Proyecto Europeo para la Cooperación Territorial de España y Portugal

REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 84 (2024): 258-287 ISSN 2530-9854 Proyecto Europeo para la Cooperación Territorial de España y Portugal * European Project for Territorial Cooperation between Spain and Portugal MARÍA GEMA FLORES POLÁN Universidad de Extremadura [email protected] ORCID: 0000-0002-2031-7430 Recibido: 31/05/2023. Aceptado: 21/02/2024. Cómo citar: Flores Polán, María Gema, “Proyecto Europeo para la Cooperación Territorial de España y Portugal”, Revista de Estudios Europeos 84 (2024): 258-287. Este artículo está sujeto a una licencia “Creative Commons Reconocimiento-No Comercial” (CC-BY-NC). DOI: https://doi.org/10.24197/ree.84.2024.258-287 Resumen: Los periodos de programación comunitarios que dieron comienzo en 1990, respaldados bajo el proyecto europeo de cooperación territorial INTERREG, intentaron lograr una integración socioeconómica de los territorios fronterizos y periféricos europeos para alcanzar la cohesión económica y social, promovida por la Unión Europea. La frontera hispano-portuguesa es una de las más antiguas de Europa. De su análisis, en términos de cooperación transfronteriza del territorio, hemos inferido conclusiones relevantes sobre la importancia, tanto nacional como europea, de nuestro territorio transfronterizo a lo largo del siglo XXI. Palabras clave: cooperación territorial; interreg; cooperación transfronteriza; caracterización socioeconómica. Abstract: The community programming periods that began in 1990, supported by the European territorial cooperation project INTERREG, sought to achieve socio-economic integration of European border and peripheral territories in order to contribute to the achievement of the objective of economic and social cohesion so promoted by the European Union. The SpanishPortuguese border is one of the oldest in Europe. From its análisis in terms of crossborder territorial cooperation, we have obtained relevant conclusions about the national and European significance of our bordering territory throughout the 21st century. Keywords: territorial cooperation; interreg; cross-border cooperation; socioeconomic characterization; Iberian border economy. * Este trabajo se ha realizado en el marco del Proyecto de Investigación… [lo incluirá el editor tras la evaluación anónima]. Proyecto Europeo para la cooperación territorial… 259 REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 84 (2024): 258-287 ISSN 2530-9854 INTRODUCCIÓN La crisis sanitaria de la pandemia comprometió la permeabilidad de la frontera hispano-portuguesa, hecho que ha contribuido al deterioro de la situación socioeconómica de la Raya Ibérica. La “raia” es una de las regiones desfavorecidas dentro del espacio geográfico peninsular. Esta región fue formalizada en el Tratado de Lisboa, también conocido como Tratado de Límites, en el año 1864. Tiempo atrás se caracterizaba por la ausencia de una línea divisoria estricta, siendo más común referirse a ella como áreas comunes o zonas de contacto entre Portugal y España. Existen otras fronteras (aunque nuestro análisis no las abordará) entre España y Portugal, como las que se establecen en la "ultraperifericidad" de los archipiélagos de Madeira y Azores con las Islas Canarias, conocidas como la Macaronesia (Navas Sánchez-Élez, M. V., 2020). La Revista Papeles de Economía Española publicó un monográfico, ya algo atrasado, pero todavía en vigor de caracterización de la frontera hispano-lusa como continuación a su serie de estudios sobre la situación económica de las diferentes comunidades autónomas. Trabajos similares se han venido realizando tras cada período de evaluación comunitaria de los programas INTERREG, pero más como informes técnicos que como documentos científicos. La habitualidad en el mantenimiento de cumbres bilaterales son temas genéricamente comunes, especialmente en lo que concierne a las relaciones transnacionales ibéricas y transfronterizas de las regiones vecinas de ambos estados. Reafirman una orientación y una sensibilidad permanente por el esfuerzo común europeo de integración y de cosido de la frontera. De hecho, tras la firma del Tratado de Valencia, junto con el de Bayona, aunque de distinto tenor y posibilidades por lo que concierne a la frontera hispano-portuguesa e hispano-francesa, se institucionalizan procedimientos jurídicos que ya estaban operativos en otras fronteras comunitarias; y, aunque fuera de forma demorada, abrieron un nuevo escenario para la cooperación transfronteriza (Puentes, M. J. M., 2003; Sobrido-Prieto, M., 2004). De forma complementaria a nuestro estudio, encontramos trabajos recientes, como el de Medina-García, E. (2021), que infiere la necesidad de concordancia entre la cooperación tradicional e institucional y la amplia proliferación de agentes y estructuras. El objetivo de nuestro trabajo es la revisión institucional y económicofinanciera de los diferentes periodos de programación para la cooperación 260 María Gema Flores Polán REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 84 (2024): 258-287 ISSN 2530-9854 territorial en los distintos INTERREG que, ininterrumpidamente desde 1992, no han dejado de consagrarse en distintos periodos plurianuales. Comenzamos con un breve recorrido sobre el funcionamiento de la cooperación transfronteriza, para centrarnos posteriormente en todos y cada uno de los periodos de programación plurianuales, incluyendo la nueva Política de Cohesión, prevista para el período 2021-2027. Las conclusiones extraídas a lo largo de este estudio constituyen la última parte del mismo. 