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UNIVERSIDAD DE ZARAGOZA El sistema electoral al Congreso de los Diputados. Debate y alternativas Trabajo Fin de Grado. D ALEJANDRO MILAGRO JIMÉNEZ Director: Carlos Garrido López ALEJANDRO MILAGRO JIMÉNEZ EL SISTEMA ELECTORAL AL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. DEBATE Y ALTERNATIVAS 1 INDICE Listado de abreviaturas……………………………………………………………….….3 I. Introducción……………………………………………………………………...…... 4 1.1 Razón de la elección del tema…..…………………………………………………...6 1.2 Metodología seguida en la redacción del trabajo…………………………….……...6 II. Las decisiones sobre el sistema electoral del Congreso de los Diputados en la Constitución de 1978…………………………………………………...………..………7 2.1 Principios constitucionales del sistema electoral…………………………...……….8 A) La representatividad…………………………………………………………...……..9 B) La proporcionalidad……………………………………………………………...….10 C) Favorecer la gobernabilidad y la estabilidad de los gobiernos……………………...10 D) Pluralismo político……………………………………………………………….…11 E) El voto Igual…………………………………….………………………………..…12 III. El sistema electoral al Congreso de los Diputados en la LOREG………....……….14 3.1 Elementos del sistema electoral en la LOREG……………………….…….………16 A) El tamaño del Congreso de los Diputados………………………….…………….…16 B) La magnitud de la circunscripción……………………………………………….….17 C) El prorrateo electoral……………………………………………………………..…17 D) Formula electoral……………………………...............…………………….….….19 E) Umbral legal………………………………………..................……….………....…20 3.2 Disfuncionalidades del sistema: Entre equidad representativa y eficacia…….……21 IV. Alternativas y reformas del sistema electoral…………………………………...….27 4.1 Partidos políticos A) Alianza Popular, Partido Popular…………………………………….…………….27 ALEJANDRO MILAGRO JIMÉNEZ EL SISTEMA ELECTORAL AL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. DEBATE Y ALTERNATIVAS 2 B) Partido Socialista Obrero Español……………...………………………..…………29 C) Partido Comunista, Izquierda Unida……………………………..…………………30 D) Unión Progreso y Democracia…………………………………..………………….32 E) Alternativas ciudadanas, no vinculadas con partidos políticos………....……….….33 4.2 Reformas propuestas………………………………………………………….….…34 A) Elevación del número de diputados………………………………………….……...34 B) Sustitución de la fórmula electoral……………………………………………….…37 C) Sustitución de la circunscripción provincial……………………………………..….40 D) Reducción del número mínimo de diputados por provincia……………...…….…..41 E) Funcionamiento conjunto de las reformas consideradas aisladamente………….…42 F) Otras reformas propuestas…………………………………………………………...44 4.3 Posibilidades de una reforma electoral……………………...……………………...44 A)Ante la amenaza de la derrota…………………………………………………...…..45 B) Un descontrol relativo………………………………………………...…………….46 C) Las divisiones internas…………………………………………………...………….46 D) El precio del optimismo……………………………………………………………47 E) Las ventajas del largo plazo…………………………………………………….…..48 V. Conclusiones………………………………………………………………………..48 BIBLIOGRAFÍA BÁSICA……………………………………………………………51 ALEJANDRO MILAGRO JIMÉNEZ EL SISTEMA ELECTORAL AL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. DEBATE Y ALTERNATIVAS 3 LISTADO DE ABREVIATURAS. PPPartido Popular. PSOEPartido Socialista Obrero Español. UPyDUnión Progreso y Democracia. IUIzquierda Unida. BNGBloque Nacionalista Gallego. CCCoalición Canaria. NaBaiNafarroa Bai (Navarra Si) CiUConvergència i Unió ERCEsquerra Republicana de Catalunya EAEusko Alkartasuna ChAChunta Aragoneisista PNVPartido Nacionalista Vasco LOREGLey Orgánica de Régimen Electoral General CEConstitución Española Pág.- Página Págs.- Páginas. Núm.- Número. ALEJANDRO MILAGRO JIMÉNEZ EL SISTEMA ELECTORAL AL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. DEBATE Y ALTERNATIVAS 4 I. Introducción. El sistema electoral al Congreso de los Diputados y en general los mecanismos de elección establecidos en España se encuentran entre los más recientes de los países de occidente. Tras la muerte del general Franco en 1975 en España se abrió la transición. La Ley para la Reforma Política dictada en Enero de 1977 fue su punto de arranque. Esta ley fue desarrollada en materia electoral por el Real Decreto-Ley de Normas Electorales de Marzo de 1977, que adoptó varios elementos capitales del sistema electoral - Principio de proporcionalidad y formula D´Hont. - Cámara de tamaño reducido, se estableció un pacto que marcó en 350 el número de diputados y se fijó la provincia como circunscripción. - Un mínimo de dos escaños por cada circunscripción, excepto para Ceuta y Melilla que se estableció en uno y el resto de escaños se repartirían por tramos prefijados de población. - Un umbral legal mínimo del 3 por ciento para poder acceder a un escaño en cada circunscripción. - Presentación de las listas por los partidos de forma cerrada y bloqueada. Este sistema, pese a las críticas que ha recibido, alcanzó el objetivo buscado por sus redactores. Uno de ellos, Oscar Alzaga 1 , ha reconocido en múltiples ocasiones que el encargo que recibieron consistía en diseñar un sistema que posibilitara que Unión de Centro y Democracia (UCD) alcanzara la mayoría absoluta en el Congreso de los Diputados con no más del 40% de los votos emitidos. Las múltiples encuestas realizadas a lo largo de los años 76 y 77 habían arrojado esos resultados y por ello el encargo realizado pretendía establecer una mayoría parlamentaria con un porcentaje inferior al 50%. Más allá de este objetivo, las divergencias en torno a los efectos del sistema estuvieron latentes desde el inicio de la transición. La voluntad del legislador, estaba condicionada a la consecución de unos objetivos. 1 Alzaga, O. I rapporti tra Capo dello Stato, Governo e Parlamento, en Giancarlo Rola, ed. Il X anniversario della Costituzione spagnola: bilancio, problemi, prospettive, Centro Stampa della Facoltá di Scienze Economiche i Bancarie Siena, 1989, pág.127 ALEJANDRO MILAGRO JIMÉNEZ EL SISTEMA ELECTORAL AL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. DEBATE Y ALTERNATIVAS 5 El sistema electoral no era perfecto, y tenía aspectos positivos y aspectos negativos. Con respecto a los positivos debemos destacar que la normativa lo que pretendía era que se estableciera un gobierno sólido y estable en el cual el consenso posibilitara el orden gubernamental, además, pretendía que al poder accedieran un número determinado de fuerzas evitando así la fragmentación que en otras épocas había generado tantos problemas y que en la actual situación no era lo más adecuado. Pese a esto, los partidos regionalistas y nacionalistas obtuvieron en estas primeras elecciones representación y por ello pudieron ser parte del proceso constituyente. Por lo tanto, puede destacarse que uno de los principales aspectos positivos del sistema era la creación de gobiernos sólidos y fuertes en los cuales las injerencias de otros partidos no hicieran temblar el sistema. El principal beneficiado de este nuevo sistema fue UCD, partido liderado por Adolfo Suarez, principal valedor de la transición. La segunda fuerza política, el PSOE, también vio como el nuevo sistema le benefició dotándolo de una significativa representación y convirtiéndolo en el partido principal de la oposición. Por tanto puede decirse que los elementos establecidos en el Real Decreto-Ley de Marzo de 1977 funcionaron a la perfección y esto posibilitó que la transición siguiera los cauces que Adolfo Suarez había ideado. El principal objetivo a conseguir era cristalizar un modelo a través del cual los gobiernos fueran estables y duraderos, los partidos mayoritarios consiguieran una cierta cuota de representación y los partidos regionalistas y nacionalistas más representativos no quedaran fuera del sistema. No debemos olvidar que la principal finalidad de estas primeras elecciones era constituir las cortes constituyentes. Si no se consolidaba una mayoría amplia era posible que en los trámites de aprobación de la misma hubiera injerencias que dificultaran el correcto devenir del proceso constituyente. Por ello pese a que a la redacción fueron llamados representantes de casi todas las fuerzas vivas de la nueva democracia, el establecimiento de una mayoría garantizaba la aprobación de la norma fundamental en el Congreso. Entre los aspectos criticables del sistema se hallaba la desigualdad representativa, acentuada sobre todo a favor de los partidos de centro y derecha. Otra connotación negativa es que una circunscripción tan pequeña como es la provincia no garantizaba que los resultados obtenidos fueran proporcionales, penalizando mucho a algunas fuerzas. Este Real Decreto-Ley de 1977 tenía una vigencia provisional, pues su artículo 1 señalaba que el objeto del mismo consistía en regular las primeras elecciones al Congreso de los ALEJANDRO MILAGRO JIMÉNEZ EL SISTEMA ELECTORAL AL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. DEBATE Y ALTERNATIVAS 6 Diputados y al Senado que han de constituir las nuevas Cortes Españolas. Pese a ello, este Decreto regulo también las elecciones de 1979 y 1982. 