La financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común

Facultad de Derecho Grado en Derecho La Financiación de las Comunidades Autónomas de Régimen Común Presentado por: Alexandra Toledo Villar Tutelado por: Marta Villarín Lagos Valladolid, 8 de Julio de 2019 2 RESUMEN: El presente trabajo se centra en el estudio de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias. En él se analiza el contenido del vigente sistema de financiación autonómica para las Comunidades Autónomas de régimen común, diseñado dentro de los límites establecidos por la Constitución Española, la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas, y los Estatutos de Autonomía. Se describe la evolución experimentada por el sistema de financiación autonómica, desde la creación de las Comunidades Autónomas, hasta el sistema actual. Asimismo, se exponen los principales problemas del sistema, con especial atención a los recursos tributarios propios y cedidos y a los fondos de transferencias de ingresos. Finalmente, se plantean una serie de propuestas de mejora en aras a una reforma que procure la estabilidad del sistema de financiación en tanto que objetivo pretendido desde su puesta en marcha. PALABRAS CLAVE: Sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común; Ley 22/2009; LOFCA; Estatutos de Autonomía. CÓDIGOS JEL: H71 ABSTRACT: This work is focused on the study of the Law 22/2009 of December 18, by which the financial system of the AACC of common regime and Cities with Autonomy Statute is regulated and certain tax regulations are modified. In it, the content of the current system for the AACC of common regime, designed within the established limits by the Spanish Constitution, Organic Law 8/1980 of September 22 on funding of the Autonomous Comunities, and Statutes of Autonomy, are analyzed. The evolution of the autonomous funding system is also described from the creation of the Autonomous Communities, to the current system. Additionally, the main problems of the system are also exposed, paying special attention to own or assigned tax resources and funds of income transfers from the State. Finally, a series of proposals for improvement is raised to push for a reform that would provide stability to the financial system, as a target intended since its implementation. KEY WORDS: Financial system of the AACC of common regime; Law 22/2009; LOFCA; Statutes of Autonomy. JEL CODES: H71 3 CONTENIDO INDICE DE ABREVIATURAS ................................................................................................... 5 INTRODUCCIÓN .......................................................................................................................... 7 1. ORIGEN Y EVOLUCIÓN DEL SISTEMA DE FINANCIACIÓN DE LAS CCAA DE RÉGIMEN COMÚN ......................................................................................................... 9 1.1. El marco constitucional de la financiación autonómica ................................................ 9 1.2. Evolución del sistema de financiación autonómica ...................................................... 18 1.2.1. Etapa 1979-1986 ..................................................................................................... 19 1.2.2. Etapa 1987-1996 ..................................................................................................... 24 1.2.2.1. El “periodo definitivo”, 1987-1991 .............................................................. 24 1.2.2.2. Periodo 1992-1996.......................................................................................... 28 1.2.3. Etapa 1997-2001 ..................................................................................................... 31 1.2.4. Etapa 2002-2008 ..................................................................................................... 36 2. EL SISTEMA ACTUAL DE FINANCIACIÓN DE LAS CCAA DE RÉGIMEN COMÚN ..................................................................................................................................... 46 2.1. El sistema de financiación de las CCAA de régimen común de la Ley 22/2009 ..... 50 2.1.1. Corresponsabilidad fiscal de las CCAA y el Estado .......................................... 51 2.1.2. Garantía de financiación de los servicios públicos fundamentales .................. 56 2.1.3. Fondo de Convergencia Autonómica .................................................................. 57 2.1.4. Coordinación de la gestión tributaria entre el Estado y las CCAA ................. 58 2.2. Problemas del sistema de financiación de las CCAA ................................................... 60 2.2.1. Ausencia de límites a la desigualdad tributaria interregional ............................ 61 2.2.2. Insuficiente responsabilidad financiera de las CCAA en el ejercicio de su autonomía ................................................................................................................ 63 2.2.3. Ausencia de un criterio claro de reparto de recursos ........................................ 64 2.2.4. Falta de participación de las CCAA en el diseño de su modelo de financiación ................................................................................................................................... 67 3. PROPUESTAS DE REFORMA DEL SISTEMA ACTUAL DE FINANCIACION AUTONÓMICA ....................................................................................................................... 68 3.1. Límites a la desigualdad tributaria interregional ............................................................ 68 4 3.2. Mayor responsabilidad financiera de las CCAA en el ejercicio de su autonomía .... 70 3.3. Adoptar un criterio claro de reparto de recursos .......................................................... 70 3.4. Mayor participación de las CCAA en el diseño de su modelo de financiación ........ 72 4. CONCLUSIONES ................................................................................................................... 73 5. BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................................................... 75 5.1. Libros .................................................................................................................................. 75 5.2. Textos y artículos ............................................................................................................... 75 5.3. Enlaces de páginas web .................................................................................................... 77 5 INDICE DE ABREVIATURAS AAPP Administraciones Públicas. Acuerdo 6/2009 Acuerdo 6/2009, de 15 de julio, para la reforma del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía. AEAT Agencia Estatal de la Administración Tributaria. Art.(s) Artículo (s). BOE Boletín Oficial del Estado. CCAA: Comunidades Autónomas. CE: Constitución Española de 1978. CEE Comunidad Económica Europea. CPFF Consejo de Política Fiscal y Financiera. FCI: Fondo de Compensación Interterritorial. FEDER: Fondo Europeo de Desarrollo Regional. FJ: Fundamento Jurídico. IEDMT Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte. IEE Impuesto Especial sobre la Electricidad. IEF Impuestos Especiales de Fabricación. IIEE Impuestos Especiales. ITAE Ingresos Tributarios Ajustados Estructuralmente. IP Impuesto sobre el Patrimonio. IRPF Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. IS Impuesto de Sociedades. ISD Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. ITP y AJD Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados. IVA Impuesto sobre el Valor Añadido. IVMDH Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos. LGT Ley General Tributaria. LOFCA: Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas. PGE Presupuestos Generales del Estado. 6 Procedimiento Procedimiento para la aplicación de la corresponsabilidad fiscal en el Sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas. STC: Sentencia del Tribunal Constitucional. TC: Tribunal Constitucional. TFUE Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. UE Unión Europea. 7 INTRODUCCIÓN El debate sobre cómo deben financiarse las Comunidades Autónomas (en adelante CCAA) para gestionar los servicios públicos sobre los que tienen competencias materiales, es una de las cuestiones que más preocupación ha dado a la doctrina y a los políticos, y que no ha dejado nunca de estar en la actualidad. Una de las razones para debatir su reforma se ve aumentada debido a las grandes tensiones en Cataluña. La justificación y elección de este tema para la elaboración de este Trabajo Fin de Grado se basa por tanto en que es un tema actual que según ciertos sectores doctrinales ha sido el origen de la crisis institucional y territorial que padece España en los últimos años. El presente trabajo consta de un objetivo principal, que es describir el actual sistema de financiación de las CCAA de régimen común, establecido en la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las CCAA de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias. Hay que indicar que a lo largo de este trabajo no se van a realizar exposiciones numerarias y de cifras, más allá de lo estrictamente necesario, teniendo este trabajo un carácter teórico. Para ello, en el primer capítulo se expondrá lo que establece la Constitución Española (en adelante CE) respecto a la financiación de las CCAA, detallando así el marco regulatorio, los principios y el establecimiento de los límites que sirven de base para el diseño de cualquier sistema de financiación de las CCAA, y que posteriormente se desarrollan en los estatutos propios de cada CA y en la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (en adelante LOFCA). A continuación, serán analizados los sucesivos sistemas de financiación de las CCAA de régimen común que se han ido estableciendo, desde la posibilidad de crear un nuevo tipo de ente como son las CCAA, lo que inició un rápido proceso de descentralización del Estado básicamente en relación con la transferencia de una parte sustancial de las competencias de gasto que sin duda debía de ir acompañada de una correlativa transferencia de recursos financieros que garantizasen el ejercicio de esas competencias, hasta el concreto sistema de financiación de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las CCAA de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía, sistemas que han ido surgiendo a lo largo de los años, y cuyo contenido se ha ido configurando por los acuerdos sobre esta materia adoptados en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera entre el Estado y todas las CCAA de régimen común, debiendo 8 de encajar con los límites marcados por el bloque de constitucionalidad, y en función de las necesidades de gasto que tenían las CCAA dependiendo de las competencias materiales que iban asumiendo en cada etapa. Tras la descripción de cada una de esas etapas, se hará una valoración de las novedades más importantes que se han ido produciendo en cada una de ellas. En el segundo capítulo, se analizará el concreto sistema actual de financiación de las CCAA de régimen común, establecido por la Ley 22/2009, señalando en el primer apartado los cambios introducidos en la última reforma para poder hacer una valoración de los mismos a continuación. En un segundo apartado se desarrollará uno de los objetivos más concretos de este trabajo, que es detectar los principales problemas que presenta el sistema actual, con especial atención a las cuestiones que más preocupan en cuanto a los recursos tributarios cedidos, a los tributos propios y a los fondos de transferencias de ingresos por parte del Estado, valorando las distintas opiniones de diferentes expertos en la materia. Una vez desarrolladas las características del sistema de financiación de las CCAA, al hilo de la delimitación de sus principales problemas, se desarrollará en el tercer capítulo otro objetivo específico del trabajo, que es plantear posibles soluciones a los principales problemas que sufre el sistema de financiación de las CCAA de régimen común, para lo cual varios autores proponen algunas posibles líneas de reforma para una mejor garantía de los principios de solidaridad, suficiencia, equidad, transparencia y corresponsabilidad fiscal, que en esta materia establece nuestro ordenamiento jurídico y que han sido perseguidos a lo largo de la evolución del sistema. Para finalizar el trabajo, se aportarán una serie de ideas finales que ayudarán a determinar si el actual sistema de financiación de las CCAA de régimen común es adecuado y cumple con el marco constitucional en que se basa, así como ideas que pueden servir de orientación para futuras reformas del actual sistema de financiación de las CCAA de régimen común, con el pretendido objetivo de darle un carácter estable. 9 1. ORIGEN Y EVOLUCIÓN DEL SISTEMA DE FINANCIACIÓN DE LAS CCAA DE RÉGIMEN COMÚN. Antes de desarrollar el presente trabajo sobre la financiación de las CCAA de régimen común, conviene hacer una breve referencia histórico-legal, recordando que a partir de la CE cuando se diseñó en España una nueva distribución territorial, pasando de ser un Estado centralizado que solo reconocía como entidades territoriales a las Provincias y a los Municipios, a convertirse en un Estado fuertemente descentralizado, con la posibilidad de crear un nuevo tipo de ente público territorial, como son las CCAA, a las que se reconoce autonomía política propia, según expresan los art. 2 1 y 137 2 de la CE. Esta autonomía consagrada constitucionalmente conlleva un régimen de autogobierno, con poder legislativo y con competencias materiales que las CCAA habrían de asumir y desarrollar por sus propios Estatutos de Autonomía para la gestión de sus propios intereses, conforme al marco jurídico contenido en el Título VIII de la CE, con la consiguiente disminución de las competencias materiales del Estado en esos territorios autonómicos. 1.1. EL MARCO CONSTITUCIONAL DE LA FINANCIACIÓN AUTONÓMICA. Con la descentralización del Estado a partir de la CE y la aparición de las CCAA que asumieron y desarrollaron algunas de las competencias materiales anteriormente ejercitadas por el Estado, fue necesario descentralizar también la financiación de los entes públicos y crear un sistema de financiación que dotara económicamente a las CCAA. Para garantizar la autonomía política de las CCAA, la CE reconoce en su art. 156 3 que las CCAA son titulares del poder financiero, es decir, reconoce el principio de autonomía financiera por el que las CCAA tienen la capacidad para decidir el destino, la distribución y la cuantificación del gasto al elaborar políticas públicas en materias de su competencia, asumidas por sus propios Estatutos de Autonomía, así como para articular un 1 Art. 2 CE: “La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”. 2 Art. 137 CE: “El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”. 3 Art. 156 CE: “1. Las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles. 2. Las Comunidades Autónomas podrán actuar como delegados o colaboradores del Estado para la recaudación, la gestión y la liquidación de los recursos tributarios de aquél, de acuerdo con las leyes y los Estatutos”. 16 En lo que se refiere a las competencias normativas, la LOFCA en su art. 19 23 estableció que, en caso de tributos propios, corresponde a la CA la gestión, liquidación, recaudación e inspección. En los tributos cedidos, la CA asumía por delegación del Estado la gestión, liquidación, recaudación, inspección y revisión. La LOFCA por tanto establece los mismos recursos y los mismos principios límite que la CE, aunque algunos más precisos, con los que pueden contar las CCAA para cubrir los costes, pero tampoco señala nada sobre el peso que en los sistemas de financiación autónomos vayan a tener estos recursos. Sigue sin establecerse por tanto un sistema de financiación concreto. Como complemento imprescindible a la CE y a la LOFCA, formando parte de lo que constituye el bloque de la constitucionalidad, tal y como expresan las SSTC 66/1985, 11/1986 y 214/1989, se encuentran los Estatutos de Autonomía, definidos por el art. 147.1 de la CE como la “norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma”. Los Estatutos de Autonomía quedan subordinados a la CE, de manera que solo la CE establece la función y contenido. Como ya se ha mencionado, la CE abre unas posibilidades y establece unos límites a las CCAA que se constituyan. Por eso, los Estatutos de Autonomía juegan un papel muy importante en el sistema de la financiación de las CCAA, puesto que, de entre las fuentes de financiación que se prevén como posibles en el citado art. 157.1 CE, serán las CCAA las que decidan, concreten y asuman en su Estatuto de Autonomía, decidiendo así el modelo de financiación que determine sus ingresos. En definitiva, la CE ofrece un sistema abierto e indeterminado en relación con el sistema de financiación de las CCAA, para un posterior desarrollo en la LOFCA y en los Estatutos de Autonomía. Dentro del marco constitucional de la financiación autonómica establecido en estas tres normas, CE, LOFCA y Estatutos de Autonomía, realmente no se diseña un sistema concreto de financiación, sino que se abren posibilidades y se establecen límites para que las CCAA desarrollen su propio sistema. 