Repositorio Institucional de Documentos

Trabajo Fin de Máster "TRUST IN THE POLICE”: confianza en la policía desde la intervención en la justicia de menores Autor Guillermo Alvira Isla Directora María José Bernuz Beneitez Facultad de Economía y Empresa 2013 "TRUST IN THE POLICE”: confianza en la policía desde la intervención en la justicia de menores Guillermo Alvira Isla "TRUST IN THE POLICE”: confianza en la policía desde la intervención en la justicia de menores Título : "TRUST IN THE POLICE" : confianza en la policía desde la intervención en la justicia de menores Autor: Guillermo Alvira Isla Dirección: María José Bernuz Beneitez Estudios: Máster en Sociología de las Políticas Públicas y Sociales Centro: Facultad de Economía y Empresa, Universidad de Zaragoza Fecha: Diciembre 2013 Abstract Este trabajo está orientado a proporcionar información acerca de la actuación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado con aquellas personas que aún no han llegado a la edad adulta, manteniendo los derechos particulares de estas protegidos, más si cabe, que el resto de la población. De esta manera se pretende averiguar cómo repercute en la visión de los menores las diferentes formas de actuar de estos cuerpos. A través del modelo de justicia procedimental se podrá observar el nivel de confianza que los individuos depositan en estas intervenciones. Teniendo presente en todo momento la normativa tanto nacional como internacional en este aspecto. Palabras clave: Justicia procedimental, Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, justicia de menores, legitimidad. Con la mayor gratitud por los esfuerzos realizados para que yo lograra terminar este trabajo. Agradezco a todas aquellas personas predispuestas a participar en mi trabajo, al colectivo policial y en especial a aquellos implicados en el mundo de los menores, incluyendo a los protagonistas, los propios menores, a mis padres por la implicación de vida que toman con mis decisiones, y sobretodo a María José Bernuz por el apoyo incondicional en la elaboración de este trabajo. Gracias 2 "TRUST IN THE POLICE”: confianza en la policía desde la intervención en la justicia de menores Guillermo Alvira Isla ÍNDICE 1.INTRODUCCIÓN............................................................................................................................4 2.POLICÍA Y SOCIEDAD, “TRUST IN THE POLICE”...................................................................9 2.1.LA JUSTICIA PROCEDIMENTAL Y LA CONFIANZA EN LAS INSTITUCIONES.........9 2.2.LA JUSTICIA PROCEDIMENTAL EN EL ÁMBITO DE MENORES................................12 2.3.LA CONFIANZA EN LA POLICÍA .....................................................................................14 a)Indicadores de la confianza...................................................................................................15 b)La cuestión de la discrecionalidad, elemento fundamental en la justicia procedimental....19 c)Confianza, factores externos a la policía en el entorno del menor.......................................20 d)Una consecuencia a la confianza: la legitimidad y la cooperación.......................................22 3.CUERPOS DE SEGURIDAD ESPECIALIZADOS EN MENORES...........................................24 3.1.La Unidad de Apoyo Operativo (UAPO)...............................................................................25 3.2.Unidad autonómica adscrita al cuerpo de policía nacional.....................................................27 3.3.Grupo de Menores de la Policía Nacional (GRUME) ...........................................................29 3.4.La importancia de la formación del colectivo policial...........................................................31 4.NORMATIVA. POLICÍA Y JUSTICIA DE MENORES...............................................................35 4.1.Convención de los Derechos del Niño como fundamento......................................................35 4.2.La LORPM y su desarrollo.....................................................................................................36 4.3.Las Reglas de Beijing y las Directrices de Riad.....................................................................38 4.4.Detención policial a menores..................................................................................................39 5.CONCLUSIONES..........................................................................................................................45 6.BIBLIOGRAFÍA ...........................................................................................................................47 6.1.NORMATIVA ........................................................................................................................49 7.ANEXOS........................................................................................................................................50 3 "TRUST IN THE POLICE”: confianza en la policía desde la intervención en la justicia de menores Guillermo Alvira Isla 1. INTRODUCCIÓN La actuación policial ha estado, según momentos, en el punto de mira tanto de los investigadores como de la sociedad en general. Con la aparición de las teorías sobre justicia procedimental, se comienzan a plantear las formas de proceder que tienen las instituciones de justicia y la autoridad en general y con ellas los resultados que provocan sobre la ciudadanía. Esto inicia una nueva etapa en el estudio de estos organismos de justicia. Es importante distinguir también el público sobre el que van a recaer estas actuaciones ya que dependiendo de a quién se dirijan, habrá que tomar en consideración unas particularidades u otras. Este trabajo está orientado a proporcionar información acerca de la actuación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado con aquellas personas que aún no han llegado a la edad adulta. De esta manera se pretende averiguar cómo repercuten en la visión de los menores las diferentes formas de actuar de estos cuerpos. La base teórica que tomamos para realizar el análisis es la propuesta por la justicia procedimental que nos permitirá examinar si la ejecución de las funciones encomendadas a los “agentes de la ley” es objetivamente admisible o no. La admisibilidad y legitimidad de la respuesta policial vendrá determinada por una serie de parámetros que, ya estudiados en el ámbito de la criminología, nos dirán si estas actuaciones son consideradas como justas y correctas por los individuos, ya que ello los empujará a cumplir las leyes que las instituciones de justicia apliquen. El planteamiento de la justicia procedimental en el ámbito de menores, está basada en los mismos parámetros que en la intervención con adultos pero, además, es preciso tener en cuenta la normativa existente, que de uno u otro modo dirigen el proceder de la policía en las actuaciones con los menores. Normas como La Convención de los Derechos del Niño de 1989, la Constitución de 1978, la Ley Orgánica reguladora de la Responsabilidad de los Menores (LO 5/2000 de 12 de enero, LO 7/2000 22 de diciembre…) y otro gran elenco de normativa básica y específica que está vinculada con los jóvenes menores de edad serán las que nos marquen la pauta en la trayectoria de estas actuaciones. Las detenciones por parte de la policía siempre han sido polémicas y, en ocasiones, no se consigue vislumbrar el modus operandi que desarrolla este organismo. El cuerpo de policía forma parte del engranaje del proceso de justicia y como tal ha de buscar la correcta aplicación de sus funciones para así legitimar sus actuaciones ante la sociedad. Esta situación cobra especial relevancia en el trabajo con menores que, claramente separado del sistema penal de adultos, viene recogido en diferentes textos normativos, dando lugar a una serie de pautas que se deberán seguir para preservar el derecho de los menores. La confianza depositada en la policía será consecuencia 4 "TRUST IN THE POLICE”: confianza en la policía desde la intervención en la justicia de menores Guillermo Alvira Isla de todas estas actuaciones. Es importante así tener en cuenta la visión de los menores puesto que son estos los que ahora se están educando y van conociendo las diferentes partes de las que está compuesto el sistema de justicia. Aprender a desarrollar un juicio crítico sobre estas instituciones y sus actuaciones y saber cuándo proceden dentro de los márgenes permitidos es una apuesta segura para que en un futuro no muy lejano puedan tomar las riendas optando por ser ciudadanos actores y no espectadores, siendo capaces de contribuir apoyando o denunciando las actuaciones que sean consideradas justas o por el contrario abusivas. La cuestión de la confianza y la legitimidad de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado vienen siendo tratadas por Tom R. Tyler en Estados Unidos y Jonathan Jackson y Michael Hough en Reino Unido, siendo unos de los principales soportes en cuanto a justicia criminal se refiere. Habiendo realizado numerosos estudios sobre la actuación policial y en general las instituciones de justicia, centran sus investigaciones en las percepciones que la ciudadanía tiene sobre estas formas de actuación. En España, aunque lejos de las investigaciones de los autores antes mencionados, sí existen estudios que analizan la actividad policial con jóvenes menores pero estas, en ocasiones, además de tener cierta antigüedad y por esto entendemos anteriores a la última ley penal de menores del año 2000, tienen un marco de visión muy general, que recoge desde el ámbito de la protección hasta el riesgo y la reforma de los menores. Es el caso de las investigaciones realizadas por Francisco Javier Cirujano González y Felipe Núñez Izquierdo entre otros. Por otro lado Esther Fernández Molina y Fátima Pérez Jiménez tratan en algunos de sus estudios siempre de forma muy sucinta el tema de la actuación policial con menores. Trabajos como los realizados por Mª José Bernuz Beneitez se aproximan más a lo que en este estudio se busca en cuanto a menores y legitimidad de la justicia se refiere. Entender como la normativa marca estas actuaciones será importante para conocer íntegramente el por qué de las mismas. Averiguando por ejemplo si, a través de la legislación, las autoridades poseen un margen de discrecionalidad suficiente en sus intervenciones y en tomar sus decisiones o por el contrario, ya vienen atadas de antemano en la ley. Esta institución deberá ser consciente del calibre de sus funciones, sabiendo valorar en cada momento la situación a la que se enfrentan, los derechos que deben preservar y garantizar y el especial público al que “sirven”, siendo consecuentes con la oportunidad educativa que supone esto para los menores. Será interesante averiguar si estas actuaciones pueden provocar en ellos efectos positivos o negativos, trabajando así en favor o no de la legitimidad que desde la idea de justicia procedimental se pretende para la institución. 