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Trabajo Fin de Grado Integración de la inmigración en Europa Concepto de integración en la jurisprudencia en la solicitud de la nacionalidad española de Ciudadanía e Integración Facultad de Derecho. Universidad de Zaragoza Trabajo Fin de Grado Integración de la inmigración en Europa Concepto de integración en la jurisprudencia en la solicitud de la nacionalidad española y el II Plan español de Ciudadanía e Integración Autor: Elvira Boza Samanes Director: María Elósegui Itxaso Facultad de Derecho. Universidad de Zaragoza 2014 Integración de la inmigración en Europa Concepto de integración en la jurisprudencia en la y el II Plan español 1 ÍNDICE I. INTRODUCCIÓN ..................................................................................................................... 3 1. CUESTIÓN TRATADA EN EL TRABAJO ........................................................................ 3 2. RAZÓN DE LA ELECCIÓN DEL TEMA Y JUSTIFICACIÓN DE SU INTERÉS ........... 4 3. METODOLOGÍA SEGUIDA EN EL DESARROLLO DEL TRABAJO ............................ 4 II. REQUISITOS PARA LA ADQUISICIÓN DE LA NACIONALIDAD ESPAÑOLA ..... 6 III. DEFINICIÓN DE LOS CONCEPTOS DE «BUENA CONDUCTA CÍVICA» E «INTEGRACIÓN» ...................................................................................................................... 9 1. BUENA CONDUCTA CÍVICA ........................................................................................... 9 2. INTEGRACIÓN ................................................................................................................. 10 IV. MODELOS TRADICIONALES DE RELACIÓN ENTRE EL DERECHO Y LAS CULTURAS ............................................................................................................................... 12 1. MODELO ASIMILACIONISTA. EL MONOCULTURALISMO ................................... 12 2. MODELO DE EXCLUSIÓN/SEPARACIÓN. EL MULTICULTURALISMO CERRADO ................................................................................................................................................. 13 3. MODELO PLURAL: EL INTERCULTURALISMO ABIERTO ...................................... 13 V. ALGUNAS POLÍTICAS EUROPEAS DE INTEGRACIÓN DE LA INMIGRACIÓN 16 1. ALEMANIA ....................................................................................................................... 17 1.1. Cursos de integración (integrationskurse) ................................................................... 19 2. HOLANDA ......................................................................................................................... 20 2.1. El Inburgering .............................................................................................................. 21 3. FRANCIA ........................................................................................................................... 23 3.1. Integración en Francia. El Contrato de Acogida e Integración (Contrat d’accueil et d’intégration) ...................................................................................................................... 25 VI. ESPAÑA .............................................................................................................................. 27 1. POLÍTICAS DE INMIGRACIÓN EN ESPAÑA ............................................................... 28 2. INTEGRACIÓN DE LA INMIGRACIÓN EN ESPAÑA .................................................. 31 2.1 Las diferentes tendencias en las políticas de integración autonómicas ......................... 32 2.2. II Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración (2011-2014) ..................................... 35 2 3. EL CONONOCIMIENTO DEL IDIOMA COMO REQUISITIO PARA LA ADQUISICIÓN DE LA NACIONALIDAD .......................................................................... 38 VII. CONCLUSIONES ............................................................................................................. 41 VIII. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ........................................................................... 48 3 I. INTRODUCCIÓN 1. CUESTIÓN TRATADA EN EL TRABAJO En los últimos años, con el aumento de los flujos migratorios, ha comenzado un debate en Europa sobre las migraciones internacionales, en el cual uno de los puntos de más relevancia es el de las políticas de integración de inmigrantes y los modelos de acogida de las personas inmigradas. La inmigración depende de la realidad histórica de cada país. En la actualidad nos encontramos en un momento histórico en el que más que el control de los flujos de inmigración (que con la crisis económica se han reducido respecto de años anteriores) los países de la Unión tienen en sus agendas políticas el cómo asentar e integrar a todos los inmigrantes que han ido pasando fronteras con el paso de los años. Es una preocupación justificada ya que a principios de siglo daba la sensación de que no se estaba yendo por el buen camino en este tema después de tragedias como la del 11 de Septiembre de 2001 en Estados Unidos o los atentados en Madrid en 2004 y el auge de algunos partidos políticos europeos de extrema derecha con actitudes tremendamente hostiles hacia la inmigración. La Real Academia Española define la integración como: «Dicho de las partes: constituir un todo» o «completar un todo con las partes que faltan» o «hacer que alguien o algo pase a formar parte de un todo». Friedrich Heckmann, director del Foro Europeo de Estudios Migratorios y profesor de Sociología en el departamento de estudios sociológicos y económicos de la Universidad de Bamberg, define la integración como un proceso en el que una serie de elementos se añaden a una estructura existente, produciéndose una fusión entre nuevas y antiguas estructuras para formar un todo. 1 En lo que respecta a la migración, la integración se refiere a la incorporación de poblaciones a estructuras sociales existentes, y a la calidad de esa unión en cuanto a las condiciones socioeconómicas, legales y culturales. Si añadimos el elemento normativo se puede decir que la integración es un proceso mediante el cual un grupo migrante obtiene el reconocimiento de su condición de miembro de una sociedad, y puede acceder a posiciones y categorías sociales en base a la igualdad de oportunidades. En este trabajo realizaré un estudio de la política de integración española y los criterios que se tienen en cuenta a la hora de acoger a inmigrantes. Para ello en primer lugar haré 1 HECKMANN, S., «Integración y política de integración en Alemania», en Migraciones nº 5, 1999. 4 un análisis de la legislación y de diferente jurisprudencia para obtener una definición de un término tan ambiguo como es el de “integración” en una sociedad. A continuación hablaré de los modelos tradicionales de integración de la inmigración para poder después compararlos con la realidad actual en tres países de Europa: Alemania, Holanda y Francia. La parte final de mi trabajo está dedicada a España, su historia migratoria y el actual Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración, vigente desde el año 2011 hasta el actual 2014. El objetivo con este trabajo es dar una visión general de la realidad actual en Europa en cuanto a políticas de integración de la inmigración y realizar un análisis crítico de los métodos y criterios utilizados en España para así compararlos con los utilizados en otros países y llegar a proponer soluciones para establecer criterios jurídico-objetivos con un mínimo de seguridad jurídica en el tema planteado. 