El Plan Nacional de Relocalizaciones en Uruguay: ¿combatir el crecimiento urbano informal o revivir sus causas?

CIUDADES, 27 (2024): pp. 55-73 ISSN-E: 2445-3943 El Plan Nacional de Relocalizaciones en Uruguay: ¿combatir el crecimiento urbano informal o revivir sus causas? * The Uruguayan National Relocation Plan: combating informal urban growth or re-living its causes? JANA DONAT MA en Desarrollo Internacional Doctoranda en Desarrollo Internacional Instituto de Desarrollo Internacional, Universidad de Viena (Viena, Austria) [email protected] ORCID: 0000-0003-4061-7083 Recibido/Received: 30-09-2023; Aceptado/Accepted: 13-03-2024 Cómo citar/How to cite: Donat, Jana (2024): “El Plan Nacional de Relocalizaciones en Uruguay: ¿combatir el crecimiento urbano informal o revivir sus causas?”, Ciudades, 27, pp. 55-73. DOI: https://doi.org/10.24197/ciudades.27.2024.55-73 Artículo de acceso abierto distribuido bajo una Licencia Creative Commons Atribución 4.0 Internacional (CC-BY 4.0). / Open access article under a Creative Commons Attribution 4.0 International License (CCBY 4.0). Resumen: Este artículo tiene como objetivo contribuir a una mejor comprensión de la relación entre los ciudadanos y el Estado desde la perspectiva de los residentes que se vio modificada como consecuencia de los realojos de asentamientos informales a zonas formales en Montevideo. En base a un trabajo de campo etnográfico, se busca analizar las dinámicas e implicaciones de los realojos impuestos por el Estado desde un enfoque analítico de la (in)formalidad, centrándose en dimensiones espaciales, temporales y sociales. Además, se constata que las mismas estructuras socioeconómicas que originalmente desplazaron a los residentes hacia la informalidad están, una vez más, determinando su vida debido al carácter formalizador de la intervención. Palabras clave: realojo, informalidad, ciudadanía, políticas de vivienda, pobreza urbana. Abstract: This article aims at a better comprehension of the transformed relationship between the citizen and the state from the residents’ perspective through the relocation of an informal settlement to the formal city in Montevideo. Based on ethnographic fieldwork, it seeks to analyse the dynamics and implications of state-enforced relocations with the analytical lens of (in)formality, focusing on spatial, temporal and social dimensions. Through the modified relationship between citizens and the state, it becomes clear that the very socio-economic structures that originally displaced the residents to informal settlements are determining once again the way of life due to the formalizing character of the state intervention. Keywords: relocation, informality, citizenship, housing policies, urban poverty. * Este artículo recoge resultados de la investigación doctoral de la autora, financiada por Austrian Science Fund (FWF, Grant DOI 10.55776/DOC56). 56 Jana Donat CIUDADES, 27 (2024): pp. 55-73 ISSN-E: 2445-3943 Este artículo sigue la llamada reciente de Beier y colegas (2021: 6) a centrarse en las experiencias vividas por las personas afectadas en todo el proceso del realojo para comprender la simultaneidad heterogénea de lugares y tiempos intermedios (inbetween) que se encuentran en la intersección entre la informalidad y formalidad. En un contexto de crecimiento de los asentamientos informales en Montevideo, a pesar del estancamiento demográfico de la ciudad, el Plan Nacional de Relocalizaciones (PNR) de Uruguay proporciona un caso de estudio revelador para comprender cómo no solo se formalizaron las condiciones de vivienda, sino también las identidades y relaciones sociales de los residentes. A continuación, después de una introducción sobre el contexto, se describirá el PNR, el caso principal (La Chacarita) y la metodología aplicada. La pregunta clave sobre cómo cambia la relación entre los ciudadanos y el Estado a través de esta intervención formalizadora se ilustra mediante sus dimensiones temporales y socioespaciales. 