23 Art. 19 de la LOFCA: “Uno. La gestión, liquidación, recaudación e inspección de sus propios tributos corresponderá a la Comunidad Autónoma, la cual dispondrá de plenas atribuciones para la ejecución y organización de dichas tareas, sin perjuicio de la colaboración que pueda establecerse con la Administración Tributaria del Estado, especialmente cuando así lo exija la naturaleza del tributo. Dos. En caso de tributos cedidos, cada Comunidad Autónoma asumirá por delegación del Estado la gestión, liquidación, recaudación, inspección y revisión, en su caso, de los mismos, sin perjuicio de la colaboración que pueda establecerse entre ambas administraciones, todo ello de acuerdo con lo especificado en la Ley que fije el alcance y condiciones de la cesión. Tres. La gestión, liquidación, recaudación, inspección y revisión, en su caso, de los demás tributos del Estado recaudados en cada Comunidad Autónoma corresponderá a la Administración Tributaria del Estado, sin perjuicio de la delegación que aquélla pueda recibir de ésta, y de la colaboración que pueda establecerse, especialmente cuando así lo exija la naturaleza del tributo”. 17 En otro orden de ideas, cabe señalar que existen regiones españolas con ciertas peculiaridades y beneficios fiscales, como es el caso de la CA de Canarias, que posee un régimen económico y fiscal especial por razones históricas y geográficas, y que se ha regulado teniendo en cuenta las disposiciones de la Unión Europea (en adelante UE), sobre regiones ultra-periféricas. En la Disposición Adicional Tercera de la CE 24 se recoge esta peculiaridad del régimen económico y fiscal del archipiélago canario. Asimismo, las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla siguen el régimen de financiación de las Haciendas Locales, con una serie de particularidades respecto a determinados impuestos. La Disposición Transitoria Quinta de la CE 25 permite a Ceuta y Melilla constituirse como ciudades con Estatuto de Autonomía, con las consecuencias en materia de financiación autonómica que ello implica. Por otra parte, aunque no sean objeto de este trabajo, es necesario hacer referencia a que en España existen CCAA, como son País Vasco y Navarra, que asumen unas fuentes de financiación distintas de las que tienen el resto de CCAA, puesto que País Vasco y Navarra están compuestas por territorios forales que tienen el poder originario para establecer y regular su propio régimen tributario en sus respectivos territorios, de conformidad con la Disposición Adicional Primera de la CE 26 . Desde el punto de vista financiero, tanto el Estatuto de Autonomía del País Vasco como la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, disponen que las relaciones de orden tributario y financiero entre estos territorios forales y el Estado habrán de establecerse mediante una ley pactada con el Estado. En este sentido, fueron aprobadas la Ley 12/2002, de 23 de mayo, por la que se aprueba el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco, y la Ley 28/1990, de 26 de diciembre, por la que se aprueba el Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra. Las CCAA de País Vasco y de Navarra no cuentan con los impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado, ni con los recargos sobre impuestos estatales. Como compensación, la CA del País Vasco y la CA de Navarra contribuyen a la financiación de 24 Disposición Adicional Tercera de la CE: “La modificación del régimen económico y fiscal del archipiélago canario requerirá informe previo de la Comunidad Autónoma o, en su caso, del órgano provisional autonómico”. 25 Disposición Transitoria Quinta de la CE: “Las ciudades de Ceuta y Melilla podrán constituirse en Comunidades Autónomas si así lo deciden sus respectivos Ayuntamientos, mediante acuerdo adoptado por la mayoría absoluta de sus miembros y así lo autorizan las Cortes Generales, mediante una ley orgánica, en los términos previstos en el artículo 144”. 26 Disposición Adicional Primera de la CE: “La Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales. La actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía”. 18 las cargas generales del Estado no asumidas, a través de una cantidad denominada "cupo" o "aportación" 27 . Para concluir este epígrafe sobre el marco constitucional de la financiación autonómica, es preciso indicar que los sucesivos sistemas de financiación de las CCAA de régimen común se han ido estableciendo en una ley estatal ordinaria, cuyo contenido se ha ido configurando por los acuerdos sobre esta materia adoptados en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera (en adelante CPFF) entre el Estado y todas las CCAA de régimen común, creado por el art. 3.1 de la LOFCA como órgano consultivo y de deliberación sobre los aspectos de la actividad financiera de las CCAA y del Estado que, por su naturaleza, sean susceptibles de coordinación. Los sucesivos sistemas de financiación de las CCAA de régimen común acordados y establecidos en la ley estatal ordinaria, y que serán desarrollados en el siguiente epígrafe, debían de encajar con los límites marcados por el bloque de constitucionalidad que se ha desarrollado a lo largo de este epígrafe. 1.2. EVOLUCIÓN DEL SISTEMA DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA. En la práctica común de su desarrollo, todos los sistemas de financiación de las CCAA han ido cambiando a medida que las CCAA iban asumiendo cada vez más competencias materiales (a través de la reforma de sus Estatutos de Autonomía o de las leyes de transferencia), lo que suponía un mayor incremento de sus gastos y de las necesidades de ingresos para cubrirlos, de manera que las CCAA han ido reclamando cada vez más fuentes de ingresos al Estado. En función de estas necesidades de ingresos para cubrir los gastos por las competencias materiales que iban asumiendo las CCAA, se acordaba en el seno del CPFF un nuevo sistema de financiación. En la mayor parte de las ocasiones, estos acuerdos sobre el sistema de financiación entre el Estado y las CCAA de régimen común no estaban contemplados como posibles dentro del marco que fijaba la LOFCA, por ser este marco demasiado estrecho para incluir los elementos acordados. El nuevo sistema que se acordaba siempre tenía que proporcionar más ingresos que los anteriores. Es por ello que para dar cabida a los sistemas de financiación acordados fue necesario modificar la LOFCA en varias ocasiones. 27 Actualmente el Concierto con el País Vasco y la metodología para la determinación del cupo se regulan en la Ley 12/2002, en su redacción dada por la Ley 11/2017, de 28 de diciembre, por la que se aprueba la metodología de señalamiento del cupo del País Vasco para el quinquenio 2017-2021. En el caso de Navarra, el vigente Convenio se encuentra regulado en la Ley 28/1990, de 26 de Diciembre, por la que se aprueba el Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra, con sus posteriores modificaciones, la última de las cuales se ha introducido mediante la Ley 48/2007, de 19 de diciembre. 19 El objeto de este capítulo es dar a conocer el desarrollo de los distintos sistemas de financiación de las CCAA de régimen común, que se han ido acordando dentro del marco constitucional y en el seno del CPFF, desde su puesta en marcha en 1980 con la LOFCA hasta el año 2009. Siguiendo a la profesora Mónica Gómez de la Torre del Arco 28 , se pueden estructurar los sucesivos sistemas de financiación de las CCAA en las siguientes etapas: 1.2.1. Etapa 1979-1986. En esta etapa, estando aprobados los Estatutos de Autonomía de País Vasco, Galicia y Cataluña 29 , Leopoldo Calvo-Sotelo, entonces presidente del Gobierno, y Felipe González, entonces líder del PSOE, firmaron unos acuerdos autonómicos el 30 de julio de 1981 que se concretaban en el mapa de las diecisiete CCAA. A raíz de estos acuerdos autonómicos se aprobaron un gran número de Estatutos de Autonomía: los de Andalucía, Asturias y Cantabria, en diciembre de 1981 30 ; en el año 1982 los de la Rioja, Murcia, Valencia, Aragón, Castilla-La Mancha, Canarias, así como la Ley de Reintegración y 28 GOMEZ DE LA TORRE DEL ARCO, M. “Las etapas en la financiación autonómica. Un nuevo sistema de financiación”, Anuario Jurídico y Económico Escurialense, XLIII (2010), Madrid, pág. 336348. 29 Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, de Estatuto de Autonomía del País Vasco, (BOE de 22 de diciembre); Ley Orgánica 1/1981, de 6 de abril, Estatuto de Autonomía de Galicia, (BOE de 28 de abril); Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre, de Estatuto de Autonomía de Cataluña. Derogado por la Ley Orgánica 6/2006 de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña (BOE de 20 de julio). 30 Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre, de Estatuto de Autonomía de Andalucía, reformado por Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía (BOE 68, de 20 de marzo); Ley Orgánica 7/1981, de 30 de diciembre, Estatuto de Autonomía de Asturias, (BOE de 11 enero de 1982); Ley Orgánica 8/1981, de 30 de diciembre, Estatuto de Autonomía de Cantabria, (BOE de 11 enero de 1982). 20 Amejoramiento del Fuero de Navarra 31 ; y finalmente, en 1983, los de Extremadura, Baleares, Madrid y Castilla y León 32 . En esta etapa, las CCAA que se constituyeron tuvieron las mismas instituciones pero con distintas competencias materiales debido a que se constituyeron por diversas vías: - Andalucía, Cataluña y Galicia: se constituyeron por la vía del art. 151 de la CE (de vía rápida o de techo competencial elevado). Se cedieron a estas CCAA competencias en educación, educación universitaria, sanidad e Inserso. Canarias y Valencia, aunque no se constituyeron en función del artículo 151 CE, se les delegaron estas competencias, mediante ley orgánica, por el procedimiento establecido en el art. 150.2 de la CE. - Aragón, Asturias, Baleares, Cantabria, CastillaLa Mancha, Castilla y León, Extremadura, Madrid, La Rioja y Murcia: constituidas por la vía del art. 143 de la CE (de vía lenta o de techo reducido). Se cedieron a estas CCAA competencias comunes, susceptibles de ampliación. La diferencia existente entre estas CCAA en cuanto a sus competencias materiales, hizo que hubiese entre ellas distintas necesidades de financiación, lo que dificultó articular jurídicamente el sistema de financiación de las CCAA. Siguiendo al profesor Juan López Martínez 33 , se pueden ordenar los mecanismos de financiación autonómica durante este período, de acuerdo con la finalidad de los recursos, en tres tramos: 31 Ley Orgánica 3/1982, de 7 de enero, Estatuto de Autonomía de La Rioja, (BOE de 8 de enero); Ley Orgánica 4/1982, de 9 de junio, Estatuto de Autonomía de Murcia, (BOE de 19 de junio), modificada por la Ley Orgánica 4/1994, de 24 de marzo, (BOE de 19 junio) y la Ley Orgánica 11/1998, de 15 de junio, (BOE de 16 de julio); Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, Estatuto de Autonomía de Valenciana, (BOE de 10 de julio), modificada por la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, (BOE de 11 de abril); Ley Orgánica 8/1982, de 10 de agosto, Estatuto de Autonomía de Aragón, (BOE de 16 de agosto); Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto, Estatuto de Autonomía de Castilla La-Mancha, (BOE de 16 de agosto); Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto, Estatuto de Autonomía de Canarias, (BOE de 16 de agosto), modificada por la Ley Orgánica 1/2018, de 5 de noviembre (BOE de 6 de Noviembre); Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, modificada por la Ley Orgánica 1/2001, de 26 de marzo, (BOE 28 de marzo); 32 Ley Orgánica 1/1983, de 25de febrero, Estatuto de Autonomía de Extremadura, (BOE 26 febrero); Ley Orgánica 2/1983, de 25de febrero, Estatuto de Autonomía de Baleares, (BOE de 1 de marzo), modificado por la Ley Orgánica1/2007, de 28 de febrero, de reforma del estatuto de Autonomía de Baleares (BOE de 1 de marzo); Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, Estatuto de Autonomía de Madrid, (BOE 1 marzo) y Ley Orgánica 4/1983, de 25 de febrero, Estatuto de Autonomía de Castilla y León, (BOE de 2 de marzo). 33 LOPEZ MARTINEZ, J., “La necesaria construcción de un auténtico sistema de financiación de los Entes Territoriales en el Reino de España”. En “La reforma de la financiación territorial”/ Dir. por López Martínez, J. y Pérez Lara, J.M. Tirant lo Blanch. Valencia, 2017. Pág. 36 a 45. 21 a) El tramo de suficiencia: que incluía los recursos que necesitaba la CA para la prestación de los servicios traspasados. La CA adquiría el derecho a que el Estado le transfiriese el coste efectivo del servicio público que debía prestar, al mismo nivel al que los estaba realizando el Estado. El debate estaba en valorar las competencias traspasadas para garantizar la financiación de los servicios transferidos con una cantidad similar al coste efectivo de los mismos. El criterio empleado para valorar los traspasos, a partir de cálculos aproximados, fue el establecido en el Acuerdo 1/1982, de 18 de febrero, por el que se aprueba el Método para el Cálculo del Coste de los Servicios Transferidos a las Comunidades Autónomas. Una vez determinado el coste efectivo, los instrumentos de los que disponían las CCAA para recibir dicha financiación y hacer efectiva la suficiencia financiera para el ejercicio de las competencias asumidas fueron: la cesión de tributos y un porcentaje de participación en los ingresos del Estado. • En cuanto a la cesión de tributos, si bien la LOFCA estableció unos principios básicos a que ha de ajustarse la cesión de tributos del Estado a las CCAA, la Ley 30/1983, de 28 de diciembre, reguladora de la Cesión de Tributos del Estado a las Comunidades Autónomas concretó el alcance y condiciones para llevar a cabo dicha cesión, con objeto de que ese proceso se desarrollase de manera homogénea en las diferentes CCAA, garantizando la autonomía financiera de las CCAA, asegurando al mismo tiempo la coherencia del ordenamiento tributario, y en definitiva configurando el marco de referencia idéntico pata todas las CCAA a la hora de instrumentar la cesión de tributos. De esta manera, en esta etapa se cedieron las siguientes figuras tributarias enumeradas en el art. 1 de la Ley 30/1983, de 28 de diciembre, Reguladora de la Cesión de Tributos del Estado a las CCAA: - Impuesto extraordinario sobre el Patrimonio de las personas físicas, - Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, (en adelante ISD) - Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados (en adelante ITPyAJD). Solo alcanza a las “Transmisiones patrimoniales” y a las “operaciones societarias”, quedando fuera de su ámbito los “actos jurídicos documentados”. - Impuesto sobre el Lujo y Tasa sobre Juegos de azar. 22 En esta etapa correspondió a las CCAA, por delegación del Estado, la gestión, inspección y recaudación de estos impuestos, conforme al art. 2 de la citada Ley 30/1983 34 , siendo el desarrollo normativo competencia del Estado, lo que provocó una incapacidad de las CCAA de mejorar su gestión tributaria y un gran problema de autonomía financiera que posteriormente haría surgir la cuestión de la corresponsabilidad fiscal como se verá más adelante. Una vez aprobada la Ley 30/1983, se procedió a la aprobación de varias leyes, una para cada una de las CCAA de régimen común, que relacionaron las previsiones sobre tributos cedidos contenidos en los Estatutos de Autonomía de las distintas CCAA con la citada Ley 30/1983. De todas las CCAA de régimen común, excluyendo a la CA de Cataluña cuya cesión ya se produjo con anterioridad por la Ley 41/1981, de 28 de octubre, relativa a cesión de tributos a la Generalidad de Cataluña, solo la CA de Galicia y la CA de Andalucía pudieron lograr la cesión de tributos en 1984, debido a que su nivel de competencias era superior al resto de las CCAA que habían accedido a la autonomía por una vía diferente. Dos años más tarde al año previsto, en 1986, se cedieron todos los tributos enumerados en el art. 1 de la Ley 30/1983 a todas las CCAA de régimen común. • En cuanto a la participación en los ingresos del Estado, como segundo instrumento de los que disponían las CCAA para hacer efectiva la suficiencia financiera para el ejercicio de las competencias asumidas, cuyo desarrollo se estableció en el art. 13 de la Ley 30/1983 35 , el principal problema planteado era determinar su cuantía, ya que debía 34 Art. 2 de la Ley 30/1983: “Rendimiento que se cede. Se entiende por rendimiento cedido de los tributos que se señalan en el artículo anterior el importe de la recaudación líquida derivada de las deudas tributarias correspondientes a los distintos hechos imponibles cedidos”. 