1. COOPERACIÓN TRANSFRONTERIZA 1. 1. Contexto previo y puesta en funcionamiento de la cooperación transfronteriza A partir de 1990 nacen una serie de iniciativas comunitarias con el fin de reducir las desigualdades y disparidades en las zonas fronterizas, bajo la denominación común de INTERREG. Su principal finalidad era que se concibiera el concepto de frontera como una forma de cooperación y no como separación y obstáculo al desarrollo socioeconómico, aunque también se pretendía reforzar la integración de estas zonas fronterizas en el territorio europeo. Zonas con poca densidad poblacional, con población envejecida, con cierto grado de desertización demográfica y otras carencias relativas al desarrollo económico, deben focalizar la atención de la Unión Europea en aras de su cohesión económica y social, especialmente tratándose de áreas fronterizas. La captación de fondos para estos proyectos resulta extrapolable a la sociedad en su conjunto, por las sinergias lingüísticas y culturales, geográficas, naturales, etc., factores esenciales para el desarrollo de potenciales eurociudades y euroregiones. Precisamente el trabajo de Morata, F. (2010) nos ilustra en este sentido al indicar que el aumento de eurorregiones en los últimos años está muy vinculado al proceso de integración europea, es decir, abolición de fronteras y/o reducción del impacto que éstas tienen sobre la construcción de un espacio cimentado sobre la libre circulación de personas, bienes, servicios y capitales. La “integración positiva”, definida como una de las dos vías (la otra es la “integración negativa”) para alcanzar dicho objetivo, consiste en la adopción de políticas para fomentar la cooperación entre territorios vecinos. Los fondos estructurales, concretamente la iniciativa Proyecto Europeo para la cooperación territorial… 261 REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 84 (2024): 258-287 ISSN 2530-9854 comunitaria INTERREG, protagonizan diversos tipos de cooperación entre áreas de la UE, muchas de ellas transformadas en eurorregiones. Continúa explicando Morata, F. (2010) que las eurorregiones no se configuran como nuevas estructuras institucionales, sino como acuerdos estratégicos para fortalecer los lazos de cooperación entre sus miembros. Hoy en día, ya sea con la fórmula jurídica de agrupación europea de cooperación territorial o incluso como comunidades de trabajo, éstas han proliferado en las diferentes comunidades autónomas de nuestro país. España, que se consagra como un estado de las autonomías, merece que su nivel de transferencia permita cada vez un mayor papel activo y crucial en la cooperación transfronteriza. En línea con lo anterior, se expresan Santamaría, J. M. T. y González, R. C. L. (2014) al subrayar la importancia de analizar cómo las Comunidades Autónomas españolas fronterizas han integrado la cooperación transfronteriza en sus políticas de acción exterior, según se ve reflejado en las recientes modificaciones de los Estatutos de Autonomía. De igual modo, los gobiernos regionales se organizan teniendo en cuenta sus servicios de política exterior que incluyen la cooperación transfronteriza y aspectos integrantes de la normativa relacionada con la ordenación del territorio. Por otra parte, dichos autores indican que en la frontera hispano-portuguesa se han establecido gradualmente estructuras de cooperación bilateral, aunque tímidamente. De hecho, hasta el año 2009, no se estableció una estructura de cooperación conjunta entre Extremadura y las dos regiones portuguesas fronterizas, y hasta el año 2010 no lo hicieron Andalucía, Algarve y Alentejo. Desde el año 2010, también existe la Macrorregión RESOE (Regiones del Sudoeste Europeo), compuesta por Galicia, la Región Norte de Portugal, Castilla y León y, desde enero de 2014, Asturias. Por su parte, Navas Sánchez-Élez, M. V. (2020), ofrece una revisión cronológica de los enfoques históricos sobre la frontera hispanoportuguesa, junto con una exposición de las iniciativas contemporáneas. Destaca, al igual que nosotros, el impacto significativo de los Programas Europeos, incluyendo INTERREG, el respaldo de la Comisión Europea al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, FEDER, el Programa Operativo de Cooperación Transfronteriza Portugal-España, las NUTS, y la creación de las Eurorregiones Alentejo-Centro y Extremadura, así como las cinco eurociudades proyectadas. A través de la promoción de eurociudades se puede fomentar el empleo y aumentar los niveles de renta per cápita que, por lo general, en 262 María Gema Flores Polán REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 84 (2024): 258-287 ISSN 2530-9854 estas zonas no suelen ser muy elevados, hechos que requieren el refuerzo de la cooperación transfronteriza a través de los distintos periodos de programación comunitaria y mediante el sustento económico para la cooperación territorial. No obstante, aún todavía, está por demostrar definitivamente el nivel de impacto, en la corrección de estos desequilibrios, de los fondos puestos en funcionamiento, ya que no existe una consistencia robusta y conclusiva del resultado de la auditoría de las diferentes técnicas evaluativas, tal y como ponen de manifiesto Esteban, M., Rodríguez, A., Moreno, J., Altuzarra, A. y Larrañaga, J. (2009). 