1. INTRODUCCIÓN Históricamente, el aumento de la segregación socioespacial y el crecimiento de los barrios informales en Montevideo se remontan a diferentes procesos: la liberación del mercado de alquiler de viviendas en la década de 1970, la construcción de viviendas de emergencia, el desplazamiento —especialmente de afrodescendientes— a las zonas marginales durante la dictadura militar (19731985) e incluso después, la especulación inmobiliaria y las políticas de vivienda que, en lugar de resolver estas desigualdades, las perpetuaron (Abbadie et al., 2019: 191-193; Bolaña, 2019: 188-189; Machado et al., 2014: 226-228). Aunque carece de una terminología clara, Nahoum (2011) llega a una categorización de asentamientos informales al definirlos como: “[...] todo aquel agrupamiento de viviendas que no reúne las condiciones que en el momento actual y de acuerdo a nuestros patrones culturales se consideran necesarias y deseables para una vida familiar y social adecuada; que cuente con el mínimo indispensable de confort, y de seguridad física y jurídica.” (Nahoum, 2011: 13) Los académicos realizan una distinción entre los asentamientos informales más recientes, fundados y extendidos con la expulsión de la clase trabajadora urbana formal desde la década de 1990 en adelante, y los asentamientos más antiguos, conocidos como “cantegriles” en Uruguay (Álvarez Rivadulla, 2017: 252; Bolaña, 2019: 29-31; Rossal et al., 2020: 17-18). Mayoritariamente los cantegriles fueron fundados por migrantes rurales sin tierra que llegaron a Montevideo a partir de la década de 1950, cuando el modelo de industrialización por sustitución de importaciones comenzó a disminuir gradualmente. Desde la década de 1990, ambas categorías han quedado integradas bajo el término El Plan Nacional de Relocalizaciones en Uruguay: ¿combatir el crecimiento...? 57 CIUDADES, 27 (2024): pp. 55-73 ISSN-E: 2445-3943 “asentamiento”, que se ha vuelto sinónimo de informalidad y pobreza para las políticas estatales (Álvarez Rivadulla, 2017: 260). El éxito de la izquierda uruguaya en 2005 supuso el regreso a un modelo de intervención estatal y la reconstrucción del Estado de bienestar en Uruguay. Aunque este último nunca desapareció por completo ni siquiera durante la dictadura, las políticas dirigidas a regularizar los asentamientos informales comenzaron a consolidarse en esta nueva etapa. A pesar de la reducción sostenida de la indigencia por los gobiernos frenteamplistas, la concentración territorial de la pobreza estructural y su sobrerrepresentación en las generaciones jóvenes seguían sin resolverse (Caetano, 2017: 20). Dentro de este paradigma, el PNR fue lanzado como parte del Plan Quinquenal de Vivienda por el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA) bajo el segundo gobierno frenteamplista. El PNR sigue en consonancia con la priorización de los más vulnerables a través del aumento del gasto público redistributivo con mecanismos neodesarrollistas (Ramos & Milanesi, 2020: 267), a pesar de su naturaleza ambivalente debido al carácter forzado en asentamientos ya acostumbrados a promesas electorales incumplidas de realojo. 1.1. Plan Nacional de Relocalizaciones (PNR) Según el reglamento operativo del PNR, los realojos tienen como objetivo “mejorar la calidad de vida de la población asentada en terrenos inundables y/o contaminados mediante su relocalización, coadyuvando a su integración socioterritorial” (MVOTMA, 2018: 3). Así, su principal propósito es disminuir las vulnerabilidades socioeconómicas mediante la movilidad forzada y la mejora de las condiciones de vivienda. Por otra parte, los territorios se limitan a “áreas precarizadas conformadas por terrenos públicos ocupados informalmente” MVOTMA, 2018: 4), lo que explica la capacidad legal del Estado para intervenir y erradicar asentamientos. Mientras que algunos proyectos realojan a toda la comunidad a varios sitios, otros son parciales. El proceso dura varios años, desde la toma de decisiones, financiamiento (80 % MVOTMA, 20 % co-ejecutor) y planificación hasta la mudanza y supervisión post-realojo. 1.2. Realojando La Chacarita El asentamiento La Chacarita de los Padres (abreviado: La Chacarita) surge a finales de 1950 (Bolaña, 2019: 178) y presenta una mezcla de los dos tipos de asentamiento, cantegril y asentamiento informal, justificando así su heterogeneidad. Como resultado, partes de La Chacarita pertenecen a una nueva generación de montevideanos que nunca vivieron en la ciudad formal, lo que lleva a Álvarez Rivadulla a cuestionar cómo esto afecta a sus perspectivas del mundo, prácticas y su capacidad para aspirar (2017: 264). 