1.1. Razón de la elección del tema. Cuando al inicio del curso observe las líneas de investigación propuestas por la Universidad de Zaragoza en materia de Trabajo Fin de Grado tuve claro que mi trabajo iría ligado a la materia constitucional. La importancia de la misma y la amplitud de temas que abarca hicieron que me decantara por ella. Al establecer contacto con el tutor académico, me proporcionó una serie de temas entre los cuales en mi despertó un mayor interés el que versaba sobre materia electoral. La actual situación económica y política ha despertado en muchos sectores de la población un sentimiento de odio a la clase política y ha demandado un cambio en las estructuras básicas de la misma, como es la elección de representantes al Congreso de los Diputados. Todo esto sumado al interés que yo profiero por este tipo de materias me hizo decantarme por esta materia. 1.2. Metodología seguida en la redacción del trabajo. En el año 2011 tuve la suerte de acudir a unas jornadas que versaban sobre el Congreso de los Diputados, estas despertaron en mí un gran interés en la materia. El profesor Garrido era nuestro profesor de Derecho Constitucional y nos invitó a acudir a las mismas. Aunque propiamente de aquellas jornadas solo extraje opiniones autorizadas, desde el primer día en que comencé a redactar este trabajo el tutor académico ha ido proporcionándome lecturas diversas que me han ayudado a su correcta confección. El desarrollo del TFG ha tenido en mi caso una estructura bastante básica, lectura, interiorización y plasmación. Todo esto acompañado de una dosis de crítica y coherencia. Debo agradecer a mi tutor la profesionalidad mostrada y el trato proferido hacia mi persona. ALEJANDRO MILAGRO JIMÉNEZ EL SISTEMA ELECTORAL AL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. DEBATE Y ALTERNATIVAS 7 II. Las decisiones sobre el sistema electoral del Congreso de los Diputados en la Constitución de 1978. El texto constitucional contiene en su articulado aspectos clave del sistema electoral en los artículos 68 y 69. La Constitución establece un marco básico, comprensivo del número mínimo y máximo de miembros del Congreso de los Diputados, la circunscripción y la obligación de dotar a cada una de ellas con un mínimo de representación y el criterio de proporcionalidad, dejando un margen estrecho al desarrollo legal del sistema. La voluntad del constituyente era clara: La creación de una cámara poco fragmentada con un refuerzo considerable a los partidos mayoritarios que están ampliamente repartidos por todo el territorio y por tanto con una limitación a los pequeños partidos siempre y cuando estos no estén concentrados en las grandes ciudades o zonas densamente pobladas de la geografía española. El marco que delimita la Constitución nos hace pensar que una cámara que posee entre 300 y 400 representantes puede ser configurada como una cámara media, sobre todo si observamos lo que tenemos cerca, pero hay otros factores o elementos que condicionan en mayor medida el sistema electoral. Hay un gran número de circunscripciones que no consiguen unos altos umbrales de representatividad, y por ello muchos estudios han llegado a la conclusión de que para obtener una mayor representación es necesario tener un alto número de escaños a repartir en un número menor de circunscripciones. Es decir es necesarios conseguir mayor proporcionalidad y esto se consigue a través de pequeños retoques, elevando el número de representantes y disminuyendo el de circunscripciones. Parece ser que la decisión de establecer la provincia como circunscripción fue una decisión algo tradicional y por ello quizás el sistema adolece de algunos fallos. El acuerdo al que finalmente se llegó implicó una solución enormemente conservadora. Se constitucionalizaron los aspectos básicos de la ley provisional y esta fue aceptada como antecedente que no entra en contradicción con la Constitución, de manera que en la D.T 8ª3 de la CE se la declara vigente para unas posibles elecciones anticipadas. Según la Constitución, el Congreso se compone de un mínimo de trescientos y un máximo de cuatrocientos diputados. La ley electoral, siguiente a su antecesora preconstitucional, fijará en 350 el número de diputados. El establecimiento de 350 diputados pese a tener un arco que posibilitaba su aumento constituyó para algunos sectores un pequeño escollo ALEJANDRO MILAGRO JIMÉNEZ EL SISTEMA ELECTORAL AL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. DEBATE Y ALTERNATIVAS 8 a la hora de conseguir una mayor eficacia entendiendo que una cámara de tan poca dimensión limita las posibilidades de lograr un alto grado de representatividad. La circunscripción es la provincia. Ceuta y Melilla forman circunscripción propia con un diputado cada una. Las demás serán plurinominales, con un mínimo de 2 escaños arrojando un montante final de 102 escaños, los 248 escaños restantes se distribuyen de acuerdo a la población. La mayoría de las circunscripciones serán pequeñas, es decir, están infrarrepresentadas dado que tienen un número de escaños inferior a 7, otras tantas serán medianas y solo 6 tienen más de 10 escaños. Por lo tanto el bipartidismo será el resultado en las circunscripciones pequeñas dado que no hay lugar a que fuerzas minoritarias obtengan representación. Solo en 4 provincias conseguiremos resultados propiamente proporcionales. La Constitución no estableció ninguna fórmula electoral en las primeras elecciones democráticas, por lo que la fórmula utilizada fue la representación proporcional variante D´Hont. Este sistema empieza a arrojar resultados realmente proporcionales a partir de 7 escaños, por eso como hemos dicho en muchas de nuestras circunscripciones no se dará la citada condición dado que es muy difícil llegar a más de 4 escaños por población pese a que de base se les ha atribuido 2 escaños. Un buen ejemplo es el de Soria: en las elecciones generales de 1993 un escaño costo 21.948 votos mientras que en las mismas elecciones en Barcelona un escaño costo 122.530 votos. Sin embargo si lo observamos en proporción de votos emitidos, el de Soria significa el 36.8% de los votos y en Barcelona el 4.33%. 2.1 Principios constitucionales del sistema electoral. Cuando se estaba redactando la Constitución, a la cabeza de los constituyentes vinieron varios problemas de diferentes tipos como, si era conveniente o no constitucionalizar las bases del sistema electoral, y, en caso de respuesta positiva, que tipo de fórmula electoral debían elegir. Los partidos antifranquistas y de tendencia más progresista querían esto dado que pensaban que con el establecimiento de esas bases en la Constitución alcanzarían una mayor proporcionalidad. Por el contrario, la no constitucionalización y el desarrollo libre por vía legislativa suponían una ventaja para la derecha que podía así establecer un sistema mayoritario. Fraga desde la posición de AP y algunos sectores de UCD abogaban por esta última opción sin embargo el problema de fondo no estaba en ALEJANDRO MILAGRO JIMÉNEZ EL SISTEMA ELECTORAL AL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. DEBATE Y ALTERNATIVAS 15 asunción del mismo, aceptándolo como legítimo. En el momento de la aprobación de la LOREG, el partido de gobierno gozaba de una mayoría parlamentaria absoluta, esto sin duda era gracias a los mecanismos establecidos en el Real Decreto-Ley de 1977 que a través de los elementos establecidos en el mismo dotaba de unas cuotas de sobrerepresentación a los partidos mayoritarios. Alianza Popular también había visto como este sistema les empezaba a favorecer, dado que pese a tener un porcentaje de voto relativo, la representación conseguida era mucho mayor, y por supuesto, consideraban que esto podía ir a más. Ni el PSOE ni AP habían estado de acuerdo siempre en la estructura del sistema electoral, sin embargo, los excelentes resultados que les otorgaba el mismo, les hicieron ir cambiando su percepción del mismo, considerándolo como favorable a sus intereses. Además, consideraban que además de beneficios en el presente, este sistema podía dotarles en un futuro de unos resultados lo suficientemente satisfactorios como para no pensar en cambios. Las pretensiones mayoritarias de AP acabaron difuminándose y el PSOE abandono su idea de reducir los efectos desproporcionales del sistema. De este modo, el PSOE aceptó sin más cambios las reglas establecidas en el periodo Suarez como totalmente legítimas y pese a tener la llave para dar un pequeño giro al modelo, decidió abandonar sus pretensiones y continuar adelante con el mismo. Esta tendencia ha sido seguida por muchos partidos de gobierno en diferentes países. Dos hechos significativos reforzaron la continuidad manifestada en la LOREG. El primero fue el consenso generado por la misma durante sus trámites parlamentarios. En el Congreso solo se presentaron enmiendas sustantivas por algunos de los diputados del Grupo Mixto, obviamente fueron rechazadas por el resto de grupos parlamentarios. El proyecto fue fácilmente aprobado y solo cuatro votos (Dos abstenciones y dos negativos) evitaron que hubiera un quorum absoluto. En la fase de senado el quorum fue aún mayor y las enmiendas casi ni se formularon, el proyecto únicamente obtuvo un voto en contra 10 . A continuación pasaremos a realizar un examen detallado de los principales elementos del sistema electoral. 