es aquél donde se distinguen las entidades que generan la operación de financiación de las entidades o agentes que aportan esa financiación y asumen el riesgo de la misma. Debe entenderse que la asunción de este riesgo se realiza de una manera directa sobre una operación o conjunto de operaciones concretas y perfectamente identificadas y no sobre el conjunto de riesgos de la entidad financiera. Estas son las definiciones de los modelos teóricos pero la realidad de los mercados es que en muchos de ellos conviven elementos de ambos modelos. No obstante, pueden identificarse mercados que pueden asociarse a cada uno de los modelos. Por ejemplo, el norteamericano, el británico y el holandés son países que han avanzado más en el modelo de originar para distribuir, mientras que el modelo español o el italiano son exponentes del modelo de originar y retener. Como consecuencia de su diferente concepción, se producen profundas diferencias en el negocio bajo ambos modelos que van más allá de la mera organización de sus fuentes de financiación. Mientras que en España el negocio más desarrollado con diferencia es la banca minorista o retail, los modelos anglosajones han desarrollado en mayor medida la banca corporativa o 20 de inversión, los mercados de capitales y los negocios relacionados con la gestión de activos. Así resulta que, mientras que en el mercado español la banca minorista aporta las tres cuartas partes del resultado de las entidades financieras, en países como el Reino Unido u Holanda esta cifra baja al entorno del 50%. La banca “moderna” en España surgió después de la medidas de liberalización que se tomaron en 1977, las cuales, eliminaron muchas restricciones a las entidades financieras, suprimieron la división de papeles entre los bancos, cajas de ahorros y otros intermediarios financieros, y permitieron la entrada en España de bancos extranjeros. Estas medidas iniciales fueron seguidas años después por la liberalización de los tipos de interés y las comisiones bancarias en ciertas operaciones de activo y pasivo, la creación de intermediarios financieros especializados, la colocación de bancos y cajas en igualdad de condiciones, y la adaptación de las leyes y regulaciones españolas a la Segunda Directiva de la Comunidad Económica Europea, que establecía el principio de banca universal creando un mercado bancario único en Europa (Stein, Capape y Gallego, 2011). En el sistema bancario español han coexistido dos diferentes estructuras legales bancarias compitiendo en el mismo mercado por la captación de depósitos y la concesión de préstamos. Por un lado, los bancos comerciales que son entidades financieras de propiedad privada orientadas hacia los accionistas. Por otro lado, las Cajas de Ahorro, organizaciones comerciales sin ánimo de lucro en las que el control es compartido entre múltiples grupos de interés: administraciones locales y regionales (regulador), directivos, empleados, depositantes y fundaciones (García-Marco y Robles, 2004). En este sentido, su estructura de propiedad se acerca al modelo de propiedad compartida (García-Cestona y Surroca, 2002). El panorama de la propiedad de las instituciones bancarias en España ha sido muy variado, especialmente si consideramos que las Cajas de Ahorros en nuestro país han representado aproximadamente la mitad del sistema bancario. Las Cajas de Ahorro operaban en el mismo mercado de productos que los bancos, estando sometidas al mismo entorno regulatorio, pero difiriendo en la estructura de propiedad y de gobierno (Crespí y GarcíaCestona, 2004). También los bancos comerciales han presentado una variedad de estructuras. Por un lado están los que podríamos llamar bancos independientes, los cuales no tienen como accionista mayoritario a otra entidad bancaria, y algunos de ellos cotizan en los mercados de valores. Los bancos filiales, por el contrario, disponen de una estructura de propiedad muy 21 concentrada, y su principal accionista es otra entidad bancaria. En este último grupo podemos distinguir entre filiales de bancos nacionales y filiales de bancos extranjeros. El mapa financiero español ha experimentado, sin embargo, una fuerte transformación en los últimos años que está desembocando en la reducción del número de cajas de ahorro y, también, aunque en menor medida en el número de bancos. Stein, Capape y Gallego (2011) realizan un estudio que, entre otros aspectos, analiza la estructura de propiedad de nueve bancos españoles: Santander, BBVA, CaixaBank, Bankia, Banco Popular, Banco Sabadell, Banesto, Bankinter, Banca Cívica y Banco Pastor. Su análisis se basa en el esquema suministrado por Salas (2003), utilizando dos variables: • Tipo de control de la compañía. Control absoluto se produce cuando el accionista mayoritario controla al menos el 80% del poder de voto. Control mayoritario se da cuando el accionista mayoritario es propietario de entre un 50% y 80% de las acciones. Control minoritario se produce cuando el accionista principal posee menos del 50% del capital y los restantes accionistas tienen la propiedad suficientemente diluida como para ejercer el control. Y por último, el control interno, que se da cuando no existen accionistas significativos. • Grado de concentración de la propiedad. Dependiendo del número de accionistas significativos, se clasifica la concentración de la propiedad como alta, media o baja. Según el tipo de control, los bancos españoles analizados por los autores se clasifican conforme a la siguiente tabla: Fuente: Stein, Capape y Gallego (2011) 22 CaixaBank y Banesto están bajo el control absoluto de un único accionista. En ambos casos el accionista principal concentra más del 80% del poder de voto. CaixaBank está controlado por la Caja de Ahorros y Pensiones de Barcelona, con una participación superior al 80% estando representada en el consejo de administración por ocho consejeros dominicales 3 (47% del total). Banesto 4 está controlado por Banco Santander que posee el 90% de las acciones y está representado en el consejo por tres consejeros dominicales (21% del total), uno de ellos es el Presidente del consejo de administración. En el extremo opuesto se encuentran los dos mayores bancos españoles. Ni Santander ni BBVA tiene accionistas significativos. A este respecto, su estructura de propiedad se aproxima más al modelo americano o al británico. En el medio de los casos citados anteriormente están Bankia y Banca Cívica, ambas son el resultado de las denominadas SIP 5 (Sistema Institucional de Protección) o “fusiones frías” entre distintas Cajas de Ahorros (Caja Madrid, Bancaja, La Caja de Canarias, Caja Ávila, Caixa Laietana, Caja Segovia y Caja Rioja, en el caso de Bankia; y Caja de Navarra, CajaCanarias, Caja de Burgos y Cajasol, en el caso de Banca Cívica). Stein, Capape y Gallego (2011) analizan también el grado de concentración, encontrando que los dos grandes bancos españoles, Santander y BBVA, manifiestan claramente una dispersión de la propiedad característica en los modelos de gobierno corporativo americano y británico. Ninguno de ellos tiene accionistas significativos, es decir, no sólo accionistas que tengan más de una cierta proporción de las acciones, lo cual es una mera convención, sino accionistas que teniendo el 3% o más de las acciones, ejercen activamente sus derechos en la Junta General de Accionistas. En la siguiente tabla se muestran los mayores accionistas de los bancos analizados en el estudio: 3 Consejeros dominicales son los que acceden al Consejo por ser titulares o representar a los titulares de paquetes accionariales de la Compañía con capacidad de influir por sí solos, o por acuerdos con otros, en el control de la Sociedad. 4 Situación a la fecha del estudio, ya que posteriormente, en Diciembre/12 fue absorbido por Banco Santander. 5 Un Sistema Institucional de Protección, SIP, es un mecanismo de consolidación de entidades de crédito concebido para su mutua autoprotección. Al proceso de agrupación de varias entidades bajo un SIP se le conoce popularmente como fusión fría. Se trata de holdings que agrupan a varias entidades a cuya cabecera ceden cierto poder económico y político, pero que les permiten operar conservando la marca y cierto grado de independencia. 23 La característica del modelo de gobierno corporativo en España es la elevada concentración accionarial (los derechos de voto de los bancos españoles están, con una media del 37,5%, en manos de un único accionista). 