Modelo urbano y ciudad construida. Una aproximación a las inercias de la planificación urbanística reciente en España a través del caso de Valladolid (1979-2012)

MODEL O URB ANO Y CIUD AD CONSTR UID A Una a pr o ximación a las iner cias de la planificación urbanística r eciente en España a tr a vés del caso de V alladolid (1979-2012) Miguel F er nández Mar oto Dir ector : Juan Luis de las Ri v as Sanz PROGRAMA DE DOCTORADO EN ARQUITECTURA TESIS DOCTORAL: Modelo urbano y ciudad construida. Una aproximación a las inercias de la planificación urbanística reciente en España a través del caso de Valladolid (1979-2012) Presentada por Miguel Fernández Maroto para optar al grado de Doctor por la Universidad de Valladolid Dirigida por: Dr. Juan Luis de las Rivas Sanz Diseño de cubier ta: elabor ación propia a par tir de car tog rafía catastr al (Dir ección General del Catastro) y sobr e clasificación de suelo (J unta de Castilla y León). A GRADECIMIENT OS Esta tesis doctoral se ha podido desar rollar gracias al apo yo de varias instituciones y , sobr e todo, a la ayuda de v arias personas, que mer ece el consiguiente ag radecimiento. En primer lugar , quiero reconocer el apoy o de la Univ ersidad de V alladolid a mi la bor in vestigadora, que se ha podido desarrollar en las condiciones materiales y de dedicación necesarias a tr avés de un contrato pr edoctoral en el De par tamento de Urbanismo y R e presentación de la Ar quitectura, donde también he podido iniciar me en tar eas docentes. Asimismo, quiero e xpresar mi ma yor ag radecimiento al magnífico g rupo de in vestigación del Instituto Univ ersitario de Urbanística que desarrolla su labor en la ETS de Ar quitectura, del que he tenido la f or tuna de for mar par te durante estos años y que me ha pr estado una impa gable orientación y apo yo diario , y me ha brindado la opor tunidad de par ticipar en innumer ables acti vidades docentes y de in v estig ación. Quiero r econocer la enor me valía, tanto personal como académica, de Alfonso , J avier , J osé Luis, Luis, María y Marina; algunos fueron mis prof esores y desper taron mi interés por el urbanismo, y de todos he podido apr eciar su dedicación y compromiso con la in vestigación y la docencia univ ersitarias. Igual agradecimiento mer ecen Enrique , Mónica y Víctor , que han sido los mejor es compañeros durante tantos años , Chus, y quienes nos han ido acompañando en distintos periodos (Ser gio, Da vid, Car men, Almudena…). Una par te de esta in v estig ación se desarrollado a tra vés de una estancia de tr es meses en el Dipartimento di Architettura e Studi Urbani del Politecnico di Milano , al que quiero e xpresar mi ag radecimiento por la opor tunidad de tr abajar allí y por facilitarme todos los medios necesarios. Asimismo, quiero dar sobr e todo las g racias a Ber trando Bonf antini, por su afectuosa acogida, ayuda y orientación como tutor de la estancia, que ha resultado de un enor me valor par a mi for mación in vestigadora, y a Mario P aris , con quien ya tuv e la suer te de coincidir durante dos años en V alladolid, por su inestimab le ayuda durante esos meses . Del mismo modo, quiero ag radecer la ayuda pr estada y las sug erencias par a mi trabajo a P aolo Galuzzi, Corinna Morandi, Stefano di V ita y Gior gio Limonta, y al resto de prof esores , estudiantes y personal administrativ o del depar tamento que tuv e la opor tunidad de conocer . T ambién me gustaría r ecordar al prof esor F ederico Oliv a, que falleció pocos días antes de finalizar mi estancia y al que pude conocer durante un seminario en V alladolid en el que desper tó mi interés por el urbanismo italiano. Dicho todo esto , sobre todo quiero e xpr esar mi más profundo a gradecimiento a J uan Luis, que lo mer ece con creces . A la for tuna de ser su alumno durante mis estudios de Ar quitectura se de be mi dedicación al campo del urbanismo, y como dir ector de esta tesis doctoral, y antes de mi tra bajo fin de máster , me ha ofrecido toda la orientación y a yuda que he necesitado, y sus siempr e acer tadas apr eciaciones han sido de un valor inestimab le para el desarrollo de esta in vestigación. Asimismo, quiero darle las gracias por haber me dado además la opor tunidad de colabor ar estrec hamente con él en tantos pro yectos y tra bajos del g rupo de in v estig ación del Instituto Univ ersitario de Urbanística, así como en ar tículos, com unicaciones a cong r esos, seminarios, clases, etc., que han contribuido decisiv amente a mi for mación. Más allá de su enor me valía como profesor e in v estig ador , todos estos años de tra bajo con él me han per mitido, sobre todo , apreciar sus cualidades personales, su cer canía, generosidad y confianza. P or todo ello de bo y quiero darle sinceramente las gracias. ÍNDICE R esumen / Abstract INTRODUCCIÓN / INTR ODUCTION A. J ustificación y acotaciones: definición del campo de estudio B . Hipótesis , objetiv os y estado de la cuestión: los desequilibrios del sistema urbanístico español. C . Metodología y fuentes: los planes, entr e la r ealidad y el ar chi v o P ARTE 1. UN A VISIÓN SINTÉTICA Y COMP ARAD A DE LA PLANIFICA CIÓN URB ANÍSTICA RECIENTE EN ESP AÑA. CARA CTERIZA CIÓN DEL INTERIOR PENINSULAR COMO MARCO DEL ESTUDIO R esumen / Abstract CAPÍTUL O I. SÍNTESIS DE LA EVOL UCIÓN RECIENTE DEL SISTEMA URB ANO Y EL MARCO URB ANÍSTICO EN ESP AÑA I.1. El sistema urbano: desequilibrios territoriales y jerar quía de las ár eas urbanas I.2. El mar co nor mativ o: estabilidad por inercia en un periodo de cambios I.3. El planeamiento urbanístico: una e volución en tr es tiempos CAPÍTUL O II. A MODO DE CONTRASTE: UNA MIRAD A AL NORTE DE IT ALIA II.1. El mar co nor mativ o: una reforma urbanística siempre pendiente II.2. Casuística urbanística: apuntes para una tax onomía CAPÍTUL O III. EL INTERIOR PENINSULAR EN EL CONTEXT O URB ANO Y URB ANÍSTICO ESP AÑOL: POLARIZACIÓN DEL TERRIT ORIO Y CIUD ADES INTERMEDIAS III.1. Castilla y León: lo urbano junto a la or denación del territorio III.2. V alladolid: el interés de su perfil urbano y urbanístico P ARTE 2. MODEL O URB ANO Y CIUD AD CONSTR UID A: V ALLADOLID ENTRE 1979 Y 2012 R esumen / Abstract CAPÍTUL O IV . L OS AÑOS OCHENT A: LA IL USIÓN DE UNA CIUD AD COMP A CT A IV .1. El Plan General de 1984: en los oríg enes de un nuev o modelo urbano IV .2. El compromiso con la ciudad e xistente: despliegue de un ambicioso prog rama r efor mista desde el urbanismo IV .3. El cr ecimiento en compás de espera: la lenta dig estión de los planes parciales her edados CAPÍTUL O V . L OS AÑOS NOVENT A: LA PÉRDID A DEL PULSO REFORMIST A V .1. La r eactiv ación de la e xpansión por el sur: de P ar que Alameda a los municipios del entor no V .2. El Plan General de 1996: la b urocratización del suelo urbano V .3. Las DO TV AENT : una valiosa pero ignor ada propuesta de coor dinación para un cr ecimiento sostenible CAPÍTUL O VI. EL COMIENZO DE SIGLO: P ARO XISMO Y A GO T AMIENT O DEL MODEL O EXP ANSIV O VI.1. El Plan General de 2003: la ruptur a del modelo por un urbanismo al ser vicio del mer cado del suelo VI.2. La corona periurbana en e bullición: competencia entr e municipios y olig opolios inmobiliarios VI.3. La transf or mación de los enclav es industriales, militar es y ferro viarios: de la Ciudad de la Comunicación al “Plan R og ers”, contradicciones de un modelo a las puer tas de la crisis EPÍL OGO . EL INICIO DE LA REVISIÓN DEL PLAN GENERAL (2012) 8 11 11 17 22 29 31 35 51 64 79 103 109 121 165 184 209 215 217 221 223 243 262 277 292 316 345 377 398 425 463 491 CONCL USIONES. PROPUEST AS OPERA TIV AS / CONCL USIONS. SOME OPERA TIVE PROPOSALS BIBLIOGRAFÍA Bibliografía de interés metodológico o conte xtual Bibliografía sobre España Bibliografía sobre Italia Bibliografía sobre Castilla y León Bibliografía sobre V alladolid ÍNDICES Obras r ef erenciadas Legislación y otra nor mativ a estatal española Legislación y otra nor mativ a autonómica española Legislación y otra nor mativ a estatal italiana Legislación regional italiana Legislación y otra nor mativ a de Castilla y León Legislación y otra nor mativ a, y r esoluciones, acuer dos y ór denes ref eridas a la ciudad de V alladolid o a los municipios del ár ea urbana Instrumentos de planeamiento g eneral y par cial de la ciudad de V alladolid Figuras y ta blas ANEX OS A. Estadísticas del sistema urbano español B . Estadísticas del sistema urbano del nor te de Italia C . Estructura de la J unta de Castilla y León en materia de urbanismo y vivienda D . Principales instrumentos urbanísticos y de or denación del territorio de Castilla y León E. P ob lación del ár ea urbana y la ciudad de V alladolid F . Instrumentos de planeamiento g eneral de los m unicipios del área urbana de V alladolid G. Planes g enerales de la ciudad de V alladolid H. Estadísticas de construcción del ár ea urbana y la ciudad de V alladolid I. Licencias de edificación en la ciudad de V alladolid 495 501 502 504 512 516 518 523 524 531 537 540 543 545 548 553 559 567 568 588 592 594 596 600 602 615 635 8 RESUMEN El último ciclo expansi v o e xperimentado por las ciudades españolas se configuró entre finales de los años setenta y principios de los años ochenta y se desarrolló hasta el estallido de la b urbuja inmobiliaria en el año 2008. A lo lar g o de estas tres décadas , la planificación urbanística en España se ha visto mar cada por la prog r esiva consolidación de tr es iner cias que han contribuido al fr acaso en su administración. En primer lugar , la condición e xpansiv a, connatural al urbanismo español, desbor dó la v oluntad de r efor ma urbana del inicio de este periodo par a ponerse al ser vicio de la satisfacción de los inter eses del mer cado inmobiliario, que contó con la complicidad de la administración y del sector bancario . En segundo lug ar , se rompió el equilibrio entr e planeamiento y g estión en fa v or de la segunda, conduciendo a una prog r esiv a burocratización del urbanismo , cada v ez más alejado de sus valor es culturales , ligados al diseño espacial. En tercer lugar , se produjo una ruptura de la ar ticulación entr e el modelo o estructura urbana g eneral y los fr a gmentos que lo componen, imponiéndose una acción fragmentaria en ausencia de una visión global. Esta tesis doctoral propone una apro ximación a estas tr es iner cias a tra vés del caso de V alladolid, r ev estido de una condición ejemplar par a su estudio. P or un lado, el cr ecimiento expansi vo y la metropolización que han distinguido la e volución r eciente del sistema urbano español han caracterizado con gran claridad la del ár ea urbana vallisoletana. P or otro lado, la secuencia de planes e instrumentos urbanísticos de que ha dispuesto la ciudad en este periodo r ef lejan con gran pr ecisión los cambios que se han ido sucediendo en el mar co urbanístico, tanto a niv el nor mativ o como disciplinar . Se ha comenzado por sintetizar las principales características de la ev olución r eciente del sistema urbano y el sistema urbanístico españoles, contr astándolas con lo ocurrido en otro contexto , el nor te de Italia, en este mismo periodo. A continuación, se ha afrontado el estudio de los subsistemas urbanos del interior peninsular , que en el valle del Ebro y en la submeseta nor te se han caracterizado por una prog r esiv a polarización del territorio que ha resultado en la consolidación de una serie ciudades inter medias, entr e ellas V alladolid. Una ve z situada en el mar co urbano y urbanístico castellanoleonés, se ha analizado la e volución en paralelo de la realidad construida del ár ea urbana y del modelo urbano estab lecido a principios de los años ochenta, describiendo con detalle la prog r esiv a consolidación de las iner cias antes mencionadas. La r ev ersión de esos desequilibrios producidos en el sistema urbanístico e xige consolidar el incipiente cambio desde un urbanismo para la e xpansión hacia la reg eneración urbana, r ecuperar el protagonismo de los contenidos espaciales del urbanismo , reno var la gestión urbanística desde una perspectiv a e xigente y a bier ta a la inno vación y la cola boración y r ecomponer la necesaria unidad de todo modelo urbano desde las escalas inter medias, tanto la periurbana como la del barrio . P alabras c lav e: planificación urbanística, modelo urbano , historia del urbanismo, sistema urbano español, V alladolid. 9 ABSTRA CT T he latest e xpansi ve c ycle experienced b y Spanish cities had its origin between the late se v enties and early eighties and de veloped until the b urst of the housing bubb le in 2008. Over these thr ee decades, Spanish urban planning has mainly c haracterised b y the prog r essiv e consolidation of thr ee iner tias that ha ve contrib uted to the failur e in its administration. First, the e xpansiv e condition that is connatural to Spanish urbanism o v erf lo wed the will for urban r efor m that e xisted at the beginning of this period and led it to the satisfaction of the inter ests of the r eal estate market, w hich counted on the complicity of the public administration and the financial institutions. Second, the balance between planning and management was brok en in fa v our of the second, leading to a prog r essiv e bur eaucratization of urbanism, which g ot away from its cultural values , linked to spatial design. T hir d, there was a ruptur e in the ar ticulation between the g eneral urban model or structur e and the fragments that compose it, whic h resulted in a fr agmentar y action in the absence of a global vision. T his PhD thesis proposes an approach to these thr ee iner tias through the case of V alladolid, as it has an e xemplary condition for their stud y . On the one hand, the e xpansiv e g ro wth and metropolization that ha ve distinguished the r ecent ev olution of the Spanish urban system ha v e c learly c haracterized the urban ar ea of V alladolid. On the other hand, the sequence of urban plans and instruments of whic h the city has disposed in this period reflect with g r eatest pr ecision the successiv e chang es in the urban frame work, both at the nor mativ e and technical le vels . T he main characteristics of the r ecent ev olution of Spanish urban and planning systems ha v e been synthesized, and the y ha ve been compar ed to what happened in another conte xt, the nor th of Italy , in this same period. Ne xt, the urban subsystems in inland Spain ha ve been analysed, w here those of the Ebro valley and the nor ther n sub-plateau ha v e characteriz ed by a progressi ve territorial polarization that has r esulted in the consolidation of a series of inter mediate cities, among them V alladolid. Once framed in the Castilla y León urban and planning systems , the parallel e volution of building in the urban ar ea and the urban model that was established at the beginning of the eighties has been analysed in or der to describe in detail the prog r essiv e consolidation of the af orementioned iner tias . T he re versal of these imbalances produced in the urban planning system r equires consolidating the incipient chang e from an urbanism for the e xpansion towards urban r e g eneration, r eco vering the protagonism of the spatial contents of urbanism, r enewing urban manag ement from a demanding perspectiv e , open to inno vation and collabor ation, and recomposing the necessary unity of an y urban model through the inter mediate scales, both the peri-urban and the district one . K e ywor ds: urban planning, urban model, urban planning histor y , Spanish urban system, V alladolid. 10 11 INTR ODUCCIÓN A. JUSTIFICA CIÓN Y A CO T A CIONES: DEFINICIÓN DEL CAMPO DE ESTUDIO La planificación urbanística se encuentra actualmente inmersa en un momento crítico, de compleja construcción de unas nue vas bases desde las que compr ender , planificar y g estionar las ciudades en el siglo xxi . 1 La crisis económica que estalló y se globalizó entr e los años 2007 y 2008, ampliamente r econocida como la más intensa desde la Gran De pr esión —y cuy os efectos aún persisten— e videnció la necesidad de r efor mar los modelos políticos y económicos dominantes desde el final de la Segunda Guerra Mundial —que siguen en vueltos en la incer tidumbre y la inestabilidad—, así como el ag otamiento del modelo urbano guiado desde entonces por el paradigma del cr ecimiento —al menos en los países occidentales—. A ello ha contribuido también, de una f or ma decisiv a, la paulatina concienciación a escala mundial acer ca de la r esponsa bilidad de las ciudades en los r etos medioambientales que de be afrontar el planeta. A par tir de algunos hitos fundacionales como el informe Brundtland de 1987, la cumbr e de Río de 1992 o el protocolo de Kioto de 1997, se ha ido for mando y consolidando un n uev o paradigma: el del desarrollo sostenible , alimentado de principios como el cuidado del medio ambiente —destacando al r especto la lucha contr a el cambio climático, r eno vada en la cumbr e de P arís de 2015— o la búsqueda de una may or equidad social y de la erradicación de la pobr eza. 2 T odo ello cristalizó a finales de 2015 1 De hecho, a finales del siglo xx se empieza a distinguir entr e “la ciudad” y “lo urbano”, e xpresión de la condición cada v ez más indeter minada del objeto mismo de la planificación urbanística: “el mismo conce pto de lo ‘urbano’ —la esencia de la ciudad como forma de vida— está sometido a una impor tante transformación”, señalaba R amón L ópez de L ucio (1993: 206), mientras que F rançoise Choa y afir maba en 1994 “el r eino de lo urbano y la muer te de la ciudad”. Este te xto, junto a los de otros autor es enfocados a esta misma cuestión, forma par te del volumen titulado Lo urbano en 20 autores contemporáneos , editado por Áng el M artín r aMos (2004) y que per mite apr eciar la div ersidad de apro ximaciones a la condición de “lo urbano contemporáneo”. 2 El informe Brundtland toma su nombre de la por entonces primera ministra noruega Gro Harlem Brundtland, que encabezó la comisión —bajo mandato de Naciones Unidas— que elaboró el inf or me Our Common Future , en el que por primera v ez se empleó el conce pto de desar rollo sostenible —definido como el que satisface las necesidades del pr esente sin comprometer las necesidades de las futuras g eneraciones—. Este conce pto fue oficialmente adoptado en la Confer encia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo cele brada en junio de 1992 en Río de J aneiro —en la denominada Dec laración de Río—. J usto entonces se adoptó también la Con vención Mar co de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, que condujo en 1997 a la firma del Protocolo de Kioto para estab lecer compromisos concr etos en la lucha contra el calentamiento global. INTRODUCTION A. JUSTIFICA TION AND FRAME: DEFINITION OF THE FIELD OF STUD Y Urban planning is currently immersed in a critical moment of comple x construction of new bases to understand, plan and manage cities in the 21 st centur y . T he economic crisis that broke out and became global between 2007 and 2008, widely recognized as the most intense since the Great Depr ession —and whose effects still persist— evidenced the need to ref or m the dominant political and economic models since the end of the Second W orld War —which are still in volv ed in uncer tainty and instability—, as well as the e xhaustion of the urban model guided since then b y the growth paradigm —at least in W ester n countries—. T he g radual a wareness on a global scale about the r esponsibility of cities in the en vironmental challeng es that the planet must face has also contrib uted to this, in a decisiv e way . Based on some foundational milestones suc h as the Brundtland R epor t of 1987, the Rio Summit of 1992 or the Ky oto Protocol of 1997, a new par adigm has formed and consolidated: that of sustainab le dev elopment, fed b y principles such as en vironmental protection —especially the fight ag ainst climate chang e, r enewed at the P aris Summit in 2015—. or the sear ch for greater social equity and the eradication of po ver ty . All this cr ystallized in late 2015 in the adoption by the United Nations Assembly of the so-called 2030 Agenda f or Sustainable Dev elopment, which just a year later also mo ved to the spher e of urbanism. T he United Nations Conference on Housing and Sustainab le Urban Dev elopment —Habitat III— which was held in Quito in October 2016 appro ved the so-called New Urban Agenda, whose prologue —of which an e xcerpt is r eproduced below— is eloquent: In this unpr ecedented era of increasing urbanization, and in the conte xt of the 2030 Agenda for Sustainab le Dev elopment, the P aris Agreement, and other global dev elopment a greements and frame works, we ha ve r eached a critical point in understanding that cities can be the sour ce of solutions to, rather than the cause MigueL fernández Mar o t o - tesis doct oraL - 2019 12 una apr o xiMa ción a Las iner cias de La pLanificación urb anística reciente en esp aña a tra vés deL caso de v aLLadoLid (1979–2012) model o urb ano y ciud ad construid a en la adopción por par te de la Asamblea de las Naciones Unidas de la denominada Ag enda 2030 para el desarrollo sostenible , que apenas un año después se trasladó también a la esf er a del urbanismo. La Confer encia de las Naciones Unidas sobre la V ivienda y el Desarrollo Urbano Sostenible —Hábitat III—, que se cele bró en Quito en octubr e de 2016 aprobó la denominada Nueva Agenda Urbana , cuyo prólog o —del que se r eproduce a continuación un e xtracto— es elocuente: En esta era en la que vi vimos un cr ecimiento sin pr ecedentes de la urbanización, y en el conte xto de la Ag enda 2030 par a el Desarrollo Sostenible , el Acuerdo de P arís y otros acuerdos y mar cos mundiales para el desarrollo, hemos llegado al momento decisiv o en el que entendemos que las ciudades pueden ser fuente de soluciones a los problemas a que se enfr enta nuestro mundo en la actualidad, y no su causa. Si está bien planificada y bien g estionada, la urbanización puede ser un instrumento poderoso para lograr el desarrollo sostenible , tanto en los países en desarrollo como en los países desarrollados. La Nuev a Ag enda Urbana pr esenta un cambio de paradigma basado en la ciencia de las ciudades; estab lece nor mas y principios para la planificación, construcción, desarrollo, g estión y mejora de las z onas urbanas en sus cinco pilar es de aplicación principales: políticas urbanas nacionales, legislación y nor mativas urbanas , planificación y diseño urbano, economía local y finanzas m unicipales e implementación local. Se pone así de manifiesto tanto la idea de cambio de paradigma en lo urbano —tomando pr estada la e xpresión acuñada en 1962 por T homas S . K uhn (1984) en La estructura de las revoluciones científicas — como el llamamiento concr eto a la contrib ución de , entr e otros, la planificación y el diseño urbano, apo yándose en la “ciencia de las ciudades”. En el conte xto europeo, este camino hacia un nue v o paradigma urbano se ha ido también r ecorriendo paulatinamente en las últimas décadas. Ha y que citar a este r especto la Carta de las Ciudades Europeas hacia la Sostenibilidad — La Carta de Aalborg — de 1994 y la Carta de Leipzig sobre Ciudades Europeas Sostenibles de 2007, que pr esentaron y consolidaron el principio de sostenibilidad, orientándolo hacia la adopción de un enfoque integ rado en las políticas urbanas que pr estase especial atención a los denominados espacios vulnera bles . T ambién cabe citar la Declaración de Toledo de 2010, que destacó la impor tancia de la inter vención en la ciudad e xistente y el papel estratégico de la r egener ación urbana en el futuro de las ciudades europeas. Finalmente , ello ha conf luido en la adopción en Ámsterdam en may o de 2016 de la primer a Agenda Urbana para la UE — Urban Agenda for the EU —, que , tras subra yar la impor tancia de las ciudades en la consecución de los objetiv os de desar rollo de la Unión Europea —UE—, estab lece doce temas prioritarios. 3 Unos compromisos que se r eno varon mediante el Acuerdo de P arís, adoptado en la capital francesa en diciembr e de 2015. 3 F rente a la Nueva Agenda Urbana , la Agenda Urbana para la UE se distingue precisamente por evitar el maximalismo y concentr arse en esos doce aspectos of , the challenges that our world is facing toda y . If well-planned and well-managed, urbanization can be a powerful tool for sustainab le dev elopment for both dev eloping and dev eloped countries. T he New Urban Agenda pr esents a paradigm shift based on the science of cities; it lays out standards and principles for the planning, construction, dev elopment, mana gement, and impro vement of urban ar eas along its fiv e main pillars of implementation: national urban policies, urban legislation and regulations, urban planning and design, local econom y and municipal finance , and local implementation. T he idea of a paradigm shift in the urban sphere is thus made clear —borrowing the e xpr ession coined in 1962 by T homas S. K uhn (1984) in T he Structure of Scientific R ev olutions— as well as the concrete call f or the contribution of , among others, planning and urban design, based on the “science of cities”. In the European conte xt, this path towar ds a new urban par adigm has also been gradually taking place in recent decades . In this r egard, the Charter of European Cities and Towns Towards Sustainability —The Aalborg Charter— of 1994 and the Leipzig Charter on Sustainable European Cities of 2007 pr esented and consolidated the principle of sustainability , guiding it to wards the adoption of a integ rated approach in urban policies that pa y special attention to the so-called vulnerab le spaces. It is also wor th mentioning the T oledo Dec laration of 2010, whic h highlighted the impor tance of the intervention in the e xisting city and the strategic role of urban reg eneration in the future of European cities. Finally , this has led to the adoption in Amsterdam in May 2016 of the first Urban Agenda for the EU , which underlines the impor tance of cities in achie ving the European Union ’ s dev elopment objectives and establishes twelve priority themes. Finally , regarding the Spanish conte xt, it should be noted that the economic crisis that brok e out in 2008 —whic h manifested itself with remarka ble intensity , and ev entually profoundly altered the socio-economic and political framework— had a par ticular component, dir ectly link ed to urban issues. After y ears of incessant growth —whic h lar g ely suppor ted g eneral economic growth—, the r eal estate sector suffered a brutal collapse , from which it has bar ely be gun to reco ver , linked to that suffer ed by man y financial institutions —such as sa vings banks—. T he outbreak Introducción 13 J ustificación y acotaciones: definición del campo de estudio Finalmente , descendiendo y a al conte xto español, hay que destacar que la crisis económica que estalló en 2008 —que se manifestó con nota ble intensidad, y aca bó por alterar profundamente el panorama socioeconómico y político— tuv o un componente propio, dir ectamente ligado a lo urbano. T ras años de incesante cr ecimiento —que sustentó en b uena medida el cr ecimiento económico g eneral—, el sector inmobiliario sufrió un brutal desplome del que apenas ha empezado a r ecuper arse , ligado al que sufrieron muchas entidades financier as —como las cajas de ahorro—. El estallido de la popular mente conocida como “burb uja inmobiliaria” ha poblado el imaginario colectiv o más allá de las consecuencias del “boom” en la construcción —fundamentalmente r esidencial—: grandes áreas urbanizadas vacías , edificios abandonados a medio construir , etc. ( s chuLz - d ornb urg , 2012). Como consecuencia, el urbanismo ha sufrido un enor me despr estigio ante la sociedad, tanto en su ver tiente política —ineficacia y corrupción— y económica —especulación— como en la técnica: la planificación urbanística —y por e xtensión, incluso la arquitectur a— quedó cuestionada ante la opinión pública al e videnciarse este fracaso en su administración. Considerando todo ello , quienes —como el que escribe estas líneas— han escogido la arquitectur a y , desde ella, el urbanismo como pr eocupación y ocupación académica o profesional son r esponsab les de r ecuperar la confianza de la sociedad en cuanto a la necesidad e impor tancia de su contribución a la construcción de un nue vo modelo de desarrollo urbano sostenible , adaptado a los r etos del siglo xxi —tal y como se expr esa en el marco inter nacional antes citado—. Asumiendo que la for ma como se ha administrado el urbanismo hasta ahor a en España adolece de disfuncionalidades y defectos —culpa bles en su par te alícuota de las per niciosas consecuencias antes mencionadas—, la definición de ese nue vo paradigma urbanístico e xig e antes que nada una r evisión profunda y crítica de lo ocurrido, con el fin de asentar sólidamente unas nue vas bases de futuro. En consecuencia, la contribución a esta r evisión del urbanismo en España en el periodo más r eciente , más allá de discursos manidos y orientada a la definición de unas pautas de futuro, se plantea como mar co y justificación de la opor tunidad y per tinencia de esta tesis doctoral. Sin embar go , dicha contrib ución no puede consistir en una r evisión global, g enérica o construida en abstr acto. Como es lógico, se r equier e asumir una serie de acotaciones que definan a su v ez las singularidades de la in vestigación —su e xigida originalidad—, par tiendo de unos planteamientos propios conducentes a unas conclusiones que , aun siendo —necesariamente— par ciales e considerados cla ve , entr e los que aparecen tanto temas clásicos —mo vilidad urbana, vivienda— como otros más r ecientes —transición ener gética, economía circular—. T ambién merece la pena hacer r efer encia a La Carta del Urbanismo Europeo — The Charter of European Planning —, aprobada en abril de 2013 por el Consejo Europeo de Urbanistas —ECTP-CEU— a par tir de un te xto pre vio de 2003, en la que se presta una especial atención al papel de los urbanistas, esta bleciendo incluso unos compromisos para lider ar los cambios que las ciudades y los territorios requier en. of the popularly known as “r eal estate bubble” has filled in the collectiv e ima ginar y beyond the consequences of the “boom” in construction —fundamentally residential— with lar ge empty urbanized ar eas, abandoned and half-built b uildings, etc. ( s chuLz - d ornb urg , 2012). As a r esult, urbanism has suffered a hug e loss of prestig e to society , both in its political —inefficiency and corruption— and economic — speculation— aspect and in the technical one: urban planning —and b y extension, e ven arc hitecture— was questioned by public opinion w hen this failur e in its administration became e vident. All this considered, w ho hav e chosen arc hitecture and, from it, urbanism as a concern and academic or professional occupation —as w ho writes these lines— are r esponsible for r eco vering the confidence of society r eg arding the need and impor tance of their contribution to the construction of a new model of sustainable urban de velopment, adapted to the challeng es of the 21 st centur y —as is expr essed in the afor ementioned inter national framework—. Assuming that the way to administer urbanism in Spain so far suffers from dysfunctions and defects — culpable in its aliquot por tion of the pernicious consequences that ha ve been mentioned a bov e—, the definition of this new urban planning paradigm demands , abo v e all, a profound and critical re vision of what happened, in order to fir mly establish ne w bases for the futur e . Consequently , the contribution to this r evision of urban planning in Spain in the most recent period, beyond hackneyed speeches and aimed at defining future patter ns, is consider ed as framework and justification for the oppor tunity and per tinence of this PhD thesis. Howe ver , this contribution cannot consist of a global, generic or abstract-constructed r eview . Logically , it is necessar y to assume a series of delimitations that define the singularities of the r esearc h — its requir ed originality—, star ting from some own approac hes that lead to conclusions that, ev en if they ar e necessarily par tial and incomplete , can re present a more or less r elev ant contribution. In this regard, it must be stated that the definition of these delimitations has been directly link ed to the work that the author of this resear ch began to develop since early 2012 at the Instituto Univ ersitario de Urbanística of the Univ ersity of V alladolid —thanks to professor J uan Luis de las Rivas Sanz, later turned into director of this PhD thesis—. MigueL fernández Mar o t o - tesis doct oraL - 2019 14 una apr o xiMa ción a Las iner cias de La pLanificación urb anística reciente en esp aña a tra vés deL caso de v aLLadoLid (1979–2012) model o urb ano y ciud ad construid a incompletas, puedan r epr esentar una apor tación más o menos r ele vante . A este respecto , hay que comenzar poniendo de manifiesto que la definición de esas acotaciones ha estado dir ectamente ligada al trabajo que el autor de esta in vestigación empezó a desarrollar desde principios de 2012 en el Instituto Univ ersitario de Urbanística de la Univ ersidad de V alladolid — gracias al profesor J uan Luis de las Rivas Sanz, lueg o con ver tido en dir ector de esta tesis doctoral—. En concr eto, la opor tunidad de par ticipar en los trabajos iniciales de la r e visión del Plan General de Or denación Urbana de V alladolid que comenzaron entonces supuso, por un lado , enfr entarse a ese proceso de balance del pasado como paso pr e vio e impr escindible para la planificación del futuro . P or otro lado , condujo de una for ma más o menos natural —y fr ente a otras muc has posibilidades— hacia la acotación de la in vestigación en tor no al caso de V alladolid como elemento fundamental y definitorio. En este sentido, esta tesis doctor al se sustenta en gran medida sobr e la base de una in vestigación pr e via r ealizada entr e los años 2013 y 2014 en el mar co del Máster en In vestigación en Ar quitectur a de la Univ ersidad de V alladolid, y que fructificó en el T r abajo Fin de Máster titulado El Plan General de Valladolid de 1984: en los orígenes de un nuevo modelo urbano ( f ernández - M ar o t o , 2014), al que , del mismo modo, se ha pr etendido dar continuidad. 4 P asando ya a las acotaciones —que estab lecen límites y dimensiones—, esta in vestigación se define a par tir de sus tres mar cos principales —el disciplinar , el temporal y el espacial/ g eog ráfico— y de su enfoque metodológico, que será objeto de un apar tado específico. Comenzando pues por esos marcos que delimitan la in vestigación, con viene referirse en primer lugar a lo que se ha definido como mar co disciplinar . Esta primera acotación guar da relación dir ecta con la condición multidisciplinar del urbanismo , tanto en su v er tiente académica como profesional. P or un lado, el urbanismo es objeto de estudio de distintas disciplinas académicas: no lo es solo de la ar quitectura, sino también de la g eog rafía, la sociología, la economía, el der ec ho, etc., y cada una apor ta evidentemente los enfoques y métodos que le son propios. P or otro lado, el urbanismo es también ocupación de distintas profesiones: en gran medida de los ar quitectos , pero también de los ing enieros, de los g eógrafos, de los juristas, etc. En consecuencia, la construcción del conocimiento de lo urbano —y también su producción técnica— es el r esultado —plural— de toda esa div ersidad de apro ximaciones. En este sentido, es necesario pr ecisar que la apro ximación que se propone en esa in vestigación sur g e desde la arquitectura — elabor ada por un ar quitecto en una Escuela de Ar quitectura—, y por ello es deudora de los métodos de esta disciplina, lo que desde el inicio deter mina un enfoque fundamental: el estudio del urbanismo como técnica de cr eación —diseño, producción— del 4 Un resumen de este tra bajo se publicó en el número 18 de la r evista Ciudades ( f ernández - M ar o t o , 2015). In par ticular , the oppor tunity to par ticipate in the initial works of the r evision of the Gener al Urban Plan of V alladolid that beg an then supposed, on the one hand, to face this process of e valuating the past as a pr evious and essential ste p for planning the futur e . On the other hand, it led in a mor e or less natural way —and in front of man y other possibilities— towar ds the delimitation of the in vestigation around the case of V alladolid as a fundamental and defining element. In this sense , this PhD thesis is based lar g ely on the pr evious resear ch conducted between 2013 and 2014 in the frame work of the master’ s de gree in R esearc h in Ar chitectur e at the Univ ersity of V alladolid, which r esulted in the master’ s de gree Final Project called El Plan General de Valladolid de 1984: en los orígenes de un nuevo modelo urbano ( f ernández - M ar o t o , 2014). In the same way , it has been intended to giv e it contin uity . T urning now to the delimitations —which establish limits and dimensions—, this r esearc h is defined from its three main framewor ks —disciplinar y , temporal and spatial/geographical— and its methodological approach, whic h will be subject of a specific section. Star ting then by those fr ameworks that delimit the in vestigation, it is con v enient to r efer in the first place to what has been defined as the disciplinar y framework. T his first delimitation is directly related to the m ultidisciplinar y condition of urban planning, both in its academic and professional aspects. On the one hand, urbanism is the object of study of dif fer ent academic disciplines: not only ar chitectur e , but also geography , sociolog y , economics, law , etc., and each one e vidently contributes through its o wn approaches and methods . On the other hand, urbanism is also an occupation of dif fer ent professions: lar g ely of architects , but also of engineers, g eographers, jurists, etc. Consequently , the construction of the knowledg e about urban issues —and also its technical production— is the —plural— result of all these approaches. In this sense , it is necessar y to specify that the approach that is proposed in this r esear ch comes from an arc hitectural approac h — made by an ar chitect in a School of Architectur e—, and ther ef ore is inde bted to the methods of this discipline , whic h determines a fundamental approach: the stud y of urbanism as a technique of creation —design, production— of urban space, link ed to a fundamental variab le: the spatial one . Given its impor tance , this question will be con v eniently Introducción 15 J ustificación y acotaciones: definición del campo de estudio espacio urbano, vinculada a una v ariab le fundamental: la espacial. Dada su trascendencia, en el apar tado dedicado a la metodología se profundizará con v enientemente en esta cuestión, acotando la planificación urbanística dentro de lo que se podría denominar como el urbanismo de los ar quitectos —con sus v entajas e incon v enientes—. La siguiente acotación se r efier e al mar co temporal de la in v estigación, que deriv a dir ectamente de la v oluntad antes e xpr esada de contribuir a una r evisión crítica del urbanismo en España en los últimos años, moti vada por la crisis en que se ha sumido el modelo de desarrollo urbano vigente hasta ahor a. Lógicamente , el punto final del periodo a analizar de be coincidir con el momento en que se e videncia esta crisis —2008, momento del estallido de la “burb uja inmobiliaria”—. En consecuencia, el r eto fundamental se corresponde con la fijación del punto de par tida, es decir , con la definición del periodo de vig encia del “paradigma” o modelo urbanístico que ha acompañado al modelo de desarrollo urbano ahora en crisis en España, o más concr etamente del momento en que dicho modelo se definió en sus componentes fundamentales. A este r especto , es necesario r emitirse al antes citado antecedente y base de esta in v estigación, ya que en ese tra bajo pr evio —no en vano subtitulado “en los oríg enes de un n ue v o modelo urbano”— se estudiaron pr ecisamente las condiciones que per miten fijar el último momento de cambio profundo en el urbanismo español entr e finales de los setenta y principios de los ochenta. 