10 Las enmiendas presentadas en el Congreso de los Diputados por diputados del Grupo Mixto buscaban solucionar o atenuar los efectos desproporcionales del sistema con algunos de los mecanismos que examinaremos posteriormente. En el senado las principales enmiendas se referían sobre todo a las papeletas y a la tipificación de delitos electorales. ALEJANDRO MILAGRO JIMÉNEZ EL SISTEMA ELECTORAL AL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. DEBATE Y ALTERNATIVAS 16 3.1 Elementos del sistema electoral en la LOREG. El Congreso de los Diputados ocupa la centralidad política del sistema parlamentario. Por tanto, el mecanismo de acceso a un escaño es un tema esencial para el sujeto representado, el pueblo español, y para los partidos políticos como instrumentos de intermediación entre el pueblo y el Parlamento. Los elementos definidores del sistema electoral son 5. A) El tamaño del Congreso de los Diputados. El tamaño del Parlamento o la dimensión de la Cámara baja no es considerado por muchos juristas como un componente básico del sistema electoral dado que lo consideran como un factor externo. Sin embargo está claro que el número de escaños a repartir es sin duda parte fundamental del proceso de adjudicación a cada partido y que sin duda está en total conexión con la desproporcionalidad electoral y el grado de formaciones presentes en la cámara 11 . El tamaño de un parlamento está determinado por el número de escaños que contiene. Aunque el número podría ser fijado de forma arbitraria, parece ser que esto no es así. La magnitud de nuestra cámara responde según estudiosos a unos parámetros determinados. De entro los 22 países de la UE analizados en un estudio reciente, la Cámara más numerosa es la Británica con 646 escaños y la más pequeña la israelí con 120 12 . La cámara baja española está compuesta por 350 diputados, esto significa que es una cámara de dimensiones intermedias. Puede afirmarse que existe una tendencia en los países mayormente poblados a tener cámaras con mayor número de representantes y a la inversa con los de reducida población. También podemos destacar de forma más específica que en un elevado número de países ha podido observarse que el número de diputados suele aproximarse a la raíz cubica del tamaño de la población del país 13 sin embargo, no hay una explicación convincente que refuerce esta teoría. 11 Como ha señalado Lijphart, A., Sistemas electorales y sistemas de partidos, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1995, pág. 13: Si definimos los sistemas electorales como métodos de traducir votos en escaños, el número total de escaños disponibles para esta traducción se presenta como una parte integral y legítima del sistema de traducción. 12 GALLAGHER, M., Proportionality, Disproportinality and Electoral System, Electoral Studies 10. 1991 Pág.538 13 TAAGEPERA, R y SHUGART, M., Seats and Votes: The Effects and determinants of Electoral Systems, Yale University Press , New Haven, 1989, pág.173 ALEJANDRO MILAGRO JIMÉNEZ EL SISTEMA ELECTORAL AL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. DEBATE Y ALTERNATIVAS 17 En España a día de hoy la ley de la raíz cúbica se cumple 14 totalmente, sin embargo nuestro sistema fue diseñado en 1975 y aunque no tenemos datos concluyentes sobre la población de derecho que había en esa época hay sondeos cercanos que la cifran en torno a unos 35.000.000 de habitantes, esto puede llevar a diferentes interpretaciones. La LOREG en su artículo 162.1 mantuvo la magnitud de 350, ciñéndose a lo que la Constitución establece y por supuesto continuando con la tradición establecida. Por ello es considerado que pese a que la población ha crecido, la cámara ha seguido inalterada y esto lleva consigo aparejada unos efectos que refuerzan la desproporcionalidad en la cámara y la consiguiente reducción del número de partidos representados en la misma. B) La magnitud de la circunscripción. Las circunscripciones son todas aquellas zonas territoriales en las cuales los votos emitidos por las personas físicas son traducidos en escaños y posteriormente adjudicados a las candidaturas presentadas. La circunscripción electoral tiene un gran impacto sobre la proporcionalidad del sistema incluso más que cualquiera de los otros elementos estudiados. Cuanto menor sea la magnitud del distrito, más desproporcionales serán los resultados obtenidos en el mismo. Las críticas sobre la magnitud de la circunscripción estaban basadas en que una unidad de medida tan pequeña no era garante de la proporcionalidad del sistema electoral. De todos modos, pese a las constantes críticas por muchos, la circunscripción electoral elegida fue la provincia y hay que destacar que no fue examinada otra alternativa a la misma. De este modo el artículo 68.2 de la Constitución consagró la misma circunscripción que había sido utilizada en España desde las primeras elecciones democráticas, al amparo de lo dispuesto en la Ley 1/1977, de 4 de enero, para la Reforma Política y en el Real Decreto-ley, de 18 de marzo, sobre normas electorales. C) El prorrateo Electoral Al hablar de prorrateo hablamos del procedimiento a través del cual se asignan escaños entre los distintos distritos, normalmente atendiendo al criterio de la población. 14 Para una población de 45.200.737, la raíz cúbica es de 356 ALEJANDRO MILAGRO JIMÉNEZ EL SISTEMA ELECTORAL AL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. DEBATE Y ALTERNATIVAS 18 La asignación de una representación mínima inicial a cada una de las provincias, con independencia de su población, ya estaba contemplada en la Ley 1/1997, de 4 de Enero, para la Reforma Política. Su inclusión era el resultado de un análisis detallado que consideraba que si la asignación total de los diputados se realizaba en función de la población solamente, la diferencia de representación sería muy destacable. Cabe destacar que España es un país que demográficamente es muy irregular y por ello hay que destacar que es muy difícil conseguir una igualdad absoluta e incluso relativa, hay unas provincias muy desconcentradas demográficamente que con un sistema aparentemente proporcional, verían sus pretensiones incumplidas. De acuerdo con ello, el Real Decreto-ley 20/1977, de 18 de marzo, sobre normas electorales, consideró conveniente asegurar un número inicial de dos diputados por provincia y dividir el resto de los diputados en función de la población 15 , de esta forma, podemos considerar que los efectos de las irregularidades se suavizarían y que se intentaba dar un mayor equilibrio. Tras las primeras elecciones democráticas de 1977, esta previsión no se tuvo en cuenta en el anteproyecto de Constitución elaborado por la ponencia, ni en el informe de esta. Paso al pleno y a su debate y finalmente formo parte del texto definitivo de la Constitución. El artículo 68.2 de la Constitución señala, en su inciso tercero, que «la ley distribuida el número total de diputados, asignando una representación mínima inicial a cada circunscripción y distribuyendo los demás en proporción a la población». En el marco de la referida previsión constitucional el artículo 162.2 de la LOREG asigna un mínimo inicial de dos diputados a cada provincia. De este modo, la representación mínima inicial de las provincias suma cien escaños más Ceuta y Melilla que cada una suma otro escaño en total ciento dos escaños. Esto nos quiere decir que finalmente los escaños distribuidos en función de la población sean doscientos cuarenta y ocho, conforme al procedimiento establecido en el artículo 132.3 de la LOREG, que consta de las fases que se detallan a continuación. 15 En el preámbulo del Decreto-Ley de 1977 se justificaba este doble criterio con los argumentos de que así, se suavizan en alguna medida los efectos de nuestra irregular demografía y se atiende a un mayor equilibrio territorial en la representación. ALEJANDRO MILAGRO JIMÉNEZ EL SISTEMA ELECTORAL AL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. DEBATE Y ALTERNATIVAS 19 - Se obtiene una cuota de reparto resultante de dividir por doscientos cuarenta y ocho la cifra total de población de derecho de las provincias peninsulares e insulares. - Se adjudica a cada provincia tantos diputados como resulten, en números enteros, de dividir población de derecho provincial por la cuota de reparto. - Los diputados restantes se atribuyen asignando uno a cada una de las provincias cuyo cociente obtenido conforme al apartado anterior, tenga una fracción decimal mayor. D) Formula electoral La fórmula electoral es un mecanismo a través del cual se rige un procedimiento matemático que nos permite traducir los votos emitidos en un determinado distrito en escaños. La legislación electoral en España ha decidido que la fórmula electoral más adecuada para nuestro sistema es la conocida como regla D´Hont, en reconocimiento a su creador, el jurista y matemático Víctor D´Hont. Esta norma está vigente en nuestro país desde la entrada en vigor del Real Decreto-ley 20/1977 sobre normas electorales. Con esta fórmula pretendían corregirse las posibles desviaciones. Sin embargo pese a que fue introducida como un posible mecanismo corrector, durante la tramitación parlamentaria de la LOREG fue muy criticada dado que esta pese a ser una buena fórmula, introducía pequeñas ventajas a favor de las candidaturas más votadas, especialmente en las circunscripciones de escasa magnitud. Estas críticas fueron realizadas sobre todo por los grupos minoritarios que pretendían la sustitución de la formula D´Hont por la de restos mayores basada en el cálculo de la cuota electoral, sin embargo, los principales partidos políticos consideraron que la fórmula electoral adecuada era la fórmula D´Hont y fue la que prospero. La fórmula D´Hont se contempla en el artículo 163.1 de la LOREG. La atribución de los escaños se realiza en función de estas reglas: - No se tienen en cuenta las candidaturas que