35 Art. 13 LOFCA: Uno. Las Comunidades Autónomas dispondrán de un porcentaje de participación en la recaudación de los impuestos estatales no cedidos, que se negociará con las siguientes bases: a) El coeficiente de población. b) El coeficiente de esfuerzo fiscal en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. c) La cantidad equivalente a la aportación proporcional que corresponda a la Comunidad Autónoma por los servicios y cargas generales que el Estado continúe asumiendo como propios. d) La relación inversa de la renta real por habitante de la Comunidad Autónoma respecto a la del resto de España. e) Otros criterios que se estimen procedentes, entre los que se valorarán la relación entre los índices de déficit en servicios sociales e infraestructuras que afecten al territorio de la Comunidad Autónoma y al conjunto del Estado y la relación entre los costos por habitante de los servicios sociales y administrativos transferidos para el territorio de la Comunidad Autónoma y para el conjunto del Estado. Dos. El porcentaje de participación a que se refiere el número anterior se determinará en el período transitorio para cada Comunidad Autónoma, aplicando las normas contenidas en la disposición transitoria primera de la presente Ley. Tres. El porcentaje de participación de cada Comunidad Autónoma únicamente podrá ser objeto de revisión en los siguientes supuestos: a) Cuando se amplíen o reduzcan las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma y que anteriormente realizase el Estado. b) Cuando se produzca la cesión de nuevos tributos. c) Cuando se lleven a cabo reformas sustanciales en el sistema tributario del Estado. d) Cuando, transcurridos cinco años después de su puesta en vigor, sea solicitada dicha revisión por el Estado o por la Comunidad Autónoma. Cuatro. En cualquier caso, el porcentaje de participación se aprobará por Ley”. 23 concretarse cuando se constituyese la CA y sólo teniendo en cuenta aquellos servicios para los que se disponía de información definitiva sobre su coste efectivo. De esta manera, las cantidades recaudadas por estos dos mecanismos de financiación – los tributos cedidos y las participaciones en los ingresos del Estado– debían ser suficientes para sufragar los gastos derivados de las competencias materiales asumidas. Fue por tanto, la conjunción de estos dos recursos lo que determinó el nivel básico de financiación de los servicios asumidos por las CCAA. Lo que ocurrió fue que para la determinación de la participación en los ingresos del Estado se tuvo en cuenta la recaudación de los tributos cedidos, de forma que una mayor recaudación por este concepto implicaba una disminución de aquel, dado que el montante último no podía superar el coste de los servicios. Esto produjo una desmotivación en las CCAA para realizar una gestión eficaz en relación con los tributos cedidos, dado que una menor recaudación no implicaba un menor riesgo, ya que venía compensado por un aumento en la participación en los ingresos del Estado, garantizando así el coste de los servicios traspasados. b) El tramo de solidaridad: No todas las CCAA tuvieron los mismos recursos, pero sin embargo tenían que prestar los mismos servicios públicos fundamentales. Como las CCAA no se podían autofinanciar, para garantizar que en todas las CCAA se prestaran los servicios públicos fundamentales, al menos a un nivel mínimo, las CCAA contaron con unos instrumentos cuyo objetivo fuera corregir los desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad interregional, consistente en velar por “el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español, y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular” (art. 138 CE). De los dos instrumentos previstos en el art 158 CE, el FCI y la posible asignación presupuestaria a algunas CCAA, solo se encomendó la implementación del principio de solidaridad al FCI, mediante la Ley 7/1984, de 31 de marzo, del Fondo de Compensación Interterritorial. Esta Ley tuvo por tanto la finalidad de reducir las diferencias de renta y riqueza. c) El tramo de autonomía: compuesto por todos los recursos que podían obtener las CCAA por el ejercicio de sus propias competencias tributarias y financieras, incrementando así los medios para la prestación de los servicios públicos que les corresponden según sus respectivos Estatutos. Sin embargo, en esta etapa, las posibilidades que tenían las CCAA de crear tributos propios en general, e impuestos propios en particular, fueron escasas, debido 24 a las restricciones previstas en los art. 6 y 9 de la LOFCA, haciendo que sea anulable prácticamente cualquier posibilidad de que las CCAA creen un sistema propio. Teniendo en cuenta los recursos con los que podían contar las CCAA en esta primera etapa, y su finalidad, se puede decir que el sistema de financiación de las CCAA se ocupaba únicamente del principio de suficiencia, toda vez que solo pretendía cubrir el coste efectivo de los gastos trasferidos, sin desarrollar el principio de autonomía financiera ni el de corresponsabilidad fiscal. Es decir, la autonomía en el gasto no iba acompañada de una autonomía en el ingreso al haber un bajo nivel de autonomía tributaria, una elevada dependencia de las transferencias financieras del gobierno central, y un peso importante de la financiación condicionada (transferencias del INSALUD, subvenciones para garantizar la gratuidad de la enseñanza, transferencias para financiar las instituciones de autogobierno,..). El hecho de que la participación en los ingresos del Estado se fuese modificando cada año generaba inseguridad y disminución de autonomía, ya que al recalcular cada año el coste de los servicios, las CCAA no podían prever sus ingresos. 1.2.2. Etapa 1987-1996. Dentro de esta etapa se pueden diferenciar dos sistemas de financiación: 1.2.2.1. El “periodo definitivo”, 1987-1991 Transcurridos los cinco años desde la aprobación de los Estatutos de Autonomía 36 , las CCAA exigieron ampliar su techo competencial. A su vez, en este periodo fue necesario revisar y fijar las transferencias del porcentaje de participación en los ingresos del Estado ya que, de acuerdo con la Disposición Transitoria Primera de la LOFCA, finalizaba la garantía de financiación por importe del coste efectivo de los servicios trasferidos. Es por ello que la revisión del sistema de financiación de las CCAA se efectuó a través de varias negociaciones conjuntas entre el Estado y las CCAA, logrando así el Acuerdo de CPFF, 1/1986, de 7 de Noviembre, por el que se aprueba el Método para la aplicación del Sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas en el período 1987-1991. Este Acuerdo tuvo como objetivo que ninguna CA recibiese menos recursos de los que recibía en el periodo anterior, y que los recursos que recibía fuesen suficientes para hacer frente al desarrollo de las competencias materiales asumidas por sus propios Estatutos de Autonomía. También 36 Fijado en el art. 148.2 CE para las reformas estatutarias de las CCAA que en un primer momento no habían conseguido la plena autonomía. 25 pretendió que los recursos que percibían las CCAA respondiesen a la necesidad de alcanzar el objetivo de hacer efectivo el principio de solidaridad. Teniendo en cuenta estos objetivos, el sistema de financiación en esta etapa distinguía entre: • El bloque de financiación incondicionada, donde se encontraban los tributos cedidos, las tasas de los servicios trasferidos y el porcentaje de participación en los ingresos del Estado. - Respecto a los tributos cedidos, ya no se tomaría como punto de partida la recaudación efectiva de cada año, sino que la recaudación se determinó aplicando unas variables de incremento en la recaudación obtenida en un año determinado, estableciéndose en el Acuerdo que dicho año fuese 1984. - En relación con la participación en los ingresos del Estado, el Acuerdo 1/1986 estableció un porcentaje para todo el quinquenio, desapareciendo las anteriores negociaciones anuales para su fijación. Finalizado el periodo anterior en el que el criterio de reparto se centraba en la garantía del coste efectivo de los servicios transferidos, en este periodo se repartió en función de las variables socioeconómicas recogidas en el art. 13 LOFCA 37 , estableciéndose dos fórmulas de asignación de recursos: una para aplicar a las CCAA que tenían transferidas competencias comunes; otra segunda fórmula para determinar la cantidad adicional de recursos a distribuir entre las CCAA con competencias en educación. Una vez determinadas las participaciones, el porcentaje de participación de cada CA debía tener en cuenta la cantidad fijada como objetivo de recaudación de los tributos cedidos y tasas afectas a los servicios. Esta modificación en cuanto al reparto tuvo por objeto conseguir un comportamiento neutral de los tributos cedidos respecto a la participación en los ingresos del Estado. Supuso un incentivo para la mejor gestión de los tributos cedidos por parte de las CCAA, generando en todos los ejercicios ganancias de 37 Estos recursos se distribuían de la siguiente manera: -Recursos destinados a financiar las competencias comunes, se repartían según los siguientes porcentajes y variables: 59% según la población, 24,3% en función de las unidades administrativas de la Comunidad Autónoma, 16% según su superficie y 0,7% según un índice de insularidad. También se utilizó el índice de esfuerzo fiscal, mediante el que se reasigna un 5% de la financiación, y el índice de pobreza relativa, que redistribuye un 4,2%. -Recursos destinados a financiar las competencias de educación de Andalucía, Canarias, Cataluña, Galicia y Comunidad Valenciana, se repartieron del modo siguiente: 84,4% según la población, 15% según la superficie, un 3,19% según un índice de insularidad, y un menos 2,5% según una constante. Además, el índice de esfuerzo fiscal redistribuyó entre estas cinco CCAA, el 1,7% de esa financiación, y el índice de pobreza relativa el 0,4%. 32 dicho quinquenio, siendo uno de sus principios inspiradores básicos la asunción por parte de las CCAA de un importante nivel de corresponsabilidad fiscal efectiva, ampliando las posibilidades de cesión de tributos a una parte del IRPF y atribuyendo a las CCAA de régimen común, por primera vez, algunas competencias normativas sobre los tributos cedidos. Las medidas del Acuerdo 1/96 no tuvieron cabida en el marco conformado por la LOFCA, por lo que resultó necesario introducir en su redacción las modificaciones que permitiesen el adecuado encauzamiento de aquellas. También hubo que introducir en el marco orgánico del régimen de financiación de las CCAA la nueva realidad de las Ciudades de Ceuta y Melilla, las cuales adquirieron la condición de Ciudades Autónomas. Asimismo, hubo que adaptar el régimen jurídico de las tasas autonómicas a la reciente doctrina del Tribunal Constitucional establecida en materia de prestaciones patrimoniales de carácter público. Para dar cabida a las nuevas medidas del Acuerdo 1/96 en el marco conformado por la LOFCA, fue necesaria la Ley Orgánica 3/1996, de 27 de diciembre, de modificación parcial de la LOFCA, donde se modificó lo siguiente: • El art. 3. 1 de la LOFCA 47 , por la integración de las Ciudades de Ceuta y Melilla en el CPFF. • El art. 7.1 y 7.2 de la LOFCA 48 , con el fin de que el régimen autonómico de las tasas quedase perfectamente adecuado a la doctrina del TC, dado que en la Sentencia del TC 185/1995, de 14 de diciembre se declaró inconstitucional varios apartados del art. 24 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos. En cuanto a la asunción por parte de las CCAA de un importante nivel de corresponsabilidad efectiva: 47 Art. 3.1 de la LOFCA: “Para la adecuada coordinación entre la actividad financiera de las Comunidades Autónomas y de la Hacienda del Estado se crea por esta Ley el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, que estará constituido por el Ministro de Economía y Hacienda, el Ministro de Administraciones Públicas y el Consejero de Hacienda de cada Comunidad o Ciudad Autónoma”. 48 Los apartados 1 y 2 del art. 7 de la LOFCA quedaron redactados de la siguiente manera: “1. Las Comunidades Autónomas podrán establecer tasas por la utilización de su dominio público, así como por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades en régimen de Derecho público de su competencia, que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos cuando concurra cualquiera de las circunstancias siguientes: a) Que no sean de solicitud voluntaria para los administrados. A estos efectos no se considerará voluntaria la solicitud por parte de los administrados: - Cuando venga impuesta por disposiciones legales o reglamentarias. - Cuando los bienes, servicios o actividades requeridos sean imprescindibles para la vida privada o social del solicitante. b) Que no se presten o realicen por el sector privado, esté o no establecida su reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente”. 33 • El art. 10.3 de la LOFCA 49 estableció que la cesión de tributos podía ser parcial. Con esta modificación, se pudo ceder parte del rendimiento de los hechos imponibles de un tributo a las CCAA, y pudo comprender competencias normativas, ya fueran mediante una cesión total o parcial. • El art. 10.4.a de la LOFCA 50 precisó que cuando el tributo cedido gravase las adquisiciones por causa de muerte, la atribución de su rendimiento a las CCAA se realizaría en función del domicilio fiscal del causante. • El art. 11 de la LOFCA 51 estableció una relación concreta de los tributos susceptibles de cesión. Con la modificación de este art. se dio entrada al IRPF con carácter parcial, y extendió la cesión a un tramo del 30% de la cuota líquida con variables correctoras. • La nueva redacción dada por el art. 11 de la LOFCA sobre los tributos susceptibles de cesión a las CCAA demandó la reformulación del ámbito objetivo de los recargos autonómicos sobre tributos estatales. Es este motivo por el que se modificó el art. 12.1 de la LOFCA 52 , cuya nueva redacción aclaró que las CCAA pudieron establecer recargos sobre todos los tributos susceptibles de cesión, con independencia de que los mismos se hayan cedido o no, efectivamente, a la CCAA de que se trate. • La modificación del art. 12.1 de la LOFCA implicó necesariamente la introducción del ajuste técnico en la terminología empleada en el artículo 4.1.d. de la LOFCA 53 , aclarando que uno de los recursos de las CCAA es el constituido por los recargos que pudieran establecerse sobre los tributos del Estado, modificando el término de “impuestos del Estado” de la redacción originaria de la LOFCA. 49 Art. 10.3 de la LOFCA: “La cesión de tributos por el Estado a que se refiere el apartado anterior, podrá hacerse total o parcialmente. La cesión será total si se hubiese cedido la recaudación correspondiente a la totalidad de los hechos imponibles contemplados en el tributo de que se trate. La cesión será parcial si se hubiese cedido la de alguno o algunos de los mencionados hechos imponibles, o parte de la recaudación correspondiente a un tributo. En ambos casos, la cesión podrá comprender competencias normativas, en los términos que determine la Ley de Cesión de Tributos”. 50 Art. 10.4.a de la LOFCA: “a) Cuando los tributos cedidos sean de naturaleza personal, su atribución a una Comunidad Autónoma se realizará en función del domicilio fiscal de los sujetos pasivos, salvo en el gravamen de adquisiciones por causa de muerte, en el que se atenderá al del causante”. 51 Art. 11 de la LOFCA: “Sólo pueden ser cedidos a las Comunidades Autónomas en las condiciones que establece la presente Ley, los siguientes tributos: a) Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, con carácter parcial con el límite máximo del 30 por 100. b) Impuesto sobre el Patrimonio. c) Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados. d) Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. e) La imposición general sobre las ventas en su fase minorista. f) Los impuestos sobre consumos específicos en su fase minorista, salvo los recaudados mediante monopolios fiscales. g) Los tributos sobre el juego”. 