5 "TRUST IN THE POLICE”: confianza en la policía desde la intervención en la justicia de menores Guillermo Alvira Isla Sucintamente se analizarán otros factores que en mayor o menor medida también pueden influir en la percepción del menor acerca de la figura de la policía. En este caso la dependencia no será directa con la actuación de los agentes, sino que serán una serie de elementos externos que influirán en el entorno del menor. Para ello tomaremos como grupos de referencia la familia como vínculo afectivo cercano y el entorno educativo y de los colectivos sociales al ser los lugares donde el menor pasará gran parte de su tiempo asimilando y construyendo su aprendizaje. Por último consideraremos la función de los medios de comunicación como vía alternativa de información que el menor puede tener y por ello los incluiremos como uno de estos factores a analizar. Para este estudio, aparte de la revisión bibliográfica, se han realizado varias entrevistas. En primer lugar ha sido necesario recopilar un gran número de artículos y obras relacionadas con los principios fundamentales de la confianza en las instituciones de justicia y la idea de justicia procedimental. Para ello se ha recurrido a autores, ya citados anteriormente que pioneros en desarrollar estos conceptos, desde una perspectiva psico-sociológica analizan cuestiones relativas al comportamiento de las instituciones encargadas de hacer valer las leyes: los tribunales y la policía. Se ha extraído información sobre diversos estudios que ya no sólo tratan la actuación policial en general sino desde la perspectiva de los menores. Decir de estos que han sido los menos abundantes y por ello se ha tenido que llevar una tarea de análisis y relación más exhaustiva, contrastando estos estudios con los nombrados anteriormente. Gracias a la revisión de artículos centrados en la justicia de menores se han podido relacionar el mundo del menor con el de las instituciones de justicia y de forma más concreta con la policía. Dar importancia a la legalidad en este trabajo ha sido esencial, por ello, se ha hecho también un análisis en profundidad de la normativa tanto a nivel nacional como internacional en el ámbito de la policía y en especial la justicia de menores. Sin las entrevistas, este estudio se reduciría a un análisis bibliográfico que dejaría de plasmar realidades interesantes, experiencias de ambas partes que reflejen situaciones y posiciones diversas que ayuden a este trabajo a enriquecerse en contenido. De esta forma se ha conseguido potenciar el valor y profundidad de la investigación. Miembros del Grupo de Menores de la policía Judicial de Zaragoza, de la Unidad de Apoyo Operativo de la policía local de Zaragoza (UAPO), de la policía Autonómica adscrita a la Comunidad Autónoma de Aragón y menores que han tenido experiencias alguna vez con la policía, desde una mera actuación de control hasta reiteradas detenciones, aportan una perspectiva empírica al estudio. La dificultad de estas entrevistas reside en las informaciones recibidas por ambos colectivos. Así pues y teniendo en cuenta las particularidades de cada uno, de forma consciente y minuciosa se han interpretado las informaciones recogidas. La policía es un colectivo cerrado, muy jerarquizado y que rara vez abre sus puertas para explicar su verdadero 6 "TRUST IN THE POLICE”: confianza en la policía desde la intervención en la justicia de menores Guillermo Alvira Isla funcionamiento. En palabras de Lapierre “La policía está más dispuesta a recoger informaciones sobre otros grupos que a darlas sobre ella misma”, (Lapierre 1973:18), es por ello difícil profundizar en su funcionamiento. No ha existido ningún problema al hablar con el intendente de la Unidad de Apoyo Operativo (UAPO), tampoco con el subinspector de la Unidad Autonómica Adscrita. Por el contrario, sí que han existido impedimentos en el momento de hablar con el Grupo de Menores, quienes han accedido a responder el cuestionario pero no han concedido un breve espacio de tiempo para la entrevista. Se ha considerado de gran interés para este trabajo las entrevistas breves con los menores. Estaba previsto entrevistar a diez jóvenes que habiendo cometido hechos tipificados como delito, en este caso leves o graves, actualmente se encuentran en un centro de reforma. Finalmente los menores internos entrevistados fueron nueve. Se ha trabajado siendo consciente de la situación particular de estos menores, sabiendo que sus opiniones iban a ser duras y en ocasiones exageradas y por ello se ha sido minucioso con la interpretación de estas entrevistas. Se barajó la posibilidad de entrevistar a menores que sin haber cometido ningún tipo de infracción, hubieran tenido alguna experiencia con la policía, también un número total de diez entrevistas. La evolución de las entrevistas evidenció que las vivencias de estos menores con la policía no eran representativas ya que no recordaban de manera clara la intervención vivida con la policía. En este caso, el número de entrevistas se redujo a cinco. En lo que se refiere a la estructura del trabajo, se han dispuesto tres partes principales a las que se añadirán unas conclusiones. En primer lugar se tratará la cuestión de la justicia procedimental, sus bases y toda su evolución. En esta parte, se desarrollará el asunto de la confianza en las instituciones de justicia y más concretamente la confianza en la policía, se expondrán todos aquellos elementos considerados imprescindibles para conseguir este objetivo. Es básico para ello tener claros los principios que transmite la justicia procedimental y considerar que este modelo de justicia se amolda a la perfección a la naturaleza particular del menor. Un segundo apartado irá orientado a aclarar los diferentes cuerpos policiales que tienen una estrecha vinculación con los menores, siendo estos quienes pueden actuar para mejorar y establecer una buena relación policía – menores. Las funciones policiales, su formación e incluso su apariencia intervienen en el vínculo entre estos dos colectivos. El asunto de la discrecionalidad se tratará a continuación como un factor a tener en cuenta cuando hablamos de la cuestión de la confianza en la justicia procedimental. Mínimamente se hará una valoración sobre este margen que la autoridad tiene a la hora de aplicar la ley, una potestad que aunque se asemeje a la discrecionalidad de los jueces y los tribunales tendrá particularidades por razón de las funciones que desempeñan. Por último el trabajo detalla la 7 "TRUST IN THE POLICE”: confianza en la policía desde la intervención en la justicia de menores Guillermo Alvira Isla normativa relacionada con la policía y la justicia de menores en este país y en el ámbito internacional. Una normativa internacional que hace hincapié en los derechos de los niños1, su protección y algo tan importante como es la prevención de las situaciones de riesgo en las cuales se puede ver impelido el menor, la policía, como figura representante de la seguridad y el orden establecido, es el ente que, por ser más cercano al ciudadano puede hacer más progresos en esta tarea. A nivel estatal la normativa centrará sus esfuerzos en detallar las funciones policiales con los menores, acciones y diligencias que los agentes de policía tienen estipuladas. Con el objetivo de conseguir un trabajo más equilibrado, los apartados que así lo requieran, se verán complementados por la información extraída de las entrevistas a los menores y policías, consiguiendo mayor peso en las afirmaciones realizadas a nivel teórico. A lo largo del trabajo trataremos de averiguar de que modo se desenvuelven en las diferentes intervenciones, cuáles son los problemas ocurren ante este tipo de situaciones, cuándo y cómo suceden, la manera de actuar por parte de la policía en estos casos y la forma de percibir estas actuaciones por los menores. Existen un sin fin de incógnitas en este campo, interrogantes que a lo largo del trabajo se tratarán de ir desentrañando. 1 Las alusiones hechas tanto a niños como a adolescentes, vienen referidas tanto a niños como a niñas, siendo más cómodo la utilización del masculino genérico. Somos conscientes de que a pesar de existir un mayor número de infractores menores de género masculino también existe un porcentaje femenino dentro de este colectivo. 