La transparencia de los partidos políticos como estrategia comunicativa

PROGRAMA D E DOC TORADO EN ESPA ÑOL : LINGÜÍSTICA, LITERATURA Y COMUNIC ACIÓN TESIS DOCTORAL: LA TRANSPARENCIA DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS COMO ESTRATEGIA COMUNICATIVA Presentada por M aría Díez Garrido para optar al grad o de Doctora por la Universi dad de Vall adolid Dirigida por: Eva Campos Dom ínguez 1 «Obedece más a los que enseñan que a los que mandan » (Agustín de Hipona) 2 3 A GR ADECIMIENTOS Esta tesis no tendría ningún sentido si no fuera porque en el v iaje me he acompañado de buenas personas a las que q ui ero expresar mi agradecimiento. Quiero agradecer esta tesis, en primer lugar, a mi directora, la Profesora Eva Campos Domínguez . Sin ella, h oy no estaría aquí, pues fue quien me animó a iniciarme y enamorarme de la inv estigación. Ella representa to do lo que quiero ser: una gran profesio nal, pero sobre todo u na persona excepcional que sabe guiar y a consejar en los m om entos más oscuros y convertirlos en lum inosos. Gracias por mostrarme el camino y por querer q ue b rill e. Gracias por ser luz. Quiero dar las gracias también a mi familia. A mi madre, mi padre y mi hermano Jorge, que son el mejor ejemplo a seguir que tengo, me calman, me ayudan , m e apoyan en todo y me mantienen con los p ies en el suelo. Espe ro que algún dí a os podáis sentir tan orgullosos de mí como yo de v osotros. También gracias al resto de mi fa milia. A mis primas y primos, en especial a los buhardilleros, que ca da semana me reg alan sonrisas y anécdotas. Me dan juventud. A m is tías y tíos , a mis abuelas, sobre todo a Carm i na, que e s u n ejemplo de mujer trabajadora y luchadora. Gracias a mis amig as y am ig os. A Elvira, por e scucharme siempre, a Henar, Sara, Natalia, Marcos, Iago, Joma, Aarón, Selma, Irene, Cristóbal. Habéis sid o un oasis en un desierto y me ha céis disfrutar de la vida ca da día. También a todo el g rupo de p eriodistas q ue un dí a conocí en alguna rue da de prensa : a Al ba, Sesi, Fer, Iván, Dieg o, Isma, Carla, Berta. Por las noches de bailes y los días de carcajadas . Y a Andrés, por aparecer por casualidad y ser uno de los mejores regalos de esta te sis. Gracias a todos por vuestro ap oy o inco ndi cional y por regalarme momentos inolvidables. Gracias a Edu, por haberme arropa do con tus palabras y acciones. Tu confianza me ha pe r mitido volar más a lt o y libre y n o p uedo e s tar más agradecida d e haber crecido contigo. 4 Gracias a las mujeres que forman el Grupo de Reflexión y Estudio de la Comunicación Online, a Dafne, que me lleva acompañando desde 2 010 en esta locura y me ayuda con todo, a Cristina Renedo y Cr istina González . Habéis sido un apoyo fundamental , con vuestras ideas, p alabras y conse jos . Seguiremos trabajando para llegar más alto. A la profesora Marta Cantijoch y al profesor Rafael Rubio, por acogerme en la Universidad de Mánch ester y el C entro de Estudios Políticos y Constitucionales y ay udarm e a mejorar esta tesis doctoral. Gracias a mis compañeras y compañeros de doctorado, especialmente a quienes han estado junto a mí en ese pe que ño despacho al que cariñosamen t e llamamos “zulo”. A Pablo Arconada, Samu el, Javier, Pablo Berdón, Diego, César, David, Patricia, Cristina, Itziar , L ucía, Alberto, Álv aro, Ana … Sois m uc hos los que alegráis cada dí a de tesis y hacéis m ás sencillo el di f í cil camino de la investigación. También al resto de docentes en el área de Pe riodis mo, por cada p alabra de ánimo que me h abéis da do al cruzaros conmigo por los pasillos. Gracias a la Universidad de Valladolid, por el contrato predoctoral que he recibido y, en especial, al Departamento de Histo ria Moderna, Contemporánea y de A mérica, Periodismo y Comunicación Audiovisual y Publicidad, por todo e l apoy o prestado. Por último, y aunque pueda parecer extraño agradecer algo a un lugar, quería dar las g racias a la Facultad de Filosofía y Letras. Para mí no so lo h a sido un edificio o una fa c ultad, representa mi camino. Sus paredes me han visto estudiar, trabajar, enamorarme, hacer amistades , dar clase y me están viendo ahora culminando una de las etapas más importantes de mi vida . Gracias a todas las personas que me ha dado este lugar. 5 ÍNDICE RESU MEN .................................................................................... 13 A BSTR A CT ................................................................................... 15 C A PÍTULO 0. IN TRODUCC IÓ N. O BJET IVOS, HI PÓT ESIS Y PREGUN T A S DE INVESTIGA CIÓN ............................................. 17 1. El estudio académico de la transparencia ................................................ 17 2. Justificación de la inv estigación ................................................................ 24 3. Objetivos de la investig ación .................................................................... 27 4. Hipótesis y preguntas de investigación ..................................................... 28 5. Metodología, fuentes y estructura de la investig ación .............................. 29 PA RTE I. CONTEX TUA LIZ A CIÓN TEÓRICA ............................... 33 C A PÍTULO 1. LA TRA NSP A RENCIA INFORM AT IV A EN LOS SISTEMA S DEMOCRÁTIC OS: ORIGEN , DEF INICIÓN, C A R A C TER ÍSTICA S Y M A RCO LEGAL ...................................... 33 1. Origen de l término «transparencia» y su auge en las demo cracias occidentales ................................ .................................................................. 33 2. Gobiernos transparentes y su función en la ciudadanía ........................... 40 3. Implicaciones de la transparencia ............................................................. 43 4. El acceso a la información como garantí a para la transparencia .............. 53 5. La rendición de cuentas en un sistema tra nsparente ............................... 55 6. Los portales de transparencia y dato s abie rtos ........................................ 57 7. La transpar encia co mo pilar del Gobierno abierto junto a la partici pación y la colaboración ........................................................................................................... 61 6 7.1. La partici pación en un Gobierno abierto ....................................................... 64 7.2. La colabo ración en un Gobierno abier to ....................................................... 66 8. El marco no rmativ o i nternacional de la transparen cia y del acceso a la i nformación ................................ ............................................................................................... 68 9. Ley de Transparenc ia, Acceso a la In f o rmación Pública y Buen Gobierno: antecedentes y legislaci ón actual ................................................................ ............ 79 9.1. Anteceden tes legale s de la Ley de Transpare ncia ....................................... 79 9.2. Normativ a actual: la Ley de Transparencia, A cceso a la In formación P ública y Buen Gobierno .................................................................................................... 83 9.2.1. Proceso de creaci ón de la norma tiva ..................................................... 83 9.2.2. Disposi ciones de la Ley de Trans parencia, Acceso a la In formación Públi ca y Buen Gobierno ................................................................................. 87 9.2.3. Recepción de la le y y límites de la nor ma .............................................. 91 9.3. M ás transparencia e n las norma tivas posterio res ......................................... 95 C A PÍTULO 2. TR A NSP A RENCI A Y PAR TIDOS POLÍTIC OS: EL DESA RROLLO DE SU PRESENC I A EN INTERNET Y SU A PERTURA INFORMAT IVA ....................................................... 101 1. Partidos políticos transparentes: las páginas web como las plataformas donde se ejerce la transparencia ................................................................ 101 2. La evolución de las páginas w eb d e los p artidos políticos ...................... 104 3. Características y e valuación de las pá gin as web de los partidos po lí ticos para la transparencia .................................................................................. 115 4. El marco legal de la transparencia y financiación de los partidos polí ticos .................................................................................................................... 121 5. De partidos transparentes a partidos abi ertos ........................................ 129 7 C A PÍTULO 3: LA FISCA LIZ A CIÓN DE LA TR A NSP A RENCIA DE LOS PA RTIDOS POLÍT ICOS C OMO HERRA M IENT A DE EVA LUAC IÓN COMUNICA TIVA ................................................ 133 1. Medi os de comunicaci ón: el cuarto poder y su relación con la transpare ncia .... 133 1.1. Los medios de com unicaci ón frente a la transparencia de la polí tica ......... 133 1.2. Los nuev os roles de los periodista s en la era de la transparen cia .............. 137 2. La ci udadaní a y la transparencia: la par ticipación en la red y el uso del acceso a la información ........................................................................................................... 141 2.1. La monitoriz ación cív ica de datos de los parti dos polí ticos ......................... 144 2.2. El uso de los datos públi cos y de los partido s por parte de la ciudada ní a .. 157 3. Organis mos públicos fiscaliz adores de la infor mación partida ria ....................... 166 3.1. El Consejo de Transpa rencia y su rel ación con lo s partidos polí t icos ......... 166 3.2. El Tr ibu nal de Cue ntas y su relación con los partidos pol íticos .................. 170 PA RTE II. TRA B A JO DE CA M PO .............................................. 175 C A PÍTULO 4. LOS PA RTIDOS POL ÍTICOS A BIERTOS ........... 175 1. Un nuevo es cenario e n la comunicaci ón de los par tidos polí ticos ..................... 175 2.1. Planteamien t o y de finici ón del estudio ........................................................ 176 2.2. Selecci ón del panel de expertos ................................................................ . 177 2.3. Elaboraci ón y resul tados de los cuestionario s en dos e tapas ..................... 180 2.3.1. Elaboraci ón del pri mer cues tionario ..................................................... 180 2.3.2. Resultado s del p rimer cues tionario ...................................................... 181 2.3.3. Elaboraci ón del se gundo cuestiona r io ................................................. 196 2.3.4. Resultado s del se gundo cuestiona rio .................................................. 199 3. Guí a de buenas prácti cas para par tidos polí ticos abiertos ................................ 207 4. Evalua ción de los pa rtidos polí t icos abiertos en España ................................... 231 4.1. Obje tivos de la inv estigaci ón y selección de la muestra ............................. 231 4.2. Hipótesi s especí ficas .................................................................................. 232 4.3. Descripción de la in vestigación .................................................................. 233 4.4. Resultados de la ev aluación de la situaci ón de los par tidos polí ticos españoles: el reto de la participaci ón y la colabor ación ..................................... 245 14 15 A BS TR A C T This PhD thesis i nvolves a c omprehe nsive st udy of political transparency and its development as a commun ic ation str ategy during th e 12 th parliamentary term in Spain. The analysis performed here is based on a multidisciplina r y the oretical approach in the co ntext of open g overnan c e, transpare ncy and digital communication. The thesis begins with a theo re tical review of transparency in democratic systems, the development of information o pen ness in po litical pa rties an d the role of auditing bodies, inc luding th e Consejo de T ransparencia y Buen Go biern o (Council on Transparency and Good Govern ance – he rei nafter CTBG) and the media. Employing a mixed m ethodology , ba s ed on qualitative and quantitative techniques, t he int ention here is to dete r mine th e scope a nd li mits of political transparency in Spain and the challenges that it poses for the fu ture. In light of th e conclusions, it is p ossibl e to claim that, a lt hough th e four Spanish political parties under study hav e made p ro gress in the development o f their active pu blicity , they still are not suff i cientl y open , especially in relatio n to accessibility, delibe ra tion, decision -making and collaboration. Nonetheless, transparency has b ecome a communication strategy f or political parties, which leverage it to improve their ima ge and to regain the citizenr y’s trust. The p r omises made by these political parties about transparency in th eir electoral p rogrammes did n ot lea d, at least not during th e study timeframe, t o t he Congress of Deputies implementing any real measures. The auditing b odies, including th e CT BG , require greater resour ces to monitor the tra nsparency of political parties, while the media do not assess them as would be expected. All of which opens up new lines of resea rc h in the field of po litical c ommunication in Spain with respect to transparency. Key w ords : Transp arency, Political Communication, Political Parties, Open Government, Transparency Council and Goo d Government. 16 17 C A P ÍTULO 0. INTRODUC CIÓN. OBJETIVOS, HIPÓTESIS Y P REGUNT A S DE INVESTIG A C IÓN 1. El estudio académico de la transparenci a Esta tesis doctoral se desarrolla e n torno a l concepto de transparencia in formativa, que hace re ferencia a la public ación de datos relevantes para el desarrollo de las democracias o, ta l y como def i ne el Diccionario d el Español Jurídico (DEJ, 2019) , «a la oblig ación de las administraciones públicas y otras entidades públicas y privadas, como los partidos políticos o las entid ades subvencionadas, de dar a conocer periódica mente los datos más relevantes de su actividad, con los elementos económicos y presupuestarios correspondientes, así como fa cilitar a las pe rsonas el acceso a l a información p ública contenida en documentos y archivos que aquellas custodian». 1 La transpa re ncia in formativa ha de riv ado en diferentes po lí ticas y n ormativ as a nivel regional, nacional e internacional, como se desarrollará a lo largo de esta investigación, y afecta a las instituciones, las empresas y las dife rentes organizaciones que reciben f inanciación pública que estructuran una sociedad, desde los sindicatos y las ONG a los partidos políticos, q ue es lo que exploraremos en esta te sis. Se compone de aquellas medidas cuy o objetivo es abrir la información a la sociedad de una f or ma accesible. Numerosos estudios (Ramaswamy, 2016; Bertot et a l ., 2010A; Fe nster, 2011, entre otros) han señalado que la tra nsparencia es un elemento im prescindible para la erradicación de la corrupción po lí tica, uno de los grandes problemas d e 1 Inform ación disponible en: https://dej.rae.es/ lema/trans parencia ( Consultado el 26/10/ 2019) 18 las democracias e n la a ctualidad y que ha i nfluido en el deterioro de la co nfianza en el siste ma. En este sentid o, aporta he rramientas para que los ciudadanos ejerzan un control permanente hacia el gobierno y los gobernantes . Los estudios ac adémicos han tratado de aclarar el significado del término anglosajón accountability, que español se traduce como rendición de cuentas (Sánchez Gon z ález, 2 014) – ante la au senci a de un té rmino e x acto - y que es precisamente una con secuencia de la tran s parencia (Fox, 2007). Mientras que la apertura informativa consiste en que la in formación relevante sea accesible a los ciudadanos, la rendición de cuentas se refiere a la responsabilidad de los políticos d e responder a las exig encias de los ciudadanos en este sentido (Armstrong, 2005). S e ha estudiado de s de distintos campos de las Cien cias Sociales, como el Derecho, l a Administr ación Pública, la Economía y la Comunicación , aunque Ruvalcaba-Gómez y C riado (2016) pone n de ma ni f i esto que a transparencia se ha investigado principalmente desde la perspectiva d e la Administración Pública , seguido por las Ciencias Computacionales y los Sistem as de la Info rmación. En esta tesis doctoral se abordará la inv estigación de la apertura informativa desde el campo de la Comunicación como dos elementos u nidos, dado que el desarrollo de la transparencia tie ne que ver c on la comun icaci ón de los gobiernos a sus gobernantes. En concreto, se estudiará desde el punto de vista de la Comunicaci ón Polí tica y se explorará la tr ansparencia informativa d e los partidos p olíticos españoles. Por este mo tiv o, se tendrán en c uenta las estrategias de comunica ción de las principales formaciones del país, además de la a pertura desde el punto de vista de la transparencia, la participación y la colaboración d e sus páginas web . También se estudiará su discurso e n los programas electorales, las estrate gias que han tenido en c uenta en el desa rrollo de sus portales y las medidas que h an tratado de p ro poner en e l Congreso de los Diputados. Por último, se ha tenid o también en cuenta la f iscaliz ación de esta apertura po r parte del organismo 19 encargado de ello, el Consejo de Transpar encia y Buen Gobierno, así como por parte de los medios de comunicación . Aunque d e f orma general los estudios han tendido a mostrar los a spectos positivos de la tran sparencia, otros auto res han desta c ado las consecuencias negativas que, en su opinión, puede tener su implantación y desarrollo . Las voces a f av or d e la transparencia se ba s an fundamentalmente e n el derecho a la información, ya que hace que este derech o sea pleno, al permitir conocer al ciudadano toda la información relevante y capacita rle para pod er ex igir e l desvelamiento de información. Esta visi ón positiva tam bién se fundamenta en los v alores democráticos que otorg an el poder al p ueblo, en la lucha co ntra la corrupción y en la ef iciencia de las medidas po lí ticas que tiene como consecuencia. Los o ptimistas explican q ue los benef icios de la trans parencia no solamente serán pa ra e l público que recib a información, sino q ue todas l as partes se ven be ne ficiadas: «L a transparencia no es sólo una obligación o requisito leg al p ara l os gestores públicos, sin o t ambién u na h erra mienta e n s u interacción con las partes interesadas» (Douglas y Meijer, 2016:11). En cambio, las v oces en contra de la tran sparencia a luden al peligro que supone para la seg uridad na ci onal y al daño a la priv acidad de las personas a la que conduce la publicación de datos en una socie da d transparente (Florini, 2007). La tran s parencia informativa va de la mano de otro s d os fenómenos relacionados entre ellos, que son e l Gobierno e lectrónico y el Gobierno ab iert o. Las po lí ticas de transparencia se consideran una pa r te del e-government o Go bier no electrónico, ya que comparten con este proceso el o bjetivo de mejora r los servicios de las adm inistraciones públicas, a demás de mantener a los ciudadanos informados para que puedan p articipar en la toma de decisiones (Villoria, 2 015). E l e-government se define c omo e l u so de las nuevas tecnologí as de la información y de la comunic ación con el objetivo d e mejorar los servici os administrativos de un gobierno (Guillamón et al ., 2016). El con cepto de Go bi erno abierto, por su parte, h ace referencia a la apertura d e las ventanas del sector público (Ra mírez-Aluja s, 2011) y consiste en un cambio 20 en la f or ma en la que se ha gobernado hasta ahora, de forma que las administraciones basen su fu ncionamiento en la transparencia de la información pública, el f omento de la participación ciudadana y la colaboración entre las instituciones y la po blación (Campos y Corojan , 2013). Junto con la p articipación y la colaboración, la transparencia es un o de los tres pilares q ue sustentan el Gobierno abierto. La principal d i ferencia entre el Go bierno electrónico y el Go bi erno abierto e s que el prime r o consiste e n un desarrollo técnico de los servicios administrativos, mientras que el segundo supone un camb i o en la m entalidad de los gobe rnantes y de los ciudadanos, con e l o bjetivo de q ue todas las medidas políticas y económicas estén b asadas en los tres princi pios que l o componen: transparencia, particip ación y colaboración (Campos y Corojan, 2013). Por ello, estos dos fenómenos se te ndrán en cuenta en e l de sarrollo de esta tesis d octoral, pues han sido e senciales para la e x tensión de la transparencia y la ap e rtura d e datos y han ayudado a que tanto los políticos como la ciuda danía estén concienciados acerca de estos términos. La evolución de la transparencia ha ido de la mano de las nuevas tecnologí as y son do s e le mentos que no se pueden sep arar. De he c ho, las normativas de acceso a la info r mación han evolucionado al tiempo que lo hacían las herramientas d ig itales. Internet y las nuevas he rra mientas han afectado al funcionamiento de la sociedad y, en especial, a la comunicación La academia ha investi gado las repe rc usiones que el incremento de in formación que p osibilita Internet ha tenido en la sociedad en distintos ámbitos: permite conocer de f orma rápida y directa inf initas cantidades de datos, comunicarse con otros individuos, c ompartir el conocimie nto, aprove char la in formación par a múltiples beneficios propios, etc. E l de sarroll o de Internet, para muchos (Bertot et al ., 2010A; Siv arajah et al ., 201 5; Song y Lee , 2016) implica una promoción de la cultura de la transparencia, por lo que el a umento de la cultura de la transparencia irá a c ompañado del creci miento del us o de las nuevas tecnologías. 21 En los últimos años los ciudadanos han dema nda do una mayor transparencia, que sea accesible a través de Internet, ya que, en términos generales, supone una mayor fa cilidad de acceso. Asimismo, que los da t os se encuentren e n Internet hace posible que esta información esté mejor o rd enada de cara al público, lo que acelera los procesos de búsqueda. Es necesario destacar que la transparencia no supo ne la difusión de c ualquier información per se , sino q ue se deben publicar aquellos datos públicos de rel evancia para los ciudadanos. El país pionero e n materia d e Go bierno abierto fue Estados Unidos. Cuando Barack Obama ganó las Elecciones Presidenciales de 2 008, realizó la p ro mesa de formar u n Gobierno a bierto, b asado en la transpa r encia, la pa rtic ipación y la colaboración (McDermott, 2 010). Para ello, desarrolló la Freedo m of Inform ation Act (FOIA) ya existente y se tomaron diversas medidas entre las qu e destaca ba la creación de u n Departamento de G obierno a bierto ( Open Gove rnm ent Directive ) que gu iase al resto de departamentos en e st a materia (Corrêa et a l ., 2014). En España, existe una cultura de la transparencia m uy débil respecto a los países anglosajones, co mo destac an La Rosa y Sandoval-Martin (2016). Así lo demuestra e l hecho de que no existiera una reg ulación sólida a nivel estata l del acceso a la información hasta la aprobación de la Ley d e T ra nsparencia, Acce s o a la Info r mación Pública y Buen Gobierno en diciemb re de 2013, una normativa que, además, no contó con el consenso de todos los partidos políticos representados en el Congreso de los Diputados. Con anteriorida d a la LTBG, existí an diversas limitaciones a la hora de acceder a la información pública, pues era algo sin reg ular. El derecho a la información se mencionaba en el artí culo 105 de la Const itución y de fo r ma muy superficial en la Ley 30/1992 , que permitía el acceso de los ciudadanos a documentos públicos, a unque con n umerosas limitaciones. Desd e entonces, poco s e av anzó en este campo h asta 2013, cuando el Partido Popular aprobó esta ley en el Congreso de los Diputados. En el capítulo quinto de esta te si s doctoral se explican los posibles intentos de reforma de la Ley de Transparenci a . 22 Esta ley h a supuesto que dive rsas inst ituciones se h ayan visto o bligadas a cumplir con un deber d e transparencia, co mo en el caso de las instituciones ejecutivas a utonómicas, las e mpresas públicas, los sindicatos y los partido s políticos. Las f or maciones políticas de ma y or relevancia tienen en su página web un apartado dedicado ex clusivamen t e a la transparencia desde hace unos años como consecuencia del desarrollo de la cultura de la transparencia e n España . Precisamente en la norma se expone que las páginas web de los partidos políticos son donde se debe ejercer la transparencia. Dader et al . (2011) destacan que las páginas web p ueden ser un soporte ideal para el marketing digital y para la difusión de mensajes durante una campaña electo ra l. Pero estos autores af irman que esta labor se ve cump li da y a en los medios trad icionales y, por tanto, las páginas webs pueden servir pa ra u na fu nción más democrática y deliberativa. Internet promueve el intercambio de opiniones y la compartición de documentos, lo cual incrementarí a los n iv eles de tra ns parencia ( Dader et al ., 2011). Existe, además, la responsabilidad de una serie de actores de la sociedad que consiste en controlar que los políticos ejerzan la transparencia de forma correcta y que pretenden fomenta r estos valores en la sociedad. En esta tesis doctoral, estudiaremos como t al a los m edios de c omunicación y al órgano público fiscalizador (Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ). Las estrategias de transparencia están directamente conectadas con e l funcionamiento de los medios d e comun icación (Za f ra, 2013). Al f i n y al cabo , ambos f enómenos trabajan con la m isma materia, que es la informa ción. La transparencia y los m edios de comunicación pueden alime ntarse recíprocamente, pu esto q ue el objetivo es que la información publicada en los po rtales de d atos sea reutilizada, ya sea por ciudadanos, emp r esas o periodistas. Los med ios de c omunicación también se h an enfrentado en los últimos años a una prof unda transformación, como consecuencia de la llegada de las herramientas digitales. E n primer lugar, los m edios de comunicación se han 23 ajustado al ciberespacio en form a y han aparecido los cibe rmedios, que se encuentran en un ec osistema de constantes ca mbios (L ópez -Ga rcí a et al ., 2016). En segundo l ugar, los profesionales de la comu nic ación se han a daptado a un mundo en el que prevalece una sobreabundancia de información, debido a la inmensidad de f uentes que existen en Internet. Los periodistas ha n pasado de un siste ma en el que e l los debían buscar los dato s a o tro en el que deben juzgar qué fuen tes son fiables e int eresant es (Crucianelli, 2013). Es así como na c e e l periodismo de d atos, que es heredero del p er iodismo de precisión, que se basa en el a náli sis de b ases de datos de u n gran volumen y su difusión de una forma sencilla de entender para e l público general: visualiz acione s, infografías, conjuntos de datos (Ferreras Rodríg uez, 20 16). El desarrollo del periodism o de datos va de la mano de la ev olución de la transparencia, puesto que los profesionales se nutren de los datos que se pu bliq uen, e sp ecial mente por parte de las administraciones públicas (La Rosa y Sandov al Martín, 2016). Como perros guardian es del poder (Coronel, 2008), los medios y los periodistas deben ser f isc alizadores de la información q ue publican las instituciones y otros organismos. Deben comprobar si e stos datos so n cierto s , publicar la información más relevante qu e exista en las enormes ba ses de datos y promover la cultura de la transparencia. Los ciudadanos, por su parte, son l os principales beneficiados por las p olíticas de transparencia in formativa, ya que el objetivo de esta es q ue tengan conocimientos su f icie ntes p ara tomar decisiones. Hast a el momento, se ha considerado que no existe un a alta penetración d e la transparencia en la sociedad. En concreto, el uso del P ortal de Transparencia del Go bi erno ha sido bajo, c omo ya se ñala ban en 2016 Gértru dix et al ., 2016 – y los datos no h an mejorado en exceso co n e l pa s o de los años 2 – , por lo que resulta preciso 2 Gobierno de Es paña (20 19) Boletín Es tadístico d el Portal de la T ransparencia . Información disponible en : https://tra nsparencia.gob.es/tra nsparencia/dam /jcr :9eb5d1 42 -a5 e3-4ca1-b908- 8c11c3796413/2 019_08_31_Bol etin_Portal_en_cif ras.pdf (Consulta: 2/ 12/2019) 30 B. Fiscalizadores de la información 1. Estudio de las funciones del Consejo de T ra nsparencia y Buen Gobierno en relación con la transparencia de los partidos políticos. 2. Entrev istas en profundidad a los responsables de d ich o órgano para ahondar en la importancia de la transparenci a de los partidos políticos y conocer la forma de trabajar que tiene con las formaciones. 3. Identi fica ción de las funciones de los medios de comu nic ación co mo fiscalizadores de la información de los pa rtid os po lí ticos e investigar el uso que hacen de esta. 4. Detección de las f unciones que deben adopta r los o rg anismos que fiscalicen la información y la transparencia de los partidos políticos. En cuanto a la estruct ura de la t esi s doctoral, la primera parte consiste en u na contextualización teó r ica sobre la transparencia informativa. En el primer capítulo, se estudian los orígenes d e la transpa re ncia y su evolución, especialmente en el plano de las institucione s y también se a nali zan las normativas legales de carácter nacional e internacional. Además, este capítulo abordará y desarrollará los conceptos de p arti cipación y colab oración ciuda dan a. Posteriormente, en el segundo capítulo, la te sis continúa con un estudio te órico sobre la tran s parencia de los partidos políticos. El último apartado teórico, en el tercer ca pítulo, se centra en los ac tores f isc alizadores d e la in formación, entre los que se analizarán los medios de co mun ic ación, la ciudadanía y los organismos públicos cu y a fu nción es f iscaliz ar a los partidos políticos y a la transparencia (Con s ejo de Transparencia y Tribunal de Cuentas). Para ello, se h a abordado un estudio a través de las principales f uentes científicas nacionales e interna cionales, tras haber realizado una intensa revisi ón de las publicacione s nacionales e internacionales más relevantes. Así, se establece un m arco teórico sobre las diferentes pe rspectiv as que rodean a la transparencia informativ a. T ambién es necesario ref lej ar las n ormativ as judiciales que rodean a la transparencia en España p ara este co nt exto teóri co, por lo que ha sido necesario seleccionar las leyes, r eglam entos y artículos que la regulan a través del Boletí n Oficial del Estado (BOE). En cuanto a las 31 normativas internacionales, se tendrán en cuenta el Diario Oficial de la Unión Europea, a sí como documentos de organism os como la Organización p ara la Cooperación y e l Desarrollo Económico (OCDE) y otros documentos de carácter nacional de otros países, como la Freedom of Info rm ation Act de E st ados Unidos y la de Reino Unido, entre muchos o tros . Resulta esencial conocer las normas internacionales p ara comprender los orígenes de esta s leyes y la influencia que han tenido en España. En cuanto al tra bajo d e ca mpo de este trabajo de investigación, este se re fleja rá en el cuarto capítulo, que e studia rá el desarrollo de los partidos políticos abiertos . Se utilizarán f uentes directas pa ra el estudio del nivel de su transparencia informativa y ape rtura de mocrática; es d ecir, se tendrán en c uenta l os datos que las formaciones fa cilit en a l os ciudadanos en sus páginas webs oficiales. Para realizar esa metodologí a, ademá s, se ha acudido a fu entes expertas que han ayudado a construir, a través de l método Delphi, los elemen t os que se han querido estudiar. El quinto capítulo analiz a rá las estrategias de las formaciones relacionadas con la transparencia, para lo cual se ac udirá a los p rogramas electorales y se realizarán entrev istas e n profundidad con los responsables de cad a fo rmación. Con el objetivo de que esta tesis e j erza ta mbién de fiscalizadora de la transparencia de los partidos políticos, se realiz ará un e st udio descriptivo de las iniciativas legislativas que se han p ropuesto en el Con greso de los Diputados con relación a la apertura informativa. A continuación, el capítulo sexto analiz a rá los organismos fiscalizadores de la transparencia en España, entre los que se enc uentran los m edios de comunicación y el organismo público fiscalizador , el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno . Para ello, se realiz ará una e ntrevista en profundidad con el responsable d e esta e ntidad . En cu anto al estudio med iático, se selecciona r á una mue stra d e medios digitales para comprobar el tipo de informaci ón publicada sobre la transparencia de los partidos polí ticos. 32 El último capítulo de esta tesis d octoral est ará dedicado a la discusión de las conclusiones de l a in vestigación y a la consideración de futuras lí neas de investigación. 33 P A R TE I. CONTEX TUA LI ZA CI ÓN TEÓRIC A C A P ÍTULO 1. LA TR A NSP A RE NCI A INFORM ATIVA EN LOS SISTEM A S DEMOCRÁTIC OS: ORIGEN, DEFINICIÓN, C A R A CT ERÍSTIC AS Y M A RC O LEGA L 1. Origen del término «transparencia» y su auge e n las democ racias occidentales La d emocracia s e fu ndamenta en que la ciudadanía tie ne capacidad de decisión sobre qué p ersonas l e rep resentan en las instituciones. Actualmente, todo sistema democrático s e basa e n q ue los ciudadanos deben e st ar inf ormados para poder elegir. Es por ello por lo que los término s de «tran s parencia» y «democracia» e s tán unidos. El actual escenario p olí tico e stá basado en un sistema de r epresentación que, como expresa Bernard Manin en su obra Los principios del gobierno representativo (1997), h a e x perimentado una gran crisis. Uno d e los mayores cambios experimentados h a sido la a parición de los partidos polí ticos de masas, pues e n un principi o las formaciones eran vistas como u na amenaz a co ntra el sistema d el gobierno representativo (Hofstadter, 1969 ). Con e l paso de los años, eso sí, el sistema de partidos se vio como un a v ance democrático en la que los representantes establecen nuevos vínculos co n el electorado; los partidos ejercen un co ntrol continuo del Gobierno y los programas ele ctorales guí an su actividad. En esta línea, Man in establece tres tipo s ideales d e gobierno rep resentativ o, que son el p arlamentarismo, la de mocracia de partidos y la democracia de audiencia que se diferencian por el tipo de relación entre los represent ante s y los representados. El parlamentarismo se sustenta en la relación de co nfianza entre 34 los electo res y los partidos políticos, en la que la ciudadanía se sentía identificada con una formación y era fiel a esta. La democracia de partidos pretendía acabar con los elitismos propios d el parlamentarismo. Se esperaba que los pa rtidos de masas pudieran representar a todos l os colectiv os de la sociedad. Si n embargo, este elitismo no d esap arece si la representación está dominada por partidos de masas, que se conv ie rten a su vez en una nuev a élite (Michels cit. Man in, 1 997). En la demo cracia de los partidos, además, los electores eligen a sus representantes en función d e la formación y no de las personas que lo fo rman y la conf i anza que se tenga en ellos. Manin añade que en la democracia de partidos existe una disciplina de voto en los diferentes partidos y los representantes no votan según los argumentos políticos, sino según la posición que se tenga respecto al gobierno de turno. Vallès (2006) considera que este sistema d e p artidos ha pasado a ser un sistema de el ectores, e n el que las formaciones solo precisan de la participación de la ciudadanía cua ndo se celebra una convocatoria elec toral. Este siste ma, además, ha deteriorado la credibilida d en los programas de los partidos. Manin (1978) menciona, por último, la d emocracia de audiencia. Este autor defiende que el escenario público está «cada día más do minado por especialistas en medios, expertos en o pi nión pública y period ist as en los que cuesta ver el ref lejo típico de la sociedad» ( Manin, 1997: 237) y esto ha ce que los políticos alcan c en el po der en función de su capacidad para acaparar l a atención mediática. La democracia de a udiencia está ba s ada e n la personalización d el poder, a unque l os partid os desempeñan t ambi én un papel fundamental, pues son los organismos que tejen las red es de con tactos e influencias y que tienen la capacidad de recaudar fondos. Los partidos políticos se postulan en la actu alidad c omo los organismos dispuestos a representar a la ciudada nía en las instituciones públicas. E n España son las en tida des políticas que gozan de peor p restigio, como revelan periódicamente los estudios demográficos realizados por el Centro de Investigaciones Sociológicas. Esta crisis de conf ianz a se debe, en parte , a la forma de c oncebir la política de una f or ma top-down (de arriba abaj o) instaurada durante l a transición democrática (Oñate, 2 008), ademá s de los diversos abusos 35 cometidos por las formaciones, como las relacion es de clientelismo y las acusaciones de corrupción recibidas (Huneeus, 2001). El término «transparencia», según Hood en Araújo e t al . ( 2016), comenzó a utilizarse en la Edad Mod erna y está directamente conectado c on la Ilu stración. Precisamente los p ens adores de la Ilustración y la Rev olución Fra ncesa (1789) empezaron a asociar la tra nsparencia con el control del ab uso del poder. La L ey para la Libertad de Prensa y de l Dere cho de Acceso a las Actas Públicas d e Suecia fue la prim era normativa relacionada con es te concepto q ue se aprobó en tod o el mundo. Se trató de una acción pionera, aunque no tuvo casi consecuencias más allá de sus fronteras. Finlandia, que entonces era una provincia de Suecia, aprobó la suya ya en el siglo XX, en 1951 (Darbishire, 2008). Así, hu bo que e sperar dos sig los a que el acceso a l a in f or mación f uera un derecho legal e n otr os estados y la socied ad se conci enciara del co ntrol que ejercen sobre los representantes. En un re paso de l de r echo a la comunicación y e l acceso a la in fo r mación, Lin (2009) ubica en e l siglo XVIII su naci miento, tanto en la Declaración Francesa de los Derecho s del Hombre y del Ciuda dano (1789), como en la Primera Enmienda de la Constitución de EE. UU. (1791), en las que se plasma sobre el papel l a libertad de la ciudadanía de informarse y comunicar lib remente. La Primera Enmienda « menciona po r primera vez la li berta d de expresión, que se conside ra la primera descripción del derecho a la comunicación» (Lin, 2009: 2 71). Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano (1789): «Artículo 11. La libre comunicación de pensamientos y opiniones es uno de los derechos más valiosos del Hombre; por consi guiente, c ualquier Ciudadano puede hablar, escribir e imprimir libremente, siem pre y cuan do responda del abuso de esta libertad en los casos determ inado s por l a Ley ». Primera Enmienda de la Constitución de Estados Unidos (1791): «Artículo 3. El Congreso no hará ninguna ley respecto al establecimiento de religión, o prohibiendo el ejercicio libre de la misma; o que coarte la libertad de 36 expresión o de la prensa; o el derecho del pueblo para reunirse pacíficamente y para pedir al gobierno la reparación de agravi os». Resulta ind iscutible en el momento a ct ual que la libe rtad de información es o debe ser un derecho fundamental de todos los ciudad anos d el m undo, aunque pasaron muchos años de sde que se planteó en el siglo XX en los documentos mencionados h asta que se rec onoció de fo r ma universal. En la primera sesión de la Organización de Naciones Unidas, que tuvo lugar en 1946, se adoptó la Resolución 5 9, e n la q ue se i ndica que «la libertad de información es un derecho humano fu nda mental y la base de todas las li bertades a las cuales est án consagradas las Naciones Unidas» (ONU, 1946). Según Mendel (2003), la libertad de info r mación es un concepto propio de los gobiernos demo crá ticos, puesto que de esta forma los ciudadanos son cap aces de tomar de cisiones fu ndadas. Se e nti ende que la info r mación debe esta r en poder de los ci udadanos y no solo de las autoridades y sus fu ncionarios, a no ser que e x istan razones im portantes para denegar su a cceso. Po r tanto, todos los ciudadanos deberían ser capaces de acceder a in f or mación p ública y estar lo suficientemente informados. En 1948 la Organización de las Nacione s Unidas publicó la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en cuya re dacción participa ro n má s de 5 0 países de todo el mundo. Se e ntiende que todos los p aíses pertenecientes a la ONU aceptan y apoya n los d erechos que pro claman, entre los cuales se incluye la libertad de expresión, así como el derecho de acceso a la i nfo r mación: Declaración Universal de los Derechos Huma nos (1948): «Artículo 19. Todo individuo t i ene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser m olestado a caus a de sus opiniones, el de investigar y recibir inform aci on es y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier m edio de e x presión». El derecho a la información ha seguido desarrollándose durante los siglos XX y XX I. El co ncepto po stmoderno de «tran s parencia» encuentra un o de sus 37 oríg ene s e n el caso estadounidense d el W at ergate en los años 70. Este escándalo, que implicó a vari os agentes políticos e incluso h iz o dimitir al presidente Richard Nixon , dio paso a un m ayor control gubernamental por parte de los medios de comunicación y de l p úblico, que se hizo evidente con la reforma de la Freedom of Inform ation Act (FOIA), una normativa esta tal q ue se aprobó en 1966 y se reforzó con aquel caso de activ idades clan destinas (Ball, 2009; Guerrero, 2 006). Al hacer que las acciones de los funciona rios y los p olí ticos fueran más abiertas, se dio por h echo que estos tend rí an un a mayor responsabilidad de s us actos y , por tant o, se garantiz arían los derechos democráticos de los ci udadanos (Vaughn cit. Ball, 2009). La FOIA «dispone q ue cualquier persona tiene el derecho, c on f ue rza ejecuto ria jud icial, de obtener acceso a registros de dependencias federales, excepto en la medida en q ue dichos registros (o parte s de ellos) estén protegidos con tra la d iv ulgación p úblic a por una de nueve exenciones o por un a de tres e x clusiones especiales de registros de las f uerzas d el orden público» 3 . En f uturos epí grafes, se abordarán las diferentes normativ as que han ido surg iendo respecto a la transparencia y el acceso a la información. El concepto d e transparencia apareció en documentos oficiales e ins titucionales – salvo algunas excepciones q ue no ostentaban el mism o significado – durante la creación de la Unión Europea en los años 90. Ball (2009) refleja en un estudi o sobre la evolución del término «transparencia» que los políticos y el público comenzaron a hab l ar de ello como sinónimo de acceso a la in fo rmación y rendición de cuentas cuando se f ormó la ONG Transparencia Internacional. Según la autora, esta formación a y udó a que los acadé micos def inieran la palabra y a que se int r odujera en el lenguaje institucional. TI se f undó en 199 3 con e l objetiv o de red ucir la co rrupción concienciando a la clase política y a la sociedad de la importancia de compartir la in forma ció n gubernamental. 3 Department of Justice of United States (2011). ¿Q ué es la FOI A? Inform ación di spo nible en : https://www.f oia.gov/foia-es .pdf (Consulta: 2 /12/2019) 38 En 1990, solamente nueve países contab an con una normativa legislativ a relacionada con la libertad y el a cceso a la información. Garland explica que hasta 19 95, todas las leyes existentes de este tipo pe rt enecían a países desarrollados. Durante la siguiente d écada, en Europa d el Este y E uropa Central se ap robaron la mitad de las leyes de ese p eriodo, y la otra mitad en América Latina y Asia. Este autor explica que la m it ad de las leyes que existen hoy se han aprobado durante los últimos q uince años. Habla de una «ex plosión de l a transparencia», que coincidió con la última oleada de tra nsiciones políticas. «El acceso a la información se ha colocado progresivamente e n el corazón de la democracia, concebido como un medio para f acilitar e l e jercic io de o tros derechos, para promov er la ren dición de cuentas y la renovación d e la moral pública, pe ro también como un fin en sí mismo: el ciud adano tiene derecho a saber sobre los asunt os p úbli cos sim ple y sencillamente po rq ue son p úblicos» (Garland, 2015). Este auge estuvo muy prese nte también en Latinoamérica, especialmente a partir del año 2 000. Esta nueva oleada de ley es comenzó a ex pandirse, pri mero a nivel nacional, ha sta que se h an trasladado t ambién al local y municipal (Del Río Hernández, 2016; Oztoprak y Ruijer, 20 16). Según Darbishir e (2008), el desarrollo de la transparencia en Latinoaméri ca tuv o q ue v er con los numerosos casos de corrupción en los años 90 y con las rep etidas violaciones de los derechos humanos. El estudio de la trans parencia se ha desarrollado t ambién enorm emente en el ámbito ac adémico d ur ante los últimos años. Aunque el té r mino e xiste desd e hace varias décadas, como se acaba de rela tar, el presidente de EE. UU., Barack Obama, fue quien extendió el términ o en plena crisis de la legitimidad p olíti ca a nivel m undial. C uando Obama era un candi dato a la Presidencia de E st ados Unidos, y a h abía señalado en v arias o casion es sus intenciones de emprender reformas para hacer u n Gobierno abierto. «Él habló de los pelig ros de los intereses especiales y pidió un a ampliación del acc eso del público y la participación en la toma de de cisio nes gubernamentales. Obama prometió que, si era elegido, tomaría me di das para ‘ hacer que las comunicaciones de la Cas a Blanca fueran públicas ’ y de ‘ ha cer público e l departamento regulador de 39 negocios ’ . Fue partidario de la ‘ utilización de las vanguardias te cnológicas para crear un n uevo nivel de transparencia, rendición de c uentas y la participación de los ciudadanos de los Estados Unidos’» (Coglianese, 2009: 533). Así, Obama emitió un Memorando sobre la Tran sparencia y el Gobierno abierto el primer día de su p ri mera legislatura como presidente de Estados Unidos. En él, se comprometía a promo v er la transparencia y la ren dición de cuentas, además de a difundir información pública. Del m ismo modo, mostró su des eo d e que el Gobierno f uera más participativo y colaborativo (Obama, 2009). El demócrata mostró p úblicamente lo q ue los acad émicos consideran los tres pilares del Gobierno abierto: transparencia, participación y colaboración, q ue se explicarán en próximos capítulos. Obama recibió críticas como consecuencia de la difusión del Memorando, por considerarlo dema si ado idealista, utópico y poco rea lista. A p esar ello, v arios países se ins piraron en las reiv indicacione s de apertura d e Ob ama y sig uieron el ejemplo d e Estados Unidos publicando memorandos y realizando declaraciones similares (Huijboom y Broek, 2011). La extensi ón d e los conceptos de transparencia y rendición de cuentas, un ida a la revolución digital y a sus efe c tos en las instituciones (Rubio, 2014 ), así como la llegada d e diversas transiciones políticas e n los sistemas demo cr áticos (Bowles et al ., 201 4), concienciaron a la ciuda danía y a sus representante s sobre la nece sidad de desarroll ar el a cceso a la in forma ci ón de u n a fo r ma oficial ; es decir, en fo rma de ley. En 2014, u na centena de países ya contaba co n una ley de acceso a la información pública. Aunque la necesidad de un a transparencia completa no está rest ringida únicamente a los paí ses occidentales, sí que está m ás presente y desa rrollad a en dichos estado s de derecho, ya que reformar el acce s o a la informa ción es más sencillo en estos países que en aquellos donde apenas ex iste el de rec ho a la información o aún no está tan avanzado. El reto es modificar prácticas p ara que funcionen en los paí ses occidentales, así como en los que están en ví as de 46 promoviendo el buen gobierno, el f ortalecimi ento de las iniciativas orientadas a la reforma, la reducción potencial de los comportamientos corrupt os, la mejora de las rela cio nes entre los empleados del gobierno y los ciudadanos, lo qu e permite el seguimiento de las actividades de los ciudadanos, y m ediante la supervisión y el control de los co mpo rt amientos de los empl eados del gobierno» (Bertot et al ., 2010A:265). Estos autores subrayan que para que esta reducció n de la co rrupci ón se a posible es necesario, no so lo la apertura de las inst ituciones en cuanto a información, sino también la transformación de los proc esos por los cuales los empleados públicos toman sus decisiones en transparen tes. La tra nsparencia no solo p arte de las instituciones, sino que debe impli car una alianza e ntre el gobierno, el sector empresarial y la sociedad civil, para encontrar la forma de satisfacer las necesidades de la s ociedad. Los efectos de la falta de integridad, transparencia y responsa bilidad no deben ser subestimados. L as prácticas poco éticas pueden tener costes humanos, económicos y f inancieros, y, p or supuesto, pueden surgir caso s de corrupción. «L a falta de confianza pública debilita e incluso destr uye la estabilidad polí tica. Y la corrupción sigue siendo el obstáculo más imp ortant e» (Armstrong, 2005:9). Si los políticos contr olan la información, e s más fácil cometer delitos de corrupción y que creen ley es para protegerse e n un f uturo (Berline r, 2014). La falta de tra nsparencia, por tanto, puede derivar en «que la corr upción con llev e menos riesgos y sea m ás atractiva; que no se us en incentiv os públicos p ara hacer que los funcionarios públicos actúen responsable mente y en el interés público; la creación de ventajas informativas a grupos p riv ilegiados; que se instituya el control sob re los recursos; la incentiv ación del oportunismo y que se socave la coo peración; la ilimitación de la capacidad de se leccionar los contra t os públicos pa ra la honestidad y la ef iciencia; y la obstru cció n de la con f i anza social y, p or lo ta nto, el d esarrollo» (Irani y Ghoneim, 2014:80). Esto sería a sí porque la información no estaría disponible para la totalidad de la ciudad anía, sino para un pequeño porcentaje compuesto por personas privilegiadas, que podrí an utilizarla para alimentar sus propios intere ses. 47 Ciertamente, la tra ns paren cia no es el único antídoto para acabar con la corrupción, pero resulta lógico que, cuanto más info rmados estén los ciudadanos acerca de sus derechos y de la acción de s us políticos, más complicado será para sus repres entantes ocultar una conducta deshonesta o fraudulenta. Por tanto, la ausenci a de transparencia facilita la consecución de este tipo d e comportamientos. Aumento de la confianz a El auge de las p olíticas d e tra nsparenci a tiene mucho que ver con la crisis d e legitimidad que sufren actualmente diversos sistemas democráticos, cuyos representantes han perdido en gran medida la confianza de la ciudadanía. Al igual que e st e fe nómeno ayuda a e v itar la corrupción, la transp arencia puede ser eficaz a la hora de recuperar esa le gitimid ad fracturada. La ejecución de la transparencia a través de Internet hace más sencilla la gestión de la información a los a ctores políticos y les otorga nuevas o port unidades, ya que no e s tán sujetos al f iltro de los m edios de comunicación tradic iona les, sino que pueden publicar ellos mismos lo que deseen tra nsmitir sin que esa información s ea man i pulada (Pain ter, 2 015). Pero no es t an s encillo co mo publicar lo q ue los políticos quieran y que la ciudadanía confíe plenamente e n ellos. A l estar la información d isp onible p ar a que todo e l m undo pueda acceder a e lla, también lo está para ser fiscalizada y con trolada. De este modo, al estar ante la mirada de la sociedad, los actores políticos tienen menos oportunidades para difundir falsedades y , así, es más sencillo recuperar la credibilidad. La confianza no solo crece po r ese control de la informa ci ón, sino que ese aumento de la legitimidad también se debe al aumento de la eficacia d e lo s servici os públicos. La transparencia inv ita a los emp l eados públ icos a satisfacer a los ciuda dan os, ya que tamb ién están en el p unto de mira (Park y Blen kinsopp, 2011), y aumenta la eficacia de las polí ticas (Armstron g, 2005). Resulta l ógico que, si la transparencia re duce la corrupción, la confianz a de los ciudadanos en sus ins tituciones se v erá incrementada. Lo cierto es que e n un estudio rea liz ado en entidades locales po r Piot row ski y Van Ryz in (2007) 48 descubrieron que cuanto mayor e s la percepción de a cc eso a la i nformación, menos datos fiscales se solicitan y más c onf í a en dichas instituciones. A l h aber sensación de apertura informativa, los ciudadanos no sospechan que se les oculten datos f iscales. Po r e llo, es necesario que los po lí ticos fom enten la difusión d e la información, si e sta va a tener ef ectos sobre la s atisfacción de los ciudadanos respecto a sus representantes p úblicos. Eso sí, la transparencia deriva e n la confianz a siempre que el compo rt amiento de los políticos sea respetable, pero esta s medidas pueden v olverse en c ontra de quienes las promuev en. Así, Riddell menciona que en Rein o Unido los medios han utilizado las informaciones difu ndidas para resaltar errores en las tomas de decisiones (Riddell cit. Bo w les et al ., 2014). Por ello, la ap ert ura inf or mativa de be ir acompañada d e un a e ficacia e n la toma de medidas políticas y, de este modo, la ciudadanía depositará su plena confianza en los representantes. Las redes sociales y la transparencia La presencia de los políticos en las red es s ociales y el uso que h agan de s us perfiles puede derivar en una m ejor a de la transparencia y de la calidad democrática. Así lo han manifestado diversos auto res (Bertot e t al ., 2010A; Haro - de -Rosario et a l ., 2016), que han expresado que muchas de las v entajas que aportan las nuevas tecnologí as son el acceso a la información y la creación de un diálogo entre los ciudadanos y los gobernantes. Para que se dé una mejora de la transparencia d ebe d e hab er int ercambio d e ideas e ntre los u s uarios y los políticos, no ú nicamente pu blicacion es p or p arte de los líderes. De este modo, lo s ciudadanos podrán c ontribuir a la toma d e decisiones y habrá una mejora de la cali dad democrática (Haro - de -Rosario et al . 2016). La s TIC vuelven má s activ os a los ciudadanos, según Guillam ón e t al . (2016), lo cual también ay uda a que la tr ansparencia cre z ca. Bertot et al . (2010B ) sugieren varios mo dos en los que las red es sociales pueden ser beneficiosas para el desarr ollo de l a transparencia y el Gobierno abierto: 49  Los políticos pueden inv itar a los ciudad ano s a ser má s partí cipes de los procesos de toma de decisiones.  Suponen otra fo r ma de garantizar el acceso a la i nformación, gracias a la publicación de datos a trav és de estas pl ataformas.  Son excelentes plataformas para garantiz ar la co -creación y la colaboración, con estrategias como el cro wdsourcing o la búsqueda de nuevos talentos a trav és de estas redes sociales. Los puntos anteriores pueden ser útiles no solo para los gobiernos, sino para cualquier tipo de organiz ación que cuente con redes sociales. Al igual que otras plataformas digitales, la principal venta ja de las redes sociales respecto a la transparencia y al acceso a la información es que elimina las barreras temporales y del espacio (Bertot et al ., 2010B). Asimismo, las redes sociales tienen un profundo impacto en la sociedad española, 6 lo que su pon e aún más v entajas en este sentido, ya que no solo habrá transparenc ia, sino que los ciudadanos serán conscientes de ella. 6 Inform ación disponibl e en: Inform e de IA B Spain: http://www.iab spain.net/wp - content/uploads /downloads/201 6/04/IAB_Estud ioRedesSociales_2016 _VCorta.pdf (Consul tado el 22/03/2017) 50 Im agen 1. Características y consecuencias de la tr ansparencia Fuente: elaborac ión propia Optimistas y pesimistas de la transparencia Aunque la transparencia esté pensada originalmente para cumplir fun cio nes positivas y garantizar u na democracia que rinda cuentas a los ciud adanos, cuenta c on d efensores y detractores. L os optimistas arg umentan que «la transparencia a través de sistemas computariz ados mejora los gobiernos de todo el mun do mediante la reducción de la corrupción y la rendición de cuentas a los ciudadanos» (Meijer, 2009 : 256). Según este autor, los defensores creen que la transparencia perm it e a los gobiernos abrirse y que los funcionarios trab ajen de una forma más adecuada. La visión moderna d e l os defensores los lleva a pensar que este cambio social que supone la transpa rencia digital llevará a la gente a informarse de manera más eficiente, lo que tien e como consec uencia la raciona liz ación de la sociedad. «Se tra duce e n socied ades más demo crá ticas y ricas. Quienes se op onen a la transparencia no se op onen a la democracia y la riq ue za, p ero du dan de que la transparencia tendrá estas contribuciones a la sociedad . La pe rsp ectiva n egativ a de la tran s parencia automatiz ada se b asa en un a perspectiva prem oderna del 51 cambio social. Argumentan que «las formas unidireccionales, estructuradas y descontextualizadas de la transparencia se tradu cirán en una pérdida de la confianza de la sociedad » (Meijer, 2009:257). Resulta ev idente u na de las ventajas fundamentales de la tr ansparencia, que es que, por el si mple hecho de estar ex puestos a la ci udadanía, los gobiernos o las organizaciones se comp ortan m ejor, ya que se ven oblig ados a comp ortarse de un m odo más responsable p ara mantener su im agen o con la intención de no ser castigados (Stohl et al . , 2016). También hay pesimistas q ue piensan que «el a umento de la trans parencia haría que las o rg anizaciones gube rnamentales fueran m á s vulnerables a las críticas de los ciudadanos y de los periodistas sensacionalistas» (Grimmelikhuijsen, 2012:20). Toman do como referencia e l caso del Banco Central E ur opeo, Issing (2014) plante a que la transparencia puede llegar a ser perjudicial para la s estrategias de comunicación. Esto se debe a que, si se publican todos los procesos de toma de decisione s , el BCE s e p ued e mo s trar como un sist ema débil de cara a la ciudadanía en el que existe poco acuerdo. Es importante tener en cu enta las opiniones pes imistas y las op ti mistas en la formulación de medidas de transparencia, porq ue esto a y udará a tener políticas más fuertes y que te ng an en cuenta también los riesgos que conlleva la propia transparencia. Más allá de la apertura de la in f or mación Se d ebe diferenciar e ntre transparencia y visibilidad de la información. St ohl et al . (2016) expresaro n que la visibilidad consiste en la disponibilidad de da tos, la aprobación por parte d e la organización para que los dato s se difundan y la accesibilidad a los mismo s. Sin embargo, p uede existir la op acidad (lo contrari o a tra nsparencia), aunque esta s tres c aracterísticas estén presentes. E s tos autores h ablan de la paradoja de la transparencia . «La p ar adoja d e la transparencia pa rt e de la idea de que con una abundanci a de info r mación disponible a menudo es difícil obtener información útil y rele vante. (…) Indica que es n ec esario gestionar la dispon i bilidad, la accesibilidad y la ap ro bación de la 52 información para producir n o sólo visibilidad, sino un u so efectivo de esa información. (…) Pla ntea cuestiones importantes p ara los académicos y profesionales interesados e n la toma de decisiones abierta y la democracia deliberativa» (Stohl et al . 2016: 134-135) . A esto también s e re fieren Schnackenberg y Tomlinson (201 6 ) que con si deran que la transparencia tiene varias dimensiones:  Div ul gación ( disclosur e ) o disponibilidad ( availability ): p ar a que ex ista la transparencia es necesario que los dato s sean p ublicados abiertamente, aunque no basta con eso. Los co ns umidores, usua rios o ciudadanos deben pe rcibir que la información más rele v ante es publicada. Los autores explican q ue para que haya divulgación son útiles los sistemas de código abierto, así como las herramientas wiki .  Claridad ( clarity ): se trata del nivel de comprensibilid ad de la infor mación que tien en disponible los recepto res . L a información se debe entender. «Para a umentar la cl aridad, una alternativ a es que las organiz acione s formen m arcos e x ternos que reflejen los intereses y los reque rimientos de información de grupo s especí ficos de partes interesadas» (Schnackenberg y To mlinson, 201 6: 1792).  Precisión ( accuracy ): la información debe ser p ercibida como c orrecta por sus co nsumidores. L a información no puede estar sesgada ni inventada, sino que debe ser la ex acta» (Schnackenberg y T omlinson, 201 6: 1 800). Sin embargo, todas estas implicaciones han afectado también a algunos gobiernos a ex presarse en contra d e la tran sparen cia . Tejed or y Dader (2011) mencionan el terr or panóp tic o, que es la corriente d e p ensa miento que lle va a los p olíticos a ocultar los datos de la ciud adanía, utiliz ando para ello razonamientos democráticos. Los pri ncipios fundamenta l es que confo r man la transparencia son el acceso a la información y la rendición de cuentas, que no se pueden entend er la un a sin l a 53 otra (McDermott, 2010; A rmstrong, 2 005). E n los siguientes apartados se explicarán estos conceptos. 4. El acceso a la información como garantí a para la transparencia La transparencia no s e puede e ntender sin u n acceso libre a la in formación q ue, no solo representa un derecho para la ciudadanía, sino que i mplica también ventajas para el gobie rno. Un acceso libre a la información supone bene f icios económicos y una gestión más eficiente de l os servicios p úblicos, debido a que la información fluye e ntre los d istintos departamentos institucionales (Hernon cit . Yannoukakou y Araka, 2014). Cuando los múltiples sectores d e las administraciones comparten información, los servicios se prestan de f orma más rápida a los ciudadan os y, por ello, a umenta la eficacia d e las instituciones. Además, si los ciudadanos cuentan con in fo r mación pública, sabrán cómo deben actuar en ciertas situaciones, por lo que los procesos se aceleran y se perderá menos tiempo guiar a los ciudadanos sobre qué deben ha cer e n ciertas situaciones. Existen d iv ersas maneras en las que los ciudadanos p ueden acceder a la información gubernamental. Piotrowski (cit. Cuillier y Piotro w ski, 20 09: 442) distingue entre cuatro t ipos principales de acceso público a la información del gobierno, en las que s e pueden diferenciar diferentes tip os de actitud por pa rte de la ciudadanía y de las instituciones: 1. La difusión proactiva d e los organismos a tra v és de comunicad os de prensa, la publicación de documentos en línea y de la prestación de una biblioteca o depósit os. Lo que an teri ormente hemos llamado transparencia o publicidad activa. 2. La d i fusión por petición, en la que los ciudadanos y peri odistas solicitan específicamente in formaci ón de los organismos q ue no es p rov ista de forma proactiva con algún interés especial, es d ecir, la transparencia o publicidad pasiva. 54 3. Di fu sión de e sc ape. Es la que denunciantes publican o filtran informaciones a medios de comu nicaci ón. Los ejem pl os más co nocidos son los de W ikiLe aks y los Papeles de Panamá. 4. In fo r mación pública. Es aquella que se d i funde a través de reu nione s abiertas, mítines, etc., en la que la información es difundida «en abierto». Los ciu dadanos tienen dife re ntes motivaciones p ara acc eder a la inf ormación pública que les ofrece el g obierno. L a teoría de los usos y gratificaciones que propusieron B lumler y Ka tz (cit. Cuillier y Piotrowski, 2009) sugiere que l os usuarios d e Internet b uscan de f orma activa men sajes de lo s m edios o información pa ra sa ti sfacer ciertas necesidades, en lugar de ser receptores pasivos de inf or mación, es de cir, quieren que los datos confirmen de algún m odo sus convicci ones ideológicas o sus dudas. «Mientras q ue en los medios tradicionales n o, Internet provee a los usuarios la capacidad de buscar activamente información e s pecífica en cualquier momento y en c ualquier p arte para satisfacer las ne c esidades personales de co ntrol de la información» (Cuillier y Piotro w ski, 2 009:443). Esto se traduce en un m ayor interés del usuario p or la información que está consumiendo, mientras q ue en el mod elo tradicional no va acompañado necesariamente. A est o s e a ñade la teoría de q ue aq uellos q ue bu scan información en Internet son m ás conscientes de la importancia que tien e la publicación de info r mación por p arte del Gobierno y la valoran más , puesto que son sus mayores consumidores y la usan para sus propios intereses (LaRose y Easti n, 2004). Respecto al fo mento y el d esarr ollo del acceso a la información, Cuillier y Pirtrowski proponen las sig uiente s medidas (2009): 1. Otorg ar más importancia al e-governm ent y al Gobierno abierto : si se le da más relev ancia, la población lo apoyará m ás y lo verá como un aspecto necesario. 2. Aumentar el apoyo y la f inanciación de la administración electrónica: s i más personas buscan información en línea, las expectativ as del p úblico 55 sobre la transparencia del gobierno aumentarán, lo que llev a a un may or apoyo para la di f usión y la financiación del e - go bierno. 3. Reducir la brecha de p articipación p olítica: la brecha digital aú n ti ene un gran tamaño e n la socieda d a ct ual. Si la p oblación e s ed ucad a en est e sentido, más personas se beneficiarán de los servicios de la administración electrónica. Por tanto, a través de p olíticas que f omenten la transparencia, los ciud adanos también co menzarán a concienciarse sobre la importancia que tiene el acceso a la inf or mación, esta rán m ás educados e n cuanto al uso que le p ued en da r a esta información y exig irán a su vez l a rendición de cuentas de sus representantes. En el siguiente epígrafe, se explicará e l término acco untability , que hace referencia a la rendición de cuentas de los representantes polí ticos. 5. La rendición de cuentas en un sistema transpar ente El término inglés a cc ountability es una palab ra que en castellano no tien e una traducción literal, como se ha m enciona do anteriormente, y que se sue le interpretar como rendición d e cuentas. Seg ún Armstron g, «la r endición de cuentas se refiere a la obligación por parte de los funcionarios públicos de informar sobre el uso de los recursos p úbli cos y la aceptación d e la responsabilidad en el ca so de no cumplir con los objetivos de desempeño establecidos» (2005:1 ) . Se trata de una de las características f und amentales de las democracias modernas (Monavari an et a l ., 2016) y tien e que ver co n la responsabilidad de los poderes polí ticos de cu mplir c on las nec esidades de la ciudadanía y de las promesas que ha n hecho (Chriestensen y Lægreid, 2002). Se puede considerar que los poderes públicos ejercen la rendición de cuentas para cumplir las siguientes funciones (Monavarian et al ., 2016: 12 43): 1. Responsabilidad co mo medio de control 2. Garantía para usar los recursos públi cos correctamente 62 tecnologías, con e l obj etivo de aumentar la eficacia d e las administraciones. El concepto de e-g overnm en t h a e v oluciona do hasta el de Gobierno a bierto, q ue según Lath r op y Ruma, es aquel en el que «los ciudadanos no solo tienen acceso a la información, los documen tos y procedimientos; sino que también pueden llegar a ser participantes de una manera significa tiv a» (2010:36) . El Gob iern o a bi erto se diferencia del Go bierno electrónico e n que e ste simplemente se caracteriza por la utilización de las nuevas t ecnologías p ara facilitar los servici os ya existentes a la población, m i entras que e l Gobierno abierto utiliza las TIC para que la toma de decisiones por p arte d e los ciud adanos se apoye en la transparencia, la participación y la colaboració n (Leitâ o et al ., 2017). Por tanto, el e-gobierno supone un cambio en los soportes, mientras que el Gobierno abierto implica u n cambio e n la m entalidad d e la clase política y d e la ciudadanía. En la última déca da, l a necesidad de a brir los g obiernos se ha co l ocado e n un lugar privilegiado de la agenda política (Gavelin e t al ., 2009) y ha ex tendido la creencia de que beneficia tanto a la ciudadanía como a la clase política. El co mún denominador de los gobier nos abiertos es « mejorar los niveles de transparencia mediante la apertura de datos pú blicos (para ejercer co ntrol social y rendición de cuentas) y la reu tiliz ación de la i nformación del se ctor público) facilitar la participación de la ciudadanía en el diseño e implementación de las políticas públicas (e incidir en la toma de decisiones); y f avorecer la generació n de espacios de colaboración e ntre los diversos actores, parti cularmente entre la s administraciones p úblicas y entre éstas y la sociedad civ il y el sector priv ado» (Ramírez- Alujas, 2 011:2). Existe un consenso a cadémico en torno a las ba s es del Gobierno abierto, consolidado especial mente por la emisión del Memorando d e la T ransparencia y el Go bierno abierto que hizo p úblico el presidente de E E . UU. Barack Ob ama en 2009. En él, e l nuevo presid ente estadounidense señaló que los p ilares de l Gobierno abierto eran p recisa mente la transparencia, la participación y la 63 colaboración, algo en los que los a cadé micos han coincidido en sus definiciones (Lathrop y Ruma, 2010; McDermott, 2010; Ramírez-Alujas, 2012 ). La i niciativa de Gobier no ab iert o de la a dmini stración de Obama fue p io nera y se centró en las siguientes medidas (Be rto t et al ., 2 012): la publicación rutinaria de la inf or mación de las diferentes agencias gubernamentales; la d istribución preventiva y proa ctiv a de la información; la disponibilidad sistemática; el uso innovador de la tec nología; los meca nis mos de retr oalim en t ación; y el nombramiento de un responsable en cada ag encia. El Go bierno abierto no solo con sist e en la impleme ntación d e una serie de medidas, sino que se d ebe estudiar co mo u na nueva fo rma de en tender la gobernanza que implica la apertura de p uertas a la ciudadanía a tr avés de las herramientas digitales por parte de los representantes públicos. Así lo expresa Oszlak: «El gobierno abierto no es un nuevo d esarrollo te cnológico: es una verdadera f ilosofía a c erca de có mo gobern ar y d e cu ál es el rol que jue gan e l gobierno y los ciudada nos e n la g estión públi ca y en sus resultados» (2012:3) . Por tanto, no solo es nece s ario regularlo, sino también promover en la ciudadanía y e n las in stituciones los ben eficios de esta, pa ra que se cree una cultura del Gobierno abierto y se cambie la mentalidad en este sentido. Se podría sintetiz ar que los objetiv os de la puesta en m archa d e un Gobierno abierto son los siguientes (Ozlak y Kaufman, 2014): 1. Facil itar la d isponibilidad d e la información pública. Para e llo, será pre cisa la creación de repositorios de datos y portales de datos, a sí como la promoción de la transparencia. 2. M ejorar el derecho de acceso a la in f or mación y prom ov er m ecani smos que lo garanticen. Las no rmativ as y p rogramas son los métodos m ás eficaces para asegurar estos derechos. También pueden ser útiles para reducir la brecha dig ital e incluir en el proceso a tod os los c olectivos de la sociedad. 3. Prov eer a los ciudadanos de un mayor acceso a los servicios públicos. Facilitar los trá mites burocráticos a cele rarí a este p roceso, para el que 64 también sería necesario abaste c er a los ciudadanos con canales de comunicación para que sea sencillo acceder a los se rv icios públicos. 4. Garantizar a los empleados públicos y a la ciudadanía sus derechos. Se pueden desarrollar códigos de compromiso y m ecanismos para defender a la sociedad an t e los perjuicios a los derechos de los ciudadanos, así como a los f uncionarios pa ra que puedan desarrollar su trabajo con normalidad. Surge ta mbién un interés por p roteger a a qu ellos que ma nejen informa ción sensible y a los que de nuncien cualquier falta de transparencia o cuestiones similares. 5. Aumentar la transparencia del funcionamiento de las estructuras administrativas. Asegurar la rendición de cuentas es fundamental para ello, así como establecer medidas para luchar contra la corrupción. 6. Fomentar la p articipa ción de la ciudadanía en la to ma d e decisione s. Resulta necesaria la aprobación de un a normativa al resp ecto, así com o informar y alentar a la ciudadanía en este sentido. 7. Abrir la gestión pública a la población, para l o cua l las nuev as tecnologías suponen un importan te avance. La implementación de p r ogramas y guías de Gobierno abierto puede ayudar a que se vaya adquiriendo una cultura al respecto. Como la transparencia inform ativ a se ha d es crito y e xplicado a lo largo de e ste capítulo, en los siguientes apartados se explorarán los concep t os de participación y colaboración, que están estrechamente relaciona dos. 7.1. La participación en un Gobierno abierto Al igual que la transparencia no s e puede e ntender sin Internet, la participación en un Gobierno abierto e s tá basada en el uso de las n uevas tecnologías y, por ello, fu nciona de un mo do muy d iferente a los distintos tip os de participación política tradicional. Es por ello por lo que S teinberg (2013) exig e que se analice este fenómeno como un nuevo caso de e studio, y no siempre comp arándolo co n la pa rticipación tradicional. De hecho, e n un e studio que rea liz ó ace rca de la participación en la W e b 2.0 durante las Elecciones P residenciales de 2 008 en 65 Estados Uni dos y las d el Congreso en 2010, concluyó que las c aracterísticas de los p articipantes son ta mbién diferentes. E ste autor defiende que algunos factores que antes sí e ran muy de ter minantes en la p articip aci ón tradiciona l, como la situa ci ón socioeconómic a y la educación, y a no son tan inf l uyentes, dado q ue en las pla taformas d igitales la inf ormación es accesible del mismo modo al público. Una de las principales caracte rí sticas de e st a ciberpa rticipación es lo directa que se vuelv e la comunicación en tre los votantes y también entre estos y los polí ticos. Esta cercanía «no es posible a tan bajo coste de ninguna f orma en la participación política tradicional» (Ste i nberg, 2015: 104). En el n uevo en t orno del Gobierno abierto, crece el compromiso de los gobiern os de cump lir con las expectativas de partici pación ciudadana y por ello la interacción es má s directa. De este compromiso h abla Hurley (2017) para referirse a los procesos comunicativos e intera ctivos que involucran de fo rma directa a los ciud adanos y que tienen como objeti vo fo rmular políticas. «El nivel de compromiso y f lujo de información puede ir desde la p uesta a disposición de la in fo rmaci ón ha sta la recopilación de o piniones e ideas y hacia relaciones má s complejas en las qu e se transfiere a individuos y grupos mayor poder de d ecisión y autoridad para deliberar sobre tema s y su s soluci ones» (H urley, 2017:3). A través d e estos mecanismos, las políticas estarían pensadas por y para la ciudadanía. El m ismo autor cita a Rowe y Fre w er p ara diferen ciar entre distintos términos que guardan rela ció n co n e l compromiso ciud adano que pueden ser considerados como los pasos a seguir para la participación:  Comunicación pública: p uesta a disposición de los ciudadanos de datos. Es lo que anteriormente hemos denominado transparencia activa (Rubio, 2011).  Consulta pública: consiste en la realización de encuestas, de f or ma que los ciudadanos puedan votar lo que pre f ieran.  