2. PERÍODOS INTERREG (1990-2020) La inminente perspectiva de integración de España y Portugal en la Comunidad Europea dio lugar a la necesidad de establecer una agenda común. Se estaba gestando el inicio de una nueva etapa, materializada en el Tratado de Amistad (noviembre de 1977). Este recién inaugurado escenario político coincidía con el fin de las dictaduras ibéricas y la institución de regímenes democráticos en ambos países. Entre finales de los setenta y comienzos de los ochenta, España y Portugal estrenaban negociaciones para su adhesión a la Unión Europea y, de forma paralela, implementaban reformas estructurales y procesos de descentralización político-administrativa. Todos estos esfuerzos culminaron con la consolidación del Estado de las Autonomías en España mientras que, en Portugal, el proyecto de regionalización quedó en un estado embrionario (Medina-García, E., 2021). Hemos sintetizado las actuaciones más significativas a lo largo de la historia de INTERREG en este cuadro-resumen (ver tabla 1), elaborado sobre la base de varias fuentes. Tabla 1. Periodos INTERREG INTERREG I INTERREG II INTERREG III INTERREG IV INTERREG V Periodo temporal 1990-1993 1994-1999 2000-2006 2007-2013 2014-2020 Forma de gestion de los fondos Nacional y territorializados Nacional de forma individualista Común y unilateral Conjunta Conjunta Proyecto Europeo para la cooperación territorial… 263 REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 84 (2024): 258-287 ISSN 2530-9854 Objetivo temático prioritario Infraestructuras de transporte Desarrollo socioeconómico Infraestructuras y desarrollo rural Competitividad y promoción del empleo I+d+i Mejora de las acciones transfronterizas Superficial Poco significativa Notable Óptima en cuanto a mayor cobertura geográfica Óptima en cuanto a ampliación del espacio fronterizo hispanoluso beneficiado Punto negativo Poco predominio de acciones de mejora socioeconómica Carencias en la aplicación de acciones transfronterizas y promoción del empleo Obstáculos políticoeconómicos seguían predominando Menor porcentaje del total de la Cooperación Territorial dedicado a la transfronteriza No se aplica de un modo tan prioritario como en INT. IV la promoción del empleo Comunidad de Trabajo más favorecida Galicia-Norte y Algarve Galicia-Norte y AlentejoExtremadura Galicia-Norte y Castilla y LeónNorte Gestión conjunta Gestión conjunta pero más proyectos en GaliciaNorte Éxito del programa Fructífero de cara al futuro Mejorado con respecto al período anterior Óptimo Mejora a su predecesor Notable Fuente: elaboración propia con base en los trabajos de Domínguez Castro (2008) y Heredero de Pablos y Olmedillas Blanco (2009). La evolución de la iniciativa INTERREG tuvo que enfocarse en el seguimiento de los progresos de cooperación en las áreas limítrofes. Se observa un aumento constante en la cooperación, a pesar de la notable influencia nacional en los programas INTERREG. No obstante, cabe mencionar que la mayor contribución, en términos financieros, se destinó a proyectos de infraestructura, evidenciándose una carencia reiterada de visiones estratégicas a largo plazo, una colaboración transfronteriza insuficiente y una participación limitada de los actores regionales y locales. En esta línea, de Pablos, I. H. y Blanco, B. O. (2009) sostienen que la ejecución de los programas fue realizada principalmente por las autoridades nacionales, con poca coordinación y participación de las 264 María Gema Flores Polán REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 84 (2024): 258-287 ISSN 2530-9854 autoridades locales y regionales. Subrayan la ausencia de alianzas sólidas, de una comunicación sostenida y de una cooperación efectiva. Por otra parte, es apreciable la importancia, en número de proyectos financiados, del espacio Galicia-Norte de Portugal, a lo largo de los distintos periodos de programación. El trabajo de Blas, X. X. P. y Fabeiro, C. P. (2017) arroja luz en este sentido al mostrarnos cómo la perspectiva territorial de las relaciones fronterizas entre las regiones de Galicia y el Norte de Portugal ha evidenciado un marcado énfasis atlántico desde finales del siglo XVIII, fundamentado en las óptimas condiciones de las infraestructuras de comunicación costeras. Estas condiciones podrían haber sido, en buena parte, responsables de la definición de un eje comercial, cada vez más transitado, entre ambas regiones. Uceda, J. M. y Vives, M. C. (2018), por su parte, indican que en las proximidades de la frontera con Galicia se ubican los fondos, concentrándose en los espacios de mayor urbanización a lo largo de la frontera, zonas donde destaca el dinamismo y la densidad poblacional en comparación con otras regiones de la frontera. Fue precisamente tras la integración en la Comunidad Europea y en consonancia con las directrices de la iniciativa comunitaria INTERREG, cuando las instituciones regionales optaron por establecer la comunidad de trabajo Galicia-Norte de Portugal, en 1991, como un mecanismo de cooperación destinado a consolidar un espacio común. En 1992 se fundó el Eixo Atlántico del Noroeste Peninsular (eje que cuenta con la participación de las dieciocho principales ciudades de la eurorregión Galicia-Norte de Portugal y forma parte integral de la estrategia delineada en los Planes de Desarrollo Regional), con el propósito de establecer un área de cooperación transfronteriza a nivel municipal y ejercer influencia sobre los centros de decisión europeos. Factores culturales, lingüísticos, sociales, así como su historia compartida, han sido los detonantes de la cooperación transfronteriza y de la construcción de una eurorregión a finales de