52 Art. 12.1 de la LOFCA: “ Las Comunidades Autónomas podrán establecer recargos sobre los tributos del Estado susceptibles de cesión”. 53 Art. 4.1.d de la LOFCA: “d) Los recargos que pudieran establecerse sobre los tributos del Estado”. 34 • El art. 19.2 de la LOFCA 54 atribuyó a las CCAA, por primera vez, ciertas competencias normativas en relación a los tributos cedidos: - IRPF: posibilidad de cesión de tributos a una parte, regular la tarifa, dentro de ciertos límites, así como las deducciones de la cuota. - ISD: competencias para fijar la cuantía, los coeficientes del patrimonio preexistente, la tarifa del impuesto, y las reducciones de la base en las adquisiciones mortis causa. - IP: competencias para determinar el mínimo exento y la tarifa, con ciertos límites. - ITPAJD: en el concepto de transmisiones patrimoniales onerosas, podrían regular el tipo de gravamen en operaciones relativas a inmuebles y derechos reales sobre los mismos, así como a concesiones administrativas de obras, de bienes y servicios; y en el concepto de actos jurídicos documentados pudieron regular el tipo de gravamen de los documentos notariales. - Tributos sobre el juego: podían regular las exenciones, la base imponible, los tipos de gravamen, las bonificaciones y el devengo, además de todo lo concerniente a la gestión, liquidación, inspección y recaudación. En esta reforma se introdujo la previsión de advertir que la cesión de las competencias atribuidas a las CCAA quedaría sin efecto cuando resultase necesario para dar cumplimiento a la normativa sobre armonización fiscal de la UE. 54 Art. 19.2 de la LOFCA: “En caso de tributos cedidos, cada Comunidad Autónoma podrá asumir en los términos que establezca la Ley de Cesión de Tributos, las siguientes competencias normativas: a) En el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, la regulación de tarifa y deducciones de la cuota. b) En el Impuesto sobre el Patrimonio, la determinación de mínimo exento y tarifa. c) En el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, la fijación de cuantía y coeficientes del patrimonio preexistente y tarifa, así como en el caso de adquisiciones "mortis causa", las reducciones de la base imponible. d) En el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, en la modalidad "Transmisiones Patrimoniales Onerosas", la regulación del tipo de gravamen en las concesiones administrativas, en la transmisión de bienes inmuebles y en la constitución y cesión de derechos reales que recaigan sobre los mismos excepto los derechos reales de garantía; y en la modalidad "Actos Jurídicos Documentados", el tipo de gravamen de los documentos notariales. e) En los tributos sobre el juego, la determinación de exenciones, base imponible, tipos de gravamen, cuotas fijas, bonificaciones y devengo, así como la regulación de la gestión, liquidación, recaudación e inspección. En el ejercicio de las competencias normativas a que se refiere el párrafo anterior, las Comunidades Autónomas observarán el principio de solidaridad entre todos los españoles conforme a lo establecido al respecto en la Constitución; no adoptarán medidas que discriminen por razón del lugar de ubicación de los bienes, de procedencia de las rentas, de realización del gasto, de la prestación de los servicios o de celebración de los negocios, actos o hechos; y mantendrán una presión fiscal efectiva global equivalente a la del resto del territorio nacional. Asimismo, en caso de tributos cedidos, cada Comunidad Autónoma podrá asumir por delegación del Estado la gestión, liquidación, recaudación, inspección y revisión, en su caso, de los mismos, sin perjuicio de la colaboración que pueda establecerse entre ambas Administraciones, todo ello de acuerdo con lo especificado en la Ley que fije el alcance y condiciones de la cesión. Lo previsto en el párrafo anterior no será de aplicación en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, cuya gestión, liquidación, recaudación, inspección y revisión tendrá lugar según lo establecido en el apartado siguiente. Las competencias que se atribuyan a las Comunidades Autónomas en relación con los tributos cedidos pasarán a ser ejercidas por el Estado cuando resulte necesario para dar cumplimiento a la normativa sobre armonización fiscal de la Unión Europea”. 35 Igualmente, el art. 19.2 55 prevé que las CCAA deben tener en cuenta para el ejercicio de sus competencias normativas el principio de solidaridad, y establece que deben mantener una presión fiscal efectiva global equivalente a la del resto del territorio nacional. También señala el mismo artículo que en el caso de los tributos cedidos, las CCAA pueden asumir por delegación del Estado su aplicación, la potestad sancionadora y la revisión, de acuerdo con lo especificado en la Ley que fije el alcance y condiciones de la cesión. Esta etapa en la evolución histórica del régimen de cesión de tributos del Estado a las CCAA, presidida por el principio de corresponsabilidad fiscal efectiva, provocó, no solo la modificación parcial de la LOFCA, sino también la modificación de la normativa propia de cada uno de los tributos cedidos, en orden a su adecuación a tal nueva posibilidad, por lo que apareció una nueva ley que reguló la cesión de tributos, la Ley 14/1996, de 30 de diciembre, de Cesión de Tributos del Estado a las Comunidades Autónomas y de Medidas Fiscales Complementarias, que reguló el alcance y las condiciones de dicha cesión para que hubiese un marco de referencia idéntico para todas las CCAA y estableció una mayor concreción en cuanto a las competencias normativas del Estado y de las CCAA, en relación con los tributos cedidos. De esta manera, el art 13 de la Ley 14/1996 estableció el alcance de las competencias normativas de la siguiente manera: - Para la cesión de la competencia de la tarifa autonómica, podían aprobar la suya propia con la libertad para alterar el número de tramos, la acotación de los mismos y los tipos marginales aplicables en cada uno de ellos, respetando diversos límites, como era que la tarifa autonómica tenía que ser progresiva, y una vez aplicada a la base liquidable regular, la cuota resultante no podía ser superior o inferior, en un 20 por 100, a la cuota que resultaría de aplicar a la misma base la tarifa complementaria. - Se otorga por primera vez competencias normativas para establecer determinadas deducciones en la cuota del IRPF 56 , lo que hizo que las CCAA legislasen e incrementasen progresivamente el número de deducciones autonómicas aplicables a sus residentes. 55 Art. 19.2 de la LOFCA: “(…) Asimismo, en caso de tributos cedidos, cada Comunidad Autónoma asumirá por delegación del Estado la gestión, liquidación, recaudación, inspección y revisión, en su caso, de los mismos, sin perjuicio de la colaboración que pueda establecerse entre ambas administraciones, todo ello de acuerdo con lo especificado en la Ley que fije el alcance y condiciones de la cesión”. 56 Podían regular tres tipos de deducciones: “Deducciones por circunstancias personales y familiares”, “deducciones por inversiones no empresariales” y “deducciones por aplicación de renta” (art. 13.Uno.1 b de la Ley 14/1996). 36 Por tanto, en esta etapa se modifica el peso de determinados recursos en el sistema de financiación autonómico, al incorporar el tramo autonómico de la cuota del IRPF al conjunto de recursos de gestión propios de las CCAA; se ampliaron los mecanismos de descentralización fiscal, perdiendo peso la participación en los ingresos del Estado a favor de los ingresos tributarios, principalmente los tributos cedidos. Esta participación en los ingresos del Estado continuaba teniendo importancia financiera para algunas CCAA. Por ello se modificaron sus reglas, distinguiendo la participación en los ingresos generales del Estado y la participación en los ingresos territoriales del IRPF 57 . Podemos concluir que esta etapa supuso la adopción por parte de las CCAA de un importante nivel de corresponsabilidad fiscal. Así, con la Ley 14/1996, se inicia una nueva etapa en la evolución del régimen de cesión de tributos del Estado a las CCAA, presidida por el principio de corresponsabilidad fiscal efectiva. 1.2.4. Etapa 2002-2008 Las diferencias existentes entre las CCAA, en cuanto a las competencias materiales asumidas, fueron de carácter temporal. Así, en el año 2003 se completa la cesión de la competencia en Sanidad a todas las CCAA que estaban pendientes de recibirla, es decir, las CCAA del art. 143 de la CE, lo que supuso un gran cambio en el modelo español de descentralización autonómica. Sanidad y Educación son las competencias materiales que requieren más gasto, y por tanto más necesidades de ingresos para cubrirlos. En ese sentido, fue necesario el Acuerdo del CPFF, que en su reunión de 27 de julio de 2001 acordó la modificación del sistema de financiación de las CCAA de régimen común seguido hasta entonces, aprobando un sistema basado en los siguientes principios: - Estabilidad. Por primera vez se dejaron de abarcar periodos quinquenales, de manera que el sistema de financiación, a diferencia de los anteriores, tuvo vocación de permanencia y pretendió ser el definitivo, con el objeto de constituir un modelo estable y duradero para que las CCAA pudiesen realizar planificaciones económicas a 57 Esta última participación se aplicaba solo si el resultado de restar a la financiación total prevista el rendimiento imputable a su tramo autonómico del IRPF fuera positivo. Se exigía para ello que las CCAA hubiesen aceptado el sistema. Las que no accedían al tramo de esta última participación, la participación sería igual al resultado de restar de la financiación global, el rendimiento del tramo autonómico del IRPF. Si para ellas este resultado fuera negativo, el porcentaje de participación en los ingresos del Estado representaría la compensación que la CA debería abonar a favor del Estado como consecuencia del exceso de financiación recibido por los mecanismos del sistema. Esto hizo que se abriese la posibilidad de flujos monetarios de las CCAA al Estado, lo que no sucedía en los anteriores modelos. 37 largo plazo, con mayor certidumbre y seguridad, dado que prácticamente en todas las CCAA se había alcanzado ya el techo competencial. - Generalidad. Se manifestó en dos aspectos: o Referido al carácter integrador del mismo, en tanto que abarcó la financiación de todos los servicios susceptibles de traspaso a las CCAA. Hasta 2001, existían tres formas de financiación diferenciadas, una para los denominados servicios comunes, otra para los servicios de asistencia sanitaria de la Seguridad Social y otra para los servicios sociales de la Seguridad Social. o Referido a que el sistema de financiación fue de aplicación a todas las CCAA que cumplían los requisitos del mismo. - Suficiencia. Se concretó en el cálculo de las necesidades de financiación, en la regulación de sus recursos y en sus reglas de evolución, asegurando que todas las CCAA disponían de los recursos suficientes para atender la prestación de los servicios asumidos y los susceptibles de traspaso. - Autonomía. El sistema de financiación aumentó las potestades de decisión de las CCAA en materia fiscal, tanto en lo que respecta a la forma de obtención de sus recursos, como a las condiciones de prestación de sus servicios. - Solidaridad. Garantizó que las CCAA pudiesen prestar sus servicios en condiciones equivalentes, con independencia de las distintas capacidades de obtención de recursos tributarios, mediante la determinación de las necesidades totales de financiación y mediante la implantación del denominado «Fondo de Suficiencia». - Corresponsabilidad fiscal. Ampliando la posibilidad de cesión a nuevas figuras impositivas, como son el IVA, Impuestos especiales de Fabricación (en adelante IEF), Impuesto Especial sobre la Electricidad (en adelante IEE), Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte (en adelante IEDMT) e Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos (en adelante IVMDH) y atribuyendo nuevas competencias normativas. - Coordinación. El sistema de financiación incorporó las normas concretas de localización y atribución de los rendimientos de los tributos cedidos a las CCAA, así como de colaboración entre las Administraciones en la gestión, liquidación, recaudación e inspección de los tributos, y también en la revisión de los actos dictados en vía de gestión tributaria, con la finalidad de dar mayor seguridad y estabilidad al ejercicio de las potestades fiscales de las CCAA. 38 - Participación. Como consecuencia del principio de participación en la AEAT, el sistema de financiación introdujo la forma de colaboración y participación efectiva de las CCAA en la toma de decisiones en la AEAT, especialmente en aquellas áreas que afecten a la gestión de sus recursos. Este nuevo sistema tomó como base el ejercicio 1999, siendo la financiación global de dicho año base la suma de la financiación correspondiente a los tres bloques competenciales: “Competencias comunes”, “Servicios sanitarios de la Seguridad Social”, y “Servicios sociales de la Seguridad Social”. La aplicación del sistema en esta etapa requirió de modificaciones normativas, para poder regular adecuadamente los recursos financieros que se ponen a disposición de las CCAA. De esta manera, para dar cobertura a los acuerdos alcanzados por el CPFF el 27 de julio de 2001, fue necesaria la modificación de la LOFCA, por la Ley Orgánica 7/2001 de 27 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas. La Ley 7/2001, por tanto, concretó la ampliación del principio de corresponsabilidad fiscal en: - La cesión de nuevos tributos estatales. Respecto a los tributos susceptibles de cesión, el art. 11 de la LOFCA 58 ofreció las siguientes novedades: • La desaparición de la imposición general sobre las ventas en su fase minorista y los impuestos sobre consumos específicos en su fase minorista, salvo los recaudados mediante monopolios fiscales. • La cesión parcial del IRPF se amplió al 33%, frente al anterior 30%. • La posibilidad de ceder el IVA con carácter parcial con el límite máximo del 35%. • La posibilidad de ceder los IEF (con excepción del que recae sobre la electricidad), con carácter parcial y con el límite máximo del 40%. 58 Art. 11 de la LOFCA: “Sólo pueden ser cedidos a las Comunidades Autónomas, en las condiciones que establece la presente Ley, los siguientes tributos: a) Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, con carácter parcial con el límite máximo del 33 por ciento. b) Impuesto sobre el Patrimonio. c) Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados. d) Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. e) Impuesto sobre el Valor Añadido, con carácter parcial con el límite máximo del 35 por ciento. f) Los Impuestos Especiales de Fabricación, con excepción del Impuesto sobre la Electricidad, con carácter parcial con el límite máximo del 40 por ciento de cada uno de ellos. g) El Impuesto sobre la Electricidad. h) El Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte. i) Los Tributos sobre el Juego. j) El Impuesto sobre las Ventas Minoristas de determinados Hidrocarburos”. 39 • Otros nuevos impuestos se incorporaron a la lista de tributos cedidos, como el IEE, el IEDMT y el IVMDH. Esta ampliación de tributos susceptibles de cesión obligó a modificar el art. 10 de la LOFCA 59 , dado que en él se recogen, de forma genérica, los puntos de conexión de los tributos susceptibles de cesión. - La atribución de nuevas competencias normativas en los tributos ya cedidos, y en los que pudieron ser objeto de cesión. Así, el art 19 de la LOFCA 60 estableció que sobre 59 Art. 10 de la LOFCA: “1. Son tributos cedidos los establecidos y regulados por el Estado, cuyo producto corresponda a la Comunidad Autónoma. 2. Se entenderá efectuada la cesión cuando haya tenido lugar en virtud de precepto expreso del Estatuto correspondiente, sin perjuicio de que el alcance y condiciones de la misma se establezcan en una Ley específica. 3. La cesión de tributos por el Estado a que se refiere el apartado anterior podrá hacerse total o parcialmente. La cesión será total si se hubiese cedido la recaudación correspondiente a la totalidad de los hechos imponibles contemplados en el tributo de que se trate. La cesión será parcial si se hubiese cedido la de alguno o algunos de los mencionados hechos imponibles, o parte de la recaudación correspondiente a un tributo. En ambos casos, la cesión podrá comprender competencias normativas en los términos que determine la Ley que regule la cesión de tributos. 