4.1.1.- Cajas de Ahorro: Estructura de Propiedad y Gobierno Corporativo Las Cajas de Ahorros han constituido un segmento atípico del sector financiero español, caracterizado por una fuerte implicación política. Aunque su importancia y naturaleza han cambiado sustancialmente a raíz de la reciente crisis financiera y la reestructuración que, con motivo de ella, se ha producido en el sector bancario español y muy especialmente en las Cajas de Ahorro (ver apartado siguiente), se comentan en este epígrafe las características de estructura de propiedad y gobierno de estas entidades. Una de las características más llamativas de las Cajas de Ahorros españolas es su naturaleza jurídica, ya que se trata de fundaciones empresa: son organizaciones sin ánimo de lucro que carecen de propietarios explícitos y que, por tanto, no están sujetas a las reglas del mercado de control corporativo, como pudieran estarlo aquellos de sus competidores que cotizan en Bolsa. En cualquier caso, destaca la presencia de grupos de interés (o stakeholders) que participan en los órganos de gobierno de las cajas y en la toma de decisiones de la entidad (Crespí y García-Cestona, 2004). Las Cajas de Ahorro exhiben varias características importantes. En primer lugar, sus ganancias deben ser retenidas (en forma de reservas) o invertidas en actividades sociales o culturales (en torno al 25% de los beneficios netos anuales). En segundo lugar, no tienen 24 propietarios formales. En tercer lugar, el proceso de toma de decisiones implica a depositantes, autoridades públicas y empleados entre otros. Por esta razón, existen diferentes objetivos que tienen que satisfacer a los distintos intereses de los stakeholders, en ocasiones provocando un conflicto de intereses (García-Marco y Robles, 2004). La estructura de propiedad dispersa de las Cajas de Ahorros parecería conceder libertad de acción a los directivos, los cuales inducen a las Cajas a la asunción de un mayor nivel de riesgos. Además, la presencia de autoridades públicas en sus órganos de gobierno afectan al proceso de decisión (García-Marco y Robles, 2004). Por otro lado, dentro del conjunto de Cajas de Ahorros han existido notables diferencias entre las entidades, tanto en tamaño como origen y composición de sus órganos de gobierno. García-Cestona y Surroca (2003) distinguen entre cajas públicas (entidades donde las diferentes administraciones públicas controlan conjuntamente más del 50 por 100 de los votos de los órganos de gobierno) y las controladas por internos (entidades donde los empleados y los directivos pueden jugar un papel más relevante). Los órganos de gobierno de las Cajas se componen de una Asamblea General, un Consejo de Administración y una Comisión de Control, donde los diversos grupos interesados reconocidos por la ley están representados en diferentes proporciones: administraciones públicas, depositantes, entidades fundadoras y empleados. En términos de derechos de control, la Asamblea General de las Cajas de Ahorros constituye el equivalente a una Junta General de Accionistas. Con respecto a los derechos económicos, la fundación sin ánimo de lucro u “Obra Social” es lo más parecido a un accionista (Cuñat y Garicano, 2010). La Asamblea de la Caja de Ahorros está formada por representantes de las autoridades políticas locales y regionales, de los fundadores de la Caja, de instituciones sociales relevantes, de los trabajadores y de otras partes interesadas. Su mandato consiste en maximizar los rendimientos esperados a largo plazo para la fundación; en este sentido, su mandato formal no difiere de los objetivos que perseguiría cualquier accionista de un banco privado. Sin embargo, existe una creciente literatura que muestra que cuando los accionistas de las corporaciones privadas tienen otros intereses en las empresas además del de maximizar el valor de sus acciones, sus patrones de votación se ven afectados. En el caso de 25 las Cajas de Ahorros, es concebible la existencia de un cierto conflicto de intereses entre la maximización del valor de un hipotético accionista y los objetivos de las instituciones presentes en la Asamblea (Cuñat y Garicano, 2010). Los órganos de gobierno corporativo formal constituyen el aspecto de las Cajas españolas que más interés ha suscitado en la literatura académica. Existe una disparidad sustancial en los canales de nombramiento de los miembros de las Asambleas, siendo la información al respecto de dominio público. Varios estudios han tratado de explotar esta información con el fin de estudiar la influencia de las estructuras de gobierno corporativo sobre los resultados de las Cajas. García-Cestona y Surroca (2007) estudian la disparidad de resultados entre las Cajas formalmente controladas por instituciones no políticas (principalmente, impositores y trabajadores) y las controladas por las autoridades regiones y locales. La evidencia obtenida por estos autores es que las Cajas no políticas se centran en la maximización del beneficio y en el acceso universal a los servicios financieros, generando mejores resultados. En cambio, la contribución al desarrollo regional es el objetivo preferido cuando las administraciones públicas controlan la entidad de crédito. 4.1.2.- La Reestructuración de las Cajas de Ahorro en España El 26 de junio de 2009 se aprobó el Real Decreto-Ley que creaba el Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB). La necesidad de la reestructuración del sector bancario español se originó por cuestiones relativas tanto al sector en su conjunto como a las entidades financieras a nivel individual. Desde la perspectiva del sector en su conjunto, existía un exceso de capacidad instalada que implicaba la necesidad de su redimensionamiento. Desde la perspectiva de las entidades individualmente consideradas, la situación económica contribuyó a complicar el ejercicio eficiente de su actividad: aumento del ratio de morosidad, dificultad de acceso a los mercados mayoristas, aumento de la percepción del riesgo y el ajuste en el volumen de negocio. Estos factores definían una situación desfavorable para el sector de Cajas de Ahorros en particular, lo que hacía aconsejable un cambio sustancial en su estructura que se ha materializado en movimientos societarios con el objetivo de ganar solidez y mejorar la eficiencia mediante el aumento del tamaño medio de las entidades y del aprovechamiento de sinergias. 32 perspectiva estándar del problema de agencia. También indican que la asunción de riesgo de las entidades depende de la interacción de las estructuras de regulación y de gobierno, de manera que la diversidad de regímenes de propiedad en todo el mundo sugiere que una regulación única no sea apropiada. Por ejemplo, el fondo de garantía de depósitos no parece inducir riesgo moral en forma de una mayor asunción de riesgos a menos que haya un único gran propietario del capital. Revisando la evidencia disponible sobre la propiedad institucional (incluyendo la de propiedad estatal), se observa una evidencia convincente de que los accionistas institucionales no se opusieron a la asunción de riesgos pero no existe una evidencia directa que demuestre que la fomentaron. Los trabajos previos que sugerían que la concentración de la propiedad fuera de los EE.UU. estaba asociada con inestabilidad bancaria han sido puestos en duda por la crisis. La evidencia disponible es indirecta y proviene de estudios que relacionan el porcentaje de propiedad institucional con la asunción de riesgos y/o la rentabilidad de los accionistas, mientras se controlaban otras variables de gobierno corporativo. Dos estudios (Beltrati y Stulz, 2010; Erkens et al, 2010) encuentran una relación positiva. En EE.UU. existe un activo debate sobre el grado de influencia que tienen los accionistas institucionales sobre la política corporativa. El activismo institucional a través de propuestas de los accionistas es notoriamente ineficaz (Karpoff, 2001). El activismo de los Hedge-Fund es más eficaz (Brav et al., 2009), pero durante el período 2000-2008 en raras ocasiones tuvieron como objetivo de ese activismo a los bancos (Becht et al., 2011). En el Reino Unido, los accionistas institucionales pueden tener una influencia considerable sobre los consejeros y los consejos de administración, pero esta influencia a menudo se ejerce en privado (Becht et al., 2007). En base a las evidencias disponibles existentes