5 P or un lado, atendiendo a su mar co político , económico y social, es evidente que España vi vió entonces un momento de cambio , correspondiente a la T ransición a la democr acia —tras cuatro décadas de dictadura fr anquista—. Ello coincidió además con otra gra v e crisis económica que af ectaba claramente al país — poniendo fin a los denominados años del desarrollismo—, pero que también entonces tuv o un carácter y una gran trascendencia inter nacional. 6 P or otro lado, atendiendo al mar co disciplinar , se produjeron a su v ez impor tantes cambios en la r egulación nor mativ a del urbanismo —r ef or ma de la Le y del Suelo de 1975, nue v o mar co competencial incorpor ado en la Constitución de 1978—, acompañados de nue vas f or mas de acometer la definición del planeamiento urbanístico con tal claridad y coher encia que alcanzaron cohesión g eneracional, y en las que se evidencia ba la inf luencia de corrientes de carácter internacional, críticas con el urbanismo funcionalista hasta entonces dominante . 5 Se atendió en concr eto a los “fundamentos de un cambio de modelo urbano” ( f ernández - M ar o t o , 2014: 141-84) 6 La denominada crisis del petróleo de 1973 puso fin al periodo de intenso cr ecimiento económico que todos los países occidentales habían v enido e xperimentando desde la Segunda Guer ra Mundial, poniendo por v ez primera en cuestión el antes citado paradigma del cr ecimiento. En este sentido, desde un punto de vista más gener al, el periodo transcurrido entr e esa crisis y la que estalló en 2008 bien puede leerse no tanto como el periodo de vig encia de un paradigma, sino como el lar g o proceso de transición desde el par adigma del cr ecimiento hacia el nue vo par adigma del desar rollo sostenible —ho y ya institucionalizado—. analysed in de pth in the section dedicated to the methodolog y , defining urban planning within what could be called as the urbanism of the ar chitects —with its ad vantages and disad vantages—. T he following delimitation r efers to the time frame work of the resear ch, which deri ves directly from the afor ementioned will to contribute to a critical r eview of urban planning in Spain in r ecent years, which has been moti vated by the crisis of the urban dev elopment model in force until now . Logically , the final point of the period to analyse must coincide with the moment when this crisis became evident —2008, moment of the outbreak of the “r eal estate bubble”—. Consequently , the main challeng e cor responds to the deter mination of the star ting point, that is, to the definition of the period of validity of the “paradigm” or urban planning model that has accompanied the urban dev elopment model that is now in crisis in Spain or , mor e specifically , to the definition of the moment when this model was defined in its main components. In this r eg ard, it is necessar y to ref er to the afor ementioned antecedent and basis of this resear ch, since that pr evious work —not in v ain subtitled “in the origins of a new urban model”— analysed the conditions that allow to deter mine that the latest moment of profound chang e in Spanish urbanism took place between the late sev enties and early eighties. On the one hand, considering its political, economic and social framework, it is evident that Spain liv ed then a period of chang e corresponding to the T ransition to democracy —after four decades of F ranco’ s dictatorship—. T his also coincided with another serious economic crisis that clearly affected the countr y — putting an end to the so-called years of de velopmentalism— b ut also had then an international scope and significance . On the other hand, considering the technical fr amework, impor tant chang es wer e also introduced in the nor mativ e r egulation of urbanism —ref or m of the Land Law of 1975, new administr ativ e framework incorpor ated in the Constitution of 1978—. T hey were accompanied b y new ways of defining urban planning, with suc h a clarity and coherence that the y achie ved gener ational cohesion, also reflecting the international influence of critical perspectiv es with the functionalist urbanism that had been until then dominant. T herefor e, the time fr amework of the resear ch comprises the appro ximately thir ty years between MigueL fernández Mar o t o - tesis doct oraL - 2019 16 una apr o xiMa ción a Las iner cias de La pLanificación urb anística reciente en esp aña a tra vés deL caso de v aLLadoLid (1979–2012) model o urb ano y ciud ad construid a P or lo tanto , el mar co temporal de la in vestigación queda acotado en los apro ximadamente treinta años tr anscurridos entre finales de los setenta y el final de la primera década del siglo xxi . La concr eción de este periodo que se ha incluido en el título de la in vestigación —y que se corresponde con los años 1979 y 2012— r ecoge este mar co más gener al al mismo tiempo que pr etende e xpr esar —con pr ecisión— su concreción en V alladolid como caso que ar ticula la in vestigación. Así, se ha escogido 1979 como año inicial por ser entonces cuando comenzó la r edacción del plan g eneral de or denación urbana de 1984 —que hizo patente en la ciudad el cambio de ciclo urbano—, coincidiendo a su ve z con la elección de la primera corpor ación m unicipal democrática tras la dictadura. Del mismo modo , se ha escogido 2012 como año final por coincidir con el inicio de la r e visión del plan g ener al a la que antes se ha hecho r eferencia y que ha brá de guiar el n uev o ciclo urbano en esta ciudad —además de re presentar el punto de par tida de esta in vestigación—. Finalmente , es necesario comentar el marco espacial o g eo gráfico que acota la in vestigación, que tal y como ya se ha adelantado —y queda r ef lejado en el título— se corresponde fundamentalmente con V alladolid, caso a tra vés del que se aspira a ejemplarizar — desde una r e visión crítica— la planificación urbanística r eciente en España. Es cier to que esta aspiración hacía muy cuestiona ble centrar la in v estigación de for ma directa y e xclusiv a en este caso , por lo que la v oluntad no ha sido tanto la de construir un discurso “sobr e” V alladolid —opción por lo demás igualmente válida en tanto se justificase—, sino construir un discurso “desde” V alladolid, es decir , alcanzar unas conclusiones sólidamente sustentadas en el estudio de este caso, pero que no se ag oten en él, sino que sean útiles para esa v oluntad de re visión crítica del urbanismo español que orienta la in vestigación. P or lo tanto , se r equería un esfuerzo de conte xtualización suficientemente amplio y pr eciso del sistema urbano y urbanístico del que V alladolid ha formado par te en el periodo objeto de estudio. De hecho , esta necesidad ha mar cado decisi vamente la estructur a de esta tesis doctoral —en r elación directa con su enf oque metodológico—, lo que se r etomará de nue vo en el apar tado correspondiente . A la ve z, esta cuestión per mite entroncar con el siguiente apar tado, y a que se busca ba dar una r espuesta a la pr egunta for mulada como hipótesis de par tida: ¿en qué medida es inter esante —o r ele vante— el estudio del caso de V alladolid para contrib uir a una r e visión crítica del urbanismo dominante en España en los últimos tr einta años? the late sev enties and the end of the first decade of the 21 st centur y . T he concretion of this period that has been included in the title of the r esearch —and w hich corresponds to the y ears 1979 and 2012— assumes this mor e gener al frame work and, at the same time , it intends to e xpr ess —with precision— its concr etion in V alladolid as the case that ar ticulates the r esear ch. T hus, 1979 has been chosen as the initial year because it was then when the redaction of the gener al plan of 1984 be gan —which made the chang e in the urban c ycle in the city evident—, coinciding with the election of the first democratic municipal corpor ation after the dictatorship . In the same way , 2012 has been chosen as the final year because it coincides with the beginning of the r evision of the gener al plan to whic h r efer ence was made earlier and which will guide the new urban c ycle in this city —besides r epr esenting the star ting point of this resear ch—. Finally , it is necessar y to comment the spatial or g eog raphical framework that delimits the resear ch, which, as it has alr eady been anticipated —and it is reflected in the title— mainly corresponds to V alladolid. T hrough this case it is intended to e x emplify —from a critical r evision— the recent urban planning in Spain. It is true that this aspiration made it v er y questionable to dir ectly and e x clusively focus on this case , so the will has not been to build a discourse “on” V alladolid —an equally valid option, as long as it was justified—, but to build a discourse “from” V alladolid, that is, to r each conclusions that are solidly suppor ted in the stud y of this case , but not restricted to it, so they ar e also useful for that will of critical revision of Spanish urbanism that guides the resear ch. T herefor e, an effor t of conte xtualization —wide and accurate enough— of the urban and planning system of which V alladolid has been par t during the studied period was requir ed. In fact, this need has decisi v ely contributed to the definition of the structur e of this PhD thesis —in close relationship to its methodological approach—, whic h will be commented later in the corresponding section. At the same time , this issue allo ws to connect with the follo wing section, as it was necessar y to giv e an answer to a question formulated as star ting hypothesis: to what e xtent is it interesting or rele vant to study the case of V alladolid in or der to contribute to a critical r e view of the dominant urbanism in Spain in the last thir ty y ears? Introducción 17 Hipótesis, objetiv os y estado de la cuestión: los desequilibrios del sistema urbanístico español B. HIPÓTESIS, OBJETIV OS Y EST ADO DE LA CUESTIÓN: L OS DESEQUILIBRIOS DEL SISTEMA URB ANÍSTICO ESP AÑOL. La principal hipótesis planteada en esta tesis doctoral —en la medida en que es la hipótesis que le da sentido y per mitiría satisfacer la intención que la impulsó— es que V alladolid constituye un caso de interés y r ele vancia desde el que analizar el urbanismo español de las últimas tr es décadas, capaz de ofr ecer conclusiones útiles que puedan contribuir a orientarlo en el futuro. A par tir de aquí, el r esto de las hipótesis tienen dir ectamente que v er con las disfunciones, def ectos o anomalías del urbanismo español que han contribuido a la crisis del modelo de desarrollo urbano en España. En concr eto, la siguiente hipótesis que se enuncia es que el modelo de desarrollo urbano hoy en crisis —desplegado desde finales de los setenta y vig ente por lo tanto durante tr einta años— se ha acompañado de la prog resi va consolidación de tr es grandes iner cias dentro del sistema urbanístico, que han pro vocado a la postr e la ruptura de otros tantos equilibrios inter nos del propio sistema, causando así el fracaso en la administr ación del urbanismo tal y como ha estado configurado . Hay que subr ayar que esas iner cias han tenido una condición técnica, es decir , que más allá de que r espondan a decisiones de índole política o a un deter minado modelo socioeconómico, han sido instrumentadas técnicamente , con mecanismos que han contribuido a los ef ectos señalados. En primer lugar , se plantea que el modelo de desarrollo urbano propuesto en el planeamiento urbanístico al inicio de este periodo combinaba una clara condición e xpansiv a con una no menos clara v oluntad de ref or ma urbana. El crecimiento y la e xpansión de las ciudades —alimento del mer cado inmobiliario— se planteaba y justificaba como el medio necesario par a poder conseguir el fin fundamental: la mejora de las condiciones de vida en dic has ciudades, y m uy especialmente en los barrios ya e xistentes. Sin embar g o, esa condición e xpansiv a acabó por con ver tirse en una iner cia plasmada en el planeamiento urbanístico, que ignoró su de pendencia de aquellos objetiv os de r efor ma urbana. Se rompió así el equilibrio, en f a vor de la ex clusiv a satisfacción de las necesidades del mer cado inmobiliario. En segundo lug ar , se plantea que la planificación urbanística ar ticulaba el planeamiento y la g estión, entendiendo que la segunda constituía el medio con el que hacer efecti vos los fines y objetiv os mar cados por el primero. Sin embar g o, fruto en gran medida de los sucesiv os cambios leg ales que ha r ecorrido todo este periodo, pero también de situaciones sobr e venidas — vinculadas por ejemplo a “der echos adquiridos”— la g estión adquirió también una condición iner cial cada ve z más acentuada y , sobr e todo, desligada del planeamiento. Se produjo así la ruptur a de otro equilibrio que condujo a una suer te de “burocr atización” del urbanismo, de cor te económica y haciéndolo cada v ez más B. HYPO THESIS, OBJECTIVES AND ST A TE OF ART : THE IMB ALANCES OF THE SP ANISH URB AN PLANNING SYSTEM T he main hypothesis proposed in this PhD thesis —as it is the hypothesis that giv es it meaning and would satisfy the intention that has driv en it— is that V alladolid is a case of inter est and rele vance to analyse the Spanish urbanism of the last thr ee decades, since it is ab le to offer useful conclusions that can help guide it in the futur e . F rom this basis, the r est of the hypotheses ar e directly r elated to the d ysfunctions, defects or anomalies of Spanish urbanism that ha ve contrib uted to the crisis of the urban dev elopment model in Spain. In par ticular , the follo wing hypothesis that is stated is that the model of urban dev elopment today in crisis —de ployed since the end of the sev enties and in for ce for thir ty years— has been accompanied by the prog ressiv e consolidation of three major iner tias within the urban planning system. T his has ev entually caused the ruptur e of the thr ee corresponding internal balances of the system itself , thus causing the failur e in the administration of urban planning as it has been configur ed. It must be emphasiz ed that these iner tias ha ve had a tec hnical condition: bey ond decisions of a political natur e or the specific socioeconomic model, they ha v e been technically implemented through mechanisms that ha ve contributed to the afor ementioned effects. First, it is proposed that the urban dev elopment model that was defined through urban planning at the beginning of this period combined a clear e xpansive condition with a no less clear will for urban ref or m. T he growth and e xpansion of cities —food of the r eal estate mark et— were consider ed and justified as the necessar y means to achie ve the fundamental g oal: the impro v ement of living conditions in cities, and especially in the alr eady e xisting neighbourhoods. Howe ver , this e xpansive condition ev entually became an iner tia embodied in urban planning, w hich ignored its dependence on those objecti ves of urban ref or m. T his broke the balance , in fa vour of the e x clusive satisfaction of the needs of the real estate market. Second, it is ar gued that urban planning ar ticulated planning and management, understanding that the second was the means to make effectiv e the aims and objectiv es set b y the first. Howe ver , lar gely as a result of the successi ve legal MigueL fernández Mar o t o - tesis doct oraL - 2019 18 una apr o xiMa ción a Las iner cias de La pLanificación urb anística reciente en esp aña a tra vés deL caso de v aLLadoLid (1979–2012) model o urb ano y ciud ad construid a ajeno a los valor es culturales que lo r e vistieron inicialmente — vinculados esencialmente a su dimensión espacial, formal—. En ter cer y último lugar , se estab leció que el modelo de desarrollo urbano de bía garantizar la cohesión entr e el modelo espacial g eneral —la estructur a urbana como matriz espacial y funcional— y los fragmentos que lo componían, correspondientes tanto a los barrios existentes como a los n ue v os desarrollos pr evistos . Se pr e v eía un cr ecimiento paulatino , fragmento a fragmento, pero sin arriesgar la cohesión del conjunto, entendido desde una condición ar ticulada y compacta. Sin embar go, la autonomía de los fragmentos —de los nue vos desarrollos, instrumentados fundamentalmente a tra vés de la figura del plan par cial— acabó también por romper el equilibrio con la estructura global —definida por el plan g eneral—, dando lugar a un desarrollo urbano hecho de r etazos cada v ez más desvinculados entr e sí y del conjunto, y deudor es únicamente de sus propias lógicas —y de los inter eses de quienes los promo vían—. En consecuencia, la hipótesis g eneral de esta in vestigación se puede r eformular afir mando que el modelo de desarrollo urbano vig ente en España en los últimos tr einta años se ha desplegado desde el prog r esiv o debilitamiento y definiti va ruptur a de tr es equilibrios esenciales del sistema urbanístico encar g ado de v ehicularlo: entr e e xpansión y r ef or ma, entre planeamiento y g estión, y entr e modelo y fragmento, conduciendo a rutinas e iner cias que están en la causa de la crisis del modelo de desarrollo urbano desde el punto de vista instrumental, sin ob viar lógicamente su conf luencia con otros factor es de índole política o económica. 7 Ello se completa a su v ez con la con vicción —demostrab le— de que V alladolid constituye un caso en el que estos tr es desequilibrios se han manifestado con una enor me elocuencia. De estas hipótesis que orientan la tesis doctoral sur g en los objetiv os que , en coherencia con estas , se pr etenden conseguir , así como su vinculación en cada caso con el estado de la cuestión. Desde una perspectiv a g eneral, la in vestigación afronta cómo la planificación urbanística ha contribuido al modelo de desarrollo urbano ho y en crisis, par a e xtraer de ello conclusiones que se pretenden operati vas —al menos indir ectamente—. P ara ello, se pr etende describir los fenómenos que han car acterizado dicho desarrollo urbano, y mostr ar cómo los ha a bor dado el sistema urbanístico, atendiendo a sus dos componentes fundamentales. El primero es el mar co nor mativ o en materia de urbanismo y ordenación del territorio, que ha e xperimentado una e v olución constante en el periodo analizado —causa de alguno de los desequilibrios que antes se han señalado—, pero que ha mantenido al mismo tiempo una enor me estabilidad en lo tocante a los pilar es de su 7 Estos tr es desequilibrios y las consiguientes rutinas e iner cias sacrifican los objetiv os clásicos del urbanismo en fa vor de soluciones “cómodas”: burocráticas , sin calidad técnica, sin diseño urbano, con vencionales y escla vas de los ag entes dominantes en el mer cado inmobiliario, inde pendientemente de quién ostente el gobierno. chang es that ha v e tak en place throughout this period, but also of super v ening situations —link ed, for e xample , to “acquired rights”— the management also acquir ed an increasingly pronounced iner tial condition and, abo ve all, detac hed from planning . T his caused the rupture of another balance that led to a sor t of “bureaucr atization” of urbanism, of an economic natur e and mo ving it increasingly away to the cultural v alues that initially corresponded to it —essentially link ed to its spatial, morphological dimension—. T hird and last, it was stated that the urban dev elopment model should guarantee the cohesion between the g eneral spatial model —the urban structur e as the spatial and functional matrix— and the fragments that composed it, corresponding both to e xisting neighbourhoods and to the planned new de v elopments. A gradual growth, fragment b y fragment, was e xpected, but without risking the cohesion of the whole , understood from an ar ticulated and compact condition. Howe v er , the autonomy of the fragments —of the new dev elopments, fundamentally instrumented through the figur e of the par tial plan— also ended up br eaking the balance with the global structure —defined b y the g eneral plan—, gi ving rise to an urban dev elopment made of fragments that are mor e and more disconnected from each other and from the whole and only link ed to their own logic —and to the interests of those who promoted them—. Consequently , the g eneral hypothesis of this resear ch can be r eformulated, stating that the urban dev elopment model that has been in for ce in Spain in the last thir ty years has been deplo yed along with the prog r essiv e weak ening and definitiv e rupture of thr ee essential balances of the urban planning system that wer e in char ge of conducting it: between e xpansion and r eform, between planning and management, and between model and fragment. T hat has led to routines and iner tias that ha ve contributed to the crisis of the urban dev elopment model from the instrumental point of view , although it does not logically its confluence with other factors of a political or economic nature cannot be ignor ed. T his is completed with the —demonstrab le— con viction that V alladolid constitutes a case wher e these thr ee imbalances ha v e manifested themselv es with great eloquence . T he objectives of this PhD thesis arise from these hypotheses that guide it, as well as their connection in each case with the state of ar t. Introducción 19 Hipótesis, objetiv os y estado de la cuestión: los desequilibrios del sistema urbanístico español funcionamiento. 8 El segundo componente es el marco disciplinar , es decir , las variaciones obser vadas en el planeamiento urbanístico , atendiendo a la definición en él del modelo urbano —identificab le según se ha señalado antes con el planeamiento municipal g eneral— y a su posterior implementación —su r esultado—. 9 La consecución de estos objetiv os complementaría los div ersos estudios que han contribuido más r ecientemente al estado de la cuestión, que sir v en a su v ez de apo yo impr escindible . En lo tocante a la descripción de los fenómenos urbanos que han marcado la ev olución reciente del sistema urbano español, destacan los estudios —de índole fundamentalmente cuantitativ a— que desde principios de siglo han v enido impulsando los ministerios de V ivienda y F omento. 10 Asimismo , es rele vante —por su lógica panorámica— el pro yecto de in vestigación “Las ciudades españolas en la etapa autonómica (1978–2012). Dinámicas, procesos y políticas (URBSP AIN)”, coor dinado por el catedrático de g eog rafía Man uel V alenzuela R ubio y que ha dado lugar a varias publicaciones que afrontan cuestiones r elacionadas también con el sistema urbanístico. 11 En lo que r especta a este último, y desde una perspecti va histórica, constituyen r efer encias fundamentales los libros Historia del urbanismo en España III: siglos xix y xx , de F er nando de t erán (1999) —en combinación con ediciones anterior es ( t erán , 1982)—, y Ciudad y urbanismo a finales del siglo xx , de R amón L ópez de L ucio (1993). Desde una apro ximación al urbanismo como práctica destaca, por su ambición en cubrir todas sus v er tientes, el libro La práctica del urbanismo , coor dinado por Luis M o y a (2011) —sucesor de una edición anterior ( M o y a , 1994)—, y a todo ello ha y que añadir cier tos números mono gráficos de re vistas que plantean, desde div ersos puntos de vista, una r evisión de este tema. 12 8 Es el caso de la r egulación básica del régimen del suelo o de los instrumentos urbanísticos, tal y como se v erá más adelante . 9 Según se señalará en el siguiente apar tado, esta expr esión de los objetiv os es insepar able del método adoptado en la in vestigación. 10 A la serie titulada Atlas Estadístico de las Áreas Urbanas en España ( M inisterio de v iviend a , 2006) siguió Capitales&Ciudades+100: información estadística de las ciudades españolas 2010 ( a gu ado f ernández , 2010) y Áreas Urbanas +50: información estadística de las Grandes Áreas Urbanas españolas 2012 ( a gu ado f ernández , 2013). Las publicaciones —tanto en formato papel como digitales— han ev olucionado en paralelo a una plataf or ma we b que se comentará en el siguiente apar tado. 11 De entr e ellas cabe destacar dos libros: El impacto del modelo autonómico en las ciudades españolas. Una aproximación interdisciplinar ( v aLenzueLa r ubio , 2012a) y Las ciudades españolas en la encrucijada: entre el “boom” inmobiliario y la crisis económica ( v aLenzueLa r ubio , 2013) —r eseñadas por el autor de esta in vestigación ( f ernández - M ar o t o , 2016)—, así como el sitio web del pro yecto: https://urbspain. wordpr ess.com/. Al mar gen de este pro yecto, también ca be mencionar el libro Las ciudades españolas a finales del siglo xx ( c aMpesino f ernández , t roitiño v inuesa y c aMpos r oMer o , 1995). 12 Destaca sobr e todo el nº107-8 del volumen XXVIII de Ciudad y territorio: estudios territoriales , dedicado a “Siglo y medio de urbanismo en España” ( v arios a ut ores , 1996). T ambién son rele vantes el nº252-3 de la r evista Documentación Administrativa ( v arios a ut ores , 1999), dedicado a los cambios en la legislación urbanística, y el nº43 de la r evista Papers ( v arios a ut ores , 2005), con entre vistas a v einte profesionales del urbanismo. In gener al ter ms, the r esear ch addresses how urban planning has contributed to the urban dev elopment model that is now in crisis, in or der to r each some conclusions that are , if possible , operativ e —at least indir ectly—. In this r eg ar d, it is intended to describe the phenomena that ha ve char acterized this urban dev elopment and show how the urban planning system has addressed them, considering its two main components. T he first one is the r egulator y framework regarding urban and regional planning, w hich has e xperienced a constant ev olution in this period —which has caused some of the pre viously mentioned imbalances—, although it has maintained at the same time an enor mous sta bility regarding its basis. T he second component is the technical frame work, that is, the variations that can be observed in urban planning, r eg ar ding both the definition of the urban model —that an be identified to gener al municipal planning , as pre viously said— and its subsequent implementation —its r esult—. T he achie v ement of these objecti ves would complement the various studies that ha ve contrib uted more r ecently to the state of ar t, which also re presents an essential suppor t. R egarding the description of the urban phenomena that ha ve characterised the recent e volution of the Spanish urban system, it is wor th highlighting the studies — of a mainly quantitativ e nature— that since the beginning of this centur y ha v e been promoted by the Ministries of Housing and Public W orks. W ith a panoramic approach, it is necessar y to mention the resear ch project “Las ciudades españolas en la etapa autonómica (1978–2012). Dinámicas, procesos y políticas (URBSP AIN)”, which was coordinated b y the g eo graphy professor Manuel V alenzuela R ubio and has resulted in sev eral publications that deal with issues that ar e also related to the urban planning system. R e gar ding the latter , and with a historical perspectiv e , the books Historia del urbanismo en España III: siglos xix y xx , b y F ernando de t erán (1999) —and also its pre vious editions ( t erán , 1982)— and Ciudad y urbanismo a finales del siglo xx , by R amón L ópez de L ucio (1993), are k ey ref erences . With a practical approac h to urbanism, the book La práctica del urbanismo , coordinated by Luis M o y a (2011) —successor of an earlier edition ( M o y a , 1994)—, stands out for its ambition to co v er all its aspects, while cer tain monog r aphic issues of some journals hav e also proposed a re vision of this topic MigueL fernández Mar o t o - tesis doct oraL - 2019 20 una apr o xiMa ción a Las iner cias de La pLanificación urb anística reciente en esp aña a tra vés deL caso de v aLLadoLid (1979–2012) model o urb ano y ciud ad construid a T eniendo en cuenta el planteamiento de esta in vestigación, es necesario hacer r efer encia a los estudios de caso, entr e los que destacan algunas publicaciones con carácter de compendios , como el Atlas histórico de ciudades europeas: 1, Península Ibérica ( g u ardia , M oncLús y o yón , 1994) —con una perspectiv a histórica atenta tanto a las transf or maciones urbanas como a los instrumentos urbanísticos—, Urbanismo en el siglo xxi : Bilbao, Madrid, Valencia, Barcelona ( b orj a y M uxí , 2004a) —con una perspectiv a crítica y v oluntad de contribuir al de bate disciplinar— y Planeamiento urbanístico: de la controversia a la renovación ( f ont , 2003a) y La explosión de la ciudad: transformaciones territoriales en las regiones urbanas de la Europa Meridional ( f ont , 2007a) —especialmente inter esantes por apor tar una conte xtualización internacional—. 13 Asimismo, la in v estigación titulada “La práctica del Diseño Urbano en las Capitales Españolas Medias (1950–2000)”, coor dinada por el profesor de la Uni v ersidad de Na v arra J osé María Or deig Corsini entr e 2008 y 2011, ha apor tado una re visión del planeamiento urbanístico de ese periodo en varias ciudades medias , aunque muy centr ada en los mecanismos de composición espacial y en el planeamiento par cial. 14 Mención específica r equier e —como es lógico— el caso de V alladolid, en tor no al que orbita la tesis doctor al. De hecho , constituye también uno de sus objeti v os la contrib ución a los estudios urbanos y urbanísticos sobr e esta ciudad, de los que se r ecogen a contin uación los más r elevantes . En primer lugar , hay que destacar algunas publicaciones de r efer encia —r ealizadas por autor es de tra y ectoria consolidada—, como Crecimiento y estructura urbana de Valladolid —de J esús g arcía f ernández (1974)— 15 y La construcción histórica de Valladolid: proyecto de ciudad y lógica de clase —de Alfonso á L v arez M ora (2005)—, ambas de gran interés, pero que se centran en periodos anterior es al que es objeto de esta in vestigación. 16 A ellas hay que añadir la r ef le xión que r ealizó Manuel de s oLà - M oraLes (1985) en su ar tículo “V alladolid: la constante r eforma de cr ecer sobr e sí misma”, en el que car acterizó magistralmente el desarrollo urbano de los años sesenta y setenta —en el conte xto de las propuestas del nue vo plan g ener al de principios de los 13 A ello hay que añadir el nº12 ( v arios a ut ores , 2007) y el nº13 ( v arios a ut ores , 2008) de la re vista Urban , con sendos apar tados mono gráficos dedicados al planeamiento municipal en España —en los que se r eco g e una amplia casuística—. 14 Además de dar lugar a algunas tesis doctorales, destaca como uno de sus resultados las I Jornadas sobre urbanismo en el norte de España (2011), cuyas di versas contrib uciones están disponibles en: http://dadun.una v .edu/ handle/10171/18080. 15 J esús g arcía f ernández (2000) publicó 25 años después el libro Valladolid: de la ciudad a la aglomeración , planteada como una actualización de su te xto pr evio , pero que no alcanza el interés de este , y a que se limita a un r ecorrido descriptiv o por las actuaciones urbanas desde los años setenta hasta el final del siglo xx . 16 Habría que añadir otros dos libros que también cubr en solo en par te este periodo: Arquitectura y urbanismo de Valladolid en el siglo xx , de P ablo g igosos y Manuel s ara via (1997) y De la urgencia social al negocio inmobiliario: promoción de viviendas y desarrollo urbano en Valladolid (1960-1992) , de J osé Luis g arcía c uest a (2000). from differ ent points of view , and they m ust be also tak en into account. Considering the kind of approach of this resear ch, it is necessar y to r efer to the case studies . Some compendiums stand out, such as the Atlas histórico de ciudades europeas: 1, Península Ibérica ( g u ardia , M oncLús y o yón , 1994) —with a historical perspectiv e that r efers to both urban transformations and urban planning tools—, Urbanismo en el siglo xxi : Bilbao, Madrid, Valencia, Barcelona ( b orja y M uxí , 2004a) —with a critical perspectiv e and willingness to contribute to the urban planning de bate— and Planeamiento urbanístico: de la controversia a la renovación ( f ont , 2003a) and La explosión de la ciudad: transformaciones territoriales en las regiones urbanas de la Europa Meridional ( f ont , 2007a) —especially interesting as they pro vide an inter national conte xtualization—. Lik ewise , the resear ch entitled “La práctica del Diseño Urbano en las Capitales Españolas Medias (1950–2000)”, coordinated between 2008 and 2011 b y José María Ordeig Corsini, professor at the Univ ersity of Na varra, has analysed urban planning in sev eral medium-sized cities, although it has mainly focused on the mec hanisms of spatial composition in par tial plans. T he case of V alladolid logically requir es a specific mention, since this PhD thesis focuses on it. In fact, one of its objectiv es is also the contribution to urban and urban planning studies on this city , whose most r ele vant e xamples are listed below . First, it is necessar y to highlight some main publications —by prominent authors—, such as Crecimiento y estructura urbana de Valladolid —by J esús g ar cía f ernández (1974)— and La construcción histórica de Valladolid: proyecto de ciudad y lógica de clase —by Alf onso á L v arez M ora (2005)—, both of great inter est, although they f ocus on pr ecedent periods to the one that is analysed here . T he reflection by Manuel de s oLà - M oraLes (1985) in his ar ticle “V alladolid: la constante reforma de crecer sobr e sí misma” must also be highlighted. He masterfully characteriz ed the urban dev elopment of the sixties and sev enties —in the context of the proposals of the new g eneral plan of the early eighties—. Additionally , it is also remarka ble the incisiv e journey through urban planning and growth in V alladolid in the 20 th centur y b y J uan Luis de las r iv as s anz (2008), as par t of a municipal publication on Introducción 21 Hipótesis, objetiv os y estado de la cuestión: los desequilibrios del sistema urbanístico español ochenta—, así como el r ecorrido incisiv o por el urbanismo y el cr ecimiento urbano de V alladolid en el siglo xx r ealizado por J uan Luis de las r iv as s anz (2008) como par te de una publicación municipal con moti vo del centenario de la casa consistorial, en el que apor ta clav es fundamentales de los planes de cada periodo —incluyendo el que aquí se trata—. En último lugar , es necesario mencionar una serie de in v estigaciones doctorales r ecientes que han enriquecido sobr emanera este panorama en los últimos años . Es el caso de Estrategias de proyectación y dimensión urbana: una lectura del sistema de usos complementarios al residencial en Valladolid (1960-2010) , r ealizada por Ana r uiz v ar ona (2011) en el mar co de la in v estigación antes citada de J osé María Ordeig Corsini y que analiza los mecanismos compositiv os del planeamiento par cial de la ciudad en ese periodo. T ambién hay que destacar La forma urbana: un estudio de las periferias de las ciudades intermedias españolas a lo largo del siglo xx , de F er nando Miguel g ar cía M ar tín (2017), que propone una clasificación tipomorfológica de las periferias a par tir de los casos de Málag a, Mur cia y V alladolid. El enfoque de esta in v estig ación r esulta complementario del que ambas plantean, pudiendo por lo tanto contribuir a completar —e vitando redundancias— esta serie r eciente de estudios sobre la ciudad. 17 17 Otra in vestigación doctoral r eciente referida a V alladolid es El modelo urbanístico en época de bonanza , de F ernando s ánchez M ínguez (2011), que plantea un análisis centrado e x clusivamente en el compor tamiento del mercado inmobiliario entr e finales de los no venta y el estallido de la crisis económica. P or otro lado, aunque elaboradas desde otras disciplinas —pero con interés, como conte xtualización social y política, para algunas par tes de esta in vestigación—, con viene citar dos tesis doctorales lueg o conv er tidas en libros: Democracia y barrio: el movimiento vecinal en Valladolid (1964-1986) —de Constantino g onzaL o M oreLL (2013)— y El Ayuntamiento de Valladolid en la Transición (1973-1987): política y gestión —de Da vid e ncinas r odríguez (2016)—. P or último, también es interesante el tr abajo Rilevanza dei Superluoghi nell’interpretazione dell’urbano; i casi di Bergamo e Valladolid —de Mario p aris (2014)—, en el que el estudio del caso de V alladolid sir v e como base desde la que proponer una interpr etación sobre el papel de los nue vos espacios de centralidad en la ciudad actual. the occasion of the centenar y of the T own Hall, since it pro vides impor tant keys to understand the plans of each period —including the latest one—. Finally , it is necessar y to mention a series of recent PhD resear ch that has greatly enriched this panor ama in r ecent years. T his is the case of Estrategias de proyectación y dimensión urbana: una lectura del sistema de usos complementarios al residencial en Valladolid (1960- 2010) , conducted by Ana r uiz v ar ona (2011) in the frame work of the afor ementioned resear ch by José María Or deig Corsini and that analyzes the compositional mechanisms of the par tial plans of the city in that period. It is also wor th mentioning La forma urbana: un estudio de las periferias de las ciudades intermedias españolas a lo largo del siglo xx , b y F er nando Miguel g arcía M ar tín (2017), who proposes a typo-morphological classification of the peripheries through the cases of Málaga, Murcia and V alladolid. T he focus of this resear ch is complementar y to those proposed b y the afor ementioned ones and can theref ore help complete —without redundancies— this r ecent series of studies on the city . MigueL fernández Mar o t o - tesis doct oraL - 2019 22 una apr o xiMa ción a Las iner cias de La pLanificación urb anística reciente en esp aña a tra vés deL caso de v aLLadoLid (1979–2012) model o urb ano y ciud ad construid a C. MET ODOLOGÍA Y FUENTES: L OS PLANES, ENTRE LA REALID AD Y EL ARCHIV O Complementariamente a los que antes se r eseñaron, esta in vestigación también se plantea como objetiv o la puesta en práctica y validación del método que se v a a describir a continuación, y que , de hecho, define el enfoque y da título a la tesis doctoral: modelo urbano y ciudad construida. Con esta dicotomía se pr etende r esumir un método compar ativ o, basado en la confrontación entr e los que ya se han señalado como objetos fundamentales de in vestigación —cuya car acterización adquier e así sentido como objetiv o de la tesis doctoral—. P or un lado , el conce pto de modelo urbano se r efiere a la e xpr esión concr eta y práctica propia del sistema urbanístico, es decir , tanto de su mar co nor mativ o —que establece sus principios e instrumentos— como de su mar co disciplinar —que orienta su despliegue—, y que se materializa en el planeamiento urbanístico, y más concr etamente —como ya se ha dicho—, en el planeamiento g eneral de escala m unicipal. 