4. Sin perjuicio de los requisitos específicos que establezca la Ley de cesión: a) Cuando los tributos cedidos sean de naturaleza personal, su atribución a una Comunidad Autónoma se realizará en función del domicilio fiscal de los sujetos pasivos, salvo en el gravamen de adquisiciones por causa de muerte, en el que se atenderá al del causante. b) Cuando los tributos cedidos graven el consumo, su atribución a las Comunidades Autónomas se llevará a cabo bien en función del lugar de consumo, bien en función del lugar en el que el vendedor realice la operación a través de establecimientos, locales o agencias, bien en función de los consumos calculados sobre una base estadística. c) Cuando los tributos cedidos graven operaciones inmobiliarias, su atribución a las Comunidades Autónomas se realizará en función del lugar donde radique el inmueble”. 60 Art. 19 de la LOFCA: “1. La gestión, liquidación, recaudación e inspección de sus propios tributos corresponderá a la Comunidad Autónoma, la cual dispondrá de plenas atribuciones para la ejecución y organización de dichas tareas, sin perjuicio de la colaboración que pueda establecerse con la Administración Tributaria del Estado, especialmente cuando así lo exija la naturaleza del tributo. 2. En caso de tributos cedidos, cada Comunidad Autónoma podrá asumir, en los términos que establezca la Ley que regule la cesión de tributos, las siguientes competencias normativas: a) En el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, la regulación de tarifa y deducciones de la cuota. b) En el Impuesto sobre el Patrimonio, la determinación de mínimo exento y tarifa, deducciones y bonificaciones. c) En el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, reducciones de la base imponible, tarifa, la fijación de la cuantía y coeficientes del patrimonio preexistente, deducciones, bonificaciones, así como la regulación de la gestión y liquidación. d) En el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, en la modalidad "Transmisiones Patrimoniales Onerosas'', la regulación del tipo de gravamen en arrendamientos, en las concesiones administrativas, en la transmisión de bienes muebles e inmuebles y en la constitución y cesión de derechos reales que recaigan sobre los mismos, excepto los derechos reales de garantía ; y en la modalidad "Actos Jurídicos Documentados'', el tipo de gravamen de los documentos notariales. Asimismo, podrán regular deducciones de la cuota, bonificaciones, así como la regulación de la gestión y liquidación del tributo. e) En los Tributos sobre el Juego, la determinación de exenciones, base imponible, tipos de gravamen, cuotas fijas, bonificaciones y devengo, así como la regulación de la gestión, liquidación, recaudación e inspección. f) En el Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte, la regulación de los tipos impositivos. g) En el Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos, la regulación de los tipos de gravamen, así como la regulación de la gestión, liquidación, recaudación e inspección. En el ejercicio de las competencias normativas a que se refiere el párrafo anterior, las Comunidades Autónomas observarán el principio de solidaridad entre todos los españoles, conforme a lo establecido al respecto en la Constitución ; no adoptarán medidas que discriminen por razón del lugar de ubicación de los bienes, de procedencia de las rentas, de realización del gasto, de la prestación de los servicios o de celebración de los negocios, actos o hechos ; y mantendrán una presión fiscal efectiva global equivalente a la del resto del territorio nacional. Asimismo, en caso de tributos cedidos, cada Comunidad Autónoma podrá asumir por delegación del Estado la gestión, liquidación, recaudación, inspección y revisión, en su caso, de los mismos, sin perjuicio de la colaboración que pueda establecerse entre ambas Administraciones, todo ello de acuerdo con lo especificado en la Ley 40 los elementos esenciales de los tributos susceptibles de cesión, se delimitasen las líneas generales de la atribución de competencias normativas a las CCAA con relación a cada uno de dichos tributos, delimitación que hubo de ser precisada y concretada por la ley que regulase la cesión de tributos. Asimismo, se formularon los principios generales a los que habían de someterse las CCAA en el ejercicio de las competencias normativas que se les atribuyesen. Las novedades se encontraron en el conjunto de nuevas facultades que, en esta materia, podrían atribuirse a las CCAA. En cuanto a los tributos que ya estaban cedidos, se les concedió mayor capacidad normativa. La cesión del IDMT y el IVMDH también se realizó dando competencias normativas. Estas competencias normativas no se concedieron en la cesión parcial del IVA y del resto de los IIEE, alegándose razones de armonización a nivel comunitario. En cuanto a los recargos, el art. 12 de la LOFCA 61 precisó que solo se podrían establecer respecto de aquellos tributos cedidos sobre los que las CCAA tuvieran competencias normativas en materia de tipos, lo que afectó al IVMDH. La Ley Orgánica 7/2001 de 27 de diciembre, además de concretar la ampliación del principio de corresponsabilidad fiscal, para dar una adecuada cobertura al acuerdo del CPFF de 27 de julio de 2001 y dar cumplimiento al principio de suficiencia y al de solidaridad, modificó el art. 13 de la LOFCA 62 , haciendo referencia a otras participaciones que fije el alcance y condiciones de la cesión. Lo previsto en el párrafo anterior no será de aplicación en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, en el Impuesto sobre el Valor Añadido, ni en los Impuestos Especiales de Fabricación. La gestión, liquidación, recaudación, inspección y revisión de estos impuestos tendrá lugar según lo establecido en el apartado siguiente. Las competencias que se atribuyan a las Comunidades Autónomas en relación con los tributos cedidos pasarán a ser ejercidas por el Estado cuando resulte necesario para dar cumplimiento a la normativa sobre armonización fiscal de la Unión Europea. 3. La gestión, liquidación, recaudación, inspección y revisión, en su caso, de los demás tributos del Estado recaudados en cada Comunidad Autónoma corresponderá a la Administración Tributaria del Estado, sin perjuicio de la delegación que aquélla pueda recibir de ésta y de la colaboración que pueda establecerse, especialmente cuando así lo exija la naturaleza del tributo”. 61 Art. 12 de la LOFCA: “1. Las Comunidades Autónomas podrán establecer recargos sobre los tributos del Estado susceptibles de cesión, excepto en el Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos. En el Impuesto sobre el Valor Añadido e Impuestos Especiales únicamente podrán establecer recargos cuando tengan competencias normativas en materia de tipos de gravamen. 2. Los recargos previstos en el apartado anterior no podrán configurarse de forma que puedan suponer una minoración en los ingresos del Estado por dichos impuestos, ni desvirtuar la naturaleza o estructura de los mismos”. 62 Art. 13 de la LOFCA: “1. Las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía propio participarán, a través de su Fondo de suficiencia, en los ingresos del Estado. 2. El Fondo de suficiencia cubrirá la diferencia entre las necesidades de gasto de cada Comunidad Autónoma y Ciudad con Estatuto de Autonomía propio y su capacidad fiscal. 3. El valor inicial del Fondo de suficiencia de cada Comunidad Autónoma y Ciudad con Estatuto de Autonomía propio se fijará en Comisión Mixta de transferencias. En los años sucesivos, el Fondo de suficiencia de cada Comunidad Autónoma y Ciudad con Estatuto de Autonomía propio se determinará atendiendo a su valor inicial y a la evolución de la recaudación estatal, excluida la susceptible de cesión, por aquellos impuestos que se determinen por ley. 4. El valor inicial del Fondo de suficiencia de cada Comunidad Autónoma y Ciudad con 41 en los ingresos del Estado. En este sentido, la participación en los ingresos del Estado se integró en el denominado Fondo de Suficiencia, que cubría la diferencia entre las necesidades de gasto calculadas para la CA y su capacidad fiscal, debiendo fijarse su montante inicial en la respectiva comisión mixta. A ello se añadió la inclusión en dicho fondo de la participación de las ciudades de Ceuta y Melilla. Con la introducción del Fondo de Suficiencia se garantizó a las CCAA la prestación de los servicios asumidos en las mismas condiciones, independientemente de si la CA tuvo capacidad para obtener recursos tributarios. De otra parte, la Ley Orgánica 7/2001 de 27 de diciembre, añadió la letra “e” en el art. 2.1 de la LOFCA 63 para incluir el principio de lealtad institucional, tal y como se acordó por el CPFF el 27 de julio de 2001. De la misma manera, para dar un impulso a las asignaciones de nivelación, tal y como se expresa en los acuerdos alcanzados por el CPFF el 27 de julio de 2001, entendiendo que los servicios de Educación y Sanidad eran servicios fundamentales, la Ley Orgánica 7/2001 de 27 de diciembre, modificó el art. 15 de la LOFCA para considerar expresamente en la nueva redacción tanto a la Educación como a la Sanidad como servicios públicos fundamentales; asimismo remitió a una ley ordinaria la concreción de los niveles mínimo y medio de prestación de los servicios públicos que podrían dar lugar a la percepción de las asignaciones. En cuanto al FCI, para dar cumplimiento al Acuerdo CPFF de 27 de julio de 2001, la Ley Orgánica 7/2001, de 27 de diciembre, modificó el art. 16 de la LOFCA con la finalidad de dar entrada en el FCI a las Ciudades de Ceuta y Melilla, además de para arbitrar un nuevo Fondo que pudiera financiar no sólo gastos de inversión, sino también el gasto corriente asociado a esa inversión. Con el objeto de regular positivamente la participación de las CCAA en las tareas de los Tribunales Económico-Administrativos Regionales, se modificó el art. 20 de la LOFCA. Estatuto de Autonomía propio únicamente podrá ser objeto de revisión en los siguientes supuestos: a) Cuando se produzca el traspaso de nuevos servicios o se amplíen o revisen valoraciones de traspasos anteriores. b) Cuando cobre efectividad la cesión de nuevos tributos”. 63 Art. 2.1.e) de la LOFCA: “La lealtad institucional, que determinará la valoración del impacto, positivo o negativo, que puedan suponer las actuaciones del Estado legislador en materia tributaria o la adopción de medidas de interés general, que eventualmente puedan hacer recaer sobre las Comunidades Autónomas obligaciones de gasto no previstas a la fecha de aprobación del sistema de financiación vigente, y que deberán ser objeto de valoración anual en cuanto a su impacto, tanto en materia de ingresos como de gastos, por el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas”. 48 suficiencia de la totalidad de las competencias. El Fondo de Suficiencia Global tiene como objeto cubrir la diferencia entre la necesidad de gasto y la suma de la capacidad tributaria de cada CA y las transferencias recibidas del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales. Del mismo modo, contribuye a incrementar la equidad en el sistema los Fondos de Convergencia, creados por fondos adicionales del Estado con los objetivos de reforzar la convergencia en financiación per cápita y la convergencia en los niveles de vida de los ciudadanos. • En cuanto al objetivo de aumentar la autonomía y la corresponsabilidad y de reforzar la colaboración recíproca entre las CCAA y el Estado, la Ley Orgánica 3/2009 estableció una serie de novedades: - Introdujo el principio de corresponsabilidad en el Art. 2.1.d. de la LOFCA 70 , en el catálogo de principios que regían la actividad financiera de las CCAA en coordinación con la Hacienda del Estado. - Modificó el art. 11 de la LOFCA 71 para aumentar los porcentajes de cesión a las CCAA de varios impuestos estatales. De esta manera pasó del 33% al 50% la cesión en el IRPF; del 35% hasta el 50% la cesión correspondiente al IVA; del 40% al 58% la cesión a los IIEE de fabricación, sobre cerveza, vino y bebidas fermentadas, productos intermedios, alcohol y bebidas derivadas, labores del tabaco e hidrocarburos. Global cubrirá la diferencia entre las necesidades de gasto de cada Comunidad Autónoma y Ciudad con Estatuto de Autonomía y la suma de su capacidad tributaria y la transferencia del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales. Tres. El valor inicial del Fondo de Suficiencia Global de cada Comunidad Autónoma y Ciudad con Estatuto de Autonomía se determinará en Comisión Mixta. Dicho valor será objeto de regularización y evolucionará de acuerdo a lo previsto en la Ley. Cuatro. El valor del Fondo de Suficiencia Global de cada Comunidad Autónoma y Ciudad con Estatuto de Autonomía únicamente podrá ser objeto de revisión en los siguientes supuestos: a) Cuando se produzca el traspaso de nuevos servicios o se amplíen o revisen valoraciones de traspasos anteriores. b) Cuando cobre efectividad la cesión de nuevos tributos. c) Cuando se den otras circunstancias, establecidas en la Ley. Cinco. Las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía podrán ser titulares de otras formas de participación en los ingresos del Estado, a través de los fondos y mecanismos establecidos en las leyes”. 70 Art. 2.1.d) de la LOFCA: “La corresponsabilidad de las Comunidades Autónomas y el Estado en consonancia con sus competencias en materia de ingresos y gastos públicos”. 71 Art. 11 de la LOFCA: “Sólo pueden ser cedidos a las Comunidades Autónomas, en las condiciones que establece la presente Ley, los siguientes tributos: a) Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, con carácter parcial con el límite máximo del 50 por ciento. b) Impuesto sobre el Patrimonio. c) Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados. d) Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. e) Impuesto sobre el Valor Añadido, con carácter parcial con el límite máximo del 50 por ciento. f) Los Impuestos Especiales de Fabricación, con excepción del Impuesto sobre la Electricidad, con carácter parcial con el límite máximo del 58 por ciento de cada uno de ellos. g) El Impuesto sobre la Electricidad. h) El Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte. i) Los Tributos sobre el Juego. j) El Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos”. 