en la literatura se podría concluir que en el Reino Unido, los accionistas institucionales no se opusieron a la asunción de riesgos en las entidades financieras pero tampoco existen evidencias directas de que presionasen para que los bancos asumiesen mayores niveles de riesgo. Fuera de los Estados Unidos los bancos son controlados normalmente por accionistas de control, ya sean familias o el propio estado, nombrando a menudo a los representantes en el consejo de administración. La actitud hacia la asunción de riesgos por parte de estos accionistas es ambigua. Un estudio muy citado de Laeven y Levine de 2009 33 correspondiente al período anterior a la crisis encontró que la presencia de más de un 10 por ciento de accionistas de control está relacionado positivamente con una mayor asunción de riesgo, sugiriendo que los países con bancos dominados por este tipo de accionistas deberían evolucionar peor durante la crisis, pero no fue el caso ya que entre los países asociados con bancos especialmente estables en su propiedad durante el período de la muestra (1996-2001) tales como Irlanda, Reino Unido y Suiza, vieron como sus bancos se desplomaron durante la crisis. Por el contrario, en otros países que tenían bancos controlados por este tipo de accionistas, tales como Brasil, India y Corea, soportaron la crisis muy bien. La propiedad estatal de los bancos es polémica y una serie de estudios previos a la crisis han sostenido que este tipo de propiedad está relacionada con sistemas financieros poco desarrollados, inestables y de bajo crecimiento. De nuevo la crisis ha contradicho esta evidencia, pero no completamente. En la OCDE como un todo, las pérdidas de los bancos controlados por el estado fueron insignificantes (Gropp y Köhler, 2010) ya que las pérdidas se concentraron en bancos propiedad el estado en Bélgica, Alemania y España. La teoría predice que los bancos “sin dueño" tales como las mutuas y cooperativas de crédito que son “propiedad” de los depositantes, asumieron menores riesgos que los bancos corporativos. La revisión de la lista de entidades financieras fallidas en 2008 indica que, con la excepción de las Cajas en España, un caso en Reino Unido, y dos casos en Irlanda, la mayoría de los fracasos se produjeron en los bancos corporativos. Un informe de Gropp y Köhler (2010) indica que las mutuas y cooperativas de crédito sufrieron menores pérdidas que las cajas de ahorro en donde las pérdidas fueron mayores. En resumen, la evidencia empírica sobre el papel de los accionistas institucionales y los accionistas de control es sugerente pero no concluyente, pareciendo los resultados, en algunos casos, dudosos. 34 5.3.- Sistema de Retribución La teoría principal sobre remuneración de la alta dirección fue formalizada de forma más completa por Holmström y Tirole (1993). Su entorno de aplicación es una empresa con pequeños accionistas que deseen alinear los objetivos a largo plazo del CEO con los suyos. La idea de alinear la remuneración del CEO más estrechamente con los objetivos de los accionistas recompensándoles mediante acciones es una de las bases fundamentales que sostiene la retribución de los ejecutivos actualmente. La teoría es que tiene sentido centrarse en la compensación basada en acciones debido a que bajo las hipótesis de la eficiencia del mercado, el precio de la acción es una estimación no sesgada del valor fundamental de la empresa. Por lo tanto, al hacer que la compensación del CEO dependa y varíe respecto al precio de las acciones, los accionistas inducen a los directivos a centrarse en el valor a largo plazo. El precio de la acción en sí se convierte en una medida del rendimiento CEO. Fahlenbrach y Stulz (2011) analizaron el comportamiento de una muestra de 95 holdings bancarios y bancos de inversión, desde 2006 en adelante. Pensando que la compensación inadecuada es una de las causas de la crisis, entonces se podría esperar que los bancos cuyos CEO tenían incentivos peor alineados con los accionistas tuviesen mayores pérdidas, por lo que se podría esperar que cuanto más baja fuese su remuneración en el banco, peor habría sido el rendimiento del mismo. Sin embargo, encuentran todo lo contrario. Cuanto mayor era el paquete accionarial peor fue el rendimiento del banco en el futuro. Esto les lleva a concluir que no existe evidencia de que la desalineación de los incentivos generase un rendimiento peor, sino todo lo contrario: una mayor alineación fue lo que causó peor rendimiento. El segundo aspecto en el que se centran Fahlenbrach y Stulz son los riesgos de los incentivos a corto plazo que indicarían que si la dirección estuviese gestionando el banco de una forma errónea, estos directivos lo sabrían y habrían vendido sus acciones con el fin de no incurrir en pérdidas. Al revisar la información relativa a la negociación de acciones realizada por ejecutivos bancarios, en su muestra, tres cuartas partes de los CEO no vendieron ninguna acción, por lo que se puede decir que no vieron venir ningún problema, o al menos creían que estaban gestionando el banco adecuadamente y que por tanto no necesitaban vender sus acciones. Se estima que, de media, los CEO perdieron cerca de 30 millones de dólares con la estrategia de comprar y mantener las acciones. 35 No obstante Bebchuck et al (2009) sostienen que a pesar de que la remuneración de los directivos se pueda alinear con los interés de los accionistas cuando se basa en acciones u opciones sobre acciones, cuando éstas se pueden vender llegado su vencimiento, dan lugar a incentivos a corto plazo, dado que los directivos querrían maximizar el valor de la entidad para vender sus opciones a un mejor precio, en lugar de preservar el valor de la acción en el largo plazo. El estudio más convincente de la relación entre las estructuras de compensación en el sector financiero y la asunción de riesgos es el realizado por Cheng et al. (2010), que se pregunta si las estructuras de compensación en la industria financiera crearon incentivos a la asunción excesiva de riesgos. Para abordar esta cuestión, los autores estudian si la remuneración residual de los ejecutivos de la industria financiera de EE.UU. (es decir, la compensación que no se puede explicar por tamaño de la empresa y por los factores de la industria) está relacionada con el riesgo asumido y con el rendimiento de los bancos, hallando una relación positiva entre el nivel de la remuneración residual y la asunción de riesgos por parte de la de la empresa. Este hallazgo es consistente con la hipótesis de que fueron recompensados o incentivados para asumir excesivos riesgos. Los autores también encuentran evidencias de que los ejecutivos que recibieron mayores remuneraciones en los años previos a la crisis fueron los de las empresas que tuvieron un peor comportamiento durante la crisis. Chesney et al. (2010) confirman estos hallazgos documentando la relación entre los incentivos a la asunción de riesgos, consejos de administración independientes y la depreciación durante la crisis. Por último, Tung y Wang (2011) muestran que elevados ratios de compensación diferida y los pagos de pensiones basadas en acciones están relacionados con una menor asunción de riesgos. 5.4.- Controles Internos Una de las actividades principales de las entidades financieras es la gestión del riesgo, por lo que se espera que la función de control de riesgos desempeñe un papel fundamental en el gobierno corporativo de estas organizaciones. Pero como se ha visto durante la crisis financiera y las revisiones que se realizaron posteriormente sobre sus consecuencias han demostrado que el control de riesgos fue insuficiente en muchos casos. 