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Trabajo Fin de Grado El Servicio Europeo de Acción Exterior y su relación con la acción de los Estados miembros: problemática, retos y posibilidades. El caso español. Alejandro Salesa Cotaina Trabajo Fin de Grado El Servicio Europeo de Acción Exterior y su relación con la acción de los Estados miembros: problemática, retos y posibilidades. El caso español. Autor: Alejandro Salesa Cotaina Directora: Ana Gascón Marcén Facultad de Derecho 2014 Trabajo Fin de Grado El Servicio Europeo de Acción Exterior y su relación con la acción de los Estados miembros: problemática, retos y posibilidades. El caso español. 2 ÍNDICE Págs. Lista de abreviaturas ………………………………………………………………….... 3 I. Introducción………………………………………………………………... 4 II. La Unión Europea en la escena internacional: contexto general y retos….... 6 1. La Unión Europea como actor global…………………………………... 6 2. La política exterior de la Unión Europea: peculiaridades y retos………. 9 III. Modelo anterior al Tratado de Lisboa: especial referencia a la Política Exterior y de Seguridad Común…………………………………………... 12 1. Anotaciones previas…………………………………………………… 12 2. El desarrollo histórico de la PESC hasta el Tratado de Lisboa……….. 15 3. Principios, procedimiento y funcionamiento de la PESC……………... 20 IV. El Tratado de Lisboa: la redefinición del modelo institucional…………… 24 1. Problemática general: las relaciones exteriores de la Unión Europea… 24 2. Los principios de la reforma del Tratado de Lisboa…………………... 26 3. El Alto Representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad……………………………………………………………… 29 V. El Servicio Europeo de Acción Exterior………………………………….. 36 1. El proceso de creación del SEAE: la negociación…………………….. 36 2. Decisión 2010/427/UE.……………………………………………….. 42 2.1. Naturaleza jurídica del SEAE……………………………………. 42 2.2. Ámbito de actuación: cometidos y cooperación…………………..45 2.3. Organización e instrumentos……………………………………... 51 3. Revisión de la Decisión 2010/427/UE ….………………………......... 55 VI. Conclusiones……………………………………………………………… 58 Bibliografía……………………………………………………………………….. 64 Anexo I. Organigrama del SEAE. 3 LISTA DE ABREVIATURAS AR Alta Representante de la Unión Europea para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad/Vicepresidente de la Comisión EEMM Estados miembros EEUU Estados Unidos de América JAI Asuntos de Justicia e Interior PE Parlamento Europeo PESC Política Exterior y de Seguridad Común SEAE Servicio Europeo de Acción Exterior TJCE Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas TJUE Tribunal de Justicia de la Unión Europea TFUE Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea TUE Tratado de la Unión Europea UE Unión Europea URSS Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas 4 I. INTRODUCCIÓN. El Servicio Europeo de Acción Exterior (en adelante, SEAE) surge como manifestación de unas determinadas necesidades que han de ser resueltas; esto es, la acción exterior de la Unión Europea (en adelante, UE) padece de falta de coherencia, unidad y eficacia, disfunciones estructurales que le impiden tomar una posición de liderazgo en asuntos de interés global. En este sentido, las novedades introducidas por el Tratado de Lisboa suponen la configuración de un nuevo modelo que pretende mitigar las posibles disfunciones que presenta la Unión en su acción exterior, con el fin de que ésta halle un puesto relevante como actor global. No obstante lo anterior, hay que relativizar en cierto sentido esta afirmación pues todavía no se disponen de los elementos de juicio suficientes como para aseverar con rotundidad si es, en verdad, aproximado a la realidad que se ha producido una redefinición sustancial de los elementos que componen la acción exterior de la Unión. Y, en estos extremos, si tales cambios disponen de la profundidad suficiente como para constituir una auténtica novedad respecto de la estructura e instrumentos a disposición de la UE para conducir su política exterior. No se van a hacer más precisiones en este instante pues, en realidad, habrá tiempo de comentar las carencias que la Unión ha demostrado a lo largo de su historia para afrontar los retos que plantea la política internacional, sin embargo, conviene determinar el camino sobre el que discurrirán las reflexiones posteriores. Del mismo modo, resulta apropiado a estos efectos explicar con cierto detenimiento la evolución del proyecto de creación del SEAE hasta su puesta definitiva en marcha así como los detalles de los procesos decisorios; esto es así, porque las peculiaridades de dicho proceso influyen de manera muy notable en la configuración final del Servicio, aportando determinados matices que condicionan su actividad. Finalmente, es una exigencia ineludible orientar el sentido de estas reflexiones hacia las implicaciones que la creación del SEAE haya podido tener respecto de la acción exterior de los Estados miembros (en adelante, EEMM). Así pues, el SEAE constituye una auténtica innovación desde el punto de vista del proceso de integración europea, cuestión que indudablemente justifica el interés demostrado por aquel en este análisis. Pero, además, se trata de una reforma operada en un ámbito de actuación de la UE que se caracteriza por su complejidad y, sobre todo, 5 por sus peculiaridades. En efecto, las relaciones exteriores de la Unión están presididas por una lógica distinta que influye en la dinámica que las inspira y, concretamente, de un elemento que viene a servirles de vehículo. En este sentido, aquellas implicaciones respecto de la acción exterior de los EEMM, también han motivado la inclinación hacia el tratamiento de esta cuestión. En realidad, estos son un elemento esencial del proceso de integración europea pues son la base sobre la que dicho proceso se sustenta y, además, el SEAE supone la introducción de un instrumento diplomático que se asemeja a los servicios diplomáticos de los Estados nacionales. No es de extrañar que haya surgido una importante polémica en torno a los mecanismos de relación internacional que ha experimentado la UE a lo largo de su evolución; el SEAE responde, en cierto sentido, a esa polémica. Este trabajo pretende contribuir al esclarecimiento de la misma, de modo que se aporta una perspectiva que busca completar los estudios precedentes. Es por eso que para la realización de este trabajo se ha recurrido a dichos estudios con el fin de encontrar los pasos correctos por los que orientar el tratamiento de la cuestión. La investigación ha implicado a estudios doctrinales cuya autoría corresponde a profesores e investigadores de diversa procedencia que han planteado el debate tomando como referencia múltiples circunstancias. Ahora bien, aquellas explicaciones doctrinales resultan inservibles sin el conocimiento adecuado de las fuentes legales pues, al fin y al cabo, aportan el contenido efectivo al SEAE y condicionan sus principios objetivos y ámbito de actuación; esto es, se han manejado los textos normativos oportunos y los informes procedentes de las instituciones y demás órganos de la UE que han servido de base para la configuración del Servicio. Asimismo, se ha intentado contar con la visión de miembros del servicio diplomático español que han contribuido, de una u otra forma, a la configuración del SEAE o que han tenido contacto directo con las relaciones exteriores de la UE. De esta manera, el trabajo de investigación que aquí se presenta ha aunado perspectivas procedentes del mundo puramente académico y de la realidad práctica con el fin de aportar un análisis completo y que sirva para comprender las consecuencias de la creación del SEAE para la acción exterior de la UE y, por supuesto, para la de los EEMM. 6 II. LA UNIÓN EUROPEA EN LA ESCENA INTERNACIONAL: CONTEXTO GENERAL Y RETOS. 1. La Unión Europea como actor global. El SEAE desde el mismo momento en el que se plantea su creación y durante todo el proceso de negociación del que resultará su configuración final está presidido por una necesidad imperiosa. La UE tiene la obligación de constituirse como un actor internacional con auténtica capacidad de influencia global para la defensa de sus intereses. En este sentido, el SEAE junto con otras novedades introducidas por el Tratado de Lisboa pretende conseguir eso mismo, o al menos, dotar a la UE de los instrumentos necesarios para establecer una acción exterior coherente y eficaz que le permita responder a los retos planteados por la escena internacional actual. Habrá tiempo para comentar cuáles son las innovaciones introducidas por esta última modificación de los Tratados; baste decir ahora, a los efectos de las cuestiones que se tratan en este instante, que existe una total redefinición del diseño institucional referente a la actuación de la Unión frente al exterior y ello responde a una realidad respecto de la que no se puede permanecer indiferente: la UE y los EEMM deben tomar consciencia de que están en franco declive en cuanto a su capacidad de influencia internacional, los puntos candentes de interés mundial se alejan de ellos y, en consecuencia, el futuro dibuja unos contornos que resultan realmente descorazonadores para los Estados europeos. En efecto, el mundo y las relaciones internacionales han experimentado importantes transformaciones en las últimas décadas. Y, en resumen, los Estados europeos no disponen del perfil para responder a las vicisitudes del mundo actual ni, en un grado mucho mayor y preocupante, al panorama que se intuye en el futuro. De hecho, una amplia mayoría de la doctrina ha manifestado en reiteradas ocasiones que la UE no influye con auténtico peso específico en las relaciones internacionales a una escala global; si se observan con objetividad determinados datos, estas conclusiones no resultan en ningún caso descabelladas 1 . 1 BERNAD Y ALVÁREZ DE EULATE, M., SALINAS ALCEGA, S. y ROBLES TIRADO, C. Instituciones y Derecho de la Unión Europea, Realizaciones, Informes y Ediciones Europa, Zaragoza, 2003, p. 52. En otro orden de cosas e incidiendo en la cuestión, el Prof. Maximiliano Bernad suele insistir en sus clases en las circunstancias que hacen de los países de Europa totalmente incapaces de competir en el mundo globalizado que se vislumbra en el horizonte y lo ilustra con una frase: “fuera de la UE hace mucho frío”. Más allá de que el sentido de estas palabras no requiere ser descubierto, considero 7 Desde el punto de vista geográfico el centro de intereses se traslada inevitablemente hasta el Océano Pacífico desde el Atlántico y por tanto existe una importante lejanía del continente respecto del mismo. Resulta también un hándicap digno de especial consideración el envejecimiento de la población de los EEMM y el déficit demográfico al que va estrechamente aparejado. Al mismo tiempo, existe una rica herencia de diversidad histórica e idiomática que sin ninguna duda implica un potencial enorme para el futuro de los Estados europeos; sin embargo, puede representar un obstáculo para alcanzar acciones comunes que defender en bloque frente al exterior. Así, los intereses nacionales de los EEMM son perfectamente legítimos desde el punto de vista democrático y, además, no puede olvidarse que éstos sirven de base al proceso de integración. Resulta por tanto de la realidad que se ha descrito supra la UE supone el medio más apropiado para combatir esa situación de desventaja respecto del resto de actores internacionales o incluso el único si hablamos de otros EEMM cuya posición es más delicada pues esas deficiencias estructurales son mucho más acusadas. No obstante lo anterior, pese a que desde estas líneas se reconozca que las posibilidades de los Estados europeos para participar con peso específico en los asuntos de política global sólo se podrán sustentar en el seno de la UE 2 , debemos cuestionarnos sobre si ello es en verdad posible en atención a la imagen de la UE en el mundo. Es decir, si en efecto la UE tiene suficiente credibilidad política como para que los actores que van a asumir el protagonismo en la escena internacional consideren que puede reclamar cierto liderazgo. En otro orden de cosas y probablemente debería considerarse en primer lugar, ya que lo anterior dependerá en gran medida de lo que se va a enunciar a continuación, si la UE dispone de los instrumentos necesarios para articular una interesante hacer ciertas precisiones: el Prof. Josep Ibáñez recuerda que “el potencial europeo que muestran datos objetivos sobre riqueza, comercio, I+D+i, demografía, contribución a Naciones Unidas, etc. no es suficiente para representar un papel importante en la política mundial” (IBÁÑEZ, J., “La contribución de la Unión Europea a la gobernanza global durante la Presidencia Española” en SOBRINO HEREDIA, J. M. (dir.), GARCÍA SEGURA, C., MARTÍNEZ CAPDEVILA, C. y PALAO MORENO, G., El desarrollo del Tratado de Lisboa: un balance de la Presidencia española, Escuela Diplomática, Madrid, 2011, p. 360) 2 En consonancia con esta línea argumental, el Prof. Josep Ibáñez dice: “La apreciación de esta realidad cada vez más clamorosa deberá generar una voluntad política más decidida para que desde todos y cada uno de los Estados miembros se contribuya a reforzar la condición de potencia de la UE”; no obstante, es se ha de reconocer en todo caso la necesidad de que los Estados miembros tomen consciencia de las relevantes consecuencias de esta realidad y asumir una voluntad política mayor en este sentido (IBÁÑEZ, J., op. cit. nota 1, p. 361). 