han recibido menos del 3% de votos válidos en la circunscripción. ALEJANDRO MILAGRO JIMÉNEZ EL SISTEMA ELECTORAL AL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. DEBATE Y ALTERNATIVAS 20 - Se divide el número de votos obtenidos por cada candidatura, por 1,2,3 etc… Hasta un número igual al de escaños correspondientes a la circunscripción. Por el sistema de cocientes mayores se atribuyen los escaños, hasta agotar el número. - Cuando en relación de cocientes dos obtengan el mismo cociente, el escaño ira para la candidatura que mayor número de votantes totales tenga. En caso de empate el desempate se realizaría por sorteo y los sucesivos de forma alternativa. E) Umbral legal El umbral legal también conocido como cláusula de exclusión es un elemento que supone una limitación explicita del sistema electoral. Este umbral establece que, para poder acceder a un escaño debe superarse la barrera del 3% de votos válidos en la circunscripción. Durante la tramitación parlamentaria de la LOREG se puso en cuestión aunque de una manera muy tímida. Muchas de las críticas vertidas sin duda estaban fundamentadas dado que el establecimiento de este umbral legal o cláusula de exclusión sin duda tiene grandes repercusiones en el funcionamiento de un sistema electoral. Estos umbrales contribuyen sin duda a que el sistema no sea del todo proporcional, imposibilitando obtener representación parlamentaria a diversas fuerzas políticas minoritarias en las grandes circunscripciones. Sin duda el miedo del legislador a que la inestabilidad política pudiera debilitar el sistema influyo en el establecimiento de estos parámetros. La barrera electoral no funciona igual en todas las circunscripciones dado que solo en algunas penaliza a partidos que potencialmente podrían conseguir representación. De hecho podemos decir que solo funciona efectivamente en circunscripciones superiores a 24 escaños. Y aun así solo perjudica a los partidos cuyo apoyo electoral se encuentra muy próximo a la barrera electoral 16 . Por ello pese a que ha sido muy criticado y estas críticas están fundamentadas, es un elemento del sistema electoral que permite la estabilidad y la consolidación del sistema de partidos. 16 En las elecciones de 1986, ERC, que recibió el 2.5 por ciento de los votos válidos en Barcelona, no hubiera obtenido escaño alguno. DCS que alcanzó en Madrid el 2.99% de los votos válidos en Madrid en las elecciones de 1993 y no obtuvo nada. Son casos muy aislados. ALEJANDRO MILAGRO JIMÉNEZ EL SISTEMA ELECTORAL AL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. DEBATE Y ALTERNATIVAS 21 3.2 Disfuncionalidades del sistema: Entre equidad representativa y eficacia 17 Muchos han sido los políticos que han criticado que el sistema electoral vigente adolece de grandes fallos y que por ello es necesario un cambio del mismo, sin embargo, las propuestas que han sido remitidas, en muchos casos son contradictorias con lo demandado. Antes de entrar a examinar las citadas medidas, es básico que hagamos una pequeña ponderación sobre estas disfuncionalidades. El principio de equidad o de igualdad de oportunidades en democracia es un principio característico de los sistemas democráticos contemporáneos en el que el acceso al poder se organiza a través de una competición entre las diferentes fuerzas políticas para obtener el voto de los electores, los electores en este sistema tienen pues la llave y tienen la posibilidad de votar en igualdad de condiciones. Sin embargo, como podemos ver, esto no es así, dado que nuestro sistema pese a que completo, en muchos casos adolece de fallos y podemos decir que el voto de todos no vale lo mismo. El sistema articulado en el Decreto-Ley de 1977, posteriormente regulado en la CE y reproducido en la LOREG, contiene unos elementos que hacen que la equidad representativa sea muy difícil de alcanzar, pero que a su vez, estos elementos han repercutido de forma positiva en el correcto funcionamiento del sistema. El tamaño de la circunscripción y el mínimo asignado a cada una de ellas son sin duda los principales artífices de que esta equidad no pueda ser totalmente alcanzada. Las diferencias demográficas existentes en nuestro país hacen que haya zonas sobre pobladas y otras que sin embargo, no tienen casi población. El reparto de poder de cada voto no es el mismo, el sistema articulado en la LOREG, nos dice claramente que la circunscripción electoral es la provincia y que a cada circunscripción se le asignaran un mínimo de 2 diputados, por consiguiente, en muchas circunscripciones es muy «barato» conseguir un escaño mientras que en otras el coste es más elevado, por ejemplo a un partido electoral 17 Para la confección del presente apartado han sido utilizados los siguientes recursos: 1EL PAÍS. Lo que les une. Rosa Díez. 29 de Marzo de 2010. http://elpais.com/diario/2010/03/29/opinion/1269813612_850215.html 2EL PAÍS. Sistema electoral, entre equidad y eficacia. José Ignacio Wert. 20 de Abril de 2010. http://elpais.com/diario/2010/04/20/opinion/1271714412_850215.html 3EL PAÍS. Un Congreso fragmentado y sin mayorías claras. 26 de Mayo de 2014. http://elpais.com/elpais/2014/05/26/media/1401061326_843432.html ALEJANDRO MILAGRO JIMÉNEZ EL SISTEMA ELECTORAL AL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. DEBATE Y ALTERNATIVAS 22 mayoritario le puede costar en una circunscripción mediana conseguir un escaño unos 20.000 votos, mientras que a IU conseguir un escaño en Madrid puede costarle 160.000 votantes. Este es sin duda el aspecto más decisivo del sistema electoral en términos de inequidad, y en el fondo aquel del que derivan otros problemas relacionados, por ejemplo, el hecho de la mayor penalización que sufren los partidos minoritarios a nivel nacional sobre los que obtienen sus votos en una comunidad específica. Este es el claro ejemplo de los partidos nacionalistas como el PNV que consiguen un representante cada 50.000 habitantes mientras que el coste medio de un escaño del PP o el PSOE es de 60.000. El objetivo de la equidad en nuestro país es un objetivo un tanto paradójico, dado que, el sistema primariamente diseñado que sirvió de base a la actual LOREG establecía una serie de controles que no han sido eliminados. Por ello es muy difícil obtener resultados equitativos. Pero la equidad no puede ser el único criterio utilizado a la hora de evaluar nuestra ley electoral dado que, no existe una ley electoral perfecta y por ello es preciso constatar que todo sistema tiene sus beneficios y sus penalizaciones. Mientras nuestro sistema penaliza en un cierto grado la equidad, el objetivo de la eficacia lo cumple rigurosamente. Debemos de entender eficacia como la capacidad del sistema para crear en su seno mayorías parlamentarias viables para el buen desarrollo de la vida política. Desde el año 1977 hasta la actualidad ha habido más de 10 gobiernos en el poder y en todos ellos el partido que gano las elecciones pudo formar gobierno, aunque no siempre con una mayoría absoluta y pudo a través de los mecanismos que el sistema articula desarrollar su mandato de forma íntegra en la mayoría de los casos garantizando la viabilidad y la estabilidad de las instituciones democráticas. Cabe destacar que solo 3 gobiernos desde el inicio de la democracia han acabado antes del tiempo estipulado y que pese a ello, el sistema ha funcionado correctamente. Otra dimensión a tener en cuenta en materia de equidad es aquella que nos habla de que los partidos que forman gobiernos normalmente no alcanzan más del 40% de los votos, pero por el sistema implantado estos alcanzan las mayorías necesarias. Nuestra democracia pese a que muchos la tachan de desigual, es una de las más proporcionales en comparación con otras de nuestro alrededor, por supuesto que no es perfecta, pero intenta minimizar las desviaciones. Además debemos de recordar que nuestro sistema estaba pensado para servir de base a las primeras elecciones democráticas que tenían como ALEJANDRO MILAGRO JIMÉNEZ EL SISTEMA ELECTORAL AL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. DEBATE Y ALTERNATIVAS 23 misión formar las cortes constituyentes y que no fue así dado que pese a que este era su principal objetivo, al final acabó convirtiéndose en el sistema que lleva en vigor más de 35 años. Muchos son los partidos que han hablado de que con un sistema diferente, se lograría una mayor equidad representativa, sin embargo, debemos destacar que no solo debemos lograr el objetivo de la equidad, sino que además de la equidad es básico lograr el objetivo de la eficacia, que sin duda es el principio rector sobre el cual se redactó el Real DecretoLey de 1977. Sin embargo y sin entrar en el ámbito de las reformas, muchas han sido las simulaciones realizadas para vislumbrar que es lo que se lograría implantando un sistema más equitativo y hay que destacar que para lograr el objetivo de las mismas habría que hacer una reforma general del sistema, incluido del texto constitucional. La mayoría de sistemas vigentes en la Unión Europea no distan mucho del español, cabe destacar que cada país se rige por un ordenamiento jurídico distinto pero que los objetivos suelen ser comunes. En caso de que en España se intentara implantar un sistema que intentara ser más equitativo ¿qué sucedería con la eficacia? En la medida en que los partidos mayoritarios vieran su cuota reducida esto haría que las posibilidades de formar gobiernos estables y duraderos se