36 Ellul y Yerramilli (2010) investigaron la posible relación entre el control de riesgos, la asunción de riesgos y las pérdidas en que incurrieron los mayores holdings bancarios americanos cotizados. Para medir la fuerza de la gestión de riesgos dentro de un holding bancario construyeron tres índices que capturan varias combinaciones de diez características observables de la función de gestión del riesgo: ¿Tiene el banco un Jefe de Riesgos? ¿Es un alto ejecutivo? ¿Se encuentra entre los cinco ejecutivos mejor pagados? ¿Cuál es la relación entre el salario del CEO y el del Jefe de Riesgos? ¿Tienen experiencia en banca los consejeros externos que pertenecen al Comité de Riesgos? ¿Con qué frecuencia se reúne el Comité de Riesgos? ¿La frecuencia de reuniones está por encima de la media? ¿Cuál es el porcentaje de consejeros externos con experiencia en banca? ¿La proporción está por encima de la media? ¿El Comité de Riesgos depende directamente del Consejo de Administración y no solamente del CEO? Los autores encuentran un sorprendente grado de variación entre los mayores 70 holding bancarios cotizados en EE.UU. Sólo en poco más de la mitad de los casos el comité de riesgos dependía directamente del consejo de administración o el Jefe de Riesgos era un alto ejecutivo. Sólo uno de cada cinco Jefes de Riesgos estaba entre los ejecutivos mejor pagados. A tres cuartas partes de los Jefes de Riesgos se les pagaba menos del 36 por ciento del salario del CEO. Los bancos con mayores controles de riesgo antes de 2006 asumieron menores riesgos y sufrieron menores pérdidas durante la crisis. Estos resultados se mantienen año a año durante el período 2000-2008. Este estudio confirma la evidencia que la poca importancia que se le concedió a la gestión del riesgo fue una importante causa de fracaso en 2008. El informe Valukas (2010) que realiza un estudio de caso sobre la quiebra de Lehman Brothers dice que la alta dirección “no tuvo en cuenta ni a sus gestores de riesgos, ni las políticas de riesgos ni sus límites de riesgo” (Vol. 1, p. 46). En 2007 la prensa informó de que Lehman Brothers cesó a su Jefe de Riesgos y al director de la división de renta fija “debido a su oposición al incremento de inversiones de riesgo e ilíquidas”. En el Reino Unido, una investigación parlamentaria sobre el fracaso de HBOS indica que su Jefe de Riesgos fue cesado por plantear preguntas sobre el nivel y el tipo de riesgos que el banco estaba asumiendo. El ex Presidente declinó realizar comentarios al respecto (BBC News, 2009). El estudio de caso deja pocas dudas sobre la importancia de la función de la gestión 37 de riesgos, evidenciando que los fallos en el control de riesgos fueron uno de los mayores culpables de las quiebras bancarias. 5.5.- Regulación y Supervisión El sector financiero, con frecuencia, se encuentra altamente regulado. Debido a la importancia de los bancos en la economía, a la opacidad de sus activos y actividades bancarias y dado que los bancos son una fuente de ingresos fiscales, los gobiernos imponen a los bancos una fuerte y compleja regulación. El sector financiero no es la única industria regulada. Sin embargo, incluso los países que intervienen poco en otros sectores, tienden a aplicar severas regulaciones sobre la industria de la banca comercial. En términos de propiedad, el Banco Mundial (2001) calcula que a finales de 1990 el 40 por ciento de la población mundial vivía en países donde la mayoría de los activos de los bancos estaban controlados por el Estado. La propiedad gubernamental cambia el carácter de la gestión de los bancos (Levine, 2004). Aunque la propiedad concentrada es un mecanismo de gobierno corporativo para hacer frente a la incapacidad de la propiedad difusa para ejercer un control corporativo eficaz, la mayoría de los gobiernos restringen la concentración de propiedad de los bancos y la capacidad para adquirir un porcentaje importante de las acciones de los bancos sin la aprobación regulatoria. Estas restricciones pueden surgir debido a la preocupación por la concentración de poder en la economía o sobre el tipo de personas que controla un banco. Estas restricciones se llevan a efecto por lo general a través de requisitos de comunicación a las autoridades reguladoras cuando se supera un cierto porcentaje de capital para que estas den su visto bueno. De los 107 países analizados en el estudio realizado por Barth, Caprio y Levine (2003), 41 tienen un porcentaje en el capital del banco propiedad de un único accionista inferior al 50% y en otros 38 países el porcentaje máximo de un único accionista es del 25%. Además, pueden existir restricciones sobre quién puede ser propietario de las entidades financieras, tales como la prohibición de la propiedad de las empresas no bancarias, o de las sociedades de valores y compañías de seguros en algunos países (como los Estados Unidos hasta hace poco). Sin embargo, según Levine (2004), parece cumplirse una paradoja perversa: las restricciones regulatorias del gobierno son a menudo ineficaces para limitar a las familias en el dominio de entidades financieras, pero las restricciones reglamentarias sobre la 38 compra de acciones en realidad protegen frente a adquisiciones a estos bancos controlados por familias y dificultan la gestión empresarial. Existen una gran cantidad de canales a través de los cuales las familias poderosas han obtenido el control en los bancos y en las empresas no bancarias, como en el caso de Asia Oriental (Claessens, et al, 2000). En términos más generales, Caprio, Laeven y Levine (2007) muestran que las familias con frecuencia gozan de derechos de control sobre los bancos a través de estructuras jerárquicas y otros esquemas. Su estudio también muestra que a lo largo del mundo, los bancos no son de propiedad difusa, sino que el 75 por ciento tienen un único propietario que posee más del 10 por ciento de los derechos de voto. De estos propietarios de control, más de la mitad son familias. Las restricciones regulatorias sobre la compra de acciones, por lo tanto, no impiden la propiedad familiar sino más bien la defienden de la competencia por el control. En cuanto a las implicaciones que la regulación tiene para la competencia bancaria, muchas intervenciones gubernamentales limitan la competencia en el sector bancario. Los gobiernos con frecuencia limitan la concentración de propiedad y regulan quién puede ser el propietario de las entidades financieras. Esto dificulta la competitividad del mercado de control corporativo. Por otra parte, muchos países imponen requisitos mínimos de apertura de oficinas (a menudo en las zonas rurales), pautas dirigidas de concesión de crédito, restricciones de cartera (como porcentajes mínimos de inversión en deuda pública), requisitos de liquidez o límites en el tipo de interés y comisiones (Levine, 2004). 6.- CRISIS FINANCIERA. ¿Es una crisis de Gobierno Corporativo? En el año 2007 se inició la crisis más grave e intensa de los últimos tiempos. Las pérdidas que ha originado son cinco veces mayores que las ocasionadas por la anterior situación de crisis financiera. Se originó en un sector muy concreto del sistema financiero americano y se expandió rápidamente al resto de mercados llegando a afectar a la mayoría de los sistemas financieros, tratándose de hecho de la primera crisis financiera global de la historia Dada la situación, tanto los gobiernos como los bancos centrales tuvieron que emprender medidas de apoyo al sector financiero. Entre esas medidas, que fueron diversas y extremas, se incluyeron las de convertirse en los accionistas principales de los bancos en dificultades o absorber una parte de las pérdidas que fueran originadas por los activos tóxicos. La magnitud de la crisis, la persistencia de sus efectos y el ingente volumen de fondos públicos que ha sido preciso movilizar para tal fin, ha impulsado una reforma en profundidad del 39 marco regulador del sector financiero. Se trata, en definitiva, de intentar evitar que vuelva a producirse una situación como la actual o, si ello no es posible, disponer al menos de mecanismos para paliar sus efectos más significativos (Garrido, 2012). El gobierno corporativo entra de lleno en el debate sobre las causas de la crisis y las recomendaciones de reforma en abril de 2009, cuando el Grupo de Trabajo de Alto Nivel sobre Supervisión Financiera en la UE, incluye a las deficiencias en el gobierno de los bancos entre las causas más importantes de la crisis financiera. Algo más tarde, la OCDE concluye que las deficiencias en el funcionamiento de los mecanismos de gobierno han tenido su responsabilidad en la crisis y en las consecuencias posteriores (OCDE, 2009). La unanimidad en los pronunciamientos institucionales sobre la responsabilidad del gobierno corporativo de las entidades financieras en las crisis, pone en duda los estándares de buen gobierno corporativo a través de los resultados de un estudio académico (Beltratti y Stulz, 2010) donde se muestra que los accionistas bancarios que han soportado las mayores pérdidas entre septiembre de 2007 y diciembre de 2008, son precisamente los de aquellos bancos que puntúan más alto en las escalas al uso sobre