49 - Junto con la elevación de los porcentajes de cesión, se contempló igualmente, en la nueva redacción del art. 19 de la LOFCA 72 , el incremento de las competencias normativas de las CCAA en el IRPF, hasta ahora limitadas a la determinación de la tarifa y las deducciones, ampliándolas a la fijación de la cuantía del mínimo personal y familiar. - Se añadió la letra c) en el art. 17 de la LOFCA, para que los órganos competentes de las CCAA regulasen de acuerdo con sus Estatutos, “el ejercicio de las competencias normativas establecidas por la Ley reguladora de la cesión de tributos”. - En materia de revisión económico-administrativa, la nueva redacción del art. 20 de la LOFCA 73 , posibilita que las competencias para el ejercicio de la función revisora en vía 72 Art. 19 de la LOFCA: “Uno. La aplicación de los tributos y la potestad sancionadora respecto a sus propios tributos corresponderá a la Comunidad Autónoma, la cual dispondrá de plenas atribuciones para la ejecución y organización de dichas tareas, sin perjuicio de la colaboración que pueda establecerse con la Administración Tributaria del Estado, especialmente cuando así lo exija la naturaleza del tributo. Dos. En caso de tributos cedidos, cada Comunidad Autónoma podrá asumir, en los términos que establezca la Ley que regule la cesión de tributos, las siguientes competencias normativas: a) En el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, la fijación de la cuantía del mínimo personal y familiar y la regulación de la tarifa y deducciones de la cuota. b) En el Impuesto sobre el Patrimonio, la determinación de mínimo exento y tarifa, deducciones y bonificaciones. c) En el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, reducciones de la base imponible, tarifa, la fijación de la cuantía y coeficientes del patrimonio preexistente, deducciones, bonificaciones, así como la regulación de la gestión. d) En el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, en la modalidad «Transmisiones Patrimoniales Onerosas», la regulación del tipo de gravamen en arrendamientos, en las concesiones administrativas, en la transmisión de bienes muebles e inmuebles y en la constitución y cesión de derechos reales que recaigan sobre los mismos, excepto los derechos reales de garantía; y en la modalidad «Actos Jurídicos Documentados», el tipo de gravamen de los documentos notariales. Asimismo, podrán regular deducciones de la cuota, bonificaciones, así como la regulación de la gestión del tributo. e) En los Tributos sobre el Juego, la determinación de exenciones, base imponible, tipos de gravamen, cuotas fijas, bonificaciones y devengo, así como la regulación de la aplicación de los tributos. f) En el Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte, la regulación de los tipos impositivos. g) En el Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos, la regulación de los tipos de gravamen, así como la regulación de aplicación de los tributos. En el ejercicio de las competencias normativas a que se refiere el párrafo anterior, las Comunidades Autónomas observarán el principio de solidaridad entre todos los españoles, conforme a lo establecido al respecto en la Constitución; no adoptarán medidas que discriminen por razón del lugar de ubicación de los bienes, de procedencia de las rentas, de realización del gasto, de la prestación de los servicios o de celebración de los negocios, actos o hechos; y mantendrán una presión fiscal efectiva global equivalente a la del resto del territorio nacional. Asimismo, en caso de tributos cedidos, cada Comunidad Autónoma podrá asumir por delegación del Estado la aplicación de los tributos, la potestad sancionadora y la revisión, en su caso, de los mismos, sin perjuicio de la colaboración que pueda establecerse entre ambas Administraciones, todo ello de acuerdo con lo especificado en la Ley que fije el alcance y condiciones de la cesión. Lo previsto en el párrafo anterior no será de aplicación en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, en el Impuesto sobre el Valor Añadido, ni en los Impuestos Especiales de Fabricación. La aplicación de los tributos, potestad sancionadora y revisión de estos impuestos tendrá lugar según lo establecido en el apartado siguiente. Las competencias que se atribuyan a las Comunidades Autónomas en relación con los tributos cedidos pasarán a ser ejercidas por el Estado cuando resulte necesario para dar cumplimiento a la normativa sobre armonización fiscal de la Unión Europea. Tres. La aplicación de los tributos, potestad sancionadora y revisión, en su caso, de los demás tributos del Estado recaudados en cada Comunidad Autónoma corresponderá a la Administración Tributaria del Estado, sin perjuicio de la delegación que aquélla pueda recibir de ésta y de la colaboración que pueda establecerse, especialmente cuando así lo exija la naturaleza del tributo”. 73 Art. 20 de la LOFCA: “Uno. El conocimiento de las reclamaciones interpuestas contra los actos dictados por las Comunidades Autónomas y por las Ciudades con Estatuto de Autonomía en relación con sus tributos propios 50 administrativa de los actos de gestión dictados por las Administraciones Tributarias de las CCAA en relación con los tributos estatales cedidos, sean asumidas por las propias CCAA, aunque se mantenga la colaboración con la Administración tributaria del Estado. - Se clarifican los límites para la creación de tributos propios por las CCAA. Con el fin de reducir la conflictividad, se modifica el art. 6 de la LOFCA 74 para que las reglas de incompatibilidad se refieran al “hecho imponible” y no a la “materia imponible”, con lo que habría un espacio fiscal autonómico más claro en relación con los tributos locales, con una delimitación similar a la que existe en relación con los tributos estatales. En definitiva, la Ley Orgánica 3/2009, tuvo como principal reto adoptar una perspectiva conjunta de la descentralización de las competencias de ingreso y gasto público que permitiese combinar autonomía, suficiencia, igualdad, solidaridad y estabilidad. 2.1. EL SISTEMA DE FINANCIACIÓN DE LAS CCAA DE RÉGIMEN COMÚN DE LA LEY 22/2009 corresponderá a sus propios órganos económico-administrativos. Dos. Cuando así se establezca en la correspondiente ley del Estado, y en relación con los tributos estatales, la competencia para el ejercicio de la función revisora en vía administrativa de los actos dictados por las Comunidades Autónomas y por las Ciudades con Estatuto de Autonomía podrá corresponder a las mismas, sin perjuicio de la colaboración que pueda establecerse con la Administración Tributaria del Estado. Tres. Dicha competencia podrá efectuarse en los términos establecidos por la ley en la que se fije el alcance y condiciones de la cesión de tributos por parte del Estado. Sin perjuicio del ejercicio de esta competencia, entre el Estado y las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía podrán establecerse fórmulas de colaboración específica en orden al ejercicio de la citada función revisora, cuando la naturaleza del tributo así lo aconseje, acordando los mecanismos de cooperación que sean precisos para su adecuado ejercicio. Cuatro. Lo dispuesto en los apartados anteriores se entiende sin perjuicio de las competencias atribuidas en exclusiva al Estado en el artículo 149.1. 1.ª, 8.ª, 14.ª y 18.ª de la Constitución Española en relación con el establecimiento de los principios y normas jurídicas generales, sustantivas y de procedimiento, del sistema tributario español, contenidas en las disposiciones tributarias de Estado y, específicamente, en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria y su normativa de desarrollo, aplicables a y por todas las Administraciones tributarias. Cinco. La función unificadora de criterio en los tributos estatales corresponde a la Administración Tributaria del Estado que la ejercerá conforme a lo dispuesto en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria”. 74 Art. 6 de la LOFCA: “Uno. Las Comunidades Autónomas podrán establecer y exigir sus propios tributos de acuerdo con la Constitución y las Leyes. Dos. Los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado. Cuando el Estado, en el ejercicio de su potestad tributaria originaria establezca tributos sobre hechos imponibles gravados por las Comunidades Autónomas, que supongan a éstas una disminución de ingresos, instrumentará las medidas de compensación o coordinación adecuadas en favor de las mismas. Tres. Los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por los tributos locales. Las Comunidades Autónomas podrán establecer y gestionar tributos sobre las materias que la legislación de Régimen Local reserve a las Corporaciones locales. En todo caso, deberán establecerse las medidas de compensación o coordinación adecuadas a favor de aquellas Corporaciones, de modo que los ingresos de tales Corporaciones Locales no se vean mermados ni reducidos tampoco en sus posibilidades de crecimiento futuro”. 51 Con la reforma legislativa operada sobre la LOFCA por la Ley Orgánica 3/2009, se introdujo en el marco jurídico general del sistema de financiación las novedades que incorporó el Acuerdo 6/2009, pero es mediante la vigente Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias, donde se concreta el alcance y se regula el sistema de financiación de las CCAA. La Ley 22/2009, por tanto, acomete las reformas que no requieren rango de ley orgánica, complementando la reforma de la LOFCA realizada por la Ley Orgánica 3/2009, e incluyendo algunos elementos, que no estaban en el anterior sistema de financiación establecido en la Ley 21/2001, para dar cabida a los objetivos del nuevo sistema de financiación acordado, los cuales se pueden desarrollar en el marco del siguiente esquema: 2.1.1. Corresponsabilidad fiscal de las CCAA y el Estado. El sistema avanzó en la idea, ya puesta de manifiesto en los modelos de 1996 y 2001, de ampliar la independencia financiera de las CCAA, por lo que uno de los objetivos fundamentales del sistema de financiación plasmado en la Ley 22/2009 era el incremento de la autonomía y la corresponsabilidad de las CCAA. El objetivo se materializó en la Ley 22/2009, ampliando las potestades de decisión de las CCAA en materia fiscal, a través del incremento del porcentaje de cesión de los tributos estatales, el incremento de competencias normativas sobre los tributos cedidos, y en relación con la revisión en vía administrativa. Las características de esta ampliación son las siguientes: • Incremento del porcentaje de cesión de los tributos estatales. La Ley 22/2009 incrementó los porcentajes de cesión de tributos, pasando el IRPF del 33% al 50% del importe generado en el respectivo territorio, el IVA del 35% al 50 % del rendimiento territorializado, y los IIEE de Fabricación sobre la Cerveza, sobre el Vino y Bebidas Fermentadas, sobre Productos Intermedios, sobre el Alcohol y Bebidas Derivadas, sobre Hidrocarburos y sobre las Labores del Tabaco del 40% al 58%. En cuanto a los demás tributos cedidos que contempla la Ley 22/2009 en su art. 25.1 (IP, ISD, ITP y AJD, Tributos sobre el Juego, Impuesto sobre la Electricidad, IEDMT, e IVMDH) no hubo cambios en los términos del porcentaje de su cesión, porque el porcentaje de cesión ya era del 100% en la Ley 21/2001, y se trataba de aumentar los ingresos de las CCAA, no de reducirlos. 52 La Sección 2ª del Título II de la Ley 22/2009 desarrolla el alcance y las condiciones generales de la cesión de dichos tributos. En el art. 26 de la Ley 22/2009 se establece lo que se debe entender por rendimiento cedido 75 . • Incremento de competencias normativas sobre los tributos cedidos. Mediante el incremento de las competencias normativas de las CCAA, se pretendió que tuviesen una mayor capacidad para decidir la composición y el volumen de ingresos de que disponen. Por tanto, con la Ley 22/2009 se amplió la competencia normativa y la capacidad legal para modificar la distribución de los recursos tributarios. El alcance de las competencias normativas sobre los tributos cedidos fue precisado en la Sección 4ª del Título II de la Ley 22/2009. Como novedad: - En cuanto al IRPF, se aumentaron las competencias normativas en el art. 46 de la Ley 22/2009: a) Se posibilita que aprueben incrementos o disminuciones en el mínimo personal y familiar. La variación máxima (a la baja o al alza) en cualquier caso, no podía exceder del 10% en cada concepto. Así, por ejemplo, el mínimo por contribuyente, que está situado actualmente en 5.550 euros, las CCAA pueden fijarlo en una banda comprendida entre 4.995 euros (5.550 x 0.9) y 6.105 euros (5.550 x 1.1). b) Se amplían las facultades de las CCAA para regular la escala autonómica aplicable a la base liquidable, cuya estructura debe ser progresiva, como ya se exigía en el periodo anterior, pero como novedad se suprime la necesidad de que tenga el mismo número de tramos que la escala estatal. 75 El art. 26 establece que en el IP, ISD, ITP y AJD, Tributos sobre el Juego, IEDMT e IVMDH, el rendimiento cedido es la recaudación líquida derivada de las deudas tributarias correspondientes a los distintos hechos imponibles cedidos. En el IRPF, es el importe de la recaudación efectivamente ingresada derivada de la parte de la deuda tributaria cedida, entendiendo por tal las cuotas líquidas autonómicas que los residentes en el territorio de la CA hayan consignado en la declaración del Impuesto, minorada en el 50 % de las deducciones por doble imposición y de las compensaciones fiscales de la Disposición Adicional 13 de la vigente Ley 35/2006 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de modificación parcial de las leyes de los Impuestos sobre Sociedades, sobre la Renta de no Residentes y sobre el Patrimonio. En el IVA, IE de Fabricación sobre la Cerveza, sobre el Vino y Bebidas Fermentadas, sobre Productos Intermedios, sobre el Alcohol y Bebidas Derivadas, sobre Hidrocarburos, sobre las Labores del Tabaco y sobre la Electricidad, el importe de la recaudación efectivamente ingresada derivada de la parte de la deuda tributaria cedida, entendiéndose como tal el porcentaje cedido del conjunto de ingresos líquidos de la Hacienda Estatal por los conceptos que integran cada uno de dichos impuestos, con criterio de caja, obtenidos una vez deducidas de la recaudación bruta las devoluciones reguladas en la normativa tributaria y, en su caso, las transferencias o ajustes (positivos o negativos) establecidos en el Concierto con la CA del País Vasco y en el Convenio con la Comunidad Foral de Navarra. 53 c) Se permite que las CCAA puedan establecer deducciones autonómicas por ayudas públicas y subvenciones percibidas de la respectiva CCAA, siempre que no afecten al desarrollo de actividades económicas o a las rentas que se integren en la base del ahorro. d) Aumentos o disminuciones en los porcentajes de deducción por inversión en vivienda habitual sin el límite de hasta un 50 por 100 respecto al aplicable por defecto que establecía la Ley 21/2001. Por otro lado, en el art.28 de la Ley 22/2009 se establecieron los criterios a seguir para determinar el concepto de residencia habitual de las personas físicas, considerado en el IRPF como aquella en la que haya permanecido un mayor número de días durante el periodo impositivo a liquidar. Para determinar el periodo de permanencia se computaron las ausencias temporales. - En relación con el ISD, el art. 48 de la Ley 22/2009 hizo las siguientes modificaciones: a. Cambió el concepto de residencia habitual a efectos del impuesto, al considerar que es aquella CA en la que el causante haya residido mayoritariamente durante un plazo de 5 años anteriores a la fecha de fallecimiento, y no el plazo de 1 año que se fijaba anteriormente. Esta nueva definición actuó como criterio para la atribución del rendimiento, pero también de determinación de la normativa aplicable. Con este cambio se trató de armonizar los intereses de las diferentes CCAA y evitar disputas entre ellas. b. Abarca la posibilidad de establecer reducciones en la base imponible no solo para transmisiones mortis causa, sino también para las transmisiones inter vivos, pudiendo también regular las establecidas por la normativa del Estado, manteniéndolas o mejorándolas, en cuyo caso, sustituirá a la del Estado. Las propias reducciones se aplicarían con posterioridad a las establecidas por la normativa del Estado. c. Aspectos de gestión y liquidación. No obstante, según el art. 48.2 de la Ley 22/2009, el Estado mantuvo “la competencia para establecer el régimen de autoliquidación del impuesto con carácter obligatorio en las diferentes CCAA, implantando éste conforme a cada Administración autonómica vaya estableciendo un servicio de asistencia al contribuyente para cumplimentar la autoliquidación del impuesto”. 54 - En cuanto al IEDMT el art. 51 de la Ley 22/2009 establece que las CCAA pueden incrementar los tipos de gravamen con los correspondientes al art. 70.1 de la Ley de Impuestos Especiales en un 15 % como máximo. - La Disposición Adicional Octava de la Ley 22/2009 atribuyó a la CA de Canarias competencias normativas en cuanto al Impuesto General Indirecto Canario y en el Arbitrio sobre Importaciones y Entregas de Mercancías en las Islas Canarias. Las competencias normativas sobre los demás tributos cedidos que contempla la Ley 22/2009, no fueron objeto de modificación, manteniéndose las que ya había en la Ley 21/2001 76 . • Incremento del competencias de gestión tributaria: Para incrementar los principios de autonomía y de corresponsabilidad fiscal en el sistema de financiación autonómico, se modifica el art. 55.1 de la Ley 22/2009 (art. 47 de la Ley 21/2001), incrementando la competencia a las CCAA en materia de gestión tributaria sobre lo siguiente: a) Se incluye la práctica de liquidaciones tributarias en el art. 55.1.b. de la Ley 22/2009. b) La aprobación de modelos de declaración, sin excepción en el IP, art. 55.1.e. de la Ley 22/2009. Del mismo modo, se modifica el art. 55.2 de la Ley 22/2009, eliminando como competencias que no pueden ser objeto de delegación los acuerdos de concesión de exenciones subjetivas en el ITPyAJD. En relación con los documentos y autoliquidaciones de los ISD, ITPyAJD, IEDMT, y sobre el IVMDH, el art. 55.3, añadió que “surtirán efectos liberatorios” ante la oficina competente de la CA a la que corresponda el rendimiento de acuerdo con los puntos de conexión aplicables. • Incremento de competencias en relación con la revisión en vía administrativa 76 Art. 47 para IP, art. 49 para ITPyAJD, art. 50 para Tributos sobre el Juego, y art. 52 para IVMDH. 