58 Jana Donat CIUDADES, 27 (2024): pp. 55-73 ISSN-E: 2445-3943 En la fase de planificación, la Intendencia de Montevideo (IdeM) bajo Frente Amplio como co-ejecutor llevó a cabo un censo de todo el asentamiento en 2017, que se convirtió en la base para el realojo. En total, 865 personas vivían en 226 viviendas, lo que equivale a un promedio de 3,8 personas por casa y supera el promedio de 2,8 de la ciudad formal (2011), la cual ha registrado una disminución constante del hacinamiento en las últimas décadas (Cabella, Fernández Soto & Prieto, 2015: 21). Si bien las mujeres y los hombres contribuyeron en proporciones casi equitativas —51,6 % y 48,4 %, respectivamente—, como en todo Montevideo, los residentes de La Chacarita tienden a ser excepcionalmente jóvenes, con 28,7 años en comparación con un promedio nacional de 36 años (INE, 2011). Además, el 33 % de los residentes se autopercibe como parte de la comunidad afrodescendientes y 7 % indígenas, en comparación a un 4,6 % y un 2,4 % a nivel nacional (Cabella, Nathan & Tenenbaum, 2013: 15), respectivamente. Esto ejemplifica las desigualdades racializadas que se manifestaron espacial e históricamente en todo Montevideo. Figura 1: Diferentes realidades residenciales en La Chacarita. Fuente: Imágenes tomadas por la propia autora. Para el realojo consecutivo y parcial de La Chacarita se preveía que el 57 % sería realojado, mientras que el resto se quedaría y se integraría en un programa de mejoramiento local dirigido a las deficiencias de vivienda más urgentes. Según la Intendencia, la cuenca del arroyo Chacarita no solo dejó a muchos residentes expuestos a inundaciones recurrentes, sino también a la contaminación del suelo por metales pesados (IdeM, 2020: 48-49). Sin embargo, ni se realizó un examen preciso de la contaminación en La Chacarita ni se proporcionó un mapa de riesgo para inundaciones futuras bajo las condiciones previstas en el reglamento (MVOTMA, 2018: 4). En lugar de mapear el riesgo como un proceso social, se elaboró un mapa de la inundabilidad territorial según la proyección de saneamiento a 100 años. Para quienes se realojaron, hubo dos modalidades: realojo comunitario e individual. Por un lado, los realojos comunitarios a unidades de vivienda prefabricadas y estandarizadas se dividieron espacial y temporalmente en cuatro grupos: 52 familias se mudaron a Zitarrosa en diciembre de 2021, 54 a Villa Farre El Plan Nacional de Relocalizaciones en Uruguay: ¿combatir el crecimiento...? 59 CIUDADES, 27 (2024): pp. 55-73 ISSN-E: 2445-3943 en agosto de 2022, seis a Belloni en diciembre de 2022 y nueve familias a Campillos en marzo de 2023 (Figura 2) Figura 2: La Chacarita y sus cuatro sitios de realojo comunitario. Fuente: Proporcionado por IdeM en 2021. Por otro lado, en la alternativa individual Programa de Compra de Vivienda Usada (PCVU), el participante podía teóricamente trasladarse a cualquier parte del país desde 2018. En total, 20 familias usaron esta alternativa entre 2019 y 2023 dentro de Montevideo. En esta modalidad, las familias buscan una casa en el mercado por sí mismas y utilizan un subsidio de 55.000 dólares estadounidenses para procesar el pago. Ahora bien, en la práctica, no solo las posibles viviendas deben cumplir numerosos criterios —por ejemplo, saneamiento en buen estado, sin humedad—, sino que también los participantes deben presentar ciertos requisitos —condiciones laborales formales, cierto salario, etc.—. 60 Jana Donat CIUDADES, 27 (2024): pp. 55-73 ISSN-E: 2445-3943 Figura 3: Casas ejemplares comunitarias e individual (PCVU). Fuente: Imágenes tomadas por la propia autora. 2. METODOLOGÍA A diferencia de los enfoques positivistas de la teoría fundamentada (Glaser & Strauss, 1967), este proyecto destaca el estudio de las condiciones, procesos y eventos que conforman las interconexiones de la (in)formalidad al anclar el conocimiento académico a problemas prácticos en el mundo (Charmaz, 2020: 167). Con este fin, este artículo dedicado a las relaciones modificadas a través de la intervención formalizadora representa un enfoque que surgió del material empírico como uno de los temas más apremiantes para la comunidad afectada. Dado que forma parte de la teoría establecida en el proyecto de doctorado sobre el PNR, este artículo analiza un aspecto fundamental de ella: la relación entre los ciudadanos y el Estado desde la perspectiva de los residentes. La metodología constructivista, con su proceso iterativo de generación y análisis de data (Charmaz, 2020), ayudó a este esfuerzo y contribuyó a comprender cómo los residentes se posicionaron dentro de relaciones desiguales de poder a lo largo del tiempo y espacio. Metódicamente este estudio se basa en 55 entrevistas intensivas, abiertas y semiestructuradas, así como re-entrevistas después del realojo y tres