18 P or otro lado , la ciudad construida es una r ef er encia per manente en cuanto r ealidad urbana que se construye de hec ho y como r esultado de procesos de transf or mación y e xpansión, más o menos dirigidos —o no— desde el planeamiento urbanístico. La combinación entr e ambos da lugar a un deter minado modelo de desarrollo urbano, entendido como la r ealidad urbana que tiene lugar en el marco de un modelo urbano , de tal forma que la interpr etación de las interrelaciones entr e ambos planos de análisis per mite e xtraer conclusiones acer ca de cómo —en qué medida y mediante qué mecanismos— un deter minado modelo urbano ha g enerado una determinada ciudad construida. Hay que insistir en la r ele vancia metodológica de la compar ación, ya que per mite e vitar la mera descripción de los procesos de transf or mación y e xpansión urbana y de las propuestas del planeamiento urbanístico para afrontar un estudio interpr etativo de la r elación entr e ambos . En segundo lug ar , y dado que esta in vestigación afronta el estudio de la e v olución del modelo de desarrollo urbano, es e vidente la pr esencia de una varia ble temporal a la que se otor ga toda la r ele vancia metodológica: esta tesis doctor al se plantea como un ejer cicio de historiog rafía, es decir , de empleo del método historiog ráfico. En este sentido —y en ob ligada síntesis—, hay que señalar que se asume la r ele vancia de la descripción —pero sin quedarse como antes se ha dicho en la mer a descripción—, así como “una orientación esencial”: “la comparación entr e procesos simultáneos que se producen en ámbitos di v ersos […] pero también la comparación sucesi va, la compar ación entr e lo anterior y lo posterior” ( a róstegui , 1995: 307). Es decir , la comparación 18 Ello se plantea sin perjuicio —en su caso— de la v aloración de instrumentos de planeamiento de desarrollo, pero siempr e en relación con el modelo urbano , es decir , valorando en qué medida y cómo hacen efectiv os los objetivos que se plantean en aquel. C. METHODOL OGY AND SOURCES: THE PLANS, BETWEEN REALITY AND ARCHIVES In addition to those pr eviously mentioned, this resear ch also aims to put into practice and v alidate the method that will be described below and, in f act, defines the approach and gi ves title to this PhD thesis: urban model and built city . T his dichotomy aims to summariz e a comparati ve method, based on the confrontation between these fundamental resear ch objects that ha v e alread y been identified —whose c haracterization thus acquires sense as an objecti v e of this PhD thesis—. On the one hand, the conce pt of urban model r efers to the concr ete and practical e xpression of the urban planning system, coming from both its nor mativ e frame work —which defines its principles and tools— and also its technical framework —w hich guides its realization—. It is built through urban plans, and mor e specifically —as it has alr ead y said— through municipal g eneral plans . On the other hand, the built city is a per manent r efer ence as the urban reality that is built as a r esult of processes of transformation and e xpansion, more or less dir ected — or not— b y urban planning . T he combination between both defines a specific urban dev elopment model, understood as the urban r eality that tak es place within the framework of an urban model, in such a way that the interpretation of the interrelations between both sides of analysis allows to dr aw conclusions about how —to w hat e xtent and through what mechanisms— a cer tain urban model has g enerated a cer tain built city . It is impor tant to insist on the methodological rele vance of the comparison, since it allows to a void the mer e description of urban transformation and expansion processes and urban planning proposals to face an interpr eti ve study of the relationship between both. Second, giv en that this r esear ch addresses the study of the ev olution of the urban dev elopment model, the pr esence of a temporal variab le with all the methodological rele vance is evident: this PhD thesis is pr esented as an e x er cise in historiog raphy , that is, it uses the historiog raphic method. In this sense —and in brief—, it is necessar y to point out that the rele vance of the description is assumed —although a v oiding the mere description, as it has been said—, as well as “an essential orientation”: “the comparison between simultaneous processes that occur in differ ent fields [...] but Introducción 23 Metodología y fuentes: los planes, entre la r ealidad y el arc hivo que se plantea en esta in v estigación entre la planificación —los documentos de los planes— y la construcción de lo urbano — valor ando la implementación de lo propuesto en los planes y su materialización— es una comparación entr e los r espectiv os procesos. 19 Profundizando en la definición del problema histórico que se plantea esta in v estigación ( a róstegui , 1995: 320-3), hay que señalar que , r efiriéndose a lo urbano —entendido como globalidad— y dentro de un territorio y un lapso temporal —que y a se han especificado—, se asume una apro ximación de índole sistémica. Así, se plantea una in v estigación mono gráfica de orientación temática ref erida al sistema urbanístico, es decir , no tanto una historia urbana — definida por una apro ximación espacial-territorial—, sino lo que cabría definir como una historia urbanística. Esta asunción metodológica de construcción de una historiog rafía urbanística r esponde a la voluntad e xpr esada anterior mente de contribución a una r ef le xión de utilidad práctica sobr e el urbanismo de ho y —y de mañana—. A este r especto, con viene citar , por la elocuencia con la que r esumen esta posición, unas palabras de Ber trando b onf antini (2007: 15) sobr e la “posibilidad de encuentro entr e un urbanista y la historia de la propia disciplina”, que se correspondería con: “[…] la perspectiv a que puede asumir quien, en una in vestigación orientada a las prácticas contemporáneas, r ecurra a la mirada al pasado para indagar y comprender la natur aleza y la procedencia de los instrumentos ho y utilizables y disponib les, las raz ones de su consolidación antes que la de otros, consider ando su genealogía y analizando su consistencia y espesor”. T al es la apro ximación que se pretende al urbanismo español de las tr es últimas décadas. Asimismo, este autor alude específicamente a las implicaciones historiog ráficas de este posicionamiento: “[…] que tienen que v er con la necesidad de escribir también [cursiv a del autor] una historia ‘inter na’ del urbanismo […] Una historia disciplinar que no puede ser cubier ta por las más g enerales ‘narraciones’ de economía, política y sociedad, según un mecanismo de rígido, unív oco deter minismo, ni, de f or ma automática y reductiv a, por la de disciplinas afines o cer canas de más sólida tradición […] Una historia inter na que sea, sobr e todo, historia de la pro yectación, de los instrumentos y de las técnicas urbanísticas”. T al es , pues, el ejer cicio historiog ráfico que se pretende en esta tesis doctoral, lo que r equier e a su ve z una última pr ecisión de alcance metodológico a la que ya se hiz o ref erencia en el primer apar tado: la r elevancia en él de la componente espacial. A su necesidad se r efiere Alf onso á L v arez M ora (1996: 30-1) al señalar que “la historia, cuando ésta trata de analizar un f enómeno tan complejo como es la ciudad, de be concebirse como un ejer cicio 19 Mer ece la pena hacer refer encia a las “dificultades ontológicas” del método historiog ráfico que señala este autor (305-6): temporalidad —r elev ancia del “compor tamiento temporal-secuencial”—, historicidad —“trascender una mera historia de ‘acontecimientos’”—, singularidad —“la unicidad y singularidad de todo el dev enir de la historia”— y g eneralidad —“lo histórico es inespecífico”—. also the successiv e comparison, the comparison between the pre vious and the later “( a róstegui , 1995: 307). T hat is to say , the comparison in this r esearch between planning —the documents of the plans— and urban building —ev aluating the implementation of what is proposed in the plans and its materialization— is a comparison between the r espective processes. Deepening in the definition of the historical problem that this r esearc h intends to face ( a róstegui , 1995: 320-3), it is necessar y to indicate that, r e garding urban issues — considered as a w hole— and within a territor y and a temporary lapse —alr eady specified—, an approach of a systemic natur e is assumed. T hus, a monographic resear ch of thematic orientation ref ered to the urban planning system is proposed. T hat is, not an urban histor y —defined b y a spatial-territorial approach— but what could be defined as an urban planning histor y . T his methodological assumption of the construction of an urban planning histor y r esponds to the pr eviously e xpressed will to contribute to a r ef lection of practical utility on the urbanism of today —and of tomorrow—. In this r e gard, it is wor th mentioning, considering their eloquence to summarize this position, some words of Ber trando b onf antini (2007: 15) on the “possibility of a meeting between an urban planner and the histor y of its own field”, which would cor r espond to: “[...] the perspectiv e that can be assumed by someone w ho, in a resear ch that is oriented to contemporary practices, turns to the past to in vestigate and understand the natur e and origin of today’ s usable and a vaila ble tools, the r easons for their consolidation instead of others, considering its g enealo g y and analysing its consistency and density”. Such is the approach to Spanish urbanism of the last three decades that is intended. Lik ewise , this author specifically ref ers to the historiog raphical implications of this position: “[...] that ha ve to do with the need to also [author’ s italics] write an ‘internal’ histor y of urbanism [...] A technical history that cannot be assigned to the mor e general ‘narrativ es’ of economics, politics and society , according to a mechanism of rigid, uni vocal deter minism, nor , automatically and reducti vely , to related or close fields with a more solid tradition [...] An internal histor y that is, abo ve all, histor y of the MigueL fernández Mar o t o - tesis doct oraL - 2019 24 una apr o xiMa ción a Las iner cias de La pLanificación urb anística reciente en esp aña a tra vés deL caso de v aLLadoLid (1979–2012) model o urb ano y ciud ad construid a científico en el que la componente espacial de be tener un lugar pr e ponderante”, a lo que añade otr as dos e xigencias: “[…] la introducción en el análisis, en su calidad de componentes metodológicos de in vestigación, de los mecanismos que inter vienen en la construcción física de la ciudad, es decir , aquellos que nos propor ciona la disciplina urbanística [y] un conocimiento del plano de la ciudad que nos hag a r eflexionar acer ca del tipo de sociedad (tipo de ‘modo de producción ’) que lo ha producido. Analizando el plano de la ciudad (la or g anización espacial, su estructura morf ológica) nos apro ximamos al conocimiento de la sociedad que lo ha gener ado”. R especto a esto último, J uan Luis de las r iv as s anz (1992: 167) subra ya que: “[…] el plano tiene además en sí un contenido propositiv o en cuanto que es el medio en el que se desen vuelve el pro yecto. Su doble condición —esto es así, esto podría ser así— a la v ez descripti va y r e pr esentativ a se estabiliza en su r eferencia al lugar consider ado”. En este sentido, la confrontación entr e la ciudad construida y el modelo urbano se plantea como confrontación, en un mismo lugar , entre lo que se puede definir como el plano —de la ciudad, la r ealidad— y el plan —urbanístico , la anticipación de un futuro indeter minado—. Una confrontación entr e r ealidad y deseo que se obser va pues , esencialmente , desde la variab le espacial. 20 En ter cer y último lugar , se r equier e hacer una r efer encia a la construcción del discurso de la in vestigación, es decir , a la definición de la estructura de la tesis doctor al. Esta deri va dir ectamente de la necesidad de confir mar la hipótesis que la sustenta —el interés y r ele vancia del caso de V alladolid para compr ender el urbanismo español de las últimas tr es décadas— y del enfoque metodológico comparati v o: la dicotomía entr e modelo urbano y ciudad construida se afronta en distintos planos espaciales, a su v ez confrontados entr e sí. De este modo, la tesis doctor al se di vide en dos grandes par tes, dotadas de cier ta autonomía, pero cuya lectur a solo tiene sentido, tal y como se aca ba de decir —aunque con viene insistir en ello—, desde la confrontación mutua: la primer a deter mina los principales fenómenos , en cuya r ealidad se profundiza en la segunda, requiriéndose en último tér mino la v erificación de su mutua coher encia, lo que per mite a su vez v erificar la hipótesis antes señalada. En su ar ticulación, cada una de estas dos par tes asume una perspectiv a propia: mientras que en la segunda se prima lo cronológico —la secuencia—, en la primera se plantea una triple y sucesiv a apro ximación espacial-territorial. En concr eto, la primer a par te incluye tr es capítulos, siendo el primero el que se r efier e a los sistemas urbano y urbanístico en España, es decir , al análisis r espectiv o de los principales f enómenos urbanos y de la r egulación nor mativa y tendencias urbanísticas en el periodo. A contin uación, el segundo capítulo se plantea como v erificación del anterior , a tr a vés del contraste de esos mismos 20 P ara una discusión complementaria sobr e estas cuestiones, y sobre la utilidad del estudio del planeamiento en el diagnóstico urbanístico-histórico, cabe r emitirse a f ernández - M ar o t o (2018b). project, of the tools and of the urban planning techniques”. T hus, such is the historiographic e x ercise that is sought in this PhD thesis, w hich also r equir es a final methodological precision that was pre viously mentioned in this first section: the r elev ance of the spatial component in it. Alfonso á L v arez M ora (1996: 30-1) ref ers to its need when he points out that “histor y , when it tries to analyse a phenomenon that is as comple x as the city , must be conceiv ed as a scientific e x ercise in w hich the spatial component must ha ve a pre ponderant place”, while adding two r equirements: “[...] the introduction into the analysis, as methodological components of the resear ch, of the mechanisms that intervene in the physical construction of the city , that is, those pro vided by the urban discipline [and] a knowledg e of the city plan that mak es us r eflect on the type of society (type of ‘mode of production ’) that has produced it. Analysing the city plan (the spatial or ganization, its morphological structure), we approach to the knowledg e of the society that has gener ated it”. R eg ar ding the latter , Juan Luis de las r iv as s anz (1992: 167) emphasizes that: “[...] the plan also has a proactiv e content since it is the means wher e the project tak es place . Its double condition —this is so , this could be so—, both descriptiv e and r epr esentative , stabilises in its r efer ence to the consider ed place”. In this sense , the comparison between the built city and the urban model is consider ed as a comparison, in the same place , between what can be defined as the plan of the city —reality— and the urban plan —anticipation of an indeter minate futur e—. A comparison between reality and desire that is obser v ed, essentially , by means of the spatial variab le . T hird and last, it is necessary to ref er to the construction of the discourse in the resear ch, that is, to the definition of the structure of this PhD thesis. T his responds directly to the need to confir m the hypothesis that suppor t it —the interest and rele vance of the case of V alladolid to understand the Spanish urbanism of the last three decades— and to the comparativ e methodological approach: the dichotom y between urban model and built city is analysed in different spatial lev els that are also compared to each other . In this regard, this PhD thesis is divided into two lar ge par ts that Introducción 25 Metodología y fuentes: los planes, entre la r ealidad y el arc hivo procesos en un plano espacial distinto, pero equi valente . Se ha escogido para ello el caso de Italia —concr etado en una par te del nor te del país—, sobr e el que se ha r ealizado un análisis paralelo, r eferido a esos mismos objetos. 21 Finalmente , el ter cer capítulo se sitúa como paso inter medio entr e el plano gener al —los sistemas urbano y urbanístico españoles— y el par ticular —su análisis detallado en V alladolid—. R especto a esto último, las ciudades medias del interior peninsular se definieron intuitiv amente como marco en el que con ver g e el protagonismo de V alladolid con la detección —a la postr e con gran claridad— de los fenómenos e xtraídos en el primer capítulo , apor tándose a continuación un análisis más detallado del conte xto territorial —urbano y urbanístico— en el que se ubica V alladolid, correspondiente a Castilla y León. La primer a par te construye así una secuencia espacial que a vanza progresiv amente hacia el caso de estudio, objeto de la segunda par te, en la que el discurso pasa a asumir una e xpresión cronológica, pautada en tres capítulos correspondientes a las tr es décadas que compr ende el periodo analizado. 22 P ara ter minar , cabe señalar que esta estructur a de la tesis doctoral guar da a su ve z una relación directa con las fuentes empleadas en cada par te y , en su caso, capítulo . Comenzando por las fuentes r eferidas a los procesos de transf or mación y cr ecimiento urbanos, se ha r ecurrido básicamente a variab les cuantitativas , obtenidas de fuentes estadísticas oficiales. En la primer a par te de la tesis doctoral se ha empleado fundamentalmente el Atlas Estadístico de las Áreas Urbanas en España , una iniciativ a del Ministerio de F omento —gestionada por el Ministerio de V ivienda entr e 2004 y 2010— que sur gió como publicación —con sucesi vas ediciones— 23 para lueg o ev olucionar hacia una platafor ma we b que r eúne múltiples datos que , en muc hos casos, se ofr ecen con un niv el de desag r eg ación que llega al municipio, y con actualización an ual. 24 21 En dicho capítulo se profundizará en la per tinencia de esta elección. Hay que señalar , además, que este capítulo se ha desarrollado gracias a una estancia de tres meses de duración r ealizada en el ver ano de 2018 en el Dipartimento di Architettura e Studi Urbani —D AStU— del Politecnico di Milano , tutorada por el profesor Giuse ppe Ber trando Bonfantini y financiada por la Univ ersidad de V alladolid a través de los prog ramas Movilidad Doctorandos 2018 —del Ser vicio de apo yo a la In vestigación, destinado a la r ealización de estancias bre ves en el desarrollo de tesis doctorales— y Erasmus+ Prácticas —del Ser vicio de R elaciones Inter nacionales—. 22 En relación con la construcción del discurso, es necesario hacer r efer encia al papel desempeñado por las notas a pie de página. Estas tienen un peso notab le en su desarrollo, ya que se ha querido f acilitar la f luidez de la lectur a de un documento e xtenso dotando de autonomía a cier tas profundizaciones, en las que se complementan ar gumentos, se establecen puntos de conexión entr e par tes distintas de la in vestigación o se apor tan o desarrollan refer encias. En definitiv a, se propone un discurso en dos niv eles que pr etende dar satisfacción a distintos perfiles de lector —cada v ez más div ersos—, posibilitando en todo caso, a quien así lo desee , una lectura más e xigente en tiempo , pero más completa y rica en contenidos —que las notas a pie de página ofr ecen—. 23 V er nota 10 en este capítulo. 24 El Atlas ha adquirido actualmente un doble f or mato, como por tal web —“ Atlas Digital de las Ár eas Urbanas”, disponible en: http://atlasau.fomento.g ob .es— y como publicación electrónica ( d irección g eneraL de a r quitectura , v iviend a y characterise by cer tain autonomy , but whose r eading only mak es sense , as has just been said — although it is wor th insisting—, through mutual confrontation: the first par t defines the main phenomena that the second par t analyses in de pth, which also requir es the v erification of their mutual coher ence , and it finally allows to v erify the afor ementioned hypothesis. In their ar ticulation, each of these two par ts assumes its own perspecti ve: w hile the chronological approach —the sequence— is prioritized in the second par t, the first one proposes a triple and successiv e spatial- territorial approach. In par ticular , the first par t includes three chapters. T he first one refers to the urban and urban planning systems in Spain, that is, to the analysis of the main urban phenomena and the nor mativ e regulation and urban tr ends in the period. Ne xt, the second chapter is considered as a verification of the pre vious one , through the contrast of those same processes on a different, but equivalent spatial conte xt. T he case of Italy —more specifically a par t of the nor th of the countr y— has been chosen to carr y out a parallel analysis with those same objects. Finally , the third c hapter re presents an inter mediate ste p between the gener al scope —the Spanish urban and urban planning systems— and the specific one —its detailed analysis in V alladolid—. R e garding the latter , the medium- sized cities of inland Spain wer e intuitiv ely defined as a framework wher e the protagonist role of V alladolid con v erg es with the detection —at the end, with great clarity— of the phenomena that are described in the first chapter . A mor e detailed description of the territorial and urban planning conte xt where V alladolid is located, corresponding to Castilla y León, is follo wing pro vided. T hus, the first par t defines a spatial sequence that approaches progressiv ely towar ds the case of study , which is the object of the second par t. Here , the discourse assumes a chronological e xpression, ar ticulated in three chapters that correspond to the three decades that are comprised in the analysed period. Finally , it should be noted that this structur e of the PhD thesis has also a dir ect relationship with the sour ces that are used in each par t and chapter . Star ting with the sour ces that refer to the processes of urban transformation and growth, quantitativ e variab les ha ve been mainly used to describe them. T hey ha v e been, obtained from official statistical sources . T he Atlas Estadístico de las Áreas MigueL fernández Mar o t o - tesis doct oraL - 2019 26 una apr o xiMa ción a Las iner cias de La pLanificación urb anística reciente en esp aña a tra vés deL caso de v aLLadoLid (1979–2012) model o urb ano y ciud ad construid a Complementariamente , también se ha recurrido al Instituto Nacional de Estadística —INE— para la obtención de algunos datos específicos —de índole económica—, mientras que , en el caso del capítulo II —dedicado a Italia—, los datos se han obtenido del Istituto Nazionale di Statistica —IST A T—. 25 Asimismo, par a la r e presentación de estos datos se ha empleado car tog rafía procedente del Instituto Geog ráfico Nacional. 26 En la segunda par te —la dedicada a V alladolid—, se han empleado datos procedentes de la Dir ección Gener al del Catastro —tanto alfan uméricos como espaciales—, 27 así como estadísticas del A yuntamiento de V alladolid ref eridas tanto a la población —padrón municipal— como a la acti vidad constructi va —licencias de obr a, compendiadas en infor mes por el Ár ea de Urbanismo—. 28 En lo tocante al estudio del sistema urbanístico, ha y que distinguir , por un lado, la legislación y demás te xtos nor mativ os, que se han consultado dir ectamente a tra vés de los cor r espondientes boletines s ueL o , 2017) —la más r eciente a fec ha de cierre de este te xto—. En la inv estig ación se han empleado datos de población —procedentes de los Censos de P oblación de 1960, 1970, 1981, 1991, 2001 y 2011—, de vivienda —corr espondientes a los Censos de V ivienda de 1991, 2001 y 2011— y de ocupación de suelo —r eferidos al Corine Land Cover de 1987, 2000 y 2006—. 25 En concreto , en el caso del INE —a tr a vés del sistema INEbase: http://www .ine . es/ine bmenu/indice .htm— se han consultado datos de la Contabilidad R egional de España de 1981 y 2010 y de la Contabilidad Nacional T rimestral de España, el Índice de Pr ecios de Consumo, la Encuesta de P oblación Activa y los Tipos de interés legales, del mercado hipotecario y del mer cado financiero —par a distintos años—. En lo que respecta al IST A T —https://www .istat.it/it/—, se han consultado los datos de población entr e los años 1982 y 2012. 26 Disponible en su sitio we b: http://www .ign.es/web/ign/por tal. En lo tocante al capítulo II, la car to grafía procede del IST A T . 27 La Dirección General del Catastro —a tr a vés de su sede electrónica: http:// www .sedecatastro.gob .es— ofrece par a su consulta y descar ga tanto la car to grafía vectorial de cada municipio como la inf or mación alfan umérica correspondiente , aptas para su tr atamiento a tra vés de Sistemas de Infor mación Geog ráfica. Esta información se actualiza tres v eces al año, ha biéndose empleado la correspondiente a la actualización del 22 de may o de 2015, r eferida tanto a V alladolid como a otros 22 municipios de su entorno. Con ello se ha podido obtener la r e pr esentación —y los datos— de toda la actividad constructi va en el periodo de estudio , asignando a cada par cela uno o varios usos —r esidencial, industrial, terciario, etc.— y el año de construcción de su edificación principal. 28 En el caso del padrón municipal —y más específicamente los mo vimientos de población—, se ha r ecurrido a la plataforma web de datos abier tos del A yuntamiento de V alladolid —https://www .valladolid.es/es/temas/hacemos/open-data-datos- abier tos—, mientras que las licencias de obras se han obtenido desde la sección de urbanismo y vivienda del sitio we b municipal —https://www .valladolid.es/ es/ciudad/urbanismo-vivienda—, a tra vés de los Infor mes de Seguimiento de la Actividad Urbanística —ISA U , que por obligación le gal se publican anualmente desde el año 2008—. P ara el periodo anterior —may oritario en esta in vestigación—, se ha r ecurrido a los infor mes elabor ados periódicamente por la g eógrafa municipal Úrsula C . Grieder Gröf lin, algunos inter nos —que se han consultado en el Ar chi v o Municipal de V alladolid— y otros con v er tidos en publicaciones ( g rieder g r öfLin , 1997; 2004; 2008), y que ofr ecen los datos de licencias de obra desglosados tanto por usos —r esidencial, industrial, ter ciario— como por ámbitos —centro histórico, barrios, unidades de actuación en suelo urbano, planes par ciales en suelo urbanizab le—. Cabe señalar que par a los años 1979 a 1983 se ha tenido que recurrir a la consulta en el b uscador del Ar chi vo Municipal de V alladolid, ya que las licencias correspondientes no han sido compendiadas en ningún informe o documento municipal. Urbanas en España , whic h is an initiativ e of the Ministr y of Public W orks —mana g ed b y the Ministr y of Housing between 2004 and 2010— has been used as main source in the first par t. It w as first a publication —with successi v e editions— and then ev olve into we b platform that g athers multiple data that ar e commonly offer ed with a lev el of disagg regation that r eaches the m unicipality and annually updated. In addition, the Instituto Nacional de Estadística —INE— also has pro vided with some specific data —of an economic nature—. R eg ar ding the second chapter —focused on Italy—, data come from the Istituto Nazionale di Statistica —IST A T—. Like wise , car to graphy from the Instituto Geográfico Nacional has been used to r epr esent these data. In the second par t —cor r esponding to the case of V alladolid—, data from the Dirección General del Catastro —both alphanumeric and spatial— ha ve been e xploited, as well as statistics from the Municipality of V alladolid that ref er both to the population —municipal census— and also to building acti vity — construction licenses, compiled b y the Ar ea of Urbanism—. R eg ar ding the study of the urban planning system, it is necessar y to distinguish the legislation and other nor mativ e te xts, w hich ha ve been consulted dir ectly through the corresponding official bulletins, and the documents of the plans. R egarding the latter , the analysis of quantitativ e variab les and, abo ve all, of bibliog raphic sources has been used in the first par t, while in the second one — dev oted to V alladolid— the stud y is lar g ely based on the analysis of the original documents of plans, which ha ve been obtained in the Archivo de Planeamiento Urbanístico y Ordenación del Territorio vigente —PLA U , managed b y the R egional Go vernment of Castilla y León—, in the Municipal Arc hiv e of V alladolid —AMV A, mana g ed b y the City Council— and in the Arc hiv e of the Instituto Universitario de Urbanística of the Univ ersity of V alladolid — AIUU—. It should be noted that the searc h and r ecognition of these original documents —r epor ts and plans— and the analysis of the ar guments and the proposals that are presented in them has been one of the fundamental bases of this r esearc h. Finally , it should be noted that much of the sources’ processing work has r esulted in the anne x es to the resear ch, which ar e presented as a collection of data that suppor t cer tain par ts of the resear ch not in specific sections, b ut throughout its dev elopment. T hus, the y ha v e Introducción 27 Metodología y fuentes: los planes, entre la r ealidad y el arc hivo oficiales, 29 y , por otro lado, los documentos de planeamiento . R especto a estos últimos, en la primera par te se ha r ecurrido al análisis de varia bles cuantitativ as y , sobre todo, a fuentes bibliográficas, 30 mientras que en la segunda par te —la dedicada a V alladolid—, el estudio se sustenta en buena medida en el análisis de los documentos originales de planeamiento, que se han obtenido en el Ar chiv o de Planeamiento Urbanístico y Or denación del T erritorio vig ente —PLA U , g estionado por la J unta de Castilla y León—, en el Ar chiv o Municipal de V alladolid —AMV A, dependiente del A yuntamiento— y en el Ar chiv o del Instituto Univ ersitario de Urbanística de la Univ ersidad de V alladolid —AIUU—. 31 Hay que destacar que la búsqueda y r econocimiento de estos documentos 29 Se ha recurrido fundamentalmente a los sitios we b del Boletín Oficial del Estado —BOE, https://www .boe .es/— y del Boletín Oficial de Castilla y León —BOCyL, http://bocyl.jcyl.es—, mientras que en el caso de Italia se ha consultado la Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana —http://www .gazzettaufficiale .it/—, el Bollettino Ufficiale Regione Lombardia —B URL, http://www .bollettino.regione .lombardia.it/— y el Bollettino Ufficiale della Regione Emilia-Romagna —B URER T , https://bur .r e gione . emilia-romagna.it/—. P ara la consulta ar ticulada de la nor mativa autonómica española se ha r ecur rido a los códig os electrónicos disponibles en el sitio we b del BOE —https://www .boe .es/le gislacion/codigos/—, una útil tar ea de compendio coordinada por Ángel María Marinero P eral. P or último, en el caso concr eto de Castilla y León se han consultado los listados de legislación y nor mativa —tanto en vig or como dero gada— disponibles en el apar tado de Urbanismo y Ordenación del T er ritorio dentro del por tal de vivienda de la J unta de Castilla y León —http:// www .vivienda.jcyl.es—. 30 Se han empleado datos sobr e planeamiento municipal —clasificación de suelo— facilitados por el Ministerio de F omento a tr avés del Sistema de Inf or mación Urbanística —SIU— y obtenidos desde el ya citado “ Atlas Digital de las Áreas Urbanas Españolas”. En lo tocante al capítulo II, sí se han consultado dir ectamente algunos documentos de planeamiento, obtenidos a tr avés de los sitios we b de los municipios corr espondientes: Milán —http://www .comune .milano.it/wps/por tal/ ist/it/ser vizi/territorio/Pianificazione_Urbanistica_Generale—, Bolonia —http:// dru.iperbole .bolo gna.it/—, etc. 31 PLA U consiste en una platafor ma web —http://servicios.jcyl.es/PlanPub lica/ default_plau.do— que contiene copias digitalizadas en PDF de una gran cantidad de documentos de aprobación definitiv a de diversos instrumentos urbanísticos — ordenación del territorio , planeamiento general, planeamiento par cial y especial, etc.—, tanto en vig or como históricos, y disponibles tanto par a su consulta como para descar ga, por lo que ha resultado de una enorme utilidad para la in vestigación. Complementariamente , en el caso de los documentos de planeamiento sin copia disponible en PLA U —nor malmente los documentos más antiguos, de principios de los años ochenta—, se ha r ecurrido al AMV A, donde se han consultado los documentos originales en papel. Asimismo, se ha r ecurrido al AMV A para la consulta de documentos correspondientes a fases iniciales —trabajos pr evios, a vance de planeamiento— o inter medias —documentos de aprobación inicial y pro visional, y alegaciones— de la elaboración del planeamiento, sobr e todo de los tr es planes generales de la ciudad. Ca be señalar que este arc hiv o también dispone de una plataforma web para la búsqueda de documentos —https://www . valladolid.es/es/ayuntamiento/ar chi vo-municipal/f ondos/acceso-bases-datos—, con posibilidad de descar ga directa de algunos de ellos, como fotografías. Algunas de estas, junto con otros fondos documentales conservados en la biblioteca del arc hiv o han ser vido también como fuentes de infor mación. Finalmente, la consulta en el AIUU se ha cir cunscrito a documentos elaborados en las f ases iniciales de trabajos r ealizados en el propio Instituto —A vance del Plan Especial del Casco Histórico de V alladolid, Directrices de Or denación T erritorial de V alladolid y Entorno— y que, por este carácter , no se hayan de positados en ningún otro ar chiv o. P or otro lado, para el análisis de la tramitación y los procesos de aprobación de los distintos instrumentos urbanísticos de la ciudad también se ha r ecurrido a los antes citados informes realizados por el Ár ea de Urbanismo del Ayuntamiento de V alladolid. been se parately compiled, in order to f acilitate its consultation while r eading the document, without affecting or conditioning its necessar y f luidity . Like wise , the inclusion of inde xes aims to facilitate the consultation of both the bibliographic sources and also the legal and nor mativ e texts and, in the case of V alladolid, the gener al and par tial planning tools. T hey ha ve been summarized in lists that ar e useful as compendiums. 28 originales —memorias y planos— y el análisis de los ar gumentos utilizados y de las propuestas planteadas en ellos ha sido una de las bases fundamentales de esta in v estig ación. En último lugar , con viene señalar que buena par te del tra bajo r ealizado sobre las fuentes se ha plasmado en los anex os a la in v estig ación, planteados a modo de r ecopilación de datos que , por sustentar deter minadas par tes del discurso no tanto en momentos concr etos, sino a lo lar g o de su desarrollo —más o menos e xtendido—, se ha pref erido recog er apar te , para f acilitar su consulta durante la lectur a del documento sin afectar o condicionar su necesaria f luidez. 32 Asimismo , la inclusión de índices pretende facilitar la consulta tanto de las fuentes bibliog ráficas empleadas como de los te xtos leg ales y nor mativos y , en el caso de V alladolid, de los instrumentos de planeamiento g eneral y par cial, mediante listados que , en sí mismos, son útiles como compendios . 32 En concreto, los ane xos incluyen los listados completos de las estadísticas empleadas en la primera par te, que en el documento se han sintetizado en figur as, así como varias ta blas específicas sobre el urbanismo en Castilla y León. En lo tocante a V alladolid y su ár ea urbana, los anex os incorporan todos los datos relati vos a la pob lación, la actividad constructiva, las licencias y los instrumentos de planeamiento en los distintos municipios dur ante el periodo de estudio, acompañados de figuras sintéticas útiles como complemento de la lectur a de toda la segunda par te del documento. 