8 acción exterior propia y bien definida. Así como la necesidad de que esta no sea contradictoria con la que lleven a cabo cada uno de los 28 EEMM que la componen y, finalmente, si la UE en su conjunto será capaz de combatir y superar los defectos de los que adolecen aquellos Estados individualmente. Los EEMM y la UE han demostrado en determinadas ocasiones un cierto inmovilismo a la hora de asumir pactos políticos cuya repercusión internacional es incontestable. Del mismo modo, también se ha pretendido y conseguido aportar una imagen de mayor unidad, cooperación y colaboración en determinadas materias en las que la Unión ha conseguido formar una voluntad propia a partir del consenso de las instituciones y los EEMM. En definitiva, si se busca una afirmación taxativa en cuanto a la capacidad de la Unión para definir su política en el seno de sus procesos institucionales, ésta no va a poder aportarse. Lo cierto es que la UE ha sido capaz de movilizarse y actuar con efectividad en la escena internacional constituyéndose como un actor con liderazgo efectivo; mientras que en otras ocasiones, en asuntos que representan temas especialmente delicados para los intereses de unos u otros, dicho acuerdo no ha sido posible 3 . Sin embargo, todo este balance responde a la propia lógica de la UE que, en realidad, se manifiesta en los procesos de decisión sobre materias internas. Siguiendo esta línea argumental, la duda permanente recae sobre la UE. Cierto desconcierto afecta a propios y extraños en lo que a la capacidad de movilización de la voluntad de esta organización internacional se refiere. Y es que la Unión está lastrada por las enormes dificultades que supone conformar una única voluntad, requisito indispensable para una acción exterior idónea y aportar esa credibilidad frente a terceros Estados. Son precisamente esas disfunciones, como ya se adelantaba, las que pretende 3 Ejemplos que pueden aportarse para clarificar el estado de la cuestión son los siguientes, a saber: en cuanto a aquellos asuntos en los que la UE no ha demostrado auténtica capacidad de acción en la escena internacional han sido supuestos de gestión de crisis. Efectivamente, se refieren a la gestión de crisis globales como las de Irak, Libia o Siria; lo cierto es que, en mayor o menor medida dado el caso concreto, se han demostrado por la Unión una falta de coordinación en la movilización de sus instrumentos de acción exterior. Una muestra significativa de esta diversidad de intereses y que tiene a España como protagonista alude al caso del reconocimiento de Kosovo como Estado independiente; en particular, la mayoría de EEMM de la UE han accedido a reconocer a Kosovo como tal, mientras que el Reino de España, entre otros (Grecia, Eslovaquia, Chipre y Rumania), ha optado por lo contrario. Representa, por tanto, un ejemplo magnífico para ilustrar las dificultades que existen para alcanzar una posición consensuada en los asuntos de política global. 9 solventar las novedades introducidas por el Tratado de Lisboa en esta materia, incluido el propio SEAE. 2. La política exterior de la Unión Europea: retos y peculiaridades. Se han de comenzar estas primeras líneas incidiendo en la idea de que la Unión Europea constituye una auténtica innovación en sí misma. En esta primera reflexión superficial, que responde a una finalidad meramente introductoria, resulta especialmente tentador rescatar aquellas palabras que definieron a la UE con una expresión que se ha hecho curiosamente famosa entre la doctrina: O.P.N.I. o, desentrañando el sentido que encierran dichas siglas: objeto político no identificado 4 . Sin duda, esa expresión sencilla pero tan acertada como ingeniosa viene a descubrir una situación que representa, como se decía, una anomalía en el panorama de la política internacional. Un ejemplo de ello es que resulta especialmente complicado dotarla de una definición susceptible de responder con cierta solvencia a una simple pregunta: ¿Qué es la Unión Europea?, y más si para ello nos fijamos en los sujetos clásicos de Derecho internacional. Es decir no puede decirse que sea una organización internacional en un sentido puro, y en ningún caso podemos considerar a la UE como un Estado soberano o, más bien, como una suerte de súper-Estado; en realidad y a modo de aproximación, estamos ante un ente político supranacional compuesto por Estados que han decidido ceder el ejercicio de competencias soberanas. Éste constituye el rasgo básico y fundamental que marca las peculiaridades de la Unión, tanto sus virtudes como sus defectos. En respuesta, la doctrina ha decidido solventar el problema mediante una definición que pretende aunar todas estas consideraciones: organización internacional 4 Así fue como Jacques Delors, primer presidente de la Comisión Europea (1985 a 1995), describió el proyecto de integración europea utilizando ese juego de palabras; como puede observarse, pese al evidente carácter irónico de la cita, resultan especialmente elocuentes los términos en los que se expresó el político francés, esto es: se trata de una organización internacional que nace de acuerdo con los mecanismos ortodoxos de Derecho Internacional Público pero que, en el proceso de evolución que ha experimentado a lo largo de su historia, ha trascendido con creces esa naturaleza primigenia hasta constituir un ente que dispone de voluntad y voz independiente y autónoma de los Estados que la componen, hasta el punto de constituirse como una organización internacional que se caracteriza por un alto nivel de integración derivado del ejercicio de competencias soberanas de los Estados miembros. Por otra parte, también resulta interesante referirse a otras palabras en clave de humor y que inciden en la naturaleza especial de la UE: “[…] O.V.N.I., un unidentified object cuya naturaleza no sabemos precisar, pero que sin embargo vuela” (AMATO, G., “L’originalità instituzionalle dell’Unione europea” en PRETEROSSI, G. (ed.), Un passato che passa? Germania e Italia tra memoria e prospettiva, Fahrenheit, Roma, 2000, p.82). 16 en los asuntos de política internacional, de forma que la UE sea capaz de mostrar su interés en todos los temas globales y que éste sea tenido en cuenta en los foros internacionales. Reclamar, en definitiva, su cota de participación en la política internacional. Resulta imprescindible, desde esta perspectiva, hacer un repaso al camino que ha ido atravesando la PESC desde el mismo momento en que se crea, además de su antecedente más inmediato. Es el primer paso para comprender las razones que motivan la reforma introducida por el Tratado de Lisboa en el sentido en el que se produce; de la misma manera, se podrán empezar a descubrir los elementos que han motivado las premisas sobre las que se articulan los instrumentos a través de los cuales se pretende encauzar la acción exterior de la UE. Así pues, en 1975 fue presentado al Consejo Europeo el Informe Tindemans sobre la consecución de la “unión europea”; no obstante, un año antes, en 1974, el Consejo Europeo había pedido a Biesheuvel, Marjolin y Dell un informe sobre las instituciones europeas, que se presentaría en 1979. Emilio Colombo y Hans-Dietrich Genscher hicieron una propuesta en materia de Cooperación Política Europea, precedente de la PESC. Muchas otras propuestas florecieron en estos años, hasta que, como es reconocido por la generalidad de la doctrina, el Consejo Europeo de junio de 1983 dio un paso decisivo al adoptar en Stuttgart la Declaración solemne sobre la Unión Europea. Este es el contexto institucional en el que surge la política exterior de la UE sobre la base de informes y diversas declaraciones solemnes carentes de vinculatoriedad jurídica pero de un contenido político de gran calado. El Acta Única Europea, que entró en vigor el 1 de julio de 1987, incorporó a la Cooperación política europea a la realidad comunitaria; por lo que podemos ver el origen de la PESC en el mencionado Tratado a través de esta denominación anterior. Valorada muy positivamente por una parte importante de la doctrina, tal y como dice el Prof. Maximiliano Bernad: “[el Acta Única Europea] que incorporó un magnífico esquema de una cooperación política europea, en materia de política exterior, de competencia nacional” 9 . 9 BERNAD Y ALVÁREZ DE EULATE, M., SALINAS ALCEGA, S. y ROBLES TIRADO, C., op. cit., nota 1. 17 Por su parte, el Tratado de Maastricht, que entró en vigor el 1 de noviembre de 1993, crea una estructura en pilares, los cuales eran los siguientes, a saber: el primero de ellos, el denominado pilar comunitario estaba integrado por el acervo de las tres Comunidades Europeas; el segundo y el tercero, eran los denominados pilares intergubernamentales pues se trataban de materias que no habían resultado objeto de integración, dichos pilares estaban dedicados respectivamente a la denominada Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y a los Asuntos de Justicia e Interior (JAI). En estos dos pilares, el sistema no era el comunitario, sino el intergubernamental cuyas características e implicaciones se ofrecerán infra. Aunque se preveían ciertas medidas que el Prof. Bernad calificó “de acompañamiento comunitario” 10 , así como determinados procedimientos que pudieran haber operado como vasos comunicantes que favorecieran una hipotética comunitarización. Se observa, en efecto, que la PESC se introduce con su actual denominación en el mencionado Tratado. En consonancia con las modificaciones operadas en el dicho Tratado, se crea asimismo el cargo del Secretario General del Consejo/Alto Representante para la PESC cuyas funciones y responsabilidades son especialmente interesantes para comprender la naturaleza de los cambios introducidos por el Tratado de Lisboa. Por otra parte, pese a que JAI no es relevante a los efectos del presente análisis, baste decir que los EEMM optaron por comunitarizar progresivamente aquellas materias que estaban contenidas en dicho pilar; circunstancia que no ha ocurrido con la PESC. Por consiguiente, es necesario detenerse brevemente en las razones que han marcado estas diferencias sustanciales en el devenir de ambos pilares. Sin embargo, será mejor reservar los comentarios a este respecto cuando el desarrollo argumental de las tesis defendidas en este trabajo se encuentre en un punto más elaborado. Ahora bien, es conveniente adelantar que seguramente el fundamento se halle en una suerte de principio de utilidad, es decir, en aquello en que los EEMM han considerado que la integración resultaba adecuada para la consecución de sus objetivos, éstos la han asumido. En consecuencia, seguramente los EEMM tengan la percepción generalizada de que una mayor integración en PESC no sirva para satisfacer sus intereses en el exterior o no van a conseguir ese plus que se espera a través de la integración y que ha impulsado todo el proceso. 10 Ibídem. 18 En relación con lo anterior, será el Tratado de Ámsterdam el encargado de operar la integración de la mayor parte del pilar intergubernamental de JAI dentro de los procesos puramente comunitarios. Más allá de estas cuestiones que se ha decidido sacar a colación con el mero interés de contextualizar la discusión, no se llevaron a cabo modificaciones de gran calado en cuanto a lo que ocupa al centro de intereses de este trabajo. No obstante, lo cierto es que si se produjo una leve reforma en el ámbito de la PESC; en atención a la rigidez que caracterizaba la regla de la unanimidad en el proceso decisorio propio de la misma, y el inmovilismo que, en cierto sentido, esto llegó a ocasionar. Se decidió relajar estas exigencias para conseguir agilizar el diálogo y favorecer el consenso, con el fin básico de alcanzar compromisos políticos respecto de asuntos globales que exportar al exterior. No obstante, la efectividad de la reforma de los mecanismos de decisión que establece el Tratado de Ámsterdam es realmente discutible; de hecho, el sistema permanece inalterado también durante el proceso de negociación que dio lugar al Tratado de Niza que entró en vigor el 1 de febrero de 2003. Desde esta perspectiva, aunque no se producen variaciones institucionales en un sentido estricto, sí que debe resaltarse que el objetivo fundamental de este Tratado incide necesariamente en las posibilidades de configurar una acción exterior inclusiva de los intereses de los EEMM. En fin, el Tratado de Niza surge con la voluntad de enfrentar convenientemente los retos de la gran ampliación 11 y, en consecuencia, adaptar sus mecanismos de decisión y estructuras respecto del proyecto de ampliación más ambicioso que la UE hubo de afrontar durante su historia, o al menos por el momento. 