grupos de enfoque con residentes afectados. A mayores, se llevaron a cabo 43 observaciones multisituadas (participativas) con charlas informales en La Chacarita y en los lugares de realojo, resultando en protocolos, fotos y videos. Además, se efectuaron 24 entrevistas a expertos, incluidos funcionarios del realojo y académicos locales, que junto al censo proporcionado por IdeM completan los datos. El trabajo de campo abarcó un período de seis meses, desde octubre de 2021 hasta diciembre de 2022, aunque se complementó con entrevistas en línea antes, entre y después de las estancias de investigación. El Plan Nacional de Relocalizaciones en Uruguay: ¿combatir el crecimiento...? 61 CIUDADES, 27 (2024): pp. 55-73 ISSN-E: 2445-3943 3. RESULTADOS Con el fin de demostrar que el realojo no solo formalizó el espectro de vivienda, sino que también modificó las relaciones sociales, entran en juego diferentes dimensiones. En primer lugar, la escala temporal pone de manifiesto la colisión de las temporalidades (in)formales de los residentes, del Estado y del mercado a lo largo del proceso del realojo. En segundo lugar, las realidades residenciales modificadas muestran cómo el carácter formalizador trascendió las viviendas, así como las prácticas socioespaciales. Finalmente, la relación entre los residentes y el Estado (y el mercado) ha cambiado fundamentalmente a través de esas espacio-temporalidades formalizadas. 3.1. Temporalidades en colisión Como ya señaló el antropólogo Bartolomé en sus primeros trabajos sobre realojos forzados (1984, 1985), el anuncio de la relocalización ya causa estrés, incertidumbre y un efecto desorganizador en el sistema de supervivencia de los pobres urbanos, lo que influirá aún más el proceso de realojo. Muchos residentes en La Chacarita no creían que el anuncio de la relocalización tuviera una intención genuina de implementación porque estaban acostumbrados a recibir promesas incumplidas bajo la ritmicidad electoral: “Cuando vinieron a decirnos que había una reunión por el realojo, pensamos que esto es otro tema de las elecciones, de políticos. Mucha gente decía, van a jugar con la gente otra vez” (#13). Declaraciones como estas demuestran que el realojo no puede reducirse a un evento temporal limitado al día de la mudanza, sino que debe entenderse en su complejidad procesual, la cual incluye diversos ritmos y temporalidades desde la perspectiva de los actores (Donat & Dannecker, 2024), ya que la temporalidad siempre implica la forma en que se vive o se experimenta el tiempo: “Cuando el tiempo se ve calificado por la experiencia social deviene temporalidad” (Filardo & Merklen, 2019: 142). Los residentes de La Chacarita desarrollaron una rítmica con nociones heterogéneas de tiempo que entraron en conflicto con la ritmicidad administrativa del PNR. A continuación, se demostrará que el carácter formalizador del realojo condujo a una colisión de diferentes temporalidades, puesto que se superponen por primera vez en la escala de la vivienda. De esta forma, se producen experiencias variadas de espera dentro de relaciones desiguales de poder. 62 Jana Donat CIUDADES, 27 (2024): pp. 55-73 ISSN-E: 2445-3943 Figura 4: La Chacarita, 141 familias a relocalizar en el ámbito marcado en rojo; se señala el arroyo en color azul. Fuente: Proporcionado por IdeM en 2021. Basándose en el censo de 2017, la Intendencia diferenció entre dos grupos: por un lado, las personas que esperan su realojo (Figura 4) y, por otro, aquellas que anticipan mejoras locales. En su fase de espera, estos residentes viven grandes cambios debido al realojo de vecinos, entre ellos la demolición de casas y la pérdida de sus redes y trabajos informales. Una condición del PNR establece como ultimátum que se debe seguir viviendo en el asentamiento hasta el día de la mudanza para no perder el derecho al realojo (MVOTMA, 2018: 5). Este requisito limitó drásticamente a un horizonte temporal incierto la movilidad estratégica de los residentes (Bartolomé, 1984: 188). Asimismo, generó disputas sobre el merecimiento de los recién llegados y ansiedades por dejar la casa sin vigilancia, incluso durante las inundaciones de 2022. 