complicaran, fragmentando la cámara y abocando al sistema al fracaso. En tanto en cuanto los partidos mayoritarios vieran sus cuotas reducidas, esto generaría problemas serios. Sin embargo, aun sin realizar una reforma integral cabe destacar que la voluntad popular puede fragmentar la equidad y disminuir la eficacia. Y ahí es donde debemos de volver a entrar, ¿vale la pena perder la eficacia por ganar equidad? Para muchos la pregunta puede ser un sí y para muchos otros puede ser claramente un no, sin embargo, el sistema no castiga propiamente a nadie, sino que el sistema esta creado para que en su seno se den gobiernos estables y duradero, por lo tanto, a mi entender la eficacia no esta tan reñida con la equidad, sino que como ya hemos dicho para cumplir el fin máximo de vivir en una democracia estable y duradera hay que sacrificar un poco de equidad. ALEJANDRO MILAGRO JIMÉNEZ EL SISTEMA ELECTORAL AL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. DEBATE Y ALTERNATIVAS 24 Es necesario destacar que la equidad y la eficacia no son términos abstractos y aislados que operan en el sistema por ciencia infusa. Por ello es necesario analizar qué grado de relación guardan estos dos elementos con la voluntad popular. El sistema electoral español no fue diseñado para que PP y PSOE obtuvieran cómodas mayorías y gobernaran, de echo cuando el sistema vio la luz en el año 1977, el PP no existía como tal y el PSOE no gozaba del apoyo social que tiene a día de hoy, sin embargo con el paso de los años el juego democrático ha hecho que estos partidos se consolidaran en el poder. Pero, el sistema electoral sobrevivió a UCD y sobreviviría a la desaparición de estos partidos. El sistema plasma la voluntad popular, con sus correctores. A veces hacer comparaciones no es lo más correcto pero con las elecciones europeas tan recientes es preciso hacer un análisis de los resultados obtenidos. El sistema electoral al parlamento europeo tiene nucleares diferencias con el nuestro, sin embargo diferentes organismos han realizado estudios y análisis sobre qué hubiera pasado en España en caso de que las elecciones europeas hubieran sido elecciones generales al Congreso de los Diputados variando la circunscripción electoral y la formula y los resultados obtenidos son altamente curiosos. Manteniendo los criterios de equidad y eficacia se puede llegar a la conclusión de que la voluntad ciudadana puede ser pieza clave para el cambio político. Cabe destacar que las elecciones europeas pese a ser un termómetro frío sirven para observar que la opinión pública es voluble y puede dar un giro a la actual situación política bipartidista. La participación en las elecciones de Mayo de 2014 no fue demasiado alta, solo un 45.73% de la población española participó en las citadas elecciones. El PP y el PSOE fueron las fuerzas más apoyadas con 16 y 14 diputados respectivamente mientras que Izquierda Plural con 6 y Podemos con 5 fueron las siguientes fuerzas con mayor apoyo electoral. A simple vista los partidos mayoritarios siguen aglutinando la mayoría del poder, pero, algo ha cambiado. Las elecciones europeas del año 2009 en las que la participación fue del 44.90% arrojaron unos resultados bien diferentes el PP obtuvo 24 diputados por 23 del PSOE y CiU fue la tercera fuerza más votada con 3 votos. Es evidente que algo ha cambiado, el auge de los movimientos ciudadanos y de los partidos como Podemos que abogan por un cambio del sistema han creado en gran parte de la población una conciencia favorable al cambio. Sin embargo es preciso observar como sería el cambió en nuestro fuero interno. ALEJANDRO MILAGRO JIMÉNEZ EL SISTEMA ELECTORAL AL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. DEBATE Y ALTERNATIVAS 31 correctos dado que ellos consideraban que «El voto debe ser proporcional, es decir, cada diputado o senador debe representar el mismo número de votos (…) Todo lo que no sea el sistema proporcional, (…) no son más que formas de falsear la voluntad popular» 22 . Durante la elaboración de la Constitución, el PCE defendió el establecimiento de un sistema proporcional sin correctores, pese a que acepto la regulación de los Artículos 68 y 69. Aunque el resultado no eran lo que ellos esperaban, lo aceptaron con algo de resignación como una especie de mal menor, al fin y al cabo, por fin iban a estar representados después de tantos años: «Aunque somos conscientes de la existencia de fallos y lagunas considerables, renunciamos a batallas que, por otra parte, tendríamos perdidas» 23 . Durante la década de los 80 el PCE intentó de mil maneras atacar el sistema electoral para conseguir por cualquier vía una modificación del mismo. El PCE acogió con resignación la aprobación de la LOREG, aunque como ya hemos dicho, nunca estuvo de acuerdo con lo dictado. En todos los programas políticos del PCE una de las bazas principales era la dura crítica hacia el sistema electoral y para ello se valió de argumentos que a ellos les ayudaran para conseguir mayor representación. En el año 66 y ya con IU presente en el juego democrático, solicitaba tanto la eliminación de las listas cerradas y bloqueadas como el aumento del número de diputados a 400 para evitar la gran penalización de algunas circunscripciones. En los programas de 1993, 1996, 2004 se añadían a esas peticiones la disminución de la desproporcionalidad mediante la ampliación de la circunscripción electoral a la Comunidad Autónoma y la adopción de una nueva fórmula electoral que contemplara la utilización de los restos a nivel nacional. En el año 2008 esta formación fue por la vía de la proporcionalidad de la que nos habla la Constitución, en primer lugar pretendían el aumento del número de diputados, la reducción del número de diputados por circunscripción, además de otras propuestas encaminadas a cambiar el régimen 24 . Tras las elecciones de 2008 IU lanzó una campaña, campaña por una ley electoral justa y democrática, que coincidió con la puesta en marcha de una subcomisión parlamentaria en el Congreso de los Diputados. Apoyado por algunos sectores y viendo el relativo éxito 22 CARRILLO, S y SANCHEZ MONTERO, S., Partido Comunista de España, Albia, Madrid 1977, pág. 72. 23 PCEPartido comunista de España, Noveno Congreso del PCE, Crítica. Barcelona, 1978. 24 Como en los otros casos los programas electorales de IU pueden ser encontrados en la página web de la formación www.izquierda-unida.es ALEJANDRO MILAGRO JIMÉNEZ EL SISTEMA ELECTORAL AL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. DEBATE Y ALTERNATIVAS 32 que estaba consiguiendo la campaña lanzada, Gaspar Llamazares formalizó en mayo de 2008 la propuesta que pretendía llevar a la sede de la subcomisión. Aumentar el número de diputados a 400, reducir a 1 el escaño por circunscripción, sustituir la formula D´Hont por la SainteLagüe y aunque resulta contradictorio con lo anterior, crear mediante los restos una bolsa nacional de votos para repartir los 50 nuevos escaños del Congreso. Para IU lo bueno de todo esto es que sus propuestas no tenían por qué llevar aparejadas una reforma constitucional por lo que en caso de que fueran aceptadas, no debía pasar más de un año para poder reformar la ley. Además añadía que ninguna de las formaciones políticas del Estado iba a verse perjudicada por estos pequeños cambios que pretendían introducir 25 . D) Unión Progreso y Democracia. El partido fundado recientemente por Rosa Díez conocido por todos como UPyD es una formación política nueva en el sistema que tiene en su ideario 2 objetivos claros: regenerar la democracia y en la medida de lo posible modificar la ley electoral, dado que, según sus integrantes este sistema es perverso dado que otorga un cierto trato de favor a los partidos nacionalistas. Por ello Rosa Díez en el primer punto de su programa llevaba la modificación de la reforma. Ese mismo año, Rosa Díez única diputada electa de la lista, registro en el Congreso de los Diputados una proposición de Ley Orgánica de reforma de la LOREG. Siguiendo la línea de IU, pretendía el aumento del número de diputados a 400 y reducir a 1 el número mínimo por circunscripción. No nombró nada con respecto a la ley. Pese a ser un partido de un ideario un tanto controvertido, sus propuestas no han ido muy alejadas de las formuladas por IU 26 . Rosa Díez hizo y su partido elaboraron un manifiesto 27 en el que afirmaban lo siguiente «Una nueva Ley Electoral, además de mejorar la igualdad de los ciudadanos, obligaría a los partidos a estar más pendientes de ellos, a no dejarlos de lado una vez que han pasado las elecciones, a elaborar programas que se puedan cumplir. La actual, permite que el PP y el PSOE, en régimen de duopolio, puedan escenificar una lucha descarnada al tiempo que mantienen acuerdos tácitos sobre las cuestiones más relevantes. Un régimen electoral 25 http://reformaelectoral.blogspot.con/ 8 de Marzo de 2008. Consultada el 29 de Junio de 2014. 