29 P AR TE 1 UNA VISIÓN SINTÉTICA Y COMP ARAD A DE LA PLANIFICA CIÓN URB ANÍSTICA RECIENTE EN ESP AÑA. CARA CTERIZA CIÓN DEL INTERIOR PENINSULAR COMO MARCO DEL ESTUDIO R esumen / Abstr act CAPÍTUL O I. SÍNTESIS DE LA EV OL UCIÓN RECIENTE DEL SISTEMA URB ANO Y EL MARCO URBANÍSTICO EN ESP AÑA La configuración del sistema urbano actual: desarrollo económico y urbanización de España entr e 1960 y 1980 Las bases del urbanismo contemporáneo español: Ley del Suelo , planes g enerales y e xpansión mediante políg onos I.1. El sistema urbano: desequilibrios territoriales y jerar quía de las ár eas urbanas La g eneralización del fenómeno metropolitano en España I.2. El marco normati v o: estabilidad por inercia en un periodo de cambios La r efor ma de la Ley del Suelo de 1975: r eajuste y reglamentación del mar co her edado La Constitución Española de 1978: r eordenación del mar co competencial La r efor ma de la Ley del Suelo de 1990: un f allido intento de control como antesala de la definitiv a asunción competencial por las Comunidades A utónomas La r efor ma de la Ley del Suelo de 1998: liber alización del suelo para una urbanización sin cor tapisas La r efor ma de la Ley del Suelo de 2007: una r eacción tardía I.3. El planeamiento urbanístico: una e volución en tr es tiempos La g eneración de planes de los años ochenta: v oluntad ref or mista volcada en la ciudad e xistente Los años no venta: la r ele gación del urbanismo frente a los grandes pro yectos urbanos El cambio de siglo: un urbanismo dominado por lo inmobiliario CAPÍTUL O II. A MODO DE CONTRASTE: UNA MIRAD A AL NORTE DE IT ALIA El territorio que cambia: de la ciudad difusa al arc hipiélago metropolitano II.1. El marco normati v o: una ref orma urbanística siempre pendiente La Ley urbanística de 1942 como r efer encia fundacional La fracasada r efor ma g radual de los años sesenta y setenta Nuev os instrumentos urbanísticos para la transf or mación urbana El “feder alismo urbanístico” como decepcionante intento r efor mista II.2. Casuística urbanística: apuntes par a una taxonomía De la r evisión del PR G al Documento director del pro yecto pasante: hacia un nue vo modelo urbanístico en Milán La alter nativ a del urbanismo r efor mista: el PRG de Bolonia El plan como pro yecto de ar quitectura: Gr e gotti Associati y el PR G de T urín Un plan para la ciudad contemporánea: Secc hi-V ig anò y el PR G de Brescia Dos propuestas complementarias: la apro ximación morfológica del PR G de P ar ma y la visión ecológica del PRG de R e ggio Emilia Los límites del plan urbanístico municipal en el comienz o del siglo xxi : e xploraciones alternativas en Milán y Bolonia 30 CAPÍTUL O III. EL INTERIOR PENINSULAR EN EL CONTEXT O URB ANO Y URB ANÍSTICO ESP AÑOL: POLARIZA CIÓN DEL TERRIT ORIO Y CIUD ADES INTERMEDIAS Los subsistemas urbanos del interior peninsular en un conte xto de polarización del territorio Las principales ár eas urbanas del interior: su rol como ciudades inter medias III.1. Castilla y León: lo urbano junto a la or denación del territorio La fundamentación del mar co urbanístico propio desde la reflexión sobr e la or denación del territorio La L UCyL: el principio de sostenibilidad como orientación para un urbanismo adaptado a las condiciones de Castilla y León Las dir ectrices de ordenación del territorio: un prog r ama superado por las lógicas inmobiliarias del urbanismo municipal III.2. V alladolid: el interés de su perfil urbano y urbanístico 31 RESUMEN La primera par te de este documento estab lece el conte xto en el que el estudio desarrollado en la segunda par te se inser ta y adquier e sentido y r elev ancia. En concr eto, se comienza por una visión sintética de la e volución reciente de los sistemas urbano y urbanístico en España. A continuación, se esta blece un contr aste con lo ocurrido en ese mismo periodo en el nor te de Italia. Finalmente , se analizan los subsistemas urbanos del interior peninsular como mar co específico del caso de V alladolid, con una atención par ticular a Castilla y León y su marco urbanístico propio. El primer capítulo estab lece en primer lugar los antecedentes del periodo objeto de estudio. Se analizan los intensos procesos de urbanización que tuvieron lugar durante los años sesenta y setenta, así como la confor mación del mar co urbanístico contemporáneo, simbolizado por la Le y del Suelo de 1956, que tuv o una contradictoria aplicación. P ar tiendo de estos antecedentes, el primer apar tado se dedica al análisis del sistema urbano español en su e volución desde principios de los años ochenta hasta la actualidad. P ara ello se han estudiado v ariables como la e volución de la población, la construcción de vi viendas y el consumo de suelo, tanto a escala territorial como urbano. De ello se deduce la consolidación de los desequilibrios territoriales her edados del periodo anterior , es decir , la concentr ación de la población y la acti vidad económica en Madrid y las r egiones costeras —sobr e todo las mediter ráneas—, mientras el interior de la península sufr e un claro proceso de en v ejecimiento y pér dida de población. El segundo apar tado afronta el análisis de los cambios e xperimentados por el mar co nor mativ o del urbanismo en este mismo periodo. Destacan la sucesión de r efor mas experimentadas por la legislación estatal —1975, 1990, 1998, 2007— y el proceso de transf er encia, asunción y desarrollo de las competencias en urbanismo por par te de las Comunidades A utónomas. Sin embar go, las bases fundamentales del urbanismo español se han mantenido inalteradas . Finalmente , el tercer apar tado también se dedica al mar co urbanístico, pero en su v er tiente disciplinar , es decir , atendiendo a las tendencias que se pueden obser var en el planeamiento urbanístico, que ha atr a v esado tres etapas bastante claras. En los años oc henta, el urbanismo destacó por su compromiso r efor mista, y por su atención a la f or ma y las necesidades de los tejidos e xistentes. En los no venta, se fue e xtendido una nue va apro ximación estratégica a lo urbano, que se combinó con la emer gencia de los grandes pro yectos urbanos, a par tir de casos como Barcelona o Bilbao . Desde entonces, el urbanismo se fue inclinando cada ve z hacia la primacía de lo inmobiliario, hasta el estallido de la b urbuja inmobiliaria. El segundo capítulo pretende ser vir como contraste de los procesos descritos en el primer capítulo. P ara ello , se ha analizado lo ocurrido en este mismo periodo en otro conte xto territorial difer ente , en concreto una par te del nor te de Italia, caracterizado por un proceso de metropolización del territorio ya m uy 32 consolidado y e xtenso. El primer apar tado de este capítulo analiza la ev olución del mar co normativo , par tiendo de su confor mación a par tir de la ley urbanística de 1942 y estudiando las posterior es r efor mas, mar cadas por el paso de los procesos de e xtensión a los de transf or mación, y por el traspaso de las competencias en urbanismo a las r egiones —con numerosos paralelismos con el caso español—. A continuación, se propone el análisis de una serie de planes municipales en los que se r eflejan los cambios y las r ef le xiones del urbanismo italiano en este periodo. T ras un estudio del caso de Milán y Bolonia en los años ochenta — cuando se situaron como alter nativ as antagónicas—, se analizan las apro ximaciones propias de estudios como los enca bezados por Gr egotti o Secc hi, a tra vés de ejemplos como T urín o Br escia. Finalmente , se vuelv e a Milán y Bolonia en el cambio de siglo para obser var sus distintas propuestas de planeamiento municipal. El ter cer capítulo sir ve par a estab lecer el mar co más propio del caso de V alladolid, que corresponde a los subsistemas urbanos del interior peninsular . Las dos submesetas y los valles del Ebro y del Guadalquivir se car acterizan por su menor dinamismo en comparación con Madrid y las r e giones costeras , pero no se trata de ámbitos homogéneos, sino que pr esentan características distintiv as. En concr eto, la submeseta nor te y el valle del Ebro destacan por una fuer te polarización del territorio entre las ár eas urbanas y las zonas rur ales, que al combinarse con la estructura m unicipal histórica ha dado lugar a claros fenómenos de metropolización y e xpansión urbana, tan característicos de este periodo. El estudio más detallado del primero de estos dos ámbitos, que se corr esponde prácticamente con la Comunidad A utónoma de Castilla y León, per mite obser var el despliegue de un mar co urbanístico propio que se ha adaptado tanto a los cambios a niv el nacional como a las necesidades propias de la región, así como las contradicciones en el desarrollo de los principales instrumentos urbanísticos y de or denación del territorio en la r egión. Finalmente , el último y br ev e apar tado de este capítulo sir ve de enlace con la segunda par te , al constatar la ejemplaridad de V alladolid a la hora de acer carse a la ev olución más r eciente del urbanismo español. 33 ABSTRA CT T he first par t of this document estab lishes the conte xt wher e the stud y that is dev eloped in the second par t fits and acquir es meaning and r elev ance . Mor e specifically , it begins with a synthetic vision of the r ecent ev olution of urban and urban planning systems in Spain. Ne xt, a contrast is esta blished with w hat happened in that same period in nor ther n Italy . Finally , the urban subsystems of inland Spain ar e analysed as a specific frame work for the case of V alladolid, with par ticular attention to Castilla y León and its own urban planning frame work. T he first chapter first esta blishes the antecedents of the studied period. T he intense processes of urbanization that took place during the sixties and sev enties are analysed, as well as the confor mation of the contemporar y urban planning frame work, symbolized b y the Land Law of 1956, w hich had a contr adictor y application. Based on this background, the first section is dedicated to the analysis of the Spanish urban system in its e v olution from the early eighties to the pr esent. In this r eg ard, v ariab les such as the e v olution of the population, the housing production and the consumption of land, both at a territorial and urban scale , ha ve been studied. It r esults in the consolidation of the territorial imbalances that wer e inherited from the pre vious period, that is, the concentration of population and economic activity in Madrid and the coastal r egions —especially the Mediter ranean ones—, w hile inland Spain suffers a clear process of aging and population loss. T he second section deals with the analysis of the c hanges that the r e gulator y frame work of urban planning has e xperienced in this same period. T he succession of r efor ms in the national legislation —1975, 1990, 1998, 2007— must be noted, as well as the process of tr ansfer , assumption and de ployment of competences in urban planning b y the Comunidades Autónomas . Howe ver , the fundamental bases of Spanish urbanism ha v e r emained unchang ed. Finally , the third section is also dedicated to the urban planning frame work, but in its technical aspect, that is , considering the trends that can be obser ved in urban planning , which has gone through thr ee quite clear sta g es. In the eighties, urbanism characterised f or its r efor mist commitment, and for its attention to the f or m and needs of e xisting urban fa brics. In the nineties , a new str ategic approach to urban issues e xtended, whic h combined with the emer g ence of lar g e urban projects, as in cases suc h as Bar celona or Bilbao. Since then, urbanism has been incr easingly inclined towar ds the primacy of r eal estate rationale , until the bursting of the housing bubb le . T he second chapter aimed to ser v e as a contrast to the processes that had been described in the first chapter . T hat r equired to analyse what happened in this same period in a differ ent ter ritorial context, specifically a par t of nor ther n Italy , whic h has characteriz ed b y a process of metropolization of the territor y that is alread y well estab lished and e xtensiv e . T he first section of this chapter analyses the ev olution of the regulator y framework, star ting from 34 its confor mation through the urban law of 1942 and stud ying the subsequent r efor ms, w hich wer e conditioned b y the tr ansition from the e xtension processes to those of transf or mation, and by the transf er of the competences in urbanism to the regions —in a parallel process with the Spanish case—. Ne xt, the analysis of a series of municipal plans that e xpr ess the c hang es and r ef lections of Italian urban planning in this period is proposed. After a study of the cases of Milan and Bologna in the eighties, when the y emer g ed as antagonistic alternativ es, the approaches of planning offices such as those of Greg otti or Secc hi ar e analysed, through e xamples such as T urin or Br escia. Finally , Milan and Bologna are ag ain analysed in the beginning of the 21 st centur y , regarding their differ ent proposals for m unicipal planning . T he thir d chapter ser v es to estab lish the most appropriate frame work for the case of V alladolid, whic h cor responds to the urban subsystems of inland Spain. T he two sub-plateaus and the valle ys of the Ebro and the Guadalquivir ar e characterized b y their minor d ynamism compar ed to Madrid and the coastal r e gions, although they ar e not homogeneous ar eas, but the y ha v e distinctiv e char acteristics. In par ticular , the nor ther n sub-plateau and the Ebro valle y characterize b y a strong polarization of the ter ritor y between urban ar eas and rural z ones. T hat has combined with the historic municipal structur e and has led to clear phenomena of metropolization and urban e xpansion, whic h ar e so char acteristic of this period. T he more detailed stud y of the first of these two subsystems, w hich corr esponds practically to the Comunidad Autónoma of Castilla y León, allows to observe the de ployment of an o wn urban frame work that has adapted both to chang es at the national lev el and to the needs of the region. It also e xpr esses the contradictions in the de velopment of the main urban and r egional planning tools. Finally , the last and brief section of this chapter ser ves as a link to the second par t, as it confir ms and summarizes the e x emplar y condition of the case of V alladolid r eg ar ding the most r ecent ev olution of Spanish urban planning. 35 CAPÍTUL O I SÍNTESIS DE LA EV OL UCIÓN RECIENTE DEL SISTEMA URB ANO Y EL MARCO URB ANÍSTICO EN ESP AÑA Este capítulo tiene como objetiv o definir el conte xto urbano y urbanístico español en el que se inser ta el caso de V alladolid, objeto de la segunda par te del documento, en el periodo analizado. Dado este carácter de conte xtualización, no se pretende , por e x cesiv o, innecesario y de imposible consecución, un estudio profuso y detallado de esta e volución r eciente del sistema urbano y el mar co urbanístico en España, sino más bien un análisis sintético orientado a detectar las tendencias principales del periodo. En consecuencia, se comienza analizando el sistema urbano español, es decir , las principales características de las ciudades españolas como conjunto a par tir de sus indicadores más r elevantes y de la r efer encia a sus jerar quías y mar cos ter ritoriales correspondientes . En se gundo lugar , se abor da el marco nor mativ o, prog r esivamente construido a par tir de las sucesiv as ref or mas leg ales que han ido definiendo el complejo —y a v eces confuso— régimen r e gulatorio del urbanismo en España. Finalmente , se afronta la ev olución del planeamiento urbanístico en lo tocante a su orientación y principales líneas prog ramáticas . No obstante , ello r equiere un —br ev e— comentario inicial de los antecedentes, es decir , de estos mismos aspectos r eferidos al ciclo urbano precedente , que se puede identificar con el periodo compr endido entre finales de los años cincuenta y finales de los años setenta. Durante esos apro ximadamente v einte años —el periodo del “desarrollismo”— se produjo la con versión de España en un país urbano, al tiempo que se establecieron los principales rasg os del urbanismo contemporáneo en nuestro país , tanto desde el punto de vista leg al —nor ma— como disciplinar —práctica—. La configuración del sistema urbano actual: desarrollo económico y urbanización de España entre 1960 y 1980 A finales de los años cincuenta, una cier ta concentración de la población española en deter minadas zonas se combinaba con la distribución de dic has zonas de una manera que , sin ser homogénea, sí guarda ba un cier to equilibrio geog ráfico. A unque la mitad de la población del país se concentraba en las tr ece pro vincias más pob ladas, estas se ubicaban tanto en la costa nor te —La Coruña, Asturias y V iz caya— como en la este —Bar celona, V alencia y Mur cia— y la sur —Cádiz, Málaga y Granada—, así como en el interior del país —Se villa, Córdoba y Badajoz, además miguel fernández mar o t o - tesis doct oral - 2019 36 una apr o xima ción a las iner cias de la planificación urb anística reciente en esp aña a tra vés del caso de v alladolid (1979–2012) model o urb ano y ciud ad construid a de Madrid—. En el escalón siguiente se situaban además otr as muc has pro vincias interior es —Or ense , León, Zaragoza, Cácer es, T oledo, Ciudad R eal y J aén—, que junto con otr as cuatro pro vincias costeras —Guipúz coa, P onte v edr a, Lug o y Alicante— y los dos ar chipiélag os —Balear es y Canarias— suma ban otra cuar ta par te de la población total, corr espondiendo el cuar to restante a otr as 23 pro vincias, casi todas ubicadas en el interior (Figur a I.1). En el mar co de esta distrib ución territorial hay que subra y ar el peso poblacional que , de for ma g eneral, seguía manteniendo el medio rural en aquel momento , ya que más de la mitad de la población española vivía entonces en m unicipios con menos de 20.000 habitantes , 1 correspondiendo el r esto a los 169 municipios que 1 Delimitar la frontera entr e lo urbano y lo rur al es un problema metodológico de complicada resolución. Un r epaso a los numerosos estudios que desde hace décadas se vienen dedicando al r especto, como el que r ealizan por ejemplo s ancho c omíns y r einoso m oreno (2012), ofr ece un panorama m uy div erso de criterios —número de habitantes, densidad de pob lación, actividad económica, etc.— aplicados sobr e ámbitos difer entes y en distintas combinaciones , e interpr etados a par tir de umbrales también cambiantes. P or ejemplo, el INE —una r eferencia recurr ente en el conte xto español— consider a “zona urbana” al “conjunto de entidades singular es de población con 10.001 o más ha bitantes”. En este caso, bien entendido que no es objeto de esta in v estigación contribuir a esta discusión, se ha tomado como r efer encia un único indicador y ámbito —la pob lación total por municipios— y se ha fijado el umbr al —de forma más restrictiv a— en los 20.000 habitantes, consider ando que esta cifra mar ca una condición urbana indubitada. Se ha seguido a este respecto el criterio del “ Atlas Estadístico de las Ár eas Urbanas en España” —al que se volv erá más adelante—, que afir ma que la antes citada clasificación estadística española tradicional “enmascara m uchas situaciones que no son propiamente urbanas”. Así, una v ez delimitadas las que denomina Grandes Ár eas Urbanas, el Atlas también clasifica automáticamente como urbanos todos los municipios con más de 20.000 ha bitantes, y además consider a los que se sitúan entr e los 5.000 y los 20.000 habitantes , pero en este caso los somete hasta a cuatro filtros para v erificar tal condición —que descalifican a una amplia mayoría—. P or ejemplo, uno de ellos tiene que v er con el carácter polinuclear de Figura I.1. P oblación española en 1960. Distribución por pro vincias. I. Síntesis de la e v olución reciente del sistema urbano y el mar co urbanístico en España 37 supera ban dicha cifr a. 2 R especto a estos últimos, el desequilibrio territorial era may or , ya que destaca la de bilidad urbana de buena par te interior peninsular: en el amplio territorio re presentado por las dos submesetas —nor te y sur— y el valle del Ebro solamente doce ciudades —cuatro, tr es y cinco respecti vamente — superaban los 50.000 habitantes —Madrid apar te—. Esta consideración de de bilidad urbana se podía hacer de hecho e xtensiv a al conjunto del país, y a que solamente siete ciudades r e basaban los 250.000 habitantes , encabezadas por Madrid y Bar celona —que supera ban liger amente los 2 millones y el millón y medio de habitantes , r espectiv amente— y seguidas por V alencia y Sevilla —en el entor no del medio millón— y después por Zarag oza, Málag a y Bilbao —con alr ededor de 300.000 habitantes cada una—. Las ár eas urbanas inter municipales de cier ta entidad sólo se habían consolidado en torno a Bar celona —elev ando la población hasta casi 2 millones de ha bitantes— y Bilbao —con alr ededor de medio millón de habitantes en total— (Figur a I.2). 3 los municipios en cier tas zonas del país —como Galicia o Asturias—, en los que la población se ha ya dispersa en muc hos núcleos —casi todos de pequeña entidad— que , conjuntamente , pueden alcanzar cifras notab les de población, pero cuya condición rural no par ece discutible —y lo es menos en el contexto de la España de 1960—. P or otro lado, cabe añadir que este umbr al de 20.000 habitantes ha sido también asumido por otros muchos autor es a la hora de analizar el fenómeno urbano, como, por ejemplo , F ernando de t erán (1999: 354). 2 En concr eto, 17.062.478 personas vivían en m unicipios con menos de 20.000 habitantes, lo que re presentaba más del 55% de una pob lación total de 30.764.146, según el Censo de P oblación de 1960, al que se r efieren también los datos de población tanto pro vinciales —que se acaban de comentar— como de las ciudades —que lo serán seguidamente—. 3 El área urbana de Bar celona estaba encabezada por la propia capital junto con L ’Hospitalet de Llobr eg at y Badalona —que supera ban y rozaban los 100.000 habitantes, r espectivamente—, seguidos por Santa Coloma de Gramenet y Cornellà Figura I.2. P oblación de las ciudades españolas en 1960. miguel fernández mar o t o - tesis doct oral - 2019 38 una apr o xima ción a las iner cias de la planificación urb anística reciente en esp aña a tra vés del caso de v alladolid (1979–2012) model o urb ano y ciud ad construid a P ar tiendo de esta situación, su ev olución a lo lar g o de las dos décadas siguientes —en un conte xto de cr ecimiento económico acelerado— 4 vino mar cada por el fuer te aumento de la población —más de un 22% en ese periodo, gracias a la ele vada natalidad— 5 y por los impor tantes mo vimientos mig ratorios que se produjeron dentro de España, con medias del or den de 400.000 personas al año ( r odríguez o suna , 1978 : 111). Desde el punto de vista de la distribución de la pob lación, ello se tradujo en una nota ble acentuación de los desequilibrios pr ee xistentes . Casi todo el interior peninsular sufrió un intenso proceso emigratorio, de tal f or ma que a finales de los años setenta nada menos que 22 pro vincias pr esentaban pér didas de población con r especto a veinte años atrás, pér didas que de Llobregat —por encima de los 20.000— y por otros ocho m unicipios con más de 10.000 habitantes. En el caso de Bilbao, el ár ea urbana sigue el r ecor rido de la ría, incorporando m unicipios como Barakaldo —con más de 75.000 ha bitantes— y Santur tzi, Sestao, Basauri, Getxo y P or tug alete —que r e basaban los 20.000—. T ambién habría que consider ar aquí a Madrid, teniendo en cuenta la ane xión de trece municipios a la capital que se produjo pocos años antes —entr e 1947 y 1954— y que multiplicó casi por die z la e xtensión de su tér mino municipal. 4 En la segunda mitad de los años cincuenta se produjo el abandono de la política económica autár quica mantenida por el régimen franquista desde el final de la Guerra Civil, en un proceso que culminó con la aprobación del Plan de Estabilización de 1959 —mediante el Decreto-Ley 10/1959, de 21 de julio, de ordenación económica — y que r esultó en un cr ecimiento económico acelerado ( t amames , 1978: 476-7). Este periodo —habitualmente denominado como el “desarrollismo” o el “milag ro económico español”— se prolongó hasta mediados de los años setenta, y colocó a España entr e las principales economías a niv el mundial. 5 Las tasas de natalidad se mantuvieron en el entorno del 20‰ durante los años sesenta y la primera mitad de los setenta, con más de 650.000 nacimientos cada año, según datos sobre el Mo vimiento Natural de la P oblación. Figura I.3. V ariación de la población española por pro vincias entre 1960 y 1981. I. Síntesis de la e v olución reciente del sistema urbano y el mar co urbanístico en España 39 en varios casos fueron superior es al 20 o incluso al 30%. 6 Del otro lado, el cr ecimiento de la pob lación que se produjo en las r estantes pro vincias fue especialmente intenso en algunas zonas, fundamentalmente costeras e insular es . Hay que destacar que en el interior del país —Madrid apar te— solo cr eció la población en el valle del Ebro y —pr ecisamente— en la pro vincia de V alladolid (Figura I.3). 7 En consecuencia, aumentó claramente la concentración de la población: al inicio de los años oc henta, casi la cuar ta par te de la población española vi vía en las pro vincias de Madrid y Barcelona, que junto con las siete siguientes pro vincias más pobladas — V alencia, Sevilla, V izcay a, Alicante , Asturias , La Coruña y Málag a, todas en ubicaciones periféricas— r e pr esentaban prácticamente la mitad de la población total de España. P or su par te , la suma de la población de las 26 pro vincias interior es —e x cluidas Madrid y Sevilla— apenas super aba una cuar ta par te del total (Figura I.4). Estas características de desequilibrio territorial se consolidaron como tendencia, y se apr ecian, si cabe con ma yor claridad, atendiendo a la actividad económica, y a que las v einte pro vincias más productiv as a principios de los ochenta —que apor taban las tr es cuar tas par tes del PIB español— se distribuy en según 6 P alencia, Badajoz, Cáceres y Guadalajara per dieron entr e un 20 y un 25% de sus habitantes en las décadas de los sesenta y setenta, por centaje que se ele vó a entr e un 25% y un 30% en Sego via, Ávila y Zamora —y la ciudad de Melilla— y que sobre pasó el 30% en el caso de T eruel, Soria y Cuenca, que prácticamente perdieron un tercio de su pob lación en tan solo veinte años, según reflejan los datos comparados de los Censos de P oblación de 1960 y 1981. 7 En tér minos por centuales, el cr ecimiento de la población r ebasó el 50% en las pro vincias de Ála va —donde rozó el 100%—, Madrid —casi un 87%—, Bar celona, Alicante , V iz caya y Las P almas —con entr e un 63 y un 54%—, de nue vo según se desprende de los Censos de P oblación de 1960 y 1981. Figura I.4. P oblación española en 1981. Distribución por pro vincias. miguel fernández mar o t o - tesis doct oral - 2019 40 una apr o xima ción a las iner cias de la planificación urb anística reciente en esp aña a tra vés del caso de v alladolid (1979–2012) model o urb ano y ciud ad construid a ese mismo patrón territorial (Figura I.5). 8 En r esumen, los años sesenta y setenta se saldaron con una e vidente pér dida de peso demog ráfico y económico de todo el interior peninsular , del que solo escaparon unas pocas pro vincias —Zarag oza, V alladolid y Na varra—. Al mismo tiempo, se produjo el proceso de con versión urbana de España: los municipios con más de 20.000 habitantes aumentaron hasta un total de 260, que en su conjunto pasaron a r eunir a principios de los ochenta a más del 60% de la población de un país , por lo tanto, y a may oritariamente urbano . 9 El medio rural per dió pues muc ho protagonismo , lo que afectó fundamentalmente a aquellas zonas donde su peso er a ma yor —el interior peninsular— y que de hecho sufrieron —como antes se ha señalado— las may or es pér didas de pob lación. En r elación con ello, ha y que señalar que este proceso de “urbanización” se produjo esencialmente sobr e la estructura urbana pr ee xistente , que no se amplió —e xtendiéndose en el territorio—, sino que básicamente se ref orzó —al igual que los desequilibrios territoriales ya asociados a ella—. P or un lado , se puede obser var que el incr emento de la población urbana se materializó en una e v olución de los escalones jerár quicos , es decir , los municipios que tenían más de 20.000 ha bitantes a principios de los sesenta r e basa ban los 50.000 dos décadas después, mientr as que los que ya super aban esa cota entonces 8 Cabe destacar que un ter cio del PIB de España procedía de tres pro vincias: Madrid, Bar celona y V alencia, según los datos de la Contabilidad R e gional de España del año 1981. 9 Según el Censo de P oblación de 1981 los 260 m unicipios que supera ban los 20.000 habitantes r eunían a 23.422.936 personas de un total de 37.679.686 — algo más del 62%—. Figura I.5. PIB español en 1981. Distribución por pro vincias. I. Síntesis de la e v olución reciente del sistema urbano y el mar co urbanístico en España 41 a vanzaron un escalón más , hasta superar por ejemplo los 100.000 habitantes , y así sucesiv amente —por ejemplo, se duplicó el número de ciudades con más de 250.000 habitantes , que pasaron de siete a quince—. P or otro lado, de los cien m unicipios que se sumaron a esta lista, 10 una amplia may oría se ubicaban en los entor nos de las grandes ciudades —más de un ter cio solo en Madrid y Bar celona—, y la práctica totalidad de los r estantes en las zonas coster as que e xperimentaron may ores crecimientos de población —como V alencia y Alicante—. 11 Ello guar da r elación dir ecta con otro aspecto a destacar: la for mación de grandes ár eas urbanas alr ededor de las principales ciudades, que se consolidaron y ampliaron de for ma espectacular allí donde ya e xistían —caso de Madrid, Bar celona y Bilbao— y que sur gieron en torno a otras ciudades —como V alencia, Sevilla o V igo— que se con vir tieron así en cabecer a de ár eas urbanas e xtendidas más allá de los límites de sus tér minos municipales (Figura I.6). Quizá el mejor r esumen de la ev olución del sistema urbano español en los años sesenta y setenta se puede obtener a tra vés de las tasas de cr ecimiento de la población dur ante ese periodo en los antedichos 260 m unicipios, que tomados como conjunto cr ecieron casi un 60% —cer ca del triple que la media nacional— (Figura I.7). Destaca en primer lugar que un número cuanto menos 10 De ella desapar ecieron nuev e municipios , que cay eron por debajo de los 20.000 habitantes. Corr espondían por un lado a concejos agrícolas del noroeste con un patrón de poblamiento diseminado —Lalín y V illalba en Galicia y V illa viciosa en Asturias— y por otro lado a núcleos también ag rícolas —o mineros— de Andalucía —P eñar ro ya-Pue blonue v o, Loja, Baena, Lora del Río , Osuna y Mar chena—. 11 En el interior peninsular solo se sumaron Soria y Aranda de Duero en Castilla y León y T udela en Na varra. Figura I.6. P oblación de las ciudades españolas en 1981. miguel fernández mar o t o - tesis doct oral - 2019 42 una apr o xima ción a las iner cias de la planificación urb anística reciente en esp aña a tra vés del caso de v alladolid (1979–2012) model o urb ano y ciud ad construid a r eseñab le de ellos —33— per dieron habitantes: casi todos son municipios del escalón jerár quico inferior —entr e 20.000 y 50.000 habitantes— que funciona ban como cabecer as de z onas rurales afectadas por la emigración y las tr ansfor maciones —y pér dida de peso— de sus actividades económicas tr adicionales , como la ag ricultura —destaca al r especto el interior de Andalucía— o la minería —caso de las cuencas asturianas o de ciudades may or es , como Linar es o Puer tollano—. Con cr ecimientos positiv os, pero por de bajo de esa media conjunta del 60%, apar ecen, por un lado, casi todas las pequeñas ciudades del interior peninsular más afectado por la pér dida de población —Cuenca, Soria, T eruel, Zamora, Cácer es, Badajoz— y , por otro lado, las grandes ciudades del país —Madrid, Bar celona, V alencia, Sevilla y Bilbao— cuyo cr ecimiento se concentró —como ya se ha dicho— en los m unicipios de su entorno. Los may or es cr ecimientos —por encima de la media conjunta— son característicos de n umerosos núcleos costeros, tanto grandes —Málag a, V igo , Gijón, P alma, Las P almas— como más pequeños —T arragona, Alicante , Castellón, Almería, Huelva—, 12 así como de las pocas zonas del interior peninsular que eludieron el decliv e demog ráfico y económico, en ciudades en las que el cr ecimiento se concentró dentro de sus tér minos municipales —Zarag oza, V alladolid, P amplona, V itoria—. 13 P or último, los cr ecimientos 12 En algunos de estos núcleos —como V ig o, Alicante o Las P almas— el crecimiento de la ciudad fue acompañado por el de otros núcleos próximos, formando incipientes ár eas urbanas inter municipales. 13 Destacan los casos de V alladolid y V itoria, con tasas de crecimiento del 112 y el 171%. F r ente a ellas, Cór doba —con un 47%— acusa su conte xto pro vincial de pérdida de población. P or otro lado, esta condición concentr ada del cr ecimiento es la que singulariza el caso de Zarag oza —con una tasa de casi el 90%— r especto Figura I.7. V ariación de la población de las ciudades españolas entre 1960 y 1981. I. Síntesis de la e v olución reciente del sistema urbano y el mar co urbanístico en España 43 más intensos caracterizaron a algunos m unicipios turísticos — destacan Marbella y Benidor m, con tasas r espectiv as del 400 y el 300%— y , fundamentalmente , al entorno de las g randes ciudades: varios m unicipios del entor no de Bar celona y sobr e todo de Madrid pr esentan tasas de cr ecimiento espectaculares , por encima incluso del 1.000%. 14 Las bases del urbanismo contemporáneo español: Ley del Suelo, planes gener ales y e xpansión mediante polígonos De for ma par alela a estos procesos urbanos, en este periodo se fue configurando el mar co disciplinar del urbanismo contemporáneo en España, a par tir del hito fundacional de la Ley de 12 de mayo de 1956, sobre régimen del suelo y ordenación urbana —Ley del Suelo—. Las bases para esta n uev a legislación se sentaron durante la década anterior , cuando, por un lado , se fue poniendo de manifiesto la ineficacia de los instrumentos nor mativ os , ejecutiv os y prog ramáticos —vinculados a la vivienda— que el régimen franquista puso en mar c ha tras acabar la Guerra Civil, lo que se notó especialmente en el caso de Madrid —que se enfr entaba al gra ve prob lema de sus suburbios c habolistas— ( s ambricio , 1999: 21-2; l ópez d íaz , 2002: 319-21). 15 Ello coincidió, por otro lado, con la ela boración de un n uev o planeamiento para la capital (Figur a I.8), bajo dir ección de P edro Bidagor Lasar te —figura clav e del urbanismo español dur ante el franquismo ( g ar cía - b ellido g ar cía de d iego , 1996a)—. En él se introdujo un conce pto totalmente no v edoso de plan urbanístico , con visión de conjunto, fr ente a las tr adicionales apro ximaciones por fragmentos —ensanches—, y que ar ticulaba la or denación en dos instrumentos jerar quizados en su despliegue tanto espacial como temporal —plan g ener al y planes par ciales—, inspirándose para ello en el modelo —entonces inno vador— de la le y urbanística italiana de 1942 ( t erán , 1999: 241). 16 al r esto de g r andes ciudades, donde se derivó fundamentalmente hacia otros municipios de sus ár eas metropolitanas. Influyó aquí sin duda la gran extensión del tér mino municipal de la capital aragonesa, de casi 1.000 km 2 —por los 140 km 2 de Sevilla y V alencia, o los poco más de 40 km 2 de Bilbao—. 14 Fue el caso de Coslada, San Se bastián de los R e yes, Alcobendas , Leg anés , Fuenlabrada, P arla, Móstoles y Alcor cón, este último a la cabeza de las tasas de cr ecimiento con un inaudito 6.568%: pasó de poco más de 2.000 habitantes en 1960 a más de 140.000 v einte años después. T odos estos datos —y los antes reseñados— están r ef eridos, nue vamente , a los Censos de P oblación de 1960 y 1981. 15 En concr eto, se habían aprobado la Ley de 19 de abril de 1939 , que esta bleció un régimen de protección a la vivienda de r enta r educida y cr eó el Instituto Nacional de la V i vienda —INV— para su aplicación, la cr eación de la Obra Sindical del Hogar —OSH, con un fin similar y vinculada a F alange—, la Ley de 25 de noviembre de 1944 —que bonificaba la construcción de vi viendas para la clase media— así como el posterior Plan Nacional de V i vienda para el decenio 1944-1954. 16 El nue vo Plan Gener al se aprobó como Ley de Ordenación Urbana de Madrid y sus alrededores en marzo de 1946, y para su g estión se cr eó el car g o de Comisario General y una Comisión de Urbanismo . Cabe destacar que este instrumento abar caba otros 28 términos municipales además del de la ciudad —trece de ellos luego ane xionados a esta, como ya se ha comentado—. Esta pr efiguración miguel fernández mar o t o - tesis doct oral - 2019 44 una apr o xima ción a las iner cias de la planificación urb anística reciente en esp aña a tra vés del caso de v alladolid (1979–2012) model o urb ano y ciud ad construid a Como fruto de lo anterior , y en un conte xto de disputa —más o menos soterrada— en tor no a la vivienda y el urbanismo entr e distintas familias políticas dentro del régimen —con un especial protagonismo de F alang e— ( l ópez d íaz , 2003), en la primer a mitad de los años cincuenta se lle vó a cabo una profunda r eno vación del mar co nor mativ o y prog ramático que comenzó con la vi vienda y culminó en 1956 con la aprobación de la ya citada —e inédita hasta entonces— Ley del Suelo . 17 metropolitana caracterizó también los planes g enerales de Bilbao y V alencia, aprobados en el mismo año que el de Madrid —como Ley de Ordenación Urbanística y Comarcal de Bilbao y su zona de influencia y Ley de ordenación urbana de Valencia y su comarca — y que abar ca ban 21 y 29 municipios , r espectivamente , y para cuya g estión se constituyeron las corporaciones Gran Bilbao y Gran V alencia. Situándose en la estela del plan g eneral de la capital, car ecen sin embarg o del carácter inno vador y precursor de este ( t erán , 1982: 184-90). 17 R especto a la política de vivienda, cabe citar el Decreto-ley de 14 de mayo de 1954 y el Decreto-ley de 29 de mayo de 1954 —que regulaban y prog ramaban la construcción de viviendas de “tipo social”, “r enta r educida” y “r enta mínima”—, la Ley de 15 de julio de 1954 —que sustituyó la nor mativ a anterior y r eguló las “viviendas de r enta limitada”— y el n uev o Plan Nacional aprobado mediante Decreto de 1 de julio de 1955 con el objetiv o de construir 550.000 viviendas de renta lim itada en los cinco años siguientes. P osterior mente , la Ley de 13 de Figura I.8. Plan Gener al de Ordenación de Madrid (1946). Plano gener al. I. Síntesis de la e v olución reciente del sistema urbano y el mar co urbanístico en España 45 Expr esando una idea ampliamente compar tida, Mar tín b assols c oma (1973: 560) subra ya su “perspecti va unitaria y coher ente”, 18 en la que conf luyeron y se entr eme zclaron la iner cia de la tradición urbanística española ( g arcía - b ellido g ar cía de d iego , 1996b: 9), 19 las inno vaciones técnicas introducidas por Bidag or a par tir de la lectura del der echo europeo coetáneo ( b id a gor l asar te , 1996: 96) y el ideario de F alang e ( p arejo a lfonso , 1979: 257-8). 20 De todo ello r esultó, a grandes rasg os, un sistema jerar quizado de instrumentos de planeamiento orientados a la or denación urbanística de todo el territorio nacional en sus div ersas escalas, 21 un régimen urbanístico del suelo —estatuto jurídico— vinculado a su situación y destino de uso, 22 unos sistemas de actuación — para la ejecución de los planes— a bier tos a la iniciativa pri vada, 23 y un r e par to de las competencias en la materia entr e los ór g anos centrales y locales del Estado . 24 noviembre de 1957 sobre Plan de Urgencia Social de Madrid —que pretendía r esolver el grav e problema de la vivienda en la capital— introdujo la figur a de la “vivienda sub v encionada” como categoría dentro de las de r enta limitada. T ambién cabe mencionar en este conte xto la aprobación de la Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre expropiación forzosa , con evidente aplicación en estos ámbitos y que —con modificaciones— sigue vig ente en la actualidad. 18 En esta misma línea, F rancisco p erales m adueño (1996: 103) destaca que la Ley del Suelo de 1956 “vino a esta blecer , por primera v ez en España, un sistema completo de planeamiento y de g estión urbanística, integ rado, sistemático y jerar quizado”. 