Participación pública: i ntercambio de información en lo s dos sentid os. 66 Ramírez-Alujas (2011) señala que la participación en un Gobierno ab ierto debe promover que los ciudadano s sean pa rticipantes activos en form ulación de políticas, de forma qu e las inst ituciones se nu tran de los co nocimie ntos e ideas que los ciudadanos puedan ap ort arles. De este modo, las administraciones podrían realiz ar reformas más eficientes para la ciudadanía basándose en su experiencia. La particip ación impli ca «la creación de nuevos espacios de encuentro y dialogo que favorezcan el pr otagonismo, implicación y delibe ración de los ciudadanos en los asuntos públicos, todo lo cual obedece a responder a la complejidad creciente de los p robl ema s que son e l o rig en de las p olíticas públicas en un contexto en el que la tecnocracia y las jerarqu ías dan paso a las plat aform as deliberativas, la gestión mediante redes y la sabiduría de las m ultitudes» (Ramírez- Alujas, 2 011:3). Así, po demos d istingui r en tre la noción de la participación en un Gobierno a bierto como una f orma de im plicación directa en la toma de decisiones, o como un proceso que favorez ca el debate y el d iálogo entre los ciudadanos, que es una concepción más limitada que la anterior. 7.2. La colaboración en un Gobierno abierto Junto a la transparencia y la participación, el último pilar del G obierno abierto es la colaboración, que ha sido el concepto que más ha costado definir en los últimos años en este sentido. De hecho, se s uelen confu ndir con f r ecuencia los términos «p articip ación » y «colaboración». L a diferencia rad ica en que «participación» es sinónimo de « tomar parte», m ientras que m uchos autores entienden «colaboración co mo «co-creación» y «contribución» (R amírez- Alujas, 2012; Linders, 2012; Campos -Domínguez y Coroja n, 2013). Para W ashington y Morar (201 7), la colaboración con si ste en el aprovechamiento de l os da t os di fundidos por las inst ituciones por p arte de la ciudadanía. Por tanto, es necesaria una coop eración entre la transparencia y la participación para que sea posible la colaboración. Esta explotación de los datos 67 puede ser para el beneficio de l a ciud adanía, de las administraciones, de un sector o de varios colectivos al mismo tiempo. La colaboraci ón supo ne el intercambio d e recu rsos y de ideas e ntre los ciudadanos y las instituciones de f or ma que todas las partes se vean beneficiadas, por esto: «Un gobierno colaborativ o compromete e im plica a los ciudadanos y demás agentes sociales en e l esfuerzo por trabajar conjuntamente para resolver los (cada vez más complejos) pro b lemas públicos, aprovechando el p otencial y ene rg ías dispo nibles en vast os sectores de la so ciedad. Ello supone la colaboración, cooperación y el trabajo coordinado no sólo con la ciudadanía, sino con las empresas, asociaciones, organizaciones d e la socie dad civil y demá s actores, y p ermite e l e s fuerzo conjunto dentro de las propias administraciones, entre ellas y sus f uncionarios transversalmente» (Ramírez - Alujas, 2011:3). Como ya predijo Castells e n 2 009, las relaciones e ntre el poder y los ciudadanos ha n cambiado drásticamente con la llegada de la sociedad red. Como su nombre indica, la sociedad actual funciona en redes que se co necta n entre ellas y facilitan la c olaboración de la que se habla en e s te apartado. Precisamente las herramientas digitales ofr ecen grandes ventajas respecto a los métodos offline que los gobierno s pueden aprovechar para que tanto la ciud adanía como las instituciones sean beneficiadas. L as redes sociales y las plataformas online permiten, entre otras cu estiones, «descubrir y atrae r miembros con intereses compartidos; intercambiar información; toma r decisiones d e grupo a gran escala; integrar contribuciones individuales; superv isar a un grupo con menor o mayor necesidad de jerarquía; g estiona r la logística del grupo» (L inders, 2012: 447). Estos aspectos pueden ser de utilidad p ar a los g obiernos en varios sentidos. Linders (2012) destaca los siguientes:  Abastecimiento ciudadano: la colaboración entre los ciudadanos y las instituciones pueden servir para que los p rimeros e jerzan algunos servici os q ue los gobiernos no pueden. D e e sta fo rma, los ciudadanos pueden colaborar entre ellos para su propio bienestar. 68  El gobierno como plataforma: los datos que se publican en las páginas oficiales de los gobiernos se pueden u tiliz ar p or parte d e la ciudadanía para mejorar la productividad o incluso para crear alguna activ idad económica. A su vez, la s institu ciones pueden servir se de estos produ ctos para desarrollar sus servicios.  Autogestión ciudadana: las instituciones no siempre p restan todos los servici os que a los ciudadanos les gustaría o btener, pero sí que pueden servir de fuente p ara e ncontrar a otros ciudad anos que pueden ayudarles en ese sentido. La colaboración dig ital requiere de cambios drásticos en el sistema democrático ac tual y en el co ntrato social ex istente (L inders, 2012). En esta hipotética realidad, los ciu dadanos debe n ser más resp onsables y empoderarse y , aunque las no rmas las debe poner el gobierno, la población jugará un papel más importante que en la actualidad. Para que los gobiernos sean v erdade ra mente abiertos debe haber u n marco legal que lo garantice. En el próximo apartad o, se explorarán las dife re ntes normas que reg ulan la tra nspare ncia, en las que e l Gobierno abierto se ve directamente involucrado. 8. El marco normativo internacional de la transpa rencia y del acceso a la información Existen diferentes teo r ías que pueden explicar el auge de la transparencia en el mundo contemporáneo, como el malestar de la ciudadanía con sus representantes, la m ay or concien cia por la información libre y abierta y los diferentes ca s os d e corrupción, qu e p rov ocan en la ciudadanía un deseo por conocer todo lo relacionado con sus insti tuciones. Para que este anhelo por la transparencia se conv ierta en una realidad, n o solo hace falta que l a ciudadanía lo demande, sin o q ue exista una voluntad por parte de las ad ministraciones y de 69 los p olíticos en general por cu mplir con su responsabilid a d y rend ir cuentas a la sociedad. Es cierto que una ley de transparencia y acceso a la información n o significa que automáticamente el n ivel de transparencia del país vay a a ser alto 7 , pero se toma como un a declaración de intenciones por par te de los políticos. Sin duda, para que los representantes políticos demuestre n esa voluntad, es necesaria l a creación de un m arco normativo legal que lo garantice a efe c tos leg ales. En este apartado, se estudiará el proceso evolutivo que han viv ido las ley es de acceso a la información a escal a global y se reservará e l marco legal español para e l próximo epígrafe del capítulo. La primera norma que reguló de f or ma legal el acceso a la información fue la Ley de Libertad de P rensa de Suecia, aprobada en 1766, hace más de 250 a ños. El principal promotor de e sta l ey fue Anders Chydenius, un clérigo y diputado que tenía como referente a China. S egún él, el imperio asiático era un ejemplo para seguir y adm iraba especialmente el Censorado, una institución que se encargaba de v elar p or q ue los ministerios no fueran corr uptos ( Ackerman y Sandoval-Ballesteros, 2006). A través de esta no r mativa sue c a se a boli ó la censura de todas la s pu blicaciones en pape l, ex cept o las académicas y religiosas, y se aseguró a la ciudadanía el acceso a la inf or mación de las agencias gub ernamentales, aunque escribir en contra del Estado seguí a siendo un acto c astigado 8 . Así , se reco nocía el derecho a la libertad de prensa y al acceso a la información, libertades que actua l mente se entienden como inseparables a la democracia. 7 Curiosam ente, los datos revelan que los países en los que existe una verdadera conciencia de la transparencia tienen norm as m enos exigentes (Au stria, Alemania), m ien tras que en países que tienen p eores niveles ( India, El S alvador) cuent an con le yes de ma y or cal idad (Moral es et al ., 2016). 8 Inform ación disponible en : https://www.bri tannica.com /topi c/Fre edom - of - the -Press-Act- of - 1766 (Consulta: 09/1 1/2017) 70 Lo cierto es que la ma nera en la que las de mocracia s occidentales conciben la transparencia proviene del á mbito anglosajón (Morales et al ., 2016 ). En concreto, de la L ey de Libe rt ad de Información o Freedom of Information A ct (FOIA). Aprobada el 4 de julio de 1966, esta ley proporciona a cualquier p ersona f ísica o jurídica el derecho de acceder a las publicaciones de las ag encias pe rtenecientes al Poder Ejecutivo 9 . Al mismo tiempo, obliga a dichas agencias a publicar ciertas informaciones: estructura organizativa, f unciones, n ormativ as que las regulan, enmiendas y derogaciones, manuales p ara empleados, así como los registros de los v otos de cada miembro de las agenc ias , entre otros. La norma también dec laraba algunas excepciones de informaciones a las que no se aplica la norma, como los secretos de de fensa na cio nal, datos comerciales, informaciones que p uedan perjudicar la privacidad d e u na persona y archi vos de investigaciones en curso. El p residente de EEUU entonce s, Lyndon B. John s on, reco noció que se trataba de u n importante paso para la d emocracia, q ue, seg ún se ñaló, funciona mejor cuando los ciudadanos está n informados: «Firmo e sta medida c on un profundo sentim i ento de o rg ullo por la sociedad de Estados Unidos, que es abierta, y e n la que el derecho a saber del pueblo ahora es apreciado y está salvaguardado» 10 . La década de los a ño s 70 supuso u n import ante a v ance en el resto del mundo en este tipo de normativ as. Poco a poco, en E uropa f ue su rg iendo también una pretensión po r garantizar el acceso a la informa ción en algunos estados. En Dinamarca y Noruega se aprobaron leyes similares en 1970. 9 «Por razones histór icas y constitucional es, la FOIA n o es aplicable a l os registros de las ramas legislativas y j udiciales feder ales. E n el m om ento en el Congreso des arrolló in icialm ente la FOIA, la disponib ilidad de informac ión al pú blico de l a rama ejecutiva fue el tem a de en foque» (Rel y ea, 2009: 314) 10 Jo hnson, Lyndon B . (1966) Statem ent b y the President Upon Signing t he " Freedom of Inform ation Act. Dis ponible en: http://www.pr esidenc y .ucsb.edu/ ws/?pid=277 00 (C onsulta: 09/11/2017) 71 Mientras, la Fr eedom of Inform ation Act de Estados Unidos su frió algunos cambios en los años 70, es pecialmente debido al escándalo de W atergate y a las presiones recibidas d urante la Guerr a F ría. Así , se fa cilitaron los trámites burocráticos para solicitar información, se puso un límite de tiempo de resp uesta y se e liminaron los costes de la información (Rely ea, 2009). Posteriormente, en 1976 h ubo otra m odificación para establecer criterios po r los que se retienen ciertas informaciones. El fervor por el acce s o a la información siguió creciendo e n forma de ley en diversos países. En 19 78 se aprobaron las normativas equiv alentes en Francia y Holanda, m ás centradas en las a dministr aciones ejecutivas que en el poder judicial y legislativo (Darbishire, 2008). Continuaron Australia y Nueva Zelanda en 1982 y , Canadá en 1983, con la ap r o bación d e s us respectivas leyes. E n aquellos momen t os, comenzó a surgir u na voluntad en Reino Unido por la transparencia, que tar dó aún e n aprobar una ley, pero sí fu e abriendo poco a poco algunos registros. En 1 986, bajo el mandato de Ronald Rea g an, se vo lvió a ref ormar la FOIA estadounidense, de manera que se refo rz ó la autoridad d e las agencias estatales y se am pliaron las excepciones de aplicación de la ley, como los documentos del FBI y otros manuscritos confidenciales. Los años 90 supusieron un gran c ambio para la ciud adanía por l a llegada del acceso a Internet a los hogares de clase med ia, al tie mpo que los derechos anteriormente reconocidos se fueron asentando y normaliz ando. En 1996, se apro bó equiv alente a la FOIA en esta nue v a revolución digital, la Electronic Freedom of Information Act . E s ta norma obligó a las agencias a publicar las info r maciones de cualquiera de s us registros creados desde la fe c ha de su promulgación. Además, las agencias estaban obligadas a proporcionar salas de lectu ra e lec tró nicas p ara que la ci udadanía pudiera acceder a estos registros. En el año 2000, Reino Unido pres enció la aprobación de su Freed om of Information Act , tra s mu chos años de espera. Ya en los añ os 70, el Partido 78 En el c aso de la Carta Iberoamericana de Gobierno A bierto, hubo que espe r ar siete años para que los países miembros acordaran firma rla la XVII Conferencia Iberoamericana de Ministras y Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado ce lebrad a en Colomb i a en 2016. En este d ocument o, se m encionan los profundos c ambios qu e estos pa í ses h an acogido d urante los últi mos años en materia de acceso a la información. Por ello, v en necesario renovar los compromisos y fomentar espe cial mente la transparencia activa y el derecho de los ciudadanos de solicitar información a las adm i nistraciones públicas. Este documento determina que los pilares del Gobierno abierto q ue prometen establecer son la transparencia y el acceso a la in formación, la rendición d e cuentas, l a participación ciudadana y la c olabo ració n púb lica . E st o ay udará a incrementar la legitimidad de las instituciones que lo cumplan, generará confianza, incrementar á la eficacia de las políticas, aho rrará dinero y fomentará la innovación, según aseguran en la carta. Asimismo, est a cart a establece varias m edidas recomen dables para cump lir sus objetivos, como aprobar leyes relacionadas con el Gobierno a bi erto; diseñar entes respo nsables d e dirig ir y co ordinar las estrategias de cada uno de los países. Deben perte necer al Gobierno y f om entar e l trabajo horiz onta l; desarrollar portales de datos e n Internet en los que su uso y su reutili zación sean las principales f inalida des; priorizar el uso de las T IC para que haya un e- government y los ser vicios se p uedan p restar a través de las herramientas tecnológicas; y potenciar herramientas de participación ciudadana y colaboración Todos e stos compromisos se fueron tomando al m ismo tiempo que el mundo era testigo d e una explosión de normativ as de transparencia y Gobier no abierto por diversos países, tanto a nivel nacional, como regional y local. En el caso de España, la Ley de T ransparencia, Acceso a la Información Pública y B uen Gobierno se aprobó en 2013. De esta normativ a, de sus a ntecede ntes y de las reacciones a la misma se reflexionará en el siguiente epígrafe. 79 9. Le y de Trans parencia, A cceso a la Información Pública y Bue n Gobierno: antecedentes y legis lación actual La tra nsparencia en España cu enta con un recorr ido muy breve en c omparación con países como Estados Unidos. Para comenzar, se trata de una de las democracias occidentales más recientes, pues hasta 1978 el régimen dictatorial franquista no permitió a los ciudadanos un acceso libre a la información. Desde entonces, se f ue c onstruyendo u na democracia con nuevos valores, también la información. En las últimas décadas ha ido creciendo un clamor popular por la apertura de la información y la transparencia. Y es que en España la cultu ra de la transparencia es muy esca s a y tard ía en comparació n a EE. UU. o Su ecia. Pero div ersos motivos han provocad o que el de seo de una m ayor tran s parencia p olítica ha y a ganado espacio en l a agenda med i ática y po lí tica de España y en 2 01 3 se aprobó la Ley de Transparencia, Acceso a l a Informa ción Pública y Buen Gobierno. « La sensibilidad hacia la transparencia de las instituciones p olí ticas y de la información de respo nsabilidad p ública ha eclosionado e n una im p ortante discusión y presión trans f ormadora en la opinión pública española» (Dader et al ., 2011:10). A continuación, s e detallará n los antecedentes normativos a la Ley de Transparencia. 9.1. A ntecedentes legales de la Ley de Tra nsparencia Como se deta lla en la propia Ley de T ra nsparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, en España y a ex istían alg unos antecede ntes a esta normativa, aunque m enos desarrollados, que regulaban el acceso a la información. El más c onocido es el artículo 105 de l a Constitución Española de 1978, en el que se reconoce el derecho a la in formación pública: 80 «La ley regulará: a) La audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organi z acione s y aso ci aciones reconocidas por la ley, en el procedi miento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten. b) El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas. c) El procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantiz ando, cuando proc eda, la audiencia del interesado». (Artículo 105 de la Constitución Española, 19 78) Posteriormente, este derecho se desarrolló en el año 1 992, con la aprobación de la Ley 30/1992, de 26 d e noviembre, de Régimen J urídico de las Administraciones Públicas y del Proce dimiento Administrativo Com ún. En el Título IV se habla de l derecho de los ciudadanos a acceder a registros y archivos de las Administracione s Púb licas. En concreto, se trata del artículo 37 de es ta ley. «Los ciudadanos tienen derecho a acceder a los registros y a los documentos que, formando parte de un expediente, obren en los archivos administrativos, cualquiera que sea la form a de exp resión, gráfica, sonora o en imagen o el tipo de soporte material en que figuren, siempre que tales ex pedientes correspondan a procedim ientos t erm inados en la fecha de la solicitud». (Artículo 37 de la Ley 30/1992) Se e speci fica que el acceso a estos archivos e staría restringid o cuando se refiriera a la intimidad de otras pe rso nas. Además, los docu mentos nominativos podían ser aprovechados por terceras personas. En cuanto a las restricciones, la Ley protegía aquellos documentos de interés público o intereses «m ás dignos» de otras personas. Los expedientes a los que no se puede acceder son aquellos que con teng an informaciones sobre 81 competencias de las Adm inistraciones no sujetas a Derecho Administrativ o; los archivos que se ref irieran a la Defensa Nacional o la Seguridad d el Estad o; los que atañen algún pelig ro pa ra la investigación de delitos; los protegidos por secreto comercial o industrial y política monetaria. En 2004 el PSOE ganó las Elecciones Generales y en su p r ograma h abía prometido algo similar a la aprobación de una ley de transparencia que no se llegó a realizar. Lo qu e el PSOE había propuesto en s u pr ograma electoral era una ley «so bre el derecho al li bre acceso a la Información, que garantice que todos los poderes, autoridades y en tidades sostenida s con fondos públicos, faciliten, e n tiempo ú til, el li bre a cceso a toda info rmación o documento of icial, con la ún ica excepción de lo que atente a la legisl ación de protección de datos o de secretos of iciales» ( PSOE, 2004:41). También propusieron la creación de un a «Oficina Presupuestar ia, con e l fin de gara ntizar la trans parencia, limpi eza y veracidad de los d atos sobre ejecución y gesti ón de los P res upuesto s Ge nerales del Estado» (PSOE, 20 04:41). Aunque bajo el mandato d e Zap atero no se aprobó u na ley de transparencia, sí se h icier on di fe re ntes avances en cuanto a la regulación del a cc eso a la información y el control d e los representantes públicos. Así, dos años má s tarde de ganar las elecciones el PS OE, el Gobierno de España publicó la Ley 2 7/2006, de 18 de julio, po r la que se regularon los derechos de acceso a la información, de par ticipación p ública y de acceso a la justicia en m ateria de medio ambiente. Aun que solo concierne a un área – el medio ambiente – es de relevancia, puesto que d esarr olla aún m ás este derecho. Esta ley reguló el acceso a e s a información y el derecho a participar de forma directa o indirecta en la toma de decisio nes de cuestiones de medio amb ie nte. También en 2006, se aprobó la Le y 5 /2006, de 10 de abril, d e regulación d e los conflictos de in tereses de los mie mbros del G obierno y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado. Esta normativa se ap lica ba a los cargos públ icos en cuya fu nción tuviera lugar un conflicto de intereses privados y establecía un rég imen de inco mpatibilidades para ev itarlo, como l a dedicación exclusiva, la declaración de activ idade s, la declaración de bienes y el co ntrol de 82 valores y activos f inancieros. La Ley 5/2006 i mponía sanciones a los cargos q ue lo incu mplieran y f ue derogada cu ando entró en v igor la Ley 3/2015, d e 30 de marzo, reguladora del ejercicio d el alto cargo de la Administración Gen eral d el Estado. De esta forma , se pusieron límites a la compatibilidad co n otras actividades para que l os representantes públicos no desví en su atención a otras actividades, que más tarde se han ido consol idando y desarrollando. Ya en 2007 se comenz ó a pensar en la ne c esidad de regular la reutiliz ación de la información, un derecho que, como s e h a visto anteriormente, es fundamental para garantizar una transparencia sólida y tam bién se trata de uno d e los principios f undamental es de u n Gobierno a bi erto. Así, se aprobó la L ey 3 7/2007, de 16 de noviembre, modificada por la Ley 18/2015, de 9 de julio, sobre reutilización de la información del sector público: «1. S e entiende p or reutiliz ación e l uso de docum entos que obran en poder de las Adm inistraciones y organismos del sector público, por personas fí sicas o jurídicas, con fine s c om erciales o n o comerciales, siempre que d i cho uso no constituya una actividad administrativa p úblic a. Queda excluido de este concepto el intercam bio de docum ento s e ntre Administraciones y organismos del sec tor público en el ejercicio de la s funciones públicas que tengan atribuidas. 2. La presente L ey s e a plicará a los documentos elaborados o custodiados por las Administraciones y organismos de l s ector público, c uya reutiliz ación no esté expresamente limitada por éstos». (Artículo 3 de l a Ley 18/2015) También en 2007, se destacó la importancia de las nuevas te c nologí as para el desarrollo del Gob ier no, de los serv icios públicos, de los dere chos d e los ciudadanos y d e las relaciones en tre la población y los p olíticos con la aprobación de la Ley 11/2007, d e 2 2 de j unio, de acceso electrónico de los ciudad anos a los Servicios Públicos. «La presente Ley reconoce el derecho de los ciudadanos a relacionarse con las Administraciones Públicas po r m edios electrónicos y regula los aspectos básicos 83 de la utiliz ac ión de las tecnologías de la información en la actividad administrativa, en las r elacione s entre las Administraciones Públicas, así como en las relaciones de los ciudadanos con las mismas con la fin alida d de garanti z ar sus derechos, u n tra t amiento común ante ellas y la va lid e z y efica cia de la actividad administrativa en condiciones de seguridad jurídica». (Artículo 1 de la Ley 11/2007) Esta norma protege los derechos de privacidad de la ciudada nía, reco noce el derecho a comunicarse de forma electrónica con las instituciones y f omenta la implantación de las T IC en los d i ferentes se r vici os públicos. Poste ri ormente, se derogó esta normativa y se sustitu y ó por la Ley 3 9/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administ raciones Públicas. La necesidad d e regular la transparencia y el acceso a la informació n, por tant o, fue creciendo a nivel l egal en España de un a fo rma lenta. El punto más alt o en este sentido se alcanzó en 2 013 c on la a probación de la Ley de Transparencia , Acceso a la In fo rmació n Pública y Buen Gobierno, que se explicará en el p róximo apartado. 9.2. Normativ a actual: la Ley de Transparenc ia, A cceso a la Información Pública y Buen Gobierno A continuación, se analizará el proceso de aprobación de la Ley de Transparencia, Acceso a la Inf or mación Pública y Buen G obierno, así como el contenido de dicha normativa, que ha suscitado críticas y halagos por parte de la Academia. 9.2.1. Proceso de creación de la normativ a Desde hace unos a ño s, la ciudadanía española ha comenzado a concienciarse de la necesidad de garantizar el acce s o a la info r mación y la transpar encia. La revolución digital y los diversos ca s os de corrupción política destapados en la 84 última década dieron pie a q ue cada vez más ciudadanos denunc iaran que la regulación vig ente era insuf iciente y reclamaran n ormativ as actualiz adas y d e mayor calado social (D abbagh Rollán, 2015). Del m ismo modo, el uso cada vez más extendido d e las redes sociales como herramienta política in f luy ó en la e x pansión de la idea de qu e el sistema necesitaba renovarse. El Movimiento 1 5M, q ue tuvo lugar en mayo de 2011, se convirtió ta mbién en u n catalizador de los principios de transparencia y participación ciudadana. Esta movilización social f ue una protesta que tu v o lugar poco antes de las Elecciones Generales de 2 011 en la q ue miles de ciudadanos reclamaron una democracia real, más voz para la ciudadanía y la garantía d e los derechos so cial es. Los llam ados i ndignados también apostaron por u n sistema asambleario y horizonta l, con una ciudadanía informada. No en vano, e ste movimiento nació y se desarrolló en las redes sociales (Castells, 2012). El Gobierno socialista, liderado por José Lu is Rod rí guez Zapa tero, hab í a prometido y a en 2004 que aprobaría una ley de transparencia en España. Ya e n 2011, el Consejo de Ministros presentó un anteproy ecto de ley d e transparencia, pero no pudo salir adelante por el adelanto electoral (Ceberio, 2011) 16 . El Partido Popular fue el ganador de las Eleccio nes Generales de 2011 por mayoría absoluta. En el d iscurso de investidura como presidente, Mariano Rajoy prometió que en 2012 su grupo presenta ría «una Ley d e Transparencia, Buen Gobierno y Acce so a la Información pú blica, como un derecho de los ciudadanos y un principio básico de actuación de las Adm inistraciones» (Rajoy, 2011:20) 17 . En este sentido, Rajo y subrayó e l protagonismo que iba a tener la ciudadanía en un nuevo G obierno basado en e l diálo go. De este modo, el G obierno del PP heredó parte de l trabajo y a realizado p or el PSOE en la elaboración de la norma. 16 Ceb erio (20 11) Ley de Tr ansparencia, ya . El País. Inf ormación d isponible e n : https://elpais.com /diario/2011/1 1/10/espana/132 0879608_850215. html (Consulta: 2/12/2019) 17 Información d isponibl e en : http:/ /www.efe.c om/Ficher osDocum entosEFE /Invest idura.pdf (Consulta: 05/01/2017). 85 Asimismo, la introducción de España d entr o de la Alianza para el Gobierno Abierto tra í a oblig ó a l E jecutivo a adquirir ciertos compromisos, enmarcados en el I Plan d e Acción de Gobierno Abierto, entre los que se encontraba la aprobación de una Ley de Transparencia. Cumpliendo la promesa del discurso de investidura y con e l I Plan de Acción de Gobierno Abierto, en el mes de m arz o de 2012 fue presentado en una nueva página w eb ( www.leydetransparencia.gob.es) el tex to propuesto por el Gr upo Popular de l Congreso. Lo hicieron de un modo innova dor, ya que propusieron a los ciudadanos que re alizaran co mentarios du rante los siguientes 15 dí as en dicho documento, q ue se tendrían en cuenta para la aprobación de la normativa por un comité de expertos. El texto recibió cerca de 3.600 contrib ucione s y , a continuación, contó con las sugerencias de expertos del Centro de Estudios Políticos y Constitucion ales (CEPC) (Cotino , 2014). «Los temas más debatidos fueron la ampliación de los sujetos obligados a la Casa Rea l, los partidos políticos, los sind ic atos, las organizaciones empresariales y a todas las pe rso nas jurídicas priv adas qu e reciben f ondos públicos; la reivindicación del reconocimiento del derecho de acceso a la información como de rec ho fundamental, la oposición al silencio negativo en caso de fal ta d e re spuesta en plazo; y la dem anda de creación de un ó rg ano verdaderamente independiente como garantía de la efectividad de la Ley» (Villoria, 2 015:97). A pesar de ello, los resu ltados nunca fueron conocidos, lo cual no comulga con los principios de transparencia. Tras presentar el anteproy ecto y realizar la consu lt a pública, e n may o tuvo lugar un d ebate e n el q ue lo s grupos parlamentarios d e Unión Progreso y Dem ocracia y el de I z quierda Unida presentaron enmienda s a la totalidad, ya que consideraron que debía tramitarse c omo ley orgánica. Asi mismo, hubo v arios debates planteados por los diferentes grupos parlamentarios en los que se planteó si la Casa Real deb í a de estar incluida e n el texto como uno de los sujetos af ectados, así como los partidos polí ticos, los sind ic atos y las empresas 86 con f i nanciación pública 18 . Y es que a ntes de l a aprob ación d e la ley, el Partido Popular h abía excluido a los partidos políticos y organizaciones sindicale s de cumplir con la Ley de T ransparencia, Acc eso a la Informació n P ública y B uen Gobierno, por considerar q ue ya contab an con una regulación propia. T ras una enmienda p resentada por el PSOE y las declaraciones d e dos expertos en el Congreso de los Dip utados sobre esta cuestión, se deci dió incluir a estas instituciones en el art ículo 3. Aunque el P P hiz o ref erencia al conflicto de intereses que supon í a incluir a las formaciones e n la ley y subrayó que ya e x istía una normativa reguladora al respecto, los casos de corrupción que se d ieron a conocer por entonces, tuvieron i nf l uencia a la hora d e aceptar su inclusión en la ley (Fabra, 2013) 19 . Asi mismo, la introducción de la Casa Real en la ley f ue ampliamente debatida y , f inalmente, se incluyó. En la votación que tuvo lugar e n el Congreso de los Diputados tan solo votaron a fa v or el P P, CiU y P NV, y en con tra, el PSOE UPyD, I zq uierda Plural, ERC, Amaiur, ERC, BNG, Compromís-Equo y Ge roa Bai 20 . Estos d atos re f l ejan q ue la mayoría de los partidos de la oposición querían una Ley de T r ansparencia diferente y que no consideraban suf icie ntes las medidas tomadas, y a que el PP no aceptó ca si ningun a sugerencia de las otras formaciones y decidió a probarla prácticamente en solitario con el poder de la mayoría absoluta. La ley se aprobó en diciembre d e 2013, p ero no e ntró en vigor hasta finales d e 2014, cuando también se puso en m archa el servicio d e p eticiones de 18 Enm iendas al Pro y ecto de Le y de T ransparencia, Ac ceso a la Inform ación Pública y Buen Gobierno (BOCG, 2013) 19 Inform ación disponible en : http://politica.elp ais.com/politica/2 013/01/31/actua li dad /1359663839_7627 73.htm l (Consulta: 17/02/2017) 20 Inform ación disponible en : http://politica.elp ais.com /politica/2013/09/12/act ualidad/137898 7190_648012.htm l (Consulta: 5/01/2017). 87 informaciones. El resto d e las m edidas fueron f uncionando de forma escalonada desde la aprobación de la norma (La R osa y Sandoval-Martín, 2016). Im agen 4. Aprob ación de la Le y de Transparencia Fuente: elaborac ión propia 9.2.2. Disposiciones de la Ley de Transparencia, A cces o a la Inf ormación Pública y Buen Gobierno La ley 19 /2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno considera que «la tra nsparencia, el acceso a la información p ública y las norma s de b ue n gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política» (BOE, 2013: 97924). La propia normativa menciona en el preámbulo que, a p esar de existir normas similares a e lla, no satisfacen las demandas sociales del mome nto y, por ello, el Go bierno d e España decidió a probarla. El primer capítulo del Título I, ref erente a la transparencia de la actividad p ública, no solo afecta a la Ad ministración General del Estado, las Comunidades Autónomas, Ceuta y Melilla y las entid ades locales. La deben aplica r también los servicios de la Seguridad So ci al y las mutuas que colaboran con esta, las entidades de Dere cho Pú blico co n p ersonali dad j urídica propia; las en tidades públicas e mpresariales y agencias estatales, las corporaciones de Derecho 94 esto favorecería a q ue los políticos demostraran un comportamiento ejemplar. La ONG Transparencia In ternacional rea cci onó a través de un comunicado al hecho de que no se planteen castigos a los que incumplan la Ley de Transparencia y propuso contemplar sup uest os de inf racciones del T í t ulo I y sus supuestas sanciones 24 . Se trata de una ley m uy ta rdía si se com para con el marco internacional. Esto no habría sido criticabl e si los legisladores hubieran aprovechado este f actor pa ra formular u na normativa innovadora y vanguardista, a li mentándose de los ú ltimos avances te cnológicos. Sin embargo, este Dabbagh Rol lán (2016) señala que la Ley de T ransparencia no es muy diferente de muchas otras aprobadas en otros países varios años antes, por lo que habría sido necesaria cierta novedad en ella. T ambién indica que la segunda parte del n ombre de la ley – « Buen Gobierno» – queda bastan t e olvidada en el desa rrollo de la normativa, puesto que se trata de u n c oncepto m uy ampli o q ue ap enas s e detalla en el conjunto de la no r mativa. Así, Dabbagh Rollán (2016) p ropone que se cree n códigos de conducta y de ética para los represe ntantes polí ticos para cumplir con tal objetivo. En cuanto a los age ntes políticos, resulta evidente que aquellos que v otaron a favor, especialmente e l Partido Popular, utilizaron la pu blicación de la normativa para auto promocio narse. Asimismo, también l a p resentaron como defensa a los ataques de f alta de transparencia por pa rte d e la oposición, pr ovocados en su gran m ayorí a por casos de corrupción. En cuanto a la oposición, PSOE y Podemos criticaron que se tra ta d e una normativa insuf iciente (La Rosa y Sandoval-Martín, 2016). 24 Algunas pro puestas y c om entarios sobre el pro y ecto de L ey de Tr ansparencia, Acceso a la inform ación pública y Buen Gobier no. Inform ación disponible en : http://www.abc.es /gestordoc u m ental /up loads/nacional/ recom endacion esT I.pdf (Consulta: 15/11/2017) 95 Los académicos coinci den en que la repercus ión d e l a normativ a ha sido e sc asa (Cotino, 2015; Dabbag h Rollán, 2016; Morales et a l . , 2016). De hecho, la percepción de la corrupción ha aumentado desde su publicación (Dabbagh Rollán, 2 016). Por e llo, propone que se dé más publicidad a la L ey de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Bu en Gob i erno, porque así podrán utilizarla m ás los ciudadano s , aprovecharse de su s ventajas e inclu s o instar al Gobierno a que la mejore. 9.3. Más transparencia en las normativ as posteriores A pe s ar de todas las críticas, lo cierto es q ue esta ley ha servido para que posteriormente se hay an te nido estos principios en cuenta en n ormativ as posteriores relacionadas con el comportamiento de los representant es políticos, como veremos a continuación. Tras la aprobación de la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Bu en Gobierno se puso en marcha una normativa relacionada con e sta, la Ley 3/2015, de 30 de m arz o, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado, a la que ya se ha he c ho re ferencia e n e l epígrafe de anteceden tes. En el preámbulo s e explica que se pre tende incluir en una sola ley lo relati vo al nombram i ento de altos cargos, a los con flicto s de intereses que les puedan influir, a las inc ompatibilidades y que impulse la creación de un órgano que se encargue de ello, la Oficina de Conflictos de Intereses. Con esta norma se derog aban las leyes que anteriormente se encargaban de ello, la Ley 5/2006, Real Decret o 432/2009, Acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de febrero de 2005. El objetivo de la Ley 3/2015 es que los altos cargos cumplan sus f uncion es «con int egridad, abst eniéndose, por lo tant o, de incurrir 96 en conflictos de intereses; objetividad; transparencia y responsabilidad y austeridad» 25 . Respecto al nombramiento de los altos cargos, la n orma co nsi dera que no reúnen la «honorabilidad» suficiente los q ue hayan sido «condenados por sentencia firme a pena privativa de liberta d, hasta que se haya cum plido la condena»; «los condenados por sentencia firme p or la comisión delitos de falsedad; contra la libertad; contra e l patrimonio y o rden socioeconómico, la Constitución, las instituciones del E stado, la Administración de Justicia, la Administración Pública, la Comunidad In ternacional, de traició n y contra la p az o la independencia del Estado y relativos a la defensa nacional, y contra el o rd en público, en especial, el terrorismo, hasta que los a ntecedentes penales hayan sido cancelados»; los inhabilitados; « los sancionados por la comisión de una infracción muy grav e de acuerdo con lo p r evisto en la Ley 19/2 013, de 9 de diciembre, de T ransparencia, Acc eso a la In formación Pública y Buen Gobierno, durante el periodo que fije la resolución sancionadora» 26 . También se regula la retribución de estos cargos, según los dispuesto e n la LTBG, así como su e je rcicio, ta mbién sometido a las disposiciones de la misma normativa. Ot ras cuestiones que aparecen en esta normativa es la compensación económica de la que dis f r utan estos funcionarios hasta dos años después d el m andato; la incompatibilidad con otras retribu ciones; la utiliz ación de recursos humanos, espe cial mente l os v ehículos o ficiales, con eficiencia y responsabilidad; y el cumplimiento del artículo 14 de la Ley 10/2010, de 28 de abril, d e p rev ención del blan queo de capitales y d e la financiación del te rrorismo. Una de las partes más rele v antes de esta ley es la que s e r efiere a los con flictos de interese s, puesto que n o solo aclara qué supuestos s e entienden como tal, sino que también se crea una of icina especial para e llo, entre otras cue stiones. 25 Ley 3/2015, de 3 0 de m ar z o, reguladora del ejerci cio d el alto cargo de l a Adm ini stración General del Estado. 