55 Con la modificación del art. 20 de la LOFCA por la Ley 3/2009, se amplían las competencias en materia de revisión económico-administrativa, al posibilitar que las competencias para el ejercicio de la función revisora en vía administrativa de los actos dictados por las Administraciones tributarias de las CCAA en relación con los tributos estatales cedidos sean asumidas por las CCAA, sin perjuicio de la colaboración que puedan establecer con la Administración tributaria del Estado. Así, la Ley 22/2009 establece en su art. 59 la novedad de que las CCAA, Ceuta y Melilla podían asumir la competencia para la revisión de los actos por ellas dictadas en relación al ISD, ITPyAJD, IP, Tributos sobre el Juego, IEDMT e IVMDH. Esta competencia se extendió a: 1. Procedimientos especiales de revisión (actos nulos de pleno derechos, lesividad de actos anulables, revocación, rectificación de errores y devolución de ingresos indebidos). 2. Recurso de reposición. 3. Reclamaciones económico-administrativas: en única o primera instancia y abreviado. 4. Recurso extraordinario de revisión: cuando asuman la competencia para la resolución de las reclamaciones económico-administrativas en única instancia. 5. Recurso en alzada: cuando asuman las reclamaciones económico-administrativas, o cuando no asuman la competencia para la revisión de los actos por ellas dictados. • Competencias de recaudación tributaria: Las competencias de las CCAA en materia de recaudación no varían. Según los art. 56 y 57 de la Ley 22/ 2009, les corresponderá a las CCAA la recaudación tributaria: - En período voluntario de pago y en período ejecutivo, ISD, ITPYAJD, IEDMT, IVMDH, y de los Tributos sobre el Juego. - En ITPYAJD no se extiende a efectos timbrados, sin perjuicio de la atribución a cada Comunidad Autónoma del rendimiento que le corresponda. - El aplazamiento y el fraccionamiento de pago de los tributos cedidos, debiendo resolver de acuerdo con la normativa del Estado, incluso en autoliquidaciones que se presenten ante la Administración tributaria del Estado. - Las CCAA podrán organizar libremente sus servicios para la recaudación de los tributos cedidos, pero han de ajustarse a lo dispuesto en la normativa del Estado, asumiendo los órganos correspondientes de las CCAA las potestades atribuidas en la citada normativa del Estado. 56 - La recaudación de los tributos cedidos podrá realizarse directamente por las CCAA o bien mediante concierto con cualquier otra Administración pública o viceversa. • Competencias de inspección tributaria: Las competencias de las CCAA en cuanto a la inspección tributaria no varían. Según el art. 58 de la Ley 22/2009, en los ISD, ITPYAJD, Tributos sobre el Juego, IEDMT e IVMDH corresponden a las CCAA las funciones previstas en el art. 141 de la LGT, aplicando las normas legales y reglamentarias que regulen las actuaciones inspectoras del Estado en materia tributaria y siguiendo los planes de actuación inspectora, que habrán de ser elaborados conjuntamente por ambas Administraciones. Fuera de su territorio, estas actuaciones serán realizadas por la Inspección de los Tributos del Estado o la de las CCAA competentes por razón del territorio, a su requerimiento. Por tanto, en el aspecto referido al objetivo fundamental de incrementar la autonomía y la corresponsabilidad de las CCAA, una de las novedades más importantes, junto con el aumento de porcentaje en la cesión de tributos estatales y el incremento de las competencias normativas sobre los tributos cedidos, fue la posibilidad de que las CCAA asumiesen, por delegación del Estado, la competencia para la revisión de los actos por ellas dictados en relación con los tributos cedidos. 2.1.2. Garantía de financiación de los servicios públicos fundamentales. Otro objetivo fundamental del sistema de financiación de las CCAA que se refleja en la Ley 22/2009, fue el incremento de la equidad y la suficiencia en la financiación del conjunto de las competencias autonómicas. El instrumento que materializó el objetivo de incrementar la equidad, fue el Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales, establecido en el art. 9 de la Ley 22/2009, el cual garantizó, en cumplimiento del artículo 158.1 de la Constitución y del 15.2 de la LOFCA, que todas las CCAA recibiesen los mismos recursos por habitante, en términos de población ajustada o unidad de necesidad, para financiar los servicios públicos esenciales del Estado de Bienestar, siendo estos Educación, Sanidad y Servicios Sociales, no sólo en el primer año de aplicación, sino también en el futuro, garantizándose así la equidad y la nivelación horizontal de recursos a través de la reducción de las diferencias que pudiera haber entre las CCAA. 57 La Ley 22/2009 desarrolló este nuevo Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales y estableció que dicho fondo, que supuso el 80% de los recursos del sistema, se financiase con el 75 % de los recursos tributarios de las CCAA y un 5% de los recursos provenientes del Estado. Así, en el art. 9 se contempló la transferencia por parte de cada CA de la diferencia entre la participación que le corresponde en el Fondo de Garantía, atendiendo a su población ajustada de 2007, y el 75% de sus recursos tributarios en términos normativos correspondiente a dicho año. Las CCAA participaron en el Fondo de Garantía atendiendo a las siguientes variables: - Población (30%) - Se mejoró la ponderación de las variables no poblacionales: Superficie (1,8%), Dispersión (0,6%), e Insularidad (0,6%). - Se diversificó la población protegida equivalente por edades para reconocer mejor el envejecimiento. Esto es, población protegida por grupos de edad (38%), población mayor de 65 años (8,5%), y, como novedad, se incluyó la población en edad escolar, entre 0 y 16 años (20,5%). Por otra parte, el objetivo de incrementar la suficiencia, quedó garantizado mediante el Fondo de Suficiencia Global, desarrollado en el art. 10 de la Ley 22/2009. Este mecanismo garantizó la financiación de todas las competencias que fueron transferidas, al completar las necesidades globales de financiación de cada CA no cubiertas por sus recursos tributarios y las transferencias del Fondo de Garantía. Con este fondo se aseguraba el status quo, de forma que ninguna CA perdiera con la aplicación del sistema de financiación autonómico del 2009. 2.1.3. Fondo de Convergencia Autonómica. Del mismo modo, con el objetivo de reducir diferencias en la financiación entre las CCAA, contribuyendo a la igualdad y la equidad en el sistema de financiación y favoreciendo el equilibrio económico territorial, el art. 22 de la Ley 22/2009 estableció la creación de Fondos de Convergencia Autonómica con financiación adicional aportada por el Estado. Estos fondos son: - Fondo de Competitividad: 64 Con las transferencias de competencias normativas, y por tanto, con una mayor autonomía en materia de ingresos, se hace necesario dotar de una mayor responsabilidad fiscal por parte de las CCAA de las posibles consecuencias negativas de su ejercicio, sin que sea necesario que el Estado u otra CA intervengan para hacerse cargo de una insuficiencia presupuestaria derivada de su mala gestión. Sin embargo, las CCAA han hecho escasa utilización de su capacidad legal para conseguir más recursos, siendo la estrategia de estas rebajar los tipos impositivos o estableciendo un mayor porcentaje en beneficios fiscales, para conseguir mayor aceptación entre los ciudadanos. El Informe de la Comisión de Expertos para la Revisión del Modelo de Financiación Autonómica 88 hace referencia a la falta de responsabilidad fiscal por parte de las CCAA, manifestando que “proviene de un nivel mejorable de autonomía de ingreso y de un marco institucional que no las dota de suficiente poder de decisión individual y colegiado”. Esta falta de responsabilidad hace que las CCAA no aparezcan ante los ciudadanos como responsables de sus propias decisiones ni de las cargas tributarias que estas conllevan. Xoaquín Fernández Leiceaga y Santiago Lago Peñas 89 expresan este problema de la siguiente manera: “subsiste la escasa perceptibilidad por los ciudadanos de las acciones de la hacienda regional en materia tributaria, (…), lo que convierte en escasamente responsables a las haciendas autonómicas. Mejorar la percepción de la responsabilidad tributaria es uno de los principales retos del sistema de financiación en los próximos años”. El hecho de confundir las responsabilidades de las CCAA es un problema grave, ya que son los ciudadanos quienes deben decidir si las personas que les gobiernan lo hacen correctamente. Por tanto, se hace necesario una mayor responsabilidad financiera en la vertiente del ingreso, es decir, que las CCAA hagan un ejercicio leal de las competencias normativas que les han sido cedidas, sin distorsionar el sistema de financiación en el ejercicio de sus competencias. 2.2.3. Ausencia de un criterio claro de reparto de recursos: El Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales se distribuye entre las CCAA en función de su necesidad de financiación, calculada con el denominador 88 Ob. Cit. “Informe de la Comisión de Expertos para la Revisión del Modelo de Financiación Autonómica”, pág. 12. 89 FERNÁNDEZ LEICEAGA, X y LAGO PEÑAS, S., “El modelo de financiación autonómica desde la perspectiva de los gobiernos autonómicos”. Investigaciones Regionales, n 30, 2014, Pág.183. 65 población ajustada, que comprende las variables explicadas en el capítulo anterior, a tener en cuenta para determinar la demanda de los servicios públicos fundamentales. El método de distribución del Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales entre las CCAA debe tomar como variable los recursos por habitante ajustado para que cada CA reciba la misma cantidad por habitante ajustado sin que haya diferencias entre ellas. El Informe de la Comisión de Expertos para la Revisión del Modelo de Financiación Autonómica 90 destaca la importancia y equidad de este Fondo, el cual tiene por objeto asegurar que cada CA reciba los mismos recursos por habitante, en términos de población ajustada, para financiar los servicios públicos fundamentales del Estado de Bienestar. Tras la aplicación de este primer Fondo, se aplicaría el Fondo de Suficiencia Global, regulado en el art. 10 de la Ley 22/2009, por el cual se garantiza la cláusula de statu quo del art. 5.1 de la Ley 22/2009, es decir, garantizando a todas las CCAA de régimen común que la entrada a un nuevo sistema de financiación autonómico no va a suponer una pérdida de recursos financieros, respecto a los que venían disfrutando en el último año de vigencia del sistema de financiación anterior. Este Fondo de Suficiencia Global sí que genera diferencias por habitante ajustado, ya que su distribución no se realiza atendiendo a la población ajustada en cada CA, sino que cubre solo lo que recibía la CA cada año en el año base, es decir, siguiendo la cláusula de statu quo. Como explica Juan Jesús Martos García 91 , la variable de necesidad debería determinarse atendiendo a los factores que afectan a la cuantía del gasto asociado a la prestación del servicio. Sin embargo, la incorporación de otros principios, como por ejemplo la cláusula del statu quo, ha hecho que hubiese cierta inequidad fiscal horizontal. El asegurar que ninguna CA reciba menos fondos que los que se venía percibiendo es un problema para muchos autores, debido a que no existe un criterio claro de reparto de recursos. Por tanto, la aplicación de estos dos Fondos, hace que haya diferencias entre las CCAA en cuanto a la financiación por habitante en cada una de ellas y por habitante ajustado, lo que genera una gran desigualdad entre CCAA. Lo que debería de aplicarse en el reparto de recursos entre las CCAA es un criterio de equidad. Para atenuar esta desigualdad, se creó el Fondo de Competitividad, establecido en el art. 23 de la Ley 22/2009, el cual solo beneficia a las CCAA cuya financiación por habitante ajustado es inferior a la media, o a las CCAA cuya financiación por habitante ajustado es 90 Ob. Cit. “Informe de la Comisión de Expertos para la Revisión del Modelo de Financiación Autonómica”, pág. 6. 91 Ob. Cit. “La reforma de la financiación territorial”, pág. 128. 66 inferior a su capacidad fiscal por habitante ajustado. El problema es que el incremento de recursos que les corresponde a las CCAA es ilimitado, y no se dirige a reordenar la posición de las CCAA hasta que se respete el principio de ordinalidad, mecanismo que garantiza que una CA mantenga su posición en el ranking de generación de riqueza una vez producida la redistribución territorial de los recursos de acuerdo con el principio de solidaridad, exigiendo una mayor coherencia entre lo que aportan los contribuyentes de una región y lo que finalmente reciben tras la redistribución territorial de los recursos. Este principio es una de las cuestiones que más preocupan a las CCAA que aportan más de lo que reciben, como es el caso de Cataluña, Comunidad Valenciana o Baleares, quienes cuestionan la discrepancia que hay entre lo que aportan y los recursos finalmente disponibles. En el Informe de la Comisión de Expertos para la Revisión del Modelo de Financiación Autonómica se analizan estos Fondos de carácter vertical, donde los expertos consideran que uno de los problemas graves del sistema de financiación autonómica es la ausencia de un criterio claro de reparto de los recursos disponibles, entendiendo que “este criterio si existiría si el sistema se redujese al Fondo de Garantía…, sin embargo, el sistema incluye también una serie de fondos adicionales de carácter vertical que se reparten con criterios muy variados y parcialmente contradictorios entre sí…” 92 . El hecho de que el Estado pueda dar recursos adicionales a las CCAA ilimitadamente, junto con el respeto del modelo a la cláusula del status quo, ha tenido como resultado que el modelo de financiación autonómica de 2009 no haya considerado el mencionado principio de ordinalidad, el cual no es reconocido constitucionalmente pero que, según la doctrina del TC, el principio se solidaridad no puede ser ilimitado, debiendo estar sometido a límites para evitar que surjan nuevos desequilibrios, así como estar formulado para que su aplicación sea una decisión del Estado y no de las CCAA de manera unilateral 93 . No obstante, hay autores que se oponen al reconocimiento del principio de ordinalidad en nuestro país, puesto que no hay un precepto constitucional que lo recoja ni tampoco una doctrina jurisprudencial consolidada del TC que defienda la vigencia de este 92 Ob. Cit. “Informe de la Comisión de Expertos para la Revisión del Modelo de Financiación Autonómica”, pág. 6 y 7. 93 Para Álvaro Rodríguez Bereijo, este principio es “totalmente novedoso y ajeno a los criterios y principios señalados por la LOFCA, pero que, en todo caso, no cabe establecer de manera unilateral por el Estatuto de una Comunidad Autónoma, sino que compete exclusivamente al Estado mediante la correspondiente modificación de la LOFCA, al afectar a todas las Comunidades Autónomas de régimen común”, RODRIGUEZ BEREIJO, A. “Aspectos constitucionales de la financiación autonómica: presente y futuro”, en VVAA (Dir. M. Villar Ezcurra), Estudios jurídicos en memoria de Don César Albiñana García-Quintana, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 2008. 67 principio 94 . De esta manera, según el voto particular de tres expertos de la Comisión que ha redactado el Informe sobre la reforma del sistema de financiación autonómica 95 , “de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, la regulación básica de cualquier sistema de financiación de las Comunidades Autónomas debe recogerse en la LOFCA y no en los Estatutos de Autonomía. Por lo tanto, como ni en la Constitución ni en la LOFCA se establece ninguna limitación concreta que pueda alcanzar siquiera sea indirectamente el núcleo esencial o contenido básico del principio de solidaridad interterritorial, el principio de ordinalidad no puede configurarse como un límite de general aplicación al sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común. En base a lo expuesto, consideramos que deberían eliminarse todas las referencias que se hacen en el Informe y que se han citado al comienzo de este voto particular al principio de ordinalidad”. 