11 La importancia de este hecho es digna de comentario desde diversas perspectivas. El 1 de mayo de 2004 se formaliza la Quinta Ampliación y a la que concurrieron 10 Estados que actualmente son miembros de la UE; son los siguientes, a saber: República Checa, Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Letonia, Lituania, Hungría, Malta y Polonia. La trascendencia de este fenómeno opera en una doble dimensión: por un lado, no sólo se refiere a la cantidad de países implicados en el proceso, con todo lo que eso conlleva; en segundo lugar, supone la superación definitiva de la división espiritual que caracterizó al continente europeo durante la Guerra Fría. Significa que la Unión refleja, como una parte más de la conclusión del conflicto en el conjunto de Europa, la integración de los antiguos Estados alineados en torno al eje soviético; es decir, como ya se comentaba supra, la constatación definitiva y manifiesta de que las relaciones internacionales han cambiado sustancialmente. Es por eso que se denominó como la Ampliación hacia el Este de Europa, como muestra plausible del trascendente significado de la misma dentro de la historia de la UE e incluso del propio continente; que se continuaría en años los años posteriores. 19 Dicha ampliación supuso la incorporación al proceso de integración de un amplio abanico de intereses nacionales que adicionar a los ya existentes. Si ya la cantidad de Estados que ingresan representa un intenso problema desde el punto de vista que se acaba de señalar, las peculiaridades de estos países abren paso a una polémica mucho mayor en torno a la capacidad de la UE de aunar en su seno intereses nacionales de naturaleza tan diversa como los de los EEMM que la componen 12 . Los diez países que se incorporan en el año 2004 presentan diferencias históricas que deben tenerse en cuenta para comprender las dificultades que encuentra la acción exterior de la Unión para definir una postura común. La trayectoria política de aquellos Estados durante el siglo XX añade elementos de divergencia que se continúan posteriormente con la incorporación de Rumania y Bulgaria, primero, y Croacia, después. Por consiguiente, como ya se pretendía apuntar, con el Tratado de Niza no se produce ninguna modificación jurídica que influya directamente en la agilización del proceso de decisión en el ámbito de acción exterior; sin embargo, prepara el contexto comunitario para asumir las consecuencias derivadas de una ampliación a semejante nivel. Al fin y al cabo, es una circunstancia fáctica que para bien o para mal influye en la construcción del interés común, una necesidad ineludible para crear una acción exterior adecuada. En resumen, dicho interés común debe consistir en la identificación de los elementos comunes de los intereses nacionales de cada uno de los EEMM. Esto era complicado antes de 2004, cuando eran quince; tornó todavía más complejo entonces cuando tales intereses nacionales aumentaron y se diversificaron hasta veinticinco. Luego la conclusión evidente es que ahora, con veintiocho EEMM, la situación no se habrá simplificado por sí misma, sino siguiendo la lógica expuesta, todo lo contrario. Es cierto que se acaba de abrir un receso en cuanto al tratamiento de los procesos decisorios de la PESC y las consecuencias que plantea respecto a la presencia exterior de la UE en la escena internacional. En efecto, ahora mismo se continuará con la línea expositiva seguida hasta el momento, pero antes una conclusión que sirva de cierre. Se puede establecer una suerte de regla aritmética en torno a esta cuestión. Cuanto más Estados formen parte de la Unión más complicado será configurar una acción exterior para la UE; por ende, las dimensiones que adopta el proceso de integración en lo que al número de países participantes se refiere, es un factor muy a tener en cuenta. Y no sólo 12 Vid. GUINEA LLORENTE, M., op. cit., nota 5, pp. 440-441. 20 se está hablando de cuestiones únicamente relacionadas con un elemento cuantitativo sino, además, cualitativos. Es decir, la pregunta que se podría plantear a continuación es qué ocurriría si la ampliación se orientase hacia Estados con peculiaridades que resultan difícilmente salvables. Ello no significa que desde estas líneas se perfile una argumentación contraria a una potencial ampliación en el fututo, sin embargo, deben tenerse en cuenta sus implicaciones en la política comunitaria en general, y en la acción exterior, en particular. Esta es una polémica que ya se adelantaba más arriba y se ha creído conveniente tratarla cuanto antes para comprender los postulados que, de principio, determinan el funcionamiento de la PESC. Probablemente en la base de las deficiencias que han sido identificadas por la doctrina, se encuentra precisamente este debate: una amplia amalgama de intereses nacionales que cada uno de los EEMM quiere defender en el seno de la PESC, con la finalidad de que estos no queden olvidados bajo la identificación de unos objetivos exteriores comunes. Lo que, a lo mejor, consideran un obstáculo para su acción exterior nacional. Así pues, una vez hechas las precedentes aseveraciones, se procederá a intentar explicar en qué ha consistido y consiste la PESC por la relevancia capital que implica respecto de la acción exterior de la UE y como se verá, aunque ya pueda intuirse, para el SEAE. 3. Principios, procedimiento y funcionamiento de la PESC. Con carácter previo a una exposición exhaustiva del proceso de toma de decisiones en qué consiste la PESC, así como los productos resultantes del propio funcionamiento de la misma, es necesario hacer ciertas precisiones en torno a los principios inspiradores de la misma, que deberán analizarse en consonancia con el panorama descrito con anterioridad. En realidad, la filosofía que preside la actividad en este ámbito se aproxima a los métodos de trabajo que operan en el seno de las organizaciones internacionales clásicas, basadas en la cooperación. En ese estado de cosas, resulta imprescindible tratar los aspectos esenciales del régimen jurídico existente antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa; en consecuencia, en la adopción de los actos normativos, son el Consejo y el Consejo Europeo quienes, en tanto en cuanto son las instituciones encargadas de representar a los Gobiernos de los Estados, asumen el protagonismo en el ámbito de la PESC. De esta manera, en cuanto al primero de ellos, se ocupa de desarrollar las estrategias comunes 21 mediante la adopción de acciones comunes y de posiciones comunes; mientras que el segundo asume la definición y determinación tanto de las orientaciones generales como de las estrategias comunes. Para la adopción de estas decisiones, se establecía como regla general la unanimidad lo cual resulta coherente con la filosofía de cooperación intergubernamental que, como se ha señalado, preside la actuación de la UE en este ámbito. En relación con esta cuestión el Tratado de Ámsterdam introducía novedades como la sumisión de las acciones y posiciones comunes a las mismas normas para su adopción o la existencia de diversos mecanismos que matizan la exigencia de unanimidad, pudiendo citarse a este respecto los siguientes; a saber: La denominada abstención constructiva, al señalar que la abstención de un Estado miembro en la votación no impide la adopción de una decisión que deba adoptarse por unanimidad, pero permite a ese Estado no participar en la misma. Para ello dicho Estado deberá acompañar su abstención de una declaración formal en ese sentido, como consecuencia de la cual esa decisión será vinculante para la Unión pero no obligará a ese Estado para su aplicación. Lo que no significa que éste se exonere de toda obligación respecto de dicha decisión, puesto que el respeto al principio de solidaridad le impone un deber consistente en abstenerse de cualquier acción que pudiera obstaculizar la acción la acción de la UE. En realidad, la abstención constructiva no garantiza una adopción más ágil de acuerdos, aunque pudiera ser que sí, pero en todo caso significa minar la percepción de unidad en el seno de la PESC lo que sin duda, podría resultar contraproducente. Por otro lado, el establecimiento de ciertas decisiones cuya adopción se somete a la mayoría cualificada (acciones comunes, posiciones comunes o cualquier otra decisión basada en una estrategia común, así como cualquier otra decisión por la que se aplique una estrategia común). Una mayoría cualificada que, por otra parte, era reforzada; es decir, exigía de un mayor grado de acuerdo entre los EEMM. Además se recogía la posibilidad de que no se procediese a la votación de una decisión que pudiera adoptarse por mayoría cualificada; para ello era necesario que un Estado miembro declarase que, por motivos importantes y explícitos de política internacional, tenía la intención de oponerse a la adopción de esa decisión, en cuyo caso el Consejo, por mayoría 22 cualificada, podía pedir la remisión de ese asunto al Consejo Europeo para que se decidiese por unanimidad. En cuanto a la ejecución de las decisiones adoptadas en el marco de la PESC la responsabilidad correspondía a la Presidencia del Consejo, asistida por el Secretario General del Consejo/Alto Representante para la PESC y, en su caso, por el Estado que fuese a ejercer la Presidencia siguiente, quedando la Comisión plenamente asociada al ejercicio de esa tarea. Respecto a la Comisión debe señalarse en primer lugar la referencia con carácter general a su plena asociación a los trabajos en este ámbito, sin concretar la forma que debía revestir esa asociación; referencia que se repite en relación con las funciones de la Presidencia en lo que respecta a la representación de la Unión y a la ejecución de las disposiciones adoptadas en el marco de la PESC. La Comisión conservaba la facultad de iniciativa legislativa, si bien su ejercicio difería significativamente de la iniciativa que le corresponde en la política general de la Unión; en primer lugar porque la Comisión se encontraba en pie de igualdad con los EEMM. Ahora bien, es preciso señalar que rara vez la Comisión ha ejercido esa posibilidad en el marco de la PESC. Por otra parte, es resaltable la capacidad del Consejo para incitar el ejercicio por la Comisión de su facultad de iniciativa legislativa en el sentido concreto referido a la ejecución de acciones comunes. Igualmente se atribuyen a la Comisión en este ámbito otras competencias, como la de pedir a la Presidencia reuniones extraordinarias y urgentes del Consejo para casos que requieran una decisión rápida, en un plazo especialmente breve que incluso podría reducirse en caso de necesidad absoluta. Por último, debe apuntarse que se reserva a la Comisión un espacio de actividad en la negociación de acuerdos con terceros Estados u otras organizaciones internacionales en el ámbito de la PESC, que por otra parte difiere sustancialmente del que dicha institución tiene asignado por los Tratados respecto de la vertiente exterior que tengan las competencias asignadas a la Comisión; ya que la negociación corresponde a la Presidencia, previa autorización del Consejo por unanimidad, limitándose la Comisión a asistir a la Presidencia. Por su parte, el papel del Parlamento Europeo (en adelante, PE) es todavía más reducido, centrándose principalmente a una función genérica de consulta sobre los aspectos principales y las opciones básicas de la PESC, cuya activación está en manos 23 de la Presidencia, que además, junto a la Comisión, asume la obligación de mantener al PE regularmente informado sobre el desarrollo de esta política. Junto a esta función el Tratado incluía también unos instrumentos ligeros de control por parte del PE en este ámbito, consistentes en la posibilidad de dirigir preguntas o formular recomendaciones al Consejo y en la realización de un debate anual sobre los progresos realizados en el desarrollo de la PESC. Finalmente, otro aspecto a tener muy en cuenta en lo que al funcionamiento de la PESC se refiere es el hecho de que se trata de un ámbito de actuación que se ha extraído del marco jurisdiccional del entonces Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (en adelante, TJCE). Es decir, como ya se ha apuntado, la intervención de las instituciones difiere considerablemente dentro de la PESC respecto de lo que se denominó pilar comunitario. El papel que desempeña el TJCE es una consecuencia más derivada de la naturaleza básicamente internacional que caracteriza a la PESC; por consiguiente, se excluye por los Tratados cualquier posibilidad de que el TJCE fuera competente para interpretar o intervenir en la aplicación de las normas emanadas en este campo 13 . Como se ha expresado en reiteradas ocasiones a lo largo del presente trabajo, la PESC ha suscitado una percepción generalizadamente negativa 14 y ello se debe a que tal vez no exista una voluntad política de acuerdo entre los Gobiernos de los EEMM; además los instrumentos que están a disposición de la UE y los EEMM, dentro de aquella, en el ámbito de la acción exterior en general, y en el seno de la PESC en particular, suscitan dudas en cuanto a su operatividad 15 . Se ha pretendido explicar de la mejor manera posible las implicaciones de la PESC en lo que a la acción exterior de la UE. Es posible que no se haya dedicado el detenimiento que el tratamiento de esta cuestión exige, sin embargo, a los efectos de comprender el objeto de análisis, el SEAE, resulta suficiente. Esto es así, porque se han descrito las deficiencias de las que adolecen los mecanismos de decisión de la PESC y 13 La formulación actual en el Tratado de Lisboa, sobre la participación del actual Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), queda de la siguiente manera. El art. 24.1 TUE, en su segundo párrafo in fine, dispone: “El Tribunal de Justicia de la Unión Europea no tendrá competencia respecto de estas disposiciones […]”. Por lo tanto, se mantienen las previsiones jurídicas que evitan la intromisión del TJUE en el ámbito de la PESC. 14 Desde aquí se remite a las notas precedentes en las que se ofrecían los ejemplos doctrinales oportunos como muestra de la consideración de la PESC. 15 Vid. HELWIG, N., op. cit., nota 7. 