19 Este autor destaca que “su enf oque fue el de cristalizar , depur ar y tecnificar las instituciones urbanísticas anterior es. Así esta Le y del 56 seguiría siendo esencialmente de ensanche , aunque por primera v ez incorpora conce ptual y técnicamente la globalidad del tér mino administrativ o”. Una condición que ya señaló Mar tín b assols c oma (1973: 566), que afir ma que “la Ley del Suelo es fundamentalmente una nor ma de expansión urbanística de los cascos de las poblaciones, en terminología tradicional sería una Ley de Ensanche”. 20 Afir ma este autor que “la Ley del Suelo es , indudablemente , un producto de las fuerzas políticas identificab les con la F alang e , cuya pr esencia en el Gobierno del nue vo Régimen sur gido de la Guerra Civil es aún impor tante y constatable en el año 1956. El nue vo conce pto social y ‘re volucionario’ de la propiedad del suelo, la conce pción de la ordenación física como función púb lica y su estatalización al ser vicio de una tarea global y coor dinada a nivel nacional que viene a establecer la Ley , se ajustan perfectamente al nacionalismo social, correspondiente a un Estado de vocación totalitaria e integ rador en una tar ea común, en que puede resumirse el ideario falangista.” 21 Comprende el Plan nacional de urbanismo, que “configurará las grandes directrices de la or ganización urbanística del ter ritorio español” (ar t. 7); los Planes pro vinciales (ar t. 8); los Planes g enerales de or denación urbana —de ámbito municipal, o comar cal— (ar t. 9); los Planes parciales de or denación “para el desarrollo del Plan gener al” (ar t. 10) y los pro yectos de urbanización, que “tendrán por finalidad llev ar a la práctica los Planes par ciales” (ar t. 11). T ambién se regulan toda una serie de planes especiales (ar t. 13-20). 22 Basado en la c lasificación del territorio de los municipios en suelo urbano — el ya urbanizado o y a ordenado par a tal fin— (ar t. 63), de r eser va urbana —el comprendido en un plan g eneral para ser urbanizado— (ar t. 64) y rústico —con carácter r esidual— (ar t. 65). 23 Se regularon los sistemas de cooperación (ar t. 115-20), expropiación (ar t. 121- 3), compensación (124-8) y de cesión de viales (ar t. 129). 24 En los primeros se incluyen el Consejo Nacional de Urbanismo, la Comisión Central de Urbanismo y la Dir ección General de Arquitectur a y Urbanismo (ar t. 198-200), y entr e los segundos las Comisiones Pro vinciales de Urbanismo, los A yuntamientos y las Diputaciones pro vinciales (ar t. 201-6). miguel fernández mar o t o - tesis doct oral - 2019 46 una apr o xima ción a las iner cias de la planificación urb anística reciente en esp aña a tra vés del caso de v alladolid (1979–2012) model o urb ano y ciud ad construid a Entr e estos contenidos destacan algunos elementos clav e en tanto que asentaron las “singularidades del urbanismo español” dentro del mar co europeo, como la trascendencia jurídica de la clasificación del suelo y de cier tas deter minaciones del planeamiento, que se fundan en la propiedad y a la v ez le imponen cier tos de ber es . Cabe r esaltar los derivados del principio de r e par celación, orientado al r epar to forzoso y equitativ o de car gas y beneficios —“único caso conocido en Europa” ( g arcía - b ellido g arcía de d iego , 1999: 16-7)— y que se con vir tió en el nue v o motor del proceso urbanizador . 25 Sin embar g o, este “complejo andamiaje” con el que “se inició una nue v a etapa del urbanismo en España” ( t erán , 1999: 243) quedaría en buena medida arrumbado a la hora de su aplicación, de bido, por un lado , a “la iner cia de los modos de planeamiento anterior es” ( t erán , 1999: 243) y , por otro lado —y sobr e todo—, a los impor tantes cambios que se sucedieron casi inmediatamente después de su aprobación. De hecho , se iniciaron ya en f e brero de 1957, cuando se produjo un cambio clav e en el gobierno. En concr eto, los ministerios económicos pasaron a manos de los llamados “tecnócratas del Opus Dei”, produciéndose en poco tiempo el abandono de la política económica autár quica mantenida hasta entonces, 26 de car a a su pr etendida sustitución por una política de planificación indicativ a ( t amames , 1978: 463), mientras que F alang e per dió m ucho peso , r ecibiendo a modo de compensación un ministerio de nue v a cr eación: el de V ivienda ( p arejo a lfonso , 1979: 258). Este asumió entonces la política urbanística, hasta entonces r esidenciada en el Ministerio de Gobernación, aunque este último conser vó el control de los A yuntamientos —pieza clav e en el r e par to competencial de la Ley del Suelo—, lo que a la postr e r esultaría en una falta de compromiso de estos con la puesta en práctica de la nue va ley , sumada a la clara f alta de coor dinación entr e ambos ministerios y sus or g anismos r espectivos ( t erán , 1999: 243; p arejo a lfonso , 1979: 242-3). 27 25 Mar tín b assols c oma (1973: 569) apunta que “el tema de la equitativa distribución de las car gas y beneficios del planeamiento a tra vés de la técnica de la r eparcelación y de los div ersos sistemas de ejecución del planeamiento (especialmente por el sistema de compensación), figuran como otr a de las apor taciones decisivas de la Ley del Suelo”. De hec ho, esta incluyó entr e sus finalidades “impedir la desigual atribución de los beneficios y car g as del planeamiento entr e los propietarios afectados e imponer la justa distrib ución de los mismos” (ar t. 3). En este sentido, la bondad intrínseca del principio de equidistrib ución se podía hacer fácilmente e xtensiv a a su aplicación per se , cr eándose con ello el fundamento del urbanismo e xpansiv o que despegaría poco después: la clasificación de suelo para su urbanización tenía en la equidistrib ución de las plusvalías una coar tada incontestable . 26 V er nota 4 en este capítulo. 27 R especto a la organización administrativ a del urbanismo estab lecida por la Ley del Suelo , Mar tín b assols c oma (1973: 577) subraya que “la cr eación del Ministerio de la V ivienda alteraría formalmente y de hecho su estructuración originaria”, y Emilio l arr odera l ópez (1981: 8) afir ma que “la Dirección General de Administración Local, tutora y orientadora de los A yuntamientos, nunca sincronizó con Bidagor [Dir ector General de Urbanismo] ni r espaldó su política”. I. Síntesis de la e v olución reciente del sistema urbano y el mar co urbanístico en España 47 En los años posterior es, el Ministerio de V ivienda completó su estructura —en la que y a se habían integrado los or ganismos encar gados de ejecutar la política de vivienda— 28 con la cr eación en 1959 de la Ger encia de Urbanización —or ganismo autónomo cuyo objeti vo er a la pr e paración de suelo urbanizado—. 29 Asimismo, el cambio de rumbo económico quedó cer tificado con la aprobación del primer Plan de Desarrollo Económico y Social — para el cuatrienio 1964-67—, destinado a “promo v er el log ro de los objetiv os del desarrollo económico”, 30 y que se materializó, entr e otras cosas , en la inmediata puesta en mar cha de una política de desarrollo regional mediante polos. 31 Ello af ectó profundamente a la aplicación de la Ley del Suelo, ya que , tal y como resume Luciano p arejo a lfonso (1979: 258-9): “[…] los valor es de la nue va política así instaurada —irreconcilia bles en su planteamiento de ‘eficacismo’ al ser vicio del cr ecimiento cuantitativ o con los principios inspirador es de la legislación urbanística— sustituyen a los de esta última y , al propio tiempo, los instrumentalizan en beneficio propio”. De este modo, el intenso cr ecimiento urbano que se produjo en este periodo —y que se ha descrito anterior mente— no se condujo confor me a lo pre visto en la Le y del Suelo, ha bida cuenta, como se acaba de señalar , de “su desajuste y desfase con el conte xto administrati v o, económico y social” ( p erales m adueño , 1996: 103). 32 P or un lado, los A yuntamientos f a v or ecieron “un 28 En concr eto, el INV y la OSH quedaron bajo su control, además de la Dir ección General de Urbanismo —cr eada como tal tras el cambio de g obierno y a cuyo frente se situó P edro Bidag or—. 29 La Ger encia de Urbanización se creó como or g anismo autónomo mediante la Ley 43/1959, de 30 de julio , cuya moti vación hab la de “afrontar eficazmente tanto la pr epar ación del suelo urbanizado requerido por las necesidades nacionales de edificación como la r egulación del mercado de solar es”. 30 Así concluye la motiv ación de la Ley 194/1963, de 28 de diciembre , con la que se aprobó el plan. Más adelante se aprobaron un segundo Plan para el cuatrienio 1968-71 —mediante Ley 1/1969, de 11 de febrero — y un ter cer Plan para el cuatrienio 1972-75 —mediante Ley 22/1972, de 10 de mayo —. 31 Mediante Decreto 153, de 30 de enero de 1964 , se localizaron cinco “polos de desarrollo industrial” —en La Coruña, Sevilla, V alladolid, V igo y Zar agoza— y dos “polos de promoción industrial” —en Bur gos y Huelva—, con el fin de “cr ear impor tantes núcleos industriales” que “ejercerán un influjo fa vor able sobr e las zonas cir cundantes con vistas a la elev ación de su niv el de r enta”, según se expr esa en la motiv ación del ar ticulado. P osterior mente , el Decreto 240/1969, de 21 de febrero , estableció sus prórro gas y añadió otros cuatro nue v os polos de desarrollo —en Granada, Cór doba, Oviedo y Logroño—, al que lue g o se sumó otro más en V illagarcía de Arosa — Decreto 2534/1970, de 22 de agosto —. 32 R esultan interesantes a este respecto las pala bras de Mar tín b assols c oma (1973: 564), que hab la de una legislación “anc lada en sus conce pciones del año 1956” frente a un contexto europeo que afrontó n umerosas ref or mas legislativ as, que este autor sitúa en una ev olución del urbanismo desde una base “eminentemente de reglamentación” a otr a “de tipo operacional que cifra sus aspir aciones y pone su acento más en el impulso de las iniciativ as urbanizadoras a car g o de entes públicos o entidades priv adas”. A este respecto , añade además que “la praxis urbanística española ha desapro v echado los tímidos aspectos oper acionales que se contenían en su Códig o urbanístico”. P or su par te , Emilio l arrodera l ópez (1981: 8-9) apunta que “la se paración del urbanismo de la Administración local al crearse el Ministerio de la V i vienda y la política forzada de los Planes de Desarrollo, f omentando la industrialización del país, fueron cir cunstancias que influyeron neg ati vamente en la política urbanística”. miguel fernández mar o t o - tesis doct oral - 2019 48 una apr o xima ción a las iner cias de la planificación urb anística reciente en esp aña a tra vés del caso de v alladolid (1979–2012) model o urb ano y ciud ad construid a desarrollo urbano hecho de iniciativ as pri vadas fr agmentarias y descoor dinadas […] sin tener demasiado cuidado con el r espeto a las pr e visiones de los planes, cuando éstos e xistían” ( t erán , 1999: 243). P or otro lado , desde el g obier no se per mitió “la coexistencia de dos sistemas de planeamiento urbanístico”: el instituido por la Ley del Suelo y el que , después, se fue construyendo desde la “desautorización oficial del sistema urbanístico or dinario” ( p erales m adueño , 1996: 103). En efecto , ya desde principios de los sesenta se fueron sucediendo las ley es que , en mayor o menor medida, contr adecían principios de la Ley del Suelo y autoriza ban procedimientos ajenos a esta, y que fueron además promo vidas, en no pocos casos , desde el propio Ministerio de la V ivienda. 33 Mientr as tanto, y no sin contr adicción, su instrumental técnico sí fue en cambio profusamente empleado. En concr eto, la figur a del políg ono y el mecanismo de la e xpropiación fueron la base de la m uy intensa actuación de la Ger encia de Urbanización en este periodo: al acabar la década de los sesenta había promo vido 278 polígonos tanto r esidenciales como industriales, con una superficie urbanizada de 27.000 ha y una in versión de casi 20.000 millones de pesetas ( g erencia de u rb anización , 1965; g erencia de u rb anización , 1973: 13). 34 En consecuencia, aunque ya tempr anamente se señaló que la tantas v eces desautorizada Ley del Suelo no tuv o “demasiado éxito” ( t erán , 1971: 25), ello no impidió, sin embar go , una prog resi va consolidación de las n ue vas técnicas que incorporó. P or un lado, los políg onos residenciales e industriales promo vidos por la Ger encia de Urbanización —que en 1972 pasó a denominarse Instituto Nacional de Urbanización, INUR— 35 e xtendieron por todo el país un modo de hacer nue va ciudad a base de fragmentos: “nue v os grandes pedazos de ciudad” ( t erán , 1999: 247). P or otro lado, la n ue va g eneración de planes g enerales aprobados en los años sesenta y setenta al amparo de la Le y del Suelo —bajo 33 La Ley 52/1962, de 21 de julio , fue “la primera y más clamorosa desautorización oficial del sistema urbanístico or dinario” ( p erales m adueño , 1996: 114), ya que autorizaba a la Ger encia de Urbanización a delimitar políg onos de actuación aun en ausencia de planeamiento aprobado —gener al o par cial—, y a la modificación del e xistente (ar t. 3). A esta decisión contribuyó “la ur gencia de la política de vi vienda” ( t erán , 1999: 246), prog ramada en la Ley 84/1961, de 23 de diciembre, sobre Plan Nacional de la Vivienda para el periodo 1961-1976 . P oco después, la política de polos de desarrollo también se gestionó “no sólo al mar gen de la or denación urbanística establecida por la Ley del Suelo , sino por ór ganos de la Administración Pública no urbanísticos” ( p arejo a lfonso , 1979: 32), como m uestra la Ley 86/1965, de 17 de julio —que en los procesos de e xpropiación autorizaba la r educción de los plazos pre vistos en aquella a la mitad—. Esta dinámica continuó posterior mente, con nue vas “agresiones” como el Decreto-ley 7/1970, de 27 de junio, sobre actuaciones urbanísticas urgentes , o la Ley 22/1972, de 10 de mayo —III Plan de Desarrollo— ( p erales m adueño , 1996: 115-6). 34 El políg ono aparece r eco gido en la Ley del Suelo como elemento de di visión del territorio destinado a per mitir la realización de los planes , conforme al sistema de actuación correspondiente en cada caso (ar t. 104-6). A este respecto , F rancisco p erales m adueño (1996: 111) destaca el políg ono, los sistemas de actuación y la r epar celación como “tres instituciones fundamentales” de la Le y del Suelo, así como el empleo sistemático del sistema de e xpropiación, “pero no por los A yuntamientos sino por el Ministerio de la V ivienda”. 35 Según se estableció por Decreto-ley 4/1972, de 30 de junio . I. Síntesis de la e v olución reciente del sistema urbano y el mar co urbanístico en España 49 impulso de la Dir ección General de Urbanismo— implantó en la cultura urbanística española los mecanismos de la clasificación y la zonificación del suelo ( p erales m adueño , 1996: 107). Madrid abrió de n uev o el camino entr e las grandes ciudades con su Plan General de Or denación Urbana del Ár ea Metropolitana aprobado en 1963 (Figura I.9), que vino acompañado de la cr eación de la Comisión de Planeamiento y Coor dinación —COPLA CO— como ór gano administrativ o único par a su g estión. 36 El cr ecimiento e xplosiv o de todo el entorno de la capital en los años anterior es —y que continuó en los siguientes— consolidó así el planeamiento y la g estión de ámbito supram unicipal en las grandes ár eas urbanas del país, que culminó en el Plan Gener al Metropolitano de Bar celona de 1976 (Figura I.10). 37 Al mismo tiempo , los esquemas de or denación de los planes g enerales que se iban aprobando poco a poco en numerosas ciudades fueron e v olucionando desde los modelos tradicionales —pr edominantemente r adioconcéntricos— hacia nue vas propuestas —como las de índole dir eccional— ( t erán , 1999: 258-9), mediatizadas —r ecíprocamente— por el diseño de las grandes infraestructuras viarias urbanas . 38 36 La Ley 121/1963, de 2 de diciembre, sobre el Área Metropolitana de Madrid definió su delimitación —con 22 municipios— y cr eó COPLA CO como ór gano de gestión. Seguidamente, la aprobación del n uev o plan g eneral se ratificó por Decreto 3655/1963, de 26 de diciembre . 37 En el caso de Bar celona, durante los años sesenta se inició la r e visión de su Plan Comarcal —aprobado mediante la Ley de 3 de diciembre de 1953 sobre ordenación urbana de Barcelona y su comarca , en la estela de las de Madrid, Bilbao y V alencia de 1946—. Sin embar go , el denominado Plan Dir ector del Área Metropolitana no llegó a aprobarse . No fue hasta 1976 cuando se aprobó el nuev o Plan General Metropolitano, pr ecedido por la cr eación de la Entidad Municipal —Corporación— Metropolitana de Barcelona —mediante Decreto-ley 5/1974, de 24 de agosto — ( t erán , 1977). P or su par te , Bilbao y V alencia también re visaron su planeamiento gener al —manteniendo su condición comar cal— en 1964 y 1966, respecti vamente . 38 La r elación entre las f or mas del cr ecimiento urbano y las infraestructuras viarias ha sido analizada, en el caso de España, por autor es como Manuel h er ce Figura I.9. Plan Gener al de Madrid (1963). Plano de zonificación. miguel fernández mar o t o - tesis doct oral - 2019 50 una apr o xima ción a las iner cias de la planificación urb anística reciente en esp aña a tra vés del caso de v alladolid (1979–2012) model o urb ano y ciud ad construid a En conclusión, junto al intenso crecimiento urbano que se ha descrito pr e viamente , desde finales de los años cincuenta se fue construyendo un n ue v o sistema urbanístico lleno de contradicciones r especto a su contexto de aplicación —m uy alejado de los principios que infor maron su conce pción—, pero a la postr e empleado y consolidado en cuanto a sus técnicas e instrumentos —políg ono, plan g eneral, etc.—. Cuando a mediados de los años setenta se produjo un nue v o cambio de conte xto aún más profundo que el de v einte años atrás, esta v ez y a no sólo económico —con el final del “desarrollismo”—, 39 sino también político —tras la m uer te de F ranco en no viembre de 1975—, 40 se produjo también una r ecomposición de este mar co disciplinar del urbanismo en la que , como se verá más adelante , se hicieron patentes las iner cias de lo her edado . (1995). P or otro lado, estas “r edes ar teriales” —promo vidas desde principios de los sesenta por el Ministerio de Obras Púb licas siguiendo criterios de planificación vial— constituyeron a su v ez un nuev o ejemplo de la ya comentada descoordinación ministerial de este periodo, si bien es cier to que no son pocos los casos en que se consiguió un encaje mutuamente neg ociado entre estas y las pr evisiones urbanísticas, hasta el punto de observarse , también aquí, la mencionada e v olución desde los modelos radioconcéntricos iniciales hacia los de índole dir eccional, en línea con los que la Dir ección General de Urbanismo patrocinaba par a los planes gener ales a finales de los sesenta ( t erán , 1982: 454-5). 39 T ras años de clara expansión, la tasa de cr ecimiento del PIB descendió por de bajo del 0’5% en 1975, y tras un le v e re punte en los dos años siguientes, no volvió a superar el 3% hasta 1987. La inflación se mantuvo por encima del 10% entre mediados de 1973 y finales de 1984 —llegando a rozar el 30% en 1977—, y se pasó del pleno empleo que se r egistraba en 1977 a una tasa de paro que superó el 20% a finales de 1984, cota en la que se mantuv o durante tr es años. Datos correspondientes a la Contabilidad Nacional T rimestral de España, el Índice de Pr ecios de Consumo y la Encuesta de P oblación Activ a. 40 Comenzó entonces la T ransición a la democracia, cuyos primeros hitos fueron la proclamación de J uan Carlos de Borbón como R ey ese mismo mes, el nombramiento de Adolfo Suár ez como pr esidente del gobierno en julio de 1976 y la ratificación en ref eréndum de la Le y para la R efor ma P olítica en diciembr e de 1976. Figura I.10. Plan Gener al Metropolitano de Ordenación Urbana de la Entidad Municipal Metropolitana de Bar celona (1976). Plano gener al. I. Síntesis de la e v olución reciente del sistema urbano y el mar co urbanístico en España 51 1. El sistema urbano: desequilibrios territoriales y jerarquía de las ár eas urbanas I.1. EL SISTEMA URB ANO: DESEQUILIBRIOS TERRIT ORIALES Y JERARQUÍA DE LAS ÁREAS URB ANAS La ev olución del sistema urbano español en las tr es décadas compr endidas entr e principios de los ochenta y finales de la primera década del siglo xxi se ha visto mar cada, al igual que en ciclo urbano precedente , por unos claros desequilibrios territoriales en los que se aprecia tanto la iner cia de los ya consolidados como la aparición de algunos cambios r elevantes . Obser vando en primer lugar la variación de la pob lación en este periodo a escala pro vincial —en el conjunto de España cr eció algo más de un 24%—, destaca de nue vo el contr aste entr e las zonas en decliv e y las más dinámicas demog ráficamente , pero con dos matices difer enciales respecto al ciclo pr evio: la atenuación de su e xpr esión cuantitativa —apr eciable sobre todo en las pér didas de población— y la intensificación de su e xpr esión espacial (Figura I.11). R especto al primer aspecto, dicha atenuación se ha debido fundamentalmente a la caída g eneralizada de la natalidad, 41 así como al descenso en los mo vimientos migratorios inter nos , especialmente los de tipo interpro vincial ( s usino a rb ucias , 2011: 868-70). F r ente a estos, la inmigración procedente del e xtranjero sí aumentó con fuerza a par tir de finales de los no v enta, asentándose básicamente en las zonas más pob ladas y económicamente dinámicas del país ( i nstitut o n acion al de e st adística , 2009: 22), 42 41 La tasa de natalidad cayó por de bajo de 15‰ a principios de los años ochenta, manteniéndose en el entorno del 10‰ desde principios de los no venta hasta la actualidad, según indican los datos del Mo vimiento Natural de la P ob lación del INE. 42 La Encuesta Nacional de Inmigrantes —realizada por el INE en el año 2007— subray a la concentración de inmig r antes en Madrid y en la costa mediterránea. Figura I.11. V ariación de la población española por pro vincias entre 1981 y 2011. miguel fernández mar o t o - tesis doct oral - 2019 52 una apr o xima ción a las iner cias de la planificación urb anística reciente en esp aña a tra vés del caso de v alladolid (1979–2012) model o urb ano y ciud ad construid a lo que contribuyó a cr ecimientos de población que , en este caso, sí pr esentan de nue vo por centajes m uy ele vados —especialmente en el entor no de Madrid, las islas y la costa mediterránea—. 43 En consecuencia, el contraste en la concentr ación espacial de la población es si ca be más claro que en el periodo anterior entr e las 18 pro vincias que cr ecieron por encima de la media nacional —concentradas en menos z onas del país— y las 32 r estantes , que o lo hicieron por de bajo o per dieron población —caso de tr ece de ellas, fr ente a las 22 del periodo anterior—. De este modo, la distrib ución de la población en el territorio en el año 2011 r efleja la continuidad del principal fenómeno ya consolidado en el periodo anterior: la concentración de la población en unas pocas z onas del país, y a que no se ha r ev er tido la pér dida de peso demog ráfico sufrida por casi todo el interior peninsular , 44 mientras que en las r e giones costeras se apr ecia una no vedad nota b le: el desplazamiento del peso demog ráfico hacia la costa mediterránea, en detrimento de la cantábrica (Figura I.12). Al igual que en 1981, la mitad de la población española se sigue concentrando en las n ue v e pro vincias más pobladas , 45 pero si entonces tr es de ellas se ubicaban en la costa cantábrica, 43 Son varias las pro vincias que crecieron por encima del dob le de la media nacional, encabe zadas por Guadalajara —cuy a población cr eció casi un 80% en el periodo— y por Balear es, Almería, Alicante y Gerona —con tasas por encima del 60%—, según indican los Censos de P oblación de 1981 y 2011. 44 Las 28 pro vincias menos pobladas —junto con Ceuta y Melilla— re presentaban un 25,42% de la población española en 1981 y un 23,58% en 2011, una r educción de su peso que roza los dos puntos, según indican los Censos de P oblación de ambos años. 45 En este caso han pasado de r e pr esentar el 48,94% de la población en 1981 al 50,73% en 2011; un lig ero incr emento, le v emente inferior de n uev o a los dos puntos, según las mismas fuentes. Figura I.12. P oblación española en 2011. Distribución por pro vincias. I. Síntesis de la e v olución reciente del sistema urbano y el mar co urbanístico en España 53 1. El sistema urbano: desequilibrios territoriales y jerarquía de las ár eas urbanas en 2011 solo se mantiene V izca ya, 46 mientr as que La Coruña y Asturias han sido sustituidas por Mur cia y Cádiz. En el escalón siguiente —r e presentati vo de un cuar to de la población total— desapar ecen tr es pro vincias interior es —Badajoz, J aén y León—, sustituidas en este caso por T arragona y Gerona —de n uev o en la costa mediterránea— y por T oledo —gracias a su cer canía a Madrid—. 47 En consecuencia, desde el punto de vista demog ráfico —tal y como ya manif estaba la v ariación de la población en estas tr es décadas—, los desequilibrios territoriales no se han ag ra vado cuantitativ amente de for ma especialmente reseña ble , pero sí en su manifestación espacial, al r eforzarse el peso de la costa mediterránea. A este r especto, es m uy elocuente la distribución en el territorio de la población ma yor de 65 años —que en el conjunto de España ascendía a un 17,34% del total en 2011—. P or de bajo de la media nacional apar ecen, por un lado, Madrid, T oledo y Guadalajara, y , por otro lado, Ceuta y Melilla, los dos ar chipiélagos y las costas de Cataluña, Comunidad V alenciana, Murcia y Andalucía —incluida aquí también Sevilla—, mientras que todo el r esto del país pr esenta por centajes superiores . Además, de esas 32 pro vincias r estantes, la mitad en peor situación se concentr a c laramente en el cuadrante noroeste —especialmente en Galicia y Castilla y León— (Figura I.13). 46 V izcaya se mantiene gracias a la iner cia del área urbana de Bilbao —entr e las mayor es del país—, ya que tanto la ciudad como el conjunto del ár ea urbana y de la pro vincia perdieron habitantes en este periodo —más de un 15, más de un 5 y casi un 3%, r espectivamente—. 47 La pro vincia de Madrid ha incr ementado su peso demog ráfico respecto al conjunto de España en poco más de un punto en estas tres décadas —del 12,44% en 1981 al 13,72% en 2011—. Figura I.13. P oblación española mayor de 65 años en 2011 por pro vincias. miguel fernández mar o t o - tesis doct oral - 2019 54 una apr o xima ción a las iner cias de la planificación urb anística reciente en esp aña a tra vés del caso de v alladolid (1979–2012) model o urb ano y ciud ad construid a Otro indicador cuyo análisis completa la v ariab le demográfica es el PIB: alr ededor del 75% del total sigue concentrándose en 2011 en las v einte pro vincias más productiv as, que no cambian r especto a 1981, pero sí —notab lemente— su distribución interna (Figura I.14). En los puestos delanteros se apr ecia la pér dida de peso de las pro vincias del nor te fr ente a las del este , junto con un más que notab le r efuerzo del peso r elativ o de Madrid dentro de ese grupo cabecero y respecto al total nacional. 48 Se constata así que el desequilibrio en la distribución de la pob lación y de la acti vidad económica a escala territorial, heredada del periodo pr ecedente , ha seguido a gra vándose —en su manifestación cuantitati va y espacial— hasta la actualidad. Del análisis del medio urbano se despr enden unos f enómenos muy similar es a los que se manifiestan a escala territorial, mez cla de iner cias her edadas y n uev as tendencias . En primer lugar , a lo lar go de las tr es décadas objeto de estudio se ha seguido consolidando el peso r elativ o de lo urbano frente a lo rural: en 2011 er an 394 los municipios con más de 20.000 ha bitantes , r e pr esentando y a más de dos ter cios de la población española. 49 Asimism o, destaca que la práctica totalidad de los nue vos municipios r especto a los 260 que se contabiliza ban en 1981 se ubican en las zonas cuy o may or dinamismo en este periodo ya se ha comentado: el entorno 48 La pro vincia madrileña pasó de producir algo menos de un 15% del PIB en 1981 a más de un 18% en 2011, mientras que , al mismo tiempo, se r educía el peso relati v o de las dos pro vincias siguientes: Barcelona —que pasó del 14 a poco más del 13,5%— y V alencia —de un 5,68 a poco más del 5%—, según datos de la Contabilidad R egional de España de los años 1981 y 2011. 49 31.833.739 personas sobre un total de 46.815.994 —68% del total—, según el Censo de P oblación de 2011. Figura I.14. PIB español en 2011. Distribución por pro vincias. I. Síntesis de la e v olución reciente del sistema urbano y el mar co urbanístico en España 55 1. El sistema urbano: desequilibrios territoriales y jerarquía de las ár eas urbanas de Madrid y la costa mediterránea, contribuyendo por lo tanto a los desequilibrios territoriales antes reseñados . 50 P or lo tanto, la contin uidad en el cr ecimiento del medio urbano se ha v erificado esencialmente —al igual que en el periodo anterior— sobr e la estructura urbana y a consolidada, aunque con un cambio inter esante . En este caso ya no destaca tanto la e v olución en los escalones jerár quicos, especialmente r especto a las grandes ciudades, 51 sino sobr e todo la g ener alización de un fenómeno anterior mente obser va ble sólo en estas últimas: la conf or mación de ár eas urbanas inter municipales . La gener alización del f enómeno metropolitano en España Su condición metropolitana es sin duda la que más singulariza la ev olución r eciente del sistema urbano español. 52 El municipio ya no sir v e como ámbito de r ef erencia para el estudio de los fenómenos urbanos; y a no ser vía a principios de los ochenta en el caso de las grandes ciudades, y ha dejado también de ser vir en el caso de muc has otras , independientemente del tamaño de sus núcleos de ref er encia. Sin embar g o, ello introduce una enor me dificultad metodológica en todo estudio al r especto: los criterios de delimitación de tales ár eas metropolitanas. En el caso español, las ár eas metropolitanas han estado tradicionalmente ausentes de las estadísticas oficiales , 53 y tampoco se ha consolidado su institucionalización, primando en todo caso las perspectiv as sectoriales, vinculadas al urbanismo , 54 50 De los 144 municipios que pasaron a r ebasar los 20.000 ha bitantes en este periodo, a Galicia y la cornisa cantábrica, las dos submesetas y el valle del Ebro solo correspondieron 18 —al tiempo que desapar ecieron nue v e—; mientras que en el interior de Andalucía —Sevilla, Córdoba y Gr anada— aparecieron doce —por uno que desapareció—. T odos los demás se sitúan en torno a Madrid —19 municipios— y en los dos ar chipiélagos y en las pro vincias de la costa mediterránea y la atlántica andaluza —la inmensa may oría en el litoral o muy próximo a él—. 51 P or ejemplo, mientras que entr e 1960 y 1981 se duplicaron las ciudades con más de 250.000 habitantes —hasta sumar un total de quince—, entr e 1981 y 2011 solo se ha sumado una —Alicante , que ya los roza ba antes—. En el niv el jerárquico superior , únicamente una ciudad —Málaga— ha re basado el medio millón de habitantes entr e 1981 y 2011, mientras que en el inf erior las ciudades con entre 100.000 y 250.000 habitantes han pasado de 19 en 1960 a 35 en 1981 —casi el doble— y a 46 en 2011 —un 30% más que en 1981—. 52 Con viene aclarar que , por economía de lenguaje y en beneficio de la fluidez del te xto, se está empleando el adjetiv o metropolitano —referido a las ár eas urbanas— como sinónimo de inter municipal —compuesto por más de un municipio—, más allá de cualquier otra consider ación —como la cantidad de población—, pero sin ignorar el rico de bate ter minológico r especto a la denominación de este fenómeno . 53 A finales de los años no venta, el pro yecto europeo Urban A udit supuso un gran impulso en este sentido, al incluir las áreas urbanas que e xceden los límites administrativ os de los municipios que las componen, y cuyas estadísticas se vienen actualizando desde entonces —contando para ello con la inf or mación recogida por los institutos nacionales de estadística de los distintos estados miembros de la UE, incluida España—. Hay que señalar que la información que se obtiene del estudio del periodo inter censal 1981-2011 resulta cla ve para cuantificar el r eciente fenómeno metropolitano en España, en contraste con el ciclo pr evio —que se ha identificado a su v ez con el periodo inter censal 1960-1981—. 54 A este r especto, se ha hecho r efer encia a los instrumentos de planificación y or ganismos de gestión que se pusieron en mar cha entr e los años cuarenta y miguel fernández mar o t o - tesis doct oral - 2019 56 una apr o xima ción a las iner cias de la planificación urb anística reciente en esp aña a tra vés del caso de v alladolid (1979–2012) model o urb ano y ciud ad construid a al transpor te o a deter minados ser vicios urbanos, así como los r ecelos hacia ellas de las administr aciones tanto locales como autonómicas ( n a varr o g ómez , 2009: 161-4; l ora - t ama y o v all vé y d íez c anedo , 2012: 100). T al y como r esumen Alfonso v egara y J uan Luis de las r iv as s anz (2004: 204), “el territorio se ordena ba a tra vés de esa aleatoria yuxtaposición de los planeamientos g enerales y de la superposición de políticas y planes sectoriales escasamente integ rados”. 55 No obstante , la c lara emer gencia del f enómeno metropolitano ha impulsado los estudios al r especto , desde los que ya en los años no v enta llamaban la atención sobr e la suburbanización en España ( m onclús , 1998), 56 hasta los que han afrontado sus manifestaciones más r ecientes ( f ont , 2007a; p recedo l edo , m íguez i glesias y o r osa g onzález , 2012). 57 Asimismo, han sur gido distintas propuestas para su delimitación, guiadas por criterios muy di v ersos —morf ológicos, de densidad, institucionales , funcionales— cuya v alidez es , por otro lado , objeto de discusión ( r oca c ladera , m oix b ergadà y a rellano r amos , 2012). Atendiendo a este último aspecto, ha y que destacar sin duda el “ Atlas Estadístico de las Ár eas Urbanas en España”, una iniciativa del Ministerio de F omento que ha tratado de afrontar la delimitación del fenómeno metropolitano en el conjunto del país . 58 P ara ello, se par te de los municipios con más de 50.000 habitantes , a los que se suman, en su caso, otros m unicipios de su entorno que , como nor ma gener al, habrán de tener una población de al menos 1.000 habitantes . De este modo, se han delimitado 86 ámbitos denominados como Grandes Ár eas Urbanas, que abar can un sesenta para r egular y controlar el urbanismo en las grandes ciudades del país — Madrid, Bar celona, Bilbao y V alencia—, pero que desaparecieron posteriormente —salv o en Bar celona—, tal y como se comentará más adelante —en el ter cer apar tado de este capítulo—. La recuper ación de la escala metropolitana se produjo posterior mente de mano de algunas Comunidades A utónomas, pero a tr a vés de instrumentos de ordenación del territorio —siendo por ejemplo Castilla y León y V alladolid casos muy significativ os en este sentido, según se v erá en el capítulo III—. En todo caso, la escala metropolitana continúa r epresentando un problema de planificación urbanístico pendiente de r esolver . 55 Apor tando el correlato , apuntan que “la aparición en España de instrumentos de ordenación territorial no vedosos […] no está solo asociada al interés por la conser vación del medio ambiente , sino que es fruto del r econocimiento de la necesidad de coor dinar acciones y de ar ticular políticas”. 56 Se asumía aquí el planteamiento de “ciudad difusa” acuñado poco antes en Italia por F ranceso i ndo vina (1990) —v er apar tado inicial del capítulo II—. 57 P or ejemplo, estos últimos autor es subra yan que “lo que antes er a priv ativ o de las grandes ciudades ahora se ha g eneralizado a la may oría de las ciudades medias, donde la f or mación de extensas ár eas de urbanización difusa ha generado un nue v o de bate sobre el modelo de ciudad y sobr e la forma urbana” ( p recedo l edo , m íguez i glesias y o r osa g onzález , 2012: 280), y Antonio f ont (2007b: 10) afir ma que “la configuración espacial de los territorios urbanos de la r egión meridional europea es consecuencia del proceso de e xplosión de ciudad ocurrido en los tres últimos decenios en las sociedades occidentales”; un conce pto —“e xplosión de la ciudad”— entendido como la “nue va metropolización” y acuñado de n uev o a raíz de un estudio internacional —a este respecto, v er también el apar tado inicial del capítulo II—. 58 V er Introducción, notas 10 y 24. I. Síntesis de la e v olución reciente del sistema urbano y el mar co urbanístico en España 57 1. El sistema urbano: desequilibrios territoriales y jerarquía de las ár eas urbanas total de 752 municipios y que , en 2011, r eunían a 32 millones de personas —dos ter cios de la población del país—. 59 La utilización combinada de fuentes div ersas —demo grafía, mo vilidad labor al, vivienda y urbanismo— matizada a su v ez por criterios de las Comunidades A utónomas corr espondientes da lugar a la crítica de que los criterios utilizados en la delimitación no sean unifor mes ni queden en muc hos casos claramente e xplicitados, siendo de pendientes del “conocimiento local y r econocimiento administrati v o for mal” ( r oca c ladera , m oix b ergadà y a rellano r amos , 2012). No obstante , no es menos cier to que , dada la div ersidad de situaciones que se engloban en esas 86 Grandes Ár eas Urbanas —siquiera en tér minos de población—, la propia consideración local sobr e su delimitación no deja de ser una r efer encia valiosa en cuanto refleja las condiciones conte xtuales de un fenómeno necesariamente poco homogéneo, como no son homogéneos los marcos territoriales en que se inser ta —como se ha visto anterior mente—. En consecuencia, y dado que no es objeto de esta in vestigación contribuir a la definición de una metodología más precisa al r especto, se ha optado por asumir esta clasificación —valorando adicionalmente su condición a bier ta y su periódica actualización—. 