buen gobierno corporativo. La conclusión sobre la responsabilidad o no del gobierno corporativo en la actual crisis financiera estará, lógicamente, condicionada por el significado que se atribuya a los términos de “buen gobierno”, en general, y cuando se trata de entidades financieras en particular. La OCDE (2009), a cuyas recomendaciones generales remite el Comité de Basilea sobre Supervisión Bancaria cuando elabora sus propias recomendaciones de buen gobierno dirigidas a las entidades financieras, opina: primero, que los principios generales de buen gobierno elaborados por la Organización en 1999 y actualizados en 2004, siguen todos vigentes después de la crisis y, por tanto, no hay necesidad de revisarlos. Segundo, que los principios de buen gobierno son aplicables por igual a empresas financieras y no financieras. Sin embargo, también sobre este punto hay discrepancia pues opiniones bien fundamentadas consideran que el gobierno corporativo de la empresa bancaria debe juzgarse a partir de estándares distintos de los que generalmente se aplican a las empresas no financieras (Macey y O’Hara, 2003; Mülbert, 2010). Las discrepancias sobre el concepto de buen gobierno corporativo aplicable a los bancos; algunas evidencias empíricas, a primera vista paradójicas, sobre la relación entre características del gobierno corporativo de bancos y rentabilidad de los accionistas; y los sistemas de retribuciones de los altos directivos extraídos de los diagnósticos sobre el 40 gobierno corporativo de las entidades financieras, son razones suficientes como para realizar un análisis del gobierno de los bancos en el marco de las crisis financiera actual. El interés en el gobierno bancario se ha incrementado significativamente a raíz de la Crisis Financiera Mundial reflejando un comentario anterior de Levine (2004) en el que indica que “las crisis bancarias advierten de las enormes consecuencias de una mala gestión de los bancos”. En el caso de la Crisis Financiera Mundial, estas consecuencias han sido substancialmente ilustradas por los datos presentados por Ladipo y Nestor (2009) a través del ratio del precio de las acciones entre su punto más bajo (Febrero/2009) y su pico más alto (Enero/2008) de los 25 mayores bancos (por capitalización de mercado inicial) en Europa. El mayor ratio es del 48 por ciento, para 9 de los 25 bancos el ratio está por encima del 20 por ciento, y hay 8 bancos con un ratio inferior al 10 por ciento. Pero como fue advertido por Davies (2003) es importante distinguir entre fallos de gestión y fallos de gobierno corporativo. Las entidades financieras pueden atravesar por dificultades debido a decisiones erróneas tomadas por consejos y ejecutivos que operan dentro de una buena estructura de gobierno corporativo. 6.1.- Estudios Académicos Beltrati y Stulz (2010) consideran las diferencias existentes en el rendimiento de 98 grandes bancos internacionales para determinar si se pueden atribuir a una diferente regulación, gobierno corporativo o características de sus balances sin hallar que un mal gobierno corporativo, medido a través del Cociente del Gobierno Corporativo (puntuación CGQ (siglas en inglés)), explique el mal rendimiento durante la crisis financiera mundial, atribuyendo las diferencias en el rendimiento a las estructuras de los balances, en donde los bancos con consejos que estaban más alienados con sus accionistas tomaron posiciones que viéndolas en retrospectiva expusieron a los bancos a significativas pérdidas. Adams (2009) compara las estructuras de los bancos con las de otras entidades no financieras, centrándose en indicadores estándar de características de gobierno, tales como independencia del consejo, tamaño, remuneración del CEO, etc. Los datos son de grandes compañías americanas tanto financieras como no financieras. Mientras que encuentra algunas diferencias en las características de gobierno corporativo, no existe una clara evidencia que indique que el gobierno corporativo fuese peor en los bancos. Cuando Adams 41 compara los bancos que recibieron ayuda pública del TARP 9 con los que no la recibieron, encuentra que los destinatarios del TARP tenían consejos de administración más grandes, con más consejeros independientes y un CEO con mayores incentivos. De forma general, se piensa que las primeras dos características son consistentes con un peor gobierno corporativo y también consistentes con la percepción de que los destinatarios del TARP, por el hecho de necesitar y recibir asistencia pública estuvieron peor gobernadas. La última característica es consistente con una mayor asunción de riesgos por parte del CEO. Sin embargo, los destinatarios del TARP también se caracterizaron por tener consejos de administración con más consejeros independientes, lo cual, según sugiere Adams, podría ser indicativo de un peor gobierno corporativo por el hecho de que los consejeros independientes no tuviesen la sofisticación financiera adecuada para evaluar la asunción de riesgos de las entidades financieras. Erkens, Hung y Matos (2009) examinan el rol del gobierno corporativo en la crisis financiera mundial utilizando datos de 296 de las mayores entidades financieras de 30 países encontrando que las entidades financieras con mayor propiedad o control institucional asumieron mayores riesgos, y que una mayor independencia del consejo de administración parece conducir a una reacción más rápida a los malos resultados. Estas respuestas posiblemente reflejen preocupaciones reputacionales de los consejeros independientes, incluyendo las ganancias del CEO. Aunque aparentemente estos resultados estén en desacuerdo con los de Adams (2009), ambos estudios destacan un rol importante de los consejeros independientes y la necesidad para ellos de tener unas destrezas financieras adecuadas. 7.- RESPUESTA REGULATORIA Y PROPUESTAS DE CAMBIO La crisis financiera actual no tiene precedentes por su duración, complejidad y alcance global. En el ámbito de la regulación y supervisión financiera, una de las lecciones de la crisis es que con un sistema financiero tan complejo e integrado como el actual, resulta imprescindible complementar el enfoque microprudencial tradicional -centrado en garantizar la solvencia de las entidades financieras consideradas individualmente-, con una nueva orientación macroprudencial, que tenga en cuenta las complejas interacciones entre instituciones financieras, mercados financieros y economía real. El objetivo último de este 9 TARP (Troubled Asset Relief Program): programa de ayuda a través de fondos públicos a las entidades financieras en EE.UU. 48 de carácter fijo y variable que los administradores y directivos podrán percibir mientras la entidad financiera cuente con este apoyo financiero público. El Gobierno decidió fijar un máximo de 600.000 euros en el sueldo de la cúpula en las entidades que recibieron ayudas públicas y de 300.000 euros en las que fueron intervenidas por el Estado. Las retribuciones variables en las entidades con ayudas tampoco podrán superar el 60% del salario fijo. Sólo se permitirá alcanzar el 100% en el caso de directivos contratados con posterioridad a la ayuda y previa autorización del Banco de España. En un Real Decreto posterior, estableció un nuevo tope rebajado a la retribución fija por todos los conceptos de presidentes ejecutivos, consejeros delegados y directivos de las entidades que, sin hallarse mayoritariamente participadas por el FROB, hubieran recibido apoyo financiero, reduciéndose a 500.000 euros anuales. En el Reino Unido, la FSA introdujo un código de remuneración (reflejando los principios de la FSF) en Agosto de 2009 para los bancos, empresas de construcción, y agentes de bolsa, tras anteriores impuestos presupuestarios gubernamentales sobre los bonus de los ejecutivos. La Unión Europea emitió la Directiva sobre Requisitos de Capital en Julio de 2010 que incluía aplazamientos en el pago de los bonus, requerimientos que uniesen la retribución con el precio de las acciones y requerimientos para asegurar que la retribución variable se reducía cuando el rendimiento de la empresa es malo. Profesionalidad del Consejo de Administración: La Revisión Walker propuso que los consejeros no ejecutivos debiesen estar bien informados, apoyados y poder dedicar el tiempo adecuado (por lo menos 30-36 días al año los consejeros no ejecutivos de los grandes bancos y 2/3 del tiempo el Presidente del Consejo de