24 las dificultades que surgen al tiempo de definir una posible posición común respecto de un tema de interés global. No sólo se han presentado las razones que motivan cierto inmovilismo desde un punto de vista simplemente procedimental, en tanto en cuanto la regla general es la unanimidad, y por tanto existe una evidente dificultad para alcanzar el acuerdo entre EEMM. Sino que, por otro lado, también se han mostrado los fundamentos que subyacen en el hecho de que la PESC siga respondiendo a un espíritu más bien de cooperación. IV. EL TRATADO DE LISBOA: LA REDEFINICIÓN DEL MODELO INSTITUCIONAL. 1. Problemática general: las relaciones exteriores de la Unión. En definitiva, la PESC constituye una de las vertientes de la acción exterior de la UE pero no es la única. A su vez, la Comisión en el ejercicio de las competencias atribuidas conforme a los Tratados, tiene un amplio papel en cuanto al diseño y la ejecución de la acción exterior de la UE. De hecho, las actividades por las que la UE goza de una mayor visibilidad y presencia frente al exterior se circunscriben a los ámbitos de operatividad reservados a la Comisión, ejecutados a través de sus Direcciones Generales. Es decir, la Unión ha conseguido construir una imagen como actor con capacidad internacional a través de determinadas políticas que son efectivamente desarrolladas por la Comisión. Así, particularmente son dignas de mención: DG de Comercio, DG de desarrollo y cooperación (DEVCO), DG sobre la Ampliación, DG de Ayuda Humanitaria y Protección Civil (ECHO) 16 ; a las que habría que añadir, con anterioridad a la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la DG de Relaciones Exteriores 17 . En cierto sentido, estos ámbitos han canalizado la actuación de la Unión con terceros países lo que ha podido 16 Con intención de clarificar el estudio de la cuestión, se aportan algunos ejemplos que se refieran a alguno de estos ámbitos de actuación en los que la UE es considerada como un actor internacional propiamente dicho. En este sentido, pueden mencionarse la ayuda humanitaria y cooperación al desarrollo tal y como se decía más arriba; además, la política comercial ha supuesto la configuración de la UE como un socio internacional de relevancia para terceros países y ha tenido como resultado numerosos e importantes acuerdos de esta naturaleza con países procedentes de todo el mundo. También, es digna de mención la actuación exterior de la UE en cuanto a la política de vecindad y la política de ampliación respectivamente. En definitiva, en todos estos campos se vislumbra una consideración de la UE como actor trascendente en el sistema internacional; no obstante, la evolución histórica de las propias Comunidades Europeas influye de forma determinante en la realidad institucional, puesto que, los ámbitos de actuación aludidos, surgen antes que la idea de que la Unión pueda configurar su propia acción exterior y es por eso que se separan de este último ámbito. Así, todos aquellos gozan de sustantividad propia más allá de su influencia en las relaciones exteriores de la Unión. 17 Vid. GUTIERREZ ESPADA, C., op. cit., nota 6, pp. 63 – 92. 25 generar cierta idea de política exterior emanada de las instituciones comunitarias, como un actor internacional sui generis. En resumidas cuentas, este era el esquema general que servía de vehículo de las relaciones exteriores de la Unión. En efecto, se trata de un esquema especialmente complejo como consecuencia precisamente de su indefinición. La problemática general del sistema es que, dicho esquema, consta de dos vertientes que responden a lógicas diversas en cuanto al elemento inspirador que define su proyección internacional 18 ; así se manifiesta una cierta descoordinación e incoherencia entre los distintos estamentos de la UE que, como se ha pretendido apuntar hasta ahora, diseñan su propia proyección exterior. Así pues, en este contexto, se inscribe la vocación reformadora del Tratado de Lisboa. En realidad, dicho Tratado supone la reconstrucción del aparato institucional dedicado a la acción exterior de la Unión. De ahí la importante magnitud de las transformaciones operadas, que conllevan la redefinición de figuras existentes y la reorganización, o si se prefiere la racionalización u ordenamiento, de los recursos ya precedentes; del mismo modo, se aporta un órgano adicional cuyo papel en la acción exterior de la UE suscitó dudas en cuanto a su oportunidad y verdadera capacidad de acción. Es obvio que, como no podía ser de otra manera, dicho órgano resulta ser el SEAE. Naturalmente, las consecuencias que se derivan de la necesidad de encontrar un hueco a un nuevo órgano serán de indudable calado; se trata de dotar de contenido a un órgano llamado a desempeñar, al menos en cuanto al espacio reservado nominalmente en el Tratado, funciones relevantes en el sistema institucional. De este modo, los tiras y aflojas entre las instituciones y los EEMM están asegurados pues unos y otros actúan durante el proceso de negociación en orden a garantizar su parcela de protagonismo. No obstante lo anterior, no es el momento de adelantar acontecimientos pues todas las vicisitudes acaecidas durante el proceso de negociación serán comentadas 18 En resumidas cuentas, tal y como expresa el diplomático Alfonso Dastis: “[la] separación entre PESC y el resto de los ámbitos de la acción exterior se vislumbra también en el hecho de que la PESC está reguladamente íntegramente en el TUE, y no en el TFUE como el resto de la acción exterior, y, lo que es más importante, sigue presidida por la unanimidad y la práctica ausencia de control jurisdiccional” (DASTIS, A. “La diplomacia europea tras el Tratado de Lisboa” en SOBRINO HEREDIA, J. M. (dir.), ALCAIDE FERNÁNDEZ, J. y PUREZA, J. M. (coords.) Innovación y conocimiento, Marcial Pons, 2010, Madrid, p. 405. 32 respecto de dicho cargo, en lo que a las responsabilidades como miembro de la Comisión se refiere, la formulación es más exhaustiva. Así, se le atribuye la Comisaría de Asuntos Exteriores, con lo que se le hace máximo responsable de la dirección y ejecución de la vertiente internacional de las competencias atribuidas por los Tratados a la Comisión. Adicionalmente y con implicaciones muy significativas, se le nombra Vicepresidente de la misma. Resulta al menos curioso que en el mismo precepto en el que se establece la condición de Vicepresidente de la Comisión, se le encomiendan una serie de mandatos adicionales que acaban de perfilar las competencias atribuidas como tal. Así pues se establece que el AR ha de velar por la coherencia de la acción exterior de la Unión y, en ese mismo sentido, se le encarga, dentro de la Comisión, una labor de coordinación de los demás aspectos de la acción exterior. Es probable que la articulación de este precepto siga una línea lógica en tanto en cuanto define la responsabilidad inherente al cargo de Vicepresidente de la Comisión en su lectura conjunta con la asunción de la Comisaría de Asuntos Exteriores; por eso se hace un desarrollo legal relativamente prolijo en cuanto a la importancia que esa condición supone dentro del esquema organizativo de la institución. En otro orden de cosas, como se ha expuesto supra, hay Comisarías que tienen una relevante presencia internacional pero que no se han integrado dentro de la Comisaría de Asuntos Exteriores cuya dirección asume la AR. Por consiguiente, si se pretende que éste último consiga la consecución del ansiado objetivo de aportar coherencia a la acción exterior de la Unión, es preciso que se refuerce su presencia en el seno de la Comisión con una cierta posición privilegiada. De este modo, disfruta de instrumentos propios que, al menos potencialmente, le puedan servir para dirigir una auténtica coordinación entre los diversos campos de acción en los que la Comisión se relaciona con el exterior. Ámbitos en los que, por otra parte, la UE dispone de verdadera capacidad para desplegar su influencia como actor internacional. En conclusión, se manifiesta expresamente el propósito al que responde el AR en tanto que innovación institucional introducida por el Tratado de Lisboa como garante de la coherencia; es por eso que se alude de forma específica al deber de coordinación entre instituciones y dentro de las propias instituciones, que ya se anunciaba en 33 términos generales cuando se hablaba de los principios que deben ilustrar la acción exterior de la UE. Se ha intentado explicar el porqué se ha introducido precisamente la previsión concreta de coherencia y coordinación en el apartado del precepto que atribuye al AR la condición de Vicepresidente de la Comisión. La reflexión que se ha ofrecido como resultado es que, seguramente, ello responda a que esa labor de coordinación se lleve a cabo como una manifestación de su condición de personal de la Comisión, es decir, como garantía de coherencia desde dentro de la aludida institución. Sin embargo, se trata de una previsión parcial en cuanto que se refiere únicamente a una porción de su mandato, puesto que la función de coordinar los distintos estamentos de la actuación exterior de la UE sólo es posible en tanto en cuanto dispone de la categoría de presidente del Consejo de Asuntos Exteriores. Esto es, el resultado querido de aportar la deseada coherencia entre las instituciones es un objetivo susceptible de ser alcanzado a través de la presencia del AR en ambas. Por lo tanto, la configuración del cargo de AR como un actor que se caracteriza por portar un doble sombrero 28 (o incluso triple) 29 en tanto que asume la dirección de la actuación en el escenario internacional de la Comisión y el Consejo, le atribuye una posición de liderazgo en la acción exterior de la UE. O, al menos, debería ser así por el mandato encomendado al AR en atención al art. 18 TUE que se acaba de describir y las observaciones hechas al respecto. En cuanto al segundo de los preceptos que se ha propuesto para analizar la figura del AR, esto es, el art. 27 TUE, es obligado mencionar que se refiere a una de las funciones concretas que le asigna el mandato general contenido en el art. 18 TUE recientemente expuesto. Aquel precepto, como se había empezado a apuntar, se refiere 28 Esta es una denominación que se corresponde con la iniciativa franco-alemana que sirvió de orientación para la configuración definitiva del puesto de AR. Siguiendo esta postura, se crea una unión personal que aúna en un único elemento la responsabilidad relativa a la Comisaría de Asuntos Exteriores y la Presidencia del Consejo de Asuntos Exteriores; configurando el compromiso final de los EEMM en torno a la figura del AR. En realidad, se utiliza el término en lengua inglesa: double hat. Vid. HELWIG, N., op. cit., nota 7, p. 239. 29 Otra parte de la doctrina ha considerado que se trata realmente de una suerte de sombrero de tres picos o, más bien, de una triple-hatted position adicionando el mandato referente a la PESC. Vid. BLOCKMANS, S. y HILLION, C. (editors) EEAS 2.0: A legal Commentary on Council Decision 2010/427/EU establishing the organization and functioning of the European External Action Service, Swedish Institute for European Policy Studies, European University Studies, Bruselas, 2013, p. 8. Esta concepción es realmente interesante y se hará referencia a ella con cierta extensión cuando se hable de las funciones del SEAE; por el momento, se continuará la explicación tomando como referencia el sombrero más sencillo: el de dos picos. 