2. RAZÓN DE LA ELECCIÓN DEL TEMA Y JUSTIFICACIÓN DE SU INTERÉS La nueva inclusión del Trabajo de Fin de Grado obligatorio en el Grado en Derecho me ha dado la oportunidad de investigar sobre un tema de actualidad y aplicar parte de los conocimientos adquiridos estos cuatro años de carrera. Elegí la cuestión de la inmigración porque considero que es un fondo muy abierto a debate y un problema que por su relativamente reciente aparición todavía no tiene una solución jurídica sólida en ningún país de Europa. Para su análisis he podido utilizar diversas ramas del derecho como son el Derecho Civil, la filosofía del derecho o el Derecho Comunitario, ya que el hecho de pertenecer España a la Unión Europea condiciona casi completamente la política de integración. Considero que es un tema de gran relevancia de índole social y ética y personalmente tengo mucho interés por esa parte tan controvertida del derecho como es su relación con la moral. Además es mi intención enfocar mi futuro profesional hacia las instituciones de la Unión Europea y me ha resultado muy interesante el investigar acerca de la historia de países vecinos, así como leer textos de las instituciones de la Unión sobre un tema de tal preocupación para Europa en la actualidad. 3. METODOLOGÍA SEGUIDA EN EL DESARROLLO DEL TRABAJO El contenido de mi trabajo ha sido resultado de la lectura de un gran número de artículos jurídicos, capítulos de libros, jurisprudencia sobre la denegación o concesión de la nacionalidad española y páginas web acerca de inmigración, así como de la 5 investigación a fondo acerca de los métodos de integración de la misma en Alemania, Holanda, Francia y España. Algunos de ellos me los ha proporcionado mi tutora y otros los he obtenido como resultado de la búsqueda por mi cuenta. He leído el Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración extrayendo del mismo los puntos más relevantes para mi trabajo desde una perspectiva filosófica. He considerado ordenar los distintos apartados de tal forma que el trabajo comience con una introducción referida a la integración como concepto, para más tarde realizar el análisis comparado por países y aplicar esa definición a la realidad actual. Termino esta breve introducción con la esperanza de que la pequeña investigación que desarrollo a continuación sea de interés para el lector y que su ojeada resulte amena y de provecho. 6 II. REQUISITOS PARA LA ADQUISICIÓN DE LA NACIONALIDAD ESPAÑOLA Creo conveniente comenzar esta investigación haciendo un análisis de los artículos 17, 21, 22 y 24 del Código Civil, ya que son los tres referentes a los requisitos para la adquisición de la nacionalidad española. Para empezar, el Código civil español plantea la adquisición automática de la nacionalidad, por la que se puede obtener la condición de español de origen, que se puede alcanzar mediante cuatro procedimientos distintos. 2 En primer lugar el artículo 17.1 a) CC prevé la nacionalidad derivada de la nacionalidad española del padre o la madre, en el momento del nacimiento. En caso de adopción se obtendrá desde el momento de la adopción legal siempre que el adoptado sea menor de 18 años En segundo lugar el artículo 17.1 b) CC prevé la nacionalidad de origen de «los nacidos en España de padres extranjeros, si al menos uno de estos hubiera nacido también en España». Por otra parte el artículo 17.1 c) CC expone los casos en los que los padres del nacido en España carecen de nacionalidad, que también adquirirán la nacionalidad española de forma automática. Por último se otorgará la nacionalidad automática «a los nacidos en España cuya filiación no resulte determinada», o a los nacidos en el extranjero pero cuyo primer lugar conocido de estancia sea el territorio español. Como podemos observar, el primer criterio de adquisición automática de la nacionalidad responde al criterio del ius sanguinis mientras que los tres últimos están basados en el criterio del ius soli. El Código Civil también trata la adquisición no automática de la nacionalidad en la que se establecen tres sistemas. En primer lugar regula la opción como declaración unilateral de voluntad del mayor de 18 años o del mayor de 14 a través de su representante legal. Está prevista en el artículo 2 ELÓSEGUI ITXASO, M. «Las fronteras y los criterios jurídicos de adquisición de la nacionalidad», Revista CIDOB d’Afers internacionals, núm. 82-83, p.127 7 20 CC, que otorga el derecho a optar por la nacionalidad española aquellos que estén o hayan estado sujetos a la patria potestad de algún español, y a los nacidos en España sin filiación determinada o no nacidos en España pero tengan el país como su primer lugar de estancia. A su vez pueden optar por la nacionalidad el adoptado que ya ha superado los 18 años de edad y aquellas personas de las que alguno de sus padres fuera español de origen y nacido en España. En segundo lugar los artículos 21 y 22 CC regulan la adquisición de la nacionalidad por naturalización para aquellas personas que ya tiene una nacionalidad distinta a la española. Para ello es necesaria tanto la concesión de la nacionalidad por la Autoridad competente como la declaración de voluntad del extranjero. La naturalización puede obtenerse mediante carta de naturaleza, en cuyo caso es una concesión del Gobierno, o mediante la otorgación de la misma por el Ministerio de Justicia. El plazo general es que hayan transcurrido 10 años como residente, 5 años en el caso de refugiado o asilo, 2 años en el caso de países iberoamericanos (además de Andorra, Filipinas, Guinea Ecuatorial, Portugal y Sefardíes), más un año de residencia previo en los seis supuestos especiales siguientes: - Nacido en territorio español - Que no haya optado por la adquisición - Que esté sujeto a tutela, guarda o acogida de un español durante dos años - Que lleve un año casado con un español sin estar separado legítimamente o de hecho - Que fuese viuda o viudo de español o española sin existir separación legal o de hecho - Que sea no nacido en territorio español pero de padre o madre originarios de España En todos los supuestos, la residencia previa que se exige para el cómputo de los años debe ser legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición de la nacionalidad española. En el caso de adquisición por residencia basada en el hecho de haber contraído matrimonio (artículo 22. 4. CC) se exigirá: “Buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española”. El Reglamento de la Ley del Registro Civil, 8 artículos 220.5 y 221 y la Instrucción de 26 de Julio de 2007, de la Dirección General de los Registros y del Notariado son las dos normativas que detallan esta última condición. La segunda de ellas, en su artículo 2 dice: «...corresponde al Encargado del Registro Civil comprobar y dejar constancia en el expediente de nacionalidad del grado de integración del peticionario, observado a lo largo de la audiencia personal, resultando ineludible que el Encargado exprese el juicio que se forma sobre el grado de integración del peticionario mediante apreciación directa y personal ». El Reglamento, por su parte, equipara la integración con la «adaptación a la cultura y estilo de vida españoles». 3 El tercer y último procedimiento es el de la adquisición de la nacionalidad por posesión de estado 4 que consiste en la posesión y utilización (lo cual implica una actitud activa del interesado) de la nacionalidad española durante 10 años, de buena fe e inscrita en el Registro Civil. 3 http://www.testdenacionalidad.es/ Última consulta: 13/08/2914 4 http://www.mjusticia.gob.es/cs/Satellite/es/1215198282620/EstructuraOrganica.html Última consulta: 13/08/2014 15 Este último modelo es el más respetuoso con los derechos humanos, asumiendo su universalidad. Para hacerlo posible, es importante que el derecho flexibilice la manera de adquirir la nacionalidad del país de acogida, así como la facilidad para tener la doble, ya que es mediante la adquisición de la misma como se accede a la ciudadanía y a la participación política. 