Administración), contar con una dilatada experiencia y estar sujetos a un posible “interrogatorio” por los expertos designados por el supervisor. El Presidente del Consejo y el Consejero Independiente Senior tendrán especiales responsabilidades para asegurar el reto y el liderazgo y el consejo tendrá una apropiada evaluación del desempeño. La OCDE (2010) indica que las deficiencias de los consejeros fueron particularmente importantes en el origen de la crisis financiera mundial, con cuestiones tan importantes como una inadecuada aportación de los consejeros no ejecutivos, insuficiente diversidad de consejeros y una comprensión incompleta de los riesgos asumidos. Muchos reguladores prudenciales establecen requisitos de idoneidad para los consejeros de las instituciones financieras, pero estos se centran fundamentalmente en una buena 49 reputación, en lugar de centrarse en la experiencia y habilidades que puedan aportar. La OCDE (2010) sugiere que “tales pruebas deben ampliarse a competencias técnicas y profesionales de los miembros del consejo, incluyendo las habilidades o destrezas de las gestión de riesgos y del gobierno corporativo en general”. En este contexto la OCDE (2010) indica que la disciplina del mercado o de los grupos de interés para hacer frente a los conflictos de interés puede ser especialmente significativa para las mayores instituciones financieras, reflejando su complejidad y opacidad. Esto fue lo más aparente en el caso de Goldman-Sachs en donde los productos estructurados (CDOs) se diseñaron para adaptarse mejor a las preferencias de un tipo de cliente en particular que quería contratar una posición corta en títulos respaldados por hipotecas, y que luego fueron vendidos a otros clientes. Esta cuestión también fue significativa en la proposición “Volcker” (incorporada en la Ley Dodd-Frank en EE.UU.) para prohibir a los bancos participar en operaciones por cuenta propia, con ambas cuestiones destacando las dificultades de mantener adecuadas “murallas chinas” en las instituciones financieras. Participación de los Accionistas: La Revisión Walker recomienda a los consejos que deben ser conscientes de la composición de los accionistas y que los inversores institucionales deberían estar obligados a ejercer su función de gobierno. 7.3.- Propuestas de cambio desde la óptica del gobierno corporativo El problema del gobierno corporativo surge de los problemas de agencia a los que tienen que hacer frente los proveedores de fondos de las empresas y, a que las estructuras organizativas y los diferentes derechos de control y mecanismos de supervisión se han ido desarrollando debido a la imposibilidad de realizar un contrato completo. Esto también indica que la mayor parte de la literatura sobre gobierno corporativo se ha centrado en otras cuestiones, tales como el tamaño del consejo, su composición y procesos, que asumen en gran parte como dadas las estructuras organizativas y los derechos de control existentes. Davis (2010) indica que por esta razón (la asunción como ya dadas las estructuras organizativas y los derechos de control) el debate raramente se orienta hacia el paso previo, es decir, el análisis y revisión de si estas estructuras organizativas y la ubicación de los derechos de control son realmente las más apropiadas para lograr un buen gobierno corporativo. 50 Algunas partes del actual debate sobre los cambios regulatorios están relacionadas con la inducción a forzar cambios en las estructuras institucionales pero, en general, están más centrados en las preocupaciones sobre la estabilidad financiera que en las cuestiones de gobierno corporativo, incluso aunque varias propuestas puedan tener importantes implicaciones sobre gobierno corporativo. Por ejemplo, las sugerencias que requieren la separación entre la banca comercial y la banca de inversión tendrían una trascendencia significativa sobre los acuerdos de gobierno corporativo y reduciría la probabilidad de que las estructuras de remuneración, tal vez adecuadas para un tipo de actividad (tales como los elevados incentivos en la banca de inversión) y que se extendieron hacia otras actividades (banca comercial) en las que serían tal vez menos adecuadas. De forma más general, tal separación institucional (y diferentes estructuras de remuneración) podrían inducir una autoselección de los directivos hacia instituciones donde los apetitos por un mayor riesgo personal se alineasen mejor con los de la institución. Otro ejemplo de cambio potencialmente fundamental radica en las propuestas para exigir a los bancos emitir "capital contingente" en forma de instrumentos de deuda híbridos que se conviertan automáticamente en una participación accionarial en el caso de que se produjesen una serie de resultados adversos predefinidos para el banco. Los inversores en esos instrumentos obtendrían de esta forma derechos de control o decisión, con implicaciones sobre el poder de los accionistas ordinarios. Por ejemplo, un requisito podría ser que los titulares del capital contingente tuviesen derecho a elegir a uno o más miembros del consejo de administración. Pero estos cambios, que implican modificaciones relativamente menores sobre los derechos de control, se olvidan de una implicación importante del problema de agencia para los proveedores de fondos de los bancos. Los accionistas de los bancos son proveedores de fondos muy minoritarios, y los sistemas legislativos y normativos han permitido a los propietarios de estas instituciones realizar una utilización excesiva de la responsabilidad limitada a través de un alto endeudamiento. La responsabilidad limitada, una de las grandes innovaciones del sistema capitalista, aporta beneficios al permitir a los empresarios llevar a cabo operaciones arriesgadas sin exponer toda su riqueza a una posible pérdida. Pero también permite que los mismos empresarios expongan a posibles pérdidas la riqueza de otros inversores que no son propietarios/accionistas, al tiempo que protege de la posible pérdida la parte no invertida de su propia riqueza. No siempre ha sido así, con numerosos 51 ejemplos en la historia de la banca en la que los accionistas de los bancos tenían responsabilidad doble o ilimitada. Esta capacidad para endeudarse o llevar a cabo acciones que exponen a posibles pérdidas a los fondos prestados por los acreedores tendría poca importancia si los acreedores fuesen capaces de evaluar el riesgo que llevan aparejadas esas decisiones y pudiesen adquirir derechos de decisión o de control que protegerían su posición. Esto es precisamente lo que hacen los bancos cuando conceden préstamos a las empresas. Pero esta no es la situación correspondiente en el caso de los depositantes, que están a menudo mal informados (y relajados por la protección gubernamental percibida) y donde además los depósitos se pueden elevar por el banco sin necesidad de aprobación de los depositantes existentes. Podría decirse que existe un fallo fundamental en los mecanismos de gobierno corporativo ya que los depositantes (proveedores mayoritarios de los fondos) no tienen derechos de control en forma de "voz", pudiendo ejercer influencia únicamente por "salida". En este sentido, la supresión de las responsabilidades de los supervisores en el documento del Comité de Basilea 2010 que dice que "los supervisores deben considerar el gobierno corporativo como un elemento de la protección de los depositantes" parece un paso atrás. Pero existe un defecto potencialmente más significativo en el enfoque analítico convencional del gobierno corporativo que ve a los accionistas como propietarios a largo plazo de los bancos y reguladores eficaces de la organización. Los mercados de valores modernos han facilitado el uso de la "salida" en lugar de "voz" como un medio para los inversores de capital de ejercer influencia, por lo que es difícil interpretar o conceptualizar a los accionistas como propietarios a largo plazo que ejercen sus derechos de control. Aquí, con dos excepciones 10 , existe una disyunción con los enfoques regulatorios, que parecen no darle ninguna importancia al rol de los accionistas en el gobierno corporativo. El Comité de Basilea sugirió catorce principios pero, por ejemplo, no se mencionan los accionistas, excepto en el principio catorce en el que se les trata de manera equivalente a los depositantes y a otras partes interesadas. Los Consejos de Administración se tratan como órganos que se auto perpetúan con una composición determinada mediante el uso de 10 La primera se refiere a la utilización común de los límites máximos de los accionistas, lo que reduce la posibilidad de la existencia de un accionista dominante, que algunos estudios (por ejemplo, Caprio, Laeven y Levine (2007)) encuentran asociada con un mejor rendimiento (pero también mayor asunción de riesgos). La segunda es el intento de conseguir inversores institucionales, tales como los gestores de fondos, para ejercer un papel de "administración" entre sus clientes y los accionistas finales del banco. Pero como señala la Comisión Europea (2010), el cortoplacismo de los inversores institucionales, el problema de free rider de los accionistas, la falta de poder efectivo de los accionistas y una información opaca que no permite la toma de decisiones, son todos factores que crean complicaciones. 