34 exclusivamente a uno de los cargos del doble sombrero que está llamado a llevar el AR. En efecto, se menciona expresamente el cometido referido a la asunción de la Presidencia del Consejo de Asuntos Exteriores y su consecuente papel como director de la PESC. Así, haciendo hincapié en esta argumentación, podría decirse que el art. 27 TUE es una manifestación concreta del art. 18, de modo que el segundo es el que posibilita el primero en tanto en cuanto crea la figura del AR y lo dota de un determinado contenido que formula de forma específica su presencia y papel en una de las instituciones de las que ha de formar parte 30 . En puridad, el aludido art. 27 se refiere en exclusiva a los poderes que asume el AR dentro de la PESC, completando el art. 18.2. No obstante lo anterior, el precepto hace alusión directa a la condición del mismo como Presidente del Consejo de Asuntos Exteriores 31 . Podría verse un deseo del legislador europeo por vincular más estrechamente la condición antes aludida con la dirección y ejecución de la PESC; sin embargo, la postura que parece más acorde con la literalidad del precepto es que se trata de una ligazón que es connatural a la propia naturaleza de la PESC en tanto en cuanto el protagonismo del Consejo y del Consejo Europeo es evidente. Para cerrar finalmente esta cuestión, la AR es brazo ejecutor de la PESC que es diseñada por el Consejo y por tanto la interrelación existente entre ambos es manifiesta y en este sentido, hay una lógica comprensible que subyace en la precisión contenida en el art. 27.1 TUE. En otro orden de cosas, lo cierto es que no se ha engañado a nadie cuando se han hecho las correspondientes aseveraciones sobre el robustecimiento de la responsabilidad de la AR en el ámbito de la PESC, y es obligado insistir en este planteamiento. Desde esta perspectiva, se ha previsto que el AR, en el ejercicio de su cargo, asuma una posición central en cuanto a la ejecución e, incluso, conducción de la PESC y seguramente sea esa la aspiración del Tratado. 30 Vid. BLOCKMANS, S. y HILLION, C, op. cit., nota 29, pp. 8 – 9. 31 La dicción literal del art. 27.1 TUE es la siguiente, a saber: “El Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, que presidirá el Consejo de Asuntos Exteriores, contribuirá con sus propuestas a elaborar la política exterior y de seguridad común y se encargará de ejecutar las decisiones adoptadas por el Consejo Europeo y el Consejo” [énfasis añadido]. 35 Así el art. 27.2 TUE 32 hace atribuciones de responsabilidad nada desdeñables en dicho ámbito ya que, por un lado, supone la asunción por parte de la AR de la representación de la Unión en el ámbito de la PESC. Por otro, se le encarga expresamente la dirección del diálogo político con terceros países y organizaciones internacionales; en estrecha conexión con lo primero, se precisa que realizará tales cometidos en nombre de la UE. Consecuentemente con ello, podría verse que lo segundo es una consecuencia de lo primero ya que podrá dirigirse al resto de interlocutores internacionales y entablar las conversaciones de índole político que correspondan actuando con poder real en tanto en cuanto asuma la representación de la UE. Correlativamente, se erige un tótem de representatividad y visibilidad porque, en definitiva, todos aquellos interlocutores que deseen relacionarse con la Unión deberán dirigirse al AR pues así lo dispone el Tratado. Del mismo modo, reservar al AR la dirección de las posibles negociaciones o el diálogo con otros actores internacionales podría resultar la revelación de determinada intención. Esto es, dotar al AR de capacidad efectiva por medio de un diseño jurídico de sus competencias que no se vea estrechado por la potencia de las instituciones o, al menos, tratar de minimizarlo reservando cotos concretos de actividad. Definitivamente, es fundamental para que el AR cuaje en el aparato institucional encargado de elaborar la política exterior de la UE y, del mismo modo, garantizar que los actores internacionales con los que haya de relacionarse reconozcan en esta figura un interlocutor con verdadera influencia y poder de actuación. La valoración que puede ofrecerse sobre el conjunto del art. 27 TUE es bien sencilla en cuanto que ya se adelantó en párrafos precedentes. Se trata de constituir un catalizador que agilice el diálogo entre los EEMM, ayude a centrar el debate y, consecuentemente, aporte soluciones a los temas que resulten más peliagudos. Es decir, permita adoptar decisiones con mayor facilidad y, así, dinamizar el funcionamiento de la PESC. 32 Art. 27.2 TUE: “El Alto Representante representará a la Unión en las materias concernientes a la política exterior y de seguridad común. Dirigirá el diálogo político con terceros en nombre de la Unión y expresará la posición de la Unión en las organizaciones internacionales y en las conferencias internacionales” [énfasis añadido]. 36 Finalmente, la lectura conjunta de los arts. 27 y 18 TUE diseña un sistema funcional a favor del AR que supone la manifestación de una pretensión inequívoca: integrar todos los aspectos de la acción exterior. Con un evidente interés, que dicho cargo aporte coherencia y unidad a la acción exterior de la UE más allá de la multiplicidad de actores e instrumentos disponibles 33 . Sin embargo, las apreciaciones sobre los resultados del AR en el alcance de todas estas aspiraciones sólo pueden ser valoradas en conjunto con la estructura y funcionamiento que asuma el SEAE. Así pues, el art. 27. 3 TUE dispone que el AR se apoyará para el ejercicio de su mandato en el SEAE. Por tanto, llega el momento de exponer con plenitud todos los aspectos que incumben a dicho órgano pues no puede olvidarse que éste ha sido nombrado el protagonista de esta historia y de momento había quedado relegado a un segundo plano. En fin, respecto de la incidencia que el SEAE tiene en el AR, hay que considerar que la función de asistencia que aquel presta a éste supone que el propio Servicio centraliza, junto con el AR, la representación de las dos instituciones de las que emana fundamentalmente la acción exterior de la UE: Comisión y Consejo. V. EL SERVICIO EUROPEO DE ACCIÓN EXTERIOR. 1. El proceso de creación del SEAE: la negociación. Recapitulando con todo lo tratado hasta ahora, para permitir al AR desempeñar su tarea de aportar coherencia y eficacia a la acción exterior de la UE, además de ponerle un pie en cada una de las dos instituciones involucradas en la actuación de la Unión a nivel internacional y reforzar su papel en la PESC; se le asiste a través del SEAE 34 . En primer lugar, resulta conveniente plantear la breve historia que ha experimentado un órgano como el SEAE, cuya creación ha sido realmente reciente, de manera que todavía se encuentra en una etapa juvenil de su desarrollo. Pues bien, tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, Catherine Ashton (nacional de Reino Unido) 35 es designada, conforme al art. 18.1 TUE 36 , para 33 Vid. BLOCKMANS, S. y HILLION, C. (editors), op. cit., nota 29, p. 9. 34 Vid. DASTIS, A., op. cit., nota 18, p. 404. 35 Desde que Catherine Ashton tomó posesión de su cargo como AR ha recibido críticas procedentes de varios frentes y que no se asocian exclusivamente con las actividades que ha desempeñado como tal, sino simplemente por su propio perfil profesional. Se le ha acusado de que no dispone de experiencia en temas internacionales puesto que en el transcurrir de su trayectoria profesional no ha desempeñado cargos relacionados con las relaciones exteriores; lo cierto es que no ha ejercido mandatos de relevancia política en este ámbito concreto. Todas estas consideraciones en torno a la desconfianza de la designación de la 37 desempeñar el cargo de AR. En consecuencia y en cumplimento del contenido de dicho Tratado, en julio de 2010 se crea el SEAE. A partir de este instante, una vez solventada la cuestión tendente a la aprobación de un instrumento jurídico que determine la base normativa del SEAE, se procede al nombramiento del equipo directivo del SEAE, produciéndose éste, efectivamente, en diciembre de 2010. Finalmente, el SEAE entra en funcionamiento en enero de 2011. En el párrafo precedente se han descrito, de forma casi telegráfica, los acontecimientos más resaltables que permitieron, desde el punto de vista organizativo, poner en funcionamiento el SEAE. Apenas diez líneas han servido para proyectar las vías sobre las que discurre el funcionamiento del Servicio, circunstancia que podría llevar a pensar que, en la práctica, el proceso se caracterizó por su sencillez; sin embargo, esa sería una percepción errónea pues no podría ser más al contrario. De esta manera, el punto de partida del que orientar este comentario es incluso previo al propio Tratado de Lisboa. En efecto, las primeras previsiones que contienen una referencia a un cuerpo que busca centralizar una suerte de “diplomacia común europea” se producen en el año 2000 37 . No obstante lo anterior, no se puede dejar pasar la oportunidad de hablar plenamente de las previsiones existentes en el Tratado Constitucional (2004) tal y como se había aludido supra. En efecto, en dicho Tratado se ponderó la posibilidad de incluir como una de sus previsiones la creación de un cuerpo diplomático europeo; aunque lo cierto es que no llegó siquiera a incluirse en el Tratado Constitucional ya que fue descartado en los trabajos previos. Asimismo se incluyó la constitución de la figura del Ministro de Asuntos Exteriores con la manifiesta intención de centralizar la representación de la acción exterior de la Unión 38 . AR han tenido su reflejo en trabajos doctrinales entre los que se puede señalar: VAÑÓ, R., op. cit., nota 25, pp. 379 – 387; BLOCKMANS, S. y HILLION, C. (editors), op. cit., nota 29; o bien, GUTIERREZ ESPADA, C., op. cit., nota 6; entre otros muchos ejemplos. 36 El art. 18.1 TUE es el que establece el procedimiento a seguir para la elección de la persona que ejercerá el cargo de AR; de este modo, la literalidad del precepto establece: “El Consejo Europeo nombrará por mayoría cualificada, con la aprobación del Presidente de la Comisión, al Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. El Consejo Europeo podrá poner fin a su mandato por el mismo procedimiento”. 37 En este sentido, el Prof. Gutiérrez Espada insiste en el hecho de que el SEAE tiene su antecedente en una Resolución del Parlamento Europeo que data del año 2000 [Resolución, de 5 de septiembre de 2000, sobre el establecimiento de una diplomacia común para la Comunidad Europea (A5-0210/2000)]. Vid. GUTIERREZ ESPADA, C., op. cit., nota 6, p. 65. 38 Ibídem. 38 El Tratado Constitucional resultó un verdadero fracaso en la historia institucional de la UE, así como de las previsiones que éste contenía. Así los trabajos preparatorios del Proyecto por el que se instituye una Constitución para Europa se suspendieron y, sobre la base del mismo, surge el Tratado de Lisboa 39 . Pues bien, se reanudó la negociación y, como resultado de las mismas, se introducen las modificaciones que se han comentado hasta el momento; con la inclusión definitiva de aquella especie de cuerpo diplomático que centraliza la actividad de la Unión frente en la escena internacional: el SEAE 40 . En otro orden de cosas, es preciso comentar determinados detalles del propio proceso de negociación del que resulta la organización y funcionamiento del SEAE. El primero de los aspectos al que hay que aludir es el precepto que sirve de base legal al Servicio. Así pues, el Tratado dispone que la organización y funcionamiento del SEAE se establecerá mediante Decisión del Consejo; asimismo, contiene un mandato expresamente dirigido al AR cuyos términos alcanzan la elaboración de la propuesta de Decisión que será, posteriormente, objeto de aprobación por el Consejo 41 . Es decir, puede identificar una responsabilidad legislativa conforme a la cual, el AR, tenía atribuido un protagonismo indudable en cuanto a la creación del Servicio propiamente 39 En cuanto al fracaso del Tratado Constitucional, es casi un deber mencionar los resultados negativos en los referenda de Francia y Países Bajos. Su trascendencia reside en el hecho de que la negativa expresada por dichos Estados supone la manifestación de la falta de nexo identitario con un pueblo vinculado al mismísimo origen la UE. En conclusión, esto puede servir de lección a tener en cuenta respecto de la evolución del proceso de integración; desde esta perspectiva puede servir la reflexión que en su día hacia el Prof. Bernad cuando se comenzaban los trabajos preparatorios del Tratado Constitucional (Vid. BERNAD Y ALVÁREZ DE EULATE, M., SALINAS ALCEGA, S. y ROBLES TIRADO, C., op. cit., nota 1, pp. 47 – 49). 