7 7 ELÓSEGUI ITXASO, M. «Las fronteras…», cit.,, p.118 16 V. ALGUNAS POLÍTICAS EUROPEAS DE INTEGRACIÓN DE LA INMIGRACIÓN Los tres modelos que hemos citado en el anterior apartado se tratan de estándares tradicionales que son difícilmente distinguibles hoy en día. Actualmente, la evolución constante histórica y consecuentemente política, social y económica de todos los países conlleva un gran número de reformas legislativas en cuanto a la inmigración. Cuando en los años 50 comienzan a formarse los actuales flujos migratorios hacia Europa, las naciones que reciben más inmigrantes responden a ello con su propio enfoque político basado en su historia y sus particulares modelos sociales y tradicionales migratorios, aunque sí que podemos decir que a partir de los años 70 prácticamente todas las políticas de inmigración de los países europeos tienen unos ingredientes comunes. Se orientan principalmente a la integración de los inmigrados y a un control de fronteras que mantenga el número de entradas en un nivel manejable para la buena integración 8 . A su vez, casi todas ellas incluyen cursos de idiomas, cursos cívicos, práctica profesional, orientación laboral… A partir de estos tres modelos de relación de derecho y cultura, expongo a continuación un análisis comparado de tres países europeos: Francia, Holanda y Alemania, en relación con sus distintas políticas de integración de la inmigración y adquisición de la nacionalidad y la diferente puesta en práctica en las mismas de los modelos tradicionales para posteriormente poder compararlas con la legislación vigente en España en cuanto a este mismo tema. He escogido estos tres países porque tradicionalmente cada uno se ha inclinado en cierta manera a legislar siguiendo un modelo distinto. Alemania podría ser un representante tradicional del multiculturalismo cerrado (y hago hincapié en el «tradicionalmente», puesto que hoy en día Alemania sería más bien una representación del interculturalismo abierto), Holanda del interculturalismo abierto y Francia del asimilacionismo. A pesar de ello, como he dicho antes, hoy en día todos los países europeos tienden hacia un entendimiento y puesta en práctica de la integración social de los inmigrantes como una 8 VILLAREAL, F., Enseñanza de la Lengua a Inmigrantes. Estudio de políticas de integración lingüística en tres países europeos y retos para el caso español, Fundación Luis Vives, Madrid, 2009, p. 9 17 condición jurídica obligatoria para que las diferentes culturas y grupos sociales sean incluidos en los distintos aspectos de la sociedad de acogida. En la mayoría de los ordenamientos nacionales europeos se ha desarrollado un nexo de unión entre la inclusión de los inmigrantes en la sociedad y el marco jurídico relativo a la admisión y residencia en la Legislación de Extranjería. 9 Los tres países de los que voy a hablar a continuación han introducido a lo largo del tiempo cambios en sus políticas migratorias para conseguir la llamada “integración cívica”, que consiste en una serie de actividades y compromisos de carácter obligatorio orientadas a garantizar un conocimiento adecuado por el inmigrante de la lengua, costumbres, leyes e instituciones básicas del país del que pretende ser nacional. 10 1. ALEMANIA Tras la reunificación alemana, la nueva República federal tuvo que enfrentarse a un rango completo de nuevos retos: la reconstrucción de los nuevos Länder, el término de la unificación interna de Alemania, aumento del empleo, restructuración del Estado de Bienestar… Además, durante este periodo la población alemana se vio sacudida por un gran número de actos de violencia xenofóbica, incluyendo actos cometidos por el movimiento de extrema derecha. 11 El “milagro económico” alemán en la década de los 50 tras la Guerra, trajo consigo la necesidad de mano de obra inmigrante y llevó a la contratación de aproximadamente 14 millones de trabajadores extranjeros de diferentes países llamados “trabajadores invitados” (Gastarbeiter), de los cuales unos 11 millones regresaron a sus países de origen gracias a los programas de ayuda al retorno voluntario, pero el resto permanecieron trabajando y viviendo en Alemania y trajeron a sus familias. A pesar de ello, la cifra de extranjeros viviendo en Alemania en 1973 prácticamente se duplicó 25 años más tarde, y en 1998 superaban los siete millones de los cuales la mayoría eran turcos y oriundos retornados (Spätaussiedler), es decir, inmigrantes de la Europa del Este que volvieron a su Alemania de origen tras la caída del comunismo y que en su mayoría desconocían la lengua del país de sus antepasados. 9 CARRERA, S., «Programas de integración para inmigrantes: una perspectiva comparada en la Unión Europea», en Migraciones, nº 20, 2006, p. 39. 10 COLECTIVO IOE, Política migratoria española en el marco europeo, del IV Meeting internazionale di Loreto, Julio 2001 11 Informe ECRI (European Comission against Racism and Intolerance), ECRI’s country-by-country approach: Report on Germany, Consejo de Europa, 1997 a 2013 18 Llegados a este punto, gran parte de las familias extranjeras que vivían en Alemania a finales de los 70 lo hacían como inmigrantes en un país que no se definía como de inmigración, ya que los gobiernos alemanes no querían reconocerlo, asumiendo por el contrario que los trabajadores extranjeros y sus familias volverían a sus respectivos países de origen. El acceso a la nacionalidad para los inmigrantes era casi imposible ya que el sistema se regía por el principio de ius sanguinis y el principio de ius soli exigía a los extranjeros un mínimo de quince años de residencia en el país. Con el dato de que un enorme número de extranjeros que estaban viviendo en Alemania habían pasado toda o la mayor parte de sus vidas en el país y era probable que permanecieran, parecería que debería considerarse simplificar los procedimientos de adquisición de la nacionalidad para los residentes de larga duración. A partir de 1996, el Gobierno impuso a los Spätaussiedler la exigencia de un mínimo conocimiento del idioma alemán para permitir su asentamiento en el país, para lo que habilitó cursos de enseñanza de la lengua en sus respectivos países de origen, y dentro del territorio alemán. Como era de esperar, estos cursos recibieron críticas por la diferencia de trato de los distintos grupos de inmigrantes. La nueva Ley de Nacionalidad que entró en vigor en el año 2000 redujo los años exigidos a los extranjeros de residencia en el país de los quince iniciales a exclusivamente ocho, y estimuló que entre el año 2000 y el 2005 aproximadamente un millón de inmigrantes obtuvieran la nacionalidad alemana. Por otra parte, la Ley Federal de Inmigración entró en vigor en 2005, y en ella se reflejó la exigencia de que los inmigrantes respetaran la Constitución y acentuó la importancia de la formación lingüística. Para este último aspecto la ley regulaba los cursos de idioma (“cursos de integración”) que los inmigrantes tenían derecho legal a recibir. Desde 2006 la Canciller Federal Angela Merkel convoca anualmente una cumbre de integración, en la que participan representantes de todos los grupos sociales relevantes, incluidas las organizaciones de inmigrantes. En el año 2007 tras una de estas cumbres el Gobierno puso en marcha un nuevo Plan de Integración que otorga un protagonismo especial a los cursos de integración anteriormente citados. En Enero de 2012 representantes de los Länder, las autoridades locales y la sociedad civil participaron en 11 fórums para ayudar a actualizar las políticas de integración. 19 Las autoridades alemanas consideran que la adquisición de la nacionalidad del país es el medio más apropiado para asegurar la participación de los extranjeros en las elecciones, lo que mueve al Gobierno a ofrecer facilidades cada vez mayores para el alcance de la condición de nacional. 