26 Los partidos de UPyD se encuentran en la web www.upyd.es 27 http://www.upyd.es/contenidos/noticias/318/93639Manifiesto_por_la_Regeneracion_de_la_Democracia_y_la_Refundacion_del_Estado. ALEJANDRO MILAGRO JIMÉNEZ EL SISTEMA ELECTORAL AL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. DEBATE Y ALTERNATIVAS 33 más proporcional, con menos barreras de entrada y con listas abiertas o - al menos - desbloqueadas, permitiría a los políticos ser más independientes de sus partidos y les daría incentivos para saltarse la línea oficial cuando ésta perjudique a los votantes. En resumen, lograría una política más atenta a las necesidades de la gente». Además de la elaboración de manifiestos, propuestas y programas su activismo ha llegado a las redes sociales realizando incluso videos difundimos en su canal de Youtube en los cuales explican sus propuestas 28 . E) Alternativas ciudadanas, no vinculadas con partidos políticos. Pese a que los partidos políticos como bien es sabido son los que tienen la llave para poder cambiar el sistema electoral, en los últimos tiempos y como consecuencia de la actual coyuntura económica y social, multitud de movimientos ciudadanos han demandado el cambio del sistema electoral. Uno de ellos ha sido el conocido como movimiento 15-M, este movimiento tiene origen en el descontento popular y en el rechazo a la actual planta política. En un principio diferentes sectores de la prensa lo vincularon con el PSOE sin embargo como quedo latente este movimiento ciudadano se desmarco de toda opción política. Después de días de protestas y acampadas en las principales plazas de España, la petición más repetida por los «indignados» era la de cambiar el sistema electoral. El Movimiento 15-M consensuó en sus asambleas generales cuatro puntos como base de su futura actuación, entre ellos y como eje central, el de una reforma electoral «encaminada a una democracia más representativa y de proporcionalidad real y con el objetivo adicional de desarrollar mecanismos efectivos de participación ciudadana». Los jóvenes de la Puerta del Sol (al igual que partidos como Izquierda Unida o Unión, Progreso y Democracia) argumentan que la obtención de escaños se hace con escasa representatividad y que el sistema actual desprecia a las minorías porque la necesidad de ganar, circunscripción a circunscripción, obliga a estos partidos a tener una fuerte presencia en cada una de ellas. En segundo lugar, por las dificultades de crecimiento progresivo a los que se enfrentan. Es decir, para estos partidos es casi imposible llegar a convertirse en futuros partidos mayoritarios. Todas las alternativas lanzadas por estas asambleas no han sido tomadas en cuenta por los partidos políticos, sin embargo pese a 28 https://www.youtube.com/watch?v=HFW3cfwXbhk. ALEJANDRO MILAGRO JIMÉNEZ EL SISTEMA ELECTORAL AL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. DEBATE Y ALTERNATIVAS 34 que el 15M es un movimiento popular y no político muchos han sido los teóricos que han visto en PODEMOS formación política de nueva creación, la representación de estas demandas. 4.2 Reformas propuestas. Como acabamos de ver, los partidos políticos, sobre todo los minoritarios, han sido en muchas ocasiones muy críticos con el sistema vigente y por ello hay que destacar que en muchas ocasiones las propuestas realizadas por los mismos han servido de base a muchos estudios para realizar simulaciones. Es muy difícil que una reforma en abstracto mejore totalmente el sistema, sin embargo, uniendo las principales alternativas e intentando realizar una ponderación de intereses, puede que estas medidas surtieran efectos. Las principales medidas que han planteado los partidos políticos versan sobre tres materias, aumento del número de diputados, sustitución de la fórmula electoral y supresión del mínimo del 3%... Sin embargo no son las únicas dado que ha habido alternativas como la sustitución de la circunscripción, el cambio en el prorrateo… A) Elevación del número de diputados. En las primeras elecciones democráticas realizadas en nuestro país en el año 1977 el número total de diputados electos arrojaba un número de 350, como vemos pues, el Real Decreto-Ley de normas electorales establecía que la cámara baja debía estar compuesto por ese número de diputados. Muchos han sido los debates de porque este número, algunas teorías apuntan a que la población en España en el año 1975 rondaba los 35.000.000 de habitantes, por ello el resultado de elegir 350 diputados venía reforzado por la idea de que la elección se hacía en proporción al número de habitantes del país. Cada diputado electo representaría alrededor de 100.000 personas. Sin embargo esta no ha sido la única teoría formulada al respecto. Otras teorías hablan sobre la aplicación de la raíz cubica… En la redacción del texto constitucional, pese a que en un principio había dudas sobre establecer un número determinado de diputados o no, el legislador como ya hemos visto opto por introducir unos límites máximos y mínimos que posteriormente el legislador ALEJANDRO MILAGRO JIMÉNEZ EL SISTEMA ELECTORAL AL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. DEBATE Y ALTERNATIVAS 35 concretaría. Los límites establecidos no distaban mucho del criterio seguido en las primeras elecciones e introducían un límite entre 300 y 400 diputados. Sin embargo el legislador al plasmar la LOREG, prefirió seguir el criterio primariamente establecido y establecer el número de diputados en 350 obviando las propuestas de algunos partidos que consideraban que elevar el límite a 400 diputados podía ser positivo. Durante las tres primeras elecciones democráticas el criterio seguido fue el establecido en las primeras elecciones, que pese a tener vigencia relativa se vio prorrogado por el legislador y no fue sustituido propiamente hasta 1985, año en el cual fue aprobada la LOREG. Las dudas de porque este sistema es similar al del primer Real Decreto-Ley de 1977 tienen en cada una de las fuerzas políticas una respuesta, muchos consideraban que el sistema funcionaba bien y que por ello no había necesidad de cambio mientras que otros consideraban que al ver los intereses de unos partidos primados, el miedo al cambio les hizo seguir con esta tesis. A lo largo de la historia de la democracia, como ya hemos visto, los partidos minoritarios han sido partidarios de elevar el número de diputados de 350 a 400 respetando los límites constitucionales e intentando lograr una mayor proporcionalidad. Sin embargo, como ya hemos dicho, el cambio de criterio sin que otros fueran reformados no tiene mucho sentido dado que podría seguir beneficiando a los partidos mayoritarios e incluso penalizando a algunos. Una de las principales tesis por las cuales se considera que debe elevarse el número de diputados es muy similar a la cual se siguió en la redacción del Real Decreto-Ley de 1977. A día de hoy en España el número de habitantes ronda los 47.000.000 y por ello se ha visto considerablemente reducido el porcentaje de representación, si antes era 1 diputado por cada 100.000 personas a día de hoy, 1 diputado abarca alrededor de 135.000 ciudadanos. Como ya hemos dicho, abordar una reforma de uno de los elementos analizados, no garantiza la mejora de los resultados y por ello al hacer simulaciones es muy importante analizar todos los factores de forma correcta y ponderando los intereses máximos de nuestro ordenamiento. Elevar el número de diputados sin cambiar la fórmula electoral podría arrojar unos resultados quizás más eficaces dado que la estabilidad se conseguiría de forma segura, sin embargo la equidad se vería perjudicada de manera sorprendente. ALEJANDRO MILAGRO JIMÉNEZ EL SISTEMA ELECTORAL AL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. DEBATE Y ALTERNATIVAS 36 Por ello cogiendo una de las simulaciones realizadas en el consejo de Estado podremos ver datos comparativos 29 . El aumento del número de diputados de 350 a 400 llevaría aparejada una serie de consecuencias. El art 162.2 de la LOREG debería señalar que los escaños a repartir entre las diferentes circunscripciones descontados los 2 provinciales y los que obtienen Ceuta y Melilla sería de 298. Además esto significaría que el umbral de reparto es menor y la proporcionalidad subiría un poco. Como vemos en la tabla los partidos mayoritarios (PP y PSOE) verían sus pretensiones igualmente satisfechas y pasarían de tener un 92% de representación a tener un 91% de la misma, IU aumentaría en 2 escaños mientras que UPyD mantendría su diputado. Los partidos nacionalistas como CiU, PNV, CC-PNC aumentarían su representación mientras que las demás fuerzas políticas como ERC, BNG, Na-Bai no verían la misma acrecentada y debemos destacar que pese al aumento del número de diputados ninguna fuerza parlamentaria, ni EA, ChA… Entrarían en la cámara aunque fuera con 1 diputado. El aumento del número de diputados no sería garante de cambio en la actualidad, no aumentaría la proporcionalidad ni la equidad, para que estos factores se vieran alterados deberían introducirse pequeñas variaciones en los índices de los mismos. Además aumentar en 50 escaños el parlamento pese a que no tenga una gran repercusión, puede tener connotaciones negativas desde el punto de vista presupuestario y moral dado que los ciudadanos podrían ver como un efecto negativo y además otro de los efectos 29 MONTERO, JR. y RIERA, P., «Informe sobre la reforma del sistema electoral», El informe del Consejo de Estado sobre la reforma electoral. Texto del informe y debates académicos, Consejo de Estado/CEPC Madrid, 2009, pág. 435. ALEJANDRO MILAGRO JIMÉNEZ EL SISTEMA ELECTORAL AL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. DEBATE Y ALTERNATIVAS 37 puede ser la pérdida de confianza en la clase política, muy necesaria en la actualidad. Las mayorías se verían reforzadas por el presente sistema. Antes de pasar a analizar otro de los elementos es clave destacar que todas las propuestas formuladas han