8 "TRUST IN THE POLICE”: confianza en la policía desde la intervención en la justicia de menores Guillermo Alvira Isla 2. POLICÍA Y SOCIEDAD, “TRUST IN THE POLICE” La evolución sobre el funcionamiento de la justicia ha sido frecuentemente estudiada por la literatura nacional e internacional teniendo así investigaciones notables en este campo. Gracias a ello, se han podido dar a conocer las actuaciones practicadas por las propias autoridades judiciales. La intervención con menores y su evolución también se ha podido estudiar suficientemente, de tal forma que existen bastantes investigaciones al respecto que reflejan como se han ido sucediendo estas actuaciones con los jóvenes menores de edad tras cometer algún tipo de infracción. Ahora bien, resulta difícil, desde el punto de vista de la justicia procedimental, encontrar en la literatura española estudios referentes a la confianza y la legitimidad de las instituciones judiciales. Todo lo contrario a lo que sucede en Estados Unidos y en Reino Unido, donde, con un importante número de autores dedicados a esta rama científica, existe numerosa literatura destinada a averiguar aspectos sobre la legitimidad y la confianza en las instituciones (Jackson, Bradford, Hough, Myhill, Quinton and Tyler, 2012, Jackson, 2010 Tyler and Huo, Yuen, 2002, Tyler, 2003, Tyler, 2007, etc). Tratando de hacer un pequeño hueco en este interesante aporte como es la confianza en las autoridades desde el enfoque de la justicia procedimental, se definirán las bases sobre las cuales se sustentan los pilares de esta idea de justicia. Se trasladarán las bases de la justicia procedimental al ámbito de la justicia de menores, considerando que se amolda a la perfección a las características del colectivo menor de edad. También centraremos la mirada en la actuación policial que, como organismo encargado de hacer valer la ley en primera instancia tiene un importante papel a la hora de transmitir la idea de justicia a los menores. Esta actuará como puerta de entrada al mundo de la justicia. Se podrá ver que la confianza y la legitimidad conferida a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado por los jóvenes irá estrechamente ligada al comportamiento de los primeros. 2.1. LA JUSTICIA PROCEDIMENTAL Y LA CONFIANZA EN LAS INSTITUCIONES Desde una visión general y acudiendo a los planteamientos realizados por Mª José Bernuz en sus últimos trabajos sobre justicia procedimental (Bernuz 2013, 4), partimos de la idea de que el procedimiento por el cual se toman decisiones es importante a la hora de hablar de confianza en las instituciones de justicia, pudiendo generar a partir de los comportamientos de estas autoridades una actitud más positiva en los individuos, favoreciendo el cumplimiento de las leyes por los mismos. Dejando los resultados y la toma de decisiones a un lado, se puede decir que los estudiosos de la justicia procedimental se basan en que “el ejercicio de la autoridad mediante procesos justos legitiman esa autoridad y alientan a la obediencia voluntaria” (Tyler 2006, 394). Toda una línea de 9 "TRUST IN THE POLICE”: confianza en la policía desde la intervención en la justicia de menores Guillermo Alvira Isla Seguridad del Estado que al igual que en un proceso judicial, se interactúa activamente con la persona. •La oportunidad de hablar y participar sobre el caso que les concierne o de expresar los sentimientos o su situación tras el delito sería el primero de estos indicadores. Ante una situación en la que haya existido el conflicto se deben hacer intervenir a las partes que desearán relatar la versión de sus hechos. En la intervención con menores esta conveniencia se hace más plausible, siempre dentro de los márgenes que la policía establezca en su momento. Además los efectivos de la policía deberán orientar estas intervenciones con preguntas que lleven a la reflexión del menor. En ocasiones el distanciamiento y frialdad que toma la policía en el proceso provoca la pérdida de una valiosa oportunidad de conversar de manera sosegada y calmada, dejando pasar intervenciones más fructíferas de las partes implicadas. •La adopción de decisiones de forma neutra e imparcial, sólo fundamentada en hechos ocurridos realmente es una cuestión en la que hay que prestar atención con especial detenimiento. El posicionamiento de la policía en una circunstancia conflictiva provoca que la parte perjudicada por dicho posicionamiento pase a ver su situación como injusta, desconfiando del proceso consiguiente. El problema de la imparcialidad ha sido siempre en el derecho una cuestión primordial a tener en cuenta. En el caso de la justicia procedimental esta cobra un especial significado ya que actuará de forma decisiva en la percepción de los individuos hacia las instituciones que las apliquen. La policía y los tribunales son autoridades reguladoras de la sociedad y por ello, se ven obligadas a tomar decisiones en cuanto a hechos ilícitos cometidos por la ciudadanía. Estas decisiones, puede ocurrir que sean vistas por el público como indeseables e injustas, provocando en los mismos un sentimiento de trato indebido por parte de las autoridades. Diferentes estudios realizados en el ámbito norte americano y europeo, demuestran la importancia del componente ético en la función de toma de decisiones. La imparcialidad en este caso cobra una importante relevancia en el ámbito de la justicia procedimental puesto que es uno de los indicadores que se deberán tener en cuenta a la hora de considerar a las autoridades como dignas de confianza y obedecer así sus decisiones. La cuestión de la imparcialidad de los procesos comprenden aspectos como la neutralidad, referida a la 16 "TRUST IN THE POLICE”: confianza en la policía desde la intervención en la justicia de menores Guillermo Alvira Isla objetividad de las autoridades que garantice una toma de decisiones libre de sesgos o intereses (Tyler & Huo, 2002; Tyler, 2000; Warren, 2000); y la independencia, en cuanto a una Justicia independiente de las partes, así como de otros actores políticos e institucionales (Dougherty, Lindquist y Bradbury, 2006; Toharia, 2001). (Vázquez Morales, Fernández Molina y Aizpurúa González 2013, 6). La European Social Survey es un estudio dirigido por los autores ingleses Mike Hough5 y Jonathan Jackson6, que tiene por objetivo averiguar las causas que provocan una ruptura de la confianza y legitimidad en la justicia y las instituciones. En el estudio se aclara que los niveles de satisfacción de los ciudadanos no se medirán por el número de interacciones habidas con las autoridades sino por el trato recibido en ellas. Es en este momento, como veremos en el apartado siguiente, en el que la cuestión se pone de manifiesto la cuestión de la imparcialidad. Unas entrevistas realizadas por Tyler a personas que habían tenido que comparecer ante un juez en la ciudad de Chicago por motivos tipificados como infracciones menores también llegaron a conclusiones similares, (Tyler 2000, 117-125)7. Continuando con sus investigaciones, esta vez el autor estadounidense junto con E. Allan Lind, tras la realización de unas entrevistas a personas que habían tenido alguna experiencia con autoridades policiales y judiciales, se dan cuenta que aquellos individuos que creen que se les trata de forma imparcial son más propensos a aceptar las decisiones tomadas por la autoridad, aun cuando éstas sean desfavorables para el propio individuo, no valorando que en caso de infringir estas medidas, serán castigados por ello. El estar inmerso en un procedimiento justo 5 Mike Hough es profesor de Política Criminal y co-director del Instituto de Investigación de Política Criminal en Londres (ICPR). Comienza su carrera como investigador en el Ministerio del Interior Inglés, fue miembro del equipo que comenzó el British Crime Survey. En 1994 crea este centro de investigación política académica. Actualmente trabaja para la Universidad de Londres, desde 2010. Los intereses de investigación actuales de Mike Hough son: la teoría procesal justicia y la confianza pública en la justicia, la percepción del público de la delincuencia y la justicia, policial y legitimidad policial. 6 Jonathan Jackson es profesor Titular de Metodología de la Investigación en el Departamento de Metodología y miembro del Centro de Mannheim de la London School of Economics de Criminología. Sus líneas de investigación se centran en la justicia procesal y legitimidad en el contexto de la justicia penal, la confianza de las personas en los sistemas de justicia y el mantenimiento del poder y la influencia de la policía y los Tribunales. 7 Estos estudios desvelaron que la poca implicación en aquellos procesos por parte de las autoridades judiciales provocaba en los autores de las infracciones enfado y desconfianza. Lo extraño de este enfado radica en que a los mismos, sólo se les castigaba a comparecer ante dicho tribunal, obviando así las multas y los antecedentes por los hechos cometidos. Los entrevistados solicitaban el poder argumentar sus hechos y aportar pruebas, pudiendo así presentar su defensa y obtener por ella decisión legal fundamentada en la misma. 17 "TRUST IN THE POLICE”: confianza en la policía desde la intervención en la justicia de menores Guillermo Alvira Isla despierta en el individuo el sentimiento de la obligación de obedecer. Provoca además que la disposición para aceptar las decisiones tomadas sea notablemente mayor. Si acudimos a la European Social Survey, para observar las opiniones que se desprenden acerca de la toma de decisiones de manera justa e imparcial nos encontramos que España junto a países como Dinamarca, Finlandia y Noruega tienen puntos de vista más positivos, mientras que otros países como Bulgaria o la Federación Rusa tienen los más negativos. Estos resultados afirmarían que la ciudadanía Española está de acuerdo con que las decisiones de la policía son tomadas de manera justa e imparcial. El gráfico que a continuación se adjunta, refleja esta situación: Gráfico 1: Opiniones sobre la frecuencia con la que la policía toma decisiones justas e imparciales: por país •En tercer lugar y sin duda como uno de los indicadores más difíciles de evaluar destacar el trato respetuoso y educado. La policía en muchas ocasiones ha de actuar de manera coactiva, siempre dependiendo de la gravedad de las circunstancias. Esta coacción puede ser mal interpretada por los individuos, relacionando la coacción ante un momento violento con el trato poco digno de la policía hacia la persona. Ahora bien, los excesos por parte de la policía en este tipo de situaciones siguen existiendo y por ello han de darse herramientas, en mi opinión formativas, a estos efectivos para que, en situaciones en las que se haya de poner en marcha un control más impositivo, el personal pertinente sepa el modo de actuar ante una 18 "TRUST IN THE POLICE”: confianza en la policía desde la intervención en la justicia de menores Guillermo Alvira Isla situación tan intensa. •Otro de los criterios que se han de tener en cuenta a la hora de intervenir, es la motivación de la decisión. Esta deberá basarse en la preocupación franca por la persona. Visto desde el prisma de la intervención con menores, el joven deberá ser