1 En caso de emergencias, muchos residentes confiaban en sus sólidos lazos de solidaridad local, que podían activarse de manera espontánea y reactiva, ya que se basaban en la lógica temporal de la proximidad inscrita en el territorio (Filardo & Merklen, 2019: 5253). Por ejemplo, según los residentes, las personas con discapacidad, los ancianos y los niños fueron llevados a lugares seguros de inmediato. Establecieron un refugio comunitario con un comedor social y se organizaron donaciones a través de Facebook y del referente del barrio. La Intendencia tardó hasta tres días en entregar colchones a algunos de los que estaban durmiendo en la mugre y en los deshechos que se elevaban desde abajo por las tuberías informales. Estas estrategias adaptativas de supervivencia (Bartolomé, 1985) ejemplifican de manera muy ilustrativa que, para muchos, la vida seguía un ritmo y unas prácticas basados en la confianza, la solidaridad y la proximidad, que se pueden recoger bajo las pautas de la temporalidad originadas e inscritas en La 1 En caso de emergencias, el PNR contempla evacuaciones que no se consideran como una interrupción de residencia. Sin embargo, durante las inundaciones, nadie quería ser evacuado ni siquiera dejar sus hogares desatendidos, porque, según los residentes, la mayoría de los robos ocurren durante y después de las inundaciones. El Plan Nacional de Relocalizaciones en Uruguay: ¿combatir el crecimiento...? 63 CIUDADES, 27 (2024): pp. 55-73 ISSN-E: 2445-3943 Chacarita. De igual modo se ponen en evidencia las vulnerabilidades agravadas dentro de este contexto ambiental porque la “temporalidad de la pobreza es también la del ‘tiempo’" (Filardo & Merklen, 2019: 145-146) y desastres ambientales. Estos hallazgos resultan de gran relevancia porque el PNR ofrece una lógica temporal diferente por sus procedimientos formales y bucles administrativos de espera, ante los cuales, esta vez, los residentes no pueden usar su agencia para establecer soluciones alternativas. La calidad temporal de la espera (Bissell, 2007: 284) para el realojo fue percibida de diferentes maneras: Mientras que algunos dejaron La Chacarita o desarrollaron agencia y planes sobre qué hacer mientras esperaban, otros esperaron pasivamente su realojo durante años (Donat & Dannecker, 2024). Para algunos residentes la mera perspectiva del realojo, con su discontinuidad anticipada en el espacio y el tiempo, llevó a la percepción de que su residencia estaba estancada y socialmente inmovilizada. Parte de los participantes del PCVU, el programa subsidiado, incluso esperaron más tiempo. En consecuencia, quienes tendían a llevar una vida más formal en La Chacarita —al menos en cuanto a condiciones laborales formales, salario fijo y seguro— no necesariamente resultaron ser los más privilegiados desde un punto de vista temporal. Aunque la modalidad alternativa dio más espacio a las aspiraciones de las familias, como hacer cambios en la casa, abrir un negocio espacioso y, teóricamente, tener libertad en cuanto a dónde y cuándo mudarse, también les transfirió muchas de las tareas burocráticas y la responsabilidad del Estado. A diferencia de la modalidad comunitaria, no solo la temporalidad del Estado no se alineó con la de los residentes, sino que la del mercado también contradecía a ambas. Una vez que la participación a través de esta modalidad fue aprobada por el Ministerio, las familias recibieron un boleto con una validez de 180 días para encontrar una casa en el mercado. Tan pronto como vencía, el proceso comenzaba de nuevo. Por la escasez de viviendas en el segmento de precio predefinido que cumplieran con todos los requisitos, los bucles de espera administrativa y los retrasos en las aprobaciones o pagos, algunos residentes perdieron mucho tiempo, dinero y nervios en la búsqueda de casas: “Cuando mi habilitaron la plata, la señora [vendedora] se enojó por la espera y decidió bajarse. Ya estaba todo. Es lo mismo que casi a todos nos pasó. (…) Ya te dicen las inmobiliarias porque el ministerio no quiere el contrato, porque les gusta complicarte las cosas y muchas inmobiliarias dicen para el ministerio no hacemos nada.” (GF#1) Consecuentemente, para alcanzar la formalidad en el espectro de la vivienda usada, los residentes quedaban a la espera de la burocracia política y de oportunidades basadas en el mercado dinámico, lo que muestra las limitaciones de los programas compensatorios del neodesarrollismo en la ciudad capitalista (Gabriel Hernández, 2019: 516-517) y la tendencia a revisar las políticas actuales de vivienda social con una creciente relevancia del sector privado (García Ferrari, 70 Jana Donat CIUDADES, 27 (2024): pp. 55-73 ISSN-E: 2445-3943 los afectados y precisa más participación. 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