40 El SEAE representa una total innovación en lo que a las relaciones diplomáticas se refiere. Anteriormente o, más bien, hasta ahora se considera que los Estados soberanos son los únicos actores internacionales que disponen de servicios diplomáticos pues, en definitiva, se supone un atributo exclusivo del Estado-nación. La UE es, desde muchas perspectivas, un sujeto innovador desde el punto de vista diplomático; de este modo, la creación del SEAE supone un acercamiento de la Unión hacia la configuración de una acción exterior que se desenvuelve a partir de instrumentos diplomáticos tradicionales a modo de un Estado soberano. De hecho, otras organizaciones internacionales disponen de representación ante otras organizaciones o Estados pero su ambición es más limitada y su alcance más reducido. Sin embargo, en ningún caso podrá configurar un cuerpo diplomático que ejerza las mismas funciones que los servicios diplomáticos de cualquier Estado-nación pues la Unión, como actor internacional, no responde a los mismos postulados fundamentales. En efecto, el art. 21 TUE establece los principios conforme a los que la UE debe orientar su acción exterior y que responde a una base distinta. Vid. RASMUSSEN, S. B., “El establecimiento del Servicio Europeo de Acción Exterior y la Unión Europea como actor diplomático entre la utopía antidiplomática y la estatalidad: un movimiento limitado hacia Westfalia” en SOBRINO HEREDIA, J. M. (dir.), GARCÍA SEGURA, C., MARTÍNEZ CAPDEVILA, C. y PALAO MORENO, G., El desarrollo del Tratado de Lisboa: un balance de la Presidencia española, Escuela Diplomática, Madrid, 2011, pp. 389 – 392. 41 Art. 27.3 in fine TUE. 39 dicho; si bien es cierto que con el deber de consulta al PE y previa aprobación de la Comisión 42 . Pues bien, la aludida responsabilidad legislativa de la AR tiene un alcance muy significativo en tanto en cuanto la disposición establecida en el Tratado de Lisboa no aporta gran cosa respecto al contenido definitivo que fuera a adoptar finalmente la Decisión del Consejo. Subyacía en el fondo de este precepto un desafío de dimensiones salomónicas para el AR. En efecto, la escueta y breve previsión se reducía a un deber de elaborar una propuesta de Decisión que presentar al Consejo 43 ; cuyo tenor literal ofrecía pocas pistas en cuanto a la configuración final del Servicio, esto es, las funciones y estructura que ésta fuera, en fin, a adoptar. Es decir, en puridad, era ella misma la que debía asumir la tarea de crear el SEAE, lo que consecuentemente implicaba concentrar en una sola persona un gran margen de decisión 44 . Por tanto, durante todo el proceso de negociación debía demostrar suficiente capacidad política como para manejar las presiones procedentes de los distintos actores que estaban llamados a asumir el protagonismo dentro del SEAE. Todo ello no sólo porque deba dotar de contenido al Servicio sino que además tenía que situarlo dentro del esquema institucional 45 . Por lo tanto, existía gran dificultad a la hora de plantear las necesidades, funciones y estructura en orden a garantizar una ponderación adecuada de los intereses en juego y cumplir con el mandato encomendado. Ahora bien, naturalmente, todas las consideraciones vertidas sobre los retos que debió hacer frente la AR para elaborar una propuesta factible permiten inferir las dificultades existentes para poner en práctica la totalidad de las fases del proceso. Como ha podido observarse, el Tratado no le ha facilitado su labor en atención a la falta de directrices; sino además “porque puedan permanecer resistencias del pasado inspiradas en egoísmos institucionales” 46 . En definitiva, la AR tenía que demostrar habilidad para 42 Ibídem. 43 Vid. BLOCKMANS, S. y HILLION, C. (editors), op. cit., nota 29, p. 1 – 3. 44 En cuanto a la concentración de poder en la sola persona de la AR se ha escrito largo y tendido, sin embargo, resulta interesante comentar una concreta perspectiva que lo relaciona con la creación del SEAE. Así pues la condición de Presidenta del Consejo de Asuntos Exteriores unida a la iniciativa legislativa que se le atribuye en el mandato de la PESC podría haber supuesto una orientación concreta en la formulación del SEAE. No obstante, tal y como se observará, esto no ha sido así. Vid. HELWIG, N., op. cit., nota 7, p. 240. 45 Ibídem. 46 Vid. DASTIS, A., op. cit., nota 18, p. 405. 40 integrar todos los elementos que han formado parte de la acción exterior de la UE; así como, definir el papel de cada una de las instituciones y de los EEMM dentro del SEAE, lo que aseguraba, a todas luces, la tensión en el seno del proceso 47 . En fin, la AR tuvo que hacer frente al recelo que la creación del SEAE despertó en los EEMM en tanto en cuanto éstos mostraron cierto recelo en el sentido de que el SEAE pudiera comprometer la acción exterior nacional de cada uno de ellos. Es decir, la preocupación de los EEMM se centra en el hecho de que el SEAE pudiera suponer la negación de sus competencias para la definición de su política exterior 48 . En definitiva, el interés de aquellos reside en la reafirmación de su soberanía en materia de relaciones exteriores, lo que muestra de manera evidente la manifiesta intención por parte de los EEMM de mantener sus competencias en este ámbito. Por lo tanto, se trata de un campo respecto del cual no existe una voluntad política de una integración más profunda y de ahí que surjan los recelos expuesto en cuanto a la creación del SEAE 49 . Así, las dificultades surgen ya en la propia negociación del Tratado de Lisboa, de manera que tanto la creación del SEAE como la AR implican una solución que hiere menos sensibilidades entre los líderes políticos nacionales. Resultan, por consiguiente, el resultado de un compromiso entre aquellos Estados que se mostraban partidarios de una mayor integración y otros que no estaban de acuerdo con ahondar en las competencias de la Comisión en el ámbito de la PESC; es decir, los Estados grandes y que tienen una presencia internacional referente niegan la oportunidad de comunitarizar la PESC 50 . Por otro lado, durante todo el proceso de creación del Servicio ha tenido que lidiar asimismo con las pretensiones de la Comisión y del PE; de modo que la primera quería garantizar para sí misma la preservación de sus competencias en materia de relaciones exteriores pues veía en el SEAE un competidor que pretendía monopolizar la actuación exterior de la UE y recelaba de él ya que no quería perder su protagonismo 51 . Por consiguiente, parte fundamental de las dificultades de la AR provienen del 47 Ibídem. 48 Con el fin de mostrar estas reticencias de forma evidente, hay que rescatar la Declaración núm. 14 aprobada en el seno de la Conferencia Intergubernamental de Lisboa, según la cual: “[…] las disposiciones referentes al Servicio Europeo de Acción Exterior, no afectarán a las bases jurídicas, responsabilidades y competencias existentes de cada Estado miembro en relación con la formulación y conducción de su política exterior […]. Vid. GUTIERREZ ESPADA, C., op. cit., nota 6, p. 66. 49 Vid. HELWIG, N., op. cit., nota 15, p. 237. 50 Ibídem. 51 Vid. GUTIERREZ ESPADA, C, op. cit., nota 6, p. 69. 41 fervoroso egoísmo institucional que demuestra la Comisión buscando extraer del ámbito de competencia del SEAE funciones que anteriormente eran ejercidas por la Comisaría RELEX 52 . Por su parte, el PE ha demostrado cierto despotismo en cuanto a los poderes que efectivamente tenía encomendados llevando a cabo una interpretación jurídica muy extensiva del contenido de las potestades de control financiero y de personal 53 . Por tanto, a través de competencias que inciden tangencialmente en la PESC y que no le atribuyen de ningún tipo de influencia en la formulación sustantiva de actos normativos procedentes de la misma 54 , ha reclamado una cuota de participación en el proceso de creación del Servicio que en ningún caso le corresponde. En conclusión, con cierta asiduidad, se culpabiliza a los EEMM del inmovilismo institucional que se produce en la realidad del proceso de integración, en general, y en el ámbito de las relaciones exteriores, en particular. Sin embargo, son esas demostraciones las que llevan a reflexionar sobre la necesidad de distribuir la aludida culpa y reafirmar la exigencia de facilitar la confluencia entre los intereses de las instituciones y los EEMM 55 . Reclamando el esfuerzo de todos, abandonando visiones parciales basadas en aspiraciones institucionales o estatales egoístas, buscando siempre aquello que convenga a la consecución de los objetivos de la UE. Así la virtualidad del SEAE como órgano capaz de llevar a efecto las pretensiones de una acción exterior coherente y 52 De este modo, el primero de los reveses que vendría a sufrir el SEAE en cuanto a la definición de su futuro ámbito de actuación procedió del entonces Presidente de la Comisión, Durao Barroso. El Prof. Gutiérrez Espada afirma que el mensaje que aquel transmitió con la reestructuración de las Comisarias era el siguiente: “La Comisión no estaba dispuesta a renunciar a sus competencias en materia de política exterior en beneficio del SEAE. Quería, en definitiva, seguir desempeñando también el futuro su propio papel en estos temas”. Vid. GUTIERREZ ESPADA, C, op. cit., nota 6, p. 70. 53 Efectivamente, el PE exigió que la AR lo incluyera en las conversaciones de las que resultaría la formulación legal del SEAE y, para ello, empleó medios de presión que podrían haber perjudicado la totalidad del proceso. Así pues, las competencias que el PE tenía atribuidas en materia de presupuesto han servido como una amenaza de bloquear la aprobación final del Servicio sino se le permitía participar en el proceso de negociación. Vid. LÓPEZ MEDEL, S. “El Servicio Europeo de Acción Exterior: ¿En qué punto nos encontramos de las negociaciones? Estrategias y diferentes visiones” en SOBRINO HEREDIA, J. M. (dir.), GARCÍA SEGURA, C., MARTÍNEZ CAPDEVILA, C. y PALAO MORENO, G., El desarrollo del Tratado de Lisboa: un balance de la Presidencia española, Escuela Diplomática, Madrid, 2011, p. 421. 54 En fin, el Tratado excluye la participación del PE en asuntos de política exterior (art. 24 TUE) y el art. 27. 3 TUE únicamente establece una obligación de consulta previa al Parlamento, es decir, por mucho que pueda extenderse el contenido de un deber de consulta, éste no puede constituir una influencia tan marcada en un acto de este ámbito. Vid. HELWIG, N., op. cit., nota 7, p. 243. 55 “Pero para ello todos los actores implicados deben hacer gala de contención y de sentido participativo, evitar un enfoque de suma cero y sustituirlo por uno de suma positiva”; este es el contexto que exige el diplomático Alfonso Dastis para constituir un órgano como el SEAE, que podría resultar un arma diplomática a favor de la UE de extraordinario valor para la consecución de sus objetivos en el exterior. Vid. DASTIS, A., op. cit., nota 18, p. 405. 48 En otro orden de cosas, tampoco es posible determinar con seguridad el contenido concreto de los deberes de asistencia y apoyo previstos en los artículos precedentes; ni tampoco si, en cada uno de ellos, el grado de participación que puede asumir el SEAE es el mismo pues el lenguaje jurídico 79 empleado en cada apartado es distinto. En este estado de acontecimientos, ha de entrar en escena otro de deber de asistencia que se exige al Servicio pero, esta vez, en favor del resto de instituciones 80 . Así pues, en cuanto a este último deber de asistencia, se puede decir que se trataría de una mera obligación de traslado de información en general en aras a facilitar la preparación de los trabajos que emanan de dichas instituciones. Por otra parte, los deberes mencionados en primer lugar implican una actitud más proactiva por parte del Servicio y están dotados de sustantividad propia. Lo que está claro es que se pretende constituir al SEAE y, por ende, a la AR como órganos centralizadores de la acción exterior de la UE en todas sus vertientes; es decir, ejecutan y llevan a cabo, en las medidas de sus posibilidades, de forma unitaria la PESC y la manifestación exterior de las competencias de la Comisión. Todo ello debido a que la formulación de los distintos cometidos que se encomiendan a la AR y, correlativamente, al SEAE no están jerarquizados en ningún caso, de modo que han de dedicarse a ellos sin primar en importancia ninguno de ellos y con el mismo grado de profundidad 81 . Ahora bien, para la realización de los cometidos que se acaban de describir y para la obtención de resultados respecto a los presupuestos de coherencia y unidad en la acción exterior de la Unión, se introducen importantes previsiones en torno a la cooperación interinstitucional y con los servicios diplomáticos de los EEMM. De hecho, el art, 27. 3 TUE adelanta una suerte de obligación de cooperación que ha de seguir esa dirección 82 ; por lo tanto, la Decisión 2010/427/UE incluye una serie de disposiciones que se introducen precisamente con esa intención, crear un sistema de relaciones entre los distintos actores que satisfaga aquella previsión. 79 Ibídem. 