consciente que la decisión tomada por la autoridad policial está basada en unos argumentos normativos pero además en la preocupación por el comportamiento ilícito del propio menor. En este caso el agente deberá transmitírselo así. Se debe pretender el convencimiento del menor para que se de como resultado el cumplimiento del objetivo pedagógico de la intervención, esto es, que el individuo comprenda la gravedad del hecho y así se responsabilice de las consecuencias del mismo. Esta tarea será más propia en etapas posteriores del proceso, como el momento de la entrevista con el Equipo Técnico o en su caso con el Fiscal o el Juez. b) La cuestión de la discrecionalidad, elemento fundamental en la justicia procedimental Al tratar la intervención con menores es preciso destacar la cuestión de la discrecionalidad como un indicador también importante. La policía, como autoridad encargada de hacer valer las leyes, tiene un margen de discrecionalidad en la toma de decisiones. Este margen de discrecionalidad es importante porque permite que la actuación de la policía se adecúe a la situación particular y decida en función de criterios de oportunidad. Ahora bien, hablar de discrecionalidad no significa hablar de arbitrariedad. La arbitrariedad se refiere a opciones puramente subjetivas que no observan criterios de coherencia y racionalidad y por tanto se alejan de la mejor solución al caso concreto. Discrecionalidad más bien significa que una decisión ha sido tomada teniendo en cuenta una serie de criterios técnicos y de racionalidad. En ese sentido, el profesor Calvo García asegura que “la respuesta correcta, la solución mejor del caso, aquella que hace valer los derechos de los miembros de la comunidad de acuerdo con los principios de generalidad, justicia e imparcialidad que aseguran una igualitaria distribución de bienes, oportunidades y otros recursos sociales al mismo tiempo que permiten a todos los individuos ejercer influencia sobre las decisiones políticas en la forma adecuada”. (Calvo García 2011, 5). En consecuencia, los actos y las decisiones tomadas por las autoridades policiales deben fundamentarse, dando argumentos jurídicos racionalmente válidos. No servirán meros argumentos explicativos sino que deberán ser aceptables desde el punto de vista de la ciencia jurídica. 19 "TRUST IN THE POLICE”: confianza en la policía desde la intervención en la justicia de menores Guillermo Alvira Isla Es importante hacer esta breve referencia a la cuestión de la discrecionalidad porque las FFCCSSE, a diferencia de lo que ocurre con los tribunales, deberán tomar sus decisiones rápidamente. Mientras un tribunal dispone de un tiempo material para poder preparar su sentencia bien fundamentada, la policía debe hacerlo casi de forma instantánea. El margen existente entre una advertencia, una sanción e incluso la detención pueden ser insignificantes, pero sus consecuencias pueden llegar a ser notables, sobre todo en el ámbito de los menores. La normativa internacional y nacional faculta un margen de discrecionalidad suficiente para cada una de las etapas de los juicios y en los diferentes niveles de la administración de justicia (investigación, procesamiento, medidas complementarias…). Para ello se deberá garantizar la debida competencia en el ejercicio de estas facultades. Esta competencia irá indiscutiblemente unida a la especialización, capacitación y preparación de los encargados de dichas funciones. Si los criterios técnicos y de racionalidad de los que venimos hablando se manejan correctamente, la discrecionalidad policial puede ser una herramienta que incline la balanza a favor de la confianza de los jóvenes hacia la policía. c) Confianza, factores externos a la policía en el entorno del menor La relación de confianza que el menor puede tener hacia la policía no sólo está sujeta a factores internos, esto es, sólo propios de la actuación policial, también existen unos a los que llamaremos factores externos al comportamiento policial. El entorno del menor esta lleno de estímulos que de un modo u otro influyen sobre sus percepciones. En lo que se refiere a las percepciones sobre la autoridad policial es importante destacar alguno de estos estímulos. El crecimiento del menor en un clima de seguridad, bienestar y justicia social, llevado de la mano de los diferentes agentes educativos, sociales y jurídicos existentes en nuestro entorno, provocarán en este un aprendizaje y posterior desarrollo de actitudes y prácticas adecuadas para la convivencia en la sociedad. El papel de la familia, la escuela, los centros de tiempo libre y la televisión entre otros pueden jugar un papel crucial en la comprensión de estos comportamientos. Familia Podemos considerar la familia como el primer y más importante espacio para el desarrollo social del niño (artículo 10.1 Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales), siendo en ella donde el menor desarrolla sus capacidades y habilidades sociales. Para el pleno desarrollo de estas capacidades, la familia deberá contribuir promoviendo el bienestar del propio menor ayudando así a prevenir intervenciones posteriores con arreglo a las leyes. El papel que tiene la colaboración de la familia, como siempre ocurre en el ámbito de menores, es de gran utilidad 20 "TRUST IN THE POLICE”: confianza en la policía desde la intervención en la justicia de menores Guillermo Alvira Isla para los profesionales que tratan con ellos, actuando como refuerzo sobre el menor y facilitando la labor de los que trabajan con él. En este caso la familia frente a la autoridad policial tal vez no tenga la capacidad de actuación que puede tener durante un proceso penal, una medida establecida desde el Equipo Técnico, etc. Sin embargo una actitud de respeto hacia las autoridades puede servir para prevenir conflictos más graves con estas. La actitud de un joven menor de edad tiende a la insumisión y la rebeldía frente a la autoridad, es entonces cuando la familia ha de transmitir con especial fuerza esos valores de respeto. Colectivos sociales y educativos Desde su perspectiva, los miembros de las FFCCSE reconocen una frecuente falta de confianza entre los profesionales de los sectores educativo (formal e informal) y asistencial o los colectivos y entidades sociales que trabajan con sectores de población excluida y/o criminalizada. El colectivo policial siente que existe poca colaboración por parte de los profesionales cercanos a los menores. Los colectivos y entidades sociales e incluso el sector educativo que, en opinión de los cuerpos de seguridad, deberían trabajar juntos para obtener resultados más provechosos, acaban por obstaculizar la tarea de control policial. Las tareas preventivas realizadas por la policía son malinterpretadas en muchas ocasiones con las tareas interventoras, teniendo unas consecuencias fatales que desencadenan como resultado una fuerte desconfianza ya no sólo de los menores, sino también de el entorno cercano del menor que consciente o inconscientemente inhabilita y deja sin efecto un gran brazo del aparato preventivo de la policía con los menores. Desde la experiencia de estos colectivos, se entiende, en cambio, que la incompatibilidad entre el control y la prevención lleve a que la aparición en escena de la policía dificulte en no pocas ocasiones una labor educativa que, en sus principios más elementales, resulta incompatible con la activación de los instrumentos del sistema penal” (Bernuz y Jiménez 2012). La actitud distante e imponente que en numerosas ocasiones refleja la policía supone un freno para entrar en este tipo de colectivos. Es importante que las diferentes entidades sociales y educativas junto con la policía puedan convivir y obtener beneficios gracias a una ayuda mutua, pero la fuerza que ostentan los últimos frente a los primeros, provoca reticencias en la colaboración con la misma, viendo que acabará primando la decisión policial. 21 "TRUST IN THE POLICE”: confianza en la policía desde la intervención en la justicia de menores Guillermo Alvira Isla Medios de comunicación Se vuelve a hacer alusión a este tema especialmente controvertido, los medios de comunicación que, actúan, en ocasiones, como agentes distorsionadores de la realidad. Estos medios son el complemento para que la policía actúe en su función preventiva. El poder que tienen los medios de comunicación de llegar a los más diversos estratos sociales y la amplitud de su onda comunicativa convierte a los mismos en un poderoso elemento informador que dé a conocer las funciones policiales desde una perspectiva de prevención. A pesar de todo ello, la influencia de los medios de comunicación (concretamente la prensa escrita) en la confianza pública es limitada. Se ha observado una gran variabilidad en el tiempo en la atención que han hecho los medios de comunicación a la policía pero la confianza de la población ha permanecido estable, lo que lleva a concluir que estos soportes no están en medidas apreciables vinculados a la confianza. No existen estudios que den resultados sobre otro tipo de medios como son la radio y la televisión, ahora bien, la inmediatez de estos últimos podría afectar en mayor medida que los primeros, especialmente en individuos jóvenes, mayormente influenciables por estos medios. d) Una consecuencia a la confianza: la legitimidad y la cooperación Una vez conocidas los mecanismos adecuados para la obtención de la confianza, en este caso de la ciudadanía hacia el colectivo policial, se puede afirmar que se da un paso adelante, aproximándonos al objetivo de la legitimidad. Como ya se ha adelantado en los apartados anteriores, la confianza forma parte de las etapas previas, teniendo especial relevancia dada su complejidad. Conocido el papel que tiene la confianza en el ámbito de la justicia procedimental, cabe destacar, ahora sí, la cuestión de la legitimidad. Tyler (2006), la define como una creencia que los ciudadanos tienen hacia las autoridades, instituciones y convenciones sociales considerándolas apropiadas y justas. En términos generales Beetham (1991) define la legitimidad de una autoridad como el derecho de la misma a gobernar y el reconocimiento de los