los 80 (Blas, X. X. P. y Fabeiro, C. P., 2017). Y, precisamente, en el ámbito de la cooperación territorial entre las regiones fronterizas hispano-portuguesas, el Eixo Atlántico del Noroeste Peninsular se sitúa en la cúspide de la jerarquía. No obstante, es importante señalar, como advierte Blas, X. X. P. y Fabeiro, C. P. (2017), que se trata de un espacio común heterogéneo, especialmente por la desigual contribución de cada una de las regiones a la relación fronteriza y al comercio de cada una de las ciudades que lo conforman, siendo el eje interior el que ha colaborado en menor medida. Proyecto Europeo para la cooperación territorial… 265 REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 84 (2024): 258-287 ISSN 2530-9854 2.1 INTERREG I El período de programación comunitaria INTERREG I tuvo su puesta en funcionamiento en 1990 y se desarrolló hasta 1993, siendo el período de programación más amplio ya que las acciones e iniciativas que sustentaban el programa siguieron activas y vigentes años después de finalizar dicho periodo, incluso complementándose con las directrices de periodos posteriores. La principal iniciativa era reforzar a las regiones fronterizas a través de la cooperación entre los estados. Se plantearon una serie de objetivos temáticos tales como prevenir la desertización demográfica a ambos lados de la frontera, fomento de infraestructuras de transporte, impulso del turismo y del patrimonio histórico y cultural, promoción de las zonas industriales, etc. La gestión de los fondos y aplicación del programa tuvo demasiada incidencia nacional, quedando un poco desplazados los organismos regionales y locales, los cuales se pretendía en un principio que fueran los administradores reales de los fondos. La gestión se realizó de forma territorializada, en detrimento de la gestión y en función de los intereses transfronterizos. La cooperación aumentó y se produjeron avances, por lo que fue una iniciativa relativamente exitosa en el sentido de flujos económicos entre los dos lados de la frontera, pero aún era una iniciativa muy joven y subdesarrollada. Como punto negativo, podemos mencionar que la inversión se centró demasiado en la mejora de infraestructuras y se dejó de lado el largo plazo en cuanto a acciones socioeconómicas, como supresión de las barreras sociales, mejora del producto, mercado laboral, productividad, etc. Por otra parte, como señalan Baños, J. e Iglesias, A. (1995), en la cooperación transfronteriza comenzaba a evidenciarse, no sólo la necesidad de un incremento en las dotaciones con INTERREG II, sino una gran preocupación por las necesidades financieras que supusieran la futurible ampliación de la Unión Europea hacia los países del este. El estudio de Calderón Vázquez, F. J. (2015), hace una revisión histórica, socioeconómica, jurídica y política de la frontera hispano-lusa en el contexto de las fronteras europeas y a tenor de la evolución de la política de cooperación transfronteriza dentro del marco de la política regional transfronteriza. Su evaluación cualitativa nos permite comprender 266 María Gema Flores Polán REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 84 (2024): 258-287 ISSN 2530-9854 que los avances infraestructurales e institucionales han sido importantes o muy importantes, pero aún resta un amplio recorrido para alcanzar una mejor y mayor integración societaria. Tabla 2 Cuadro financiero INTERREG I España y Portugal 1990-1993 Política de Cohesión INTERREG I Cooperación Territorial Contribución UE (presupuesto total de los Fondos Estructurales) Contribución UE Contribución FEDER Es pa ña Portug al Total Aportación total europea INT IA % para España INT IA % para Portugal Total Cooperación Transfronteriza Cooperación Transnacional Cooperación Interregional 14 ,2 00 mi ll ec us 9,200 mill ecus 69,000 mill ecus 1082 mill ecus 58.04 % 41.96 % 1,082 mill ecus INTER REG I-A ESPAÑ A INTER REG I-A PORTU GAL 223.4 mill ecus 161.5 mill ecus Coopera ción Transfro nteriza INTERREG I-A España – Portugal 1990-1993 Total aportación para cooperación transfronteriza ESP-PT FEDER otorgado 384.9 mill ecus Presupuesto por objetivos temáticos Inversión de las ayudas FEDER Carreteras de integración y articulación 290.41 mill ecus Agricultura y desarrollo rural 0.96 mill ecus Recuperación del patrimonio histórico 26.94 mill ecus Conservación de los recursos hídricos, saneamiento y apoyo a la industria y turismo 34.26 mill ecus Acciones de cooperación transfronteriza 30.41 mill ecus Gestión y acompañamiento 1.92 mill ecus Total 384.9 mill ecus Fuente: elaboración propia con base en los trabajos de Domínguez Castro (2008) y Goulet (2008). Proyecto Europeo para la cooperación territorial… 273 REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 84 (2024): 258-287 ISSN 2530-9854 Desarrollo socioeconómico y promoción de la empleabilidad 245,785,777 mill € Promoción de la cooperación e integración social e institucional 95,816,470 mill € Asistencia técnica 23,688,601 mill € Total 1,098,671,689 mill € Fuente: elaboración propia con base en datos obtenidos de Interreg: European Territorial Co-operation. El presupuesto comunitario del periodo 2000-2006 (véase tabla 4), destinado a la Política de Cohesión comprendía un montante de 126.693 millones de euros, de los cuales, al territorio hispano le correspondieron 37.744 millones y al territorio luso 16,24 millones. Para la cooperación territorial englobada bajo el programa INTERREG correspondieron 5.830 millones, tan sólo el 4,6 %. Cifra bastante escasa