26 Ídem. 97 Así, la normativa obliga a los a ltos carg os a l a dedicación exclusiv a y les impone un límite pa trimonial e n participaciones societarias. Tampoco l es permite el ejercicio de actividades pri vadas durante los dos años p osteriores al cese. Se menciona, asimismo, la obligación de pu blicar sus bienes. En cuanto a la Oficina de Con flicto s de Intere ses, se trata de un ó rgano adscrito al Ministerio de Hacienda y Adm inistr acione s Púb licas que a ctúa con au tonomí a. El Director de la Oficina de Con flictos de Intereses es nombrado po r el Consejo de Ministros. Algunas de las funciones de esta o f icin a son:  Gestionar y elaborar inform es sobre todo lo relativo a la Ley 3/2015  Gestionar y prote ger lo s Registros de A ctiv ida des y de B ienes y Derecho s Patrimoniales  Colaborar con los o rg anism os p úblicos pa ra detectar cualq uier incumplimiento de los artí culos.  Garantizar la ina lt erabilidad de los datos de los que disponen.  Entregar al Congreso de los Di putados un in forme cada 6 meses s obre el cumplimiento de la Ley por parte de los parlamentarios.  Analizar y examinar la situa ción patrimonial de los altos ca rg os una vez terminan su actividad pública.  Elaborar un in forme de la situación patrimonial 3 m eses d espués de su cese. El incu mplimiento o f alseamiento de datos relacionados con est a n orma serán sancionados, de forma que los que los altos cargos pueden se r destitu i dos, perder e l derecho a la compensación e conó mica tra s la f inaliz ación del mandato, ser obligados a no o c upar ca rg os pú blicos durante u n periodo de entre 5 y 0 años, o ser castigados con amonestaciones más leves, según la infracción cometida en cada caso. 98 Solamente un día después d e la ap ro bación de la ley que se a caba de mencionar, se realizó la última modificación de la Ley sobre financiación de los partidos políticos. A esta norma se hará referencia con más detenimiento en el segundo cap ítulo, pero es n ecesario mencionarla, pues en la exposición de motivos se hace hincapié en la n ecesidad de dotar de m ayor tran sparencia a la regulación de la financiación de los partidos polí ticos. Así, se p uede observ ar en varias parte s de la mod i ficación de la norma la in f lu enci a de la Ley de Transparencia. También con rela ci ón a la transparencia y al p r incipio de participación ciuda dana, el Gobierno de E spañ a h a ido comprometiéndose a rea liz ar distintas m edidas en planes de acción de Gob ierno abierto, com o consecuencia a su adh esión a la Alianza para el Gobier no abierto. Una vez se cumplió el primero, se p laneó el II Plan de Acción, cuy as fechas iban de 2014 a 2016. En e ste se ntido, s e comprometieron a m ejorar la calidad de la in fo rmación d e portal de archivos españoles, al desarrollo de la plataforma d e recu rsos educativ os en abierto, a garantizar la a ccesibilidad a los micro -datos del Sistema Nacional de Salud, así como a la información g eográf ica y posibilidad de reutiliz ación de esta. También prometieron realizar p rogramas de apertura de la información y su reutilización, crear un Portal de la A dministración de la Justicia, aprobar un a Ley General de Subvenciones, crear un Consejo esp añol de drogodependencias y mejorar d e la participación d e los agentes de l sector en la defini ción de los o bjetiv os de los Planes Nacionales de Salvamento Marítimo. El III Pl an de Acción está p lani ficado entre 2 017 y 2019 y tiene cinco ejes c on sus respectivas medid as a tomar. El ej e de c olaboración tiene como objetiv os la creación de un foro de Go bierno ab i erto y de un foro sectorial de Gobierno abierto, la promoción de la red de entid ades locales de transparencia y participación ciudadana y el apoyo a inicia tivas de Gobierno abierto en el exterior. En el eje de p articip ación se tratará de crear u n e spacio participativo en l a web de G obierno a bierto, un observatorio de pa rticipación ciudadana, ha cer unos 99 presupuestos p articipativos en la Región de Murcia y fomentar la participación de los jóvenes en las polí ticas púb licas. En c uanto a l eje de transparencia, el que más concierne a est a t esis do c toral, se plantean l os siguientes retos: mejorar el Po r tal de T ransparencia y Derecho de Acceso, de s arrollar programa de apertura de la informa ci ón y d e reutiliz ación, crear una Carpeta Ciu dadana para facilit ar el acceso a datos, utilizar un sistema de gestión de a rchiv o llamado Archive y prom over un reglamento de la Ley de Transparencia. El eje de rendición d e cuentas, por su parte, pretende im pulsar los datos abiertos como instrumento para una justicia abie rta, ampliar los contenidos de la Central Económica-Financiera, me jor ar la calid ad de los datos inmobiliarios en el mediante la coordinaci ón del Catastro y del Registro de la Propied ad y a mpliar los datos sobre violencia de género. Por último, hay un eje de forma ci ón, dedicado a fomentar los v alores del Gobierno abierto en la sociedad en el que se plantea la fo r mación de empleados en este sentido, el f omento de la sensibilidad por el Gob i erno abierto en la sociedad civ il y la ampliación de los recursos ed ucativos en a bierto relacionados con ello. Estas normas y programa s demuestran que el camino de la trans paren cia en España no acaba con la promulgación de la Ley de Transparencia, Acce so a la Información Pública y Buen Gobierno, si no que m ás bien comienza l egalmente. Actualmente, se p lante an una serie de re tos por extender estos valores y ha cer de ellos la b ase d el escenario político, que debe continuar no so lo con la aprobación de más leyes, sino que también deben acompañarse d e una serie de comportamientos y de ideas. De esta forma s e ayudará a extender la cultura de la transparencia en España, con e l uso indispensable de las nuev as tecn ol ogías, y se propa gará también en otros ámbitos, como en el d e los partidos po lí ticos, que es el que se explorará en el s ig uiente capítulo. 100 101 C A P ÍTULO 2. TR A NSP A RE NCIA Y P A R TIDOS POLÍTICOS: EL DES A RROLLO DE S U PRESENCI A EN INTERNET Y S U A PE RTUR A INFORM A TIV A Antes d e la creación de las páginas web de los p artidos políticos, las fo rmaciones eran fundamentalmente auditadas desde e l punto de vista económico por el Tribunal de Cuentas. La difusión d e informa ci ón se limitaba a l contacto constante de los políticos con los me di os de c omunicación y e sta era la forma ese ncial que tenían de e x plicar sus polí ticas y , por tanto, de rendir cuentas a la sociedad. Fue el crecimiento de la co mun icaci ón dig ital el que ha permitido el f lujo de información constante entre los partidos y la ciudadanía, como estudiaremos en los apartados de este capítulo. 1. Partidos políticos t ransparentes: las pági nas w eb c omo las plataformas donde se ejerce la transparencia En los últimos años, se ha podido observar un gran incremen to de los estudios centrados en la tra nsparencia de las instituciones, especialmente de los gobiernos centrales y de los locales. Sin embargo, la relación entre los p artidos políticos y la transpare ncia n o ha sid o abo r dada en prof undid ad e n sufici entes estudios, lo que provoca que haya esca sos trabajos de i nvestigación de referencia y, por tanto, se a necesario e studiarlo. Como señalan Fazendeiro y Razzuoli (20 16) la m ay oría de los e studios sobre la influencia d e las nu evas tecnologías e n las formaciones p olíticas se han basa d o f und amentalmente en l a participación. Esto re sulta paradójico, pues precisamente es lo que menos potencian los pa rtidos po lí ticos en sus w ebs (Norris, 200 3). En cambio, l a pluralidad co mun ic ativa y e l ámbito de la transp ar encia in formativa sí h an resultado de gran interés para los p artidos y ha sido el aspecto que más han fomentado en sus webs. 102 La esca s a investigación de la transparencia de las formaciones llama la ate nción, especialmente po rq ue los partidos polí ticos cuentan con poco prestigio en algunos países y diversos autores (Painter, 2015; Park y Blenkinsopp, 2011) afirman que la transparencia puede aumentar la confianza de la ciudadanía en la clase política. E sa visión ne gativ a hacia los p artidos es más grav e, si cabe, en España, donde el 65% de la población tiende a no conf i ar e n los pa rtidos políticos, según un estudio de la op ini ón pública re a liz ado por la Comisión Europea 27 . T am bién en el Barómetro de la Transparencia realizado por la organización Acredita e n 2016 las pe rso nas en cuestadas valorar on con un 2 la transparencia de los p artidos políticos es pañoles 28 . La imagen q ue tienen, po r tanto, no transmite principios d e transparencia y las f or maciones partidistas se llegan a v er incluso como cajas negras de inform ación (Fazendeiro y Ra zzuoli, 2016). Todo ello hace necesario abordar l a transparencia en la inv estigación académica. La transparencia de l os partidos políticos se v e como alg o necesario porque, según Ta mbini e t al . (2017), puede prev enir la corrupción y otorga a la ciudadanía el derecho a recibir información r elevante, especialmente so bre los apoyos financieros de las formaciones políticos. De e s ta forma, se produce la rendición de cuentas de los partidos polí ticos. La presencia de los partidos en Internet ha camb i ado su organizac ión y , sobre todo, el modo de tran s mitir los m ensajes a su elect or ado. Así lo e x plica M argetts (2006) cuando m enci ona el nacimiento de los «ciberpa rtid os» , que son las formaciones que basan todos su s sistemas y estructuras e n las nuevas tecnologías. Se sab e que los partidos pueden utiliz ar In ternet para diversos beneficios, como comunicar a bajo co ste info rmaciones a los ciudadanos, 27 Inform ación disponible en : http://ec.europa. eu/commf ron toff ice/publicopinion/index .cfm/Chart/getChart/th emeKy/18/groupK y /8 5 (Consulta: 30 /11/2017) 28 Inform ación disponible en : http://acreditra.com /barom etro- de - la -tr ansparencia - de -espana- 2016/ (Consulta : 30/11/2017) 103 solicitar dinero, hacer p articipar a los af ilia dos en la toma de alguna de cisión, y es por esto por lo que l os partidos cada vez d ependen más de las herramientas tecnológicas (Fazendeir o y Razzuoli, 2016). Las páginas webs de las formaciones políticas son la plataforma en la que los partidos ejercen la transparencia. ¿Por q ué u san estos portales y no otras redes sociales? Como se ha mencionado anteriormente las mismas normativas legales son las que ordenan que la transparencia se d é en las páginas y no en otros sitios web. Al contra ri o que las redes so cial es, las webs so n una h erramienta digital pere nne para l as f ormaciones, que n unca ha d esaparecido a pesar de las diferentes modas que h an ido surgiendo d esde el nacimi ento de Internet. Ello, l a estructura ordenada que permite tener, sumado a ciertas particularidades (como el tipo d e almacenamiento de datos y los moto res de búsqueda ) facilitan a los partidos las labores de transparencia. Se p ueden observar d i ferentes consecue ncias del uso de Internet por parte de estas organizaciones. Al de sc entralizar el p oder, las nuevas tecnologías hacen que los partidos pierdan el control de sus diferentes ramificaciones y de los activistas locales, en camb i o estos ú ltimos g anan el poder de atraer a nuevos afiliados en las es feras m ás loca l es (Keln es, 2009). A pesar de ello, Gibs on (2015) defiende que, a unque Intern et ha influido en much os senti do s, lo que ocurre de f orma offline sigue teniendo m ás peso e n las e structura s partidistas que lo que ocurre online . L a a utora men cio na que se está generando u n proceso de operación híbrido «q ue d epende de la estructura descentralizada y una base de apoyo asociada a los movimientos sociales» (Gibson, 2015: 18 6). Las múltiples posibilidades que ofrecen e stas plataformas para trasladar mensajes a la ciudadaní a proporcionan nuevos modelos de comunicación entre las formaciones y sus v otante s que puede fomentar una mayor involucración de los usuarios y/o afiliados e n l a toma de decisiones de los partidos. «Las w ebs de los p artidos políticos tienen potencial para llegar a una auténtica ciberdemocracia, al ser más versátil e intensiv a pa ra informar con detalle. Permite interactuar c on el ciudad ano» (Dader e t a l ., 2011:6). Así. «las páginas webs, en virtud de su mayor capacidad pa r a el intercambio de opiniones y la 110 En un estudio de Norri s (2003) sobre las páginas de los partidos políticos de la Unión Europea, t uvo en cuenta quince casos españo l es. Concluyó que contaba con una escala de la información del 54% – mide la tran s parencia d e los sitios web y la cantidad de datos que se prestan – y una escala d e la comunicación del 36,5% – con relación a la interacción en tre los partidos y los ciudadanos en los sitios web – . En total los partidos españoles tenían una escala del 48,6% según este trabajo de investigación, lo que situ aba al país en la cola de los estados de la UE. La m asacre terrorista que tu v o lugar el 11 de marzo d e 2004 en Madrid tuvo especial importancia en el desarrollo de la búsq ueda de información a través de Internet y, especialmente, a través de los teléfonos móviles. Los a c adémicos se plantearon que por primera vez los me dios e lectrónicos tu v ieron inf l uencia en el cambio del p ensamiento de la opinión pública que días d espués dio un vuelco al resultado electoral (Dader, 2006). T ambién en esta fe c ha se pudo vislumb rar por primera vez e l poder del ciberact iv ism o p olítico en España, ya que se produjeron diversas con v ocatorias a man i festaciones y conce ntraci ones por todo el país que se extendieron a través de mensajes SMS f undamentalmente y también en páginas web. Im agen 6. L a web del PSOE tras ganar las Eleccio nes Genera les en 2004 Fuente: www .ps oe.es , recu perado a través de W eb Archive (Consu lta 3/12/2019) A partir del año 2 004 se produjo un gran cambio en l a forma de enten der la comunicación digital por parte de los po lí tic os españoles. Desde entonces 111 alcanzaron u na g ran popularidad los blogs d e los candidatos. Mientr as ta nto, las páginas web se guí an siendo a gran escala una versión online de los panfletos electorales (Gamir Ríos, 2016). La consolidación de la W eb 2.0 llega en 2007 (Peytibi et al ., 2008). Un e je mplo de ello, se gún Dadas (2008) es la página web del ca ndidato demócrata d e 2008, – y po sterior presidente durante dos legislatu ras – , Barack Ob ama, cuya interfaz permitía una interactividad muy alta por parte de los ci udadanos. L os ciud adanos podían acceder a diferentes plataformas y canales de vídeo, leer conten i do periodístico e incluso crear su propio blog. En esta etapa los candidatos usaba n sus webs para conseguir f ondos d urante la campaña, así como p ar a construi r su propia imagen (Dadas, 2008). Im agen 7. La web de Barack Obama en 2007 Fuente: www .barac kobam a.com , recuperado a través de W eb Archive (Consulta: 3/12/201 9) El contenido de las pá ginas de los partidos político s se fue adaptando a la W eb 2.0 y ganaron una m ay or populari dad los elementos audiovisuales, a sí como las herramientas q ue permiten interactuar a los usuari os (Papagiannidis et al ., 2012). Estas herramientas pueden vari ar desde la opción de comentar entr ada s en una página w eb hasta la posibilidad de compartir los da tos a través de las redes sociales. 112 En el caso d e España en 2007 tuvieron lu gar las Elecciones A utonómicas y Locales, comicios en los que obtuvieron relev ancia los blogs y la videopolítca en el terreno de la cibe rcampaña. La videopolítica co nsiste en el uso de vídeos para hacer campaña electoral, no solamente con los anun ci os d e los candidatos, también que incluyan fragmentos sobre los apoyos de la ciudadanía y sobre actos q ue tenían lugar duran te la campaña. La p articipación de los usuarios, por otro lado, en España aún no estaba mu y desarrollada a ntes d e 2 008 y se lim itaba a la posibilidad de rellenar f ormularios de contacto y a la suscripción a la newsletter d el pa rtido (Ga mir Ríos, 2016 ). Ese a ño se i ntegraron los blogs de los candidatos dentro de las páginas w eb de los partidos p olíticos (Dader et al ., 2011), es decir, e n esta fe cha los blogs comenzaron a ponerse de integrarse a las páginas webs de los part idos políticos y/o de los candidato s (Fages -Ramió, 2008). Precisamente en ese año se produjo un acontecimiento en el campo de la Comunicación Polí tica que sup uso un antes y u n después, la campaña d e Barack Obama e n Estados Unidos en 2008. Hoy en día se con sidera que a su estrategia como una v erdade ra referencia de cómo plantear la ca mpaña electoral en Internet (McGirt, 2009; T albot, 2008; Vaccari, 2010). Muchos autores a tribuyeron el éxito del demócrata a l simple uso de las r edes sociales, pero más ta rde se pudo ver que Obama planteó una campaña o nline y offline destin ada a movilizar a comunidades de voluntarios. Por tanto, Obama no consideró Internet y las redes sociale s c omo una p art e m ás de su est rategia, sino que su equipo diseñó una ca mpaña que moviliza ra a los ciudadanos a trav és de di fe rentes herramientas ponien do esp ecial interés en Internet, sobre todo para la captación del público joven. Supo utilizar las p lataformas d igitales de una forma ef iciente , y no como un me r o rec ipiente en el que se vuelq ue n los mensajes que ya se h an difundido e n otros medios. Fue ese cambio de m entalidad el que h ac e que ahora se le considere un referente. Esta popularidad que se ganó Obama se prod uj o al mismo tie mpo que di fundió su Mem orand o por la Transparencia y el Gobie rno abierto , lo cual ref lej a su interés po r transformar la forma e n la que los ciudadanos recibían la información. 113 Influidos por la campaña electoral americana de Obama, los candidatos españoles c omenzaron a desarrollar su s cuenta s en red es sociales entre 2008 y 2 011. M uy lentamente, la cibercampaña española se volvió m ultidir eccional gracias a los diversos canales que se f acilitan e n las redes sociales, caracterizadas por u na comunicación horiz onta l y s in jerarquías. Las plat aformas más conocidas en la cib ercampaña española de eso s años e ra n Fa cebook, Tuenti y Twitter (Abejón et al ., 2 012). Al mismo tiempo , las pá ginas web seguían algo estancadas y evolucionando poco a poco c on la introducción de nuevos aspectos interactivos y audiovisuales. Dader et al . (2011) exponen que en las ca mpañas electorales de 2011 – año en que se celebraron Elecciones Autonómicas y Locales y Generales – se potenció el uso de los eleme nto s v isuales más que e n ocasiones a nteriores, hasta el punto de ser más importante s que la propia i nformación que se p restab a en la página web: «En algunas, los elementos textuales resultan, según nuestro seguimien t o a lo larg o de t oda la ca mpaña, meramente se cundarios en beneficio de vídeos y fotografías del candidato o del partido, junto con elementos de publicidad electoral, enfocado todo ello, en su mayor parte, hacia la proyección de los líderes principales. Las páginas personales d e los candidatos s e muestran, baj o dicha perspectiva, como el e le mento más destacado por la mayoría de los grupos políticos» (Dade r et al ., 2011:8). Es de de s tacar que e n el análisis de Dader e t al . (2011) se señala que solamente UPyD con taba con una sección dedicada íntegramente a la transparencia, algo que destacaron en su trabajo como algo innovador, especialmente en Es paña donde todavía no se había a probado la Ley de Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno. En el año 2011 e l movimiento 15 -M también f ue un fen ómeno con mucha influencia durant e esta campaña el ectoral. Gestado en las redes s ociales, el 15 - M acaparó gran p art e de la información de los medios d e comunicación acerca de la campañ a elect or al (Abejón et al ., 2012). A unq ue no tuvo influencia en e l resultado (el PP ganó por mayoría ab s oluta), sí aportó conclusione s acerca del poder de las redes sociales para extender mensajes políticos. Este mo v imiento, como ya se h a mencionado anteriormente, fomentó en gran m edida los principios de tra nsparencia y participación ciudadana en la población. Según Haro B arba y 114 Sampedro (2011) el 1 5 -M h eredó la coordi naci ón tecnopolítica del 13 -M, las protestas surgidas en 2 004 como c onsecuencia del tra tamiento e lec toralista que recibieron los atentado s del 11 -M. El m ovimie nto 15 -M recla mó su participación activa en el sistema polí tico, mu y inf l uidos por el escenario digital: « En el 15-M, la lógica de Internet se ha llevado a la vía pública; de ahí que quienes desconocen la prim era no e ntiendan l o que ocurre. Nosotros tampoco, pero sí consta- ta m os que las prácticas en la Red (autoconvocarse, deliberar en foros, consumir contrainformación, tejer redes afectivas y efectiv as, generar y operar en esferas públicas periféricas y digitales) se han hecho ta ngibles. Los rasgos de la comunicación digital – cooperación, instantaneidad, realimentación, horiz onta lidad, desce ntraliz a c ión, flexibilidad, dinamism o o interconexión – se han hecho presentes en asam bleas y aca m padas». (Sánchez Duarte y Sampedro, 2011:101). Fue en e st a legislatura cuando l os partidos políticos comen z aron a incluir, al igual que ya había hecho UPyD, una sección de transparencia en su página web, seguramente por la obligación en la Ley de Tran s parencia de publicar cierta s informaciones en las páginas web, como veremos en el próximo epí graf e. A partir de l año 2014, entró e n el terreno de juego Podemos, u n partido q ue nació fruto de las reivindicaci ones del 1 5M y que ob tuvo un res ultado sorprendente en las Elecciones al Pa rla mento Europeo. La aparición d e Podemos generó un gran interés en el plano académico. U na muestra de ello es un monográfico de 2015 de la revist a Te knocultura de la Universidad Complutense de Madrid, dedicado en exclusiva a la f ormación, cuyo título era « Hipótesis Podemos: d iálogos, debates». En él Fernández Rubiño (2015) destacó el uso de Facebook y Twiiter para lanz ar m ensajes, retransmitir las activ idades del partido e int eractuar c on los usuarios. Dader (2015) des tacó s u precis o uso de las redes sociales y de las plataformas d igitales. Al tiempo que Podemos fue creciendo exponencialmente , se extendió también a nivel nacional un pa rti do catalán, Ciudadanos, que tenía como un a de sus señas de identidad la transpa re ncia y la r egeneración democrática. 115 El 2 015 fue un año int enso e n España con r elación a las campañas electorales, ya que se ce le braron com icios locales y autonómicos en mayo y generales en diciembre. Dader y Cam pos (2017 ) analiz aron la cibe rcampa ña de las Elecciones Generales del 20 de diciembre y concluyeron que los partidos políticos d ieron mucha más importancia a las red es sociales (Facebook y T w itter) que a las páginas web: «Un recur so que hace a ños surgió como el rasgo distintivo de la mode r nización digital, pe ro que a f echa de ho y má s parece mantenerse por inercia (…). L as webs partidarias parecen ahora concebida s como un instrumento de retaguardi a auxiliar, sin grandes novedades (… )» (Abejón et al . en Dader y Camp os, 2017: 138). Las webs están caracteriz adas por su papel propagandístico, plagadas d e imágenes del líder de la forma ci ón y del color corporativo. Los autores destacan la a usencia de una interacción real en las w ebs, así como la mediocre utilización de los recursos digitales para la coordinación logística d e ta reas. A estas altu ras , todos los partidos incluyen en sus páginas una pestaña de «T r ansparencia», que en algunos casos remite a una página e x terna y en otro s , interna (Dader y Campos, 2017). Aunque la evolución ha sido más lenta que en los países anglosajones, las páginas web han sid o una parte importante de la estrate gia co mun i cativa de los partidos políticos, especialmente du rante las sucesivas cam pañas electorales, en las que se ha ido desa rrollado tanto el contenido como el continente de las páginas partidarias. Ahora las webs se m antienen como una herr amienta que e s obligatoria, pero que se utiliza de una forma aux iliar. 3. Características y e v aluación de las páginas w eb de los partidos políticos para la transparencia Sea cual sea el objetivo de los p arti dos políticos a la hora de diseñar la página web, lo cierto es que se pueden ve r ciertas tendencias comunes entre las plataformas d igitales de las distintas formaciones. Ya en 2003, Norris realizó un estudio de l a transparencia de v arios partidos po lí ticos europeos en l os que tuvo 116 en cuenta la transparencia informativa – donde se estu diaba si incluía información sobre la historia del partido, la estructura, etc . – y la comunicación interactiva – que tenía en cuenta las h erramientas que permitían participar a los usuarios. A sí , esta autora con cluy ó que la mayoría d e las fo rmaciones f omentaba la transparencia informativ a en sus webs y desarrollan un p luralismo comunicativo. El éxito de las páginas w eb reside en la eficacia del co ntenido y la f uncionalidad del sitio web, según King y Youngblood (2016). P ara esto s autores, la principal función debe ser «proporcionar información y se rv icios de una ma ne ra a ccesible para t odos los ciu dadanos, inclui dos aquellos con discapacidades f ísicas y cognitivas» (King y Y oungblood, 2016:1). Tamb i én m encion an la u sabilidad como una de la s princi pales ca racterísticas a las que de ben aspirar los políticos en sus páginas web: «La usabilidad es una fu nción que repr esenta la f acilidad de un sitio web p ara que lo usen las personas. Hay una amp l ia gama de problemas que pueden daña r la usabilidad de un sitio web, i ncluyendo prob le mas con la n avegación, la legibilidad del t exto, y la f acilidad de encontrar la información» (Ki ng y Y oungblood, 2016:3). Y es que, es ev idente que dar información no sirve d e na da si no e s sencilla de en c ontrar y de consumir. La usabilidad, la accesibilidad y la comprensibilidad son caracterí sticas esenciales de la transparencia, también de los partidos polí ticos. Las webs s e pueden dividir se gún di ferentes clasificaciones d epe ndiendo de para qué se crean. Gandía y Archidona (2008:37) enume raron las posibles intenciones que tienen los políticos al crear y desarrollar sus sitios web en un trabajo q ue estudiaba las administraciones locales, p ero esta tipolog ía se puede trasladar a otras dimensiones, como al caso de las forma cio nes políticas:  La web ornamenta l: las institu cio nes crean la p ágina web pa ra promocionarse y la usa para difundir información general. No tien e objetivos claramente definidos, más que estar presente en Internet.  La web info r mativa: l a página se convierte e n una herramient a para aumentar la transparencia e inform ar a los ciudadanos sobre la 117 financiación institucional. Considera que esta información es útil p ara formar una opinión fundada en la ciudadanía.  La web relacional : es un portal de servicios para el ciudadano. Permi te una interacción entre los ciudadanos y los ad ministradores. Im agen 8. T ipos de web según la intención de los políticos Fuente: elaborac ión propia a partir de Gandía y Archidona (2008) En el caso de esta tesis doctoral, la perspectiva q ue m ás interesa es la informativa, pues esa es la principal función de la transparencia. Div ersos auto res (Chen, 2 007; D adas, 2008; Steinberg, 2013; Papag iannidis et al ., 2012) han debatido acerca d e la utilidad de las páginas w eb de los partidos políticos, así co mo su s efectos e n la ciu dadanía en la realidad y no solo en la teoría. Una de las principales utilidades es la que se ref iere a los periodistas, ya que las páginas web pueden serv ir com o una h erramienta de comunicación entre los partidos políticos y los reporteros (Chen, 2007). En u n estudio que Chen (2007) re alizó sobr e la utilidad de las páginas web d e los candidatos de las elecciones de Taiwán de cara a los periodistas, concluyó que estos no utilizaban las plataformas para sustituir la comunicación tradiciona l, sino para completarla. En aquel momento (2007), la autora sugirió q ue los sitios web aún tienen un larg o camino por reco rre r, ya que todavía n o esta ban tan consolidados. «Es te nuevo medio puede m ejorar algunos de los componentes 118 de la relació n de manera po sitiv a, pero los resultados sug ieren que basarse simplemente en el sitio w eb de un candidato n o puede g arantizar bue nas relaciones en tre una organización de c ampaña y los periodi stas» (Che n, 2007:105). En a lg unas o c asiones, la p articip ación de ntro de las páginas w eb es analizada como p arte de los e studios en tran s parencia. Al fin y a l cabo, las páginas n o so l o son un espacio para aporta r info r mación, sino ta mbién para crear un diálogo y democratizar la po lí tica. Dad as (2008:418) d i ferencia varios tipo s d e participación en las páginas w eb de los candidatos:  Participación robusta: «Proporciona múltipl es oportunidades para que los usuarios contribuyan contenido y se rela cio nen entre sí; P roporciona a los usuarios el p otencial de cuestionar públicamente o desaf iar suposiciones / creencias del candidato u otros usuarios.; El sitio w e b e s un foro pa ra que los usuarios participen y participen» (Dadas, 2008:418). Sus usuarios «son creadores, planificadores, productores, diseñadores, disidentes; pueden p ublicar en blogs, crea páginas de re des sociales, c arga vídeos y planea e v entos pa ra interactuar con otros usuarios, la campaña y los problemas» (Dadas, 2008:418).  Participación m oderada: «Permite m enos contribuciones del usuario; Proporciona poca aten ción y oportunida des para las v oces disidentes; El sitio web es un fo ro que ofrece algunas oportunidades para p articipar y conecta» (D adas, 2008:418). S us usuarios «tienen a lg unas oportunidades de ser creadores, planificadores, productore s o diseñadores; Se les proporciona algo d e espacio para disentir la voz; Principalmente participan en a ctiv idade s super ficiales tales como llenar encuestas y enviar correos electrónicos prediseñado s » (Dadas, 2008:418).  Participación super ficial: «Proporciona pocas o ninguna de las oportunidades p ara las contribu cio nes y el c ompromiso de los usuarios; Silencia a los disidentes al no permitir espacio para sus comentar ios; El 119 sitio web sirv e como un anuncio para el candidato, no como un fo ro pa ra la p articip ación» (D adas, 2008:418). Su s u suarios «tienen pocas o ninguna oportunidad d e ser creadores, pl anificadores, productores o diseñadores» (Dadas, 2008:418). Aún no e st á claro q uién us a Internet para favorecer la p artici pación, para informar a la ciudadanía y quién com o una f orma de modernizaci ón de las estrategias d e comunicación política, es d ecir, p ara mejorar la imagen de los políticos (Steinberg, 2013). Con relación a esto, Vesnic-Alujevic (2012 ) sugiere que asesores políticos y los encargados de la comunicación política digital «no deben u sar Internet para incrementar el interés de los ciu dadanos en la política, sino para crear estrategias para a quellos que ya tienen cierta conciencia y preocupación por ella» (Vesnic -Alujev ic, 2012:469). No cabe duda de q ue hoy en dí a hacen falta prof esiona les expertos para gestionar las páginas web d e las formaciones y guiar las campañas online de los candidatos electorales : «Montar una ca mpaña presidencial efectiv a en Internet requiere un grado de profesionalismo y organiz ación m ás f ácil de enc ontrar entre los que ya tienen ex periencia en p olítica electoral. Las ca mpañas presidenciales en línea claramente no son un lugar p ara los f or asteros y, en este sentido, la teoría de la normalización es relevante» (Vaccari , 2011:33). En Europa, existen di ferencias en el uso de las características de las páginas web de los p arti dos polí ticos. No obstante, V erger et al . (2012) observaron en una investig ación que las diferencias entre los esta dos europeos no tien en que ver con e l siste ma d e votación presente en cada uno. «No hay dif erencia entre países co n un menor grado d e división política con respecto a cualquiera de las dimensiones d e la utili zación de las páginas web: los países que está n dominados por pocos partidos no muestran ni más ni menos características en sus sitios web que los p aíses que tienen pa rti dos que so n igualment e po pulares» (Vergeer et al ., 2012: 141). Asimismo, estos autores descub riero n que aquellos países en los que había menos reput ación política se hacía m ayor referencia a este hecho en las págin as web de los partidos po lí ticos que en aquellos p aíse s en los que este problema no era tan grande. 126 La Ley de Transpare ncia no es la ú nica a la que están su j etos los partidos. También está n obligados a cumplir co n la Ley Orgánica 8/2007 de Financiación de los Partidos Políticos, modificada p or última vez en marzo de 201 5 (después de la aprobación de la Le y de Transparencia), en c uyo preámbulo se habla de la necesidad de a ctualiz ar la no rma para dotarles de mayor t ran sparencia y contro l. Así, la ley menciona que e x iste u n amplio sentimiento en la opinión pública sobre la necesidad de regular la f i nanciación de l os partidos políticos y ampliar s u transparencia, para que a sí se asuma la soberanía p opular que pide el c ontrol de las instituciones eleg idas e n las urnas. La Ley de Financiació n de Partidos Políticos está estructurada de la siguiente forma: en el p ri mer título se e x ponen las normas gen erales; en e l segundo, las fuentes de f inanciación, divididas en las q ue p rovienen de recurs os públicos (Capítulo I) y privados (Capítulo II); e n el te rcer título se define el régimen tributario, d onde se e x plica el general par a l os partid os (Capítulo I ) y e l de las cuotas, aportaciones y donaciones que se les efectúan (Capítulo II); en el cuarto título, se señalan las obligaciones contables y gestión económico -fina nciera; en el quinto título se p revé el sistema de fiscalización y control, que corresponde al Tribunal de Cuentas; y en el sexto título s e indican el régimen sanciona dor y los actos que son considerados como infracciones grav es o mu y graves. La norma hace varias menciones a la tran sparencia, una de ellas en la disposición a dicional tercera, donde se señala que los p roc edimientos d e contratación de las formaciones deben i nspirarse en los p rincipi os de publicidad y transpa rencia, entre otros. Además, indica que deben aproba rse unas instrucciones internas sobre esta materia, que deben ser p ublicadas en la página web de cada partido polí tico. El resto de las menciones a la transparencia tienen lugar en el preámbulo, que es importante por ser una declaración de int enciones en la que se aboga por un futuro transparente, pero a lgunos capítulos son interesantes desde el punto de vista de la publicidad activa. 127 Una de las parte s más inte res antes de esta no r mativa tie ne lugar en el cu arto título, donde se señalan ciertas obligaciones contables que las form acione s deben incluir e n un libr o de c ontabilidad. Este libro se debe env iar al Tribunal de Cuentas, pero podría ser interesante que el libro de contabilidad n o solo se remitiera a l T C, sino que se hiciera púb lico en la página w eb. Estos son los elementos que debe contener el libro: «a) El inventario anual de todos los bienes. b) La cuenta de ingresos, consignándose co mo mínimo las siguientes categorías de ingresos: – Cuantía global de las cuotas y aportaciones de sus afiliados. – Ingresos procedentes de su propio patrim onio. – Ingresos procedentes de las donaciones a que se refiere el artículo 4. – Subvenciones públicas. – Rendimientos procedentes de las actividades del partid o. – Herencias y legados recibidos. c) La cuenta de gastos, consignándose como m ínimo las siguientes categorías de gastos: – Gastos de personal. – Gastos de adquisición de bienes y servicios (corrientes). – Gastos financieros de préstam os. – Otros gastos de administración. – Gastos de las actividades propias del partid o. d) Las operaciones de capital relativas a: – Créditos o préstamos de instituciones financieras. – Inversiones. – Deudores y acreedores». (Ley de Financiación de partidos políticos, 2015:7) 128 Son datos que pueden ser de un gran interés público y, por ello, sería interesant e que tamb ié n se publicaran en las webs, siempre cumpliendo con la normativa de privacidad y protección de datos vig ente. Los siguie ntes a rtí culos disponen también otras oblig aciones interesantes, como que las cu entas anuales deben comprender el Balance, la Cuenta de Resulta dos y una Memoria explicativa de estas. Esta memoria debe incluir la relación d e subvenciones públicas y pr ivadas, en dinero, en especie y recibidas de personas físicas. También se deben especificar los créditos o préstamos. En este marco legal, ya se señal a la obligación de publicar en la web el balance y la cuenta de resultados, así como el informe de fiscali zación de l Tribunal de Cuentas de cada e j ercicio. A pe sar de ello, como ya se ha señalado, el resto de información tamb ié n puede considerarse de interés público y, por tanto, n o debería haber problemas para publicarlo. La última n or ma en la que se regulan principios d e publicidad activa pa ra los partidos po lí ticos e s la Le y 9 /2017, de 8 de nov iembre, d e Contratos del Sector Público, p or la que se transponen al ordenamiento jurídica español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 201 4/24/UE, de 26 de febrero de 2014. Aprobada en noviemb r e de 2017, la norma regula las d irectrices que deben seg uir los ó rganos públicos respecto a los contratos para cump lir con un principio de transparencia y para mejorar la relación calidad precio. Aunque dicha ley está dirigida a las entidades públicas, existe una parte dirig ida a los partidos políticos, por disponer de una f i nanciación f unda mentalmente pública. Según lo previsto en el artículo 321 de la norma, los partidos políticos deben aproba r unas instrucciones en las que regulen los procedimientos de contratación «de f or ma que quede garantizada la efectividad de los principios de publicidad, concurrencia, tra ns parencia, confidencialidad, igualdad y n o discriminación, as í como que los contratos se a djudiquen a quiene s p resenten la mejor oferta, de conformida d co n lo dispuest o en e l artí culo 14 5» ( BOE, 2017: 195) . Di chas instrucciones deben es tar disponibles para todos los interesados en participar en estos procesos de adjudicaci ón de contratos. 