gobernados de este mismo derecho. La legitimidad así, es un factor diferente al poder que beneficia a la propia autoridad contribuyendo al sostenimiento de un orden social, ya que conduce a las personas a creer que esa autoridad o institución merece ser respetada y obedecida (Sunshine & Tyler, 2003). Siguiendo las líneas teóricas que Tyler (2006) defiende, Hough y Jackson añaden una nueva dimensión: “La legitimidad a la policía implica sentirse obligado a obedecerla y además sentirse moralmente alineado o vinculado con ella” (Hough et al. 2010). El sentimiento de obligación hacia la policía y así a su obediencia, será el que determine el grado de validez que se da a la autoridad pero no sólo 22 "TRUST IN THE POLICE”: confianza en la policía desde la intervención en la justicia de menores Guillermo Alvira Isla debe existir este consentimiento. También hay un nivel de justificación normativa de este poder a través de una serie de valores compartidos. Estos valores están relacionados con la percepción de que existe un compromiso institucional con hacer valer el Estado de Derecho. Así pues, el ciudadano comparte un vínculo moral con este compromiso. Fuente: Elaboración propia. Gráfico 2: Legitimidad del individuo-policía. En último lugar y como resultado de considerar la actuación policial como legitima, surge la cooperación ciudadana. La colaboración de la población en el papel que desempeña la policía, mediante la denuncia de delitos o comportamientos anti-sociales, revela la voluntad y el reconocimiento de los ciudadanos de que es correcto que la policía aplique el derecho y actúe contra la delincuencia. Con la comunicación de situaciones sobre hechos presuntamente delictivos (actuaciones violentas como malos tratos u homicidios, delitos de terrorismo, de drogas...) la policía tendrá la posibilidad de ampliar su radio de acción llegando a un mayor número de casos, en ocasiones de forma anticipada. “La cooperación activa con la policía reconoce y expresa la legitimidad de la policía” (Jackson 2012:187), el autor inglés confirma los postulados dados por Tyler en el ámbito estadounidense, la colaboración será el reflejo del “reconocimiento de los ciudadanos sobre el papel de la policía en su objetivo contra el desorden y la delincuencia”. Blay (2013, 3). 23 INDIVIDUO CONSENTIMIENTO/ OBLIGACIÓN JUSTIFICACIÓN NORMATIVA/ VINCULACION CON EL PODER (a través de valores compartidos) INSTITUCIÓN (policía) LEGITIMIDAD "TRUST IN THE POLICE”: confianza en la policía desde la intervención en la justicia de menores Guillermo Alvira Isla 3. CUERPOS DE SEGURIDAD ESPECIALIZADOS EN MENORES Entre las diversas funciones encomendadas a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, cabe destacar la intervención con menores por la especialidad que este colectivo comporta. Ante estas diferencias, las intervenciones de la policía con los jóvenes menores de edad también tendrán unas características propias. Es necesario que esta forma de proceder sea tenida en cuenta por la totalidad de los grupos policiales ya que es necesario conocer bien el menor y su entorno actuando en consonancia e interviniendo así de manera eficaz ante el problema con el mismo. En lo que se refiere a estas particularidades, la Ley Orgánica 5/2000, reguladora de la Responsabilidad Penal del Menor avanza un carácter de intervención educativa con niños y adolescentes. Una intervención que va más allá de los aspectos de la regulación jurídica y que determina considerables diferencias con el sistema de responsabilidad penal ordinario. Así pues, este sistema penal interviene buscando la reinserción y el interés superior del menor actor del hecho delictivo, siempre a través de la adopción de medidas preventivas y no así represivas. (exposición de motivos LORPM 5/2000, de 12 de enero.). Si ese es el objetivo primordial de la normativa, entendemos que todos los operadores que trabajen con menores tendrán que tener en cuenta este principio esencial del interés superior del niño. Para el cumplimiento de los objetivos propuestos en el ámbito de menores, las FFCCSE crearon unos cuerpos especializados, en los que se encuadran tanto GRUMEs (dependientes de las Brigadas de Policía Judicial) como EMUMEs (integrados en la Guardia Civil), a quienes se les otorgaron unas funciones muy concretas que a continuación se explicarán. Es evidente que la intervención con los jóvenes menores, no es exclusiva de los Grupos especializados de la Policía y la Guardia Civil, sino que también entran dentro de las funciones el resto de integrantes de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado. No obstante, y a pesar de no estar especializados en esta materia, si que han de saber controlar este tipo de situaciones y por ello es importante que su formación se vea completada con un espacio reservado al tratamiento con menores. En este apartado se hará la diferenciación entre, en primer lugar, los cuerpos de la policía local (UAPO) que, como la entidad más cercana a los ciudadanos, se enfrenta en un mayor número de ocasiones a situaciones conflictivas en la calle, en las que pueden verse implicados niños y adolescentes. Además, haremos referencia a los miembros de la policía adscrita. Dependientes del gobierno autónomo, en este caso el aragonés, cumplen unas funciones muy concretas en el entorno del menor siendo fundamentalmente estas en el ámbito de la protección. Por último, destacaremos la labor del Grupo especializado en menores de la policía nacional (GRUME). Como parte de la 24 "TRUST IN THE POLICE”: confianza en la policía desde la intervención en la justicia de menores Guillermo Alvira Isla policía judicial conforman una unidad creada exclusivamente para esta misión. Constituyen todo un referente en la intervención policial con menores en España. Estos tres cuerpos completarían la acción policial con el colectivo menor de edad dejando casi cubierta toda la estructura funcional de esta institución. Habría que destacar igualmente la labor realizada por el EMUME dependiente de la Guardia Civil que desempeña una función del mismo calado que el Grupo de Menores en las áreas rurales8. Es importante que los Cuerpos de Seguridad se preparen para el desempeño de sus funciones, una tarea que requerirá de conocimientos especializados que a través de una suficiente formación podrán adquirir. 3.1. La Unidad de Apoyo Operativo (UAPO) Desde el ámbito municipal, es preciso destacar la labor de la policía local como ente encargado del servicio público de asistencia al ciudadano, al que auxilia, protege e informa ya que su finalidad es cooperar con el funcionamiento de la sociedad. La policía local no tiene competencias específicas con menores pero sí deben de ser conocedores de la realidad que rodea al menor ya que siendo el cuerpo más cercano a los ciudadanos es también aquel que más situaciones con menores va a encontrar. Dentro del cuerpo de policía local es preciso destacar la labor de la Unidad de Apoyo Operativo, una unidad que comienza a funcionar en Zaragoza en mayo del año 2007. El intendente de la UAPO en 2008 explicaba las funciones de esta unidad desde una doble exigencia: “Sirve como apoyo al resto de las unidades, como la Ambiental y Consumo, Protección Ciudadana y otras. Su segunda vertiente es la de unidad de reserva para el mantenimiento del orden público en grandes concentraciones y otros acontecimientos que se produzcan en la ciudad, dentro de nuestras competencias como colaboradores del Cuerpo Nacional de Policía”. Las tareas de esta unidad se centran principalmente en el control de las zonas de bares y botellones, la intervención en altercados y el control de la venta de drogas. Lugares y situaciones en los que se verán implicados menores y adolescentes. De manera que deberán intervenir de forma específica y especializada cuando se requiera. Algunas ideas sobre por dónde puede ir la especialización en la intervención con menores las apuntan algunos de los agentes entrevistados para este trabajo. Se podría destacar, por un lado, todo el proceso de detención a menores infractores, en el 8 Se han querido destacar en este trabajo, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que intervienen en una ciudad como es Zaragoza. Por lo tanto quedaría exluido del mismo por pertenecer al ámbito rural el Equipo especializado de la Guardia Civil Mujer – Menor (EMUME). 25 "TRUST IN THE POLICE”: confianza en la policía desde la intervención en la justicia de menores Guillermo Alvira Isla En estos mismos Congresos se ha tratado la cuestión de la Policía desde el punto de vista de su formación sus competencias y su funcionamiento “de esta manera, se ha insistido en que la Policía tiene que actuar dentro de los límites de un sistema humanamente responsable, que permita delegar la responsabilidad partiendo de la idea de que la confianza puesta en la capacidad de un individuo para actuar independientemente estimulará su confianza en sí mismo, su eficacia y orgullo profesional” no siendo así un mero receptor de órdenes.