1.1. Cursos de integración (integrationskurse) Los cursos de integración para inmigrantes en Alemania son una obligación para aquellos sujetos que hubieran llegado a Alemania después del 1 de enero de 2005 y que tuvieran un permiso de residencia de más de un año, con posibilidad de enfrentarse en caso de incumplir esta exigencia a sanciones administrativas, recortes del permiso de residencia o reducciones en los subsidios que reciban del Estado. Por otra parte son un derecho para el resto de categorías de inmigrantes que quieran obtener la nacionalidad alemana. Constan de una primera parte consistente en la enseñanza del idioma alemán con el objetivo de que se alcance el nivel B1 del Marco Común Europeo de Referencia para las Lenguas (MCE) que tiene una duración de 600 horas (que suelen distribuirse en 300 horas para alcanzar un nivel básico y otras 300 para un nivel avanzado) y una segunda parte de familiarización con la cultura alemana, su historia, Constitución, sistema legal e instituciones políticas del Estado. Esta segunda parte tiene una duración de 45 horas, cuya distribución dependerá de la situación personal de cada sujeto al igual que las 600 de la parte de idioma. Este límite de tiempo, y la obligación de los participantes contribuir económicamente a la financiación del curso responden a una combinación de prestación pública de apoyo mediante la oferta de los cursos y de demanda de esfuerzo por parte de los sujetos interesados. Los cursos de integración tienen como objetivo primordial el conseguir que el inmigrante en Alemania sea independiente en su vida cotidiana, considerando el dominio fluido del idioma como una de las claves para una correcta integración así como para la participación plena en los ámbitos sociales, económicos y culturales del país. A pesar de que es un sistema complejo que se ha introducido rápidamente y exige un esfuerzo importante de las entidades que lo gestionan e implementan, la evolución del 20 sistema es muy positiva y las necesidades de ajustes que se detectan, se van realizando progresivamente mediante reformas, sobre todo en lo referido al aligeramiento de trámites burocráticos, a una mayor adaptación de los cursos a las circunstancias personales de los alumnos al inicio y durante los mismos o a un mayor alcance de los cursos hasta grupos que todavía no participan en ellos. 2. HOLANDA El Reino de Holanda tiene una experiencia en inmigración muy antigua, en primer lugar desde los países europeos y más tarde –tras la II Guerra Mundialdesde más lejos: holandeses de Indonesia y las Islas Moluca, las Antillas y Surinam, desde territorios excoloniales y “gastarbeiders” (“trabajadores invitados”) que Holanda recibió en los años sesenta y setenta de los países mediterráneos, principalmente Turquía y Marruecos. Más recientemente hay un enorme flujo de solicitantes de asilo de diferentes partes del mundo, principalmente de África, según datos del último informe de la ECRI (Comisión contra el racismo y la intolerancia del Consejo de Europa) sobre Holanda. 12 Cerca de un 20% de la población que reside actualmente en Holanda es de origen extranjero, y el 11% de la población son nacidos en Holanda, pero con al menos un progenitor procedente de otro país. Los “trabajadores invitados” tenían en un principio derechos limitados ya que en un principio se asumió que permanecerían solamente de forma temporal en Holanda. Sin embargo, durante la década de los 80 se hizo patente que la mayoría de ellos, sobre todo en el caso de las comunidades turca y marroquí, se establecerían de forma permanente, y sus derechos se vieron extendidos, principalmente para incluir el derecho de reagrupación familiar y el derecho a quedarse con sus familias como residentes legales. Además, el gobierno, adoptando un enfoque multiculturalista, comenzó a elaborar la llamada “política de minorías étnicas” para abordar los problemas a los que se enfrentaban los grupos minoritarios. Esta política ponía el acento en el desarrollo y emancipación de las comunidades inmigradas a través de la financiación pública de sus propias organizaciones, escuelas y medios de comunicación. En la década de los 90 esta política empezó a cuestionarse. Por poner un ejemplo, en 1999 el desempleo entre los inmigrantes extracomunitarios era más de cinco veces 12 Informe ECRI (European Comission against Racism and Intolerance), ECRI’s country-by-country approach: Report on the Netherlands, Consejo de Europa, 1997 a 2013 21 superior a la de los holandeses nativos, y solamente un tercio de los primeros tenía trabajo. El enfoque de la política de inmigración holandesa dio un importante cambio en 1998 con la aprobación por el Parlamento holandés de la Ley de Integración Cívica de los Inmigrantes (Wet Inburgering Nieuwcomers), que fue la primera en Europa en introducir por mandato legal cursos obligatorios de lengua y cultura de la sociedad de acogida para los inmigrantes recién llegados. Esta Ley exigía a los inmigrantes extracomunitarios participar en unos cursos de integración que duraban un año, consistentes en 600 horas de enseñanza de la lengua y educación cívica. Si no cumplían esta obligación se arriesgaban a ser multados aunque de forma mínima. En 2003, como consecuencia de la negativa valoración de la inmigración por la opinión pública y la puesta en duda de la eficacia del sistema al no conseguir que gran parte de los alumnos que participaban en estos cursos hablaran bien el idioma, el Gobierno puso en marcha una revisión de la Ley de Integración Cívica. De esta forma se introdujo en 2006 el requisito de superar una prueba de conocimientos básicos de lengua y sociedad holandesas antes de la entrada en el país para todo aquel que quisiera obtener un permiso de residencia provisional en Holanda. En 2007 entró en vigor una nueva Ley de Integración Cívica que sustituía la anterior exigencia por otra para los extranjeros entre 18 y 65 años de superar unos exámenes de lengua y cultura holandesas. Los inmigrantes debían prepararse por su cuenta para estas pruebas, sin apoyo por parte del Estado, aunque la ley prevé mecanismos de préstamo para cubrir algunos gastos y los municipios ofrecen cursos de integración a ciertas categorías de inmigrantes, especialmente a los que reciben asistencia social o a los líderes religiosos. El nuevo Gobierno a partir de febrero de 2007 llevó a cabo el plan político “Plan Delta de Integración Cívica”, que enfoca la integración como una tarea común de toda la sociedad holandesa y hace interdependientes los conceptos de “integración” y “participación” que antes eran vistos como en un proceso lineal, en una sucesión. 2.1. El Inburgering El sistema previsto en la Ley de Integración Cívica recibe el nombre de Inburgering (Cursos de Integración Cívica), y se regula por esta Ley, un decreto y dos reglamentos. 22 La obligación de aprobar un examen de integración no afecta a los extranjeros que hayan estado escolarizados en Holanda durante más de ocho años, los que tengan un diploma o puedan demostrar que poseen conocimientos suficientes del idioma hablado y escrito y de la sociedad, y los nacionales de países de la Unión Europea y algún país occidental. Aquellos que no superen las pruebas en un tiempo límite de tres años y medio corren el riesgo de ser sancionados administrativamente y pierden la posibilidad de obtener un permiso de residencia permanente. 