129 En la norma también se hace men ció n a la prohibición d e c ontratar a entidades que hayan sido condenadas mediante sentencia firme por delitos de financiación ilegal de partidos políticos y corr upción , entre otros. El ma rco legal so br e el que se sujetan los pa rt idos políticos en materia de transparencia se limita a estas dos no rmativ as: la Ley d e T ransparencia, Acceso a la Información Públi ca y Buen Gobierno , la Ley de Financiación d e Partidos Políticos y la Ley de Contratos del Sector Público. Aunque las tres ha y an sido aprobada s o mod i ficadas recientemente (2013 , 201 5 y 20 17, sucesivamente), sigue siendo necesaria una revisión de estas , especialmente de la primera, pa ra aumentar las exig encias hacia las formaciones. Lo cierto es que, a pesar de la existencia d e estas leyes, los partidos polí ticos han s eguido cometiendo delito s de c orrupción y blanqueamiento de ca pitales, lo que llev a a pensar en que es nec esario seguir reforzando dichas normativas p ara di f icult ar a las formaciones la posibilidad de actuar ilegalmente y hacer que las ley es tengan m enos lí mites. 5. De partidos transparentes a partidos abiertos En el capítulo an t erior se h a puesto de man i fiesto el concepto de Gobierno abierto, que une los fenómenos de la transparencia, la participación y la colaboración para el d esarrollo y evolución d e la d emocracia. Esto su pondrí a un importante cambio en la mentalidad de la ciu dadanía y de la clas e política, pues no solo implica el uso d e las nuevas tecnologías, sino que el uso de e stas herramientas se debe a provechar p ara fomentar precisamente esos valores (transparencia, participación y colaboración). Así, si los a utores ha n hablado de Gobierno y Parlamentos abiertos , ¿p or qué no hablar de Pa rtidos abiertos? Introducir los valores que compo nen e l Gobierno abierto (transparencia, participa ción y colaboración) podría ha cer crece r a los partidos políticos y convertirlos en org anizaciones más democráticas, con más posibilidades de aprender de la ciudadanía y de otros actores de la sociedad. 130 Los partidos políticos a biertos se po drían definir como los partidos p olíticos q ue, influidos por el auge de las n uev as tecnol o gí as e impulsados por el objet iv o de recuperar la c onfianza de la ciudadanía, tienen como estrategias la apertura informativa, la escucha a c tiva de las sugerencias d e sus filiados y de la ciudadanía en general, y la colab oración con la socied ad para reali zar sus plan es y proy ectos. Este fenómeno im plicarí a algunas consecuencias, q ue podrían resumirse en las siguientes, s egún c ada uno de los pilares que componen el G obierno abie rto y, por tanto, los partidos políticos abiertos:  Transparencia: la apertura informativa derivaría en unos ciudadanos con más conocimientos sobre las activ idades e ideas d e los pa rtid os polí ticos. Otra consecuencia sería la rendición d e cuentas, e s decir, las f ormaciones se harían resp onsa bles ta nto de sus éxitos como de sus fraca s os y darían explicaciones a la población. Como es lógico y ya se ha destacado en anteriores ep íg rafes, esta información debe ser útil, accesible y reutilizable. Asimismo, la transpa re ncia no s olo co nsiste en publicar la información y si no en q ue s ea m ás fác il de encontrar la que ya está publicada.  Participación: e scucha r d e forma activa a la población deriv a en medidas que satisf ac en a la ciudadanía. Si los partidos políticos consultan los planes y propue s tas que tienen, estos se pueden ver enriquecidos por los conocimientos de los ciudadanos. Para esto es necesa rio que existan canales de diálogo aprop iados y que la ciudadanía tenga motivación para interactuar con los políticos.  Colaboración: los part idos podrían realiz ar actividades de c olaboración con los ciudadano s , l as instituciones, empresas u organizaciones de forma que ambas parte s se vean beneficiadas. Pa ra esto son especialmente útiles las nuevas tecnologías y sus infinita s po sibili dades para reu tiliz ar los da tos y otros recu rsos en fo r ma de diferente s proyectos. La colaboración entre l o s partidos y el electorado p uede ser positiv o para que los proyectos d e los ciudadanos v ean la luz y para complementar planes de las formaciones con las ideas de lo s ciudadanos. 131 Aunque las formaciones principales destac an la labor d e la transparencia, c abe destacar el caso del Parti do X, una fo r mación po lí tica nacida en 2012, que de s de sus inicios pretendí a ser ab ierta. Desde este p artido se p ropuso que Inte rnet y la tecnología sir v ieran p ara realiz ar propuestas como la w ikilegi slación y el wikigobierno , que supondrían u na manera colaborativ a y transparen t e de elaborar procesos legislativos. L a w ikilegislación consiste en la re dacción de normas legisl ativas co n la participación de l a ciudadaní a y cuenta con fase d e información p úbli ca (transparencia), de bate, en mienda, procesamiento, redacción, comentarios ciudadanos, mod i ficación del documento y texto fina l que sería some tido a votación. En estas ide as de gobierno y legislación están integrados los principios fundamentale s d el Pa rtido X, que son compartir, se r transparentes y cooperar y que encajan con los pilares d e los pa rti dos políticos abiertos. Al igual que en el caso del Gobierno y los Pa rlamentos abiertos , para que puedan existir partidos políticos abiertos es necesaria una educa ci ón y una formación al respecto en la población, así como en la clase política. Es preciso cambiar la mentalidad y conoce r l as co ns ecuencias n egativas y positivas que esto podría tener, ademá s de controlar las herramientas digitales que pued en perm itir qu e estos cambios se hagan realidad. Que los partidos políticos sean abiertos también puede implicar beneficios para la organización del partido. Al f luir la in f ormación e ntre los diferentes departamentos d e la formación, los políticos se v uelv en más e f ici entes y las medidas que se toman so n más coherentes con el ideario del partido y de sus afiliados. Otro aspecto interesante para incluir en los partidos políticos abiertos serían las peticiones de informac ión, para lo cual sería necesario aprob ar una nor mativa que permita a los ciudadanos pedir datos de di fe re nte índole, a quienes las formaciones respondieran de forma obligatoria. Construir partid os p olí ticos abiertos supone adaptar todos l os a spectos del Gobierno abierto al ca so concreto de las f ormaciones que, a l n o ser 132 organizaciones públicas, no tienen las mismas obligaciones que la s administraciones. E st a transformación podría im plicar un salto en el funcionamiento de las formaciones que las haga más eficientes, al mismo tiempo que recuperen la confianza del electo ra do. Este concepto será desarr ollado en el cuarto capítulo de esta tesis doctoral. En el próximo capítulo, se analizarán los d iferentes a gentes que rea liz an una fiscalización de la información, de modo que controlan si los político s, instituciones y organizacion es cumplen verdaderamente con su deber de s er transparentes. 133 C A P ÍTULO 3: L A FISC ALIZ A C IÓN DE L A TR A NSP A R ENCI A DE L OS P A R TIDOS PO LÍTICOS COMO HERR AMIENT A DE E VALU A CIÓN COMUNIC A TIV A Las normas no son los únicos instrumentos que deben v elar por la transparencia de las instituciones, ya sean privadas o públi cas. De hecho, ante las carencias que p resentan l as ley es, resulta aún más necesario que e x ista una se rie de agentes que se encarguen de vigilar a los p oderes políticos, y fo menten la transparencia. Así, se po drá fiscalizar la información publicada por estos. En e s te capítulo, estudiaremos varios acto res que se encargan de cumplir esta fun ción: los medios de comunicación, la ciudadanía (a través de organizaciones d e sociedad civil), el Consejo de la Transparencia y el Tribunal de Cuentas. 1. Medio s d e comunicación: el cuarto poder y su relación con la transparencia 1.1. Los medios de comunicación frente a la transparen cia de la política Un a de las principa les funciones de la tr ansparencia es que la ciudadanía esté informada para que la toma de decisiones sea co herente y responsable. P ara ello, no sol o se neces ita que los po lí ticos sean transparentes, los medios de comunicación d eben dar m uestra de ello, ya que son la principal fue nte de información para la población. Desde q ue los med ios de comunicación han contado con una audiencia m asiva, se ha percibido por parte de la Academia una responsabilidad por pa rte de los profesionales de la c om unicación. Da da la labor social del periodismo , l os profesionales de la informa ció n deben de cir la verdad y colaborar para que la 134 rendición de cuentas de los re presentantes de la ciudadanía se haga realidad. Por ello, se h abla de una fu nción de perros guar dianes ( watchdogs ) por parte de los periodist as, que deben v elar p or que lo s diferentes procesos po lí ticos se lleven a cabo de una forma ejemplar (Coronel, 2008). Esta función de w atchdogs puede exigir aún más esfuerzos e n la Era Digital, donde los medios de comunicación no solo tienen más posibili dades para difundir sus inf ormaciones, sin o que también cue ntan co n nuev as fuentes de información, a sí como un nuevo escena rio en el que los po lí ticos pu eden actuar y q ue, p or tanto, deben controlar para v igilarlo s. La transparencia supone diversos cambios para el ejercicio del periodismo y los académicos se h an esforzado especialment e por subrayar los be neficios. Sin duda la principal ventaja de qu e haya transp arencia para e l pe rio dismo es qu e las ingentes bases de datos que se f or man sirven como nuevas fue ntes de información para la realiz ación de reportajes, noticias y a rtí culos (Norris, 2001). Por e llo, cambian también las rutinas de los periodista s que utilicen los grandes bancos de da tos para hacer sus inform aciones: «El proceso d e p roducció n informativa se rá n ecesariamente más m etódico. Ideación, planificación, búsqueda de fuentes, tratamiento de datos, visualiz ación y co nstrucción del relato serán fases – lo son ya – en las q ue profesionales de disciplin as téc nicas y sociales han de colaborar estrechamente bajo los cán ones de nuevas narr ativas ajustadas a estándares como el multiformato, e l multimedia y la multiplataforma» (Zafra, 2013: 1). A sí , lo s periodistas deben aprende r a leer estas bas es d e datos e interpretarlas, a lgo que aportará n uev as fuentes a los contenidos periodísticos. El auge de la transparencia ha coincidido con una crisis de la legitimidad política, que ha ido acompañada de otra crisis del periodismo. Los m edios han ido perdiendo paulatinament e la credibilidad y, por ello, les interes a encontrar nuevos modelos de comun ic ación q ue les hag an recuperar esa c onfianza de los ciudadanos. Div ersos autores argumentan que la calidad de los contenidos periodísticos mejora porque los datos de los que se a limentan so n más p r ecisos y son 135 publicados por l as fuentes of iciales y primarias. Ade más, se desarrollan nue v as herramientas tecnológicas para que esto se lleve a cabo d e u na forma más rápida y e ficaz. «El a prendiz aje y el periodism o basado en datos permite a los investigadores estudiar grandes corpus de textos para revelar patrones nacionales de argumentación, lo que a su vez p uede promover la comprensión internacional» (Erdmann et al ., 2016: 37). «Para el periodismo, Internet ofrece nuevas form a s de descubrir historias, identificar fuentes, verificar hechos, clasificar datos, crear mapas y gráficos, cultivar voces y opiniones diversas y publica r . También es una vía de transmisión inigualable de rumores, verdades a m edias, hecho s no verificados y propaganda, una fábrica de ‘ verdad ’ q ue eructa la nieb l a, desencadena la publicación y la superficialidad y encubre agendas personales, com erciales o id eológ ic as. Es un habilitador del anonim ato, que no tiene responsabilidades por definición. Aquellos que hablan de una er a de ‘ pos -verdad ’ describieron cómo una mentira (...) puede volverse viral m ientra s los perio distas y las nutrias andan a tientas sin antídoto» (Bennet cit. Bowles et al ., 2014:107). La Rosa y Sandoval (2016) e ncontraron una co rrelación e ntre el surg imiento del Periodismo de Datos en España y e l desarrollo de la Ley de Transparencia y Buen Gobierno, que ind ica que ambas van de la m ano en su progreso y su desarrollo. El periodis mo d e datos « s e fortalece gracias a esa corriente global a favor del Gobiern o abierto y la transparencia en las Administraciones Públicas, empresas y o rg anizaciones priv adas. Una corriente s obre la que navegan l a inmensa mayorí a de los ciud ada nos conectados» (Za fra, 2016:1). Por u n lado, una mayor transparencia inv ita a m ás medios a nutrirse de los da tos y, por otro lado, los pe riodist as solicitan mayor transpa re ncia (o presionan a las instituciones) para conseguir má s datos y crear más piezas en los medios de comunicación. Los me di os de comunicación, por tant o, están interesados en que se d es arrollen tecnologías d e Open Data , Big Data y la transparencia en general, p ues esto le 142 viven actualmente una desafección política en continuo a scenso, es pecialmente en las dos última s décadas (Barrero e t al ., 2 016; Can ales Aliende y Romero Tarín, 2016; Rebolledo et al ., 2 016). Esto implica una mayor debilidad de las instituciones y de los valores p úblicos en la sociedad, además de un sentim i ento global de de cepción respecto a los líderes gu bernamentales (Can ales Aliende y Romero Tarín, 2016). La desafección polí tica implica que los ci udadanos no quieran participar en l a vida p olítica o lo qu ieran hacer por s u cuenta, lo que refleja el profundo cambio que atraviesa el sistema democrático. Castells (2009) af irma que la sociedad actual está estructurada e n torno a redes que fu ncionan gracias a las tecnologías de la comunicación d ig itales. Estamos, además, ante una sociedad global, puesto qu e la comuni cación entr e individuos es posible e n todo el mu ndo debido a estas redes y es eso lo que ha impulsado la globalización d e los mercados y de much os otros elementos de la sociedad , especialmente los que tienen que ver con la comunicación. Gracias a las n uev a s tecnologías, la info r mación ha c omenzado a f luir a u na v elocidad y en un volumen n unca alcanz ado. Asimismo, esta comunicación pasa a ser horizontal, lo que permite a los ciudadanos tene r la oportunidad de comunicarse con otros ciudadanos e incluso con su s gobernantes y , p or tanto, la i nformación ya n o se produce de fo r ma v ertical: de a rriba (privil egiado s) ha cia abajo, sino e n un plano horizontal (Castells, 2009). Este es otro de los mo tiv os por los que la transparencia ha conseguido introducirse en la agenda polí tica, mediática y cívica d e una form a tan rápida. Se espera que la transparencia haga desaparecer o mitigue la desafección política y po tencie al m is mo tiempo los flujos de co municación entre ciudadanos y políticos (Rebolledo e t al ., 2016). Se presupone que, con una política transparente, las instituciones y organizaciones políticas recuperarán la confianza que los ciudadanos han perdido en ellos, pue sto que se dejan v er tal y co mo son de cara a los ciudadanos. «Podría r epresentar un paso adelante en la m edida en q ue, g racias a la información pública, los ciudadanos puedan participar en la vida conocimientos necesa rios para influir en su de sarrollo, prevenir y controlar las 143 ineficiencias administr ativas, corregir los errores, denunciar las i njusticias y establecer relaciones más profundas dentro d e la comunidad local » (Rebolledo et al ., 2016: 52). Así lo de muestra la evolución de los datos recogidos por el Centro de Investigaciones Sociológicas en los últimos años, en los que la confianza en el sistema político ha ido en decliv e 32 . También ha sido antes mencionado el creciente aumento d e una demanda por la transparencia rela c ionado con el uso d e los ciud adanos de las nuevas tecnologías. Castells ex plicó ya en 2 001 que la se ns ación de apertur a que ofrece Internet influye en muchos niv eles, tanto a los ciudadanos como a lo s gobiernos y as eguró que estos tres ejes (Internet, ciudadanía, clase polí tica) debían estar unidos. «A no ser que los gobiern os de j en de teme r a los ciudadanos y, po r ende , a Internet, el llamamiento de los ciudadan os a las b arricad as de la libertad, como último recurso, mostrará una sorprendente continuidad histórica» (Castells, 2001:211). Asimismo, las redes sociales imp lica n que se desarrolle me j or el Gobierno abierto y, p or tanto, l a transparencia informativa d e los p olíticos, puesto q ue permite que los datos sean ac cesibles a l público (Caridad Sebastián y Martínez Cardama, 2016). Si los políticos no sol o publican datos en sus páginas web, sino que también l o d i fu nd en a tr avés de las redes s ociales, estas in formaciones llegarán a una may or cantidad de ciu dadanos y, co mo c onsecuencia, serán más utilizadas. 32 Inform ación disponible en : http://www.cis. es/cis/opencm s/ES/11_barometros /Indicadores_PI/docum entos/se rGobOpo.html (Consultado: 24 /06//2019) 144 2.1. La monitorización cív ica de da tos d e los partidos políticos La fun ció n de los ciudadanos no solo ha sido la de u sar los datos que las instituciones u o rg anizaciones publican, sino que tam bién se han organiz ado para demandar que se pub liq uen más dato s , e inclu so h an sido ellos los que han recopilado datos. A sí , desde la ciudadanía, han surgido diferentes fenómenos que pretenden mejora r los ni veles de apertura de las administraciones. Se trata de organismos que se dedican al activismo de datos, que se gú n Caffarena (2017) se puede clasificar en dos tipos fundamentalmente:  Aquellas e ntidades fo rmadas por ciudadanos que impulsan la transparencia inform ativ a de los gobiernos, las empresa s y otras organizaciones a través de di fe rentes c ampañas.  Organizaciones creadas pa ra la realización del activismo haciendo uso de los d atos que se publican y utilizando nuevas me t odologías relacionad as con las TIC con estos datos. Las segundas tratan de suplir de algún modo las carencias que e ncuentran en los medios de comunicación e n cuanto al u so de los datos. Cas ero -Ripollés (2015) habla de di ferentes grupo s ciudadanos que realizan actividades similares al periodismo de d ato s y «con ello, g eneran una fiscaliz ación y un escrutinio permanente de los centros de poder» (Casero -Ripollés, 2015:97). De este modo, los ciudadanos implicados en estas actividades crean pr oductos qu e f acilitan el acceso a la información institucional y of rece n datos so bre grupos d e p resión, lobbies , etc. Con esto, también, s egún el m is mo autor, impulsan la evolución de los medios de comunicación hacia ese camino. Keane y Feenstra califican a las organiz aciones que e jercen el activ ismo de datos como «plataformas de m onitoriz ación colaborativa », cu y os principales propósitos son «alterar la agenda mediática y po lí tica; multiplicar los puntos de vista; fomen tar la transparencia y, f inalmente, d enunciar a los responsables y causantes d e la crisis eco nómica y polí tica» (2014:3). Según est os a utores, el término «monitoriz ación » tiene dos sentidos: (1) monitorización como 145 observación de los procesos; (2) mon itoriz ación como retransm isió n por pantalla, su relación con lo audiovisual. Este tip o de o rg anizacion es surgieron en mayo de 2011 y encuentran uno de sus oríg enes en el 15 -M y en todos los m ovimientos activistas en los que deriv ó. El 15 -M inspiró a mu chos ciudadanos, que esta ban cans ados de la polí tica tradicional es pañola y los animó a oponerse a las instituciones y a reclamarles nuevas responsab ilida des. Est e fue, ad emás, un m ovimiento q ue se en gendr ó en Internet, lo q ue hizo que la ge nte estuviera y a formada en alg unos valores relacionados con la Era Digital y la transparencia. Desde ese año, estos movimientos han crecido exponencialmente (Keane y Feen s tra, 2014). Para estas o rg anizaciones se han a c uñado las siglas CSO ( Civil So ciety Organi z ations ) que, según V an Zyl (2014 ), juegan un papel más importante del que la literatura ha admitido tradicionalmente, ya que pueden ejercer como intermediarios entre los políticos y la ciudadanía, además de ostentar la capacidad para presionar a los poderes inst itucionales y aumentar la participación de la sociedad en la toma de decisione s. El mismo autor destaca que las CSO tienen un mayor efecto si cue ntan co n e l apoyo de otra s organizaciones, como puede ser el caso de l os pa rtid os políticos. Este autor afirma q ue las CSO actúan de cuatro formas principales (Van Zyl, 2014): 1. Acceden, interpretan y difunden la información de forma accesible 2. Demandan una may or rendición de cuentas a las instituciones 3. Apoy an a otros ó rg anos d e control para que se rinda cuentas p or p arte de las instituciones, como al poder judicial 4. Apoy an a otros actores, como p artidos polí ticos, para que exijan la rendición de cuentas En el campo de las organizaciones civiles que se encargan de monitorizar la información pública, han sido ampliamente estudiadas en co ncreto las organizaciones de control parlamentario o Parlam entary Monitoring Organi z ations (PMO), que s on aquellas plataformas ciudadanas que se 146 encargan de vigilar y con trolar la a ctiv idad r ealizada en los parlamentos ( Vielba et al ., 2013 ). Las PMO han realizado dife rentes iniciativas junta s. Una de las más impo rtantes ha si do la Declaración sobre la T ransparenci a P arlamentaria, que tuvo lugar en 2012, y fue aprobada por un total de 76 organizaciones de todo el m undo. En el texto, las PMO a f irman que su trabajo consiste en promover la cultu ra de la transparencia, tran s parentar la in forma ci ón parlamentaria, hacer más sencillo el acceso a la información de los parlamentos y facilitar el acceso y el a nálisis de la información publicada en Internet. La Declaración se divide en torno a estos cuatro objetivos (Opening Parliament, 2012):  Promover la cultura de la transpare ncia: Afirman que la información parlamentaria pertenece al público y, po r ello, hay que fomentar la transparencia creando leyes al respecto. Tamb ién es necesario que se supervise el cumplimiento de esta s leyes, que se promueva u na educación cív ica centrada en estos valores, que se p romueva la participación de la sociedad civil, q ue se gara ntice la independenci a de las CSO y las PMO, que sea posible monitorear la in fo rmación, qu e se garanticen los recursos legales y judiciales cuando se trate de problemas con el acceso a la información, que la info r mación sea completa, oportuna y ex acta.  Transparentar la i nformación p arlamentaria: P ara que esto sea po si ble s e deben realiz ar reformas, se d ebe difundir la información necesaria para entender e l fun ciona mien to de los parlamentos, así como de los m i embros de estas. También es necesario dar a conocer i nformación sobre el funcionariado y la propia administración. La Declaración ta mbién plantea publicar la agenda parlamentaria, los tr abajos de las comi siones legislativas, las actas y de liberaciones plenarias, los informes realizados para los parlamentos, el presupuesto, revelar los activos, g rabar los votos parlamentarios, informar sob re los conflictos de in tereses y cond ucta y difundir información del pasado.  Facilitar el acceso a la in f ormación parlamentaria: Las PMO afirman que la info r mación debe se r a ccesible e n múltiples canales, no solo el 147 electrónico, incluyendo el acceso f ísico, garantizar que los med i os de comunicación puedan ser o bserv adores independientes y difundir transmisiones en directo y cuando se soliciten. Resaltan que todo esto debe ser de igual f orma en todo el paí s, con un len guaje s encillo, con el uso de varios idiomas y que garantice un acceso libre y gratuito a toda la población.  Permitir el acceso electrón ico y de análisis de la inf or mación parlamentaria: La información anteriormente mencionada, segú n las PMO, d ebe ser en formatos abiertos y estructurados. E n este sentido, se insta a garantizar el u so tecnológ ico y la privacidad ciudadana, usar software ab iert o, ha c er p osible que la información se descargue para poder reutilizarla, mantener actualizada las páginas web, implantar motores de búsqueda sencillos de u tiliz ar, introducir e nlaces de hipe r texto a información relacionada, habilitar servicios d e a lerta y garantizar la horizontalidad en la comunicación. Todos los o bjetiv os mencionados pue den trasladarse al resto de instituciones, no solo las parlamentarias, o incluso a otras organizaciones, como los partidos políticos, a las que se podría cali ficar co mo org anizaciones d e monitorización de partidos políticos (O MP P). Hay varios tipos de organizaciones que se dedican a la monitoriz ación cívica de los poderes políticos, s egún la función que te ngan. A c ontinuación, se mostrará una tipo l ogía de esta s plataformas, basada en tipologí as d e diferentes estudios y en propu estas propi as y, poste riorment e, se m encionarán e jemplos de estas categorías:  Organizaciones que fo mentan la transparencia: p ued en dividirse entre organizaciones profesionales y n o profesionales. La s primeras suelen están con s tituidas como ONG o fundaciones, que, especialmente en los últimos 15 años, han prom ovido sin ánimo d e lucro la cultura de la transparencia y no solo han demandado a los gobiernos que creen leyes de transparencia, sino q ue han impulsado una evolución en las mismas. 148 También las hay de carácter m enos pr ofesional, compuesta s p or ciudadanos que busca n los mismos objetivos que las anteriores.  Organizaciones con f unción de perro guardián y rend ición de cuentas: a l igual q ue en el c aso de los medios de comuni cación, d enuncian a busos y malas prácticas llevadas a cabo por las instituciones y su objet ivo es vigilar y controlar los poderes p olíticos. Presi onan a los po lí ticos para q ue justifiquen sus actos y los ev alúan en co nse cuencia (Feenstra y Casero Ripollés, 2014; Alonso-Muñoz y Casero-Ripollés, 2 017).  Organizaciones d e pe riodismo alternativ o y co laborativ o: promueven l a inclusión d e n uevos temas en el debat e p úblico que no se encu entran normalmente en la ag enda mediática . Exploran los datos que están disponibles y buscan en e llos hist orias interesantes y que no suelan salir en los medios tradiciona les para que puedan llegar a la población (Feenstra y Casero Ripollés, 2014; Al onso -Muñoz y Casero -Ripollés, 2017).  Organizaciones para la conectividad social y po lí tica: estas plataformas ponen en contacto a políticos con la ciudadaní a pa ra que se pueda establecer un diálogo má s abierto que en las red es sociales (Alonso - Muñoz y Casero-Ripollés, 2017 ).  Organizaciones para el fomento del debate y la discusió n pública: estos grupos se encargan de pro mover la difusión de id eas para promov er la pluralidad del debate político. Usan la tra nsparencia para dar a c onocer nuevos temas (Alonso-Muñoz y Casero-Ripollé s, 2017). 149 Im agen 11. T ipos d e organizaci ones de m oni torizac ión Fuente: elaborac ión propia A) Organizaciones que fomentan la tra nsparencia: Esta categ oría se puede div idir, como se ha e x plicado anteriormente, entre las organizaciones de ca r ácter profesional y las de carácter no profesional. Las primeras son las más e x tend id as, con la famo sa ONG T r ansparencia Internacional como uno de los mejor es ejemplos. Conocida globalmente, Transparencia Internacional ha ayudado a extender por todo e l mundo la idea de la tra nsparencia gracias a las n umerosas activ idades que realiz a y f inancia (Ball, 2009). La historia de TI comienz a en los añ os 90, cuando el abogado alemán Peter Eigen, que pertenecía al Banco Mundia l, quiso luchar contra la corrupción desde e l seno de este banco. Al en contrar vari as dificultades, Eigen fundó en 1993, junto a otros expertos en economía y derecho, la organiz ación no gubernamental T ransparencia Internacional, co n el o bjetivo de e studiar los efectos de la corrupción en los ciudadanos (B all, 2009). 150 Según la página w eb, TI t ambién realiza diversas campañas pa ra refo rmar las normativas existentes en to rno a la corrupción y a la trans parencia. Curiosamente, la ONG no denuncia casos de co rrupción, p uesto qu e considera que esa es labo r de los periodista s , no de T I 33 . TI cuenta con más de 1 00 países colaboradores y la ma y or parte de su s ingresos provienen d e agencias gubernamentales, aunque también de empresas privadas. Transparencia Interna cional tiene su propia versión en España y se dedica fundamentalmente a publicar todos los a ños un Índice d e T ra nsparencia de los Ayuntamientos, un Índi ce de T ransparencia de las Comunidades A utónomas, un Índice de T ransparencia de la Gestión d el Ag ua, un Ín dice de Transparencia de las Diputaciones provinciales y un Índice de Transparencia de los Parlamentos. Con estos y otros estudios que la organización realiza anual mente, pretenden impulsar la transpa r encia y evaluar los av ances 34 . Además de los ya mencionados también realiz a u n Índice de T ransparencia de Partidos Políticos que actualiza cada año, algo de especial rel evancia p ara esta tesis. TI España cuenta con varios conv enios con partidos p olíticos (PSOE, UPyD, Ciudadanos y CDC) en los que se co mprometen a impulsar la tra nsparencia de f orma conjunta, así com o a ad optar di versas me didas anti c orrupción, y a prop icia r u na mayor apertura informativa 35 . Pero TI no e s la única organización que f unciona en E s paña en este sentido. Existen numerosos casos de organizaciones que se de dican a f omentar el acceso a la información entre las instituciones y a garantizar que se eduque en transparencia a los ciudadanos. Con una sede p ropia en España, la Open Knowledge Foundation es una org anización internacional sin ánimo de lucro, cuyo objetiv o es mostrar a la sociedad civ il el v alor que tienen los d atos abiertos 33 Inform ación disponible en: http://transparencia .org. es/que- es -ti/ (Consu ltado el 9/ 01/2017) 34 Inf ormac ión dispo nible e n: ht tp://transparencia. org.es/acerca - de - ti -esp ana/ (C onsultado e l 9/01/2017) 35 Inform ación dispo nible en: http://tra nsparencia.org.es/c onvenios -sobre- transparencia/ (Consultado el 9/0 1/2017) 151 para que se puedan beneficiar. Aportan a las organizaciones herramientas para trabajar e st as h erramientas, d e manera q ue a prend an a v alorar la a pertura d e información. Con esto, también pretenden que los gobiernos permitan un may or acceso a su información 36 . En su página web, afirman que quieren que el conocimiento abierto se a un «concepto corriente». «El conocim iento abierto e s en lo que los datos ab iertos se co nv ierten cuando son ú tiles, reutilizable s y usa dos – no sólo que algunos datos están abiertos y puedan ser usados libremente, sin o que sean útiles – accesibles, comprensi bles, significativos y capaces d e ayudar a alguien a resolver un problema r eal. Así que el c onocimiento abierto es po t enciador – nos ayuda a hace r c ambios y mejorar el mundo» 37 . En el a ño 2 007, se creó una organización con el objet iv o de «fortalece r la confianza de la sociedad en l as institu ciones y e mpresas promoviendo la transparencia, el bu en gob ierno y el c ompromiso social» 38 , según recogen e n su página web. Se trata de la Fundación Compromiso y Tran sparencia, antes conocida como Fundación Compromiso Empresarial. Compromiso y T ransparencia se dedica a la realiz ación de diferentes a ctiv idade s en c olaboración con la sociedad civil, las instituciones y las entidades privadas, que promuev en la transparencia e n cada uno d e estos sectores. La fundación difunde pub licaci on es esp ecializ adas sobre el tema (informes, ránquines, guías sobre buen gobierno y transparencia, etc.); promociona foros d e de bate c on colectivos, espe ci almente centrados en e l uso de las redes sociales; cursos y talleres pa ra la formación de p ro f esi onale s dentro de empresas y organ iz aciones; desarrolla alianzas en p lataformas d ig itales para enriquecerse de la actividad y de la información con la que cuentan otras fundaciones u organizaciones. Cada 36 Inform ación di spon ible en: https://okf n.org/about/ (Con sultado el 07/02/2 017) 37 Inform ación di spon ible en : https://okf n.org/about/vision - and -values/ (Consulta: 07/ 02/2017) 38 Inform ación d isponible en : http:// www .com prom i so y transparenci a.com/c orporativo/index/ (Consulta: 06/0 9/2017) 254 partidos p olí ticos deben comprometerse a publicar cada vez m ás información en formatos reutilizables y menos PDF, pues ning uno d e ellos obtuvo un resultado positivo en este senti do. Con una puntuación máxima de 10 en e l u so de formatos reutilizables, Podemos tu vo un 4,81; el PSOE, un 4 ,52; Ciudadanos, un 4,15; y el PP, un 3,7. También en la línea de la a ccesibilidad, solamente Podemos y Ciudadano s ofrecieron sus páginas web en otros idioma s d e España, además d el ca stellano, y únicamente Podemos lo hizo en un id ioma ex tranjero (inglés). Aunque t odas las plataformas analiz adas son adaptativas para dispositivos móviles, n inguna es accesible o dispone de un módulo de accesibilidad, algo esencial para personas con di f icultades. Sin d uda, los partidos políticos deben r evisar la forma en la que rinden c uentas a la ciud adanía, pues solamente lo h icieron ofreciendo la inf or mación e conómica. Otras dinámicas, como garantizar un escrutinio o cumpli miento del programa electoral y de otros p l anes políticos, no f ueron explorad as por ninguna de las formaciones, a pesar del gran interés que p odrían despertar con ell o. Y es que conocer el cumplim i ento d e las promesas electorales garantizarí a que los partidos se esforzaran por ejecutarlas y supondría un gran avance para la ciudadanía a la hora de elegir a quién votar. Por últim o, e l PSOE y C ’s mostraron su compromiso c on la transparencia publicando los resu ltados y/o co nv enios f irmados con Transparencia Internacional. Respecto a la mención d e la Le y de Tran s parencia, Podemos aseguró en el a partad o de «Cuentas claras» de su web que la cumplen, mien tras que el P SOE tuvo un ap art ado d edicad o a criticar la normativa y a of r ecer mejoras. Bloque II: Deliberación Tras h aber analizado la trans parencia como la base de la apertura de las formaciones políticas, el siguiente peldaño de la ape rtura de los partidos p olíticos es e l de la deliberación, que consiste en pe rmitir y f omentar con diferentes 255 iniciativas e l de bate en la ciud adanía. En este bloque, las diferencias e ntre lo s partidos fueron m ás notab l es y e l que mayor porcentaje d e indicad ores cumplió fue Podemos, con el 65,78% (25), de forma que fue el único que obtuvo un resultado consi derado como bu eno. L e sig uió el Partido S ocialista, con u n 57,89% (22), y el Parti do Popular, c on el 50% (19). Ciudadanos fue el único que no alcanzó un nivel aceptable, según lo establecido e n la m etodo logía, con el cumplimiento de únicamente el 26,31% de los elementos propuestos (10). La media de todo s los pa rtidos en este apartado f ue aceptable de una f orma m uy justa, con el 50% de los indicadores cump lid os. Resultó especialmente llamativa la amp lia dife renci a entre el partido más deliberativo (Podemos) y el menos (Ciudadanos), pues el primero duplica con holgura al último. La forma ció n de Albe rt Rivera de be apo s tar claramente por ofrecer más he rrami entas para fomentar el debate, como las que s e analizarán en este apartado. Gráfico 3. Res ultados del Bloque II de apertura d e los partidos políticos ( Deliberac ión ) Fuente: elaborac ión propia Tanto para este bloque como para el tercero – Toma de decision es y Colaboración – , fu e necesario registrarse en to das las plataformas de participación de los partidos que n o requiriesen af iliarse para poder acce der a ellos. Así, h ubo que i nscri birse a Podemos para p oder entrar en Plaz a Podemos 50,00% 57,89% 65,78% 26,31% 0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00% 70,00% 80,00% 90,00% 100,00% PARTIDO POPULAR PARTIDO SOCIALISTA PODEMOS CIUDADANOS 256 2.0, registrarse en MiPSOE y hacerse simpatizante de Ciudadanos para poder acceder al Espa ci o Naranja. El Partido Popular f ue la única formación que no tenía ninguna plataforma de este tipo. Uno de los primeros elementos que se comprobó en esta parte del estu di o f ue la presencia de l a deliberación y el d ebate e n los estatutos de los partidos políticos. Mientras que en los estatutos de Ciudadanos no apareció ninguna mención a la deliberación, en los del PP únicamente se hizo referen cia al derecho de los afiliados a opinar y par ticipar en e l debate a través de las herramientas q ue el partido ponga a s u d is posición, aunque n o s e especifica nada en concreto ni aparece como una de las funciones fundamentales de la formación. El PS OE también mencionó la deliberación entre los d erecho s de lo s af iliados y como uno de los deberes del Congreso Federal y de la Comisión Ejecutiva Federal. También ase guró en sus est atutos que el de bate estarí a r egulado en el Reglamento Federal del partido y en su artículo 20 dice lo siguiente : «Las organiz acione s sectoriales son estructuras de participación directa de los afiliados y afiliadas del Partido Socialista Obrero Español en tareas de información, debate y propuestas relacionadas con las m aterias propias de su ámbito de actuación». (PSOE, 2017:15). En cuanto a Podemos, f ue el únic o partido que sí describió la deliberación c omo uno de sus principios generales: «Podemos fomentará t odos los espacios presenciales de participación, al tiempo que se apoyar  en distintas herramientas inform áticos p ara facilitar la deliberación y la toma de decisiones entre to dos y todas». (Podemos, 2015:7) Además, l a f ormación lide rada por P ablo Ig lesias también se c omprometió a incluir iniciativas de d eliberación p resenci ales y telem áticas y explicó e l 257 funcionamiento de d if erentes m ecanismos de deliberación presentes en Podemos (Asamblea Ciudadana