“En cuanto la capacitación del personal policial, es opinión mayoritaria de los países participantes en dichos Congresos que los funcionarios deben recibir, aparte de la formación técnica que corresponda, una amplia instrucción en materias tales como el Derecho, los Derechos Humanos y constitucionales y las Ciencias del comportamiento, de modo que puedan lograr la confianza de los ciudadanos a los que sirven. Se ha llegado a un acuerdo general en el sentido de que para que los miembros de la Policía lograsen una categoría y un reconocimiento profesionales, su formación tendría que ser completa y debería continuar durante toda su carrera.” (Bueno Arús 1998:41). Estas funciones requieren así de un cuidado y meticuloso proceso de selección y capacitación siendo imprescindibles programas amplios y cada vez más complejos de formación de personal policial, incluyendo en ellos materias jurídicas, psicológicas y educativas, además de técnicas que de forma inherente a su profesión deban tener. “No somos ni educadores, ni psicólogos… tenemos nociones que nos ayudan a actuar en este tipo de situaciones” (Entrevista POLADS1) Como piedra angular en materia de actuación policial destacar, la Instrucción 11/2007 de la secretaría de estado de seguridad, en la que se prevé la especialización policial en materia de menores. Esta instrucción tiene prevista la creación de planes de formación y actualización en el tratamiento policial con menores para todo aquel personal que desarrolle tareas de seguridad ciudadana, ya que este será al que le corresponda intervenir inicialmente. Se considera imprescindible la obtención de destrezas en materia de menores a todos los agentes que estrechamente estén vinculados con la seguridad ciudadana. Una cosa está clara, la policía en materia de prevención de la delincuencia con los menores juega un papel esencial, disminuyendo activamente el conflicto en este colectivo. Para ello deberán tenerse en cuenta unas consideraciones desde múltiples ámbitos que pasan, entre otros, por la planificación de la formación y la especialización de estos cuerpos. Un estudio realizado por María José Bernuz Beneitez y Daniel Jiménez Franco, “Violencia y delincuencia en la juventud: resultados de un estudio europeo sobre delincuencia y su prevención”, presenta unas orientaciones dirigidas a este objetivo: “específicamente a la formación de miembros de las Fuerzas y Cuerpos de 32 "TRUST IN THE POLICE”: confianza en la policía desde la intervención en la justicia de menores Guillermo Alvira Isla Seguridad del Estado (FFCCSE)” (Bernuz y Jiménez 2013: 3). Se ponen de manifiesto una serie de cuestiones prioritarias a la hora de intervenir con el menor. Entre ellas destaca el retomar la prevención primaria, donde para ello es necesario formar a los agentes de la policía, en el ámbito de la prevención delincuencial con menores. Eso sí, hay que tener en cuenta que la tarea de prevención no es algo que dependa exclusivamente de la policía, intervendrán en ella otros muchos ámbitos.“La delincuencia juvenil no es un problema que pueda abordarse con independencia del contexto económico, educativo, social o cultural. Los profesionales de todas las áreas y niveles deberían evitar los enfoques que tratan cada síntoma del conflicto como un objeto aislado, huir del reduccionismo que caracteriza la tendencia sostenida a endurecer la respuesta penal y orientar las medidas y recursos a la intervención en el contexto de formación de los conflictos” (Bernuz y Jiménez 2013: 18). Por norma general, la formación a las FFCCSSE en el ámbito de menores está limitada a "lo básico", quedando los agentes instruidos, en la escuela policial, en una serie de conceptos esenciales sobre los derechos y la intervención con los menores. Más adelante, en aquellos cuerpos en los que se trabaja más directamente con el colectivo menor de edad se plantean una serie de cursos de formación en menores, tanto desde el ámbito de la protección como de la delincuencia. Aún con todo, la cuestión formativa en la policía y su capacitación en la intervención con los menores queda como tarea pendiente. La realidad del menor está en constante cambio y por ello la formación policial en menores deberá ser algo continuo y no puntual. En este sentido el Comité de los derechos del niño recoge en una de sus observaciones (Observación General nº 10, 2007, párrafo 97) la importancia de que la tarea por parte de las administraciones de la justicia de menores depende “decisivamente de que todos los profesionales que participan, entre otras cosas, en las labores de orden público y las actuaciones judiciales, reciban una capacitación adecuada que les informe del contenido y el significado de las disposiciones de la Convención, y en particular de las que están directamente relacionadas con su labor cotidiana. Esta capacitación debe ser sistemática y continua, y no debe limitarse a informar de las disposiciones legales nacionales e internacionales aplicables en la materia. También debe incluir información, entre otras cosas, sobre las causas sociales y de otro tipo de la delincuencia juvenil, los aspectos psicológicos y de otra índole del desarrollo de los niños (prestando especial atención a las niñas y a los menores pertenecientes a minorías), la cultura y las tendencias que se registran en el mundo de los jóvenes, la dinámica de las actividades en grupo, y las medidas disponibles para tratar a los niños que tienen conflictos con la justicia, en particular medidas que no impliquen el recurso a procedimientos judiciales.” 33 "TRUST IN THE POLICE”: confianza en la policía desde la intervención en la justicia de menores Guillermo Alvira Isla Tener los conocimientos suficientes para saber actuar en un momento dado ante un colectivo de especiales características como son los jóvenes es un deber que todo agente de policía debe cumplir, no podemos olvidar que a pesar de que exista una previsión de cuerpos especializados en la intervención con los menores, es tarea de la totalidad del colectivo policial saber actuar ante este tipo de intervenciones y ser consciente de la responsabilidad que esta tarea supone. Es la policía la autoridad que da entrada en el mundo de la justicia, un mundo que en muchas ocasiones será nuevo para estos individuos, por lo que se ha de pretender que sea una vivencia lo menos traumática posible, consiguiendo un aprendizaje beneficioso y efectivo que pueda evitar, en su caso, que el menor reincida. El poder político ha de ser consciente de esta realidad, por lo que deberá actuar en consecuencia, poniendo a disposición los medios necesarios para que esta tarea pueda ser tenida en cuenta y sea implementada con éxito. Desde el ámbito internacional se hace ver la importancia que en esta tarea tienen la prevención y la formación siendo claras líneas de actuación que deben seguirse para poder realizar, intervenciones efectivas y de calidad. Aun con todo, siguen destinándose mayores esfuerzos a las intervenciones realizadas a posteriori. Las políticas de prevención aún no han tomado el protagonismo que realmente se merecen teniendo que esperar a hablar de una verdadera política de prevención delincuencial instaurada. 34 "TRUST IN THE POLICE”: confianza en la policía desde la intervención en la justicia de menores Guillermo Alvira Isla 4. NORMATIVA. POLICÍA Y JUSTICIA DE MENORES Tras haber expuesto todos los elementos clave en la relación con la confianza de los menores hacia la policía, solo falta preguntarse de que modo prevé la ley el desarrollo del trabajo de este cuerpo con los jóvenes. Así podremos contrastar la normativa con las bases de justicia procedimental que anteriormente se han explicado y desarrollado en relación con las actuaciones de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. La regulación normativa en España sobre policía y su relación con el sistema de justicia de menores no está recogida de forma ordenada en ningún texto legal concreto. Así pues y dejando clara la relación entre ambos colectivos, durante los siguientes apartados se tratará de aclarar y delimitar la regulación vigente. 4.1. Convención de los Derechos del Niño como fundamento Empezando por aclarar la normativa a nivel internacional puesto que abarca una generalidad, cabe destacar tres textos que son esenciales en esta relación. En primer lugar, la Convención de los Derechos del niño por ser una declaración en la que se fijan derechos esenciales de los niños. Esta norma servirá como base para toda la actuación con los jóvenes menores de edad. El segundo y tercer lugar en la esfera internacional lo ocupan las Reglas de Beijin del año 1985 y las Directrices de Riad de 1990. Ambas, a diferencia de la Convención, concretan sus objetivos, siendo textos mucho más específicos. Velan por la cuestión del menor y su entorno, más adelante profundizaremos en su contenido. El texto fundamental que en la esfera internacional merece nuestra atención, es sin duda alguna la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño del año 1989. Un textoque reconoce y protege a nivel internacional los principios declarados en los diferentes pactos sobre derechos humanos, así como la propia Declaración de Derechos Humanos. Esta Convención es aprobada por el Estado español en el año 1990. Teniendo en cuenta su carácter de Tratado internacional, forma parte de ordenamiento juridico español una vez ha sido firmado y ratificado (artículo 96 Constitución española) y como consecuencia, el cumplimiento de las exigencias de la Convención pasan por la obediencia de una serie de principios que los Estados Partes -y en concreto el españoldeberán aplicar de manera sistemática. Existen una serie de derechos que, recogidos en la Convención, se consideran especialmente imporantes en la justicia de menores, entre los cuales cabe destacar el principio de no discriminación (artículo 2 de la Convención), el derecho a la vida, la supervivencia y el desarrollo (artículo 6 de la Convención), el respeto a la opinión del niño (artículo 12 de la Convención) y la 35 "TRUST IN THE POLICE”: confianza en la policía desde la intervención en la justicia de menores Guillermo Alvira Isla dignidad de este (artículo 40 de la Convención). Todos estos preceptos han de ser considerados por el colectivo policial ya que servirán de fundamento para lo que posteriormente será la intervención con los menores. Con especial relevancia, las decisiones adoptadas por estas autoridades deberán atenerse a una consideración primordial, el “interés superior del niño” (artículo 3 de la Convención), velando así por su bienestar. Puede llegar a parecer que el empleo de un concepto jurídico indeterminado como lo es el del interés superior del menor sirve única y exclusivamente para dotar de una mayor discrecionalidad pero este principio se utiliza como una consideración primordial a la hora de tomar cualquier decisión, tratándose así de un “principio garantista” que permite interpretar y aplicar todos los derechos del niño de forma que se adapte a cada caso en concreto (Cillero Bruñol 1998). Es importante tener en cuenta este concepto ya que se tomará como fundamento siempre que se deba tomar una decisión con el menor. Recordar, en relación con esto mismo que en la Convención no existe jerarquía de derechos sino que todos ellos deberán responder a este principio. Como ya avanzábamos, la Convención de los Derechos del Niño, constituye un texto de obligado cumplimiento. Ello hará que los estados que hayan ratificado la convención, además, tengan que rendir cuentas, a través de informes periódicos sobre su cumplimiento. El Comité de los Derechos del Niño, será el órgano encargado de supervisar el respeto hacia estos derechos, que expresará sus preocupaciones y recomendaciones al Estado parte correspondiente10. (Artículo 43 de la CDN). 