estado legitimadas dado que en todas ellas se ha pretendido elevar el número dentro de los límites constitucionales. Otras propuestas han considerado que el cambio constitucional y el aumento de del límite máximo constitucional es posible y necesario. B) Sustitución de la fórmula electoral. El legislador español se decantó por establecer como fórmula electoral la formula D´Hont. Esta fórmula que tiene su origen en el Siglo XIX, fue creada por el Jurista y Matemático Víctor D´Hont. La fórmula D´Hont se basa en la división de los votos obtenidos por cada candidatura por el número de escaños a repartir, asignándose el escaño a los cocientes mayores. El sistema electoral D´Hont actúa muy proporcionalmente en las circunscripciones grandes. En las circunscripciones pequeñas y medianas, la fórmula D´Hont opera en la práctica como un sistema mayoritario limitado. Por ello la inequidad que se genera ha generado muchas críticas a la formula. Estos efectos que acabamos de decir producen principalmente 2 situaciones, la sobrerrepresentación de algunas provincias y el exceso de peso de los partidos nacionalistas en el Congreso. Como ya hemos dicho anteriormente, la fórmula electoral no es la única causante de que estos desequilibrios se den en nuestro sistema. Muchos estudios han concluido que la fórmula electoral no funciona mal en nuestro país y achacan este mal funcionamiento del sistema al mínimo de 2 diputados que la Constitución en su articulado otorga a cada circunscripción provincial. Hay que destacar que la formula D´Hont no solo es de aplicación en nuestro país en el ámbito nacional sino que también lo aplicamos para las elecciones municipales y autonómicas. Pero como estamos hablando de la posible sustitución de la misma deberemos hacer un pequeño estudio sobre qué es exactamente la fórmula electoral. La fórmula electoral es una fórmula matemática a través de la cual, con los resultados obtenidos, distribuimos los escaños de nuestro parlamento. Por ello un jurista solo con sus conocimientos de derecho ALEJANDRO MILAGRO JIMÉNEZ EL SISTEMA ELECTORAL AL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. DEBATE Y ALTERNATIVAS 38 no podría realizar una formula dado que debería conocer cómo funciona y esto conlleva conocer algo de matemáticas. Las formulas electorales podemos clasificarlas en 2 tipos diferentes, las formulas mayoritarias como es la nuestra, o las formulas minoritarias. La fórmula D´Hont, el cociente Hare, Sante-Lagué, Cociente Droop, Imperiali, Hagenbach-Bischoff… La fórmula de nuestro sistema no es única, no todos los sistemas se rigen por la misma fórmula sino que cada uno en función de sus objetivos establece una fórmula que ayude a alcanzar el mismo, por ello en España se eligió la formula D´Hont dado que era la más beneficiosa para lo que se pretendía. Muchas han sido las críticas vertidas a nuestra fórmula electoral, y muchas han sido las propuestas de cambio de formula y por ello considero preciso hacer una pequeña síntesis sobre las formulas pretendidas: - Cociente Hare: Es una formula muy bien vista en todo el mundo, el cociente Hare es el resultado de dividir el número de votos emitidos entre el número de escaños a repartir. De esa forma es posible determinar cuántos votos son necesarios para obtener un escaño, sus mayores defensores consideran que es una fórmula que intenta dotar al sistema de cierta proporcionalidad… Sin embargo debemos de destacar que en el contexto de nuestro sistema, los resultados que arrojaría no serían tan diferentes de los obtenidos hasta ahora. Sin embargo debemos de destacar que Niemeyer principal valedor de la citada formula pretendió que los partidos mayoritarias vieran sus posibilidades disminuidas. - Método Sainte-Lagué: Inventado por el matemático francés André Sainte-Laguë, es muy similar a nuestro sistema, sin embargo favorece algo más a los partidos menos votados. Los favorece dado que en este sistema se redondea hacia arriba ayudando a estas fuerzas minoritarias. Es un sistema muy utilizado, podemos destacar que países como Alemania o Suecia principales potencias económicas de la Unión Europea lo establecieron y el funcionamiento del mismo es efectivo. También en algunos países de Latinoamérica es utilizado. Algunas simulaciones han sido realizadas con este sistema y si es cierto que el funcionamiento del mismo no es muy distinto al nuestro, pero como hemos dicho, ayudaría a formaciones ALEJANDRO MILAGRO JIMÉNEZ EL SISTEMA ELECTORAL AL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. DEBATE Y ALTERNATIVAS 39 que ahora no están presentes en la cámara a obtener algo de representación fragmentando la composición de la cámara 30 . Si bien es cierto que estas dos han sido las principales alternativas formuladas también debe ser destacado la formula Droop, que con menos relevancia ha sido planteada. La mayoría de los partidos políticos que han planteado la sustitución de la fórmula electoral en nuestro país han considerado que sustituir la formula D´Hont por la formula Sainte-Lagüe seria la más satisfactoria. Cogiendo de base los resultados de las elecciones del 2008 y aplicando la citada formula con nuestro actual sistema obtendríamos unos resultados similares a los publicados en el informe del Consejo de Estado 31 . Con la aplicación de la norma que hemos establecido como alternativa real y posible los resultados cambiarían un poco, el partido mayoritario en este caso el PSOE vería su porcentaje de representación reducido sustancialmente mientras que su absoluto perseguidor el PP vería su cuota reducida en solo 1 diputado, por ello la distancia se vería reducida de 15 diputados a 7 entre ellos. IU vería como de 2 diputados pasaría a 8 y ERC obtendría más representantes mientras que 2 fuerzas nuevas como son EA Y NC-CCN entrarían en la cámara. Sin embargo, UPyD, CiU o BNG no verían cambio alguno. Esto conllevaría que no habría un gran cambio pero el pluralismo de partidos en la cámara 30 La fórmula Sainte-Lagüe tiene variantes y ha sido modifica en muchas ocasiones, en nuestro caso utilizaremos una formula modificada y corregida utilizando como primer divisor 1.4 y de ahí en adelante 3,4,7… Así se conseguirá corregir los niveles y obtener unos resultados más proporcionales. 31 MONTERO, JR. y RIERA, P., «Informe sobre la reforma del sistema electoral», El informe del Consejo de Estado sobre la reforma electoral. Texto del informe y debates académicos, Consejo de Estado/CEPC Madrid, 2009, pág. 429. ALEJANDRO MILAGRO JIMÉNEZ EL SISTEMA ELECTORAL AL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. DEBATE Y ALTERNATIVAS 40 haría que la proporcionalidad se viera favorecida mientras que la equidad se vería algo perjudicada. Además las distancias entre los partidos mayoritarios al verse tan reducidas harían que la legitimidad democrática pudiera llegarse a dar de forma totalmente efectiva al tener que pactar o coalicionar por el bien de los ciudadanos. La fórmula electoral no es garante de cambio, dado que como ya hemos dicho, cambiar un único elemento del sistema no garantiza que vaya a haber un cambio. La Constitución en su articulado no regulo la fórmula electoral, por ello cambiarla sería relativamente sencillo dado que no habría que reformar el sistema constitucional, sin embargo, cambiarla no es garante de mejora y por ello las principales alternativas han sido formuladas por partidos minoritarios que intentan ver sus cotas de representación multiplicadas. C) Sustitución de la circunscripción provincial. La provincia es una división administrativa, como todos sabemos nuestro sistema, establece que dentro de la unidad nacional existen Comunidades Autónomas que a su vez se subdividen en provincias. Si bien es cierto que esto que hemos dicho anteriormente es cierto, también debemos destacar que la ambigüedad del lenguaje nos hace caer en trampas dado que algunas comunidades son uniprovinciales y por ello a la vez son comunidad y a la vez provincia a efectos electorales. El establecimiento de la provincia como circunscripción electoral condiciona en gran parte el resultado de las elecciones y por ello ha sido objeto de muchas críticas. Como ya analizamos anteriormente en el trabajo, la voluntad del legislador era dar continuidad a lo que consuetudinariamente había estado establecido en nuestro país y por ello decidió dar continuidad a este sistema. La provincia es una división territorial relativamente pequeña, si a esto le sumamos la tendencia creciente a la agregación o acumulación de la población en torno a los grandes núcleos y concentraciones urbano-industriales de abandonar las zonas rurales y establecerse en núcleos urbanos, tenemos una de las principales claves por las cuales este sistema es criticado. Si bien es cierto que en muchas zonas, la provincia puede obtener resultados relativamente proporcionales, en otras esto no se da así. ALEJANDRO MILAGRO JIMÉNEZ EL SISTEMA ELECTORAL AL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. DEBATE Y ALTERNATIVAS 47 aprovechando la actual coyuntura están trabajando para abrirse un hueco en el actual panorama político. D) El precio del optimismo. Si bien es cierto que un partido en el gobierno suele ver satisfactorias las normas electorales vigentes, también es cierto que es muy jugoso para un partido en el gobierno el abordar la posible reforma del sistema electoral que le posibilite perpetuarse en el gobierno y así conseguir mayor una representación. Por