si tenemos en cuenta que el presupuesto comunitario de INTERREG III es el pilar sobre el que se articulan las tres actuaciones fundamentales de la cooperación territorial, las cuales recibieron 3.600 millones para cooperación transfronteriza, 1.740 para cooperación transnacional y 490 para cooperación interregional. Hemos realizado una búsqueda exhaustiva en la que podemos observar el montante total que corresponde a los estados ibéricos, de todos los programas de cooperación territorial de los que son partícipes (véase tabla 4). Profundizando sobre la cooperación transfronteriza en la Raya Ibérica, hemos estructurado la parte inferior del cuadro en función de la inversión en el territorio y la parte correspondiente de financiación comunitaria. Según Domínguez Castro (2008), la frontera hispano-lusa obtuvo un montante de 824 millones de euros de fondos europeos, recibidos bajo la tipología de fondos FEDER, con una previsión de asignación a España del 63,89% y a Portugal del 36,11%. Por último, se muestra un desglose de la inversión total en función de los objetivos temáticos, poniendo de manifiesto una clara prioridad de la inversión en actuaciones relacionadas con el desarrollo de infraestructuras y el medio ambiente; quedando relegado a un segundo plano la mejora del desarrollo socioeconómico, factor fundamental a la hora de lograr una cooperación transfronteriza real. El cambio de criterio para la redistribución de los fondos de la cooperación transfronteriza, una vez verificada la ampliación hacia los estados del este, perjudica a las regiones fronterizas de España y Portugal 274 María Gema Flores Polán REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 84 (2024): 258-287 ISSN 2530-9854 que son menos pobladas, esto constituye un hándicap por la carencia de la disponibilidad de fondos suficientes para ahondar en el proceso de integración social, económica y política de algunas de las fronteras más antiguas de Europa y más necesarias de ser borradas. En este sentido se revelan las principales conclusiones del trabajo de Huet, P. G. D., Soler, M. M. y Domènech, M. E. C. (2009). 2.4 INTERREG IV Entre los años 2007 y 2013 se siguieron una serie de directrices comunitarias para el siguiente periodo de programación de Cooperación Territorial Europea, INTERREG IV, contextualizadas por los objetivos de la Política de Cohesión en estos años. Pero, según Heredero de Pablos y Olmedillas Blanco (2009), además de la consolidación de la convergencia social y económica propuesta en la Política de Cohesión, se afrontan nuevos retos originados por la internacionalización de las economías dentro del territorio europeo. En este periodo hay una cierta disminución en la prioridad sobre los objetivos que previamente se venían ejecutando. Se desarrolla un nuevo sistema de funcionamiento relacionado con el crecimiento de las regiones menos desarrolladas y la generación de puestos de empleo. Se nos antoja relevante señalar la escasa importancia que sigue manteniendo la cooperación territorial (2,5 % de la Política de Cohesión). Por lo que concierne a la Cooperación Territorial, aunque ocupe un segundo plano en cuanto a las actuaciones de la Política de Cohesión, sus objetivos de carácter económico, demográfico, empresarial, etc, siguen siendo una prioridad para las regiones fronterizas menos desarrolladas y periféricas. Se produce en este periodo una fusión de los éxitos obtenidos en periodos de programación anteriores, hecho que propicia una versión mejorada de INTERREG III. Se reduce el porcentaje de la dotación de fondos que recibirá España vía cooperación transfronteriza. En el periodo anterior la cooperación transfronteriza representaba más del 64% del total asignado a España, mientras que para el actual periodo apenas supera el 49% (véase tabla 5). En cuanto a los programas trasfronterizos de los que es partícipe España, el que presenta una significatividad mayor es el POCTEP (Programa Operativo de Cooperación Transfronteriza España-Portugal). Dicho programa promueve el desarrollo de las zonas fronterizas entre Proyecto Europeo para la cooperación territorial… 275 REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 84 (2024): 258-287 ISSN 2530-9854 España y Portugal, es decir la Raya Ibérica, fomentando la cooperación socioeconómica y la consecución de los cinco objetivos prioritarios. Este Programa permite aprovechar los resultados de las iniciativas que se han venido desarrollando desde 1990, a las que se han incorporado progresivamente otros sectores como el turismo, servicios sociales, medio ambiente, innovación tecnológica, sanidad, educación o cultura. Abarca un territorio compuesto por diecisiete NUTS III fronterizas, territorio que constituirá su ámbito básico de aplicación. El Programa se estructura en cinco áreas de cooperación, respetando así las particularidades de los territorios de la mayor frontera interior de la Unión Europea: Galicia / Norte de Portugal, Castilla y León / Norte de Portugal, Castilla y León / Centro de Portugal, Extremadura / Centro / Alentejo y Andalucía / Alentejo / Algarve. En cuanto a actuaciones, el Programa se estructura en 4 ejes prioritarios fundamentales: competitividad y mercado de trabajo; medio ambiente; comunicabilidad geográfica e integración socioeconómica; y, aparte, una pequeña dotación para asistencia técnica. Tabla 5. INTERREG IV Cuadro financiero INTERREG IV España-Portugal (POCTEP) 2007-2013 Política de Cohesión INTERREG IV Cooperación Territorial Contribución UE Contribución UE