y Consejo Ci udadano). Respecto a la existencia de reglamentos que regulen estas iniciati vas, aunque tanto Podemos como el PSOE contaron con r eglamentos i nternos, no regulaban exactamente las iniciativ as que se prop onen en la Guía d e buenas prácticas para partidos políticos abiertos. Podemos, por ejemplo, sí me nci ona el deber de los miembros d e la fo rma ción de m antenerse en contacto con el te rritori o al que representan y ser consciente del debate allí ex istente. El PSOE, por su parte, regula el siste ma de deliberación int erna del p artido, aunque no de cara al fomento del debate con la ciudadanía. A continuación, se tuvo en cuenta si las formaciones llevaron a cabo algunas d e las iniciativas de deliberación propuestas en esta tesis doct oral. Ni el PSOE ni el PP contaron con chats o herramientas que permitieran realizar preguntas a los m iembros del pa rtid o. En cambio, Ciudadanos sí ha bí a tenido en el pasado alguna iniciativa similar, p or lo que este elemento se valoró solo parcialmente. Así, se celebraron encuentros con e l líder del partido, Albert Riv era, p ara que la ciudadanía le preguntara sus dudas. Podemos dispu s o de una herrami enta llamad a Escaño Abierto: tu voz en el parlamento, en la que Podemos cedía a la ciudadanía algunas de las preguntas que realiza en el pleno y en las comisiones de la A sam blea de Ma drid. Se trata de una herramienta muy innovadora que permite responder a las preguntas de una f orma institucional , raz ón por la que se i ncluyó en este apartado del estudio. Im agen 26 . Herr amienta Esc año Abierto de Pod emos Fuente: https://p laza.podem os.info/la-ge nte-pregunta/ asam blea-madrid (Consult a: 20/05/2019) 258 Solamente Podemos tuvo plataformas t elemáticas para realiz ar prop uestas. La primera de ellas dejó de utilizarse hace cuatro a ños, aunque resultó interesante en e ste estudio. Se trató de la herramienta Inici ativas Ciudad anas 63 , do nde los inscritos p odí an realiz ar p ropuestas y, si tenían a poyos suficientes por parte de los usuarios – que también p odían co mentar l as iniciativas – pasarían a debatirse en un referéndum vin culante, si estas cumplían con el mecanismo propuesto para ello. No obstante, si no p asaban a ser parte de un referéndum vinculante, al menos sí contaban con la opinión de otros inscritos. Esa primera plataforma fue sustituida por la que usan actualmente, l a herramienta Iniciativas Ciudadanas Populares (ICPs), que es muy similar a la anterior. E n ella, los inscritos de Podemos pueden hacer p ro puestas y, si reciben cierto p orcentaj e de ap oyos (10%), son llevadas a un referéndum inte rn o vinculante. Los usuario s también pueden hac er comentarios e n estas. Por tanto, se trata de una versión algo renovada de la anterior iniciativa. Im agen 27 . H erram ien ta ICPs de Podemos Fuente: https://p laza.podem os.info/propuestas?ord er=created_at&page =1 (Con sulta: 20/05/2019) 63 Inform ación disponibl e en : https://participa.p odem os.info/es/propuestas ( Consulta: 20/05/2019) 259 De nuev o, Podemos f ue la única fo rmación que o f reció en s u p ortal de participación una plataforma de d ebat e para sus inscritos. En es ta, los usuarios podían proponer temas e i ntercambiar impresiones con el resto. No solo los usuarios p odían pro p oner iniciativas, sino también el p ropi o partid o, algo que resulta interesante para conocer las opiniones d el electorado en cuestiones polémicas. Asimismo, la f ormación también po día responder en los deb ates creados po r otros usuarios, algo e specialment e ú til para aclarar dudas. Este f or o resulta espe cial mente int er esante para que el electorado consulte sus inquietudes a otros usuarios o comente noticias recientes. Res pecto a los partidos po lí ticos, pue den a provechar el debate de los usuarios para saber qué preocupa a su elec torado, a sí como para conocer nuevas tendencias ideológicas, políticas y sociales. Ningún partido político permitió en sus páginas w eb comenta r las secciones. En cuanto a la opción de compartir el contenido, todos menos Ciudadanos dispusieron de iconos que fomentan que los u suarios compartan el contenido en un gran p orcentaj e de sus se ccio nes. Ciudadanos solo ofreció este tipo de botones en su sección de Actualidad . En este estudio se trató de comprobar las innov acione s disponibles relaci onadas con la inteligencia artificial aplicadas a la deliberación de los partidos políticos. En el periodo estudio, ninguna de las formaciones contó con ningun a herramienta de e st e tipo, como podrían ser lo s chatbots o los a sist entes virtuales (Campos-Domínguez y Garcí a-Orosa, 2018). Todos los partidos po lí ticos brindaron servicios de a lert as y de d i fusión a través de las c onocidas aplic acione s móvil es Telegram y W hats App. Se t rata de un a costumbre, p or tanto, bastante consoli dada en tre las fo r maciones esp a ñolas. Ciudadanos, au n a sí , fue el ún ico pa rtido que no publicitó su canal de W ha ts A pp 260 en la página web, sino que este se encontró en u na publicación de la pá gina de Facebook de la formación 64 . Salvo Ci udad anos, to das las forma ci ones dispusieron también de un serv icio de alertas a trav és del co rreo electrónico o de un sistema RSS. En e sta ocasión , Ciudadanos solo of r eció el en v ío de in formación a aqu ellas personas q ue se hagan simpatizantes o afiliadas del partido. Como era de esperar, pu es s e trata de la fo rma m ás básica de comunicarse en la Red, todos los partidos políticos contaron con un contacto por correo electrónico o un fo rmulario a l q ue los usuarios pueden escribir, aun que sería interesante que las f ormaciones tuvieran una por cada secci ón o comisión , de forma que los usuarios pierdan menos tiempo c uando quieran contactar con estas. En el estudio s e co mprobó ta mbién la presencia de los partidos políticos en plataformas de debate, como Reddit. En este sentido, so l amente Podemos estuvo presente en la me ncionada plataforma ( https://www .reddit.co m/r/podemos/ ), donde los usuarios pueden p ublicar mensajes con todo tip o de temáticas, hacer com entarios en esto s m ensajes y votar a favor o en contra de estas. Como se ha mencionado anteriormente, la deliberación no solamente tiene lugar en Internet, sino q ue los ev ento s offline celebrados por los partid os también pueden y deben fomentar el debate de la ciudadanía. E n este sentido, se gún la información obtenida a través de las páginas web, solamente el PP y el PSOE celebraron reuniones periódicas con simpatiz ante s y/o co lectiv os y tam bién jornadas in formativas. Asim ismo, solamente el PSOE anunció foros de debate presenciales. En cuanto a co ngresos, to dos menos Ciu dadanos celebraron alguno antes de realizar este an álisis y publicaron in fo r mación al respecto en s u 64 Inform ación disponible en : https://www.f acebook.com /Cs.Ciudadanos/phot os/a.493996352754/1 01573 5021 3777755/?t y pe =1&theater (C onsulta: 20/05/2019) 261 plataforma digital. Además, aunque no se había pl anteado en un primer momento en la ficha de análisis, en el a parta do « Otros» se incluyeron en todas las fo rmaciones los mí tines, pues en estos los políticos tien en ocasión de hablar con sus simpatizante s e inte rca mbiar impresiones. Bloque III: Toma de Decisiones y Cola boración El último n iv el analizado co n rel ación a la apertura de los partidos polí ticos fue e l de To ma de decisi ones y Colabo raci ón. Sola mente un partido alc anzó u n nivel aceptable – y de fo rma muy justa – en este b loq ue y fu e Podemos, con un 54,76 % de in dicadores cumplidos (23). A co ntinuación, el PSOE a lcanzó e l 35,71% (15); Ciudadanos, el 28,57 % (12 ); y el PP, el 16,6% (7). En esta ocasión, la media de todos los partidos estu vo muy por debajo d e lo deseado, con solo un 33,92% de los ind icadores de este estudio cumplidos. Ad emás, la diferencia e ntre la puntuación de Podemos, que no fue excesivamente alta, y el rest o de formaciones fue especialmente notable, ya que ll egó incluso a tri plicar la del Partido Popular . Gráfico 4. R esultados de l Bloque III de apertura d e los partidos políticos (T o m a de decisiones y Colaboración) Fuente: elaborac ión prop ia Al igual que en el bloque an t erior, la p ri mera parte de este análisis con sistió en comprobar si los partidos políticos m encionaron la toma de d ecisiones y la colaboración en sus estatu t os. L o hicieron el PSOE, Podemos y Ciudadanos. Estas tres f or maciones con t aron con p roc esos d e democracia interna y lo mencionan en los estatutos. La colab oración aparece mencionada en artículos 16,60% 35,71% 55% 28,57% 0,00% 20,00% 40,00% 60,00% 80,00% 100,00% PARTIDO POPULAR PARTIDO SOCIALISTA PODEMOS CIUDADANOS 262 que ha c en referencia a la capacidad de la ciudadanía y los a filiado s de participar en campañas elect orales, en distintas activida des de los p artidos, y económicamente, entre otros. El PP, po r s u parte, s olo lo hiz o parcialmente, haciendo alusión al proceso de democracia interna para elegir al último candidato a la Presidencia del Gobierno – cuyo proce s o solamente fue establecido para esa ocasión – , a los derechos de los afiliados a colaborar en actividades como las campañas electorales y a la capacidad d e expertos para ofrecer su conocimiento y colaborar con las diferentes comisiones del partido. En cuanto a la regulación de estos co nce pto s, to dos los partidos explicaron en sus reglamentos los p r ocesos de toma de decisiones con los que cuentan, pero ninguno detalla las inici ativas d e colab oración co n el partido y su fu nci onamiento, por lo que solo se cumplió este elemento de forma parci al. Como e l nombre de e s te bloque ind ica, se e s tudiaron dos partes diferenciadas, la de Toma de decisiones y la d e Colaboración. La p rim era p art e de l análisis comenzó analiz ando los procesos de democracia interna de los partidos políticos, que se considera u no de los componentes nece s arios para su ape rt ura. En el P artido Socialista, P ode mos y Ciudad anos se observaron proce sos regulados para e l egir d emocráticamente al can didato a la P res idencia del Gobierno, como en las diferentes autonomías y loca lidades de España. En cambio, en el Partido Popular solo se halló e l sistema que se llevó a cabo para elegir al último candidato a la Presidencia del Ejecutivo nacional – Pablo Casado – en el 18º Con greso Popular, celebrado en feb rero d e 2017 65 . Por tanto, so l o cumplió parcial mente co n la e x istencia de un proce so para elegir la ca ndidatura a la Presidencia y no cumplió la que mide los procesos para otras c andidaturas. 65 Inform ación disponible en : http://www.pp.es/s ites/default/files /documentos/estat utos_definitivos.p df (Consultado: 21/05/2019) 263 A continuación, se estudió si los partidos pusieron a d is posición d e la ciudadanía ciertas iniciativas. Ni el Partido Popular ni Ciud adanos realizaban consultas ciudadanas; el PSOE, por su parte, recientemente había realizado una consulta a la ciudadanía, aunque no e stab a regulado completamente el sistema por el que se eligen qué temas se co nsultan ni cuál es el sistema para todas ellas. En esta última o casi ón, e l PS O E consultó a la m ilitancia si quería en 2016 un acuerdo para tratar de formar el Gobierno. Im agen 28. C onsulta del PSOE en su pág ina web Fuente: https:// www.psoe.e s/consulta-acu erdo- de -gobierno/ (Co nsulta: 21/05/2 019) En Podemos sí se halló un sistema d e consultas a sus inscritos , utiliz ado con frecuencia, a través de su portal de part icipación y, además, los resultados son dados a c onocer en su página w eb. Así, la formación ha consultado a l a ciudadanía temas especialmente po l émicos, como su apoyo a la m oción de censura realizada a M ariano Rajoy por el P artido Socialista o la c ontinuid ad de Pablo Iglesias e I rene Montero al f re nte d el partido, tras su polémic a compra de un chalet en la sierra de Madrid 66 . 66 Inform ación dispon ible en : https://www.el diario.es/politica /consulta -Igles ias-Montero- participacion- Podemos _0_775872669.htm l (Consult a: 21/05/2019) 270 2. ¿Qué carencias informativas se detectan e n el e s tudio de caso? Los partidos políticos, aunque hayan av anzado en su transparencia in fo rmativ a, aún tie nen mucho que me jorar. Para esta t esis do ctoral, e l aspecto que más desarrollo requiere es el acceso a la información. Los partidos p olíticos actualmente no cu entan con un sistema a prop iado para so licitar información, con plazos de resolución y u na regulación al res pecto. Las forma ci ones ún icamente disponen d e correos electrón icos a los que la ciud adanía p uede escribir pa ra pedir datos, pero no se garantiza q ue e sas preguntas vay an a ser respondidas. La accesibilidad de los datos también es me j orable, pues se d eben prioriz ar los formatos reu tiliz ables resp ecto a los PDF y al te x to. También e s necesario contar con mejores buscadores – en especial Ciudadanos, que no dispone de u no, y Podemos, que debe mejora rlo – , en los que se pueda buscar p or te mática, fecha y tipo de contenido. Sería recomendable que todos los partidos polí ticos publicasen la información que se indica en la Guí a de b uenas prácticas . Algunos d e los elementos que no se han halla do son las a gendas del presidente del partido, así como de los altos cargos, las actas de reun iones y la inf ormación relativa a la comunicación corporativa (el PSOE fue el que más desarrol ló este apartado). Además, para garanti zar la rend ición de cuentas a la ciudad aní a, resu lt aría ejemplar que las f orm aciones realiz aran un e scrutinio de su pr opio p rograma electoral, para favorecer así el cu mplim ie nto de las iniciativas q ue proponen. 3. ¿Cómo f omentan los partidos la participación y la colab oración en sus páginas web? En este análisis se encontraron iniciativas m uy interesante s que fomentan la deliberación, participación y la colaboración, entre las q ue se destacan las siguientes:  Plataforma de propuesta s de Po demo s (Iniciativas Ciudada nas Populares), en las q ue los inscritos pueden hacer propuestas a la formación y recibir e l apoy o y el feedback de o tros inscritos. Supone un a 271 plataforma muy interesante p ara que la formación c onozca los intereses de los inscritos respecto a la actividad de la formación, que les ayuda a guiar sus decisiones. Además, si las propuestas reciben el apo y o del 10% de los inscritos, se hace un referéndum vinculante , lo cual otorga un importante poder a los usu arios respecto a las medidas tomadas po r el partido político.  Foros de debate, d ond e los usua rios pueden intercambiar opiniones sobre las temáticas que deseen (P odemos). En este caso, no solo se discuten ideas qu e afect an a la actividad del partido político, sino a cuestion es de actualidad y otros te mas de interés para los usuarios. Esto puede aportar información sobre las cuestiones que preocupan a los inscritos de la formación, para po der plantearse medidas al respecto, por ejemplo, en el programa electoral.  Consultas ciudadanas (PSOE y, sobre todo, Podemos). Se trata de la fórmula clásica de to ma de decisiones, en la c ual los inscritos p ueden votar de forma vinculante una medida que afecta a la fo rmación. Puede servir para legitimar decisione s, aunque los partido s deben actuar de forma o bjetiv a y no hace r pre guntas man ip ulado ras o que sirv an par a justificar decisiones ya tomadas.  Redes de v oluntarios para ex tender el mensaje del partido en las r edes sociales (PSOE, Ciu dadanos y Podemos). Perm it e organizar a los simpatizantes para hacer que los partidos polític os alcancen más relevancia en las rede s sociales, c omo aparecer en los trending topi cs de Twitter.  Herramienta para enviar quejas y su gerencias (PS O E). Resulta especialmente útil p ar a que la formación pueda mejorar aspecto s e n los que falla respecto a sus actividades con los inscritos. También pueden incluir nue v as medidas que sugieran los usu ari os cuando las consid eren importantes.  Plataforma para fomentar el apoyo a caus as sociale s (IMPULS A, de Podemos). Permite desarrollar proyectos con proyección soci al con e l excedente de los cargos públicos electos de la formación. Se p r emian 272 iniciativas promo v idas por organizaciones sin án i mo de lucro y también por los Círculos y los Consejos Municipales de Podemos. Todas estas iniciativas, que se han e x plicado ya a nteriormente, son muy interesantes, aunque a ún f alta desarrollarlas, junto a mucha s otras iniciativas que se proponen en la Guía d e buenas práct i cas para p artidos políticos abiertos. Aun a sí , es ne c esario que los partidos políticos sea n conscientes de que fomentan estas iniciat i vas y no confundir a la ciudadanía. Por ejemplo, si están promoviendo el debate, las formaciones no deben dar una falsa i dea de toma de decisiones a la ciudadanía. 4. ¿Cuáles son las diferencias entre unos partidos y otros? Todos lo s p artidos po lí ticos coincidieron en el desarrollo de la transparencia por encima de la delib eración y d e e sta por encima de la toma de decisiones y la colaboración – salvo Ciudadanos, que tuvo un porcentaje muy bajo en las dos últimas – . En lo que se d i fere ncian, p or tanto, es en el nivel de desarrollo y en algunos aspectos f ormales. Así, Podemos fue el partido más abi erto, con un 66, 74 % de los indicadores cumplidos y con todos los bloques aprobados (Transparencia y Deliberación, po r encima del 65%). En camb io, ni el PP ni el PSOE aprobaron el último bloque de Toma de decisiones y Colab oración. 5. ¿Qué innovaciones tecnológicas se han hallado en el estudio que puedan servir com o referencia en un futuro? En e ste estudio se han en c ontrado pocas herramientas que hayan llamado la atención por lo innovadoras que son. En este se nti do, n ingún partido ha utilizado la int elig encia artificial para f omentar la apertura d e los partidos políticos. Resultaría especialmente i nteresante, e n este se ntido, q ue las fo rmaciones políticas de s arrollaran nue v as estrategias apoy adas por las tecnolo gías, y cuyas capacidades aún pueden o frecer beneficios tanto a la clase polí tica como a la ciudadana. 273 C A P ÍTULO 5. LA TR A NSP A RE NCI A COMO ESTR A TE GI A D E LOS P ARTIDOS POLÍTICOS ESP A Ñ OLES 1. Introducción: Lo s partidos políticos como emisores de su transparencia La transpa re ncia ha alcanzado un a import ante presencia y rele v ancia en e l argumentario de los principales p artidos polí ticos e spañoles, así como e n su organización y en sus estra tegias polí ticas. Tanto como m edida para combatir la corrupción como para f omenta r las buenas prácticas en la clase política, este concepto se ha introducido en el discurso y en las propuestas realizadas por las formaciones en los ú lti mos años de u na fo rma notable. Es por ello po r lo que se quiere explorar su desarrollo, así como lo s arg umento s de los polí ticos para defender la apertura informativ a com o un a de sus principales estrategias. Para estudiar las estrategias de los partidos relacionadas con la transparencia, se ha diseñado una metodologí a en la que se han tenido e n cuenta l os siguientes intereses: - Conocer las in tenciones de las p rincipales form aciones es pañolas a la hora de p ro mocionar la transparencia y la percepción so br e el es tado de la a pertura informativa en España a través de entrevistas en profundidad a los responsable s de la transparencia en los partidos políticos. - Analizar las propuestas realizadas p or los partidos po lí ticos con respecto a la transparencia en sus programas electorales. - Comprobar las med i das llevadas al Congreso de los Diputados por parte de los diferentes partidos políticos con respecto a la transparencia. Con los resultados que se obtengan de estas investigaciones, se p reten de alcanzar conclusiones acerca d e la importancia de la transparencia en las 274 estrategias de los par tidos políticos español es y s obre rendición de e stos e n cuanto a las problemas y com promisos que hay an rea liz ado. En los siguientes epígrafes se mostrará la metodologí a diseñada para responde r a los anteriores puntos. Este cap ítulo se estructura de la siguiente f or ma: En primer lugar, se mostrarán los objetivos d e cada análisis o estudio; a continuación, se expresarán las hipótesis concretas para c ada parte de la investigación; se explicará de forma d etallada el diseño de cada método elegido y las muestras selecci onadas p ara ello; se indicarán los límites de c ada parte de la inv estigación empírica; tras haber realizado cada parte de la inv estigación, se expondrán e n cada caso los resultados obtenidos en e l estudio concreto; por último, se mani festarán las apreciaciones f inales de este c apítulo en base a los resultados. 2. Entrevistas en profundidad a los responsables de transparencia 2.1. Objetivos de la inv estigación y s elección de la muestra Los objetivos de este capítulo de la tesis son comprobar si la transparencia se ha convertido en una parte importante del discurso de los partidos políticos españoles y cono cer cuáles son las e strategi as pl anteadas por las formaciones para a lca nzarla. Se quiere comp ro bar cuál es el pu nto de vista de las formaciones en este sentido y para e llo se h an re alizado e ntrevistas en profundidad a los responsables de transparencia de cada partido. La realización de es tas e ntrev istas contó con los siguientes ob jetiv os secundarios: - Conocer la organización int erna de c ada partido para gestio nar la transparencia, a sí como la e s tructura int er na que se encarga de esta tarea y sus diversas estrategias para fomentarla. - Investigar la relevancia de la transparencia en el día a día de los partidos políticos. 275 - Estudiar las c onnotaciones de este concepto para cada pa rti do, l a importancia que le dan y sus intenciones al respecto. - Identificar la pe rcepci ón de cada fo r mación en cuan to a l grado de apertura informativa que tiene cada partido polí tico y de la propia formación. - Conocer el camino que q uiere seguir cada partido en c uanto a la transparencia, las p ro puestas para el futuro y sus sensacion es r especto al desarrollo de las nuev as te cnologías en relación con la transparencia. Para este estudio de caso, se han seleccionado aquellos responsables de transparencia d e los partidos políticos con un grupo parlamentari o p ropio en el Congreso de los Diput ados en la XII Legislatura que se había n presentado a las Elecciones Generales de 2016 a niv el e st atal. En este sentido, no s e contó con aquellos que solo se presentaban en un territorio del país, como es el caso del Partido Nacionalista Vasco y de Esquerra Republicana de Catalunya. Por ta nto, se seleccionaron c uatro partidos políticos: Partido Po pular, Partido Socialista Obrero Español, Podemos y Ciudadanos. En la mayoría de los ca sos, el responsable de transparencia estab a def inido en el organigrama de l parti do. Sin embargo, hubo circunstancia s que ob lig aron a entrevistar a otras personas: En el caso P arti do Pop ular, que no contaba co n tal cargo antes de j ulio de 20 18, desde el propio partido se seleccionó a u na persona p ara r ealizar la entrevista. Sin embargo, las circunstancias internas del partido – ocasionadas p or la m oción de censura a Maria no Rajoy y su posterior dimisión como presid ente del Partido Popul ar – transformaron por completo la e structura y la ejecutiva d e l a formación, de modo que este hecho retrasó la entrev ista . El 26 de j ulio d e 2018, se hizo pública la nueva ejecutiva en la que sí se n ombró a un secretario de Transparencia, César Sánchez 68 . 68 Informac ión dis ponible en : h ttps://www.elconf idencial.com /espana/2018 - 07 - 26/comite- ejecutivo-nac ional-partido -popular-casad o_1597754/ ( Consulta: 25/01/2019) 276 En el c aso de Ciudadanos, po r su parte, el re sponsable sí e st aba definido en el organigrama y se tra t aba de Toni Cantó 69 , pero cuando e l partido con certó la entrevista, citaron al secretario de Finanzas, Carlos Cuadrado. Tabla 20 . Selección de la muestr a para l as entrev istas en profund idad Grupo parl amentario en el Congreso de los D iputados Partido políti co Responsables entrevistado s/as Grupo P arlamentario Popular en el Congreso Partido Popul ar (PP) César Sánchez Pérez. Secretario de Tr ansparencia del Partido Popular Grupo Parlam entario Socialista Partido Soc ialista Obrer o Español (PSO E) Odón Elorza González. Secretario de Área de T ransparenc ia y Dem ocracia Participati va de la CEF-P SOE Grupo Parlam entario Confederal de Unid a s Podem os Unidos Podem os (UP) Daniel de Frutos. Respo nsable de Finanzas y T ransparencia de Podem os. Sofía de Roa. Técnica d e Tr ansparencia de Podemos Grupo Parlam entario Ciudadanos Ciudadanos (C’s) Carlos Cuadrad o. Secretario de Finanzas de Ciu dadanos Fuente: elaborac ión propia. 2.2. Hipótesis específicas La hipótesis en la que se basa esta parte del trabajo de campo part e de la idea de que la transparencia en los últimos a ños ha pasado a ser un o de los p ilare s del ide ario de to dos los pa rtidos políticos e spañoles. E s tas e ntrev istas en profundidad pretenden demostra r ese hecho. La segunda h ip ótesis af ir ma q ue parte de e ste interés por la transparencia en los últimos años tiene que ver con la aparición de n umerosos y conocidos c asos de corr upción . En cuanto a la 69 Inform ación disponible en : https://www.ciu dadanos-c s.org/equipo (Co nsulta: 30/05/2018) 277 tercera hipótesis, se p i ensa que cada resp on sable de los partidos políticos va a ver la transparencia de su formación en un nivel muy elevado respecto al resto. A través de las entrevistas se pretende también dar res puesta a las siguientes preguntas: - ¿Cómo se org anizan los partidos políticos para gestionar la transparencia? - ¿Cuenta cada partido con u n pl an o programa d e transparencia? En caso afirmativo, ¿cómo son y cuá les so n los pasos que quieren da r en el futuro? - ¿Qué definición da cada partido a la transpa rencia? - ¿Qué motivaciones tiene cada partido para desarroll ar la tran s parencia? - ¿Qué concepto tie nen de la legis lación actual? ¿Qué po sibles mejoras contemplan? 2.3. Descripción de la inv estigación Para este estudio d e caso, se ha o ptad o por combinar dos té c nicas para l a realización de entrev istas: l a semi estructurada y en pro f undidad. De este modo, se contó con un guio n de preguntas que se pretendían c ontestar de una forma muy detallada, pero c on la libertad del int erloc utor p ara ind agar o ha cer hincapié en los de talles que considere oportunos. Al se r sem iestructurados, gozaron de una gran f lexibilidad (Valles, 2002). Ade más, se optó por est e tipo de entrevistas en lugar de cuesti onarios, por el valor que ti enen en la realiz ación de trabajos descriptivos. Según W engra f (cit. Valles, 2002: 4 4), la entrevista semiestructura da en pro fu ndidad implica «un proceso tanto (…) de c onstrucción como de verificación de teoría, dentro de una m isma sesión o de u na serie d e sesiones». Tras h aber seleccionado a los entrevistados, se diseñó un tipo d e entrevista que varió ligeramente se gún el partido al que p erteneciera cada interlocutor, debido a la estruct ura de cada formación y a deta lles de los que se t uviera constancia y que f ueran relevantes para la e ntrev ista. El guion se dividió en las siguiente s 278 partes, que estaban sujetas a po sib l es cambios durante la realización de la entrevista: 1. Org anización del p artido: Las preguntas tu v ieron que ver con la estructura que cu enta cada f ormación para gestionar la tra nsparencia, el sistema que u tiliz an, el número de personas implicada s, la actuali zación de los datos y el papel que cumple el responsable de la transparencia de cada partido. También se quisieron saber las v entajas que había ap ortado la transparencia a los partidos polí ticos, así como los inconvenientes y/o problemas que habían deriv ad o de esta. 2. Transparencia como p arte del ideario del partido p olí tico: Se trató de indagar en el co nc epto que cada resp onsable de los partidos polí ticos tenía acerca de qué es la transparencia, las m otivaciones de las formaciones para fomentar la a pertura de informa ci ón y las consecuencias que esto puede tene r. Asimismo, se preguntó sobre la percepción que tie ne n acerca de la situación de la transparencia en España y, en concreto, de los partidos polí ticos. 3. El f uturo de la transparencia en España: En este ú ltimo apartado se intentó e l aborar un diagnóstico so br e la situación de la transparencia en España en los próx imos años. Se indagó esp ecialmente en los proy ectos venideros que estuv ieran relacionados con esto, en l a propue sta de futuras reformas de la Ley d e Transparencia, Acceso a la In f or mación y Buen Gobiern o, así como en iniciativas innovadoras sobre la apertura de información por parte de cada partido. Al ser sem iestructurada, también se tu vieron en cuenta aquellas cuestiones a los que los responsab l es de los partido s quisieran hacer referencia a lo largo del desarrollo de las entrevistas. 2.4. Resultados de las entrev istas e n prof undidad a los partidos políticos En este apartado, se m uestran los resultados extraí dos d e las entrevistas realizadas a los cuatro principales p artidos políticos e n España: Parti do Popular, 279 Partido Sociali sta, Podemos y Ciud ada nos. Toda s las entrevistas s e realizaron entre los meses de may o y oc tubre de 2018. Tabla 21. Det alles sobre las entrevistas realizadas a l os responsables de la tra nsparencia de los partidos políticos Partido político Persona/s entrevistada/ s Cargo Duración de la entrevista Fecha Partido Popular César Sánche z Secretario de Tr ansparencia Enviada a través de corr eo electrónico 8 de octubre de 2018 Partido Socialista Odón Elorza Secretario del área de Tr ansparencia y Dem ocracia Participati va 51 m inutos 7 de junio de 2018 Unidas Podemos Daniel de Frutos Sofía de Roa Responsable de Finanzas Téc nica del Portal de Tr ansparencia 45 m inu tos 18 de m ay o de 2018 Ciudadanos Carlos cuadrado Secretario de Finanzas 53 m inu tos 14 de septiembre de 2018 Fuente: elaborac ión propia Cabe destacar algún aspecto de las entrev istas:  La entrevista al Partido Popular fue la que más se retrasó po r motivos internos del p artido. En 2018, tras la moción de censura a Mariano R ajoy, la ejecutiva del partido cam bió p or completo y atravesó unos proc esos de elecciones primarias por primera vez en l a historia de la formación. Además, como se indica en la tabla, esta entrevista fue la única que se contestó por correo electrónico. 286 están en las oficinas durante un mes y medio. Por tant o, este es uno de los posibles elementos a mejorar por parte del partido. Ciudadanos no dispone de una periodicidad con creta para actualiza r los da to s de la página web. Los actua liz an en cuanto tienen datos nuevos: «Por ejemplo, si tenem os las cuenta s de 2017 , s e cuadran en el mom ento q ue son aprobadas. Si tomam os algu na decisión, si algún m iembro d e un com ité cambia o se incluye… Vamos subie ndo al portal de transparencia todos los acuerdos que entendem os que la so ci edad tiene que conocer. Es constante, pero la evaluación es anual». (Entrevistado Ciudadanos) En este sentido , Ciuda danos otorga im portancia al d e Transparencia Internacional, análisis que se hace una v ez al año. Im agen 34 . Sección del por tal de transparenc ia de Ciudadanos en el que dif unden su resultado en el ranking de T ransparencia Internac ional Fuente: https:// www.ciudad anos-cs.org/trans parencia ( Consulta: 29/09/2018) La det ección de fa llos en los p ortales de tran sparencia despertó es pecial interés en estos encuentros con las formaciones políticas. Así, e n el P P cuentan con sistemas para detectar fallos e n la web habituales en una página de estas características , aunque no c oncretó cómo funcion aban. Tienen una «seguridad adecuada de una web blindada ante cualq uier fallo y programas específicos al respecto» (entrevistado PP). El PSOE tampoco cuenta con un prog rama info rmático específico pa ra tratar estos temas o p ar a detectar errores, sino que usan un sistema concreto par a 287 gestionar la página web y con ello lo contr olan todo, aunque no tampoco se especificó cuál. De igual forma, Podemos tampoco cuenta con un sistema informático concreto para la gestión de la transparencia, pero sí de s tacaron el uso de program as como Tableau para las visualizaciones en el apartad o de Cuentas Claras, y Gravity Forms para la de A ltos Cargos. Tampoco tienen ningún programa para d etect ar fallos: « Lo revisamos hasta que vemos que no h ay (errores) » (entrevistada Podemos) . En Ciudadanos cuen tan con un sistema para gestionar la w e b que está externalizado, de modo que el responsable tampoco d etalló qué software utiliza la empresa que está a cargo. Sin embargo, e l ca so de Ciudadanos fue posiblemente el más peculiar, p ues el responsable explicó que el siste ma de detección d e f allos q ue tienen no tie ne t anto que ver co n un sistema informático, sino con la figura del compliance: «Desde el año pasado hemos dado un paso m ás adelan te y creo q ue estamos adelantando a nuestros com pañeros de viaje de otros partidos con un tema muy potente de ‘com pliance ’ . Hemos apostado fuertemente por ello, pero no estamos yendo al ‘compliance ’ tradicional, po r la defensa de posibles responsabilidades penales, sino que lo estamos llevando más allá, com o un departamento de cumplimiento, para que tod os los procesos se puedan comprobar y saber en qué grado están [desarr ollándose]. No nos hem os que dado en el ‘ compliance’ como otras organiz ac iones, que simplemente lo hacen para tener una cobertura en caso de problem as legales y en ello la transparencia es una cosa importante porque todos los departam entos del partido pasan por este departam ento» . (E ntrevistado Ciudadanos) Según describió, se encontraba e ntonc es en una f ase de ap lic ación y no funcionaba al 100%. El objetivo de e st e sistema es observ ar los servicios q ue hace cada departamento, sus protocolos, c ómo los hace, y detectar si hay fallos y elem entos que mejorar. Despué s de esta tarea, se informa de los f allos y se 288 hacen pruebas de estrés. «La idea es que haya un departamento que vig ile que todos los demás estamos cumpl ie ndo todo a quello que de ci mos» (entrevistado Ciudadanos). En e sa área trab aj an dos personas, u n resp onsable y u na persona encargada de los asu ntos jurídicos, que se reúnen en una comisión formada por una persona de c ada secretaría – esa persona es la m isma que se encarga de l a transparencia en la may oría de lo s c asos – . La existencia de códigos de buenas prácticas para la transparencia se co nsideró también relevante y, por ello, se preguntó po r esta cuestión a todos los partidos políticos. Así, la tra nsparencia aparece ref lej ada e n el Código de Buenas Prácticas del Partido Popular , en e l que uno de los principio s f undamentales de los ca rg os púb licos y resp onsables del PP debe ser actuar «en e l d esempeño de sus ca rg os o funciones de acuerdo c on los principios de transparencia, ef ic acia y auste ridad». El Pa rt i do Popular, por tanto, c onsideró que estas d eben ser características necesarias para pertenecer a la formación . En los Estatutos del Pa rtido Socialista y en el Reglamento Federal a probado recientemente se anal iza con detalle tod o lo relacionado con la transparencia. Además, también tienen un Código Ético y de T ranspare ncia en Redes Sociales. Esto les fa cilita la act i vidad, au nqu e Elorz a reco noció que «hay que rea liz ar es un seguimiento, para ver si se está cumpliendo el r eglamento, si la publicación de las de claraci ones de bienes d e los obligados y o bligad as es ajustada a la realidad». A bogó por c rear un sistema p ara el control y el seguimiento d e todo ello, «especialmente cuando alguien cesa en un cargo público, aunque n o continúe en dicho puesto, hay que ped irle también la declaración de bienes comprobar qué cambios ha habido», p ropus o el responsable socialista. Est a es una propuesta que pretendía implan t ar en las siguientes Elecciones Municipales y Autonómicas d e 2019 , aunque en la págin a web no ex isten registros d e que esto se haya llevado a cabo . Aunque Podemos no c uenta c on un código de buenas prácticas para regu lar la transparencia, sí que existe un reglam ento do nde se e s pecifica la obligación de 289 todos los altos carg os y ca rgos púb licos de publicar las de clar aciones de bienes, aunque esta es u na obligación de la propia Ley de Transparen cia. Además, cuentan con una guía de protocolo interno p ara que todo s los ca rg os d e Podemos sepan cómo ap ortar datos a través de l sistema digital interno , que má s tarde organiza la técnica. En el ca s o de Ciudadanos, l a transparencia está presente tanto en el Cód igo Ético como en otros códig os, como el de cont ratación de personal. La formación cuenta con protocolos i nterno s que son la ba s e de su funcionamiento (todos ellos disponibles en la página w eb), que están previstos para distintos tipos d e acciones. « Por ejemplo, h a cambiado la Ley de Contratación Pública y los partidos nos hemos visto o bligados a hacer algunos cambios relac ionados con la transpa re ncia, como publicar las licitacion es, allí donde con tratamos pr ov eedo res…» (en trev istado Ciudadanos) . Así, no cuentan con uno específ ico de transparencia esta cuestión «e s transv ersal» y es un element o que f orma parte de cada protocolo. Se quiso saber también qué b eneficios aporta la tra ns parencia a los partidos políticos. P ara el P P, esta práctica h a generado un nivel de ex igencia en los responsables y afiliados del partido que les ha permitido mostrar su trabajo y la gestión interna de la formación al electorado y a toda la ciudadanía. Así, la transparencia supone ventajas, entre las que d estaca el im pulso a los ca rg os públicos a un «determinado co mportamiento, b ien en su cargo, en e l desempeño de sus f unciones en l a oposición» (en trevistado PP ) . Esto fue si milar a lo q ue también defendieron en Podemos , que afir maron que l a princip al ventaja es qu e «sirve p ara prevenir comportamientos poco éticos y ayuda a ser íntegros y honestos». Ambos indicaron