52 comités de nombramiento, tal vez influenciados por los reguladores (a través de los requisitos de idoneidad), pero con pocas posibilidades de influencia efectiva de los accionistas. Davis (2010) indica que, tanto si estas cuestiones deberían dar lugar a una posición más fuerte a los depositantes en los acuerdos de gobierno (por ejemplo, teniendo derecho de representación en el Consejo de Administración), como si las obligaciones de los consejeros debieran re especificarse por parte de las autoridades legislativas para colocar un deber fiduciario con los depositantes por delante de los accionistas (como ocurre en el caso de las compañías de seguros de vida de Australia y sus tomadores), son cuestiones que no se han abordado en serio. También es relevante el argumento expuesto por Sarra (2009) que indica que el crecimiento de los derivados financieros ha debilitado la correspondencia entre los derechos legales de control y los intereses económicos de las partes interesadas en que se basa el enfoque tradicional del gobierno corporativo. Sostiene que las transacciones de derivados pueden dar lugar a un cambio en las estructuras de incentivos, de forma que podrían dejar sin efecto el control de grandes acreedores o accionistas. Sarra sostiene que el enfoque tradicional del gobierno corporativo (y derecho corporativo) asume que los derechos de control reflejan los incentivos para controlar debido al interés económico, y que sin éste, los derechos de control pueden implicar riesgo moral, sugiriendo que deberían incluirse en estas transacciones la declaración de intereses económicos adquiridos en operaciones de derivados. Tampoco está muy claro cómo diseñar sistemas de remuneración bancaria, especialmente si no está muy claro qué tipo de incentivos se deben generar. La alineación con (incluso a largo plazo) el interés del accionista, obviamente no es socialmente óptimo en presencia de una red de seguridad financiera. Tal vez mereciese la pena investigar sobre la imposición de algún tipo de “desventaja” a través de la cual se ponga en riesgo la riqueza individual con el fin de inducir a una adecuada aversión al riesgo y prudencia (exigir una remuneración que se cobraría en pagos parciales diferidos de acciones, podría ser una opción). Lo ideal sería que estas estructuras de incentivos también pudiesen dar lugar a decisiones de desinvertir en determinadas actividades que se llevan a cabo fuera de la red de seguridad financiera. 53 Un enfoque global de la aplicación de las disposiciones reglamentarias internacionales comunes y los principios y normas de gobierno, como ha sido aprobado por el Comité de Basilea y el Foro de Estabilidad Financiera, también pueden olvidarse de una perspectiva importante. Existen diferencias significativas en las estructuras de propiedad de todo el mundo. El impacto de la regulación dependerá de su interacción con los acuerdos privados de gobierno corporativo, pudiendo ser apropiados diferentes mecanismos de gobierno corporativo para diferentes tipos de propiedad, de forma que un enfoque de “talla única” pueda no ser el más apropiado. De forma más general, dado que la mayor parte de las evidencias empíricas sobre gobierno corporativo bancario proviene de EE.UU., donde los estudios se realizan normalmente sobre Holdings bancarios (BHC) se ha planteado la cuestión de si esta estructura organizativa particular implica características idiosincrásicas de gobierno corporativo. Como Adams y Mehran (2004) indican los holdings bancarios "a menudo tienen una estructura jerárquica compleja a través de su propiedad o por el control de los bancos, dando lugar en ocasiones a filiales u otras empresas subsidiarias. Cada una de estas filiales tiene personalidad jurídica propia y por lo tanto tiene su propio consejo de administración”. Llegan a la conclusión de que "el papel del consejo de administración puede ser diferente en las sociedades holding." En este sentido, si los pronunciamientos de los organismos multinacionales llevan a principios uniformes internacionales de prácticas y gobierno corporativo, el enfoque general para la regulación del gobierno corporativo de "cumplir o explicar" puede ser más apropiado que un principio de "cumplir o de lo contrario", tal como se sugiere a través de los mayores requisitos de capital para los bancos con las disposiciones de gobierno corporativo no deseados por los reguladores. BHC se han convertido en la forma dominante de estructura bancaria organizativa en EE.UU. reflejando el crecimiento de las actividades de un estado a otro y de una creciente gama de actividades. Esto lleva a una pregunta importante: ¿se han convertido las grandes y modernas instituciones financieras en entidades demasiado complejas y grandes como para ser gestionadas adecuadamente? La gestión del riesgo es particularmente crítica y como señala Davis (1999) "la naturaleza cambiante de los empleados y la gestión de las actividades dentro de las entidades financieras, lejos de las actividades tradicionales tales como procesamiento de transacciones y actividades orientadas hacia la toma de decisiones en un entorno liberalizado, dan lugar a un mayor riesgo potencial y a resultados no esperados o deseados por otras partes interesadas en las empresas”. Esto se ha visto agravado por las complejas estructuras corporativas. Como señaló el Grupo de Supervisores (2009) "Una lección clave de la crisis, reconocida tanto por las empresas como por los 54 supervisores, fue que las estructuras corporativas complejas dificultan la financiación eficaz de las contingencias”. En este sentido, Blundell-Wignall, Wehinger y Slovik (2009) avanzan en la idea de que los bancos deberían estar obligados a adoptar la estructura de un holding no operativo (NOHC) con el fin de lograr una separación entre la banca comercial y la banca de inversión que permitiría alcanzar economías de escala derivadas de la utilización de servicios comunes. En Australia, el banco Macquarie fue reestructurado en 2007 en una estructura NOHC, proporcionando un interesante potencial estudio de caso para evaluar los méritos de una estructura de este tipo. 8.- CONCLUSIONES Las entidades financieras son objeto de una atención especial en cuanto a las características y exigencias de su gobierno corporativo porque en ellas concurren una serie de rasgos diferenciados de especial relevancia. Entre estos factores se encuentran el riesgo de liquidez, la asimetría de información, la complejidad de su negocio, la opacidad de los balances, la protección gubernamental y la excesiva asunción de riesgos, factores que tienen implicaciones directas sobre su gobierno corporativo. La asimetría de información, la complejidad y la opacidad de las entidades financieras hace que éstas dependan en exceso de la financiación a corto plazo, lo que les hace incurrir en el denominado riesgo de liquidez, dado que tienen que utilizar recursos de corto plazo para financiar proyectos de largo plazo. Otro factor que les hace depender en exceso de los recursos a corto plazo es la protección gubernamental en forma de garantía de los depósitos bancarios ya que les facilita la captación de este tipo de financiación. Las implicaciones que tienen estos factores sobre el gobierno corporativo es que no solo los accionistas, sino también los depositantes, otros acreedores, las contrapartes de las transacciones, y, en la mayoría de países, también los contribuyentes, están bajo el riesgo de las actividades bancarias. De esto se deduce que deben utilizarse mecanismos para