lo tanto la manipulación del sistema puede ser considerada otra de las posibles razones por las cuales un sistema electoral puede ser reformado. Unos de los ejemplos más destacables fueron los que se dieron en la Republica Checa o en Eslovaquia. En muchos países del este se ha seguido esta tendencia dado que no se ha institucionalizado correctamente el sistema. Sin embargo observando nuestro sistema podemos decir que es un poco imposible que se de en el mismo dado que nuestro sistema no nos permitirá una reforma que cambiara las condiciones básicas del sistema. Nuestro sistema electoral está basado en la equidad y en la eficacia y siempre que alguien intentaría salirse de estos parámetros esto no sería legítimo. En ningún momento el PSOE o AP pese a gobernar en diferentes periodos han abordado una reforma que les reportaría unos mejores resultados, principalmente dado que al aceptar el juego democrático renunciaron a sus pretensiones desproporcionales o mayoritarias. Cayo Lara, líder de IU ha afirmado en una entrevista reciente que el PP está intentando abordar una reforma similar a la de este tipo 37 . Afirmando que la cómoda mayoría que le da al PP esta actual legislación podría verse aún más acentuada y observando la reducción del parlamento que ha sido llevada a cabo en Castilla y la Mancha por la número dos del PP. El líder unionista ha afirmado que el PP se ha convertido en un escoyo para el progreso y que esta iniciativa que está ideando para reforma la ley electoral a nivel estatal perjudica seriamente a la democracia. Aun así, no hay datos concluyentes que afirmen esta hipótesis. 37 http://www.izquierda-unida.es/node/14336. Consultado a 21 de Julio de 2014. ALEJANDRO MILAGRO JIMÉNEZ EL SISTEMA ELECTORAL AL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. DEBATE Y ALTERNATIVAS 48 E) Las ventajas del largo plazo. Por ultimo cabe la remota posibilidad de que el partido en el gobierno decida tomar una decisión contraria a sus intereses y abordar una reforma que le perjudicara. Se trata de situaciones en las que el objetivo de la obtener mejores resultados se subordinan a otros de tipo reformista, rendir cuentas… En estos casos el partido que está en el gobierno pondera intereses y considera que pese a tener que hacer una reforma que pueda perjudicarle, puede que esto le sirva de estrategia electoral. En España en todo caso podría abordarse como mucho una reforma de tipo reformista con relación a la Constitución dado que excluiríamos los otros ámbitos. Por ello quizás para reformar la Constitución habría que modificar el sistema y dar entrada a otros partidos para que estos fueran pate del texto constitucional y así mejorar el sistema democrático. V. Conclusiones. El sistema electoral al Congreso de los Diputados y sus bases tienen su origen en normas preconstitucionales las cuales fueron amparadas posteriormente por el texto constitucional y asumidas por la normativa electoral vigente en la actualidad. Sin duda el funcionamiento del mismo ha sido satisfactorio y ha ayudado al buen desarrollo de la vida política y parlamentaria. La capacidad del sistema para crear en su seno gobiernos estables y duraderos y su excelente continuidad han permitido que la democracia se haya consolidado y que el sistema electoral se haya institucionalizado. El texto constitucional pese a no desarrollar propiamente el contenido del sistema, en sus disposiciones, se dedicó a acotar unos parámetros básicos que garantizaran la viabilidad del mismo a través del establecimiento de principios rectores como el de la igualdad de voto, la proporcionalidad, la representatividad… Todos estos principios tenían como máxima la creación de instituciones fuertes y con posibilidad de cambio que aseguraran el futuro de la democracia. Las múltiples virtualidades del sistema ayudaron a que la democracia se consolidara y por ello las desviaciones del mismo fueron justificadas e incluso a veces obviadas en los debates políticos. Sin embargo, aunque la LOREG data de 1985 las bases del sistema fueron sentadas en 1977 por un Real Decreto Ley de normas electorales y por ello es posible destacar que ALEJANDRO MILAGRO JIMÉNEZ EL SISTEMA ELECTORAL AL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. DEBATE Y ALTERNATIVAS 49 pese a su excelente funcionamiento, el mismo sistema produce algunos efectos negativos. Es un sistema que pese a tener unas bases proporcionalistas beneficia sobre todo a los dos grandes partidos mayoritarios y otorga una gran representación a los partidos nacionalistas. Pero, no todo son efectos negativos, también el sistema ha cumplido sus objetivos de estabilidad y gobernabilidad y por ello a veces hay que hacer reflexiones sobre qué es lo más beneficioso. Los principales valedores de la reforma electoral abogan por un avance en la proporcionalidad. Este avance en la proporcionalidad podría realizarse sin acudir a una reforma constitucional, dentro de los parámetros establecidos en la misma. Las principales reformas enunciadas van encaminadas a la elevación del número de diputados, la sustitución de la fórmula electoral, la reducción del mínimo provincial… Sin embargo, pese a que existe un gran catálogo de situaciones en las cuales puede darse una reforma electoral, el elemento básico para el cambio suele fallar. Los partidos minoritarios de ámbito nacional, normalmente los más perjudicados por el sistema son los que más demandan este cambio del sistema obviando en multitud de ocasiones que los partidos mayoritarios son realmente los que tienen la llave para el cambio. Los beneficios a corto o largo plazo que les confiere el sistema a los partidos mayoritarios hacen que estos centren su actividad política en otros campos y confían en que a la larga o a la corta el sistema electoral volverá a auparles en el gobierno. Las reformas propuestas por los diferentes partidos no solo han sido realizadas dentro del marco de la legalidad vigente, muchas fuerzas políticas han ido más allá y han propuesto en multitud de ocasiones la reforma general del sistema democrático español. Sin embargo, es preciso destacar que a ciencia cierta es imposible saber cuáles serían los efectos de un cambio de sistema. Las simulaciones realizadas por diferentes organismos que han ayudado a instituciones como el Consejo del Estado para la elaboración de informes y dictamines han arrojado resultados para el análisis. Mientras muchas fuerzas políticas solo piden el aumento del número de diputados y otras la mera sustitución de la fórmula electoral, es preciso destacar que solo una reforma conjunta del sistema cristalizaría los objetivos buscados por las fuerzas reformistas. Una reforma que en su seno reuniera todos los elementos citados ayudaría a aumentar la proporcionalidad e incluso puede que aumentaran el pluralismo político y otros elementos básicos, sin embargo esto dificultaría la creación de gobiernos estables y aumentaría la fragmentación ALEJANDRO MILAGRO JIMÉNEZ EL SISTEMA ELECTORAL AL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. DEBATE Y ALTERNATIVAS 50 parlamentaria imposibilitando en muchos casos el consenso y el buen desarrollo de la vida política. Por ello es preciso destacar que la materia electoral es una materia que debe ser tratada de la mejor forma posible dado que abordar una reforma electoral es un asunto de importancia capital. El correcto desarrollo de la vida parlamentaria y del día a día de las instituciones básicas que garantizan el funcionamiento del estado van ligados al mismo. El debate en multitud de ocasiones se ha llevado a la calle creando en la ciudadanía una opinión populista y favorable al cambio, sin embargo considero que es en muchos casos fruto del desconocimiento del sistema y de su finalidad. La situación actual ha creado en muchos ciudadanos una opinión reticente a la clase política, sin embargo las críticas no han sido solo vertidas hacia el modelo de elección. También el estatuto del diputado ha sido muy criticado. Por ello y como el Consejo de Estado finaliza en su exposición, a mi entender lo más sabio sería, no cambiar nada para que nada cambie, ningún sistema electoral es perfecto y por ello se introducen en ellos correctores. En el caso de España los correctores introducidos pretendían conseguir la formación de gobiernos estables y duraderos y a la vista está que esto se ha conseguido. La única vía a través de la cual el sistema podría reformarse sería el consenso y a día de hoy, esto se atisba más que imposible. La actual situación económica no ayuda y es por ello que considero que no estamos en el mejor momento para abordar una reforma dado que las fuerzas políticas deben centrar su actividad en la búsqueda de medidas para el fortalecimiento del país. Por ello considero que a la vista está, el sistema funciona, consigue sus objetivos y proporciona a la nación una estructura fuerte y sólida. Podrían hacerse avances en equidad o representatividad pero, siempre algo fallaría. Es por eso que yo considero que el sistema no debe cambiarse. Su institucionalización lo demuestra y su correcto funcionamiento lo corrobora. ALEJANDRO MILAGRO JIMÉNEZ EL SISTEMA ELECTORAL AL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. DEBATE Y ALTERNATIVAS 51 BIBLIGORAFÍA BÁSICA. - FERNANDEZ MIRANDA-CAMPOAMOR, A., «Sobre la reforma electoral», El informe del Consejo de Estado sobre la reforma electoral. 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