80 Art. 2.2 Decisión 2010/427/UE; establece que el SEAE “asistirá al Presidente del Consejo Europeo, al Presidente de la Comisión y a la Comisión en el ejercicio de sus respectivas funciones en el ámbito de las relaciones exteriores” [énfasis añadido]. 81 Vid. DASTIS, A., op. cit., nota 18, p. 406. 82 Art. 27. 3 TUE: “[…] Este servicio trabajará en colaboración con los servicios diplomáticos de los Estados miembros y estará compuesto por funcionarios de los servicios competentes de la Secretaría General del Consejo y de la Comisión y por personal en comisión de servicios de los servicios diplomáticos nacionales. [….]”. 49 El primero de los preceptos que sirven para constituir el esquema de cooperación y colaboración es el art. 3 Decisión 2010/247/UE. Éste determina una serie de deberes de conducta que implica un conjunto de consideraciones procedimentales cuyo ámbito de aplicación es amplio, particularmente, en atención al número de actores participantes. Por otra parte, la ansiada cooperación ha intentado conseguirse a través de la propia conformación del Servicio en términos del personal que se ha integrado en el mismo, con el fin de darle operatividad real. Por consiguiente, existe un deber de información y consulta recíproca que vincula a la Comisión y al SEAE en lo que a actividades y asuntos de política exterior se refiere 83 ; además, dicho deber se completa con una previsión que resulta fundamental a estos efectos y desde la perspectiva de introducir al SEAE en el aparato institucional y asegurar su participación. Se garantiza la participación activa del Servicio en los trabajos preparatorios de la Comisión tendentes a la elaboración de los actos que tengan repercusión exterior 84 . No obstante lo anterior, existe una disposición previa que se expresa en términos más generales implicando a más agentes de la acción exterior de la UE 85 , en contraste con el deber concreto y activo que se ha comentado en primera instancia. Lo cierto es que la obligación de cooperación genérica puede adoptar un sentido más profundo y consistente e incluso más concreto, en cuanto a determinados temas o asuntos, a través de un acuerdo institucional con el SEAE 86 . Finalmente y con una relevancia muy notable desde el punto de vista institucional, existen disposiciones expresas que aluden a un cierto deber de colaboración y proporción de información con otras instituciones y organismos de la Unión; en este sentido, resulta especialmente destacable, la obligación de apoyo y cooperación que existe respecto del PE desde una perspectiva orientada al control político que lleva a cabo esta institución. Asimismo es interesante aludir al control financiero y presupuestario que debe presidir la actuación de la UE; y por ello, ha de cooperar con la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) 87 . 83 Art. 3.2 Decisión 2010/427/UE. 84 Ibídem. 85 El art. 3.1 Decisión 2010/427/UE establece un deber de colaboración del SEAE con los servicios diplomáticos de los EEMM, así como la Secretaria General del Consejo y con los servicios de la Comisión. 86 Art. 3.3 decisión 2010/427/UE. 87 Art. 3.4 Decisión 2010/427/UE, así como el Considerando (7) de la misma. 50 Por otro lado, una gran parte de la cooperación y colaboración institucional se produce en seno de la propia estructura del Servicio; esto es así, porque se previó la trasmisión de los servicios de la Secretaría General del Consejo y de la Comisión, por lo que el diálogo entre las mencionadas instituciones y el SEAE ha de ser constante, aún hoy, para que la organización de la estructura del SEAE fuera pacífica y respondiera con efectividad a los objetivos planteados. No es descabellado pensar que las conversaciones y los contactos con el Consejo y la Comisión serán constantes y que no estarán presididos por una excesiva tensión que dificulte el intercambio de experiencias pues, al fin y al cabo, los servicios que ahora integran el SEAE formaban parte de la estructura de los anteriores 88 . Además, el personal que ha conformado el SEAE procede tanto de los servicios de la Comisión como de los servicios diplomáticos de los EEMM. Específicamente, un tercio del SEAE debe proceder de los servicios diplomáticos de los EEMM y al menos un 60% de los puestos deben ser cubiertos por funcionarios permanentes de la UE 89 ; puede observarse que la integración de profesionales procedentes de dichas fuentes facilita en grado sumo la cooperación con los servicios respectivos de los que proceden pues conocen de primera mano el funcionamiento de los mismos y así, el intercambio de información recíproca se puede presumir que será fluida y agilizará la relación entre los actores encargados de la acción exterior. Otra consecuencia realmente interesante es que se implica de lleno a los EEMM en la acción exterior ya que se les permite participar con peso específico a través de su personal diplomático, lo que podría suponer una vinculación entre los Estados y el SEAE y, por consiguiente, facilitar un impulso a la actividad de este último. En conclusión, la cooperación se erige como una garantía de coherencia, es decir, se configura como un órgano garante de la coherencia de la acción exterior de la UE y, a su vez, como actor situado en una posición intermedia. En fin, se busca, precisamente, la colaboración estrecha y eficaz sirva de base a la coherencia; esto es, se crea un binomio coherencia-cooperación, como manifestación concreta de los principios contenidos en el art. 21. 3 TUE. En efecto, el Considerando (2) de la Decisión 2010/427/UE, como se ha indicado supra, así lo determina de forma directa; por lo 88 La valoración que el Prof. Gutiérrez propone en este sentido es la siguiente, a saber: “la coherencia en las posiciones y decisiones de la Unión en política exterior debe ser el resultado natural”. Vid. GUTIERREZ ESPADA, C., op. cit., nota 6, p. 78. 89 Art. 6.9 Decisión 2010/427/UE. 51 tanto, se reconoce expresamente la necesidad de que el SEAE sirva de interlocutor y garante de la cooperación entre el Consejo y la Comisión en aras a la consecución del principio de coherencia 90 . 2.3. Organización e instrumentos. Para desarrollar las funciones que se han encomendado al SEAE y para la consecución adecuada de sus fines, es necesario constituir una estructura que sea susceptible de responder con solvencia a las circunstancias que surjan en el ejercicio de su mandato. Es decir, la estructura del Servicio en sí misma constituye la primera de las herramientas con las que cuenta para el desarrollo de sus actividades; en efecto, el esquema organizativo puede dividirse en torno a departamentos bien definidos tal y como establece el Tratado de Lisboa que, al igual que el resto de los aspectos definidos en el TUE, resulta una previsión muy sucinta que requiere un desarrollo normativo profundo. Estos son: una administración central y las delegaciones de la UE 91 en el exterior. Pues bien, en cuanto a aquellos aspectos que componen la administración central, el primero de los rasgos que es preciso comentar es que, en cierto modo, el AR dispone de personalidades sobre las que apoyar su actuación y que sirven para ordenar y dirigir la actuación del SEAE. En efecto, se establece que la gestión del SEAE corresponde a un Secretario General Ejecutivo situado bajo la autoridad de la Alta Representante; en resumidas cuentas, este cargo se erige como coordinador y director de los aspectos institucionales del SEAE de modo que asume, entre sus finalidades, la obligación de asegurar el buen funcionamiento del Servicio a través de la coordinación efectiva entre los servicios de la administración central y las delegaciones de Unión 92 . Éste, a su vez, está asistido por dos Secretarios Generales Adjuntos que deben aliviar el trabajo que desempeña el Secretario General Ejecutivo en cuanto a las funciones tendentes a la coordinación institucional del Servicio dentro del aparato institucional que lo componen 93 . 90 Vid. BLOCKMANS, S. y HILLION, C, op. cit., nota 29, p. 16. 91 Frente al silencio presente en el art. 27. 3 TUE, el art 1.4 Decisión 2010/427/UE establece una previsión que adelanta el desarrollo normativo posterior del art. 4 de dicha Decisión. Vid. Anexo I: Organigrama del SEAE. 92 Art. 4.1 Decisión 2010/427/UE. 93 Art. 4.2 Decisión 2010/427/UE. 52 Ahora bien, las figuras que se han descrito hasta el momento no agotan la organización interna del SEAE, de hecho existe una completa estructuración de sus servicios que subyacen en la denominación general. En realidad, para desarrollar las funciones amplias de apoyo el SEAE presenta una estructura realmente apropiada para ejercer su función en el diseño institucional. Coherente con estas necesidades, la Decisión 2010/427/UE dispone la creación de una serie de direcciones generales que comprenden secciones geográficas así como secciones multilaterales y temáticas 94 . Vienen a poner de manifiesto la exigencia de que el SEAE esté presente en los ámbitos de acción exterior de la UE; esto es así, porque la acción del Servicio se arbitre con un alcance geográfico y material extenso, especialmente en vista del objetivo declarado de asegurar la coherencia y la coordinación de toda la acción exterior de la Unión 95 . El SEAE debe conducir la relación bilateral con terceros Estados y para ello, ha de contar con una base geográfica sólida y exhaustiva, con secciones presentes en todos los Estados. Tales secciones sirven como punto de encuentro de todos los aspectos de las relaciones bilaterales, actuando como instrumentos de coordinación básicos 96 . En definitiva, cuenta con un conjunto de capacidades temáticas y horizontales que se ocupan principalmente de asuntos multilaterales y que apoyan a las secciones geográficas 97 . Desde esta perspectiva, constituye una verdadera innovación desde diversos puntos de vista en tanto en cuanto supone desplegar un aparato de representación exterior en terceros Estados aproximándose a los medios diplomáticos tradicionales empleados en la escena internacional 98 . Efectivamente, ahí reside la gran novedad que implican estas delegaciones que han dejado de representar exclusivamente a la Comisión para centralizar la representación de la Unión en su conjunto 99 . 94 Art. 4.3 Decisión 2010/427/UE. 95 Vid. DASTIS, A., op. cit., nota 18, p. 408. 96 Para ello se ha constituido una red especialmente nutrida que abarca 139 delegaciones y oficinas por todo el mundo, lo que pretende garantizar la representatividad de la UE así como su visibilidad frente al exterior. 97 Ibídem. 98 Vid. BLOCKMANS, S. y HILLION, C., op. cit., nota 29, p. 32; de hecho, el art. 5.5 Decisión 2010/427/UE prevé la posibilidad de que el AR formalice los acuerdos pertinentes con los Estados en cuestión y organizaciones internacionales para que se reconozca a las delegaciones de la UE el estatus propio de las relaciones diplomáticas con arreglo al Convenio de Viena de 18 de abril de 1961. 99 Así lo determina el art. 221.1 TFUE, cuestión que significa un reto importante pues se produce un cambio de naturaleza. Vid. GUTIERREZ ESPADA, C., op. cit., nota 6, p. 78. 53 En otro orden de cosas, más allá del poder que reside en la AR representa para abrir y cerrar las delegaciones de la Unión 100 , hay una serie de aspectos que es importante comentar desde el punto de vista de la dinámica que preside el funcionamiento de las mismas. Entre ellas, la presencia fundamental de un Jefe de Delegación que recibe instrucciones del AR y de la administración central del SEAE así como de la Comisión 101 , el cual asume la gestión global de la labor de la delegación y garantiza la coordinación de todas las acciones de la UE 102 . Desempeña una labor tan relevante dentro de las mismas ya que resulta coherente con los poderes con los que ha sido investido por la Decisión, pues se le atribuye la facultad de representar a la UE frente al Estado que se encuentre acreditado 103 ; con todas sus consecuencias. En segundo lugar, existe una estrecha cooperación con los servicios diplomáticos de los EEMM a través de estas delegaciones concretando los deberes que, de forma genérica, se establecían en el art. 3 Decisión 2010/427/UE; esto es, se establece una obligación de información que opera recíprocamente 104 . Desde esta perspectiva, la cooperación entre estos agentes de relaciones exteriores se materializa con toda su fuerza en la posibilidad de que las delegaciones de la UE ofrezcan apoyo diplomático y consular a los ciudadanos de la Unión en terceros Estados bajo una serie de condicionantes establecidos en los art. 35, párrafo tercero, y 20 TUE 105 . Por otra parte, es oportuno hacer ciertas menciones en cuanto a la composición del personal desde la perspectiva estrictamente española. En este sentido, la relación del Reino de España y la AR respecto de la configuración del organigrama del Servicio 100 Ahora bien, ese poder se ha relativizado en cierta medida por la participación que en el proceso de la toma de decisiones que en este extremo se atribuye a las instituciones pues se exige el acuerdo del Consejo y de la Comisión. Por lo tanto, impera el deber de llegar a un acuerdo común en cuanto a las necesidades de la acción exterior y, una vez más, el AR tiene que conseguir aunar los intereses de unos y otros para que esa decisión final sea conforme para los actores implicados. Vid. Art. 5.1 Decisión 2010/427/UE. 101 Art. 5.3 Decisión 2010/427/UE. En particular, el hecho de que la Comisión pueda impartir instrucciones al Jefe de Delegación responde a la lógica de representación de la UE en su conjunto, sobre todo referida a la dimensión exterior de las competencias de la Comisión que no han sido transferidas al SEAE (comercio, ayuda humanitaria, ect.). Vid. BLOCKMANS, S. y HILLION, C., op. cit., nota 29, p. 34. 