13 Los dos pilares fundamentales del sistema son principalmente un organismo semigubernamental llamado Grupo de Gestión de la información, que lleva la centralización y gestión de las bases de datos y la organización de los exámenes, y los ayuntamientos que traducen las exigencias legales al medio local, en especial identificando a los beneficiarios y asegurando una oferta formativa suficiente para la preparación de las pruebas. Los ayuntamientos realizan un diagnóstico de la necesidad de los cursos en sus respectivos municipios en virtud del cual el Ministerio adjudicará fondos a cada ayuntamiento. Aparte de estos hay otras entidades con diferente importancia, como son el Kwaliteits Centrum Examinering (KCE) que acredita los centros para realizar los exámenes prácticos, las entidades examinadoras acreditadas y el Blik op Werk que adjudica un certificado de calidad a organizaciones que realizan programas de integración cívica. Los ayuntamientos de las distintas ciudades organizan el sistema de diferentes maneras. Algunos tienen distintas vías para quien recibe subsidio del Estado y quien no, como en Amsterdam, donde en primer lugar las oficinas de asesoramiento animan a participar a los inmigrantes en los cursos, y el examen lingüístico lo hacen a través de un servicio externo. En cambio otros como el ayuntamiento de Utrecht cuentan con una oficina de Inburgering que lleva a cabo todo el proceso desde la evaluación del nivel inicial. Los cursos que ofertan los municipios son organizados e impartidos tanto por entidades públicas como privadas. Aunque el sistema se empezó a implantar en 2007, aún se considera nuevo debido a las adaptaciones que se han ido exigiendo a lo largo de los años. 13 VILLAREAL, F., Enseñanza de la Lengua a Inmigrantes. Estudio…cit., pp. 39-41 23 El nivel que se exige en las pruebas obligatorias es el de A2 del Marco Común Europeo excepto para algunos grupos de inmigrantes establecidos desde hace tiempo a los que se les exige el A1. Los candidatos deben superar varias pruebas en el examen. Primero una prueba práctica que mide su capacidad para desenvolverse en situaciones de la vida real que puede superarse de dos maneras: o bien presentando pruebas mediante breves informes de haber realizado al menos 30 gestiones cotidianas en holandés tales como ir al médico, hablar con un profesor, hacer una entrevista de trabajo, etc., o bien superando seis pruebas de media hora cada una que simulan situaciones cotidianas similares a las mencionadas antes, en las que hay que mostrar habilidades orales y escritas. En segundo lugar se debe superar la parte teórica que está formada por tres pruebas diferentes: un test por ordenador sobre situaciones prácticas (Electronisch Praktijkexamen), un test por ordenador sobre conocimientos de la sociedad holandesa (Kennis van de Nederlandse Samenleving), y un test telefónico de neerlandés hablado (Toets Gesproken Nederlands). Las tres se componen de una parte general y otra adaptada al perfil individual que escoge el propio examinado, y tienen un precio de 270 euros en conjunto, que aumenta si se realizan las seis pruebas prácticas de simulación. El nivel de lengua holandesa exigido en estas pruebas corresponde al nivel A2 del MCE y, tras superarlas, se obtiene el Diploma Inburgering. Posteriormente los extranjeros pueden optar a los exámenes de Neerlandés como Segunda Lengua NT2I y NT2II43, correspondientes a los niveles B1 y B2 del MCE, mediante préstamo para su preparación. El contenido de los cursos no está estrictamente especificado en la ley, pero el Plan Delta para la Integración define algunas líneas que deben inspirar la orientación de los cursos, entre las que se encuentra la filosofía de que la integración cívica de los inmigrantes es una tarea de todos, gracias a la cual se ha iniciado un programa de mentores para la integración con el objetivo de crear una red de voluntarios de apoyo que acompañen a los inmigrantes en el proceso de adquisición de competencia lingüística y de integración en la sociedad. 3. FRANCIA Francia, como uno de los países europeos más grandes y que tiene una gran experiencia en inmigración debido en parte a su historia como imperio de gran alcance, tiene un cuerpo de legislación y políticas de gran extensión y desarrollo para afrontar los 24 problemas del racismo, la xenofobia, antisemitismo e intolerancia. Estas políticas se vieron notablemente fortalecidas con la creación del Código Penal de marzo de 1994. 14 Sin embargo, a pesar de esfuerzos repetidos y constantes para erradicar los problemas de racismo e intolerancia, Francia todavía sufre frecuentes y esporádicos arrebatos de actividad racista, incluyendo algunos incidentes anti-semitas así como discriminación continuada en muchos campos de la vida social y económica. La considerable comunidad musulmana en Francia, principalmente de origen norteafricano es la principal víctima de actitudes discriminatorias e intolerantes. Francia tiene también uno de los más fuertes y mejor establecidos partidos políticos de extrema derecha en Europa, el Frente Nacional, el cual presenta una ideología abiertamente racista y xenófoba. La política inmigratoria francesas podría decirse que comenzó con la ordenanza de 2 de noviembre de 1945, tras la II Guerra Mundial y estaba caracterizada por ser muy liberal. A partir de los años 70, Francia comenzó una política de control de los flujos migratorios y cierre de fronteras y desde ese momento cada cambio de gobierno supuso cambios en la ley migratoria, con ocho reformas de importancia desde 1945 a 1980. En Agosto de 1981 se produjo la regularización más relevante, que es el único proceso que se vincula a la existencia de un contrato de trabajo. En 1993, las Leyes Pascua aumentaron la represión y la Ley Debré de 1997 aumentó las competencias policiales en inmigración reduciendo las del poder judicial. Las Leyes Chevenement de 1998 posibilitaron la regularización basada en la presencia en territorio francés, y flexibilizan la regularización de extranjeros con diez o más años de estancia. En lo que va del siglo XXI, Francia se ha dotado de tres dispositivos legales concernientes a la migración. El primero de ellos, en 2003, buscaba luchar contra la inmigración clandestina. En 2006, otra ley endureció la posibilidad del agrupamiento familiar y anuló la práctica de regularizar al indocumentado al cabo de diez años de estadía en el país. Finalmente, la ley de 2007 sobre inmigración y asilo modificó las modalidades de acceso de los extranjeros a la residencia y el asilo. 14 Informe ECRI (European Comission against Racism and Intolerance), ECRI’s country-by-country approach: Report on France, Consejo de Europa, 1997 a 2013 31 diciembre) declaró inconstitucional la exigencia de residencia legal para ejercer algunos derechos fundamentales como el de reunión, asociación y huelga, y la LO 2/2009 incorporó estas resoluciones añadiendo a su vez directivas europeas, adaptando la redacción legal a la realidad migratoria del momento. La última reforma fue la LO 10/2011 cuyo cambio fundamental consistió en una consideración de la integración como uno de los ejes centrales de la política de inmigración. 