Contribución FEDER Españ a Portug al Tota l Aportación total europea %participación España en INTERREG % participación Portugal T o t a l Cooperación Transfronteriza Cooperación Transnacional Cooperación I Interregional 35,217 mill 21,511 mill 347, 410 mill € 8723 mill 11.26% 8.25% 8 7 2 3 m i l l € 5600 mill 1800 mill 445 mill España (montan te de los program as en los que está involucr ado) Portug al (monta nte de los progra mas en los que está involu crado) 982,5 mill 719,5 mill 276 María Gema Flores Polán REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 84 (2024): 258-287 ISSN 2530-9854 Cooperación Transfronteriz a INTERREG IV-A España – Portugal POCTEP (2007-2013) Total aportación para cooperación transfronteriza ESP-PT FEDER otorgado Inversión total en el territorio 267.4 mill. 359.33 mill Presupuesto por objetivos temáticos Contribución pública total (€) Ayudas FEDER (mill €) Cooperación y gestión conjunta para el fomento de la competitividad y promoción del empleo 132,595,837 93.63 Cooperación y gestión conjunta en medio ambiente, patrimonio y entorno natural 109,679,724 76.754 Cooperación y gestión conjunta en accesibilidad y ordenación territorial 52,146,818 56.17 Cooperación y gestión conjunta para el fomento de la cooperación e integración económica y social 35,644,228 22.80 Asistencia técnica al proceso de cooperación transfronteriza 15,495,142 13.17 Total 345,561,749 267.4 Fuente: elaboración propia con base en datos obtenidos de Interreg: European Territorial Co-operation (2015). El cuadro financiero elaborado para el cuarto periodo de programación analizado (véase tabla 5) sigue la estructura de los anteriores, diferenciando en función de los presupuestos para cada actuación, partiendo del presupuesto de la Política de Cohesión y desgranando para las distintas ramas diferenciadas de la cooperación territorial. Queda constancia, en primer lugar, del montante total correspondiente a España y Portugal; en segundo lugar, de lo que comprenden los programas en los que se encuentran involucrados; y, por último, de los términos porcentuales de participación. Asimismo, se realiza el análisis unilateral de la cooperación trasfronteriza en la Raya. Procedemos a realizar el análisis general de una forma sintética: los fondos comunitarios para INTERREG IV son financiados a través del FEDER, con un presupuesto aportado de más de 8700 millones de euros (2,5% del total de la Política de Cohesión) para prestar apoyo económico a tres tipos de cooperación: transfronteriza (con una dotación del 1,5% del Proyecto Europeo para la cooperación territorial… 277 REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 84 (2024): 258-287 ISSN 2530-9854 FEDER); transnacional (con una dotación del 0,5%); e interregional (con una dotación del 0,1%) (Heredero de Pablos y Olmedillas Blanco, 2009). Según Heredero de Pablos y Olmedillas Blanco (2009), la financiación para la cooperación territorial europea que ha recibido España alcanza los 559 millones de euros que equivalen al 6,41% de los fondos europeos totales para esta iniciativa. Este término porcentual es un indicador un tanto ambiguo, ya que de modo indirecto refleja que España recibe un porcentaje de fondos no excesivamente elevado por lo que su situación socioeconómica, a primera vista, puede no presentar tantas carencias pero, observando el conjunto de piases europeos, se encuentra por debajo de la media europea en cuanto a desarrollo, hecho que indica una clara evidencia de necesaria continuidad en el soporte financiero para que sigan fructificando las regiones fronterizas y periféricas. Otra evidencia clara de necesidad de financiación en el territorio hispano es el porcentaje de fondos de la Política de Cohesión que presentan respecto al total europeo. Tan solo los fondos españoles suponen el 10.14% siendo uno de los países por debajo de la media y correspondiéndole tan solo el 0.16% para la cooperación territorial en España del total de la Política de Cohesión europea. En este periodo nace el POCTEP, en relación a la cooperación transfronteriza. Heredero de Pablos y Olmedillas Blanco (2009) establecen que este programa, en cuanto a dotación económica se refiere, es el más relevante de todos en los que participa España en el marco de la cooperación territorial europea al representar el 3,1% del total de la dotación comunitaria destinada a este gran objetivo. El eje prioritario destinado a la gestión conjunta para el fomento de la competitividad y la promoción del empleo se configura como el eje de mayor importancia al ser dotado con unos fondos equivalentes a más del 35% del total de los recursos; actuación coherente con los nuevos objetivos de la Política de Cohesión. 