4.2. La LORPM y su desarrollo Continuando con la normativa referida a la relación menores – policía, esta vez en un nivel inferior, el estatal, distinguir por un lado aquella que trata específicamente la realidad del menor. Como texto de referencia en la justicia de menores rige la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores (LORPM). Como su propio nombre indica, es una ley penal que contempla la responsabilidad de los jóvenes infractores que aún no han alcanzado la mayoría de edad. Así pues para todos los jóvenes comprendidos entre los 14 y los 18 años. La LORPM, dentro de este margen de edad, establece diferentes grados de responsabilidad del menor según se encuentre comprendido en unos un otros años. Claramente el ordenamiento jurídico impone unas responsabilidades que progresivamente y de acuerdo con su edad irán 10 (Observación General Nº 10, 2007) 36 "TRUST IN THE POLICE”: confianza en la policía desde la intervención en la justicia de menores Guillermo Alvira Isla aumentando. En la tabla que se muestra a continuación se percibe la responsabilidad “gradual” que se va dando a los menores. A pesar de que esta responsabilidad, en muchas ocasiones, no se exterioriza de manera obvia en etapas posteriores del proceso penal, es conveniente que la policía considere estas valoraciones dado que ya no solo existirá una diferencia entre menores y adultos sino también cabrá distinguir a los menores según sus edades : EDADES RESPONSABILIDAD PENAL MEDIDAS SUSCEPTIBLES DE SER IMPUESTAS MENOR 12 años (1) EXENTOS TOTALMENTE DE RESPONSABILIDAD (3) INSTITUCIONES ADMINISTRATIVAS DE PROTECCIÓN DE MENORES POR LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS MAYOR 12 años (1) EXENTOS DE RESPONSABILIDAD PROTECCIÓN NO SE LES EXIGIRÁ PROTECCIÓN MENOR 14 años (1) EXENTOS DE RESPONSABILIDAD PROTECCIÓN NO SE LES EXIGIRÁ PROTECCIÓN MAYOR 14 años HASTA 16 años POSIBILIDAD DE EXIGIR RESPONSABILIDAD SANCIONADORA PROTECCIÓN Y REFORMA MENOR 16 años SUJETO A RESPONSABILIDAD JUZGADO DE MENORES A EFECTOS DE RESPONSABILIDAD MENOR 17 años A 18 años (2) SUJETO A RESPONSABILIDAD PROTECCIÓN SE LES EXIGIRÁ PROTECCIÓN MAYOR 18 años (2) SUJETO A RESPONSABILIDAD (mayoría de edad penal) LA APLICACIÓN PODRÁ SER ACORDADA POR EL JUEZ, ATENDIENDO A LAS CIRCUNSTANCIAS PERSONALES, GRADO DE MADUREZ, NATURALEZA Y GRAVEDAD DE LOS HECHOS. MENOR 21 años (2) SUJETO A RESPONSABILIDAD MAYOR 23 años (2) SE LES APLICARÁ EL CÓDIGO PENAL CUMPLIMIENTO EN CENTRO PENITENCIARIO (1) No se le exigirá responsabilidad sancionadora (2) Agravación específica por la comisión de Delitos que se caracterizan por la violencia, intimidación o peligro para las personas. (3) Con base en la convicción de que las infracciones cometidas por los niños menores de esta edad, son en general irrelevantes. Tabla nº 1: Responsabilidad del menor según la edad. Fuente: Juan Carlos ROLDÁN GARCÍA, www.coet.es 37 "TRUST IN THE POLICE”: confianza en la policía desde la intervención en la justicia de menores Guillermo Alvira Isla El desarrollo de la LORPM a través de una disposición reglamentaria no llegará hasta el año 2004 con el R.D. 1774/2004 de 30 de julio, tardando 4 años en completarse este proceso. Dado que la ley que determina las funciones y los principios básicos de actuación de las FFCCSE (LO 2/1986, de 13 de marzo) no regulaba nada sobre la actuación de las mismas con los menores y la LORPM quedaba insuficiente, fue preciso acudir a la normativa ordinaria deforma supletoria, es decir, la normativa utilizada en el régimen de adultos, preservando, eso sí, los derechos declarados internacionalmente para los menores. Conscientes de esa situación, la Subdirección General Operativa de la Dirección General de la Policía dicta un año después, en 2001, unas Normas provisionales que ayudan a garantizar que esta ley, con amplios vacíos regulativos en relación con la actuación policial, pueda ser aplicada de manera igualitaria en todo el territorio. Se consigue unificar, con estas normas provisionales, una materia que hasta el momento se mantenía dispersa y sin unas líneas bien definidas. Este proceso unificador continuará con la entrada en vigor de la Instrucción Nº 11/2007, de 12 de septiembre, de la secretaría de Estado de Seguridad, por la que se aprueba el “Protocolo de actuación policial con menores” que considera necesario corregir la aún existente dispersión de la normativa procedimental en la actuación policial con menores. La Instrucción dota a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado de un protocolo único y sistematizado, con criterios unificados y homogéneos, para evitar la disparidad interpretativa y lograr un mayor acomodo de las medidas y técnicas policiales con los menores. La unificación incluye entre otros las Normas provisionales mencionadas, los Criterios de actuación con menores del Manual de la Policía Judicial y una serie de instrucciones relativas a intervenciones de misma naturaleza. 4.3. Las Reglas de Beijing y las Directrices de Riad Por último y volviendo al ámbito internacional, existen dos textos importantes dedicados fundamentalmente a la justicia de menores. Unos dedicados a la prevención delincuencial y otros a la protección del menor. En primer lugar, las Reglas de Beijing de 1985 desarrolla unas normas “mínimas” dirigidas a la defensa de los menores inmersos en procesos judiciales y privados de libertad, con el objeto de garantizar los derechos de todos estos (Cirujano González 1997). Aunque pocas referencias se hacen en esta normativa a los cuerpos de policía, si que tiene en cuenta la importancia de la especialización de los Cuerpos de Seguridad que, como primer punto de contacto dentro del sistema judicial de los menores, tengan a disposición las suficientes herramientas como para actuar siempre con fines preventivos. Se da fuerza a dos elementos tan importantes como son la formación especializada y la prevención, asentando la base que servirá para un posterior 38 "TRUST IN THE POLICE”: confianza en la policía desde la intervención en la justicia de menores Guillermo Alvira Isla desarrollo de la intervención con los menores. En segundo lugar y con peso destacado, las Directrices de Riad de 1990 se especializan en la prevención de la delincuencia juvenil en las diferentes medidas de protección de aquellos jóvenes que se encuentran en situación de “riesgo social”. Se incluye en este texto la fase anterior al conflicto, es decir, antes de que el joven sea intervenido por haber infringido la ley. Será necesario contrarrestar aquellas condiciones que afectan e influencian desfavorablemente el desarrollo sano del niño: “Para poder prevenir eficazmente la delincuencia juvenil es necesario que toda la sociedad procure un desarrollo armonioso de los adolescentes, y respete y cultive su personalidad a partir de la primera infancia.” (Artículo 2. Directrices de Riad). Visto el desarrollo normativo de nuestro país, es importante darse cuenta que la ausencia de tareas de prevención provocan un mayor esfuerzo posterior a través de tareas de intervención, siendo más costosas ya no solo económicamente sino también en cuanto al esfuerzo que ha de realizar el menor y los diferentes profesionales en la reeducación de sus conductas. La importancia de estas previsiones deberían tenerse en cuenta para así poder potenciar las tareas que anticipen el problema y de este modo evitar perjuicios futuros. 4.4. Detención policial a menores Una vez conocida la normativa que comprende estas actuaciones aclarar de que manera vienen descritas. Para ello y teniendo en cuenta estas fuentes pasar en primer lugar a describir el proceso de detención efectuado a los jóvenes menores de edad por los agentes de la policía, diligencia clave en la intervención con menores infractores. Más adelante describiremos la regulación del resto de diligencias. Como ya hemos señalado, el ámbito subjetivo de la justicia de menores en el estado español son los menores de entre 14 y 18 años que cometan delitos tipificados en el Código penal o en leyes penales especiales. Por ello, todo menor de edad que esté comprendido entre los 14 y los 18 años y sea un presunto responsable de la comisión de un hecho delictivo, podrá ser detenido, en los mismos casos que aquellos previstos en las leyes para los mayores de edad penal. Se optará por la vía de la detención teniendo en cuenta circunstancias tales como la gravedad del delito cometido, la flagrancia del hecho, la alarma social provocada con el mismo, la actitud reincidente del menor y por supuesto el tramo de edad en el que este comprendido dicho menor. (Art. 17.1 LORPM, art 520 LECr., Apdo. 8 Normas provisionales sobre tratamiento policial de menores). La detención deberá ser practicada en la forma que menos perjudique al menor, de modo que 39 "TRUST IN THE POLICE”: confianza en la policía desde la intervención en la justicia de menores Guillermo Alvira Isla la respuesta policial deberá ser siempre proporcionada teniendo en cuenta la circunstancias enumeradas anteriormente. El especial cuidado en el proceso de detención del menor tendrá que tener en cuenta el interés superior del menor. En ese sentido. De hecho, alguno de los menores entrevistados aseguran que “La situación del menor en el momento de la detención se vive como una situación de muchos nervios y por ello es necesario que los agentes de policía siguiendo estas orientaciones, consigan calmar al menor y tratar de hablar con el de la forma más calmada posible” (Entrevistado nº3 MENINF). Más precisamente, se hace hincapié en evitar por todos los medios la “espectacularidad, el empleo de lenguaje duro, la violencia física y la exhibición de armas”. (Art 