2. INTEGRACIÓN DE LA INMIGRACIÓN EN ESPAÑA Al estar el país dividido en autonomías, la mayoría de los temas que tratan las políticas españolas tienen un doble control: central y autonómico. Es lo que ocurre con la inmigración. Las políticas de integración en España dependen en su mayoría de las Comunidades Autónomas. El control de la inmigración está en manos del Estado pero las autonomías desarrollan la mayoría de las competencias de integración. Por un lado el Estado tiene competencia exclusiva sobre la situación jurídicoadministrativa del inmigrante, y las Comunidades Autónomas tienen competencia en la integración del mismo. De esta forma, muchas de ellas han puesto en marcha desde el 2001 los denominados “Planes para la Integración” o “Planes para la integración social de los inmigrantes” 17 . Hay diferencias significativas entre las Comunidades Autónomas debido tanto a su estructura económica y demográfica como a la función que cumple cada territorio en el proceso migratorio, a pesar de que el modelo del Estado de bienestar sea el mismo y la Seguridad Social tenga un papel uniformador. En general los planes autonómicos están enfocados hacia el respeto al principio de igualdad de trato, multiculturalismo y no discriminación con un planteamiento bidireccional en el que participa tanto la población inmigrante como la sociedad receptora. Esta heterogeneidad influye en que el sistema de integración español se esté configurando en los últimos años como singular dentro de la UE. No hay actualmente en Europa un país que, al igual que España, intente facilitar la integración social de la población inmigrante de forma homogénea y a la vez aproveche la heterogeneidad autonómica para ofrecer un plan global para las políticas de integración mientras permite que las comunidades adecuen sus propias políticas a sus necesidades particulares. 17 PAJARES, M., Inmigración y políticas de integración social, Fundación Alternativas, 2004, p. 18 32 2.1 Las diferentes tendencias en las políticas de integración autonómicas Para enumerar ordenadamente las diferentes políticas de integración autonómicas utilizaremos la clasificación que hace Martínez de Lizarrondo 18 ya que me parece bastante interesante a pesar de que debido a su ambigüedad las Comunidades no se ubiquen únicamente en una única tipología. En primer lugar Martínez asegura que las políticas autonómicas en este tema todavía no pueden ser del todo clasificadas como modelos de integración porque se encuentran en proceso de concepción, diseño y configuración. A pesar de ello las tipifica en función de dos cuestiones: el modo de acceso a los recursos según el estatus administrativo del inmigrante y la manera en que se estructuran para él los recursos sociales. En cuanto a la primera cuestión, distinguimos tres tipos de inmigrantes según su estatus administrativo. Primero aquellas personas que tienen permiso de residencia permanente, pero no poseen la totalidad de derechos que tienen los ciudadanos nacionales, como por ejemplo la participación política. En segundo lugar aquellos que tienen un permiso temporal pero tampoco disponen de todos los derechos ni civiles ni políticos, y en tercer y último lugar los inmigrantes sin papeles. A partir de esta clasificación de los inmigrantes, Martínez de Lizarrondo distingue tres distintos regímenes que las Comunidades Autónomas llevan a la práctica: el universalismo pleno, el universalismo formal y la segregación. En el primero, cuya línea siguen Baleares, Euskadi o Navarra, pretende igualar a los ciudadanos españoles con el resto, extendiendo la mayoría de derechos a toda la población y siendo la normativa estatal la que restringe su aplicación a la inmigración sin papeles. Por lo tanto es la irregularidad del inmigrante lo que condiciona la intervención autonómica, y estas autonomías pretenden en numerosas ocasiones esquivar la regulación estatal para mejorar la situación de las personas sin papeles. En el régimen de universalismo formal sí que se hace distinción en función de la clasificación de categorías de inmigrantes que he especificado antes. Los recursos y los servicios a los que el inmigrante puede aspirar varían en función de qué tipo de permiso tenga, en especial si se carece del mismo. Se trata del régimen más extendido aunque de 18 MARTÍNEZ DE LIZARRONDO, A., «La integración de inmigrantes en España: el modelo Patchwork», en Migraciones nº 26, 2009, p. 135. 33 lugar a diferentes resultados. La irregularidad del inmigrante ha influido más en Castilla y León, Extremadura, Murcia o Castilla-La Mancha, siendo esta última donde los inmigrantes sin papeles han tenido más dificultades para acceder a ayudas. En el tercer tipo de régimen, la segregación, se hace una distinción clara en cuanto a derechos entre las personas con ciudadanía española y los extranjeros. Son ejemplos de este tipo de régimen la habilitación de centros específicos para mujeres según su nacionalidad, casas de acogida para inmigrantes maltratadas o la construcción de viviendas solo para inmigrantes. Madrid ha sido en ocasiones ejemplo de segregación. Por otra parte, en cuanto a la cuestión de la estructuración de los recursos sociales, Martínez de Lizarrondo distingue cuatro tendencias: la normalización, la adecuación la especificidad y la exclusión. La normalización se da en aquellas comunidades que no promueven recursos para el acceso a los servicios normalizados, como por ejemplo las reticencias a establecer servicios de mediación intercultural o traducción. Son ejemplos de esta tendencia en ocasiones Baleares, Navarra y País Vasco. La adecuación está presente en autonomías que a pesar de defender la normalización promueven algunos servicios especializados para facilitar el acceso para los extranjeros a los recursos. Son ejemplos de esta tendencia la Red OFIM en Baleares, el servicio de atención jurídica y mediación intercultural de Euskadi o la Red XILA de información y contratación en Cataluña. Por otra parte Madrid, Murcia, Castilla-La Mancha y Extremadura presentan rasgos más claros de especificidad al estructurar recursos de uso exclusivo para inmigrantes integrando estos recursos en sus redes de atención públicas. En esta línea están los Centros de Atención Social a Inmigrantes o las Oficinas Permanentes de Inmigración. Cataluña y Aragón han articulado a su vez recursos específicos pero atienden a la población extranjera sin tener en cuenta su estatus legal por lo que se sitúan en la categoría de universalismo pleno. El último modelo de exclusión se materializa en recursos más específicos ya que ninguna comunidad excluye el acceso de inmigrantes a los recursos establecidos para toda la población. Un ejemplo de esta clasificación lo encontramos en Andalucía con la exclusión de la población extracomunitaria del Ingreso Mínimo de Solidaridad. 34 Como hemos dicho se trata de un esquema abierto y nada rígido. Las políticas autonómicas de integración tienden a equiparar en general los derechos de los ciudadanos a todas las personas por igual, aunque todavía existan restricciones en el acceso a determinados recursos. A pesar de ello, Martínez de Lizarrondo concluye en su clasificación que hay dos tendencias que predominan en el territorio español: el universalismo formal con estructuración normalizada de los recursos, que tiene como riesgo el no afrontar algunas singularidades mediante una oferta común, y el universalismo formal con especificidad, que se arriesga a encauzarse hacia un modelo que ofrezca una atención paralela a la población inmigrante. En mi opinión se debe tender hacia un modelo de universalismo pleno con adecuación de los recursos a la población inmigrante, en el que haya igualdad de derechos para nacionales y extranjeros pero se adapten ciertos recursos para facilitar el acceso a los «recién llegados» a la comunidad. A pesar de esta división de Comunidades, se puede decir que la política de integración en España tiene una serie de características comunes y que lo que existe en las autonomías son distintas versiones de un mismo modelo. De esta forma, el gobierno español ha venido elaborando un Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración que tuvo su última ampliación en 2011. Antes de entrar al análisis del Plan es necesario apuntar ciertas características del ciudadano español que condicionan inevitablemente la política migratoria. En primer lugar España, como hemos repetido, no es un país tradicionalmente receptor de inmigrantes, y se puede decir que todavía no ha tenido tiempo de tomar forma una manera propia y coherente de representarse la integración. Por otra parte el sentimiento español hoy en día apenas integra a unos españoles con otros. Cada español se considera español a su manera, y cada vez más el sentimiento nacional es sustituido por el compromiso con el grupo social, la región o el pueblo. Esto es importante a la hora de analizar la política migratoria ya que lo que los nacionales quieren del país no es el reafirmar ese sentimiento nacional prácticamente inexistente, sino que las leyes no les desfavorezcan frente a otros. El gobierno a la hora de legislar pone especial cuidado en que nadie se sienta perjudicado por la presencia de los inmigrantes o desfavorecido por las inversiones necesarias para su integración. 