2.2.4. Falta de participación de las CCAA en el diseño de su modelo de financiación. La CE atribuye al Estado la decisión sobre el alcance de la autonomía financiera de las CCAA y la solidaridad interterritorial, así como la determinación sobre la financiación de las CCAA, de manera unilateral, como se ha expuesto en el apartado sobre el marco constitucional. Los acuerdos adoptados en el CPFF no tienen carácter vinculante, y para ser aprobada la propuesta de acuerdo en el seno del Consejo, basta con que le apoye una sola CA. Por tanto, esta configuración constitucional impide que las CCAA, a través de sus propios Estatutos de Autonomía, puedan alterar su modelo de financiación autonómica, teniendo como límite la regulación estatal, sin la posible intervención de las CCAA tanto en su diseño como en su aprobación, lo que ha generado malestar en algunas CCAA con el Estado, en especial por el escaso nivel de autofinanciación de estas. Su insuficiente participación en su propio modelo de financiación, junto con la escasa utilización de su propia capacidad recaudatoria, hace que las CCAA dependan más del Estado, teniendo una queja continua de escasez de fondos. Por ejemplo, la CA de Cataluña siempre ha reclamado un acuerdo bilateral con el Estado para fijar el sistema de financiación autonómico de Cataluña, ya que al ser más rica desde el punto de vista económico, tiene más posibilidades de recaudar impuestos que le 94 Ob. Cit. “Informe de la Comisión de Expertos para la Revisión del Modelo de Financiación Autonómica”, pág. 105 y sigs. 95 Voto particular presentado por Don Francisco Adame Martínez, Don Jesús F. Santos Peñalver y Doña Elena Manzano Silva en el Informe de la Comisión de Expertos para la Reforma del Sistema Tributario Español, pág. 110. 68 han sido cedidos. Sin embargo, el Estado nunca ha querido ceder a ese respecto, ya que la CA de Cataluña pertenece al régimen común. Como resumen de los principales problemas que presenta el actual sistema de financiación autonómica, se puede decir que es un sistema caracterizado por generar una gran desigualdad entre las CCAA e inseguridad jurídica por dotarlas de capacidad normativa sin límites y por la ausencia de un criterio claro de reparto de recursos que se deben aportar a cada CA. De la misma manera, se caracteriza también por ser un sistema opaco y poco estable debido a su insuficiente responsabilidad financiera en el ejercicio de su autonomía con el fin de conseguir una mayor aceptación entre los ciudadanos. Estos problemas hacen que, en la actualidad, se esté debatiendo tanto la modificación del sistema de financiación de las CCAA de régimen común. 3. PROPUESTAS DE REFORMA DEL SISTEMA ACTUAL DE FINANCIACION AUTONÓMICA. Una vez analizado el sistema de financiación de las CCAA de régimen común y sus deficiencias en el segundo capítulo, se recogerán varias propuestas planteadas por autores como Juan Jesús Martos García 96 , Enrique Giménez-Reyna 97 , José María Pérez Zúñiga 98 y por la Comisión de Expertos para la revisión del modelo de financiación autonómica 99 . 3.1. Límites a la desigualdad tributaria interregional. En cuanto a la ausencia de límites a la desigualdad tributaria entre las distintas CCAA, una posible solución sería diseñar un marco jurídico constitucional donde los principales recursos tributarios se concretasen de manera permanente, estableciendo un límite máximo a la desigualdad tributaria interregional. Es decir, si se ceden competencias normativas, indicando cuáles de forma general, a quien le corresponde la gestión, y unos límites porcentuales en el porcentaje de recaudación cedido que acoten el margen de actuación legislativo. Esta solución otorgaría mayor estabilidad al modelo de financiación autonómico y haría que el Estado no pudiese ceder competencias normativas en elementos 96 Ob. Cit. “La reforma de la financiación territorial”, pág. 140 a 161. 97 Ob. Cit. “La financiación de las Comunidades Autónomas: Reflexiones para su revisión”. 98 Ob. Cit. “Alternativas al sistema de financiación de las comunidades autónomas: hacia un nuevo modelo de organización del Estado”. 99 Ob. Cit. “Informe de la Comisión de Expertos para la revisión del Modelo de Financiación Autonómica”. 69 del tributo que no estuviesen previstos en la CE, necesitando de una reforma constitucional cuando se quisiese alterar, lo que aportaría una gran estabilidad al sistema de financiación autonómico, y aseguraría una mayor igualdad tributaria entre residentes de distintas CCAA, impidiendo así el vaciamiento competencial y financiero del Estado. Por ejemplo, el art 157 CE podría establecer, no solo la enumeración genérica de los recursos, sino, como expone José Antonio Montilla Martos 100 concretar los impuestos que sean estatales, autonómicos y locales, así como los impuestos que sean cedidos o compartidos, tal y como hacen otras constituciones federales, como por ejemplo la Constitución alemana, donde se confiere a los Lander una reducida capacidad de regulación de sus tributos. Otros autores como Julio López Laborda 101 , consideran que se podría señalar en la CE únicamente la participación genérica de las CCAA en el IVA y en el IRPF, remitiéndose a la LOFCA para concretar el porcentaje de recaudación y las competencias normativas cedidas. Por otra parte, la comisión de expertos recomienda, en el informe para la revisión del modelo de financiación autonómica 102 , “armonizar las bases imponibles y liquidables de los tributos cedidos total o parcialmente, restringiendo la capacidad normativa autonómica a escalas de gravamen y posibles deducciones o bonificaciones de la cuota, así como la posibilidad de introducir topes máximos y/o mínimos de gravamen efectivo en los impuestos patrimoniales”. En cuanto a los impuestos propios de las CCAA, critica también “la proliferación de figuras que llega incluso a hacer difícil su sistematización….convendría poner en valor el principio constitucional de coordinación”. Estas recomendaciones, podrían considerarse como restrictivas en la capacidad normativa de las CCAA, pero como apunta Alejandro Menéndez Moreno 103 , más que restringir la capacidad normativa de las CCAA, se puede interpretar como una modificación en su actual configuración. Es decir, “de ampliar por una parte la relación de tributos a los que puede extenderse esa capacidad normativa…y de restringirla por otra, en el sentido de limitar su capacidad regulatoria a las escalas de gravamen, las deducciones y bonificaciones de la cuota, pero armonizando en cambio las bases imponibles y liquidables de los tributos”. 100 MONTILLA MARTOS, J.A. “Reforma federal y Estatutos de segunda generación. Los Estatutos de Autonomía de segunda generación como modelo para la reforma federal y de la Constitución”. Thomson ReutersAranzadi, 2015, pp. 192 a 196. 101 Ob. cit. “Posibles reformas en la regulación constitucional de la financiación autonómica”. 102 Ob. cit. “Informe de la Comisión de Expertos para la Revisión del Modelo de Financiación Autonómica”, pág. 18. 103 MENÉNDEZ MORENO, A. “El diagnóstico del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas (en el Informe de la Comisión de Expertos para la Revisión del Modelo de Financiación Autonómica)”. Quincena fiscal, núm. 17. 2017. Pág. 15. 70 3.2. Mayor responsabilidad financiera de las CCAA en el ejercicio de su autonomía. Para Rafael Calvo Ortega 104 , “no basta con la atribución normativa de los rendimientos de los impuestos compartidos que correspondan a las CCAA, (…). Es necesario que se visualice más la atribución de rendimientos tributarios y, en definitiva, la autonomía de las CCAA”. Existen tres propuestas en el Informe de la Comisión de Expertos para la Revisión del Modelo de Financiación Autonómica que destacan sobre el resto: la cesión de capacidad normativa colegiada sobre los tipos de gravamen de un nuevo tramo autonómico del IVA y los Impuestos Especiales; la cesión del 100% del IRPF a cambio de la recuperación para el Estado del IVA y de II.EE, y la cesión de la capacidad normativa sobre los mecanismos de copago en sanidad y posiblemente en otras áreas. Las CCAA deben asumir una mayor capacidad de actuación sobre los ingresos necesarios para financiar los servicios públicos a su cargo. De esta manera, dentro de una mayor autonomía, una solución sería delimitar con claridad el reparto de competencias entre el Estado y las CCAA, y hacerlo más visible ante el contribuyente, evitando solapamientos y debiendo establecer tributos propios para las CCAA sin interferencias del Estado. No obstante, una mayor libertad para decidir sus gastos e ingresos debe de ir acompañada de una responsabilidad. Esta solución otorgaría mayor estabilidad al sistema de financiación de las CCAA, y conseguiría que el contribuyente percibiera directamente las consecuencias de esa mala gestión por parte de la CA en la que resida, identificando mejor al ente público que le impone la carga económica de los tributos que debe satisfacer, esto es, una mayor transparencia. La CA, por su parte, tendría una mayor motivación para una mayor responsabilidad en su gestión. 3.3. Adoptar un criterio claro de reparto de recursos entre las CCAA: El Informe elaborado por la Comisión de Expertos para la revisión del modelo de financiación autonómica 105 propone que el nuevo modelo de financiación esté basado en un criterio claro de reparto de recursos entre las CCAA de régimen común, aplicado sin excepciones, lo que supondría la supresión de la cláusula de statu quo, y que las diferencias 104 CALVO ORTEGA, R., “Crisis de la financiación autonómica”. Cuadernos-Jurisprudencia Tributaria. Aranzadi, Navarra, 2015, pág. 132. 105 Ob. cit. “Informe de la Comisión de Expertos para la Revisión del Modelo de Financiación Autonómica”, pág. 73-75. 71 de financiación resultantes de la aplicación de la nueva fórmula de determinación de las necesidades de gasto y la anterior se reduzcan de forma gradual, a lo largo del periodo de vigencia del nuevo sistema de financiación autonómica. Por ello, propone a la vez la supresión del Fondo de Suficiencia Global, el cual garantiza la cláusula de statu quo. No obstante, se formuló un voto particular en dicho informe, favorable al mantenimiento de la cláusula de statu quo, con el argumento de que cumple funciones de vital importancia, entre otras la de “Corregir, a través de los costes efectivos y otros aspectos tenidos en cuenta en anteriores cláusulas de statu quo, errores de especificación en el cálculo de las necesidades de gasto de las comunidades autónomas que influyen en los costes de prestación de los servicios públicos” 106 . La metodología que se aplica para valorar los traspasos iniciales no sirve para corregir errores de especificación en el cálculo de las necesidades de gasto, que repercuten en los costes de prestación de los servicios públicos, ya que no tiene en cuenta los usuarios de los servicios públicos o las características demográficas, superficiales u orográficas, ni estima los costes fijos y variables de prestación de servicios. Por tanto, una solución sería identificar variables concretas que influyen en el cálculo de las necesidades de gasto e incluirlas en la fórmula de reparto. De esta manera, lo más adecuado sería aplicar el criterio mayoritario de la Comisión de Expertos y eliminar la cláusula de statu quo, y a la vez garantizando que en ningún caso habrá pérdidas de recursos en valor absoluto. Es decir, medir las necesidades de gasto estableciendo mecanismos para determinar el coste real y efectivo de los servicios públicos, e introducir un criterio explícito de equidad en el reparto de recursos. Otra posible solución sería mantener la cláusula de statu quo, pero incluir el principio de ordinalidad como límite al principio de solidaridad en el sistema de financiación de las CCAA, pudiendo las CCAA recurrir el modelo de financiación autonómico si no respetase el principio de ordinalidad. De esta manera, el Estado ya no podría dar recursos adicionales a las CCAA de manera ilimitada, y habría una mayor coherencia entre lo que aportan los contribuyentes de una CA y lo que finalmente reciben tras la redistribución territorial de los recursos. Juan Jesús Martos García 107 considera oportuno precisar ciertos aspectos sobre este principio de ordinalidaad en una posible reforma constitucional: - Reconocimiento expreso y formulación del principio de ordinalidad en la CE como límite al principio de solidaridad. 106 Ob. cit. “Informe de la Comisión de Expertos para la Revisión del Modelo de Financiación Autonómica”, pág. 99. 107 Ob.cit. “La reforma de la financiación territorial”, pág. 149. 72 - Clarificación en la CE de la variable o variables que se van a utilizar en su formulación. - Principio de ordinalidad supeditado a la nivelación de los servicios públicos fundamentales. - Si el modelo de financiación autonómica no fuese aprobado únicamente por el Estado, pudiendo las CCAA determinar qué cargas tributarias tendrán naturaleza autonómica y en qué cuantía participarán en el mecanismo de nivelación, el Estado no podría alterar de manera unilateral el alcance del principio de ordinalidad, evitando así que pudiese quedar desvirtuado. 3.4. Mayor participación de las CCAA en el diseño de su modelo de financiación Para otorgar mayor participación a las CCAA en el diseño y en la aprobación de su propio modelo de financiación, hay que tener en cuenta que, como apuntó la STC 31/2010, de hacerse unilateralmente o bilateralmente con el Estado, afectaría a los recursos de que puedan disponer las demás CCAA y el Estado. Una posible solución sería que las CCAA, junto con el Estado, diseñasen y aprobasen el modelo de financiación de manera multilateral. Para llevarlo a cabo, Juan Jesús Martos García 108 , propone dos vías en el marco de una posible reforma constitucional: - Reforma del Senado para convertirlo es una Cámara territorial con representantes de cada CA, donde sea posible decidir la aprobación de leyes que afecten a las CCAA. - Constitucionalización y reforma del CPFF, donde los acuerdos aprobados, y con voto favorable de al menos el 50% de las CCAA, en materia de financiación autonómica, sean vinculantes para el Estado. A través de estas dos vías posibles, se les daría una mayor participación a las CCAA para desarrollar su propio modelo de financiación. En definitiva, las propuestas de reforma de sistema de financiación tienen el objetivo de simplificar el sistema y de reducir la desigualdad entre las CCAA en términos de financiación por habitante ajustado, dotar a las CCAA de un mayor control sobre sus ingresos y exigirles a cambio más responsabilidad sobre la financiación de sus gastos. Todo ello en virtud de un objetivo general, que es conseguir un sistema de financiación de las CCAA de régimen común definitivo y estable. 108 Ob.cit. “La reforma de la financiación territorial”, pág. 157. 73 4. CONCLUSIONES. Tras haber pretendido ofrecer una visión general del sistema de financiación de las CCAA de régimen común, conviene destacar las principales conclusiones: - La articulación de un sistema de financiación de las CCAA de régimen común conforme a los principios constitucionales constituye una tarea aún pendiente. Ninguno de los sistemas que se han desarrollado en las distintas etapas, desde la creación de las CCAA hasta el actual sistema establecido en la Ley 22/2009, ha conseguido la estabilidad pretendida. Las circunstancias que permiten explicar esa situación de inestabilidad son diversas, y las consecuencias son visibles, pero destaca sin duda la falta de desarrollo de un auténtico sistema de financiación constituido a partir de los principios constitucionales en la materia. La conexión entre competencias materiales y su financiación ha dificultado la articulación de un modelo estable de financiación, desde los primeros años del desarrollo constitucional, donde existía una asimetría en cuanto a competencias materiales de las CCAA según su forma de acceso a la autonomía, hasta que la CE y los Estatutos de Autonomía establecieron la posibilidad de ampliaciones de sus competencias producidas tanto por las reformas estatutarias como a través de las leyes de transferencia del art. 150.2 CE. - El reconocimiento constitucional de autonomía financiera a las CCAA hacía suponer que éstas podrían tener capacidad a la hora de decidir la composición y volumen de sus recursos, si bien esta autonomía debía ir acompasada por los principios de solidaridad y coordinación. Los niveles de autonomía financiera y tributaria de las CCAA han variado sustancialmente respecto al comienzo del proceso descentralizador; han ido avanzando y el grado de dependencia financiera respecto a las transferencias del gobierno central se ha ido reduciendo, gracias al incremento de competencias normativas autonómicas en los impuestos estatales cedidos, como por ejemplo fijar determinados tipos impositivos, y gracias al incremento en los porcentajes de cesión del IRPF y del IVA hasta el 50%. Sin embargo, el nivel de autonomía no ha avanzado gracias a los tributos propios, los cuales pueden considerarse como la expresión máxima de la autonomía financiera de las CCAA. Los resultados de esa autonomía financiera y tributaria no han dado todavía los efectos esperados respecto a la corresponsabilidad fiscal, al ejercicio efectivo de la autonomía tributaria, o a un adecuado funcionamiento de la competencia fiscal, debido a la falta