60 Una r e presentación solapada entr e los municipios con más de 20.000 habitantes y las citadas 86 Gr andes Ár eas Urbanas ofr ece una r e presentación completa de lo urbano en España, per mitiendo constatar tanto el a vance del f enómeno metropolitano durante las últimas tr es décadas como esa div ersidad de situaciones en que se manifiesta y que , a su ve z, r ef lejan los desequilibrios territoriales que se han comentado con anterioridad —se apr ecia por ejemplo con muc ha claridad la densidad urbana alcanzada por el litoral mediterráneo— (Figura I.15). Atendiendo a ambos criterios —población total y m unicipios que abar can—, se puede plantear una jerar quía r eferida a estas Grandes Ár eas Urbanas en cuyo niv el superior destacan evidentemente Madrid y Barcelona, con una población total de 6 y 5 millones de personas r espectiv amente , y que cubren ámbitos de 59 En concr eto, según el Censo de 2011 registra ban 32.003.475 habitantes: de n uev o, un 68% de la población española, idéntico por centaje al cor r espondiente a los 394 municipios con más de 20.000 ha bitantes, lo cual no deja de ser una inter esante coincidencia en la “cuantificación” de lo urbano en España. Complementariamente , el Atlas viene r efiriéndose a otros dos niv eles que define como P equeñas Ár eas Urbanas: las “ciudades entr e 20.000 y 50.000 habitantes” y los “m unicipios urbanos entre 5.000 y 20.000”, y que corresponden a 121 y 197 m unicipios respecti vamente , se gún la actualización del Atlas más r eciente disponible (2017). T al y como y a se señaló anterior mente , la cifra de 20.000 ha bitantes distingue los municipios automáticamente considerados como urbanos —por r ebasarla— de los que son sometidos a filtrado para confirmar dicha condición. Cabe añadir a este respecto que otros estudios similar es sobre el fenómeno metropolitano en España también han considerado los 20.000 ha bitantes como umbral de r efer encia. Es el caso, por ejemplo , de las “áreas urbanas” delimitadas en el proy ecto A UDES —Ár eas Urbanas de España— (2010), que se puede consultar en: https://alarcos . esi.uclm.es/per/fruiz/audes/index.htm 60 En concreto , se ha empleado la delimitación de las Grandes Ár eas Urbanas —y los datos al r especto— que corresponden a la edición del Atlas Digital de 2015. miguel fernández mar o t o - tesis doct oral - 2019 58 una apr o xima ción a las iner cias de la planificación urb anística reciente en esp aña a tra vés del caso de v alladolid (1979–2012) model o urb ano y ciud ad construid a gran e xtensión —casi 2.900 y casi 3.300 km 2 , r especti vamente— y complejidad —52 y 165 municipios , muc hos de ellos con más de 20.000, 50.000 o incluso con más de 100.000 habitantes—. Con una condición muy similar , aunque con muc ha menos población —por encima en todo caso del millón de ha bitantes–, apar ecen V alencia y Sevilla, cuyas ár eas urbanas abar can 45 y 24 municipios , r espectiv amente —de los que v arios e x ceden también los 20.000 habitantes—. En el e xtr emo opuesto se sitúan las 31 ár eas urbanas que no lleg an a los 100.000 habitantes , caracterizadas por una estructur a menos compleja —18 solo abar can un municipio, y ninguna incluye más de seis— y con una distribución en la que priman las localizaciones en el interior peninsular —caso de 19 de ellas—. Entr e ambas quedan las 51 ár eas urbanas con entr e los 100.000 y el millón de habitantes . De ellas, once super an el medio millón de ha bitantes, y otras n ue v e se sitúan entr e esa cifra y los 250.000 habitantes . Se trata en ambos casos de ár eas urbanas predominantemente costeras —cator ce de veinte— y con cier ta complejidad en cuanto a los municipios que a bar can —con una media de doce—. P or último, las 31 r estantes —con entre 100 y 250.000 ha bitantes— pr esentan una distribución equilibr ada entr e el interior y la costa y abar can una media inferior a los cinco municipios . 61 61 Más allá de la enor me distancia que —en todos los sentidos— hay entr e Madrid y Bar celona y el r esto de áreas urbanas, los cor tes fijados en un millón, medio millón y 250.000 habitantes son bastante claros en tér minos de pob lación, ya que implican incr ementos entre las áreas urbanas que marcan el cambio de grupo que se elev an r espectiv amente al 38% —de Málaga a Sevilla—, el 20% —de Santa Cruz de T enerif e-La Laguna a Granada— y el 28% —de V itoria-Gasteiz a Castellón de la Plana—, siendo muy inf erior es las medias de los sucesiv os incrementos dentro de los grupos que definen dichos cor tes: un 7,4% para los municipios entre medio millón y 250.000 habitantes y poco más del 7% par a los que oscilan entr e los Figura I.15. P oblación de las ciudades y grandes áreas urbanas españolas en 2011. I. Síntesis de la e v olución reciente del sistema urbano y el mar co urbanístico en España 59 1. El sistema urbano: desequilibrios territoriales y jerarquía de las ár eas urbanas T eniendo pr esente la ubicación de estas 86 Grandes Ár eas Urbanas tanto desde el punto de vista g eog ráfico —en sus territorios— como dentro de esta jerar quía que se acaba de definir —a par tir de su población y estructur a de municipios—, r esulta inter esante obser var la e v olución de deter minados indicadores en el periodo objeto de análisis, con el fin de detectar tendencias comunes. En primer lugar , la variación que ha e xperimentado su población — con un cr ecimiento conjunto del 31%, fr ente al 24% de la media nacional— confir ma ese continuo a vance de lo urbano que antes se mencionaba, así como el ma yor dinamismo tanto del litor al mediterráneo —ya v erificado a escala territorial— como de las ár eas urbanas de menor tamaño (Figura I.16). Las grandes aglomeraciones han crecido le v emente por encima de la media conjunta —Madrid y Se villa— o incluso por debajo de la media nacional —Bar celona y V alencia—. En el caso de las ár eas urbanas entr e los 250.000 y el millón de habitantes , se apr ecia con claridad la difer encia entr e las que se ubican junto al litoral mediterráneo, con cr ecimientos ampliamente por encima de la media de las ár eas urbanas —varias llegan casi a duplicarla—, y las del interior peninsular y las costas atlántica y cantábrica, may oritariamente por de bajo de la media nacional —incluso con pér didas de población, caso de Bilbao—. 62 P or su par te , las áreas urbanas con menos de 250.000 habitantes han concentr ado el may or cr ecimiento —con un 50% de media—, correspondiendo 250.000 y los 100.000 habitantes . Este último cor te no se e videncia en tér minos de población, pero sí en términos de complejidad del área urbana, y a que por de bajo de esa cifra se g eneralizan rápidamente las ár eas urbanas de un solo municipio —así como las no coster as—. 62 P amplona constituye una e x cepción r eseñab le , con un cr ecimiento del 42% en este periodo. Figura I.16. V ariación de la población entr e 1981 y 2011 de las grandes áreas urbanas . miguel fernández mar o t o - tesis doct oral - 2019 60 una apr o xima ción a las iner cias de la planificación urb anística reciente en esp aña a tra vés del caso de v alladolid (1979–2012) model o urb ano y ciud ad construid a también aquí los may or es por centajes a las zonas insular es o de la costa mediterránea, donde varias ár eas urbanas han duplicado, triplicado o incluso quintuplicado su población en este periodo, beneficiadas sin duda por el impulso del turismo. 63 La actividad constructi va r esidencial en estas mismas tres décadas, dur ante las que , de media, se ha construido algo más del 40% del par que de viviendas e xistente en 2011, es otro indicador que contribuy e a definir este escenario (Figur a I.17). 64 Contrasta de nue v o la condición de las áreas urbanas de ma yor tamaño , que se sitúan por de bajo de ese por centaje medio —c laramente en el caso de Madrid, Bar celona y V alencia, justo en la media en el caso de Sevilla— con las de menor tamaño, m uy may oritariamente por encima —con un por centaje medio de nue vas viviendas que r e basa el 50%—, mientras que las ár eas urbanas de entre 250.000 y un millón de habitantes se m ue v en globalmente en el entorno de la media. La práctica totalidad de las ár eas urbanas en las que la pob lación cr eció por encima de la media de estas se sitúan también por encima de ella en tér minos de actividad constructi va r esidencial, 65 63 P or ejemplo, T orre vieja ha pasado de menos de 20.000 habitantes censados en 1981 a más de 100.000 en 2011, a los que se sumaría además la pob lación estacional —no censada—. En el interior peninsular , los ma yor es cr ecimientos corresponden al ár ea de influencia de Madrid: Guadalajara —130%— y T oledo —82%—. 64 Según datos del Censo de V ivienda de ese año , el 43,2% de las viviendas e xistentes entonces en España y el 42,1% de las viviendas en el conjunto de las 86 áreas urbanas analizadas se habían construido entr e 1981 y 2011, un porcentaje cier tamente notable en un periodo de tr einta años y que trasluce un incr emento muy superior al de la pob lación en ese mismo periodo. 65 Las únicas e x cepciones —por pocos puntos— entr e estas 52 áreas urbanas son Madrid, P alma de Mallorca y V alle de la Orotava (T enerife). Figura I.17. V iviendas construidas entre 1981 y 2011 en las grandes áreas urbanas . I. Síntesis de la e v olución reciente del sistema urbano y el mar co urbanístico en España 61 1. El sistema urbano: desequilibrios territoriales y jerarquía de las ár eas urbanas e xistiendo además una notab le correspondencia entr e ambas: los may or es crecimientos de pob lación suelen coincidir con los may or es índices de actividad constructiv a en los distintos conte xtos territoriales. 66 P or el contrario , esta r egla no se cumple en el caso de las ár eas urbanas con cr ecimientos de población moderados —por de bajo de la media conjunta—, ya que en m uchas de ellas se obser va una intensa acti vidad constructiv a r esidencial —por encima de la media—, con una característica r eiter ada: suelen ubicarse en el interior peninsular . 67 Como complemento de lo anterior , también resulta con v eniente obser var los procesos de ocupación de suelo en este periodo (Figura I.18). A escala nacional, el suelo ar tificial ha crecido casi un 52% entr e 1987 y 2006 —alg o más de un 47% atendiendo a las ár eas urbanas—. 68 En este caso, se puede señalar en primer lugar 66 En la costa mediter ránea y las islas , las áreas urbanas que r egistran ma yor actividad constructi va r esidencial en el periodo —T orre vieja, R oquetas de Mar , El Ejido, Orihuela, T enerif e Sur , Costa del Sol y Gran Canaria Sur , todas por encima del 60%— coinciden prácticamente con las que más cr ecieron en población — T orre vieja, T enerife Sur , R oquetas de Mar , El Ejido, Costa Blanca, Blanes-Llor et de Mar , Costa del Sol, Gran Canaria Sur , etc.—. En el interior peninsular , la acti vidad constructiva más intensa se registra en T oledo , Ciudad R eal, Guadalajara, Cácer es, Ávila, Badajoz, Soria y Lug o —que re basan el 55%—, también en amplia coincidencia con los may ores cr ecimientos de población en este ámbito —Guadalajara, T oledo, Ciudad R eal, Aranjuez, Albacete , Ávila, Lo groño, P amplona, Cácer es, etc.—. 67 Concretamente , entre las 34 ár eas urbanas cuya población cr eció por debajo de la media —o incluso decreció—, 19 incr ementaron su parque r esidencial por encima de la media, y de ellas doce se ubican en el interior peninsular , especialmente en Castilla y León. Destacan los casos de Zamora, Huesca, P onferrada, Salamanca o León, que han edificado la mitad de su par que residencial en estas tres décadas aun cuando el cr ecimiento de su población ha a vanzado a un ritmo muc ho menor — entre un 15% y un 27%—. Se evidencia aquí con claridad la iner cia de su condición como únicos polos —capitales— de unas pro vincias en declive demográfico. 68 Según datos del Corine Land Cover en dichos años. Figura I.18. Ocupación de suelo entre 1987 y 2006 en las g r andes áreas urbanas . miguel fernández mar o t o - tesis doct oral - 2019 62 una apr o xima ción a las iner cias de la planificación urb anística reciente en esp aña a tra vés del caso de v alladolid (1979–2012) model o urb ano y ciud ad construid a una cier ta contención en el consumo de suelo en las ár eas urbanas más grandes: de las 24 que tienen más de 250.000 habitantes , siete ni siquiera super an la mitad de la media —las del litor al cantábrico y galle g o, junto con Bar celona—, y solamente nuev e la e x ceden —de f or ma eso sí considerab le—, 69 siendo además llamativ o que entre estas últimas apar ecen casi todas las que se ubican en el interior peninsular —V alladolid, P amplona, Madrid y Zarag oza—. 70 R especto a las ár eas urbanas más pequeñas —con menos de 250.000 habitantes—, ca be mencionar un incr emento conjunto de suelo ar tificial por encima de la media nacional, que ha sido especialmente intenso en las ár eas urbanas del litor al mediterráneo andaluz y valenciano, así como en las ubicadas en el ár ea de influencia de Madrid. 71 Con el análisis de estos tr es indicador es básicos —variación de población, intensidad de acti vidad constructiv a r esidencial y variación de suelo ar tificial— se puede dib ujar un panorama pr eciso de la e v olución del sistema urbano español en los últimos tr einta años, siendo posib le detectar deter minadas tendencias vinculadas a la posición de cada ár ea urbana, en tér minos tanto g eog ráficos como dentro de la jerar quía urbana antes planteada. R especto a esto último, destaca el protag onismo de las ár eas urbanas de menor tamaño —con menos de 250.000 habitantes—, caracterizadas por una condición metropolitana poco compleja —abar can pocos municipios, m uchas solamente uno— y que pr esentan unas tasas r elativ as en los aspectos analizados que , en g eneral, se sitúan por encima de la media —tanto nacional como del conjunto de ár eas urbanas—. En la situación contr aria se sitúan las ár eas urbanas de may or es dimensiones tanto en tér minos de población como de m unicipios in volucr ados —Madrid, Bar celona, V alencia y Se villa—, en las que se apr ecian tasas r elativas más moderadas , situadas habitualmente en la media o por de bajo de ella. Entr e ambas se sitúan las v einte ár eas urbanas con entre 250.000 y un millón de habitantes , en las que sí se r ef leja ya con claridad el av ance —hasta entonces inédito— del f enómeno metropolitano —abar can una media de más de doce municipios— y cuyas tasas r elativas pr esentan un compor tamiento mucho más disperso, pero en b uena medida vinculado a su posición g eog ráfica. A este r especto, se puede observar por ejemplo que las ár eas urbanas en entor nos costeros pr esentan en g eneral una nota ble 69 Llama la atención el brusco salto entr e V alencia —claramente por debajo de la media, con un 43,6%— y Granada —la primera de esas nue v e y ya ampliamente por encima, con un 57,8%—. 70 Constituyen la e xce pción Sevilla —con un 41,6%— y Cór doba —con un 33%—. P or el contrario, V alladolid y P amplona han más que duplicado su suelo ar tificial —con un 112,9 y un 108,9%, r espectiv amente—. Asimismo, e xceden la media Murcia —que la duplica con un 100,6%— y Granada —y a citada—, situadas relati vamente cer ca de la costa, pero ubicadas en el interior . 71 Doce áreas urbanas han duplicado su suelo ar tificial: Orihuela, Gandía, Elda- P etr er y T orre vieja —en el litoral v alenciano— y Guadalajara, T oledo y Aranjuez —en el entorno de Madrid—, a las que se añaden cinco capitales del interior : Ciudad R eal, León, Orense , Cuenca y Salamanca. I. Síntesis de la e v olución reciente del sistema urbano y el mar co urbanístico en España 63 1. El sistema urbano: desequilibrios territoriales y jerarquía de las ár eas urbanas coher encia entr e la variación de pob lación, la del suelo ar tificial y la intensidad de la actividad constructi va r esidencial. Así, en las r egiones atlánticas y cantábricas se obser v an cr ecimientos moderados de pob lación —por de bajo de la media— que se acompañan de un aumento de suelo ar tificial y de una actividad constructiv a que se produce con similar intensidad. 72 Del mismo modo, en las z onas insular es y mediterráneas se verifican grandes cr ecimientos de población a los que corr esponden una actividad constructiv a r esidencial y una ocupación de suelo igualmente intensas —en g eneral por encima de la media—. 73 P or el contrario , en el interior peninsular se apr ecia de nue v o una condición muy dispar , si bien es posible detectar algunas tendencias. P or un lado , destaca la fuerza de centralidad de Madrid, que matiza la propia condición de la capital española en el mar co de las ár eas urbanas de may or tamaño y que se pro yecta a su v ez en las ár eas urbanas cer canas —en las que coinciden tasas elev adas en los tr es factor es analizados—. P or otro lado , no son raros los casos en los que el cr ecimiento de la pob lación sigue una tendencia —por ejemplo, inf erior a la media— y la actividad constructiv a y la e xpansión urbana la contraria —por encima de la media—. Más adelante se profundizará en los fenómenos y características propios y par ticular es del interior peninsular , que singularizan este ámbito dentro de un sistema urbano español que , de for ma g eneral, se ha analizado a tr a vés de los desequilibrios territoriales y la jerar quía de las ár eas urbanas que , sin duda, son clav es par a la mejor compr ensión de su ev olución r eciente . 72 Constituye una e x cepción la más intensa actividad constructiv a residencial registrada en las áreas urbanas de las costas galle gas y atlánticas andaluzas, a lo que sin duda contribuye la acti vidad turística. 73 En el caso del incremento de suelo ar tificial, se ha situado por debajo de la media en cier ta par te del litoral mediterráneo, par ticular mente en Cataluña y algunas ár eas urbanas de Andalucía. miguel fernández mar o t o - tesis doct oral - 2019 64 una apr o xima ción a las iner cias de la planificación urb anística reciente en esp aña a tra vés del caso de v alladolid (1979–2012) model o urb ano y ciud ad construid a I.2. EL MARCO NORMA TIV O: EST ABILID AD POR INERCIA EN UN PERIODO DE CAMBIOS En el periodo objeto de esta in vestigación, el mar co nor mativ o del urbanismo en España ha estado sometido a n umerosos — casi continuos— cambios que han ido oper ando siempr e sobr e el sistema definido en la Ley del Suelo de 1956, introduciendo modificaciones —algunas de gran calado—, pero sin lleg ar a romper nunca la contin uidad de un sistema que , como se verá a continuación, ha demostr ado tener una enor me iner cia, una gran r esistencia a su transf or mación radical o e ventual sustitución. El primer e pisodio de esta historia r eciente de la legislación urbanística española se r emonta a la etapa final del periodo anterior , más concr etamente a principios de los setenta, cuando , ante el dev enir del desarrollo urbano y las continuas e x ce pciones e incumplimientos r especto a lo conce bido en 1956 —como y a se comentó anterior mente—, se abrió paso un de bate en el que , fr ente al abandono del sistema que se ha bía definido entonces, se impuso su r e visión ( t erán , 1971: 26). 74 A este r especto, el III Plan de Desarrollo Económico y Social — aprobado en may o de 1972— dedicaba un e píg raf e al urbanismo —tan br e v e como elocuente— en el que , tras anotar el cr ecimiento desor denado de las ciudades y los pr ecios especulati v os del suelo, hacía r ecaer las causas en div ersos aspectos ref eridos a los cuatro pilar es de la Ley del Suelo de 1956 —el planeamiento urbanístico , el régimen del suelo, los sistemas de actuación y la g estión pública del urbanismo—, para concluir afir mando que: “[…] se hace absolutamente indispensa ble la definición de una n uev a política urbanística que apro vec he , entre otros aspectos , la e xperiencia adquirida durante los quince años de vig encia de la Ley del Suelo, y ofr ez ca un mar co jurídico más acor de con las necesidades del pr esente y de un futuro raz onab le”. 75 De hecho , ya se esta ba ela borando entonces el te xto para la r eforma de dicha ley , cuyo pro yecto llegó a las Cor tes franquistas a finales de 1972 y que , tras su tramitación, concluyó pocos meses 74 Se preguntaba entonces este autor —con r esponsabilidades en el Ministerio de la V ivienda—: “¿Es que debemos a bandonar el camino iniciado antes de perfeccionarlo?”. Ca be señalar que la r evisión de la Le y del Suelo es inse para ble de la impor tante reno vación que meses antes de su inicio se produjo en el Ministerio de la V ivienda: al nombramiento como ministro de V icente Mor tes Alfonso en octubre de 1969 —en sustitución de J osé María Mar tínez Sánchez-Ar jona, en el car g o desde 1960— siguió al mes siguiente el cese —tras tr einta años liderando el urbanismo oficial en España— de P edro Bidagor , que fue sustituido al frente de la Dir ección General de Urbanismo por Antonio Linar es Sánche z. 75 El te xto señala, r espectiv amente y entr e otros, la descone xión del planeamiento físico con el sectorial y la compleja elabor ación de los planes; la ineficacia en la r edistribución de car g as; el e x cesiv o prota gonismo de los propietarios y el problemático r ecurso a la e xpropiación; y la descoor dinación dentro de la administración centr al y entr e esta y la local, junto a la falta de medios de la última. Cabe señalar que la conclusión citada que de ello se deriv aba fue lueg o recogida —de forma literal— en la motiv ación del te xto de r eforma de la Ley del Suelo: BOE nº113 de 11 de mayo de 1972, pp . 8263-4; y BOE nº107 de 5 de mayo de 1975, p . 9428. I. Síntesis de la e v olución reciente del sistema urbano y el mar co urbanístico en España 65 2. El marco normativo: esta bilidad por inercia en un periodo de cambios antes de la muer te de F ranco con la Ley 19/1975, de 2 de mayo, de reforma de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana . 76 La ref orma de la Le y del Suelo de 1975: reajuste y r eglamentación del marco her edado El primer aspecto que r esaltar de esta r eforma es que se concibió, en efecto , como una operación introspecti va, que no busca soluciones en el der ec ho comparado , sino que plantea “r espuestas deducidas de r ef le xiones sobr e la aplicación de los instrumentos de planeamiento y de g estión” ( p erales m adueño , 1996: 118-9). Básicamente , la r eforma se construyó desde la dicotomía entr e f le xibilización y control: por un lado, se pr etendía facilitar los procesos de urbanización —“acor tar diferencias entr e las profecías incumplib les y los procesos r eales de producción de la ciudad por los agentes capaces de hacerlo”—; por otro lado , también se quería pr eser var el urbanismo como f acultad pública —“no r enunciar a una f or ma de ordenación global del desarrollo urbano”—, con las consiguientes condiciones impuestas a los propietarios ( t erán , 1999: 259). La r esolución práctica de esta doble intención quedó e xplicada en la moti vación del ar ticulado de la r efor ma como inclusión de medidas le gales correctoras que no e xigiesen “ni una modificación del mar co institucional de la Administración ni de las líneas maestr as de la vig ente Ley del Suelo, en la que se integran las nue vas disposiciones”. 77 En este sentido, la r ef or ma preservó los cuatro pilares de la Le y del Suelo de 1956, pero introdujo correcciones en todos ellos. R especto al planeamiento urbanístico, mantuv o el g rueso de los instrumentos e xistentes y su estructuración jerár quica, pero incorporó otros nue v os —con fines de coor dinación, simplificación o concer tación—. 78 En lo tocante al estatuto jurídico del suelo, r efinó tanto la clasificación —desglosando en dos cate g orías el suelo que pasa a denominarse urbanizab le— como los der echos y de beres que otor g a, incr ementando los últimos. 79 76 El proceso de r edacción y aprobación de esta ley ha sido narrado con detalle por Emilio l arr odera l ópez (1981: 9-12). 77 BOE nº107 de 5 de may o de 1975, p . 9428. A este respecto, y a durante la tramitación de la r eforma surgieron las v oces que mostra ban su esce pticismo acer ca de esta salida —“un cambio de las técnicas jurídico-for males dista de ser una solución para la situación actual” ( f ernández r odríguez , 1974: 28)—, en un conte xto en el que , desde posiciones políticamente antagónicas, se tachaba la r efor ma tanto de liberalizadora ( t erán , 1999: 259) como de socializante ( f ernández r odríguez , 1974: 8). 78 Cabe citar la cr eación de los Planes Director es T erritoriales de Coordinación —PDT C— para la planificación física y económica de escala supr amunicipal (ar t. 8), de los Estudios de Detalle para f acilitar el ajuste de cier tas deter minaciones de los planes gener ales y par ciales (ar t. 10bis) y de los Prog ramas de Actuación Urbanística —P A U— para el desarrollo del suelo urbanizable cuy o desarrollo no se prog ramase en el plan g eneral correspondiente (ar t. 12). T ambién se afinó la regulación del planeamiento especial, cr eándose la figura de los Planes Especiales de R efor ma Interior —PERI— para posibilitar intervenciones de mejora en suelo urbano (ar t. 18bis). 79 El suelo de r eser va urbana pasa a denominarse urbanizab le , y se divide en prog ramado —a urbanizar según programa del propio plan gener al miguel fernández mar o t o - tesis doct oral - 2019 66 una apr o xima ción a las iner cias de la planificación urb anística reciente en esp aña a tra vés del caso de v alladolid (1979–2012) model o urb ano y ciud ad construid a Asimismo, corrigió los sistemas de actuación, pero sin r estar protagonismo a la iniciati va pri vada, 80 y b uscó una may or eficacia en la coor dinación entr e administr aciones mediante la cr eación de nue v os organismos centrales , pero sin alter ar sustancialmente el r e par to de competencias con la administración local, que también conser v a su protagonismo . 81 De ello r esultó lo que algunos autor es han denominado como una r eforma “ec léctica […], muy r ealista y con un sopor te intelectual y de conocimiento de los problemas m uy apr ecia ble” ( p erales m adueño , 1996: 118), mientras que otros v eían en las numerosas modificaciones introducidas una r eforma que fue más allá de lo que r econocía, “una v er dader a r emodelación a fondo de todo el sistema de planeamiento a lo lar go de todos y cada uno de sus escalones” que produjo “una alteración de la filosofía urbanística propia de la Ley del Suelo de 1956” concr etada en “una pérdida de dir ección pública del f enómeno urbanizador en fa vor de un nue v o equilibrio entre potestad pública-iniciati va privada” ( p arejo a lfonso , 1979: 290-2). Esta componente de f le xibilización —muy bien resumida por estos autor es en esta tensión entr e r ealismo y alter ación, entr e eclecticismo y remodelación— tuv o su cor r elato —como antes se señaló— en una componente de control que se evidenció y a en el propio te xto de la r ef or ma, 82 pero que se e xpr esó con may or elocuencia en su desarrollo posterior . F r ente a una Ley del Suelo de 1956 que , como destaca F rancisco p erales m adueño (1996: 111), tuv o escaso desarrollo reglamentario, 83 a la r efor ma de 1975 siguió, al cabo de un año , la aprobación de un te xto r efundido como mecanismo clarificador de la legislación completa resultante de aquella, y poco después del Reglamento de Planeamiento , el Reglamento de Disciplina Urbanística y el Reglamento de Gestión Urbanística . 84 Con ellos se definió un auténtico códig o urbanístico , en el que los instrumentos, técnicas y mecanismos de la r eno vada correspondiente— y no programado —cuyo desarrollo e xige la aprobación de un P A U— (ar t. 64). Asimismo, el suelo rústico pasa a denominarse no urbaniza ble . A efectos de g estión, se r egulan las cesiones de terrenos destinados a dotaciones y la asunción de los costes de urbanización por los propietarios, y se crea el mecanismo del apro vechamiento medio par a la equidistribución de car gas y beneficios entre ellos. Se dispuso a la v ez la cesión del 10% del mismo al A yuntamiento r espectiv o (Ar t. 68), y se consolidó para ello el mecanismo de la re parcelación (ar t. 80). 80 Desapar ece el sistema de cesión de viales y se mantienen los sistemas de compensación, cooperación y e xpropiación (ar t. 106 y ss.). 81 Se cr eó con este objetiv o la Comisión Central de Urbanismo (ar t. 108), a la que se asigna un informe previo y pr eceptiv o de los PDTC y de los planes g enerales de los municipios con más de 50.000 ha bitantes (ar t. 109). 82 P or ejemplo, en el Título IV —Ejercicio de las f acultades r elativ as al uso y edificación del suelo— y el Título VII —Régimen jurídico— destaca la notab le inclusión de nuev os ar tículos regulatorios de la concesión de licencias o de las infracciones urbanísticas . 83 En concr eto, este autor cita como única producción al r especto el Reglamento de Edificación Forzosa y Registro Municipal de Solares —aprobado por Decreto 635/1964, de 5 de marzo — y el Reglamento de Reparcelaciones de Suelos afectados por Planes de Ordenación Urbana — Decreto 1006/1966, de 7 de abril —. 84 T odos estos te xtos se aprobaron ya tras la muer te de F ranco y bajo r einado de J uan Carlos I —pero antes de aprobarse la Constitución—, mediante Real Decreto I. Síntesis de la e v olución reciente del sistema urbano y el mar co urbanístico en España 67 2. El marco normativo: esta bilidad por inercia en un periodo de cambios legislación adquieren un ni v el de detalle desconocido hasta entonces, e xpr esando esa v oluntad de control antes señalada, como garantía del cumplimiento del interés público . 85 La Constitución Española de 1978: reor denación del mar co competencial Como se ha dicho , la r efor ma de la legislación urbanística comenzó en la etapa final del franquismo , pero culminó ya en democracia, coincidiendo de hecho con la aprobación y entr ada en vig or de la Constitución Española de 1978. Más allá de los ef ectos que la T ransición tuv o en el urbanismo español —que serán objeto del siguiente apar tado—, y desde un punto de vista puramente nor mativ o, el n uev o te xto constitucional tuv o lógicamente incidencia en lo tocante a esta disciplina. P or un lado, se ha destacado que la Constitución vino a r efr endar y dar continuidad a los principios básicos ya contenidos en la Le y del Suelo de 1956, concr etamente la función social de la propiedad y la competencia pública en la materia ( f ernández r odríguez , 1989: 140). 86 P or otro lado, la nue va norma fundamental del Estado introdujo su descentralización política a tr a vés de la cr eación de las Comunidades A utónomas, entr e cuy as competencias se r econoce la or denación del territorio, urbanismo y vivienda. Estas pasan por lo tanto a sustituir al Estado en esta materia, tanto desde el punto de vista legislativ o como en la tutela administrati va. Sin embar g o, 1346/1976, de 9 de abril ; Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio ; Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio ; y Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto . 85 Estos r e glamentos constan respecti vamente de 168, 94 y 227 ar tículos — frente a los menos de cincuenta de los dos pre vios antes citados—, lo que da idea del niv el de detalle alcanzado y de la impor tancia de esta r eglamentación como culminación y par te sustancial de la reforma de 1975. A este respecto cabe citar a Luciano p arejo a lfonso (1979: 281-2), que señala que , frente a la “flexibilización” de los instrumentos de or denación —que únicamente fijan “un marco de actuación” par a la iniciativ a privada, según su interpr etación de la ref or ma—, la garantía del “interés social o público” se produce “no a tra vés de las deter minaciones del planeamiento, sino únicamente mediante la fijación a ni vel legal de dotaciones o estándares urbanísticos”, aspecto en todo caso ineludible y en el que estos r eglamentos son par te fundamental. P or ejemplo , el R eglamento de Planeamiento incluyó un Anex o en el que se recogen detalladamente las reservas de suelo para dotaciones en planes par ciales, complementando las pre visiones al r especto ya incorporadas en el propio te xto de la reforma de la ley , r eferidas tanto a los planes g enerales —a tra vés de la inc lusión de los sistemas g enerales (ar t. 9ter)— como a los planes par ciales (ar t. 10). Con viene subrayar que la combinación entre el plan parcial —instrumento par a el crecimien to urbano que se consolidó con rapide z, heredando la lógica del ensanc he— y la r eglamentación de los estándar es configuró a la postre el mecanismo más eficaz para sustentar una e xpansión urbana que tenía su mejor coar tada en esas ob ligaciones de cesión, junto con otras —v er nota 25 en este capítulo—. 86 El te xto constitucional reconoce “el der echo a la propiedad privada y a la herencia”, pero también que “la función social de estos der echos delimitará sus contenidos, de acuer do con las leyes” (ar t. 33). Asimismo, reconoce el “derec ho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada”, y par a ello establece que los poderes públicos r egularán “la utilización del suelo de acuerdo con el interés g eneral para impedir la especulación”, así como que “la comunidad par ticipará en las plusvalías que gener e la acción urbanística de los entes públicos” (ar t. 47). En consecuencia, la nue va norma fundamental del Estado asumió la regulación del derec ho de propiedad —en su dimensión urbana— que ya r eco gía la Ley del Suelo de 1956 —ver de n uevo la nota 25 en este capítulo—. miguel fernández mar o t o - tesis doct oral - 2019 68 una apr o xima ción a las iner cias de la planificación urb anística reciente en esp aña a tra vés del caso de v alladolid (1979–2012) model o urb ano y ciud ad construid a el Estado mantiene competencias en aspectos con e v entual incidencia en la or denación territorial y urbanística, además de la potestad e x clusiv a r especto a la r egulación de derec hos básicos —como el de propiedad—, por lo que se define en r ealidad una suer te de régimen de competencias compar tidas ( f ernández r odríguez , 1989: 143). 87 En consecuencia, nada más completar la r eforma de la le gislación urbanística, el Estado hubo de iniciar la tr ansfer encia de competencias en esta materia a las Comunidades A utónomas. Este “condicionante no buscado” pro vocó que dic ha transf er encia no se acompañase de otra n ue va r efor ma, sino que , “simplemente , se encomendó su ejecución a otra administr ación” ( m enéndez r exach , 1996: 128). 88 Al mismo tiempo, el Estado lle vó a cabo una r eor denación de su actividad en este ámbito —que pasó a centrarse en la política de vi vienda—, acompañada de una r eestructuración interna. Así, ya en 1977 se ha bía suprimido el Ministerio de la V ivienda, cuy as competencias pasaron al nue vo Ministerio de Obras Púb licas y Urbanismo —MOPU—, y en los años inmediatamente posterior es se hizo lo propio con los or ganismos que habían de pendido de aquel. 89 La compleción del nue v o marco competencial culminó con la n ue va Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local , que ratificó 87 La ordenación del territorio, urbanismo y vivienda apar ecen r ecogidas como competencia que puede ser asumida por las Comunidades A utónomas (ar t. 148), mientras que el Estado tiene competencia e xclusiva tanto en la r e gulación de las condiciones básicas en el ejer cicio de los der echos y de ber es fundamentales como en cier tas materias sectoriales con incidencia en la planificación espacial, tales como la coor dinación de la planificación g eneral de la acti vidad económica, la legislación básica sobre la protección del medio ambiente , etc. (ar t. 149) ( f ernández r odríguez , 1989: 142-3). 88 De hecho, el proceso comenzó antes de la propia entrada en vig or de la Constitución, puesto que el Real Decreto 1385/1978, de 23 de junio ya tr ansfirió estas competencias a la Generalitat de Cataluña —que ha bía sido r estab lecida pro visionalmente en 1977—. Ángel m enéndez r exach (1996: 127) señala que este R eal Decreto “mar có la pauta, no sólo por ser el primero que se aprobó, sino porque , al ref erirse únicamente al urbanismo […] e xplica en su Pr eámbulo el propósito de realizar una ‘ef ectiv a transf er encia’”. 89 T ras el desmontaje de la or ganización sindical del franquismo, la OSH fue transferida mediante el Real Decreto 906/1978, de 14 de abril al MOPU , y luego r econ ver tida en el organismo autónomo “ Administr ación del P atrimonio Social Urbano” —cr eado mediante Real Decreto 1112/1978, de 12 de mayo —. P osterior mente, tanto este como el INV y el INUR fueron suprimidos e integrados en el nue v o Instituto para la Promoción Púb lica de la V ivienda —IPPV—, creado mediante el Real Decreto-ley 12/1980, de 26 de septiembre, para impulsar las actuaciones del Estado en materia de viviendas y suelo —expr esión de la nuev a política estatal— y r egulado mediante Real Decreto 1875/1981, de 3 de julio . El citado R eal Decreto-le y también había pr evisto la creación de un nue v o or ganismo que asumiese la actividad estatal de promoción de suelo , lo que se materializó en el Real Decreto 2640/1981, de 30 de octubre, sobre constitución de la “Sociedad Estatal de Promoción y Equipamiento de Suelo” (SEPES) , hereder a en este sentido de la actividad de la Ger encia de Urbanización y el INUR. Cabe añadir que este último or ganismo se ha mantenido —con cambios en su naturaleza y r e gulación— hasta la actualidad, mientras que el IPPV apenas se mantuv o uno s pocos años, e xtinguiéndose el 31 de diciembr e de 1985 como consecuencia del Real Decreto 1654/1985, de 3 de julio, por el que se determina la estructura orgánica básica del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, y se suprimen determinados Organismos autónomos del referido Departamento . I. Síntesis de la e v olución reciente del sistema urbano y el mar co urbanístico en España 69 2. El marco normativo: esta bilidad por inercia en un periodo de cambios la posición y autonomía de los municipios en materia urbanística ( f ernández r odríguez , 1989: 143), obligando al r especto al r esto de niv eles de la administr ación ( m enéndez r exach , 1996: 130). 90 A la hora de analizar el cambio deri vado necesariamente de la asunción de las competencias en urbanismo por par te de las Comunidades A utónomas, el aspecto sin duda más r ele vante es que este se materializó en una ace ptación casi total del mar co estatal, es decir , en notab le continuidad con él. P or un lado, m uchas de ellas no impulsaron legislación propia, manteniéndose por lo tanto plenamente vig ente la legislación estatal —que tenía por lo demás carácter supletorio—. P or otro lado, las Comunidades A utónomas que desde principios de los ochenta empe zaron a aprobar sus propias ley es al r especto no introdujeron ninguna modificación sustancial. Áng el m enéndez r exach (1996: 136) destaca en este sentido que: “[…] ninguna de las iniciativ as adoptadas afectó al núcleo del estatuto de la propiedad ni puso en cuestión, en sus líneas maestras , el esquema de la [Ley del Suelo], que parecía g ener almente aceptado , incluso en aspectos netamente ‘urbanísticos’, sobre los que podía incidir el legislador autonómico sin vacilación alguna.” En la misma línea, T omás-R amón f ernández r odríguez , (1989: 143) subra ya la f or mación de: “[…] una legislación urbanística autonómica relati vamente ab undante , que , sin llegar a sustituir el núc leo básico del ordenamiento jurídico pr econstitucional constituido por la Ley del Suelo , hasta ahora r espetado, ha incidido de forma notable sobr e la periferia del mismo , completando o corrigiendo, incluso, las deter minaciones contenidas en la legislación heredada”. 91 La siguiente etapa dentro de la ev olución de la legislación urbanística en España comenzó en la segunda mitad de los años ochenta, en un conte xto de r eacti vación económica —que se hiz o notar con claridad en el sector de la construcción— durante el que se e videnció la incapacidad de la política de vivienda par a dar r espuesta a una situación de dificultad cr eciente en el acceso a la misma. El g obier no del P ar tido Socialista Obrero Español —PSOE, que había obtenido una a brumadora ma yoría a bsoluta en las elecciones de 1982, r ev alidada en 1986 y 1989— decidió tomar la iniciativ a al r especto, y propuso una n uev a r efor ma de la 90 T odo ello sin prejuicio del ejer cicio de tutela asignado —como y a se ha dicho— a las Comunidad A utónomas. 