17.1 LORPM, art.3.1 del R.D. 1774/2004, Apdo. 9 Normas provisionales sobre tratamiento policial de menores). La práctica muestra que en la mayoría de las situaciones, los agentes de policía actúan de forma respetuosa con la legalidad y atendiendo al interés del menor, pero también es cierto que en algunas ocasiones no se cumple estrictamente con la legalidad. De hecho, uno de los menores entrevistados (Entrevistado nº 1 Menores infractores) relataba la detención como una persecución en la cual los policías que la llevaron a cabo actuaron de modo violento y mostrando las armas al menor, una pistola desde la distancia y ya la porra cuando se aproximaron a los menores, los redujeron de forma violenta causándoles heridas en diversas partes del cuerpo. Hay que decir que esta situación tan violenta no vuelve a aparecer en las detenciones vividas por el resto de entrevistados, aunque sí otras formas de violencia. Al encontrarnos en una situación especial, la garantía de los derechos del detenido siempre tenida en cuenta, deberá hacerse, en este caso, con especial respeto, velando por los derechos del menor y por el cumplimiento de normas relativas a su protección jurídica. A su vez, se le informará sobre los hechos por los cuales se le acusan, las razones y motivos de la detención y se le realizará la correspondiente lectura de derechos. Es importante que todo ello se haga de manera clara, adaptándose a las circunstancias particulares de cada menor. (Art 17.1 LORPM, art.3.1 del R.D. 1774/2004, art. 520 LECr, Apdo. 10 Normas provisionales sobre tratamiento policial de menores). De manera inmediata, habrá que poner en conocimiento de los representantes legales del menor el hecho y el lugar del suceso a través de una comunicación de forma inmediata (Artículo 40.2.b),ii) de la CDN), indicándoles la Sección de Menores de la Fiscalía de la Audiencia Provincial correspondiente. Tratándose de menores extranjeros que no residan de manera habitual en España, esta notificación se hará llegar al consulado de su país. En ambos casos, si los representantes no le han asignado un letrado, en comunicación con el Colegio de Abogados se le designará uno, respaldándolo obligatoriamente en el momento de tomarle declaración. (Art 17.1 LORPM, art.3.2 40 "TRUST IN THE POLICE”: confianza en la policía desde la intervención en la justicia de menores Guillermo Alvira Isla del R.D. 1774/2004, Apdo. 11 Normas provisionales sobre tratamiento policial de menores). En la práctica, los menores entrevistados manifestaron que tanto la lectura de derechos como el aviso a los padres o representantes legales en su caso, fueron realizados en todas las detenciones efectuadas. El aviso a padres o representantes se realizará ya una vez llegados a las dependencias policiales. También presentan algunas especialidades el proceso de detención, en concreto, en relación con el cacheo, cuando fuera preciso y oportuno, y también en relación con la colocación de esposas al menor. Cuando se decide cachear al menor, deberá tenerse un total respeto a su integridad física y su seguridad. El esposamiento por otro lado, sólo deberá realizarse en aquellos casos que la naturaleza del hecho delictivo y el resto de circunstancias sean especialmente graves. Esta gravedad deberá ser evaluada por los agentes en el momento de la detención. Es difícil suponer las circunstancias del hecho a partir del resultado producido, por ello frecuentemente si no se tienen en cuenta otras circunstancias como la actitud del menor, su edad y su respuesta ante las órdenes de los funcionarios no será fácil actuar de acuerdo al interés superior del joven. La actitud de la policía dependerá también de estas mismas circunstancias, dando lugar a una pluralidad de situaciones. (art. 2.5 del R.D. 1774/2004, Apdo. 12 Normas provisionales sobre tratamiento policial de menores) En cuanto a los traslados que se efectúen, deberán realizarse en la forma que menos perjudique al menor y garantizando y respetando en todo momento sus derechos. Además, estos traslados deberán, en la medida de lo posible realizarse en vehículos sin distintivos y por Policías no uniformados, siempre de forma separada de los detenidos mayores de edad. Dadas las circunstancias de cada caso, es posible que estas circunstancias no puedan darse en todas las intervenciones, por ello si que cabe la posibilidad de que, sino existe otra posibilidad, el vehículo y los agentes lleven distintivos, ahora bien, adultos y menores deberán, sin excepción, ser trasladados de manera separada. (Apdo. 13 Normas provisionales sobre tratamiento policial de menores) Una vez detenidos, los menores deberán ser custodiados en dependencias policiales acordes a las circunstancias del menor, y que cumplan con las medidas de seguridad pertinentes. Como ya se ha señalado anteriormente habrá que prestar especial atención a aquellos menores entre 16 y 18 años autores de delitos sexuales, violentos o terroristas. Si fuera posible, estas dependencias deberían estar separadas de las de los adultos y, siempre que se pueda, recibirán los cuidados, protección y asistencia social, psicológica, médica y física que requieran. Es importante que la custodia en estas dependencias sea por el tiempo más breve posible, entregándose lo más ágilmente a sus padres ó representantes legales o a la Fiscalía competente. La duración máxima será de 24 horas. (art.17.3 LORPM, art.3.3 del R.D. 1774/2004, Apdo. 14 Normas provisionales sobre tratamiento policial de menores) 41 "TRUST IN THE POLICE”: confianza en la policía desde la intervención en la justicia de menores Guillermo Alvira Isla Jackson, Jonathan, Pooler, Tia and Hohl, Katrin, Kuha, Jouni, Bradford, Ben and Hough, Mike (2011): “Trust in justice: topline results from round 5 of the European Social Survey”. ESS , European Commission. Encontrado en: (http://eprints.lse.ac.uk/4). Jackson, Jonathan, Bradford, Ben, Hough, Mike, Myhill, Andy, Quinton, Paul and Tyler Tom R. (2012): “Why Do People Comply with the Law? Legitimacy and the Influence of Legal Institutions”. British Journal of Criminology, Vol. 52, núm. 6, pp. 1051-1071. Jackson, Jonathan, Bradford, Ben, Stanko, Betsy, and Hohl, Katrin, (2012): Just authority? Trust in the police in England and Wales, Routledge, Londres. Jar, Couselo, Gonzalo (1999): “El papel de la policía en una sociedad democrática”, REIS, núm. 85/99, pp 199-220. Lapierre, Jean William (1973): Analyse des sistemes politiques, Presses universitaires de France, París. Lind, E.Allan y Tyler, Tom R. (1988): The social psychology of procedural justice. Plenum, New York. MacCoun, Robert J. (1993): “Drugs and the Law: A Psychological Analysis of Drug Prohibition”, Psychological Bulletin, Vol 113. núm 3, pp.497-512. Martín, Manuel (1991): La profesión de policía, CIS-Siglo XXI, Madrid. Robinson, Paul H. y Darley, John M. (1995): "Justice, Liability, and Blame: Community Views and the Criminal Law. New directions in social psychology", Boulder: Westview Press, pp.307 . Tyler, Tom R. (1990): Why people obey the law: Procedural justice, legitimacy, and compliance. New Haven: Yale University Press. Tyler, Tom R. (2000): “Social Justice: Outcome and Procedure,” International Journal of Psychology, vol. 35, pp. 117–125. Tyler, Tom R. (2001): “La Obediencia a la Ley en Estados Unidos: La Justicia Procesal y el Sentido de la Imparcialidad”, La Justicia Penal en Estados Unidos, Temas de la Democracia, Periódico Electrónico del Departamento de Estado de Estados Unidos. Vol. 6, núm 1, pp.18-25. Tyler, Tom R. and Huo, Yuen. J. (2002): Trust in the law: Encouraging public cooperation with the police and courts. Russell Sage Foundation, New York. Tyler, Tom R. (2003): “Procedural justice, legitimacy, and the effective rule of law”. Crime and Justice, University of Chicago Press, Chicago. vol.30, pp. 431-505. Tyler, T, R. (2007): “Legitimacy and Criminal Justice. Policing”, Russell Sage Foundation, New York. Vignola, Henri Paul (1983): "La administración de los servicios de policía" en la obra Policía y sociedad democrática, J. Mª Rico, (Compil.), Alianza Universidad, Madrid, pp. 145-165. 48 "TRUST IN THE POLICE”: confianza en la policía desde la intervención en la justicia de menores Guillermo Alvira Isla 6.1. NORMATIVA a) Normativa Internacional •Declaración Universal de los Derechos Humanos, 10 de diciembre de 1948. •Declaración de los Derechos del Niño, 20 de noviembre 1959. •Convención sobre los Derechos del Niño (1989), ratificada por España el 30 de Noviembre de 1990. •Reglas de Beijing, 28 de noviembre de 1985. •Directrices de Riad, 14 de diciembre de 1990. •Observación General nº10 (2007) Los derechos del niño en a justicia de menores. Convención sobre los Derechos del Niño. Ginebra, 15 de enero a2 de febrero de 2007. b) Normativa Nacional •Constitución Española de 1978. •Ley de Enjuiciamiento Criminal. •Ley Orgánica 4/1992, de 5 de junio, sobre reforma de la Ley Reguladora de la Competencia y el Procedimiento de los Juzgados de Menores. •Ley Orgánica 2/1986? de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. •Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal. •Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero de Protección Jurídica del Menor. •Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, de Responsabilidad Penal de los Menores. •Ley 7/2000, de 22 de diciembre de modificación de la L.O. 10/1995 del Código Penal, y de la L.O. 5/2000, en relación con los delitos de terrorismo. •Real Decreto 1774/2004, de 30 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores. •Instrucción nº 11/2007 de12 septiembre, de la Secretaria de Estado de Seguridad, por la que se aprueba el “Protocolo de actuación policial con menores”. •Normas provisionales sobre tratamiento policial de menores, Subdirección General Operativa, Comisaría General de Policía Judicial. •Real Decreto 1089/2000, de 9 de junio, por el que se modifica el artículo 8 del Real Decreto 221/1991, de 22 de febrero, por el que se regula la organización de Unidades del Cuerpo Nacional de Policía adscritas a las Comunidades Autónomas y se establecen las peculiaridades del régimen estatutario de su personal. 49