que la transparencia es un importante compromiso para el partido y todos los cargos s aben que, hagan lo que hagan, va a sa lir publicado. Por tan t o, «a unque no es un a rm a infalible, sí es disua soria» (entrevistados Podemos) Respecto a los benef ic ios que la transparen ci a tiene en el PSOE, l os procesos y objetivos d el partido son más accesibles a la ciudadanía , algo a lo que tamb i én hizo refe rencia el representante del PP. Según el PSOE, esto perm ite a la 290 población controlar y medir más conscientemente su voto, «ya qu e existe un a radiografía de lo que somos y en lo que fa lla mos» (entre v istado PSOE). Para Ciudadanos también e s relevante la recup eración de la confianza del electorado, ya que la transparencia se trata de un reclamo social y « más que una ventaja es una oblig ación » . Esta ob lig ación, valoró, es positiva, aunque en un inicio pu eda p arecer un perjuicio al abrirse la inf or mación d e la organiz ación : «Cuando eres transparente ganas la confian za y es imp ort ante para no sotros que la gente con fíe de nuevo en los partidos. So mos muy críticos con todo esto y tenemos que dar ejemplo» (entrevistado Ciudadanos). En cuanto a p ro blemas surgidos en e l campo de la transparencia, la transparencia y el acc eso a la información n o han supuesto ninguna di f icult ad para e l PP, aunque gestionarlas requiere una b uen a o rg anización y coordinación entre l os di ferentes departamentos que con forman el partido. D el mismo mo do, el entrevistado del PSOE llevaba solam ente nueve me s es en su carg o cuando fue entrevistado, por l o no se había encontr ado con ninguna adversi dad en e l desempeño de la transparencia, pues « se necesita tiemp o p ara ver e n qué estamos fa lla ndo y q ué habrí a q ue h a cer para comp l ementar los códigos d e conducta» (entrevistado PSOE). Las principales dificultades en la gestión de la transparencia de Podemos se han debido al sistema informático, de l cual necesi tan un m ay or desarrollo. En cuanto a Ciud adanos, ninguna de las dificultades a las que se ha enfrentado el partido respecto a la transparencia ha sido interna. Aun así, u na de las consecuencias negativas de la apertura informativa es que algunos proveedores p re f ieren no trabajar con los partidos políticos. Esto se debe a la obligación de las formaciones de publicar to das las licitaciones, motivo por el que ciertas empresas no quieren verse rela ci onadas con las fo rmaciones a l ser organizaciones po co valoradas, e s decir, no quien me z clar su s siglas con las del partido ( entrevistado Ciudadanos) . El se cretario apuntó que , en Ciudadanos está n contentos co n la f orma de trabajar, que está «fun ci onando bien» . Aseguró que no necesitan un 291 departamento que controle al rest o porque todos tienen integrada la transparencia. Reiteró que este hecho está cimentado en el origen de la formación: «Qui z ás si hu biésemos sido una organiz ac ión que hubiese nacido en un momento en el que la transparencia no es ta n im portante , sí que hubiéram os tenido que hacer un esfuerz o. Esto e s com o la ada ptación de analógico a digital, tienes que formar a las personas. Nosotros no lo hem os tenido que hacer, quiz á porqu e ve nimos de la sociedad civil y eso quiz á nos ha ayudado a verlo más norm al. La transparencia es una de las cosas que la socie dad ha reclamado a los partidos políticos y hace uno s año s estábamos en la sociedad civil y nos quejábamos. Así que en cuanto nació el partido es algo automático, nada que te tengan que incluir. No ha habido que adaptar nada». (Entrevistado Ciudadanos) En las en trev istas también se quiso indagar en las exigencias co ncr etas por pa rte de la ciudadanía de cara a la transparencia de los partidos y la imag en d e est os. En el PP han perci bido peticione s ecuánimes a las d e todas las f or maciones y a los ca rg os públicos en general, y n o solamente ha ci a su partido, de «e stablecer un nivel m ayor de transparencia en s us c onductas, que deben ser acordes y a la altura de sus o bligacio nes». E n e ste sentido, la sensación que aseguraron tener por parte de los a f ili ados es que «resp onden positiv amente an te cualquier iniciativa por pa rte del Partido P opular que fa v orezca un ma yor n ivel d e transparencia» (entrevistado PP). E stas respuestas reflejaron su satisfa cción respecto a las demandas ciudadanas de transparencia, que no fueron dis tintas a las de cualquier otra fo rmación y que, se gún ind icó, tienen respue st as positivas. En una línea totalmente d i ferente, para e l PSOE la percep ció n que tien e la ciudadanía de la transp arencia parte de un a «tremenda de scon fian z a de quienes desempeñan cualquier actividad política, q ue se ha incre mentado en los últimos 6 o 7 años como consecuencia de los actos de corrupción». Eso lleva a que la ciudadanía sea más ex igente y n o solo piden q ue las di fe re ntes medidas se an 292 publicadas, sino que se d en a conoce r las razones que llevan a tomar las decisiones. «Si pub lici tamos una med ida, una ley, un presupuesto, está b ie n, pero la ciudada nía exige má s, quiere conoc er los motiv os, las razones, si ha habido alguna controversia, los proce sos de participación para ll egar a esa decisión». Por ello, las formaciones deben cu mplir lo que hay y, posteriormente, «hay que ir a mayores» y m ejorar esta tar ea de transparencia, rendición de cuentas y claridad (e ntrevistado PSOE) . Respecto a Podemos, se mostraron cl aramente c ons ternados con la f orma en que Podemos recibe más críticas «injustificadas» e n este t ema. Esta formación hace «más esfuerzo que otros partidos» (entrev istados Po demos) , pero recibe muchos más ataques, especialmente relacionados con su f inanciación, casos que, según argumentaron, «han sido archivados» . Para el partido, estas noticias han sido muy dañinas en el plano n acional , mientras a nivel internacional son «una referencia» en el campo de la transparencia: «Hemos notado que la transparencia se utiliz a como arma política, como arma arrojadiz a para criticarno s, especialm ente por parte de los medios de comunicación. Y eso hace m ucho daño porque influye en la ciudadanía». (Entrevistados Podemos) Desde el punto de v ista de Ci udadanos, e n España ha n mejorado lo s niveles de transparencia, aunque esto era sencillo po rq ue la situación era muy n egativ a. España está m al posicionada en el Índice de Percepción de la Corrupción y «la transparencia e s una de las h erra mien t as para a cabar con esta ima gen de corrupción». En cambi o, Ci udadanos sí está bien valorada po r la ciudadanía y por sus a f iliad os que «son muy críticos y exigentes con l a transparencia » (entrevistado Ciudadanos). A unq ue todo es susceptible de m ejorar, no tienen «nada q ue en v idiar» a otros partidos, algo refutado, según el partido, por el 1 0 otorgado Transparencia Internacional. En cuanto a posibles carencias, tanto en el p ersonal enca r gado de la transparencia de los partidos, c omo e n la forma de gestio narlo, en e l Partido Popular indicaron que la f ormación ad e cuada al ser u na competencia transversal 293 que implica a toda s las áreas y no únicamente al departamento presupuestario o económico. No señalaron ninguna diferencia en la fo rma de gestionar unos aspectos u o tros que les pueda ocasionar dificultades porque l o s trabajan todos por igual: «Nuestro objetivo no sólo es cum plir con lo estab lecido e n la Ley sino hacer de la transparencia una herram ienta útil para los afiliados y ciudadanos ». (Entrevistado PP) Tanto d entro d el P SOE como en otros órganos e i nstitucion es políticas, ex iste una fa lta de cultura de la transparencia, que debe ir incrementándos e con el paso del tiempo: «El hecho de que haya una ley o en los últim os años se esté obligando a los cargos a declarar sus bienes va marcando una im pronta en los comportam ientos d e los políticos, pero debe asentarse y eso lleva años, correcciones y sanciones al respecto». (Entrevistado PSOE) Para que esa cultura se implante, tiene que llegar también a los fu ncionarios e interinos laborales de las Administraciones Públicas, que «deben poner d e su parte para que la transparencia sea efectiva». Lo que mejor manejan en el seno del PSOE es la actualización y p ublicación de las declaraciones de bienes, «que interesa fundamentalmente a los periodistas» (entre v istado PSOE) . A pesar de que los resp onsables de P odemos ase guraron que s on una referencia en el ámbit o de l a trans parencia , ta mbién i ndicaron q ue «hace fa lt a más cultura de la transparencia, p ara q ue los principios estén impregnados en toda l a sociedad» (entrev istados P odemos) . En ocasiones tie nen que insistir a los miembros del p arti do en otro s terr itorios p ara qu e en v íen las i nforma ciones «acaban pensando que la transparencia solo es b urocracia». Esto e s «un reflejo de l a sociedad española» en la q ue todaví a hay un l a rg o ca mino p or recorrer. La tarea más si mple de la actualización d e la información es manejar el programa Tableau, q ue es «u n si stema muy se ncillo», que tienen ya «controla do». Lo más 294 complicado, como ya se ha a delantad o, es la nece sidad de insistir a otras personas para que l es e nvíen da tos que se deben publicar en el portal (entrevistados Podemos). En la mis ma línea, el entrevistado d e Ciudadanos explicó que l a fo rmación de los m ie mbros del parti do es adecuada p ara ello y que , por este motivo, no han surgido dificulta des al gestionarla. Aun así, es necesario « limpiar la imagen» de los partidos políticos y que la gente re cupere su confianz a . De este modo, no se encontrarán problemas, más a llá de la situación ya men ci onada c on los proveedores, algo que cambiará cuando mejore la imagen de los partidos y las empresas se adapten a la nueva ley , segú n di jo el responsable de la f ormación (entrevistado Ciudadanos). Transparencia como parte del ideario del partido político y s u percepción de la situación en España Todos los responsables de los pa rtid os of r ecieron su propia definición d e la transparencia. El entrevistado d el PP delimitó la transparencia de la siguiente forma: «Puede definirse como la responsabilidad y o bligación de los gobiernos y organismos de rendir cuentas y hacer pública la inform ación y datos que disponen y permitir el acceso a los mism os de f orm a clara y fá cil a l os ciudadanos. La transparencia genera confian z a y c redibilidad en la gestión de un gobierno, institución u organiz ación y d eb e considerarse como una herramienta imprescindible que perm ite acercarse a la sociedad». La definición del responsable del PP ref l eja la importancia que tiene la transparencia p ara aumentar la confianza y la cercanía con la ciudadanía . Así como la necesidad de claridad en la publicación de los contenidos . El responsable de Transparencia y Democracia Pa rticipativa del P SOE de fi nió así la transparencia: «La transparencia es un a cultura, una forma de e ntender y hacer po lítica, de plantearse la to m a de d ecisiones y la información s obre estas. E s un modo d e 295 funcionamiento abierto de los partidos políticos en lo que se refiere a la s e lección de cargos públicos y a la vida económica. Es una visión vinculada a la democracia. Si esa cultura de transparencia n o tie ne n orm as de obligado cumplimiento, se que da en nada. Mejora la calid ad d em ocrática y hace más difíciles a ct os inmorales y de corrupción. Ayuda a prevenir comportamientos delictivos, a cerca las decisiones y los porqués a la ciudadanía y acaba con espacios de opacidad». Así, el P SOE de stacó la función de regeneración democrática y la relación con la lucha contra la corrupción. En Podemos, definieron así lo que significa la transparencia: «La transparencia es el com promiso de rend ir cuentas a la ciudadanía sobre lo que se hace, el uso que se hace del dinero público, así como dar a conocer las motivaciones del partido con el objetivo de ge nerar confian z a» . La tran sparencia «es una marca del partido f r ente al resto (…). S e puso de moda con el 1 5M y Podemo s la materializó de una ma nera muy amb icios a» (entrevistados Podemos). Para Ciudadanos, la transparencia : «Es una obligación ser tran sparente si estás en lo público. Creo que la transparencia va a dar confianz a , de la que estamos faltos (las institucione s y los partidos políticos). Además, estam os gestionando fondos públicos y privados, pero una mayoría de nuestros recu rsos son públicos , por lo q ue la transparencia es obligada». El entrev istado de Ciudadanos destacó la necesidad de recuperar l a confianz a de la ciudanía de esta forma y aseguró que la transparencia no solo e s uno de los ejes de Ciudadanos, sino que lo ll evan « en el ADN», ya q ue no entienden otra forma de hacer política que no sea tra nsparente. «Si fuéramos una organización más antigua, en tiendo que hace treinta años, aunque q uisieras ser transparente era complicado porque no había medios técnicos. En los último s 15 años, ya no hay excusa para no ser transparente», re f l exionó Cuadrado. 302 es un problema. Se podría regular más, pero había que trabajar bien en estas formas y plaz os, porque a veces… No sabes el volumen que la gente puede preguntar, si debes tener un departamento especial. No es lo mism o qu e te pregunten una vez a la semana que cien veces al día . Si tú tienes un compromiso para responder en, no sé, 30 días… Depende d el volumen. Entonces sí, pero esa regulación tiene que ser analiz ada bien para poderla cumplir». (Entrevistado Ciudadanos) Así, la petición de info rmación en los partidos po lí ticos le resu lt ó a Ciud adanos una propuesta interesante, pero complicada de cumplir. Las formaciones tamb i én valoraron la situación de la transparencia e n España. Para el P P, la Ley de T ranspare ncia y las que se han aprobado en las comunidades autóno mas han sentado las bases de «un n uev o modelo de gobernanza pública en n uestro país» para el PP . La situación de la transparencia está « progresando adecuadamente», como demuestra el desarrollo d e los consejos de trans parencia en Canarias, Cataluña, Murcia, Galicia, Com unidad Valenciana, Cas tilla y León, Andalucía, Isla s Ba leares, A ragón, País Vasco y Navarra (entrevistado PP). De fo r ma m ás negativa que el P P , el PS O E valoró que la situación es mejorable. Según comentó, l a ciudadanía p iensa que no ha y transpa re ncia po r los casos de corrupción. Además, bajo su punto de vista, la L ey de T ranspar encia no e s conocida porque no ha habido una tarea de divulgación. «La transparencia tiene una enorme vinculación con cómo se d a la inf ormación por parte de los gobiernos, empez ando por Moncloa, que deberí a hacer una página mucho má s sencilla de a cc eder, a sí com o otros gobiernos» (en trevistado PSOE) . E sto, d e 303 hecho, fue algo a lo que e l PSOE atendió en el Gobierno, c on la actu a liz ación de la web el 5 de noviembre de 2018 71 . Para el PSOE, la percepción de la población sobre la transparencia se ve tap ada por la corrupción y esto genera incredulid ad sobre el conjunto del sistema. Po r ello, en E spañ a ha ce falta «mucha pedagogía, div ulgación, muchos cambios en las webs d e las entidades». Si la info r mación no está bien tratada, muchas personas no la entienden. Internet es, por e llo , el inst ru mento fundamental en el que se d ebe desarrollar la transparencia y «afortunadamente» en España la mayor parte de la población está alfabetizada, pero hay gente que se limita a «recibir una información a través de los medios tradicionales». Además, la información debe estar « bien colocada y trata da» en los medios de com unicació n para que esta tenga efectos verdaderamente informativos en la ciudadanía. El so cialista señaló que, si el Gobierno no es claro e n sus informacio nes y «utiliza para sus intereses los medios públicos y no cumplen las normas fiscales» , la gente lo acaba percibiendo y «el trabajo de transparencia no es creíble». Se debe desarrollar tam bién la tra nsparencia f i scal, ya que «tampoco se aplica bien», no solo para las institu cio nes, sino también para las grandes corporaciones. «Nadie sabe lo que paga en tributos Amazon. No solo tiene que ver con los p olíticos. Esto es n ecesario par a hacer políticas fiscales justas. La transparencia fiscal es muy importante porque la ciudadanía puede entender de una form a menos relevante su obligación co mo cont ribuyente si no se ejecuta bien desde los poderes» (entre v istado PSOE). En definitiv a, para el PSOE en Esp aña queda « mucho por h acer»» y se debe valorar lo que ya está hecho, pa ra que la gente lo conozca y no se sienta «intoxicada», por ejemplo, con noticias falsas. «L a transparencia tiene sus 71 Inform ación disponible en : http://www.lam oncloa.gob.es/s ervi cios deprensa/notas prensa/preside ncia/Paginas /2018/051118 nuevaweb.aspx ( Consulta 24/0 1/2019) 304 enemigos, que son grande s corporaciones económicas y f inancieras especulativas» (entrevistado PSOE). Para Podemos, la transparencia ha mejorado en España, aunque « los avances son insu f icientes toda vía». Pa ra P ode mos, hay muchos e ntes privados que deberían estar sujetos a la Ley de Transparencia por recibir mucho dinero público, además de las o rg anizaciones no gubernamentales y las religiosas, entre otros, aunque sí ven positiv o que la t ransparencia esté p re sente en el debate público. De forma incluso más negativa, Ciudad anos juzg ó que la situa ción española está «fatal», ya que la te oría está asumida, «má s por unos que por otros», pero falta aplicarla en buenas co ndiciones. Au nque casi todas las webs de organizaciones e instituciones tienen ya un po rtal d e transparencia, eso no les hace necesariamente transparentes. « La teo rí a está, la legislación está, aunque se puede m ejorar en a lgunos aspectos, p ero falta q ue la aplicación sea efectiva» (entrevistado Ciudadanos) . L a formación tamb ién planteó la necesidad de crear departamentos en estos organismo s que aún no se han ad apta do, p ara que los equipos se vuelquen en la transparencia. Para Ciudadanos, ademá s , en muchas o c asione s la tran s parencia e s «solo imagen» y las instituc iones no siempre son todo lo transp ar entes que transmiten. Por ello, resulta neces ario que un órg ano controle que las instituciones cumplan con las indicaciones necesarias. En cuanto a la transparencia de otros pa r tidos políticos, el Pa rt ido Popular destacó que En Comú Podem , Catalunya Sí y EH Bildu h an sido clasif icados como los partidos «más o pacos y con menor transp ar encia a la ho r a d e difundir información sobre s u org anización», según el inf orme rea liz ado en 2018 por la Fundación Compromiso y Transparen ci a, qu e se dedica a auditar los n iv eles de transparencia de las formaciones con presencia en el Congreso de los Diputad os 305 y de sus fundaciones y entidades vinculadas 72 . Esta crítica sirvió al PP para asegurar que se encuentra n «a la cabez a de la transpa re n cia», aunque deben seguir trabajando (entr evistado PP). Algo más humilde s se m ostraron en el PSOE, q ue aseguraron tener un n iv el «medio» de tran spare ncia y suscep tible de mejoras. Esto requiere formación y la aplicación de la ley de partidos, así como en el f uncionamiento interno, ya que «hay p artidos que no son transparentes a la hora de elegir ca rg os interno s o externos». Aun así, usó como ejemplo las valoraciones de Transparencia Internacional, en las que ninguna f ormación saca mala nota. El PSOE, por su parte, «no está peor q ue otros partidos pol íticos», aunque en el partido son conscientes de que se puede me jor ar y, para ello, e s a cultura de la transparencia tiene que planteársela e l Gobierno de España p ara ser ejemplar y que se v aya trasladando en cadena a otros organismos. En este sentido, e l PSOE se mostró ambicioso y o pinó q ue la p ágina web del PSOE también debe m ejorarse e incluso a desde dentro del partido «cuesta» a veces enc ontrar algún dato, a pe s ar de q ue conocerla b ie n. «Es confuso y hay que saber d efinir b ie n cada ventana d e la w eb para poder encontrar la información que desee. Esto genera confusión y m uchas veces la gente se siente defraudada y se de s anima» , para lo que propusieron contar con un buscador más avanzado. Así, las mejoras dentro del PSOE son positiv as, tam bién fue ro n críticos (entrevistado PSOE). Desde Podemos tam bi én se consideraron superiores al resto , como la fo rmación más transparente, debido al nivel de infor mación al que puede acceder u n ciudadano en su página web, mucho mayor que en el caso de otras fo rmaciones. «El nivel es mejor tanto en calidad como en cantidad» ( entrevistada Podemos). 72 Martisi. B.C. y Cavanna, J.M. (2018). Inform ación disponible en : https://www.com prom isoy transparenc ia.com/info rm es/transparencia- el -m ejor-eslogan-2017- inform e- de -transparencia- en - la - web- de -los- partidos- y -fundac iones- politicas?m c_cid=bbd42ae e0b&mc _eid= 25ecd2 74fe (Consulta: 10/1 0/2018) 306 Con relación a esta su puesta superioridad de Podemos respecto a o tros partidos, los entrevistados insistieron en que les gustaría que e l rest o d e formaciones hicieran el mismo es fuerzo que ellos «para que e l c ombate fuera más ecuánime». De hecho, d estacaron que el ú ltimo info r me del Tribunal de Cuentas no dio su visto b ueno a otros partidos y, en cambio, ellos son «más criticados» de cara a la opinión pública. En Ciudadanos tampoco dudaron respecto al nivel de transparenci a , en el que consideraron que la formación es superior al del resto de partidos e incluso apel aron a las emo ci ones de los políticos d e la f ormación con relación a la apertura info r mativa. No solo def endiero n que fueron «los prime ro s» en aplicar la transparencia, sino q ue los d atos y resultados lo certi fican. En cuant o a l nivel d e transparencia de otras f ormaciones, P odemos consideró que es muy ba jo. «Los partidos políticos se caracterizan po r su opacidad y a hora ya n o hay excusa para n o serlo», pues las nuevas te cnologías fa cilitan mucho el camino para ser tra nsp arentes y, sin embarg o, los p ortales de otr os pa rtidos « no son accesibles, son muy poco intuitivos y tienen muchos PDF», qu e son alguna de las características menos deseables para garantiz ar la transparencia (entrevistados Podemos). La corrupción e n Esp aña es uno de los «grandes proble mas» , para Ciudadanos, motivo que h a impulsado la creación su partido y o tros. «Si e ll os n o van a cambiar, hay que hacer un partido político » (entrevistado Ciudadanos) . Aun que otras f ormaciones e stán haciendo un es fuerz o , para ellos no es «su f iciente» y dista de lo que representa la transparencia pa ra Ciudadanos: «Yo creo que lo están intentando. No digo qu e no haya voluntad. Pero les falta muchísimo. Estas cosas… las tienes que sentir. Si te obligan a hac er una cosa, la haces, pero no es lo m ismo a q ue te salga automático. Es la difer encia con nosotros, que no necesitam os un d epartam ento de transparencia, porque ya somos transparentes de por sí». (Entrevistado Ciudadanos) 307 La evaluación de la transparencia tamb i én fue algo valorado por todos los partidos políticos para e l progreso de la a pertura informativa. Desde el punto de vista de l PP, para el desarrollo de la tra nsparencia es vital su evaluación para comprobar el cumplimiento de las obligaciones y garantizar la rendición de cuentas. Para ello, e xisten diferentes herramientas, co mo los Consejos de Transparencia para las adm inistraciones y pa ra otros organismos, com o los partidos políticos, el Tribunal de Cuentas y entidades como Transparencia Internacional. Es positiv o ser ev aluados por estos organis mo s, puesto que supone un modo de conocer el comp ro miso de las formacion es con la transparencia y con la socied ad. «Favorece un mayor nivel d e participación y control social, y, por tanto, de democracia» (entrevistado PP). También para el PSOE positivo que existan o rg anismos independientes que realicen sus análisis y a uditorías del nivel de transparencia de los partidos. Propuso que sea obligatorio someterse a u na auditoria por p ar te de algún organismo público, co n unos parámetros cl aros y p úblicos, tarea q ue , en s u opinión, le debería corr esponder al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. Así, o rg anismo s como Transparencia Internacional «e sti mulan a las fuerzas políticas a sacar una buena nota». Ind icó que sería positivo introducir má s parámetros para controlar a los p artidos políticos y comprobar si va mejorando la situación para no «estancarse» (entrevista do PSOE). De hecho, e l partido se apoyó e n los resultad os obtenidos en el í ndice de T ransparencia Interna ci onal para destacar su cump limiento con la t ra nsparencia y el trab aj o diario que realizan en el Partido Socialista. Estuvo de acuerdo con esto C’s , pues organizaciones como Transparencia Internacional son buenas para realiz ar «prue bas de estrés». Así, estos organismos supon en un sistema interesante de c ontrol y co mprobación de cumplimiento. « Y o creo que siempre que tienes un examen, una p ru eba, te ha c e que no te duermas. Si estás a trás , hace que te espabiles» (entrevistado Ciudada nos) . Además , aportan confianza, pues la valoración la hace un órg ano independiente. Eso sí, esa confianza no se hace rea lid ad si luego el pa rtido no funciona bien. Para Ciudadanos , el p artido no es transparente porque lo diga 308 Transparencia Internacional, sino por l a forma de actuar y decidir, p or las listas abiertas, la participación y otros factores más allá de la Ley de Transparencia. En cambio, e n Podemos mostraron su desconf i anza hacia los índices de transparencia realiz ados por algunas org anizaciones y fundaciones. Así, destacaron que el de Dyntra valora igual tener el correo electrónico publicado que las de clar aciones de b i enes patrimoniales, cuando son dos datos que no son comparables. Re specto al de Transpar encia Internacional, afirmaron que ellos tienen un result ado de un 8,5, mientras que Ciudadanos u n 10, «q ue no ha pasado la firma del Tribunal de Cuentas». D estacaron que, aunque los índices tienen un aspecto positiv o, que es que motivan a los p artidos a esforzarse m ás, también p ueden perjudicar, pues son utilizados «p ar a hacer promo ción» y mejorar su imagen de cara a la opinión p ública . «Los partidos polí ticos u san las noticias sobre índices de transparencia pa ra hace r daño a otros, cu ando no debe ser una lucha». Por todo ello, se debe «mejorar la calidad d e los índices con metodologías más rigurosas y valorar si los pa rtidos cumplen con los compromisos que tienen respecto a la transp arencia» (entrevistada Podemos). Por último, se les planteó a las fo rmaciones la posibilidad de contar con un órgano sa nci onador para me jorar los niveles d e transparen cia . El PP no f ue muy claro a la hora de h ablar de la necesidad de un órgano sancionado r. S olamente señaló que e l Consejo de Tran sparencia es el que se e ncarga de ello y siempre lo hace al amparo de la Ley de Tran sparenci a, por lo que se entiende que el PP no pretende a mpliar sus funciones en ese sentido. En cuanto a los partidos políticos, indicó que cada uno tiene sus he r ramientas y el Pa rtido Po pular es auditado y f iscalizado por un órgano externo, ademá s de por el Tribunal de Cuentas. A fa v or de co ntar con un órgano sa ncionador se mostraron tanto el PSOE , como Podemos y Ciudad ano s, a unq ue el PSOE fue más insistente, mien tras que las otras formaciones se mo straro n más dubitativ as. Así, en el PSOE se mostraron especialmente co ntundentes: «Los c ódigos ético s están b ien, pe ro sin n orma que culmine c on sa ncione s, te arriesg as a que no s e cumplan estos criterios» 309 (entrevistado PSOE). Por tanto , pa ra la formación socialista sí es necesa rio que se sancione el incumplimiento de la normativa. Podemos también v io conv eniente conta r con u n órgano sa nci onador , aunqu e no lo plantearon de una forma tan urgente como e l PS OE, pues a ntes hay que mejorar la norma y obligar ta mbién a que d iferentes e ntes cumplan con unos mínimos de publicidad activa. Así , la ex istencia de un órgano sancio na dor no es una necesidad para Podemos. En cuanto a Ciudadanos, es mejor educar que d e sancionar, aunque reconocieron que existen límites. Bajo el punto de vista de C’s , un castigo no es la solución, pero podría haber a lgún tipo d e sanción administrativa por falta de transparencia, pues es algo que necesitan los seres humanos pa r a actuar. E l Consejo de T ransparencia y Buen Gobierno se pod rí a enca rg ar del control pa r a que todos los partidos estén juzg ados d e l a misma forma: «Un órgano de este tipo podría ayudar (…) A nosotro s nos encantaría, porque ya tenemos los deberes hechos. Y no vamos a sufrir. Así jugaríam os todos con las mism as reglas. A veces nosotros, p or nuestro carácter transparente, vam os más allá de lo que nos obligan las leyes. Y hay otros que van cogie ndo aquellos resquicios de la ley que les perm iten ser aún menos transparentes». (Entrevistado Ciudadanos) El futuro de la transparencia en España La última pa rte d e la en trevista estuvo dirigida a conocer los plan es d e los partidos políticos, así como percepciones futuras de la transparencia. El entrevistado Partido Popular destacó el Pla n Estratégico de T ransparencia y Buen Gobierno, q ue consideró el «gran instrumento» a través del cua l se establece un mapa de actuación. Se trata de una línea de actuaciones que se establecieron co n la aprobación de la Le y de T ransparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno en el Congreso de los Diputados. El PP fue el partido i mpulsor de la Ley de Transparencia que introdujo y prom ovió e sta medida, por lo que n o habló de n inguna reforma legal prevista , según el 310 entrevistado del PP . Aun así, reconoció que es « un á rea que debe ir adaptándose a los nuev os tiem pos y a las necesidades de la sociedad». El responsable del PSOE m encionó alg unos p lanes d el p artido de c ara al f uturo. Comentó que a ntes y después de las elec c iones Municipales y Au tonómicas, pretendían establecer cursos y reun iones para los candidatos y po steriores cargos públicos sobre fo r mación e n materia de transparencia, integridad institucional, rendición de cuentas y procesos de participació n. Aunque sea n temas que los s ocialistas conocen, el res ponsable indicó que sería interesante «sistematizarlo» y «d ej arlo b ien claro en los prog rama s electorales» y que, una vez tomada la posición, se lleven a la práctica al f rente de ayuntamientos, diputaciones y gobiernos a uton ómicos (en tr evistado PSOE). Los responsables de la transparencia de Podemo s que fueron entrevistados aseguraron q ue e l plan a corto plazo es «asentar» su traba j o y «seguir creciendo». Respecto a posibles reformas legales y dif erentes propuestas, afirmaron que en algunas autonomías se ha apr obado la Ley de Cuentas Abiertas, i mpulsada por la formación. «Podemos también está p ro moviendo una Ley de Transparencia e n Madrid y ha hecho e nmiendas relacionadas c on l a transparencia en la Le y de Contratos P úblicos que se han a probado recientemente» (entrevistados Podemos). En Ciudadanos también hablaron de planes de f uturo respecto a la transparencia. Te nien do e n cu enta la relaci ón direct a e ntre la lucha contra la corrupción y la transparencia , C’s tenía entonces la intención de aprobar la Ley Ómnibus Anticorrupción, q ue pretendí a proteger a los e mpleados públicos que denuncien la corrupción, crear una autori dad independiente de Integridad Pública, obligar a dimitir a los cargos públicos que sean imputados. P or otro lado, también men ci onaron la intención re formar la Le y de Transparencia para que se amplíe la información de control de los l obbi es . Asimismo, y a unq ue en el m omento de hacer la entrevista ya estaba e l PSOE en el poder, el responsable de Ciudadano s me nci onó el acuerdo que rea liz ó Ciudadanos con el P artido Popular para apoy ar su candidatura de Gobierno. Un 311 total d e 1 0 de los 150 c ompromisos estaban relacionados con la tra nsparencia y la regeneración democrática. Además, confirmó que el pacto que qu i sieron firmar a principios del año 2016 con e l PSOE – la candidatura no obtuvo ap oy os suficientes y por e s o se rep itieron las E lecciones Generales – era similar e incluía estos mismo s puntos. El responsable de Ciudadanos tamb i én destacó la recien t e reforma de la Le y de Contratos del Sector Público, al igual que Podemos, que era uno de los puntos de los 1 50 com promisos para mejorar España. Para que la tra ns parencia siga creciendo en España, los representantes d e los partidos políticos ofrecieron distintos punt os d e vista. En el PP afirmaron que es necesario el trabajo y la co laboración d e to dos los grupos polí ticos y los ciudadanos, de modo que genere interés en la so ciedad. Aseguraron que se ha hecho ya un gran avance en la transparencia en España y que la ley , aunque es bastante joven, avanz a adecuadamente. E n este sentido, e l entrevistado del P P criticó que la normativa propuesta por el PP se aprobó en las Cortes sin el apoyo del PSOE y los principales partidos d e izq uie rdas de Esp aña y dest acó diversos logros que, según él, corren a carg o de l Parti do Popular: « En 2017, el Portal de Transparencia que puso en m archa e l gobierno del Partido Popular ofrecía un millón y m edio de dato s de todos los ministerios y organismos públicos, tres veces más de lo que se incl uían a sus inicios. Durante el Gobierno del Partido Popular, la Adm inistración cumplió las resoluciones del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. Prueb a de ello es que las reclamaciones form ali z adas an t e dicho órgano supusieron en 2017 solamente el 8 % del t otal de las solicitudes de inform ación recibidas en el Portal de Transparencia y el Consejo estimó m enos de la mitad de l as mismas. Por tanto, creo que estam os ante una experi encia muy positiva. (…) Estamos viviendo la experiencia de su aplicación re al en estos m omentos». (Entrevistado PP) Podemos, en cambio, depositó sus esperanzas e n la ciudadanía y sus representantes expresaron que, para que la t ransparencia sig a desarr ollándo s e, la so lución e s fo mentar el poder de la población, que no solo exija más 318 También se cree que todos los p arti dos, salv o el Partido Popular, se van a mostrar a favor de cambiar la Ley de Transparencia. Las siguientes preguntas de investigación se han tenido en cuenta a lo largo de esta investigación: - ¿Las f ormaciones proponen iniciativ as similares o tienen conceptos diferentes acerca de la transparencia? - ¿Las f ormaciones hacen menciones a la Ley de Transparencia, Acceso a la Información y B ue n Gobierno de u na forma negativ a o po si tiva? ¿Quieren reformarla o derogarla? - Respecto a la regulación vig ente d e la transparencia e n España, ¿qué pretende cambiar y/o mejorar cada fo r mación? - ¿Hacen referencia los p artidos po lí ticos al interés por que el acceso a la información sea un derecho funda mental ? - ¿Los p artidos políticos incluyen más medidas sob re transparencia respecto a anteriores convocatorias electoral es? 3.1.3. Descripción de la inv estigac ión Con e l objetivo de co nocer las promesas r ealizadas po r los pa rti dos p olíticos respecto a la transparencia, se ha estudiado la p resencia de propuestas en los programas e lectorales de las fo rmacion es que estén relacio nadas con el tema de estudio. Se considera que la presencia de propuestas en los p rogramas ele ctorale s relacionadas c on la transparencia es una pri mera muestra del inter és q ue tie nen las formaciones por fome ntar el a cceso a la inf ormación y la publicidad activa. Así, los programa s e l ectorales son a nalizados en esta tesis co mo la máxima expresión del discurso e ideario de los partidos políticos. Por tanto, la existencia de iniciativas relacionadas con la transparencia en los programas el ectorale s es una muestra de su presencia en el discurso de las forma cio nes. 319 Se ha realizado una descripción cualitativa de los programas electo rales de l os partidos seleccionados en aquellas iniciativas que te ngan que ver con la transparencia, el acceso a la in f or mación y la rendición de cuentas. Para ta l f i n, se h an recopilado los programas electorales de los menciona dos partidos para la convocatoria de 2016 y se ha realizado una búsqueda de las siguientes palabras: «transpa re ncia», «transparente» y «rendición de cuentas». También se han leído todos los programas electorales para que cualquier medida relacionada se inc luy a e n el estudio, aunque esta no incluya la referencia a las palabras mencionadas. A continuación , se han s eleccionado todas estas propuestas y se ha realizado un trabajo descriptivo teniendo en cuenta las hipótesis y las preguntas de investig ación. Respecto a los program as electorales anteriores a 2016, se r e aliz aron las mismas búsquedas de p alabras y se ley eron los p rogramas, aunque en e st e caso la descripción f ue menos e x haustiva, pues su objetivo era conocer el contexto anterior. 3.1.4. Resultados de l análisis de los programas electorales En e ste apartado, se realizará una descripción d e las medidas propuesta s en cada uno de los prog ramas electorales de los partido s políticos selecc ion ado s con relación a la transparencia. Es n ecesario resaltar que se i ncorporaron al documento de resumen a qu ellas m edidas que no necesariamente tratan sob r e transparencia, pe r o tienen una relación intrínseca con esta, o bien se consideraron interesantes para esta tesis doctoral por diferentes motivos. Convocatorias anteriores a 2016 Los partidos políticos incluidos en esta te sis doctoral tienen orí genes m uy diferentes y es por ello por lo que resultó algo com plicado seleccionar la m uestra de p rogra mas electorales previos a las Elecciones Generales de 20 16, pues el Partido Popular y el Pa rtid o Socialista se habían presentado a todas las convocatorias  y, por tanto, se tuvieron en cu enta los programas electorales de 2008, 2011 y 2015  , pero e l cas o de Podemos y Ciudadanos fue diferente. 