91 Este autor señala que la legislación autonómica vino a despleg arse en tr es ámbitos principales: la or denación del territorio —no cubier ta de facto por el Estado—, la disciplina urbanística —para dar sopor te legal al reglamento estatal— y la “adaptación” de la Ley del Suelo al conte xto r egional. Este último es el caso de Cataluña — Ley 3/1984, de 9 de enero, de medidas de adecuación del ordenamiento urbanístico de Cataluña — y Galicia — Ley 11/1985, de 22 de agosto, de adaptación de la del suelo a Galicia —, los dos te xtos más av anzados de esta primera g eneración de ley es urbanísticas autonómicas pero que , como ya se ha dicho , no introducen no v edades sustanciales. Comenta T omás-Ramón f ernández r odríguez (1989: 144) respecto a ambas que , “más que alterar el régimen jurídico estatal, se ha procurado , ante todo, hacer efecti v o este , para lo cual se aclaran y delimitan algunos de los conceptos que allí se utilizan, se aumentan los controles existentes y se e xige un mayor rig or en los requisitos que ha de cumplimentar la Administración, tanto en el planeamiento, como a la hor a de otorgar las corr espondientes licencias”. miguel fernández mar o t o - tesis doct oral - 2019 70 una apr o xima ción a las iner cias de la planificación urb anística reciente en esp aña a tra vés del caso de v alladolid (1979–2012) model o urb ano y ciud ad construid a Ley del Suelo ( m enéndez r exa ch , 1996: 136-7). 92 Al igual que en etapas anterior es, la legislación urbanística se vuelv e a identificar como una de las causas de esta situación insatisf actoria, proponiéndose como r espuesta, una v ez más , no la sustitución, sino la profundización en el desarrollo del marco vig ente , lo cual se materializó en la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo . La ref or ma de la Le y del Suelo de 1990: un f allido intento de control como antesala de la definiti v a asunción competencial por las Comunidades A utónomas Básicamente , esta nuev a r efor ma de la Ley del Suelo —que se produjo quince años después de la anterior— inter vino sobr e ese complejo equilibrio entr e flexibilización y control en el que , como antes se señaló, se había mo vido la de 1975. En concreto , inclinó c laramente la balanza hacia el segundo componente , lo que se tradujo en una suer te de “perfeccionamiento” del régimen de der echos y de beres de los propietarios que , tal y como indica la propia denominación de la le y , operó esencialmente sobr e el régimen del suelo y sobr e las valor aciones y que , en palabras de J avier g arcía - b ellido g arcía de d iego (1999: 18), lle vó al sistema urbanístico español a “la plenitud y la cima de su singular e x ce pcionalidad”. 93 T al y como señala Áng el m enéndez r exa ch (1996: 137), a la sazón dir ector del Instituto del T erritorio y Urbanismo —ITUR— en aquel momento, la r efor ma pretendió “apurar las consecuencias de los principios del estatuto de la propiedad inmobiliaria vig entes desde 1956, para definirlo como un proceso de adquisición gradual de facultades que se vinculase al cumplimiento de los de ber es legales cor r espondientes”. Asimismo, planteó unos criterios de valor ación del suelo acor des con lo anterior , tanto por “coher encia teórica” como por r azones prácticas , “para e vitar que la Administración tuviese que pagar un sobre precio en las adquisiciones de suelo para el cumplimiento de sus fines, por vía amistosa o e xpropiatoria”, aspecto a su v e z vinculado al fomento de la for mación de patrimonios municipales de suelo . Atendiendo a la concr eción de estos grandes objetiv os, la r efor ma r edefinió el contenido urbanístico de la propiedad inmobiliaria mediante un mecanismo “cuasi concesional” ( p erales m adueño , 1996: 123), basado en una adquisición sucesiv a de der echos que se condiciona a la efecti va satisfacción de deter minados de ber es . 94 92 Este autor destaca que algunas Comunidades A utónomas anticiparon la orientación de esta legislación, como el P aís V asco — Ley 9/1989, de 17 de noviembre, de Valoración del Suelo de la Comunidad Autónoma del País Vasco —. 93 Luciano p arejo a lfonso (1996: 166) señala a este r especto que “el forzamiento de las posibilidades ínsitas en la noción de función social de la propiedad pri vada parece evidente; por lo que puede consider arse , con fundamento, que se ha cerrado el ciclo histórico de ev olución del Der echo urbanístico sobr e la c lav e singular acuñada en la fase inicial misma de esa e v olución”. 94 La ref or ma define el derec ho a urbanizar , al apro vechamiento urbanístico , a edificar y a la edificación (ar t. 11), cuya materialización se vincula, r espectiv amente , I. Síntesis de la e v olución reciente del sistema urbano y el mar co urbanístico en España 71 2. El marco normativo: esta bilidad por inercia en un periodo de cambios Entr e estos últimos se sitúa el de equidistribución, una de las y a citadas singularidades del urbanismo español —que consolida der echos— y que , como una de las principales no v edades de la r efor ma, adquier e si cabe ma yor r ele vancia, al e xtenderse desde el suelo urbanizab le al suelo urbano, “el gran r educto de la desigualdad” entr e propietarios ( m enéndez r exach , 1996: 138). P ara ello , se introducen como nue vas figur as las ár eas de re par to de car gas y beneficios y las unidades de ejecución, orientadas al cumplimiento conjunto de los de ber es de cesión, equidistribución y urbanización, y que se apo yan en n uev os mecanismos al respecto: el apro vec hamiento tipo y las transfer encias de apro v echamiento , r equeridos para poder aplicar la equidistrib ución en el suelo urbano. 95 Al plantear esta “asimilación, en lo sustancial, del régimen del suelo urbano al del urbanizab le prog ramado”, la r ef or ma hizo pr ev alecer lo que se r econoce como “un criterio igualitario, más teórico que r eal” ( m enéndez r exach , 1996: 139), que , en todo caso, complicó m uy notab lemente la g estión urbanística, 96 sin que de ello pudiese deriv arse —cuanto menos sin dudas raz onables— una mejora ef ectiv a y a cor to plaz o del suelo urbano, más allá de esa pr etendida —y a la postr e “teórica”— satisfacción uni v ersal del principio de equidistribución. 97 Finalmente , en lo tocante a los a la aprobación del planeamiento (ar t. 12-4); al cumplimiento de los deber es de cesión, equidistribución y urbanización en los plaz os fijados (ar t. 15-9); a la obtención de licencia (ar t. 20-4) y a la construcción en plazo del edificio correspondiente (ar t. 25-8). Asimismo, las valor aciones del suelo pasan a ligarse a esta misma lógica (ar t. 66 y ss.), de tal for ma que el incumplimiento de de beres afecta a su v ez a la v aloración del suelo a los ef ectos, por ejemplo, de su ev entual e xpropiación. 95 La delimitación de las ár eas de r e par to (ar t. 30) se deja en manos de la legislación urbanística —autonómica—, en cuyo defecto de ben cubrir el suelo urbano —e xcluidos los sistemas g enerales—, el suelo urbaniza ble programado dentro del mismo plazo —junto con los sistemas g enerales adscritos— y cada ámbito en el que se desarrolle un P A U . Las unidades de ejecución (ar t. 31) se definen como subdivisión de las ár eas de r epar to, pudiendo ser discontinuas en suelo urbano, mientras que el apro v echamiento tipo (ar t. 32 y ss.) se define para cada ár ea de r epar to en función de una serie de reglas que , básicamente , consisten en dividir el apro vec hamiento lucrativ o total entr e su superficie . Cabe destacar que la r efor ma pr evé como susce ptible de apropiación pri vada un 85% del apro v echamiento tipo de cada ár ea de r epar to (ar t. 37), fr ente a la cesión del 10% del apro vechamiento tipo que se r egulaba en la r efor ma de 1975. P or su par te , el mecanismo de las transf er encias de apro v echamiento (ar t. 44 y ss.) se regula en el mar co de las actuaciones “asistemáticas” en suelo urbano —cuando no resultase posible delimitar unidades de ejecución— y e xig e acuerdos cruzados entre propietarios o entr e estos y la Administr ación. 96 La propia ley r econoce su complejidad al limitar la aplicación plena de los mecanismos de equidistribución en suelo urbano a los m unicipios con población superior a los 25.000 habitantes (Disposición Adicional Primer a). 97 Áng el m enéndez r exach (1996: 139) apela también a un ef ecto “indirecto”, afir mando que , dado que la aplicación del apro vechamiento tipo en suelo urbano consolidado solo se produce en el momento de sustitución de la edificación, ello constituía “un impor tante estímulo a la reha bilitación”. En relación con esta cuestión, y r efiriéndose a las actuaciones de conser vación y r ehabilitación que las administraciones v enían fomentando mediante sub venciones, T omás- R amón f ernández r odríguez (1989: 145) señalaba a finales de los oc henta “las limitaciones propias de la legislación en vigor”, y más concr etamente la falta de “técnicas adecuadas de g estión [...] lo que ha propiciado la ‘in v ención’ de mecanismos ad hoc a tra vés de los n uev os planes g enerales de legalidad muchas veces discutible”, en r efer encia sin duda a las transf erencias de apro vec hamiento, miguel fernández mar o t o - tesis doct oral - 2019 72 una apr o xima ción a las iner cias de la planificación urb anística reciente en esp aña a tra vés del caso de v alladolid (1979–2012) model o urb ano y ciud ad construid a patrimonios municipales de suelo , se plantea la delimitación de r eser vas por par te de los planes gener ales —en suelo urbanizab le no prog ramado o no urbaniza ble no sujeto a especial protección— para su e v entual constitución o ampliación. Como en la ocasión anterior , la r eforma ordenaba al Gobierno la elabor ación de un te xto r efundido, cuyo objetiv o era “mantener ‘codificado’ el der echo estatal” y “eliminar incer tidumbres”, y que se apro vec hó además par a introducir “multitud de pequeñas —y no tan pequeñas— modificaciones” ( m enéndez r exa ch , 1996: 145-6). Esta tar ea se satisfizo mediante el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio , que a su v ez or denó definir la vig encia de los cinco r eglamentos de la Ley del Suelo , para lo que se aprobó a continuación el Real Decreto 304/1993, de 23 de febrero . Sin embar g o, la viabilidad de este n ue v o mar co quedó rápidamente puesta en entr edicho , ya que varias Com unidades A utónomas r ecurrieron la ref or ma ante el T ribunal Constitucional por in vasión de competencias, al consider ar , según casos, que deter minados pr ece ptos definidos como de aplicación básica o plena de bían ser meramente supletorios de las corr espondientes legislaciones autonómicas. 98 La r esolución a este conflicto competencial se produjo a tra vés de la Sentencia 61/1997, de 20 de marzo de 1997, del Tribunal Constitucional , que estimó los r ecursos y declaró inconstitucional el grueso de la reforma de 1990 y de su texto r efundido. Entre otras cosas , el T ribunal Constitucional confir mó la imposibilidad de que el Estado aprobase cualquier tipo de legislación supletoria en la materia —si bien mantuv o la vig encia del texto r efundido de 1976 y de sus r eglamentos, pr econstitucionales—, declaró que ningún principio básico fijado por el Estado podía pr efigurar la técnica urbanística que lo concr etase —lo que corr espondía a las un mecanismo que ya v enía siendo empleado desde finales de los setenta en numerosos planes . Es inter esante detenerse en los comentarios al r especto de J a vier g arcía - b ellido g ar cía de d iego (1999: 60-2), que había utilizado esta figura y def endía su utilidad, pero que se mostra ba enor memente crítico con la interpr etación que de ella había hecho la Ley del Suelo de 1990, tac hándola nada menos que de “per v ersa utilización especuladora” y “apar ato r ecaudador pseudo-fiscal”, al sustituir el “ aprovechamiento tipo ‘histórico’ de las zonas urbanas homogéneas [...] morfológicamente definidas por su tipo -logía estructurante” por un apro vechamiento tipo que se calcula “ pro futuro según los nue v os usos y volúmenes que engendr a el nue vo planeamiento.” Además, denuncia que la r eforma de 1990 “ha prostituido la inicial r elación vincular ‘e x ceso de edificación-suelo público cedido’ de la r e par celación discontinua de las iniciales T A U [T ransfer encias de Apro vec hamiento Urbanístico] sustituyéndola por el pago en dinero que hace el constructor (lejos de los pr ecios de mer cado de lo que r ealmente compra), como un pseudo impuesto, una sobr ecar g a” [Las cursiv as son del autor]. Se entr emez clan aquí conceptos no siempr e bien definidos —como rehabilitación, en ocasiones más próximo a la idea de r eno vación— y , en todo caso, una evidente complicación — burocratización— del urbanismo . 98 En concr eto, pr esentaron r ecursos el P arlamento de Navarra, el Consejo de Gobierno de la Diputación R egional de Cantabria, el Consejo Ejecuti v o de la Generalitat de Cataluña, la Diputación Gener al de Aragón, la J unta de Castilla y León y el Gobierno de Canarias. P osterior mente, el te xto refundido fue también recurrido por el Consejo de Gobierno de la Comunidad A utónoma de las Islas Balear es, la Diputación Gener al de Aragón y el Consejo Ejecutiv o de la Gener alitat de Cataluña. I. Síntesis de la e v olución reciente del sistema urbano y el mar co urbanístico en España 73 2. El marco normativo: esta bilidad por inercia en un periodo de cambios Comunidades A utónomas— y delimitó las competencias estatales únicamente en lo r eferido a las v aloraciones —solo a ef ectos e xpropiatorios— y al régimen de r esponsabilidad ( b año l eón , 1999: 155-8). En consecuencia, esta decisión del T ribunal Constitucional puso definitiv amente la r esponsabilidad en materia urbanística en manos de las Comunidades A utónomas . De hecho, fueron varias las que , impulsadas por el conf licto competencial sur gido con el Estado , decidieron ya desde principios de los no v enta completar su propio mar co nor mativo al r especto. 99 Áng el m enéndez r exach (1996: 146-7) destaca que estas nue vas le yes “rompen el corsé que las Comunidades A utónomas par ecían haberse ‘autoimpuesto’ […] y abor dan, sin limitación de materias , el conjunto de las cuestiones vinculadas a la actividad urbanística”, por lo que “evidencian y a la plena asunción de sus competencias por las Com unidades A utónomas”. T ras la sentencia del T ribunal Constitucional, esta actividad legislativ a se e xtendió a las r estantes, de tal f or ma que , a finales de esta década, esa asunción de competencias quedó completada. 100 No obstante , ha y que r esaltar una v ez más la iner cia de la legislación estatal en tanto en cuanto siguió siendo la r efer encia par a la legislación autonómica ( m enéndez r exach , 1996: 146), y a que , más allá de alguna inno vación de índole esencialmente instrumental, los principios que han v enido inspirando y r eglando el urbanismo en España se mantuvieron incólumes. 101 99 Cataluña abrió esta segunda g eneración de le yes autonómicas con el Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de los textos legales vigentes en Cataluña en materia urbanística . Siguieron después Na varra — Ley Foral 10/1994, de 4 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo —, Comunidad V alenciana — Ley 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la actividad urbanística —, Madrid — Ley 9/1995, de 28 de marzo, de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo — y Galicia — Ley 1/1997, de 24 de marzo, del Suelo de Galicia , que r evisó su le y anterior—. Se trata ya de le yes con v ocación totalizadora —varias r ecogen los contenidos de te xtos pr evios de alcance parcial—, que y a no dependen de remisiones a la legislación estatal y que , incluso, en v arios casos, reintegran la or denación del territorio —sobre la habían v enido legislando de manera inde pendiente en los años ochenta— ( m enéndez r exa ch , 1996: 147). 100 En los años inmediatamente posterior es a la sentencia, las últimas Comunidades Autónomas que , para entonces, toda vía no habían legislado de forma completa en esta materia —algunas de ellas lo habían hec ho de for ma parcial— aprobaron sus propias ley es urbanísticas: Castilla-La Mancha y La Rioja en 1998 — Ley 2/1998, de 4 de junio y Ley 10/1998, de 2 de julio —; Aragón y Castilla y León en 1999 — Ley 5/1999, de 25 de marzo y Ley 5/1999, de 8 de abril —; Murcia, Canta bria y Extremadur a en 2001 — Ley 1/2001, de 24 de abril ; Ley 2/2001, de 25 de junio y Ley 15/2001, de 14 de diciembre —; y Asturias y Andalucía en 2002 — Ley 3/2002, de 19 de abril y Ley 7/2002, de 17 de diciembre —. Otras actualizaron sus le yes anterior es, como Madrid en 2001 — Ley 9/2001, de 17 de julio —; Cataluña, Na varra y Galicia en 2002 — Ley 2/2002, de 14 de marzo ; Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre y Ley 9/2002, de 30 de diciembre —; Comunidad V alenciana en 2005 — Ley 16/2005, de 30 de diciembre —; y P aís V asco en 2006 — Ley 2/2006, de 30 de junio —. P or su par te , Baleares y Canarias han venido manteniendo dur ante todo este periodo —ya desde los años ochenta— una r egulación urbanística a base de numerosos te xtos destinados a aspectos concr etos. 101 J a vier g arcía - b ellido g arcía de d iego (1999: 19) destaca que la sentencia del T rib unal Constitucional “no ha hecho más que impeler a las Com unidades Autónomas a prom ulgar , de prisa y corriendo, sus propias le yes clonando la misma ‘madre de las Leyes del Suelo’, en un acto de r econstrucción fr eudiana de la madr e , miguel fernández mar o t o - tesis doct oral - 2019 74 una apr o xima ción a las iner cias de la planificación urb anística reciente en esp aña a tra vés del caso de v alladolid (1979–2012) model o urb ano y ciud ad construid a P or otro lado , la r eforma de la Ley de Suelo de 1990 también sufrió una llamativ a contestación dentro del propio g obierno que la promo vió, ya que el Ministerio de Economía y Hacienda hiz o púb lica asunción de las conclusiones de un infor me del T ribunal de Def ensa de la Competencia que , ya en 1993, denunció el inter v encionismo e xtr emo en la r e gulación urbanística española y r eclamó su liberalización ( t erán , 1999: 351). 102 Esta tesis , que vinculaba un mer cado de suelo más liberalizado con un a baratamiento de los pr ecios de la vivienda —que seguían aumentando—, fue asumida tras las elecciones g enerales de 1996 por el nue v o gobierno del P ar tido P opular —PP , de centroder echa—. 103 De esta for ma, apenas un mes antes de hacerse pública la mencionada sentencia del T ribunal Constitucional, y a se ha bía aprobado la Ley 7/1997, de 14 de abril, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de Colegios profesionales , 104 que modificaba el te xto refundido de 1992 para suprimir la distinción en categ orías del suelo urbanizab le , r educir la cesión de apro v echamiento y agilizar la tramitación del planeamiento: “se trata de introducir criterios de mer cado, limitando o ‘f le xibilizando’ la extensión de la intervención pública sobr e el territorio” ( l ópez de l ucio , 1997: 79). 105 P osterior mente , sin antecedentes en nuestro Der echo . Y ello mientras se toman tiempo par a alterar o perfeccionar un poco aquí o un poquito acullá el te xto base anterior , mostrando así que la iner cia de los planes, rutinas y prácticas tr adicionales ya probadas y en marc ha, así como el peso cultural e ideológico del entero sistema heredado son demasiado potentes como para intentar b uscarles otros padr es más r efinados y modernos”. De entre todas las nue vas le y es urbanísticas autonómicas de los años no venta, tuv o especial r elev ancia la no vedad introducida por la v alenciana a tra vés de la figur a del “agente urbanizador”, que desligaba por primer a v ez la iniciativ a urbanizadora de la propiedad del suelo , si bien mantenía la prioridad de esta al respecto ( m odrego c ab aller o , 1999). Se trató por lo demás de una inno vación bastante polémica tanto en su concepto —discutido como atentatorio contra la propiedad priv ada— como en su aplicación —que incluso llegó a pro v ocar una in v estigación del P arlamento Europeo—, lo que conduciría a su —primera— modificación en 2005. Cabe señalar que esta figur a fue luego r e plicada en la legislación de otras Comunidades A utónomas. 102 Ante la polémica, el Ministerio de Obras Púb licas, T ranspor tes y Medio Ambiente —MOPTMA— or denó la constitución de una Comisión de Exper tos —con div ersos r e pr esentantes, también del Ministerio de Economía y Hacienda— de la que a finales de 1994 salieron unas r ecomendaciones. F rente a las posiciones liberalizadoras , una may oría de los r e pr esentantes defendió que “el prob lema del preci o y de la disponibilidad de suelo urbanizado es fundamentalmente un problema de g estión” —a lo que cinco miembros querían añadir “y de normativa”— ( c omisión de e xper t os sobre u rb anismo , 1996: 191). 103 En las elecciones pr evias , cele bradas en 1993, el PSOE ha bía obtenido may oría relati va, mientr as que en las que se cele br aron a continuación —en 2000—, el PP obtuvo ma yoría a bsoluta. 104 Cabe señalar que esta r eforma leg al arrancó como Real Decreto-ley 5/1996, de 7 de junio, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de Colegios Profesionales , tramitado posteriormente y aprobado como ley . 105 Esta ley —m uy br ev e, con apenas diez ar tículos y disposiciones— suprimió la distinción entr e suelo urbanizab le prog ramado y no programado que se incorporó en la r eforma de 1975 (ar t. 1), modificó las cesiones de apro v echamiento — suprimidas en suelo urbano consolidado y reducidas del 15 al 10% en actuaciones sistemáticas— (ar t. 2) y modificó la Ley R eguladora de las Bases del Régimen Local para agilizar la tramitación del planeamiento urbanístico en los A yuntamientos —transfiriendo atrib uciones del Pleno al Alcalde— (ar t. 4). Apar te, modificó la regulación de los Colegios Profesionales (ar t. 5), eliminando por ejemplo su competencia para estab lecer honorarios mínimos . I. Síntesis de la e v olución reciente del sistema urbano y el mar co urbanístico en España 75 2. El marco normativo: esta bilidad por inercia en un periodo de cambios tras la decisión del T ribunal Constitucional, y manteniendo esta misma orientación, se aprobó una nue va r ef or ma de la Ley del Suelo, concr etada en la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones . La ref orma de la Le y del Suelo de 1998: liber alización del suelo para una urbanización sin cor tapisas En este caso, y fr ente a la que la ha bía pr ecedido —que fue un ejer cicio orientado al control—, esta nue va r ef or ma inclinó claramente la balanza del lado de la flexibilización, pr escindiendo de las principales no v edades introducidas por aquella e incorporando otras propias , coincidentes esencialmente con lo ya adelantado en la ley aprobada el año anterior . En lo tocante al régimen del suelo se ratificó su clasificación en urbano, urbaniza ble —sin categorías— y no urbanizab le , con la impor tante no v edad de que el suelo urbanizab le pasa a ser la clase residual, condición hasta entonces correspondiente al no urbaniza ble . 106 Asimismo , se ratificó el cambio introducido en el ejer cicio de los der echos y de beres por los propietarios —pr escindiendo de su obtención secuencial y r educiendo la cesión de apro v echamiento—. 107 El segundo g r an aspecto de esta r efor ma se r efiere a las v aloraciones —el otro r educto r estante de competencia estatal—, establecién dose reglas de valor ación difer entes para el suelo urbano, el no urbaniza ble y el urbanizab le . 108 Finalmente , cabe añadir que se r ecuperaron una par te de los ar tículos del te xto r efundido de 1992, que quedó por lo demás definitiv amente derog ado . T al y como señala ba Luciano p arejo a lfonso (1997: 31) ya en la primera etapa de este proceso de r efor ma, esta supuso “un notab le cambio respecto de la cultur a urbanística establecida”, sustentado en un posicionamiento ideológico de orientación liberalizador a que , en efecto, se sitúa en línea opuesta tanto del dirigismo primig enio de la Ley del Suelo de 1956 como del ejer cicio de control que orientó las r efor mas de 1975 y —sobr e todo— de 1990. 109 Sin embar go, la r efor ma de 1997-8 no implicó el cambio 106 Manteniendo el suelo urbano su definición tradicional, el suelo no urbaniza ble se definió como los terrenos “que de ban inc luirse en esta clase por estar sometidos a algún régimen especial de protección incompatible con su tr ansformación de acuerdo con los planes de or denación ter ritorial o la legislación sectorial” o “que el planeamiento g eneral consider e necesario preservar por los valor es a que se ha hecho r efer encia en el punto anterior , por su valor ag rícola, for estal, g anadero o por sus riquezas natur ales, así como aquéllos otros que consider e inadecuados para un desarrollo urbano” (ar t. 9). 107 Se confir mó la vuelta al régimen tr adicional del suelo urbano, con obligación de cesión sólo en el caso del no consolidado, y limitada en cuanto al apro v echamiento a un máximo del 10% —idéntico por centaje máximo que en el suelo urbanizab le— (ar t. 14 y 18). 108 Las v aloraciones —a ef ectos expropiatorios— se hacen de pender de la c lase y situación del suelo (ar t. 25 y ss.). R especto al urbanizable , tal condición se alcanzaba a tr avés de su clasificación en el planeamiento g eneral. 109 El contraste entr e la r efor ma de 1990 —promo vida por un g obier no socialista— y la de 1998 —por un gobierno liberal— e xpresa en último tér mino el conflicto ideológico entre la aspir ación a controlar el mer cado y a su máxima liberalización. Sin embar go , ambas compar ten dos aspectos rele vantes: su justificación —la luc ha miguel fernández mar o t o - tesis doct oral - 2019 76 una apr o xima ción a las iner cias de la planificación urb anística reciente en esp aña a tra vés del caso de v alladolid (1979–2012) model o urb ano y ciud ad construid a de este sistema urbanístico her edado: “el te xto legal publicado sigue basándose en los principios del urbanismo clásico español desde la Ley de 1956” ( b año l eón , 1999: 152). 110 De hecho , la efecti vidad pr etendida, medida en tér minos de liberalización del suelo , de la principal no v edad introducida —la condición r esidual del suelo urbanizab le— ha bría de superar en último tér mino —ha bida cuenta de la r edacción final del te xto de 1998— tanto el primer filtro del poder legislativ o autonómico como el segundo filtro del poder decisorio municipal r especto a su planeamiento: ambos disponían de amplias opciones con las que limitar —incluso ampliamente— la voluntad de la r efor ma de una radical ampliación del suelo urbaniza ble . Así, F r ancisco p erales m adueño (1999: 95) subra ya que “la dir ección está señalada por la Ley estatal, pero su ma y or o menor efecti vidad de penderá de la legislación urbanística. De ningún modo es incompatible esta nue v a dir ección con políticas de or denación y protección del territorio”. Complementariamente , J osé María b año l eón (1999: 153) apunta que “la ley a br e un enor me campo de acción a los municipios , puesto que dir ectamente r emite al planeamiento g eneral […] la decisión sobr e qué ter r enos de ben tener la condición de urbanizab les”. 111 En todo caso, la orientación que inspiró la Le y del Suelo salida de la r eforma de 1998 fue asumida por muchas Comunidades A utónomas y municipios , que —como se comentará en el siguiente contra la especulación— y su r enuncia a llevar dic has posiciones hasta sus últimas consecuencias y proponer un cambio de sistema en la r egulación del urbanismo en España. 110 En esta misma línea, Luciano p arejo a lfonso (1997: 31) apuntaba ya que “no puede sorprender , así, que la iniciativ a gubernamental para la reno vación legislativa no se sustente tanto en un r eplanteamiento no y a de la perspecti va y de los objetos propios de la acción del legislador gener al-estatal, sino tampoco siquiera de las bases y las técnicas ‘urbanísticas’ del sistema, cuanto más bien del r e par to del poder jurídico de decisión sobr e el destino, la tr ansformación y el apro v echamiento urbanísticos del suelo, par a corregir la situación actual en beneficio del propietario inmobiliario […] Quier e decirse , pues, que el te xto en que se plasma la aludida iniciativ a sigue latiendo el modelo urbanístico vig ente […], sólo que acomodada a la indicada opción r eordenador a del poder jurídico sobr e el destino del suelo.” 111 Este autor señala que , en su redacción original, el pro yecto de ley “par tía de una conce pción reglada del suelo urbaniza ble , lo que venía a ser r evolucionario en nuestr a tradición legislativ a, en la que el suelo urbanizab le siempr e se ha configurado discr ecionalmente por la Administración” ( b año l eón , 1999: 152). Sin embar g o, como r esultado de la tramitación parlamentaria, el texto final —al posibilitar la clasificación como no urbanizable de los terr enos que el planeamiento gener al “consider e inadecuados para un desarrollo urbano”— de vuelve esa potestad discreci onal a la Administración —sobr e la que , por otro lado, este autor e xpresa sus dudas de constitucionalidad por su condición “indeterminada”— ( b año l eón , 1999: 153). F ernando de t erán (1999: 352) apunta, en esta misma línea, que “se abr e un n uev o capítulo en el que los Ayuntamientos, a tr a vés de los planes de or denación […] tienen nue vamente el protag onismo”. Tiempo después, ese criterio de “inadecuación” fue suprimido a tra vés del Decreto-ley 4/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Liberalización en el Sector Inmobiliario y Transportes , pero de r esultas de su tramitación parlamentaria posterior fue vuelto a incorpor ar por la definitiv a Ley 10/2003, de 20 de mayo , con la especificación de que dicha inadecuación fuese motivada “bien por imper ativ o del principio de utilización racional de los r ecursos naturales , bien de acuer do con criterios objetiv os de carácter territorial o urbanístico establecidos por la normativa urbanística” (ar t. 1). I. Síntesis de la e v olución reciente del sistema urbano y el mar co urbanístico en España 77 2. El marco normativo: esta bilidad por inercia en un periodo de cambios apar tado— sí optaron por hacerla efecti va. 112 La vig encia de esta ley coincidió de hecho con el periodo de ma yor producción inmobiliaria de la historia r eciente de España —la conocida “burb uja inmobiliaria”—, hasta que se lle vó a cabo su sustitución. Esta fue impulsada por un nue v o cambio de g obierno tras las elecciones g enerales de 2004, que significaron la vuelta del PSOE al poder . En este caso, desde un posicionamiento ideológico contr ario al anterior , se lle vó a cabo, básicamente , una r e versión completa de la r efor ma de 1998, e xpr esada en la nue va Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo . La ref orma de la Le y del Suelo de 2007: una reacción tar día En primer lugar , la Ley del Suelo de 2007 incluyó un Título Pr eliminar en el que se e xpr esó dicho posicionamiento , incorporando por v e z primera en la legislación estatal el principio de desarrollo ter ritorial y urbano sostenible como eje de las políticas públicas en esta materia ( f ariña t ojo , 2007: 300), y r etor nando a tra vés de ello a la línea de control a la que y a se ha v enido haciendo r efer encia. 113 Seguidamente , se llevó a ca bo una nue va modificación del régimen del suelo que , por primera v ez, pr escinde del tradicional conce pto urbanístico de c lasificación para sustituirlo por el de “situación básica”, en la que solo se contemplan dos opciones: suelo urbanizado —equiv alente al suelo urbano— y suelo rural —que incluiría tanto el no urbanizab le como el urbanizab le , en tanto este último no complete su efectiv a urbanización—. 114 Este vino a ser el cambio fundamental de esta r efor ma —para ajustarse escrupulosamente a la competencia estatal ( b año l eón , 2007: 302)—, 115 que r e percutió a su v ez en el régimen de valor aciones —del que se e xcluye la consider ación de e xpectativ as urbanísticas—. 116 P or último, ca be señalar la derog ación ínteg ra de la le y de 1998, y el mandato al g obier no 112 No obstante , otras matizaron m ucho sus postulados, como Castilla y León — según se explicará en el apar tado 1 del capítulo III—. 113 En concr eto, se señala que “las políticas públicas r elativas a la r egulación, ordenación, ocupación, tr ansformación y uso del suelo tienen como fin común la utilización de este r ecurso confor me al interés g eneral y según el principio de desarrollo sostenible”, por lo que “de ben propiciar el uso racional de los r ecursos naturales armonizando los requerimientos de la economía, el empleo, la cohesión social, la igualdad de trato y de opor tunidades entre m ujeres y hombr es, la salud y la seguridad de las personas y la protección del medio ambiente” (ar t. 2). 114 El suelo urbanizado se define como “el integ rado de f or ma leg al y efectiv a en la red de dotaciones y ser vicios propios de los núcleos de población”, mientras que dentro del suelo rural se contemplan tanto “el suelo pr eser vado por la or denación territorial y urbanística de su transformación mediante la urbanización” como “el suelo para el que los instrumentos de or denación ter ritorial y urbanística pr ev ean o per mitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que ter mine la correspondiente actuación de urbanización” (ar t. 12). 115 Este autor subraya la condición de “Le y de suelo no urbanística” de este texto: “de ahí la desaparición de la clasificación del suelo y la utilización de conceptos no urbanísticos”, al ser esa r econocida como ex c lusiv a competencia autonómica. 116 En lo r efer ente a la valoración en el suelo rur al, se e xplicita que “en ninguno de los casos pr evistos […] podrán considerarse expectati vas deriv adas de la asignación de edificabilidades y usos por la or denación ter ritorial o urbanística que no hayan sido aún plenamente r ealizados” (ar t. 22). miguel fernández mar o t o - tesis doct oral - 2019 78 una apr o xima ción a las iner cias de la planificación urb anística reciente en esp aña a tra vés del caso de v alladolid (1979–2012) model o urb ano y ciud ad construid a de elabor ación de un te xto que r efundiese la nuev a ley con los pr ece ptos del te xto de 1992 que se mantenían en vigor , lo cual se satisfizo mediante el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo , en el que quedaba así r eco gida la legislación urbanística estatal. En el año transcurrido entr e la entr ada en vig or de la Le y del Suelo de 2007 y la de su te xto r efundido de 2008 se produjo el hundimiento del mer cado inmobiliario español y el estallido de la crisis económica a niv el tanto inter nacional como nacional, que se ag ra varía en los meses posterior es. En este sentido , esta última r eforma no tuvo —no pudo tener— ningún efecto sobr e el ciclo urbano y urbanístico objeto de esta in vestigación. No obstante , sí vino a simbolizar su cierre , al menos en cuanto al ámbito nor mativ o, r epr esentando el último hito de un periodo de treinta años mar cado por continuas r efor mas de la ley en el ni v el estatal y por el inicio y posterior materialización ef ectiv a del traspaso de las competencias en urbanismo y or denación del territorio a las Comunidades A utónomas. Un periodo mar cado por constantes cambios que , sin embar g o, contrastan con la nota ble iner cia y estabilidad de un sistema urbanístico que , en líneas generales , ha mantenido intactos los principios y bases fundamentales que lo conformaron en 1956. T ras la r evisión y compleción de ese mar co primig enio a tra vés de una ref or ma de 1975 que se puede resumir desde la dicotomía entr e flexibilidad y control, las que se sucedieron posterior mente a niv el estatal han ido oscilando alternativamente entr e el primer componente —1997-8— y el segundo —1990 y 2007—, introduciendo modificaciones que —como se ha visto— no han alterado sustancialmente los fundamentos de un sistema que , del mismo modo, también han sido asumidos en las ley es autonómicas. Unos fundamentos intrínsecamente ligados a un modelo urbano muy concr eto, con una condición esencial: el carácter e xpansiv o —facilitando el desarrollo de nue vas áreas urbanas—. 117 Basta con señalar a este r especto que los elementos más car acterísticos del sistema urbanístico español —clasificación del suelo, der echos y de ber es de los propietarios , r e par celación— se orientan esencialmente , por un lado, a posibilitar la urbanización de nue v os fragmentos de ciudad y , por otro lado , al r e par to de las car gas —y sobr e todo de los beneficios— que estas oper aciones de cr ecimiento urbano producen, tanto entr e los propietarios del suelo como entr e estos y la comunidad. Ambas cuestiones han estado asimismo claramente vinculadas a esa ya citada dicotomía entr e flexibilidad y control, que no deja de ser la e xpresión de la dialéctica entr e lo priv ado y lo púb lico, intrínseca por lo demás a toda legislación. 117 J a vier g arcía - b ellido g arcía de d iego (1999: 18) ha señalado que el sistema urbanístico español ha venido construyéndose paulatinamente dur ante más de un siglo y medio a par tir de las leyes de ensanc he , cuya iner cia ha estado presente tanto en la Ley del Suelo de 1956 como en sus r efor mas posteriores —v er también nota 19 en este capítulo—. I. Síntesis de la e v olución reciente del sistema urbano y el mar co urbanístico en España 79 2. El marco normativo: esta bilidad por inercia en un periodo de cambios I.3. EL PLANEAMIENT O URB ANÍSTICO: UNA EV OL UCIÓN EN TRES TIEMPOS Desde el inicio de los años ochenta y a lo lar g o de las siguientes tr es décadas, el planeamiento urbanístico en España ha e xperimentado una evidente e volución, tanto desde el punto de vista pur amente for mal —motiv ada tanto por los sucesiv os cambios legislativos que se acaban de señalar , 118 como por los a vances técnicos para su elabor ación y producción— como en lo que r especta a sus contenidos, que son lo que r esulta de interés en esta in vestigación. Haciendo la necesaria abstr acción de los aspectos más vinculados a la r ealidad específica de cada ciudad o ámbito al que se r efier en, es posible distinguir , a lo lar go de todo este periodo, deter minadas tendencias comunes —ampliamente compar tidas— r especto a la orientación y principales líneas prog ramáticas del planeamiento, lo cual per mite plantear su lectura en etapas , y más concr etamente definir tr es tiempos —muy claramente r econocibles— en estas tr es décadas. 119 La gener ación de planes de los años oc henta: v oluntad ref ormista v olcada en la ciudad existente La primera etapa comenzó con el inicio de la década de los ochenta, en r elación directa con un cambio político de g ran calado: la democratización de los A yuntamientos a par tir de las elecciones municipales del 3 de a bril de 1979 —las primeras después de la dictadura, de la aprobación de la Constitución y de las primer as elecciones g enerales bajo vig encia de esta, cele bradas un mes antes—. 