102 Art. 5. 2, párrafo segundo, Decisión 2010/427/UE. 103 Art. 5.8 Decisión 2010/427/UE. 104 Art. 5.9 Decisión 2010/427/UE. 105 Art. 5.10 Decisión 2010/427/UE. Ahora bien, lo cierto es que esto despertó cierta polémica entre los EEMM, pues aquellos Estados que disponen de servicios diplomáticos fuertes y bien provistos dudaban de la idoneidad de esta previsión mientras que aquellos estados cuyos recursos diplomáticos son más limitados la veían con buenos ojos. Vid. GUTIERREZ ESPADA, C., op. cit., nota 6, p. 85 – 86. 54 estuvo marcada por ciertas tiranteces, motivadas por la exclusión que, en un principio, se produjo en perjuicio de los diplomáticos españoles de los puestos de relevancia de la cúpula del SEAE. Finalmente, tras varias conversaciones que mediaron entre el Ministerio de Asuntos Exteriores y la AR, el hasta entonces embajador de España en Moscú, D. Luis Fernández de la Peña, fue designado como director general para Europa y Asia Central; no obstante, resulta curiosa la resistencia de la AR para incluir a España en los puestos de responsabilidad del SEAE, si se tiene en cuenta que es un Estado especialmente activo en política exterior. En otro orden de cosas, pese a que se halla hecho un diseño en cuanto a la estructura y organización del SEAE que se puede aproximar a la consecución de sus objetivos en política exterior, la delimitación de las funciones que corresponden al Servicio en lo que a políticas concretas se refiere ha planteado una complejidad digna de mención. La razón que motiva esta afirmación se sustenta en la insistencia de la Comisión en preservar para sí dichas políticas concretas 106 . De entrada, el art. 9 Decisión 2010/427/UE, que regula la participación del SEAE en estos temas únicamente facilita de la introducción del mismo respecto de cuestiones meramente procedimentales excluyéndole de los aspectos sustantivos de su definición 107 . En este sentido, el único resquicio existente en favor del SEAE juega sobre la base de la responsabilidad del AR respecto de estos instrumentos en tanto en cuanto el art. 9.2 de la Decisión dispone la obligación de garantía de la unidad, la coherencia y eficacia de la acción exterior a través de la coordinación de la política general dentro de la cual se circunscriben estos instrumentos. Sin embargo, puede observarse, por la lectura conjunta del precepto, que las posibilidades en esta ámbito y utilizando esta base jurídica son especialmente limitadas 108 . Finalmente, el art. 9.3 de la Decisión constituye, de nuevo, una especialización del deber de cooperación interinstitucional que le vincula a la Comisión referido a la planificación de estos instrumentos; limitado, conforme a esta formulación, a la preparación del trabajo de la Comisión. 106 Vid. DASTIS, A., op. cit., nota 18, pp. 408 - 409. 107 Art. 9.1 Decisión 2010/427/UE. 108 Todo ello debido a que el Considerando (4) Decisión 2010/427/UE implica una verdadera declaración de intenciones en este sentido en tanto en cuanto se vincula la participación del SEAE a la consecución del principio de coherencia, de índole meramente programática. Vid. BLOCKMANS, S. y HILLION, C., op. cit., nota 29, pp. 53 – 54. 55 Por consiguiente, una determinación más ambiciosa de la participación del SEAE en la acción exterior de la UE, pasaría por aportarle mayor relevancia en cuanto al diseño de los instrumentos antes aludidos. Así, se constituiría un Servicio con auténtica influencia en la escena internacional, pero para eso la Comisión ha de dar un paso atrás y abandonar su posición de cierto egoísmo en cuanto al diseño de tales instrumentos pues influyen significativamente en la imagen de la Unión en el exterior 109 . 3. Revisión de la Decisión 2010/427/UE. En julio de 2013, Catherine Ashton presentó una propuesta de revisión de la Decisión 2010/427/UE por la que se establece la organización y el funcionamiento del SEAE 110 . En fin, la aludida revisión supone la materialización de un mandato contenido en la propia Decisión 2010/427/UE, en cuya virtud, la AR debía poner sobre la mesa una evaluación de la organización y funcionamiento del Servicio tras este breve periodo en funcionamiento 111 . En efecto, desde la puesta en marcha del SEAE en enero de 2011 hasta el momento actual, han transcurrido más de tres años. Durante este lapso temporal, el SEAE ha manifestado una serie de problemas y disfunciones que afectan tanto a su funcionamiento como organización y estructura; todos ellos inciden necesariamente en la consecución de los objetivos que se han definido supra; de este modo, la revisión de la AR responde a un fin determinado: identificar las principales carencias del Servicio en la cotidianeidad de su funcionamiento en aras a corregir tales disfunciones y arbitrar, en su caso, las modificaciones oportunas en orden a la consecución de los principios que inspiraron la creación del SEAE y, por ende, las novedades introducidas en el Tratado de Lisboa. Ahora bien, se ha podido identificar una problemática que no se circunscribe puramente a las propias circunstancias que son connaturales al desarrollo de un nuevo órgano y su adaptación a la lógica de los procesos de decisión a los que pasa a formar parte. La realidad es que se suscitan otras líneas de reflexión que se preocupan por las tiranteces surgidas por la composición del SEAE en términos de personal, además de las 109 Vid. DASTIS, A., op. cit., nota 18, pp. 408 - 409. 110 European External Action Service, EEAS Review, Julio de 2013. 111 Art. 13.2 Decisión 2010/427/UE. 56 dificultades surgidas respecto de la inclusión de un instrumento como el SEAE en el seno del Derecho Internacional 112 ; o bien, la determinación de las prioridades que inspiran al Servicio para el establecimiento de relaciones con determinados actores internacionales 113 . Así, la primera de las cuestiones que puede resaltarse en este sentido se refiere a la excesiva rigidez con la que se ha concebido la estructura del Servicio; a este fenómeno han contribuido una serie de factores que han de tenerse en consideración. En resumidas cuentas, es probable que las características del personal que pasó a formar parte del SEAE no hayan contribuido a aportar flexibilidad al funcionamiento del mismo. Sin embargo, el factor que sustancialmente motiva esta vicisitud es la estricta división del Servicio en áreas geográficas, así como la amplia presencia de Direcciones Generales y áreas multilaterales. Todo ello tiene como consecuencia directa que se dificulte el desarrollo de funciones transversales de modo que la revisión de la AR contempla la posibilidad de combinar puestos de diferentes áreas geográficas cubiertas por los mismos instrumentos políticos 114 . En otro orden de cosas, es probable que el obstáculo más significativo que haya de enfrentar el SEAE para el desempeño de sus funciones se derive, de forma indirecta, de la posición institucional que ha de ocupar aquella figura a la que debe servir de apoyo; es decir, el AR. Existe todavía cierta confusión en torno a quién ejerce efectivamente la representación internacional de la Unión y, sobre todo, cuál es el papel que corresponde al AR dentro de la misma. El estado de cosas según el Tratado de Lisboa atribuye la aludida representación de la UE frente al exterior al Presidente del Consejo Europeo y al Presidente de la Comisión 115 ; en definitiva, se trata de una múltiple representación que dificulta sobremanera la consecución de la coherencia, la unidad y la eficacia en la acción exterior de la UE. De este modo, la coordinación entre 112 Esta reflexión se orienta en el sentido de lo comentado supra acerca de la vinculación histórica de los medios de relación diplomática a los Estados soberanos, y las implicaciones que, respecto de esa condición tradicional, supone la introducción del SEAE en el sistema de relaciones internacionales. Vid. RASMUSSEN, S. B, op. cit., nota 40, pp. 389 – 392. 113 FERNÁNDEZ SOLA, N., “La reforma pendiente del Servicio Europeo de Acción Exterior y sus implicaciones en la Política de Seguridad de la Unión Europea”, Revista del Real Instituto de Estudios Estratégicos núm. 2/2013, p. 7. 114 FERNÁNDEZ SOLA, N., op. cit., nota 113, pp. 7 – 8. 115 En cuanto al primero de ellos, así lo prevén los art. 15.5 y 6 TUE; mientras que respecto del segundo, la disposición se encuentra en el art. 17.6 TUE 57 los actores antedichos deviene en una exigencia ineludible en orden a conseguir tales principios. En realidad, se puede observar como la capacidad de actuación del AR es especialmente limitada en tanto en cuanto la posición que le reserva el Tratado de Lisboa dentro del diseño institucional de la UE es realmente delicada. Esto es así como consecuencia de la concentración de poderes en un solo cargo; es decir, una sola persona ha de desempeñar en exclusiva funciones de primer orden en el seno de los procesos decisorios de la Unión 116 . Se trata de un estado de cosas que dificulta sobremanera la actuación del AR en los distintos ámbitos de competencia. No obstante lo anterior, la provisionalidad de esta revisión es más que palpable en tanto en cuanto la UE se encuentra inmersa en el proceso de renovación de sus puestos de responsabilidad y, por consiguiente, la elección de una nueva personalidad que deba asumir el puesto de AR es muy próxima en el tiempo, una vez se superen las vicisitudes que están sirviendo de obstáculo para la configuración final de la nueva Comisión 117 . Por consiguiente, habrá que adoptar una visión más próxima a la prudencia para valorar de forma conveniente el alcance de la revisión del SEAE elaborada por la actual AR; no se sabe todavía cuál será la orientación que el nuevo AR decidirá aportar al Servicio en el momento que tome posesión del cargo y, en consecuencia, tampoco se conocen las particulares preocupaciones que ocupen el centro de reflexión de éste. En definitiva, la reforma de la Decisión por la que se establece la organización y funcionamiento del SEAE dependerá en grado sumo de la persona que, en último término, asuma las responsabilidades propias del cargo de AR más allá del trabajo previo y el bagaje resultante de la actividad de la Sra. Ashton. 116 BERGER, C. y ONDARZA von, N., “The Next High Representative and the EEAS: Reforming the EU Foreign Policy Structures”, Stiftung Wissenschaft und Politik, German Institute for International and Security Affairs, 2013, p. 2. 117 En definitiva, hay que esperar a ver quién asumirá, próximamente, el cargo de AR; en este sentido, hay que incidir en las dificultades que el nuevo Presidente de la Comisión, Jean-Claude Juncker, está sufriendo para la conformación de la Comisión conforme al principio de paridad de sexos. Lo curioso es que esta vicisitud no afecta al puesto de AR pues los candidatos que se han barajado son, por lo general, mujeres. Entre ellas, se podrían destacar a la Ministra de Asuntos Exteriores italiana Federica Mogherini; Kristalina Georgeva, actual Comisaría de Cooperación Internacional, Ayuda Humanitaria y respuesta a la crisis; y Elisabeth Guigou, presidenta de la Comisión de Asuntos Exteriores de la Asamblea Nacional francesa. En un principio, la mejor posicionada era la Sra. Mogherini que presenta un bagaje notable en el ámbito de las relaciones exteriores, sin embargo, unas desafortunadas declaraciones en torno al caso de Ucrania han complicado su nombramiento. 64 BIBLIOGRAFÍA AMATO, G., “L’originalità instituzionalle dell’Unione europea” en PRETEROSSI, G. (ed.), Un passato che passa? Germania e Italia tra memoria e prospettiva, Fahrenheit, Roma, 2000. ASHTON, C., European External Action Service , EEAS Review, 2013. BERGER, C. y ONDARZA von, N., “The Next High Representative and the EEAS: Reforming the EU Foreign Policy Structures”, Stiftung Wissenschaft und Politik, German Institute for International and Security Affairs, 2013. BERNAD Y ALVÁREZ DE EULATE, M., SALINAS ALCEGA, S. y ROBLES TIRADO, C., Instituciones y Derecho de la Unión Europea, Realizaciones, Informes y Ediciones Europa, Zaragoza, 2003. BLOCKMANS, S. y HILLION, C. 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