320 Para rev isar las propuestas en los p rogra mas electorales de Pode mos hay que tener en cuenta dos factores principales . Uno es la corta existen cia de este partido político, fundado e n 2014 73 . Po r este motivo, solamente existe u n programa electoral para unas Elecciones Generales anterior a 2016, que es el de la convocatoria de 2015. El otro fa ctor está relacionado con las diversas confluencias con otros partidos que h an caracterizado a Podemos. Para la muestra se seleccionó a Uni dos P ode mos, en el que estaban integrados, entre otros, Podemos e Izq uierda Unida. Por ello, se tuvo en cuenta solamente a Podemos pa ra el análisis de los programas anteriores a 2016 p or se r la fue rz a principal y por el interés que ha generado tanto a nive l acad émico c omo a nivel mediático. La formación Ciudadanos -Partido de la Ci udadanía se fundó en 2006 , pe ro su presentación en las diferente s convocatorias elect orales generales ha sido algo inestable hasta hace poco tiempo. Así, en las Elecciones Generale s de 2008 Ciudadanos se pres entó con Albert Riv era a la ca beza 74 . En c ambio, tras negociaciones con Unión Progreso y Dem ocr acia para pr esentarse juntos en una confluencia en las de 2011, f inalmente no se presentaron. Despué s los resultados satisfactorios obte ni dos en las Elecciones Europeas de 2014, Ciudadanos se consolidó e n t oda la geografía española y , desde entonces, se ha presentado a las diversas co nvocatorias generales que h a habido (2015 y 2016). E s p or ello po r lo que e n este apartado de anteced ente s se revisaron los programas de 2008 y 2015. Respecto al Partido Popular y a l Partido Socialista, en las convocatorias d e 2015 y 201 6 u tiliz aron el mism o programa, motivo po r el que este documento se 73 Ministeri o del I nterior: F icha del partido p olítico Pod emos. Inf ormación dis ponible en : https://servicio.m ir.es/nfr ontal /webp artido_politico/part ido_politicoDat os.html?nmform acion=494 0 (Consulta: 14/ 01/2019) 74 Inform ación disponible en : https://www.e lconfidencial.c o m /archivo/2008/01/02/3_ albert_rivera_cand idato_ciutad ans_elecci ones_genera les_barcelona.htm l (Consulta: 15 /01/2019) 321 decidió incluir sola mente en el análisis programático de 20 16, en lug ar de introducirlo en el relativ o a los a ntecedentes. Aclarados programas electorales que se han a naliz ado, se puede observar un a evolución en las iniciativas relacionada s con la transparencia en el caso de todos los partidos políticos. En e l program a e lectoral d el Partido Po pular en 20 08, de 32 6 páginas , la formación u tiliz ó la pa labra «tra ns paren ci a» en mu c has ocasiones como sinónimo de ho nestid ad. Ejemplo de ello son las propuesta s referent es a la lucha contra el terrorismo: «La política antiterrorista debe recobrar la credibilidad. Para ello se requiere no salirse nunca de la ley y tam bién a ct uar permanentemente con transparencia, poniendo en conocimiento de la opinión públ ica las actuaciones del Estado y diciendo a los ciudadanos la verdad ». (PP, 2008:26) También el PSOE, que en aquel momento e s taba en e l Gob i erno, utilizó algunos términos generales para hab l ar d e la transparencia e n alguna s parte s del programa. Bajo e l título Motivos para creer , e l por entonces presidente del Gobierno, José Luis Rodrí guez Za patero, abría e l documento c on un saludo personal y u nos compromisos generales. En esta introducción, Zapatero afirmaba que en la anterior legislatura se hab í a comprometido a f ormar un Gobierno basado en la transp arencia y la rendició n d e cuentas y lo había cumplido. E s importante desta c ar q ue, a pesar de estas afirmaciones, España no contaba co n una legisl ación sobre acceso a la informació n. Hasta el momento, e so sí, se habían aprobado las siguientes normas de carácter sectorial:  Ley 27/2006, d e 18 de julio, p or la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justic ia en materia de m edio ambiente (incorpora las Directivas 20 03/4/CE y 2003/35/CE). 322  Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobr e reutiliz ación de la información del sector público.  Ley 1 1/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos. El Partido Socialista asumió en este programa que en la Unión Europea d iv ersos países han aprobado leyes de acceso a la información pública y, p or ello, se comprometieron a aprobar una en E spaña si alcan z aban el Gobierno – algo que no se cumplió, ya que llegó en el siguiente gobierno del Partido Popular, en el año 2013 – , a publicar los p resupuestos ministerial es en la sede electrónica, a crear u na institución que garantice el derecho de acceso a la informa ció n, entr e otras medidas relacionadas. Con 1 06 páginas, las propuesta s de Ciudadanos en 2008 ya contaban co n la transparencia como un elemento esencial para garantizar la d emocracia. En este sentido, una de las p ropuestas de este programa fue aprobar u na Ley d e Transparencia Económica, para que la ciudadanía pudiera controlar el coste económico de las Administraciones, con un especial «endurecimiento» de las obligaciones de las entidades financieras y de los pa rtid os políticos. A esto se sumó otra norma propuesta por Ciudadanos , similar a la del PSOE y a mencionada, cuyo objetivo era p er mitir el acceso a la información pública: «Aprobaremos una Ley de Acceso a la Inform ación y de Tran s parencia Pública (LAITP) para regular el derecho de los ciudad anos a solicitar y obtener gratuitamente información en poder de las Administraciones Públicas en un pla z o de 1 5 días, salvo en casos en que la difusión afecte a cuestio nes d e seguridad nacional, prevención e investigaci ones criminales, derecho a la intimidad, secretos industriales, derechos de partes som etidas a proceso judicial o confidencialidad en las deliberaciones previas a una decisi ón, siempre que no exista un mayor interés público en el conocim iento de d icha información». (Ciudadanos, 2008:20) 323 Ciudadanos consideró esencial reunir las siguientes características para estar al servici o de la ciudadaní a:  Derecho de la ciudadanía a conoce r t odos sus datos reunidos por las diferentes Administraciones.  Accesibilidad y pub licid ad activa de información básica de las instituciones de forma telemática.  Creación de un a Agencia Nacion al de Acceso a la Información que coordine y asesore a las Administraciones. Algunas de estas medidas también las tuvieron en cuenta en el PS O E en su programa electoral. A lo largo del documento de 317 páginas, los socialistas realizaron propuestas que incluían la claridad inf ormativa y la a pertura de d atos en diversos sectores, como e l laboral, el jurídico, e incluso en servicios mercantiles digitales. Un e jempl o de e s tas iniciativas fue la de publicar en Internet los datos del Obse rv atorio Catastral de l Mercado In mobiliario. La tran s parencia también e st uvo presen t e e n las pro puestas relacionadas con el desarrollo de l a Ley de Acceso Electrónico de l a ciudadanía a los servicios públicos y en la p uesta en marcha d e u n P lan de Transparencia de la Justicia, entre otros. Recibieron e s pecial atención el sector financiero y la economía en este sentido, pues p recisamente en 2008 se instaló en España la crisis económica global, que marcó las políticas de los siguiente s años. En el p rograma del P arti do Popular f ueron algo men os específicos en cuanto a la aproba ci ón de normativas. En dic ho do c umento , titulado La s ideas claras , se incluyó el concepto para asegurar que se pondr ía en conocimiento a la ciudadanía sobre muy distintos temas, desde la gestión del a g ua, hasta la Im agen 35. Portada del pro gram a electoral del PSOE en 20 08 F ue nte : www . ps oe . es 324 situación de la a dicción a las d rogas. No obstante, sí que hubo partes en las que el Pa rtid o Popu l ar señaló temas más concretos, c omo l a creación de una Carta de Transparencia con el Ciudadano, do nde la población pudiera conoce r de forma detallado a qué iban dirigidos su s impuesto s y cotizaciones, además d el gasto en los servicios que recibe. Esta idea serí a similar a lo que hoy en día se puede encontrar en el P ortal d e Tr ans parencia del Gobierno. Los p artidos también rela cionaron la transparen cia con otras en tidades e instituciones. Así, el Partido Popular mencionó la f i nanciación de los ayuntamientos, que, según p roponí an, debía estar sometida a l escrut i nio público: «su f inanciación ha de basarse en normas claras y las actu aciones de los gobiernos locales han d e ser predecibles, n o a rbitrarias y so metidas a un e strict o control» (PP, 2008:41). Algo si milar propusieron e n el Partido Socialista que, e n un apartado referente al buen gobierno local, instaron a fomentar la p articipación y la transparencia, por ejemplo, en la elabora ción de los p r esupuestos. La tra ns paren ci a y la eficien cia fueron ob je tivos que desd e el PSOE r elaciona r on también con RTVE y l a Agencia Efe, es decir, con los medios de comunicación públicos, por lo que asumieron la relación entre la tran s parencia y la comunicación, que está presente e n est a tesis doctoral. El partido lidera do por Albert Ri vera también propuso medidas relacionadas co n la autonomía f i nanciera de org anismos como los partidos pol íticos y los sindicatos, a sí como con e l f oment o de la p articipació n ciudadana, especialmente en los proceso s urbanísticos de m ayor importancia, en los que se destacó también la necesidad de ser transparentes. Además, co nsideró relevante que las Comun i dades Autónoma s publiquen la liquidación de su s presupuestos. Im agen 36. Portada del pro gram a el ectoral de l PP en 2008 F ue nte : www . pp . es 325 Asimismo, Ciudadanos realizó diversas propue stas en 2008 relacionadas con otro s asuntos – no directamente con la apertura informativa en general, sino en otros ámbitos – , como en la estructura y el f uncio namiento de las universidades, en la relación entre España y la Unió n Europea, en las subvenciones a las ONG y en la autonomía de las Comunidades Autónomas. Para los p rogramas electorales de 2011, sol o se pudieron tener en cuenta los del Partido Popular y e l Partido So cialista. En ambos casos, los programas electorales estuvieron ma rcados p or la p ro funda crisis econó mica en la que estaba sumergida España. En este sentido, el Partido Popu lar, ya en su preámbulo, aseguró que los ejes de su fu turo gobierno serían la austeridad y la transparencia. También inclu y eron el concep to en p ropuestas relacionadas con el mercado hipotecario, que fu e un o de los m ás af ectados por la rece sión económica. En el caso del PSOE, gran parte d e las propuestas estuviero n también intrínsecamente relacionadas con l a crisis e conómica y con e l temor de un rescate bancario, de modo que muchas de las medidas en las que se int rodujo el concepto de trans parencia estuvieron conectadas con estos elementos. Propusieron que las enti dades financieras of reciesen más información a los consumidores, para poder tomar decisiones c on conocimiento: « Elaboraremos un nuevo código de transpare ncia y protección de los usuarios de servicios financieros; una m oderna normativa que incluirá normas sobre la concesión responsable de créditos, la inform ación precontractual que debe facilitarse a los consumidores, o la mejora de los procedim ientos de acuerdo s Im agen 37. Portada del pro grama electoral de Ciudadanos e n 2008 Fuente: www.c iudadanos- cs.org 326 entre deudores y acreedores antes de proce der, en caso de impago, a la ejecución de la garantía hipotecaria ». (PSOE, 2011:16) En rel ación con la crisis económica, el PSOE también abordó la austeridad y la transparencia en los sueldos de las autoridades públicas. En esta línea de medidas, también propusieron iniciativ as relacionadas con el urbanismo – como el endurecimiento de los delitos de c orrupción – y con los contrato s h ipotecarios, con el objetivo de que se ofreciera más información a la ciudadanía. El PP también se c omprometió a que esta pr omoción de la transparencia sería un fue rt e aliciente en su lucha contra la corrupción. La evolución del co ncept o de transparencia fue m uy evidente en el programa electoral del Partido Popular, en el que u no de los ep í grafes estuvo en exclusiv a de dicado a la rendición de cuentas y al acceso a la información. También los socialist as o torgaron especial r elevancia a la transparencia e n s u programa electoral del PSOE, que contó con un total de 149 pág inas y se tituló Un programa electoral para ganar el futuro. En la intro ducción, los socialistas ya indicaron la relevancia que tenía para ellos la rendición de cuentas: « Nuestro programa electoral para las elecciones del 20 de noviem bre recoge multitud de medidas para recuperar la econom ía y recup erar la política. Estas propuestas se articulan en torno a cuatro eje s: la moderni z ación e conómica, la creación de empleo, la m ejora de la iguald ad y la profundi z ación de la democracia. (…) . Y en este contexto, hem os de se r conscientes de que estos cambios estructurales precisan de un esfuerzo colectivo que a su vez requiere una mejora de los mecanismos dem ocráticos d e consulta, participaci ón, seguimiento y rendición de cuentas, de relaci ón, en suma, entre los ciudadanos y sus repre s entantes políticos » . (PSOE, 2011:10) Con este inicio, se reconoció a la tra nspa rencia como un esencial en este programa electoral. As í, las nuev as tecnologías se plantearon c omo una de las 327 claves p ara el desarrollo del emp l eo y el crecimiento económico a través de la mejora de la transparencia, la pa rticipación y la co laboración, se gún señalaron los socialistas. Este programa contó co n un capítulo c uyo objetiv o es pr esentar medidas para mejorar la calidad democrática española, do nde se ubica un epígrafe dedicado al completo a la transparencia y al Gobiern o abierto. En este espacio, destacaron que ha llegado la hora de aumentar el escrutinio público: «Los ciudadanos tienen que poder controlar de forma más directa, m ás cercana, más eficaz , lo que hacen sus representantes, p ara luego poder tomar mejores decisiones sobre sus opciones políti cas. Para conseguir ese objetivo, es necesario que el sistem a político s ea más transpa r ente. Y es necesario, también, que los Gobiernos, las Administraciones, las Com unida des Autónomas, los ayuntam ientos, s ean mucho m ás abierto s a los ciudadanos» . (PSOE, 2011:120) El PSOE ta mbién prometió aprobar una Ley de Transparencia para que los Gobiernos y las Adm i nistraciones sean controladas por la ciudadanía. Entre algunas de las medidas de este progra ma destacó la d e cre ar una Estra tegia d e Gobierno ab ierto, de modo que se impulsaran herramientas para que la ciudadanía pueda participar activamente en la toma de decisiones. Este compromiso con la participación ciudadana recibió espec ial atención en el m arco local en este programa electoral. Y es que e sta f ue precisamente la legislatura en la que el Partido Popular aprobó su controvertida Le y de T ransparencia, Acceso a la Información Pú blica y B ue n Gobierno. En este s entido, el PP defendió qu e la transparencia es un «requisito imprescindible» para las instituciones . Así, hi cieron re ferencia a q ue España era uno d e los únicos pa íses en España sin una normativa que lo regulara y criticaron que todas las medidas tom adas hasta el momento habían sido «insu ficien t es». Para la aprobación de una norma relativa a la transparencia se co mprometieron a que hubiera un acuerdo junto al resto de f uerz as políticas. Esto fue algo que no se cu mplió, pues aprobaron la ley e n so litario, con la mayorí a absoluta del Congreso de los Diputados. 334 Im agen 39. Des tacado del program a electoral del PP en 2016 en el que subra y an su comprom iso con la transp arencia. Fuente: www.pp. es El te xto a continuación resumió lo que e l Partido Popular trató de e x plicar en relación co n los avances e n transparencia que han tenido lugar en España en los últimos años: «Hemos realiz ado u na labor sin precedentes en materia de regener ación democrática. Ahora España es un país más tr ansparente, con más m edios e n la lucha contra la corrupción y más penas para los que traici onan la confian z a y el respeto de todos. Hoy hay m ás control en los partidos políticos y sobre los altos cargos. En definitiva, hoy la corrupción es m ás difícil qu e ayer porque hemos cerrado espacios a la opacidad y fijad o más controles que nunca. E l objetivo es seguir haciendo de España un país más transparente, más fiable y con un mejor funcionamiento de nuestra s instituciones. Un país donde la corrupción no sea una de las principales preocupaciones de los ciudadanos. La España que queremos se enorgullece de la a cción y el ejemplo de sus representantes políticos. Esa es la vía para devolver la dignida d a la política» . (PP, 2016:131) Respecto a la Ley d e Transparencia, el P P prometió seguir desa rroll ándola «para culminar el camb io en la cultura de l o público y la p olítica» (PP,2016:137). En este sentido, as eguraron que abrirían cana le s de participación a la ciudadanía en e l Portal de Transparencia y que au mentarí an los reg istros prese ntes en el mismo. La fo r mación tamb i én se c omprometió a crear un registro de lobbies , mejorar l a fo rmación en tran s parencia de los empleados pú blicos, p otenciar el 335 poder de la Oficina de Conf licto de Intereses y garantizar la accesibilidad de la información de la ejecución p resupuestaria en f ormatos re utilizables. E ste último aspecto es una cuestión repetida en varias ocasiones a lo larg o del programa. El Partido Socialista, co n un a perspectiva totalmente distinta, criti có al PP en diversas oca siones por haber f re nado numerosos avances que los socialista s habían logrado, e incluso h aberlos hecho retroceder. De esta manera, el PSOE aseguró que se había perdido independencia, t ransparencia y rend ición de cuentas, al contrario de lo que defendió el PP. Por ello, vieron necesario agilizar la comunicación entre representantes y representados. Los socialistas también opinaron a c erca de la Le y de Transparencia, A cc eso a la Información Pública y Bu en Gobierno. Afirmaron que «no permite avanzar en los objetivos pri mordiales, pues se caracteriza m ás por sus formalidades externas que por procurar una v erda dera respuesta institucional e independiente que p ermita crear las condici ones pa ra ofrecer a la ciudadanía un verdadero canal participativo». Al respecto, propusieron reformar esta normativa y, entre otras cuestiones, restringir los límites de l acceso a l a información. Los socialistas se comprometieron a prim a r la pu blicidad a ctiv a, sin n ecesidad de que la ciuda danía tenga que solicitar información. En este sentido, quisieron establecer sanciones cuando esta no s e cumpla para que la ley sea más efectiv a. Los socialistas también plantearon u n ca mbio en el sistema de elección y nombramiento del presidente del Consejo de Transparencia y B uen Gobier no, en el qu e hubiera una convocatoria p ública y un a evaluación de la idoneidad para el ca rg o por parte de un Com ité Asesor. Esto es a lg o que, sin embargo, no cambiaron una vez rele v aron al P P en el Gobierno de España. Im agen 40 . Portada del pro gram a electoral del PSOE en 2016 Fuente: www.ps oe.es 336 Podemos, por su parte, contó en su prog rama con una sección titulada Democracia, transparen cia y lucha contra la corru pción en la q ue plantearon varias m edidas de especial relevancia para esta tesis do ctor al. Sin duda, u na d e las más interesantes es en la que prop usi eron amp liar la Ley d e Transparencia, con c ambios que ya habían pr opuesto en el program a de 2015. Así , q uisieron reconocer el acceso a la i nformación c omo un derecho fundamental  co mo ya exigieron en el anterior programa  mejorar la accesibilidad d el Portal de Transparencia, a gil izar las peticiones de información, eliminar la obligatoriedad del DNI electrónico par a realiz ar consultas, re duci r las restri cciones de acceso a la info r mación, es tablecer un rég imen de sanciones, fomen tar los f ormatos abiertos, garantizar la inde pendencia d el Co nsejo de T ransparenci a y obligar a rendir cuenta s y publicar «los resu lt ados en la web para t odas las i nst ituciones con titularidad o f i nanciación pública: la Casa Real, el Consejo General del Poder Judicial, los partidos políticos, los sind icatos y las organizaciones empresariales» (Unidos Podemos, 2016:158). Ciudadanos, por su parte, prometió ideas similares a las que planteó el PP. El partido propuso que, si llegaba al poder, mejoraría la inf ormación d isponible en e l Portal de Transparencia, entre otras m edidas relacionadas, como la puesta en m archa de un registro de lobbies . A esto aña di ó la creación un sistema d e financiación au tonómica transp arente y e l n ombramiento a bierto d e cargos e n la Comisión N acional de los Mercados y la Transparencia. S in em barg o, la intención m encionada en el programa de 2015 de hacer q ue el derecho a la transparencia fuera fundamental no se incluyó en el de 2 016, cuestión q ue supone un retroceso de planteamiento. En cuanto a la publicación de datos p or p arte de las instituciones, el PSOE propuso que se hiciera en f ormatos compren s ibles y reu tilizables, especialmente Im agen 41. Muestra del program a electoral de Ci udadanos en 2 016 en su página web F ue nte : www .c i ud ad a no s - c s .org 337 la información sobre pr esupuestos, de fo rma que la ciudadan ía pueda hacer un uso de estos, como también había de f endido Podemos. Asi mismo, pidieron que las Administraciones informen ca da vez que hay una variación eco nómica e n sus procesos, es decir, que actualicen la información siempre q ue haya v ariaciones. En cu anto a portales web de las ad ministraciones, los socialistas también afirmaron la necesidad de impulsar en estos la participación y la colaboración. También el Partido Socialista se re f irió a l Portal de T ransp arencia del Gobierno y mostró su intención de t ransformar el Portal de T ra nsparencia en uno de Gobierno abierto, todo ello con un formato más comprensible. Para ell o, no s olo propusieron automatizar procesos para act ualiz ar la inf or mación, sino también obligar a rendir cuentas a todos los cargos públic o s , aprobar una Ley de Participación Ciudadana, promov er campañas de difusión de las herram ientas de participación y colab oración y abrir un portal dentro del de Gobierno abierto donde la ciudadanía pueda presentar propuestas, realizar preguntas al Gob ier n o y pa rticipar en propue s tas abiert as al escrut ini o público, en tre otros. El Gobierno abierto se incluyó en e ste p rogra ma electoral como la estrategia fu ndamental para alcanzar estos o bjetivos del PSOE. As eguraron que su interés por es te concepto n o es nue vo p ues E s paña se ad hi rió a la Alianza para el Gobierno abierto c uando ellos estaban en el poder . En un apartado d edica do a la renovación democrática, los socialistas realiz aron diversas propu estas relacionadas con la transparencia. De este m odo, se comprometieron a demo cr atizar las instituciones eu ro peas, abrir ca nales tecnológicos que fa cili ten la imp l antación del Gobierno abierto, garantizar la transparencia de la activ idad parlamentaria e imp ulsar una contratación p ública y una gestión de servicios adm inistrat iv os transpa r entes. El PSOE también consideró necesario realiz ar un reg istro o bl igatorio de lobbies y lobistas, de forma que la Oficina de Conf lictos de Intereses p ueda sancionar aquellos que no cumplan con su deber al respecto. El PSOE n o fue el ún ico partido que habló de f omentar el Gobierno abi erto. El Partido Popular, entonces en el Gobierno, aseguró que la transparencia, la participación y la rendición de cuentas deben ser los ejes de las políticas 338 públicas: «Una sociedad exigente y participativa es un e lemento clave para una democracia de ca lid ad» , afirmaron e n esta línea. El PP señaló, a demás, su intención de posiciona r a España en la vanguardia de la po lí tica y c onstruir un verdadero Gobierno abierto . Algunas medidas interesantes que plantearo n en este sentido fueron:  Facilitar los trámites de la Iniciativa Legislativa Popular.  Transformar e l Derecho de Petición y crear la «pregunta ciudadana» para acercar a la ciudadanía al poder.  Impulsar las consultas públicas a través de Internet.  Potenciar la reutiliz ación de información para que contribuy a al crecimiento de la economía.  Obligar a publicar los datos de e v olución de la delincuencia mensualmente. La transparencia se prese ntó, además, en estos programas electorales como un método para t erminar con la desafección d e la ciudadanía hacia la polí tica y combatir la corrupción: «En este sentido, unos partido s más democráticos, participativos, abiertos y transparentes son también unos partidos m ejor inmuniz ados co ntra la corrupción. Y es precisam ente la corrupción de los políticos y la corrupción en los partidos una de las principales causas de la des afección política de la ciudadanía. P or supuesto, la reacción de los partidos frente a la corrupción surgida en su seno tam poco ha sido la misma. Mien tras u nos h acen todo lo posible por negar, tapar y ocultar, tratando inc luso de entorpecer la acción de la justicia, otros plantamos cara al problema y asum imos un compromiso con la ciudadanía». (PSOE, 2016:90) El PSOE propuso d iv ersas medidas en e s ta línea, co mo la p ublicación de declaraciones de bienes y las campañas de se nsi bilización resp ecto a la rentabilidad de la apertura informativa. De est e modo, quedó claro que el PSOE relacionó l a promoción de la transparencia con la lucha contra l a corrupción. 339 Podemos, ya en la introducción del programa electoral , co nsideró la transparencia, la rendición de cuentas y la participación c omo el fin de la corrupción y, para ello, crey ó necesaria u na modificación d el marco normativo que las regula. Podemos h iz o e s pecial h in capié en e l desarrollo de un Plan Nacional contra la Corrupción y para la Transparencia Internacional, en e l que hubiera presentes pe r sonas de la Administración, de la sociedad civ il y d e organizaciones no gubernamentales que, entre otras cosas, facili tase la formación del funcionariado y promoviera la implicación de la ciudadanía en estos temas. También propusieron crea r una oficina de información pública sobre problemas relacionados con la corrupción. De esta fo rma, Podemos destacó el papel de la ciudada nía para que realice un escrutini o d e las acciones de la clase po lítica que les invite a ser más transparentes. Una f orma de luchar contra el fraude que ofreció P odemos fue fomentar medidas de transparencia financiera. Las propuestas de Ciudadanos en este sentido fue ro n algo m ás sencillas y consistieron en su primir aforamientos y exigir responsabilidades políticas a los corruptos. En relación con esta tesis doctoral, los partidos se comprometieron a mejorar la apertura de las formaciones polí ticas. En este sen tido, los socialistas realizaron diversas propuestas en su programa:  Vincular s u f ina nciación, no so lo a los escaños obtenidos, sino también a los elementos de democracia interna. Im agen 42. Una de las páginas de l program a electoral de U nidos Podem os en 2016, que im ita un catálogo de I KEA Fuente: www.laso nrisadeunpa is.es 340  Desglosar sus ingresos seg ún las aportaciones de donantes, af iliad os y cargos públicos.  Especificar l os gastos en retribu cio nes a responsab les y e mple ados, gastos externos y de funcionamiento.  Informar trimestralmente al Tribunal de Cuentas de todas las aportaciones y q ue e ste órgano lo publique todo automátic amente.  Identificar a los donantes cuando la cantidad supere los 2 00 euros.  Retener la f inanciació n a los partidos que no informen d e sus cuentas a l Tribunal de Cuentas.  Mejorar la rendició n de cu entas, especial mente cuando ha y a habido casos de corrupción.  Reforzar el p oder del T ribunal de Cuentas para que audite las cue ntas a tiempo real y tenga capacidad sancionadora.  Cumplir las recomendaciones GRECO.  Obligar a publicar la liquidación de gastos e ingresos electorales c on un techo de gasto.  Exigir la participación de los a f iliad os en la elección de dirig entes y candidatos a las eleccione s d e los partidos polí ticos, así como fortalecer la transparencia sobre su funcionamiento y su f i nanciación. Respecto a los partidos po lí ticos, P ode mos propuso la obligación de presentarse a unas prima rias para los candidatos a presidir el ó rg ano ejecutivo , así como una nueva Le y de Financiación d e Partidos Po lí ticos que establezca u n sistema de publicación en f ormato s reutilizables, entre otras medidas. Ciudadanos también exigió una Ley de T r ansparencia Económica para las formaciones, con un desglose sobre ingresos gastos, co n la prohibición de donaciones, entre otras cuestiones, a l igual que el partido liderado por Pablo Iglesias . T ambién propusieron que los partidos políticos no puedan bloque ar comisiones de investigación y que e s tas g ocen de una mayor tr ansp arencia. Ciudadanos se comprometió a regenerar los partidos políticos y desa rrollar su apertu ra informativa : 341 «Aprobaremos una ley de partidos que garan tice la democracia interna y los derechos y libertades de los afiliados, fav oreciendo su participaci ón en la toma de decisiones. Asegurarem os la celeb ración de primarias para la elección de candidatos, regularemos la celebración de congresos y aseguraremos la independencia de los órganos internos de co ntrol» . (Ciudadanos 75 ) Los programas electorales también se refirieron a instituciones más concretas a la hora de des arrollar la trans parencia. El Partido Popular hiz o especial hincapié en el papel de las Cort es Generales de fa cilit ar el debate s obre la transparencia. Es p or ell o p or lo que el P artido Popular propuso transformar la página w eb del Congreso de los Diputados «que haga más sencilla la búsqueda de información y de datos y po tenciando la publicación d e d atos de interés como las actividades de los Diputados o la documen tación asociada a los proyectos legislativos». Este cambio en la web f ue algo que f in almente realizó e l P SOE en el poder en septiembre de 2018 76 . El PP mostró su intenc ión de h acer que el Congreso fuera má s participativ o, de manera q ue las proposiciones no de ley se som etieran a deb ate. L a formación se comp ro metió a refo rmar el Reglamento del Congreso en to rn o a vari os ejes, entre los que se e ncontraban f omentar la transparencia en el proceso de elaboración de las leyes y simplif icar los trámites. También g arantizaron aumentar la rendición d e cu entas de la Oficina Recuperación y Ge stión de Activos ante el Congreso de los Diputados pa ra me j orar la información respecto a los delitos por co rrup ción. En términos más generales la f ormación liderada por Albert Rivera exigió tra nsparencia a las Cortes Generales . Po de mos también propuso reformar el reglamen t o parlamentario, d e f orma que tuviera 75 Inf or m ación disponible e n : https://www.ci udadanos -cs.org/nuestro- proyecto (C onsultado el 30/01/2019) 76 Inform ación disponible en : https://www.lav anguardia.com /politica/20180805/ 451232225441/con greso - web-contrato- renovar-m illones.htm l (Consulta:29/01/2019) 342 herramientas de tra nsparencia y participación, co n una web a cc esible. Otras iniciativas del m ismo bloque f ueron la Ley d e Prof esionaliz ación de la Administración Pública y la participación ciudadana en la gestión públi ca. La regeneración democrática fue algo muy valorado por Podemos a la hora de aprobar una Ley de Paredes de Cristal con el objetivo de abrir los parl ame ntos a la ciud adanía. Esto im plicarí a p ublicar los p ortales web to do lo relativo al personal y presup uest o, f acilitar el acceso a la in f ormación y a las se siones de comisiones parlamentarias y habilitar un e sc año ci udadano. Podemos también propuso un seguimiento de la ejecución pres upuestaria transparente: «Para lograrlo, implementaremos m edida s de transparencia de la gestión pública con información veraz y actua liz ada de todos los presupuestos, gastos y balances anuales, protocolos e informes. Los presupuestos de ben vincular la acción de gobierno. Para evaluar correctamente si los com promisos adquiridos se han cumplido, cuáles han sido las desviaciones y si están sustent ados o no por unas causas legítim as y justificables es im p rescindible hace r públicos los datos de la ejecución presupuestaria con el máxim o nivel d e detalle. Para ello, el Portal de la Transparencia y la red de oficinas ciudadanas pondr án a disposición de la ciudadanía, de una form a sencilla y directa, los datos básicos del destino final del dinero público». (Unidos Podemos, 2016:159) . La regeneración y la reno v ación de las instituciones fue ron algunos de los principales motiv os por los que los partidos p olí ticos aseguraron q ue querían promover la transparencia. E n la introducci ón del programa electoral, el PSOE pretendió resumir la situación so cial y p olí tica d e España en la anterior legislatura – a cargo de l Partido Popular – e hizo referencia a la necesidad de introducir la transparencia y la rendición de cuentas en la toma de decisiones. De hecho, ya presumieron en este a partado de ser el partido más transparent e según la ONG Transparencia Internacional. Así, el Partido Socialista insisti ó en la importancia de renovar las Administracion es P úblicas, ya que, según ellos, la ciud adanía cada vez es más activa: 343 «La experiencia democrática m ás larga y los cam bios sociales exitosos producidos en los últimos a ños han desem bocado en una ciudadanía m ás activa y también más insatisfecha. La dem ocracia españo l a necesita una urgente moderniz ación, q ue la haga más abierta, más transparente, m ás cercana y, en definitiva, m ás pa rticipativa, donde el ciudadano se si enta sujeto activo y directo del ejercicio del poder. Es la hora de que la ci udadanía vuelva a sentir la política como algo cercano, como algo propio y, ante todo, útil». (PSOE, 2016: 74) A lo largo del programa e l PSOE repitió la ne cesidad de incrementar la transparencia para f avorecer la confianza d e la ciudadanía, la importancia de que los datos se publi quen en format os reutiliz ables y la dotación de apertura informativa en todos l os se ctores de las Ad ministracio nes Públicas. También consideró esencial para la regeneración democrática el fomento de la participación ciudadana. Podemos también propuso ciertas iniciativas relacionadas con la renovación de la democracia. P lantearon que hubiera revocatorios por incumplimiento electoral; el desarrollo de un m arco normativo que fa cilite la Iniciativa L egislat iva P opular, que cree una Iniciativa de Procesos Deliberativ os Popu la res, el Veto Popular, l a Consulta Popular y el Revocatorio Popular; una reforma del sistema electoral para que sea más transparen t e y esté sustentado en un debate público; un nuevo modelo territorial b asado e n la gobernanza transparen t e; y contratos administrativos abi ertos y accesibles. T ambién realizaron diversas medidas en cuanto a los altos ca r gos que se q uisieron inclu ir e n este a nálisis, ya que se encontraban en e l apartado de transparenci a. Así, propusieron la elim inación de privilegios, entre los qu e se incluye u na revisión d el control de las dietas y desplazamientos. Otra iniciat iv a consistió en reducir el número de altos cargos, así como la regulación de las incompatibilidades en los cargos públicos. En este sentido, muchas de las medidas de Ciudad anos no solo tuvieron que ver con propuestas té cnic as sob re la apertura informativa, sino también con la calidad democrática en general, d e la que entend ieron que la tran sparenci a 350 También e n cuestiones relacio nadas co n el medio amb i ente, l os partido s políticos h ablaron de impulsar la transparencia. Los socialistas prop usieron la elaboración de un i nforme por parte del Banco de Esp aña sobre la r educción de emisiones de CO2 y la puesta en marcha de un p l an de acceso al suministro d e agua transpa re nte, entre otros. En el pro grama de Podemos, asimismo, se encontraron inici ativas q ue tenían que ver con el medio ambiente, como integración de con c eptos de apertura informativa y participación en materia d e Educación Ambiental. El Partido Po pular también aludió a la nec esidad de hacer disponibles los datos sobre sobre contaminación atmosférica A niv el internacional, los partidos polí ticos se pronunciaron menos y estas propuestas f ueron m ás genéricas y no tan relacionada s con e l acceso a la información, si no c on l a ef icienci a política. Así, el PP también p ro puso a lg unas iniciativas, como la promoción de una c ooperación al desarr ollo transparente para aumentar la ayuda humanitaria e incrementar la legitimidad y rendición d e cuent as euro pea . En Podemos sugirieron la abolición del d erecho a veto e n e l Consejo de Seguridad e n la ONU durante el mandato de España p ara h acerl o más democrático y transparente. En esta o casión, se impulsarí a, además, la elección de u na mujer como secretaria general, a t ravés de un proces o transparente. La rendición de cuentas también f ue algo que quisieron inte grar en la refo rma de los sistemas de votación del G -20 y del Fondo Monetario Internacional. El programa también tuv o un espacio dedicado a un Plan África, que tuviera mecanismos de lucha contra la evasión discal y un control transparente de la gestión de recursos humanos. Al respecto, Podemos propuso introducir la rendición de cuentas en la creación de la Of icina d e Derechos Humanos del Gobierno. Ciudadanos planteó aume ntar la transparencia en los proyectos de desarrollo , a l igual que el PP, y también co nsi deró oportuno ap licar procesos de apertura informativa y participación a las Fu erz as y Cuerpo s de Seguridad del Estado y desarrollar una estrategia de co municación de la Defensa Naciona l, con el objetivo de que la ciudadanía disponga de información sobre las decisiones de seguridad. Resp ecto a Podemos, quisieron mejora r la transparenc ia entre las relaciones del Ministeri o de Defensa y la ind ustria. En cuanto a las Fue rz as [Document text truncated for crawler view.]