35 2.2. II Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración (2011-2014) Tras la lectura del Plan Estratégico me he centrado para su análisis exclusivamente en los aspectos que resultan relevantes para el presente trabajo de investigación. Sobre las bases del Plan anterior (2007-2011), el Plan Estratégico al que ahora atiendo está enfocado en la obtención de dos objetivos principales sobre los que se insiste a lo largo de todo el escrito: adaptar las políticas de inmigración a la situación actual de crisis económica y concienciar a la sociedad española de que la integración de la inmigración es un proceso bidireccional. En cuanto al primer aspecto, la situación migratoria actual se caracteriza por un descenso de la inmigración hacia España en los tres últimos años y un gran número de antiguos inmigrantes que retornan a su país de origen, debido en su mayor parte a la situación de crisis en la que se encuentra nuestro país. Este nuevo escenario está formado por el creciente desempleo, los muchos jóvenes nacidos en España de padres extranjeros y un gran número de inmigrantes no comunitarios que tienen ya capacidad para ejercer el derecho al voto. El Plan anterior había centrado sus objetivos en la sensibilización de la sociedad para aceptar a la inmigración, es decir, pretendía obtener un nivel satisfactorio de coexistencia. Con él se sentaron las bases de una política de inmigración en la que se establecieron unos principios de integración y se impulsaron políticas para la integración dirigidas al conjunto de la población. Ahora es ampliado por este II Plan cuyo objetivo es conseguir un nivel óptimo de convivencia. Para ello, es necesario implantar y reforzar en la sociedad las ideas de ciudadanía (que en un contexto de diversidad cultural se define como el reconocimiento de la participación plena cívica, social, económica, cultural y política), interculturalidad y democracia. Por ello, el segundo aspecto en el que se centra el Plan es en la concienciación del carácter bidireccional de la integración. Con esto se refiere a que la integración debe ser un proceso de adaptación mutua, tanto de la población de origen como de la de destino. El aumento de los inmigrantes asentados (“nuevos vecinos”), las reagrupaciones familiares, los jóvenes con padres extranjeros… incrementa a su vez la concentración residencial y la formación de guetos normalmente en las zonas periféricas o en las zonas céntricas deterioradas. Este hecho junto con la situación de crisis económica aumenta el 36 peligro de exclusión social, el rechazo y el racismo. La población mayoritaria tiene una percepción distinta de los barrios de inmigrantes que la población que tiene un trato más cercano y personal con ellos. La percepción de estos últimos suele ser mucho más positiva que la de los primeros. Por otra parte las experiencias negativas (tanto en la inmigración como en cualquier otro aspecto) suelen tener mucha más difusión que las positivas, lo cual dificulta notoriamente la integración. El II Plan recuerda la notable aportación al crecimiento económico que supone la inmigración, tanto por su incorporación al mercado de trabajo como por su propio tejido económico ya que supone un gran número de nuevos demandantes y oferentes. Se añade que entre 1996 y 2005 el aumento de la inmigración no solo no creó desempleo sino que redujo el paro estructural en un 2%. Con los inmigrantes asentados ha aumentado por su parte el empleo irregular, del que se dice también ser uno de los problemas principales que deben solucionarse, ya que con él se cometen numerosos delitos contra los derechos de los trabajadores y aumentan los casos de explotación laboral. Ha habido un incremento de personas que han perdido su permiso de residencia al perder su empleo. El II Plan tiene entre sus objetivos la consolidación de una sociedad inclusiva en la que todos tengan las mismas oportunidades y se sientan parte de ella e insiste en que solo se puede llegar a ella mediante un esfuerzo por parte de ambos lados, respetando siempre los valores básicos mínimos constitucionales, como son por ejemplo el artículo 1, artículo 10.1 y 2 de la CE, así como el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea, que dice así: «La Unión se fundamenta en valores de respeto a la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluyendo los derechos de las personas pertenecientes a minorías. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre hombres y mujeres.» El Plan se ha elaborado siguiendo cuatro principios fundamentales: - El principio de igualdad y no discriminación - El principio de ciudadanía 37 - El principio de inclusión - El principio de interculturalidad El texto aporta la definición de lo que debería ser la «ciudadanía cívica», es decir, el conjunto de derechos cívicos, sociales, económicos y culturales de los inmigrantes que dan lugar a la igualdad de trato y de oportunidades entre la población de origen y de destino, así como al reconocimiento de derechos de participación en la vida pública. Todo el Plan se elabora bajo el principio de interculturalidad, poniendo énfasis en lo positivo de la diversidad, de aprender unos de otros y el respeto mutuo. Sobre este aspecto cito textualmente: «Este respeto de los valores comunes de la Constitución Española y de la Unión Europea no es incompatible con la defensa y fomento de tradiciones culturales y sociales diversas ya existentes o que puedan ser incorporadas por los nuevos ciudadanos, porque eso es precisamente el valor del pluralismo. Al contrario, esas tradiciones culturales deben ser respetadas y valoradas positivamente, siempre que respeten aquellos valores comunes. Lo común y compartido no impide la diferencia, la pluralidad, ser diversos: edad, género, nacionalidad y lugar de nacimiento (tanto migrantes internos como externos), profesión, formación, clase social. La diversidad no se entiende como problema o como carencia sino como una realidad enriquecedora que hay que respetar y gestionar positivamente.» 19 Entre sus programas de acción quiero destacar el programa de actuación sobre la enseñanza de las lenguas, ya que más tarde hablaré del aprendizaje del idioma como requisito para la integración de los inmigrantes. En este sentido, el Plan reproduce textualmente el cuarto de los principios comunes sobre integración aprobado por el Consejo de Ministros de Justicia y Asuntos de Interior de noviembre del 2004, que asegura que un «conocimiento básico del idioma, la historia y las instituciones de la sociedad de acogida es indispensable para la integración.» Como he dicho antes, creo que un aspecto muy positivo de este Plan Estratégico es que es un mero marco de cooperación en el que pueden seguir articulándose las distintas iniciativas de las Administraciones Públicas de cada Comunidad Autónoma, lo que posibilita unas políticas de integración mucho más ricas que en otros países de Europa. 19 II Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración (2011-2014), Dirección General de Integración de los Inmigrantes, p. 96. 