proteger no solo los intereses de los accionistas (enfoque principal de la mayor parte de la literatura sobre gobierno corporativo) sino también los intereses de estos otros grupos. Propuestas para responder a estas preocupaciones, ya sean otorgando más poder a los grupos de interés de estas instituciones o limitando su exposición, incluyen una mayor 55 reglamentación de suficiencia de capital, el incremento de los poderes de intervención de los fondos de garantía de depósitos, la limitación de la negociación por cuenta propia de las instituciones amparadas bajo el fondo de garantía de depósitos o la reducción del tamaño de los gigantes bancarios denominados “too big to fail”, posiblemente a través del restablecimiento de la separación Glass-Steagall entre banca comercial y banca de inversión (Becht et al., 2011). Por otra parte, el fondo de garantía de depósitos, tiene efectos muy significativos sobre el gobierno corporativo de las entidades financieras. En primer lugar, reduce los incentivos de los depositantes para vigilar y supervisar a los bancos, lo que dificulta directamente la gestión empresarial. En segundo lugar, induce a los bancos a depender menos de otros proveedores de fondos no amparados bajo el fondo de garantía de depósitos (que tendrían mayores incentivos para realizar labores de supervisión), y en consecuencia, depender más de los depositantes amparados por el fondo de garantía de depósitos (que tienen menos incentivos para realizar labores de supervisión) con potenciales problemas de “free-rider”, de asimetría de información y menos experiencia en la supervisión. En tercer lugar, el fondo de garantía de depósitos - junto con el auge de los bancos centrales como prestamistas de última instancia - han ayudado a que las entidades financieras tengan unos ratios de capital muy bajos en relación a sus activos (menores también a las de otras empresas no financieras). Con ratios bajos de capital, se incrementan los incentivos de los propietarios para asumir mayores riesgos. Por tanto, el fondo de garantía de depósitos incrementa los incentivos de los propietarios a aumentar la asunción de riesgos por los menores ratios de capital y por los menores incentivos de los depositantes para supervisar (Levine, 2004). No es de extrañar, por lo tanto, que los países con seguros de depósitos más generosos tiendan a tener una mayor probabilidad de sufrir crisis bancarias (Demirguc-Kunt y Detragiache, 2003). La Comisión Europea (2010, p4) argumenta que “las normas de gobierno corporativo en las entidades financieras deben adaptarse para tener en cuenta la naturaleza específica de estas instituciones”, haciendo una mención específica al papel jugado por las autoridades supervisoras como representantes implícitas de los grupos de interés tales como los depositantes y (en el caso de quiebra) los contribuyentes. Esto es bien reconocido, al igual que las especiales características de los bancos que crean problemas específicos de gestión y de regulación, problemas que deben ser abordados por sus mecanismos de gobierno. 56 Entre los mecanismos de gobierno nos encontramos con el consejo de administración, la estructura de propiedad, el sistema de retribución, los controles internos y la regulación y supervisión. De la revisión de la literatura se pueden extraer varias conclusiones respecto a los citados mecanismos de gobierno corporativo. A partir de 2004 los consejos de administración redujeron su tamaño convirtiéndose en consejos más pequeños, con más consejeros independientes, menos ocupados y un poco menos competentes. La evidencia desde Europa sugiere que los consejos de las instituciones que fracasaron no entendían el riesgo que estaban asumiendo, pudiendo indicar que la competencia de los consejos de administración es una condición necesaria para evitar los problemas por los que atravesaron muchas entidades financieras. Sin embargo hay autores que sugieren que la dirección de causalidad podría no estar clara al indicar que quizás los bancos que querían asumir mayor riesgo designaron consejeros independientes con mayor experiencia financiera. En lo relativo a la estructura de propiedad, parece desprenderse que una estructura de propiedad concentrada lleva a una mejor alineación con los objetivos de los accionistas (aunque si es socialmente deseable o no es otro problema). La teoría también predice que los bancos “sin dueño” tales como las mutuas y cooperativas de crédito que son “propiedad” de los depositantes, asumieron menores riesgos que los bancos corporativos. En cuanto al sistema de retribución, de los estudios analizados, se puede extraer que no existe evidencia de que la desalineación de los incentivos generase un rendimiento peor, sino todo lo contrario: una mayor alineación fue lo que causó peores rendimientos. Se han encontrado evidencia de que los ejecutivos que recibieron mayores remuneraciones en los años previos a la crisis fueron los de las empresas que tuvieron un peor comportamiento durante la crisis. Chesney et al. (2010) confirman estos hallazgos documentando la relación entre los incentivos a la asunción de riesgos, consejos de administración independientes y la depreciación durante la crisis. Por último, Tung y Wang (2011) muestran que elevados ratios de compensación diferida y los pagos de pensiones basadas en acciones están relacionados con una menor asunción de riesgos. En cuanto a los controles internos o controles de riesgos, de los estudios analizados se desprende que sólo en poco más de la mitad de los casos el comité de riesgos dependía directamente del consejo de administración o el jefe de riesgos era un alto ejecutivo. Sólo 57 uno de cada cinco jefes de riesgos estaba entre los ejecutivos mejor pagados. A tres cuartas partes de los jefes de riesgos se les pagaba menos del 36 por ciento del salario del CEO. Los bancos con mayores controles de riesgo antes de 2006 asumieron menores riesgos y sufrieron menores pérdidas durante la crisis. Estos resultados se mantienen año a año durante el período 2000-2008, confirmando que la poca importancia que se le concedió a la gestión del riesgo fue una de las principales causas de fracaso. En cuanto a la regulación y supervisión bancaria, éstas se superponen a los mecanismos de gobierno corporativo con el propósito de alinear los intereses de accionistas y directivos, dando lugar a una superestructura de gobierno corporativo de las entidades financieras en la cual la regulación y la supervisión disponen de diferentes cauces de intervención: influir sobre la estructura de los mercados de productos bancarios para evitar una competencia destructiva, y mantener así un valor relativamente alto de la franquicia bancaria que reduzca la inclinación a asumir riesgos; imponer estándares mínimos de buenas prácticas en la composición y funcionamiento de los mecanismos de gobierno corporativo. Por otra parte, cuando las restricciones y recomendaciones no se respetan, la autoridad reguladora/supervisora tiene la potestad de tomar el control de la entidad, reemplazando a los accionistas y a los órganos de gobierno que los representan. La respuesta regulatoria de ámbito internacional recogida en los acuerdos de Basilea III se centra en la mejora de los mecanismos existentes a través de incrementos en la calidad y en los requerimientos de capital, en la mejora de la captura de riesgos, en la creación de colchones de capital para afrontar posibles pérdidas y situaciones de crisis financieras y en la introducción de un ratio de endeudamiento de forma que se pueda limitar el riesgo asumido por las entidades financieras. Así mismo, de la revisión realizada por Walker se pueden extraer también varias recomendaciones interesantes. Desde el punto de vista de la gestión del riesgo, propone la creación de comités de riesgos especializados dentro del consejo de administración, la existencia de un consejero delegado de riesgos, el uso apropiado de especialistas externos, la inclusión de informes de riesgos detallados en las cuentas anuales. Desde el punto de vista de los sistemas de retribución propone que los comités de retribución de los consejos de administración de los bancos deberían establecer una estructura general de las políticas de retribución y ser los responsables de la fijación de los objetivos de remuneración de la alta dirección, abogando por la transparencia en la remuneración de los altos directivos, los