2.5 INTERREG V En el año 2014 comienza a desarrollarse el funcionamiento de INTERREG V, periodo de programación que tendrá una duración hasta el año 2020. En concordancia con la nueva planificación de la Política de Cohesión Europea 2014-2020 y los objetivos fijados, INTERREG ha sufrido algunas reformas estructurales para corregir las deficiencias que no resultaron 278 María Gema Flores Polán REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 84 (2024): 258-287 ISSN 2530-9854 subsanables en el periodo anterior y lograr un impacto más significativo y eficaz para las regiones que son objeto de recepción del presupuesto asignado a este programa. El quinto período de INTERREG se basa en once prioridades de financiación a través del FEDER, como son medio ambiente, investigación e innovación, competitividad empresarial, fomento del empleo, etc. Sesenta programas son de carácter transfronterizo, ejecutados a lo largo de treinta y ocho fronteras interiores de la UE. Presentación 2014-2020 se desarrolló en el territorio de nuestra frontera durante estos años. El Espacio Transfronterizo de EspañaPortugal se amplía a los límites establecidos en el periodo anterior. Se conforma por treinta y seis NUTS III pertenecientes a ambos países, asegurando la continuidad de las zonas establecidas previamente en el primer POCTEP. El espacio está organizado en seis áreas de cooperación: Galicia / Norte de Portugal, Norte de Portugal / Castilla y León, Castilla y León / Centro Portugal, Centro / Extremadura / Alentejo, Alentejo / Algarve / Andalucía y plurirregional. En referencia a Presentación 2014-2020, la continuación de los periodos de programación comunitaria, en este caso POCTEP 2014-2020, son el efecto de los satisfactorios resultados que, desde 1989, ha supuesto la cooperación en la línea fronteriza entre ambos países. Presentación 2014-2020, actúa en cinco grandes ámbitos u objetivos temáticos: - Potenciar la investigación, el desarrollo tecnológico y la innovación. - Mejorar la competitividad de las pequeñas y medianas empresas. - Fomentar la adaptación al cambio climático y promover el aumento de resiliencia territorial para los riesgos naturales transfronterizos. - Proteger y promover el medio ambiente y la eficiencia de los recursos. - Mejora de la capacidad institucional y la eficiencia de la administración pública. Proyecto Europeo para la cooperación territorial… 279 REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 84 (2024): 258-287 ISSN 2530-9854 Tabla 6. INTERREG V Cuadro financiero INTERREG V España-Portugal (POCTEP) 2014-2020 Política de Cohesión INTERREG V Cooperación Territorial Contribución UE Contribución UE Contribución FEDER España Portug al Total Aportación total europea INT VA % para España INT VA % para Portugal Total Cooperación Transfronteri za Cooperación Transnaciona l Cooperación Interregional 28,600 mill 25,900 mill 351,80 0 mill € 10,100 mill € 75.7% 24.3% 10,100 mill € 6600 mill € 2100 mill € 500 mill € España (montant e de los program as en los que está involucr ado) Portugal (montant e de los program as en los que está involucr ado) 1631.2 mill 1441.9 mill Cooperación Transfronteriza INTERREG V-A España – Portugal (POCTEP) 2014-2020 Total aportación para cooperación transfronteriza ESP-PT FEDER otorgado Inversión total en el territorio 320,505,054,83 € 427,731,653,21 € Presupuesto por objetivos temáticos Coste Ayudas FEDER Potenciar la investigación, el desarrollo tecnológico y la innovación 127,563,160 95,672,370 Mejorar la competitividad de las pequeñas y medianas empresas 106,458,712 79,844,034 Promover la adaptación al cambio climático en todos los sectores 51,886,245 38,914,684 Proteger el medio ambiente y promover la eficiencia de los recursos 126,531,910 94,898,932 Mejora de la capacidad institucional y la eficiencia de la administración pública 45,991,315 34,493,486 Asistencia Técnica 25,819,035 21,946,180 Total 484,250,377 365,769,68 6 Fuente: elaboración propia con base en datos obtenidos de Interreg: European Territorial Co-operation (2015). 280 María Gema Flores Polán REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 84 (2024): 258-287 ISSN 2530-9854 En este periodo de programación (véase tabla 6) observamos una mayor cuantía presupuestaria para la Política de Cohesión, y por consiguiente para los fondos INTERREG en los que la cuantía que se dedica a la cooperación transfronteriza resulta algo más preeminente, quedando la cooperación interregional insuficientemente presupuestada y con un crecimiento cuantitativo bastante escaso. En este periodo, tanto España como Portugal, tienen una participación muy similar en los programas de cooperación territorial europea. El más significativo resulta ser otra vez el POCTEP, programa transfronterizo dedicado a la Raya Ibérica, el cual cuenta con un montante presupuestario de más de 320 millones de euros. Hemos procedido a realizar un desglose por el coste que supuso cada objetivo temático y las ayudas FEDER que les fueron correspondidas. En este periodo el medio ambiente seguía teniendo un protagonismo bastante notable, pero se adhirieron con bastante significatividad en cuanto a fondos empelados la I+d+i y la competitividad empresarial. No obstante, en algún momento determinado, habrá que terminar tomando en cuenta que la institucionalización administrativa del área fronteriza no sólo ha sufrido ampliaciones que podrían ser indeseables (transitando desde los municipios hasta las NUTS III e incluso las NUTS II, sino que, por propia naturaleza, la definición del espacio geoeconómico transfronterizo es flexible e incluso para distintos tipos de actividades y relaciones económicas (véanse en este sentido las reflexiones de Almonte, J. M. J. y García, F. J. P. (2017). 