38 3. EL CONONOCIMIENTO DEL IDIOMA COMO REQUISITIO PARA LA ADQUISICIÓN DE LA NACIONALIDAD Como hemos visto en el análisis de los tres países está convirtiéndose en algo habitual en los países de la Unión Europea exigir al inmigrante tener un mínimo conocimiento de la lengua del país de acogida como criterio para adquirir la nacionalidad del mismo. Uno de los ha sido el progresivo aumento de la inmigración económica, que pone a los países en la necesidad de poner más exigencias para seleccionar a los que pretenden nacionalizarse. De esta forma, en Alemania se exigen cursos gratuitos obligatorios de idioma a partir de 1996, año en que se les exigió a los Spätaussiedler un mínimo conocimiento del idioma ya que anteriormente se había concedido automáticamente la nacionalidad a un gran número de descendientes alemanes sin esta exigencia. En Holanda el conocimiento de la lengua se considera esencial para saber los valores sociales y democráticos del país, es decir, el gobierno argumenta la exigencia de este requisito considerándolo un vehículo de transmisión de valores entre la población de acogida y el inmigrante. Por su parte en Francia el inmigrante que quiere obtener la nacionalidad francesa debe probar su conocimiento adecuado de la lengua, y el Contrato de Acogida e Integración exige asistir a clase sobre la sociedad civil y a cursos de lengua. No es de extrañar esta creciente exigencia del conocimiento del idioma para considerar al “recién llegado” integrado, ya que las propias instituciones europeas han insistido en numerosas ocasiones en que es un requisito indispensable para ello. En esta línea, el Consejo Europeo es su Libro Blanco para el diálogo intercultural incluye: «Es esencial que las personas adquieran la lengua que predomina en el Estado en el que viven con el objetivo de que puedan ser ciudadanos de pleno derecho. Las lenguas menos habladas deben de ser protegidas de un eventual riesgo de extinción porque ellas contribuyen a la riqueza cultural de Europa. El aprendizaje de las lenguas ayuda al aprenderlas a no tener una imagen estereotipada de los otros, a descubrir otras culturas». A su vez la Comisión Europea, en 2007 se expresaba de la siguiente forma: «Los conocimientos lingüísticos son cruciales para la integración: los emigrantes pueden verse atrapados en un círculo vicioso en el que el acceso al mercado laboral esté restringido debido a los escasos conocimientos lingüísticos y esto impida el desarrollo de tales conocimientos a través del empleo y la formación. Aprender la lengua del país de acogida puede ser particularmente importante para las inmigrantes que en caso contrario pueden verse 39 cortados de su nueva sociedad y tener dificultades para ayudar a sus hijos a integrarse en la escuela». 20 En España no hay una norma propiamente dicha que exija el conocimiento del español como requisito imprescindible para nacionalizarse, a pesar de que la Constitución Española presume en su artículo 3 que todos los españoles tienen la obligación de conocer el idioma y el derecho a usarlo. Como hemos visto antes, son los jueces en cada caso concreto los que deciden quien cumple las condiciones para obtener la nacionalidad, y cada vez más tienden a exigir un relativo dominio del idioma para ello. En nuestro país, por otra parte, la lengua es un tema más complejo ya que como estado de autonomías no hay solamente un lenguaje oficial, sino varios, y cada región tiene derecho a reivindicar su propio idioma. Hasta ahora la cuestión del idioma no había tenido mucha importancia ya que la mayor parte de la inmigración en España procedía de Latinoamérica y por tanto conocían el español, pero como hemos visto en los últimos años ha aumentado bastante los flujos migratorios procedentes de países del África subsahariana y de países del Este de Europa. Es indudable que cada Estado está en su derecho de poner las condiciones que considere necesarias para adquirir la nacionalidad y preservar la cohesión social, y el nivel de conocimiento de la lengua está claramente ligado a ello. La lengua es necesaria para el diálogo que debe existir entre la sociedad de acogida y el inmigrante, así como para la relación entre grupos culturales. La ausencia de conocimiento del idioma influye en la creación de guetos en las ciudades. Pero no hay que dejar de tener en cuenta que el dominio del idioma es uno de esos criterios de los que hablábamos al principio con poca seguridad jurídica, a diferencia de los criterios tradicionales ius sanguinis y ius soli. Esta exigencia puede convertirse en un motivo de exclusión social y puede dar lugar a decisiones arbitrarias de los jueces si no se tiene en cuenta cada caso concreto, exigiendo para todos un nivel alto de conocimiento del idioma. Por otra lado, la responsabilidad del aprendizaje del idioma debe ser compartida entre los poderes públicos y la persona inmigrada, de tal forma que los primeros deben promocionar los elementos más importantes para la integración, entre los que el 20 Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeoy al Comité de las Regiones - Una política común de inmigración; COM (2007), p.10. 40 dominio del lenguaje ocupa un lugar central, pero se debe también estimular que el inmigrante se haga cargo de sus propias necesidades de aprendizaje. Es necesario tener presente que la lengua es parte de la tradición cultural de cada persona y debe ser respetada para no caer en el error del modelo asimilacionista de relación entre el derecho y las culturas. Lo ideal por tanto sería llegar a un bilingüismo equilibrado, abierto y flexible 21 en el que se hagan compatibles el idioma del inmigrante, el idioma de la región, la lengua común nacional y una lengua internacional también muy necesaria para fomentar el diálogo. Para ello el Estado debe invertir en formación para los “recién llegados”, así como en profesores de lengua en las escuelas que son el vehículo más esencial de la integración lingüística. 21 ELÓSEGUI ITXASO, M., El derecho a la identidad cultural…cit., p. 149. 47 debemos tener en mente la parte positiva de los flujos migratorios: las posibilidades que se abren para ambas sociedades de enriquecimiento mutuo, aportaciones culturales, religiosas e incluso laborales. Citando a Rosa Virós: « La propia construcción de una ciudadanía común nos permite superar prejuicios raciales aún subsistentes e ideologías, hoy superadas, que hacen del territorio y de sus fronteras, naturales o políticas, una apropiación exagerada y egoísta que se teme compartir con los de fuera, como si el ius soli tuviera que prevalecer sobre el derecho humano fundamental a una vida digna en cualquier lugar del mundo.» 24 Para finalizar me veo en la necesidad de decir que a pesar de que sea un ideal inalcanzable, los países desarrollados en vez de invertir en políticas de integración para los inmigrantes que llegan en ocasiones de forma masiva e irregular (como es el caso de España en la frontera de Melilla), deberían invertir en los propios países de origen. De esta manera la inmigración podría, a lo largo de los años, pasar de ser una obligación a ser una opción para cualquier ser humano. 24 ZAPATA, R., Inmigración y procesos de cambio: Europa y el Mediterráneo en el contexto global, en el prólogo de Rosa Virós, Icaria Editorial, 2004, p. 12 48 VIII. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS - Libros ELÓSEGUI ITXASO, M., El derecho a la identidad cultural en la Europa del siglo XX, EUNSA, Navarra, 2012 Libro Blanco sobre el Diálogo Intercultural. “Vivir juntos con igual dignidad”, Consejo de Europa VILLAREAL, F., Enseñanza de la Lengua a Inmigrantes. Estudio de políticas de integración lingüística en tres países europeos y retos para el caso español, Fundación Luis Vives, Madrid, 2009 PAJARES, M., Inmigración y políticas de integración social, Fundación Alternativas, 2004. 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