120 A escala nacional, la Unión de Centro Democrático — UCD , par tido de centroderec ha en el Gobier no— obtuvo el ma yor número de v otos, seguida muy de cer ca por el PSOE y —ya a muc ha may or distancia— por el P ar tido Comunista de España — PCE—. Sin embar go , prácticamente todas las grandes ciudades del país pasaron a tener alcalde y g obier nos de izquierda, 121 lo que mar có un claro punto de inf lexión en los A yuntamientos. 118 A los cambios en la legislación y nor mativa urbanística —traducidos en n uevos instrumentos, nue vos r equerimientos, etc.— se han ido sumando también las e xigencias deri vadas de la legislación sectorial con incidencia en la ciudad y el territorio —como, por ejemplo, la ambiental—, lo que ha contrib uido a que los instrumentos de planeamiento sean cada v ez más profusos en documentación y más complejos en su lectura. P ar a comprobarlo, basta con comparar en estos tér minos, en cualquier ciudad española, un plan g eneral o parcial de los años sesenta, setenta u ochenta con otro que se ha ya aprobado r ecientemente . 119 Conforme al método de inv estig ación ya e xplicado en la Introducción, en este apar tado se hará ref erencia fundamentalmente al planeamiento gener al, sin que ello e xcluya, cuando r esulta necesario, la mención o el comentario de otros tipos de instrumentos de planeamiento. P or otro lado, cabe señalar que esta división en tres etapas ya ha sido planteada —lógicamente con algunas difer encias— por otros autores , por ejemplo, Jor di b orja y Zaida m uxí (2004b: 11-2). 120 Con estas elecciones culminó formalmente la T r ansición, tras la cele bración en junio de 1977 de las primeras elecciones g enerales tras la dictadura y la r atificación en r eferéndum de la Constitución en diciembr e de 1978. 121 T ras las elecciones, en todas las ciudades con más de 250.000 habitantes fueron elegidos alcaldes de izquierda enca bezando g obier nos municipales del mismo signo —Madrid, Bar celona, V alencia, Sevilla, Zarag oza, Málag a, V alladolid, miguel fernández mar o t o - tesis doct oral - 2019 80 una apr o xima ción a las iner cias de la planificación urb anística reciente en esp aña a tra vés del caso de v alladolid (1979–2012) model o urb ano y ciud ad construid a P or un lado , y fr ente a la tutela a la que les sometió el régimen franquista, los n ue v os A yuntamientos r ecuperaron —y r eivindicaron— su autonomía y capacidad de decisión. P or otro lado, la coincidencia entr e un gobierno nacional de centroderec ha y unos A yuntamientos —los más impor tantes— de izquier das —que estr enaban en ellos r esponsabilidades de g obierno— con vir tió a los últimos en actor es políticos de primer or den, con consecuencias en todos los ámbitos de la política m unicipal, incluyendo el urbanismo. De hec ho, tal y como señala F er nando de t erán (1999: 325), tras las elecciones municipales de 1979 “el tema urbanístico se con vir tió en una de las pie zas fundamentales de la política local”. Empujando a los par tidos políticos, que hicieron bandera de esta cuestión en la campaña elector al ( t erán , 1999: 326), fue fundamental a este r especto el papel de las asociaciones v ecinales, que habían desarrollado una intensa actividad r eivindicativa en los años finales del franquismo y que ejer cieron una enor me inf luencia en los nue v os Ayuntamientos democráticos, a los que vinieron a ceder el protagonismo que habían ejer cido hasta entonces ( l eira , 1989: 156; t erán , 1999: 326). Inicialmente , la acción urbanística de las nue vas corpor aciones se v olcó en actuaciones puntuales destinadas a dar r espuesta a problemas concr etos y urg entes, pero enseguida dio paso a la modificación del planeamiento urbanístico her edado del periodo anterior ( t erán , 1999: 326). En concr eto, se produjo un proceso g eneralizado de r evisión de los planes g enerales vig entes, tar ea empr endida en un conte xto de entusiasmo colecti v o, y a que se v eía en ello una opor tunidad de contribuir —incluso— al cambio social, de tal forma que estos instrumentos de planeamiento fueron vistos desde un prisma netamente político ( l eira , 1989: 159), y su r e visión entendida como “nue va ‘constitución’ urbanística de los municipios” ( Q uer o c ast any s , 1989: 147). Este impulso social contó e videntemente con la complicidad de los políticos de izquier das que acaba ban de entr ar en los A yuntamientos y de las asociaciones v ecinales, y también con la de una nue v a g eneración de técnicos que se había f or mado en los años anteriores —en muc has ocasiones colabor ando con ellos en sus r eivindicaciones— y que asumió entonces esa tar ea ( g igosos p érez y s ara via m adrigal , 1993: 49). 122 Asimismo, la r efor ma de la Ley del Suelo de 1975 ofr eció un mar co legal reno vado que , pese a haber sido muy contestado desde la izquier da en el momento de su aprobación, fue a la postr e empleado, con vir tiéndose así una ley franquista en el paradójico fundamento del urbanismo de la democr acia: “fue tomando cuerpo su ace ptación crítica no sólo en tanto mar co L ’Hospitalet de Llobregat, P alma, Murcia, Cór doba, V igo y Gijón— o alcaldes nacionalistas, en g obiernos con re pr esentación de la izquier da —Bilbao y Las P almas—. 122 Estos autor es hab lan de “al menos dos g eneraciones de urbanistas bien difer enciadas: una que se ha r elacionado o coe xistido con el mo vimiento vecinal y otra posterior que ha empe zado a hacer planeamiento al abrig o de ésta”. I. Síntesis de la e v olución reciente del sistema urbano y el mar co urbanístico en España 81 3. El planeamiento urbanístico: una ev olución en tres tiempos desahog ado para opciones urbanísticas de dif er ente signo, sino incluso como re per torio de instrumentos cuyas posibilidades de utilización al ser vicio de una política urbanística alter nativ a mer ecían ser e xploradas” ( g a go d ávila , 1989: 165). La r efor ma ofr eció además una clara razón de opor tunidad, ya que ob ligaba a r evisar el planeamiento vig ente , lo que además colocó a los planes en el centro de atención. 123 A la hora de deter minar la orientación que habrían de tener los nue vos planes g enerales, fueron v arios los factor es que inter vinieron. En primer lugar , e xistía una per ce pción compar tida acer ca de los problemas que aqueja ban entonces a las ciudades —falta de calidad ambiental, e xcesi va densidad, escasez de equipamientos y espacios libr es públicos , etc.—, y por lo tanto también de la necesidad de una acción corrector a al respecto , lo que , de hecho, y a había dado lugar a esa política de acciones puntuales antes citada —y que fue una constante en aquellos años—. 124 En segundo lug ar , también er a ampliamente compar tida la idea de que , en g ran medida, esos prob lemas no eran sino la consecuencia del urbanismo que se había lle vado a cabo hasta entonces ( t erán , 1999: 326-7). De este modo, una de las cla v es del planeamiento de aquellos años r eside en su condición de r eacción fr ente al planeamiento anterior , que se puede v erificar en distintos aspectos. Uno de los que mer ece la pena destacar consistió en la desaparición de los distintos or g anismos de carácter metropolitano cr eados desde el Estado en el periodo anterior para la gestión del planeamiento urbanístico en las principales ár eas urbanas del país. T al y como comenta R amón l ópez de l ucio (1993: 241), “paradójicamente en España la crisis del planeamiento metropolitano coincide con la llegada del régimen democrático”. P or un lado, fue decisi va al r especto la ya señalada r eivindicación de la autonomía municipal, 125 así como la confrontación entr e los A yuntamientos afectados y el Gobierno —dado su distinto signo político— ( l eira , 1989: 159). P or otro lado, también intervinieron en este sentido las Comunidades A utónomas, que pr escindieron de unos or g anismos heredados con los que habrían tenido que compar tir sus recién adquiridas competencias en urbanismo y or denación del territorio. 123 En concr eto, su Disposición T ransitoria Primera esta blecía un plazo de cuatro años para la r evisión de los planes gener ales. Ante el incumplimiento g eneralizado, el g obier no aprobó el Real Decreto-ley 16/1981, de 16 de octubre, de adaptación de planes generales de ordenación urbana , que fijaba una serie de normas transitorias en tanto en cuanto no se hiciese efecti va la r evisión e xigida. 124 Ha y que mencionar a este respecto que el despliegue del n uev o Estado autonómico impulsó a su ve z este proceso de r eequipamiento urbano, ante la necesidad no ya sólo de nue vas sedes institucionales, sino también de grandes dotaciones educativas —uni v ersidades—, sanitarias —hospitales—, etc. 125 Hay que incluir aquí la que procedía de los distintos A yuntamientos que habían sido integ rados en las ár eas metropolitanas frente al A yuntamiento de la ciudad cabecera r espectiva, dado el prácticamente ine xistente poder de decisión que, respecto a este último , tenían dentro de estos organismos metropolitanos. miguel fernández mar o t o - tesis doct oral - 2019 82 una apr o xima ción a las iner cias de la planificación urb anística reciente en esp aña a tra vés del caso de v alladolid (1979–2012) model o urb ano y ciud ad construid a En consecuencia, desde principios de los ochenta se fue produciendo su e xtinción, 126 a pesar de que —como y a se señaló anterior mente— el fenómeno metropolitano seguía y seguiría plenamente vig ente , no ya solo en estas grandes ár eas urbanas que habían dispuesto tanto de planeamiento metropolitano como de estos or ganismos para su g estión, sino emergiendo en torno a otras ciudades que , en algunos casos, también llegaron a disponer de planeamiento de ámbito comar cal —y del que también se pr escindió entonces—. 127 F ruto de este especial conte xto político, y justo cuando el fenómeno metropolitano se consolida ba definitiv amente , se perdió así la opor tunidad de re pensar su planificación y —especialmente— su g obierno desde organismos “inter medios” específicamente destinados a este fin. 128 Esta r eacción contra el planeamiento urbanístico de ámbito supram unicipal se encuadró por lo demás en la que , de for ma g eneral, se produjo contr a el modelo de plan e incluso contra las propias técnicas urbanísticas que se e xtendieron desde finales de los sesenta: planes fuer temente e xpansiv os —en esquemas de cr ecimiento dir eccional, en par alelo, etc.— apo yados en la clasificación de extensas superficies de suelo par a su urbanización y en grandes sistemas viarios, dirigidos prioritariamente a satisfacer al mer cado inmobiliario ( Q uero c ast anys , 1989: 148). 129 En consecuencia, en los nue vos planes g ener ales se obser vará “una apuesta por la prudencia y la contención”, en la que conf luy eron, junto a dicha r eacción frente al planeamiento anterior —y a su fallida promesa de contención de los pr ecios de la vivienda—, “la apuesta por el control del desarrollo, la prog r amación y por la crucial impor tancia concedida a la ciudad e xistente”, así como 126 Hay que citar al r especto la L ey 3/1980, de 18 de diciembre, sobre extinción de la Corporación Administrativa “Gran Bilbao” , el Decreto 68/1983, de 30 de junio, por el que se crea la Comisión de Urbanismo y Medio Ambiente de Madrid —que implicó la e xtinción de COPLA CO—, la Ley 5/1986, de 19 de noviembre, por la que se extingue la Corporación Administrativa Gran Valencia , y la Ley 7/1987, de 4 de abril, por la que se establecen y regulan actuaciones públicas especiales en la “conurbación” de Barcelona y en las comarcas comprendidas dentro de su zona de influencia directa —que e xtinguió la Entidad Municipal Metropolitana de Barcelona—. R especto a la última, cabe señalar que se aprobó en un conte xto, también, de confrontación política, en este caso entr e la Generalitat de Cataluña —g ober nada por Con v er gència i Uniò— y los A yuntamientos afectados , incluido el de Barcelona —ma yoritariamente en manos de la izquier da— ( l eira , 1989: 159). 127 Es el caso, por ejemplo , de V alladolid, tal y como se comentará con detalle en el inicio del capítulo IV . 128 En el mar co del reajuste competencial de aquel momento, se tendió a asumir el urbanismo como competencia básicamente municipal, aun controlada por unas Comunidades A utónomas que asumieron la competencia —y legislaron— en cuanto a ordenación del territorio ( m enéndez r exach , 1996: 147). La escala inter media quedó como se ha dicho v acía de contenido. 129 Este autor señala que “los planes vig entes en el momento de constitución de los nue v os A yuntamientos eran modelos m uy deg r adados del pensamiento planificador metropolitano: gener almente , eran sumas de sistemas infraestructurales conce bidos por cada administración competente , como única trama geométrica a la que luego se r eferían las clases jurídicas y económicas de suelo par a el cr ecimiento e xpansiv o. Er an instrumentos misera bles que pr etendían propiciar el acelerado cr ecimiento de las ciudades con que se manif estó el tar dío acceso de España al desarrollo europeo y la radical transf or mación de su sistema de asentamientos”. I. Síntesis de la e v olución reciente del sistema urbano y el mar co urbanístico en España 83 3. El planeamiento urbanístico: una ev olución en tres tiempos “la inf luencia de las ideas de austeridad por entonces en bog a” o “la radical desconfianza en una e xpansión urbana conce bida — falazmente— como alternativa y en contr aposición a una ciudad sin posible r e paración” ( g a go d ávila , 1989: 166-7). De este modo, la orientación de los n uev os planes gener ales vino dada por la combinación entr e factor es de índole inter na —la r espuesta a los problemas her edados del periodo anterior y el r echaz o de los fundamentos del planeamiento urbanístico al que se los achacó— y la asunción de ref er encias alter nativ as al urbanismo de raíz funcionalista dominante hasta entonces , y que se obtuvieron concr etamente desde Italia. P or un lado, como y a se ha citado, ejer ció entonces una enor me inf luencia el denominado urbanismo de la austeridad propuesto por el urbanista Giuse ppe c ampos v enuti (1981), fundado en el rec hazo del despilf arro al que conduce el modelo urbano basado en la g eneración de r entas y en la apuesta, como alter nativ a, por la ciudad e xistente y la salvaguar dia —pública, social, producti va, ambiental y programática— de los factor es esenciales de la vida urbana. P or otro lado , par tiendo de un punto de vista más vinculado a la ar quitectura, también ejer ció clara inf luencia la crítica al funcionalismo fundada en la obr a de Aldo R ossi, de la que derivó una apro ximación al planeamiento más pr eocupada por sus contenidos for males, por la atención a la r ealidad construida específica de cada ciudad: “el plan g eneral, así, r ecupera la or denación, y ello nos per mite hab lar otra v ez de planes de or denación, como pro yectos de ‘ar quitectura de la ciudad’” ( c al v o , 1989: 97). 130 Sobr e estas bases, la r evisión del planeamiento g eneral se e xtendió rápidamente por las ciudades españolas, constituyéndose en muc has ocasiones “Oficinas del Plan”, específicamente destinadas a este fin y en las que colabor aron técnicos tanto municipales como e xter nos ( Q uer o c ast any s , 1989: 147). Este proceso , g eneralizado en muy poco tiempo , de elabor ación y aprobación de nue v os planes g enerales que pr etendían romper con el periodo anterior , afrontando problemas en gran medida comunes y b uscando apo yo par a ello en ref er encias a la postr e también compar tidas les dio una gran coherencia disciplinar . Ello consiente , sin duda, su interpr etación como una e xperiencia conjunta ( l eira , 1989: 153), como “una nue va g eneración de planes” caracterizada, “en gran medida, por la r eivindicación de la dimensión morf ológica de la ciudad” ( t erán , 1999: 332). 131 130 Añade este autor que “se abandona por tanto la idea de un modelo alternativo de ciudad basado en el cientifismo del Mo vimiento Moder no y sus reglas abstractas y univ ersalizab les. Los problemas urbanos que antes se e xpresaban en tasas y coeficientes de uso se r esumen ahora en contenidos físicos concr etos […] La forma urbana y su espacio vuelv en a ser objeto básico de este planeamiento”. 131 Este autor señala cómo “la idea de estructura y la descomposición z onal funcional de los planes anterior es son sustituidas ahora por una fragmentación basada en el análisis histórico, morf ológico y tipológico, tanto para el tr atamiento recualificador de la ciudad existente , como para orientar y condicionar el carácter formal de las futuras transformaciones”. miguel fernández mar o t o - tesis doct oral - 2019 84 una apr o xima ción a las iner cias de la planificación urb anística reciente en esp aña a tra vés del caso de v alladolid (1979–2012) model o urb ano y ciud ad construid a De entr e todos ellos, el n ue v o plan g ener al de Madrid —aprobado en 1985— 132 acabó por con v er tirse en su máximo e xponente (Figur a I.19). F er nando de t erán (1999: 335) destaca la “impor tancia de su contribución a la f or mación de ese modo de planeamiento característico de aquel momento”, sobr e todo con la introducción “de una nue va manera de plantear la ar ticulación global de la ciudad”, sobr e la base de oper aciones estructurales , “capaces de 132 Cabe mencionar que su r edacción se inició en 1981, una v ez aprobadas unas directrices metropolitanas que fueron bastante poco consideradas —y una de las últimas tar eas de COPLA CO antes de su desaparición— ( t erán , 1999: 334). Asimismo, ha y que señalar la par ticipación como consultor e xterno del ya citado Giuseppe Campos V enuti, y muy especialmente su contrib ución al documento de criterios y objetiv os del plan, que se con vir tió en una r efer encia en aquel momento para un urbanismo atento a esa r ecuperación de la ciudad existente propugnada por el urbanismo de la austeridad. Figura I.19. Plan Gener al de Madrid de 1985. Plano g eneral de calificación. I. Síntesis de la e v olución reciente del sistema urbano y el mar co urbanístico en España 85 3. El planeamiento urbanístico: una ev olución en tres tiempos pro v ocar por par tes una or g anización intencionada del conjunto urbano”. 133 Un criterio —“compaginar ese morfologismo menor , con la disponibilidad de elementos estructurales g enerales” ( t erán , 1999: 332)— que también se siguió en planes coetáneos de otras grandes ciudades , como Málag a o Sevilla (Figur a I.20), y que , “a par tir de la inicial opción morfológica”, condujo a “un tipo r eno vado de plan estr atégico, más atento a los prob lemas de for ma y estructura g eneral de la ciudad, y r edimido de su vieja y positivista condición de mer a suma de opciones sectoriales” ( Q uer o c ast any s , 1989: 149-50). 134 133 Este autor ponder a que con ello se trascendiese “el fragmentarismo y el morfologismo beliger antes del momento”. No obstante , también se muestra crítico con sus apr eciaciones de par tida, conducentes en su opinión a planteamientos restricti vos que , afir ma, fueron “equivocados y han tenido ef ectos neg ativ os” — en relaci ón por ejemplo con su concepción de la r ed viaria—, y que achaca a condicionamientos ideológicos. A un con todo, r econoce su condición de “valioso documento de la historia del planeamiento español”. En tér minos más g enerales, t erán (1999: 332) apunta que “la viv encia de las consecuencias de la crisis económica mundial de los años setenta, así como las corr espondientes a la reestructur ación del sector industrial, que habían calado demasiado y no habían sido r evisadas a tiempo, ha bían conducido a los do gmas de los planteamientos restricti vos del ‘urbanismo para la austeridad’, en la cr eencia apresur adamente aceptada, de que las ciudades ya no iban a cr ecer más, tampoco sus par ques automóviles. Suposiciones ambas que […] se caerán solas a finales de esa misma década”. 134 A este respecto , Luis c al vo (1989: 99) hace r eferencia a “dos líneas de apro ximación: la globalizadora y estructural, que va desde el ‘todo a las par tes’, y Figura I.20. Plan Gener al de Sevilla de 1987. A vance de plano de calificación. miguel fernández mar o t o - tesis doct oral - 2019 86 una apr o xima ción a las iner cias de la planificación urb anística reciente en esp aña a tra vés del caso de v alladolid (1979–2012) model o urb ano y ciud ad construid a La lectura que más tr ascendencia ha alcanzado r especto a esta g eneración de planes es la que se ela boró en el La boratorio de Urbanismo de Bar celona —L UB—. 135 P oniendo el foco en la cuestión morfológica, desde allí se propuso en 1984 la e xpresión “urbanismo urbano” para r eferirse a este periodo. En concr eto , Manuel de s olá - m orales i r ubió y J osep p ar cerisa i b undó (1987: 49) señalan que: “[…] hay , en la e xperiencia española de los últimos diez años, elementos de tendencia hacia un urbanismo más urbano […] Los nue v os planes g enerales , con sus limitaciones y def ectos, han a bier to br echas en el b urocratismo anterior y han planteado n ue vas fronter as al diseño urbano, y opciones más simples a las administr ador es y r e pr esentantes públicos”. Sumando al análisis de casos ya citados —Madrid y Málaga— el de otras ciudades de tamaño medio como Salamanca, V alladolid, 136 T arrag ona (Figura I.21), La Coruña o Santa Cruz —junto a otr as más pequeñas, que adquier en aquí el máximo prota g onismo—, estos autor es subra yan sus antecedentes compar tidos, su atención a la materialidad de la ciudad, la asunción de lo her edado —aun como problema—, el cuidado en el detalle , su selectividad r especto a lo estratégico y el papel secundario de los grandes sistemas infraestructur ales ( s olá - m orales i r ubió y p ar cerisa i b undó , 1987: 48-9). 137 su contraria: la propuesta f or mal que desde las par tes, e xplica, contr asta y v erifica la imagen global […] En definitiv a, e xiste una r elación dialéctica entr e estructura y forma, entre estructura y or denación”. 135 Esta apor tación de índole teórica vino a cubrir la ausencia de Bar celona desde el punto de vista de la práctica, ya que la ciudad entró en este periodo con un Plan Metropolitano que acaba ba de ser aprobado. No obstante , ya se aprecia ban en él algunas de las características de esta g ener ación inmediatamente posterior: por ejemplo, Manuel de s olá - m orales i r ubió y Jose p p arcerisa i b undó (1987: 46-7) destacan que dicho plan “dio el gran paso histórico de abor dar la definición urbanística detallada de una metrópolis de tr es millones de habitantes , a escala 1:5000, superando la g enericidad de los esquemas dir ectores infraestructurales y de los planes gener ales de zonas y usos”. P or otro lado, hay que subra yar otra impor tante apor tación del L UB al debate del momento: la coor dinación de la denominada “Colección Ciencia Urbanística”, una serie de libros editada por Gusta vo Gili en los años setenta —se publicaron una v eintena de traducciones de te xtos de r efer encia— que , junto a la actividad editorial de otros or ganismos públicos —entr e los que v enía destacando el Instituto de Estudios de Administr ación Local, IEAL— dio lugar a un momento cier tamente ex cepcional de publicación de te xtos sobre urbanismo en España. 136 El caso del plan general de V alladolid —aprobado en 1984— será tratado en el primer apar tado del capítulo IV , en el que se detallarán sus condiciones “gener acionales”. 137 P abl o g igosos p érez y Manuel s ara via m adrigal (1993: 45) hablan de planes “manieristas”, con “v oluntad de resolv er , sin esfuerzo apar ente , los problemas urbanos reconduciéndolos hacia la definición detallada del plano, que se muestr a como re presentación misma de la ciudad, y que se diseña con el objetiv o de alcanzar la ‘buena disposición urbana’ más adecuada a la ciudad que se or dena, sin pr eguntarse en beneficio de quién”. T ambién se refier en a que , en el caso de las ciudades grandes, se acusa el cambio de escala: “se r ecupera así la noción de estructura del planeamiento de los años 60-70, manteniendo su carácter estratégico, pero car gándola, a tono con los nuev os tiempos, de ‘responsa bilidad morfológica’”, solución aplicada en los y a citados casos de Madrid y Se villa ( g igosos p érez y s ara via m adrigal , 1993: 46). I. Síntesis de la e v olución reciente del sistema urbano y el mar co urbanístico en España 87 3. El planeamiento urbanístico: una ev olución en tres tiempos Asimismo, la cuestión de la g estión adquirió en estos planes g enerales una gran impor tancia, centrada en la necesidad de “obtener unas infraestructur as y dotaciones cuyo acum ulado déficit se constata” y que sin embar g o chocó con “unos insuficientes mecanismos de g estión, conce bidos fundamentalmente para r esponder y aplicarse en situaciones de cr ecimiento urbano y apenas para hacer fr ente a la tr ansfor mación inter na de las ciudades” ( l eira , 1989: 160). P or un lado, ello condujo a neg ociaciones entr e los A yuntamientos y actor es priv ados, a tra vés de con v enios “r esueltos en muchos casos primando lo inmediato fr ente a las pr evisiones de futuro , lo que que bró en cier to modo la complicidad entr e políticos y funcionarios municipales y los técnicos encar gados de la elabor ación de los planes” ( g a go d ávila , 1989: 166). P or otro lado, habida cuenta de esa f alta de mecanismos eficaces, 138 se decidió en muc hos casos “aumentar al máximo el suelo urbanizab le fr ente al urbano, dadas las ma yor es exig encias de cesiones en aquel, y del suelo prog ramado sobr e el no prog ramado como mejor garantía de la efecti va obtención de dic has cesiones” ( g a go d ávila , 1989: 166). El componente e xpansiv o —apoyado en las infr aestructuras de transpor te— siguió siendo, por lo tanto , fundamental. 139 En r esumidas cuentas, el especial momento político y social que r e presentó la T ransición alumbró en el urbanismo una g eneración de planes g enerales bastante coher ente , caracterizada, aunque sin r enunciar al cr ecimiento, por su orientación específica a esa mejora r eivindicada de la ciudad e xistente , afrontada a par tir de 138 En el apar tado anterior —v er nota 97 en este capítulo— se hizo r eferencia a la adopción de mecanismos ad hoc —de discutido encaje legal— para afrontar esta problemática, como las tr ansfer encias de apro v echamiento —luego incorpor adas en la ref or ma de la Ley del Suelo de 1990—. T al y como señala J esús g a go d ávila (1989: 169), “por aquel entonces, ha bía lleg ado a ser indiscutible que el tratamiento del suelo urbano constituía el r eto por antonomasia en cualquier propósito de gestión urbanística inno vador a”. 139 El recurso a las cesiones procedentes del suelo urbaniza ble , y también a la obtención del 10% del apro vechamiento medio —según se estab leció en la r efor ma de la Ley del Suelo de 1975—, fueron fundamentales para el desarrollo de las actuaciones municipales en la ciudad e xistente , si bien ello e xigió a cambio —como señala este autor—, car gar a los planes gener ales con una notable cantidad de suelo urbanizable . Figura I.21. Plan Gener al de T ar rag ona de 1984. Plano de morfología urbana (detalle). miguel fernández mar o t o - tesis doct oral - 2019 88 una apr o xima ción a las iner cias de la planificación urb anística reciente en esp aña a tra vés del caso de v alladolid (1979–2012) model o urb ano y ciud ad construid a inter v enciones en las que se distingue tanto el enf oque morfológico en la or denación como la atención pr estada a los mecanismos que hiciesen posible su g estión y efectiv a materialización. 140 Se concibieron con una enor me ambición —que trascendía incluso el ámbito puramente urbanístico— y , sin embar go, ese ímpetu se agotó con r apidez: no deja de ser llamati v o que , apenas transcurridos unos pocos años —ni siquiera una década—, fuesen ya obser v ados como una e xperiencia cer rada, como una g eneración que se ag otó casi tan rápidamente como se f or mó ( Q uer o c ast any s , 1989: 152; l eira , 1989: 153). 141 A ello contribuyó sin duda el cambio de conte xto económico a par tir de mediados de los años ochenta ( g a go d ávila , 1989: 172), cuando, tr as una década de crisis, el cr ecimiento de la economía se aceleró en los años siguientes, a lo que se unió el descenso de la inf lación y también de la tasa de desempleo , que —tras alcanzar un pico en el primer trimestr e de 1986— fue descendiendo en los años siguientes. 142 Ello se produjo en par alelo a impor tantes cambios en la política económica del país —impulsados desde el g obierno del PSOE, que había accedido al poder en 1982—, 143 y en un conte xto de r eacti vación del mer cado inmobiliario y del cr ecimiento urbano, y dio paso a la segunda etapa en la que se puede dividir la e volución r eciente del urbanismo español. 144 140 P abl o g igosos p érez y Manuel s ara via m adrigal (1993: 38) resumen esta “gener ación de planes” en dos cuestiones centr ales: “su vinculación a las rei vindicaciones popular es de finales de los 70 y el cuidado diseño de la f or ma urbana que proponen: su legitimación política y su for malización técnica”. 141 Damián Q uer o c ast anys se r efería entonces a estos planes como “una e xperiencia ya ‘cerrada’ en el tiempo , propia de una conjunción temporal de anhelos de transformación social y estética, de un ímpetu que no sobre vivió a su estatalización”, y Eduar do l eira señalaba que “tan solo escasos años después , al final de la década, los planes que —aunque en menor número— se siguen ahora produciendo empiezan a jugar un difer ente papel; se acometen, caso de hacerlo , desde otras posiciones”. Sancionaban en todo caso esa condición “g eneracional” que r evistió a los planes g enerales de aquel momento, e xpr esada de hecho en la propia publicación que r ecogía sus palabras ( i nstitut o del t errit orio y u rb anismo e i stitut o u niversit ario di a rchitettura di v enezia , 1989), correspondiente a la e xposición que , sobr e esta etapa del urbanismo español —“10 años de planeamiento urbanístico en España: 1979-1989”— se cele bró en V enecia en abril de 1989. En ella se e xpusieron, entr e otros, los planes g enerales de Madrid, Salamanca, Gijón, T arragona, Málaga, V alladolid y Sevilla. 142 La tasa de cr ecimiento del PIB supero el 3% en 1987 y se situó ampliamente por encima del 4% hasta 1990. La inflación bajó del 10% a finales de 1984, y acabó la década mo viéndose entre el 4% y el 7%, ni v eles inéditos desde principios de los años setenta. P or su par te, la tasa de desempleo tocó tec ho en el primer trimestr e de 1986 con un 21’65%, y desde ahí fue descendiendo hasta situarse en el entorno del 16% a principios de los años no venta. Datos corr espondientes a la Contabilidad Nacional T rimestral de España, el Índice de Pr ecios al Consumo y la Encuesta de P oblación Activ a. 143 Hay que señalar que la entr ada de España en la entonces Comunidad Económica Europea —CEE, actual Unión Europea, UE—, que se hizo efecti va el 1 de enero de 1986, condujo a impor tantes cambios en la economía del país, mar cados, por ejemplo, por la llegada de impor tantes in versiones en infraestructur as —gracias a los fondos estructur ales europeos— y por la culminación de la r econ versión industrial, que afectó a numerosos sector es de la industria nacional. 144 F er nando r och p eña (2001: 11) identifica el año 1985 como ilustrativ o de “un antes y un después”, que cifra en la coincidencia en la aprobación, por un lado, del ya citado n ue v o plan gener al de Madrid y , por otro lado, del denominado I. Síntesis de la e v olución reciente del sistema urbano y el mar co urbanístico en España 89 3. El planeamiento urbanístico: una ev olución en tres tiempos Los años no v enta: la r elegación del urbanismo frente a los grandes pro y ectos urbanos Esta segunda etapa se puede identificar , básicamente , con el cuestionamiento de la eficacia o utilidad —o incluso de la necesidad— del planeamiento urbanístico —al menos en su conce pción tradicional—, al que contrib uyeron f actores de distinto orig en. En primer lugar , e xistió ya tempr anamente una cier ta dece pción r especto a los resultados r eales de esa g ener ación de planes de principios de la década, propor cional en este sentido a la ambición con que se plantearon, y a no solo en tér minos de or denación ( c al v o , 1989: 102), 145 sino en su intento de ser “más que planes” ( l eira , 1989: 162). Es inter esante a este r especto la apr eciación que hacen R amón l ópez de l ucio y Agustín h ernández a ja (1995: 22) al subra yar , más allá de la caracterización disciplinar de estos planes, la r ele vancia de su componente político . 146 En r elación con ello, Eduar do l eira (1989: 162) apunta que “los planes se han g estionado, en g ener al, con difer entes criterios a los que fueron conce bidos, pese a la g ener alizada y específica atención pr estada a la g estión”, mientras que J esús g a go d ávila (1989: 172) señala que la r eactiv ación económica antes mencionada condujo a un cambio en el perfil de los actor es inmobiliarios y económicos, en las r elaciones de estos con la administración y en el propio proceder de la última —manifestado por ejemplo en el r e greso al r ecurso al con venio—: síntomas todos ellos de “una alter ación profunda, en g estación, de un modelo de planeamiento y g estión, que aunque for malmente en vig or , estaría entrando en una f ase de crisis que puede conducir , quizá, a su liquidación definiti va”. En efecto , visto con perspectiv a, es cier to que se estaba g estando entonces la crisis del modelo de planeamiento y g estión instituido en los años ochenta, que se manif estó inicialmente en dos caminos difer entes, pero que , a la postre , contribuyeron igualmente a consolidarla. 147 P or un lado , se produjo una r eacción de orden institucional, que pr etendió solucionar lo que entendía como una crisis de gestión “Decreto Bo yer” —apellido del entonces ministro de Economía y Hacienda—, que transformó el régimen de los alquileres: “b uen ejemplo de r educcionismo en el que una deter minada razón económica sacrifica valor es esenciales de la con viv encia cívica”. Asimismo, apunta que “por esas f echas se inicia el boom inmobiliario que ha modificado definitivamente la métrica de los precios de la vi vienda, primero en Madrid y Bar celona y luego en otras ciudades españolas , y que ilustra entr e otras cosas la dimensión hegemónica que adquier e la máquina inmobiliaria y el nue v o papel que la vivienda asume como espacio de acum ulación.” 145 Comenta este autor que “el e xcesi vo protag onismo que ha tenido la formalización de la or denación, por encima incluso de la capacidad de un plan de garantizar su e xacta ejecución y coherencia, podría ser la primer a de las críticas a apuntar”. 146 Añaden, de hecho, que “este es un tema que , en nuestra opinión, olvidan con demasiada fr ecuencia los estudiosos que se quieren concentr ar en los aspectos estrictamente disciplinar es”. 147 León c al vo m a y oral (1995) plantea una ev olución desde el inicial “paradigma de la austeridad” de la primera mitad de los años oc henta hacia el “paradigma de la desregulación” y el “paradigma estr atégico” de su segunda mitad, cuyos fundamentos coinciden en buena medida con los aspectos que se v an a tratar a continuación. miguel fernández mar o t o - tesis doct oral - 2019 90 una apr o xima ción a las iner cias de la planificación urb anística reciente en esp aña a tra vés del caso de v alladolid (1979–2012) model o urb ano y ciud ad construid a pr ecisamente con más g estión, es decir , incidiendo, profundizando y haciendo más complejos —para ser , pr etendidamente , más eficaces— sus mecanismos. Es la r espuesta que se puede identificar con la ya comentada r efor ma de la Ley del Suelo de 1990, rápidamente cuestionada y finalmente fracasada —como y a se comentó—, pero que , mientras tanto, con vir tió el planeamiento “en un enojoso ejer cicio de contabilidad y de g estión, en el que sus contenidos propiamente urbanísticos pasan a segundo plano”, materializando una “sustitución institucional del planeamiento por la g estión” ( r och p eña , 2001: 10). 148 P or otro lado , se produjo en paralelo una r espuesta de orden disciplinar , elocuentemente definida por R amón l ópez de l ucio (1993: 243) como “el ensimismamiento en el ‘urbanismo urbano’ como r espuesta a las limitaciones del planeamiento territorial”. A par tir de la extendida quer encia morfológica tan pr esente como ya se ha dicho en aquel momento , y ab undando en sus r efer encias, críticas con el funcionalismo y con sus instrumentos —incluyendo aquí el propio conce pto de plan urbanístico—, se propagó una suer te de re pliegue disciplinar , “un explica ble r etor no hacia los seguros cauces de la estricta disciplinariedad arquitectónica y pro yectual”. Ello tuv o su máxima expr esión en la contraposición entr e plan y pro yecto , que mar có el paso de la década de los ochenta a los no venta. Según aducían sus defensor es, los pro yectos urbanos eran los únicos instrumentos v er daderamente capaces de conseguir una transf or mación efecti v a de las ciudades, fr ente a un planeamiento urbanístico ahog ado en sus propios procedimientos . Man uel de s olá - m orales (1987: 24) comentaba al r especto que “proy ectar el lugar es, así, método principal de lo que estamos llamando pro yectos urbanos”, y tr as glosar sus antecedentes , añadía que “tienen una v oluntad operati va y pragmática, y una ética más profesional que ideológica, por que tienen también una g ran desconfianza en los principios y demasiado apr ecio por los finales”. 149 En el caso de España, uno de los máximos def ensor es de esta apro ximación puramente pro yectual a los problemas urbanos fue Oriol b ohigas (1981: 24), que a principios de los ochenta afir ma ba que “el urbanismo no es posible”, den unciando la ineficacia tanto de su g estión como de sus propios contenidos. 150 Siendo entonces 148 Nada se consiguió además en contrapar tida, ya que , como bien señala este autor , “la falta de v oluntad política de las administraciones municipales para iniciar los procesos de re versión ante los continuos incumplimientos de la propiedad pronto pusieron de manifiesto la inutilidad de la Le y”. 149 Existía en este sentido un r echaz o al contenido político del urbanismo tan presente en la etapa anterior —como se ha visto—, al que se contraponía la pura técnica —ética— disciplinar . A este respecto, añadía este autor a modo de conclusión: “Como si no fuera una simpleza confiar en el talento a la hora de construir nuestras ciudades…” 150 Afir ma ba: “Un plan no sólo llega siempre tar de , sino que , cuando lle ga, sir v e para muy poco o sirve par a disfrazar especulaciones o par a destruir iniciativas . P ero a menudo sirve también para destruir físicamente grandes zonas de la ciudad, gracias a no haber atendido a su auténtica capacidad de r ealización.” En cualquier [Document text truncated for crawler view.]