2.6. Nueva Política de Cohesión 2021-2027 Meses antes del final de INTERREG V ya se venían trazando propuestas y haciendo bocetos sobre la estructura que tendría el nuevo periodo de programación comunitario para la Política de Cohesión y la cooperación territorial. Se propusieron nuevas directrices para la nueva Política de Cohesión que comenzaría en 2021, con una especial atención y tentativas de reforma a la cooperación territorial, que contaría con cinco tipos de cooperación: transfronteriza, transnacional, ultraperiférica, interregional e innovación interregional. En 2020 se alcanzó un acuerdo sobre el montante de fondos comunitarios a largo plazo para el período 2021-2027. El Consejo Europeo propuso asignar 7.930 millones de euros a la cooperación territorial europea. Proyecto Europeo para la cooperación territorial… 281 REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 84 (2024): 258-287 ISSN 2530-9854 Los objetivos primordiales de INTERREG se seguirán aplicando y mantendrán su objetivo prioritario de eliminar los obstáculos transfronterizos: además de financiar la cooperación interregional, se pretende apoyar los proyectos de innovación interregionales. Algunos de los obstáculos encontrados en investigaciones recientes por parte de la propia Dirección General Regional han sido las todavía persistentes dificultades en el transporte, los horarios diferentes, la falta de interoperabilidad de los servicios digitales conjuntos, el desentendimiento aún generado por cuestiones idiomáticas, las promulgaciones legislativas estatales sin medición del potencial impacto negativo sobre la frontera, así como las diferentes y persistentes disparidades económicas que se manifiestan en distintos costes de la vida, disimilares condiciones residenciales y dificultades para la homologación equitativa y legislativa del empleo y su salarización justa y digna. Verschelde, N. y Ferreira, R. (2019) recogen el diseño, la realización y los resultados de este estudio. Las regiones con potencial de "especialización inteligente", es decir, existencia de posibilidades para la transformación económica y la diferenciación a través de la innovación aprovechando los recursos locales y las ventajas comparativas, recibirán apoyos financieros en sectores prioritarios. La cooperación interregional y transfronteriza se verá facilitada por la nueva posibilidad de que una región utilice parte de su propia asignación para financiar proyectos en cualquier lugar de Europa, conjuntamente con otras regiones.La nueva generación de programas de INTERREG pretenderá ayudar a los Estados miembros a superar los obstáculos transfronterizos y a desarrollar proyectos conjuntos. En definitiva, la nueva política de cohesión de la UE debe responder categóricamente a las necesidades y características del territorio, así como a los desafíos geográficos y oportunidades de regiones y ciudades. De ahí el papel fundamental de la dimensión territorial a fin de asegurar el bienestar socioeconómico, la cooperación, la interacción y conexión entre ciudades de distinto tamaño y zonas rurales colindantes (Urteaga, E., 2011). CONCLUSIONES Una vez obtenidos los distintos resultados en función de los objetivos propuestos en los epígrafes anteriores, procedemos a la enunciación de las diferentes conclusiones de nuestro estudio: 282 María Gema Flores Polán REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 84 (2024): 258-287 ISSN 2530-9854 Lo primero que advertimos es una escasa distribución de fondos destinados a la cooperación territorial dentro del total de la Política de Cohesión, pero centrándonos en la financiación por estados miembros podemos extraer conclusiones bastante llamativas y contundentes. Cabe destacar que los países que reciben más fondos son los más desarrollados socioeconómicamente dentro del continente europeo, a saber, Alemania, Francia y Reino Unido. Inferimos que este desequilibrio obedece al hecho de que la reducción de disparidades económicas representa sólo una parte del conjunto de medidas destinadas a la cooperación territorial. Estos países revelan un interés preferente por promover un desarrollo equilibrado del territorio y todo ello unido a la creación de condiciones que garanticen la igualdad de oportunidades para cada ciudadano en todo el territorio, así como el acceso equitativo al sistema educativo. Aspectos que quedan de manifiesto tanto en la Constitución alemana como en la legislación francesa, aunque se materialicen en políticas nacionales diferentes en virtud de sus distintas estructuras político-administrativas, características culturales propias y, en definitiva, su propia historia. Precisamente, el proceso de construcción europea aboga por la convergencia de los distintos modelos nacionales. España recibe fondos por encima de la media, pero no en cuantía tan elevada como estos anteriores. Por otro lado, nuestro país vecino, al otro lado de la frontera, recibe una cuantía bastante por debajo de la media. El carácter periférico y marginal de ambos países, junto a un fuerte retraso económico, sitúan a ambos países entre los más rezagados de la Unión. Uno de los resultados que debemos analizar es la evolución del volumen de fondos de los distintos periodos INTERREG. El crecimiento más elevado que observamos es del primer periodo al segundo, en el que los fondos aumentan más del triple su volumen financiero. Las fronteras españolas, junto con Portugal, conforman una de las regiones limítrofes con menor desarrollo socioeconómico de Europa. Este hecho ha favorecido que España sea uno de los países más beneficiados por la política regional europea, especialmente en lo concerniente a cooperación transfronteriza y transnacional. En los primeros años de INTERREG la aplicación de fondos sobre nuestra frontera era algo dispar, siendo los grandes beneficiados la comunidad de trabajo Galicia-Norte y el Algarve. Con el comienzo de INTERREG II comienzan a organizarse, de un modo más sistematizado, las partidas presupuestarias; aun así, resultan ser Galicia-Norte y AlentejoExtremadura las principales comunidades de trabajo en cuanto a recepción