El Gobierno en funciones

Facultad de Derecho Grado en Derecho y Administración y Dirección de Empresas El Gobierno en funciones Presentado por: Laura Lázaro Cubero Tutelado por: Carlos Ortega Santiago Valladolid, 24 de julio de 2019 2 RESUMEN El ordenamiento jurídico español atribuye el ejercicio del Poder Ejecutivo de manera provisional a la figura del Gobierno en funciones, desde el cese del Gobierno anterior hasta que el Congreso de los Diputados logra investir a un nuevo Presidente. En este trabajo se realiza un análisis sistemático de la regulación de la figura en nuestro país: su casuística, composición, ámbito de actuación y control del mismo, abordando también los pronunciamientos más destacados de la jurisprudencia y la doctrina. Palabras clave Gobierno en funciones, Poder ejecutivo, Derecho constitucional, Política, Elecciones generales ABSTRACT Spanish law attributes caretaker government the Executive branch interim direction, from the moment in which the preceding government ceases until the he Congress of Deputies invest a new President. This paper analyze the regulation of caretaker government: its casuistry, composition, assumed roles and controls imposed, which are also addressed examining jurisprudence and doctrine. Key words Caretaker government, Executive branch, constitutional law, Politics, parliamentary elections 3 ÍNDICE 1. INTRODUCCIÓN ...................................................................................... 6 1.1. Naturaleza y fundamento....................................................................... 6 1.2. Objetivo e interés del trabajo ................................................................. 7 2. FUENTES .................................................................................................... 9 2.1. La Constitución Española de 1978 ......................................................... 9 2.2. La Ley de Gobierno de 1997 ................................................................. 11 3. SUPUESTOS DE CESE DEL GOBIERNO ............................................. 15 3.1. La celebración de elecciones generales ................................................ 15 3.2. La pérdida de confianza parlamentaria ................................................ 16 3.2.1. La cuestión de confianza ..................................................................................... 16 3.2.2. La moción de censura .......................................................................................... 17 3.3. La dimisión del Presidente del Gobierno ............................................. 19 3.4. El fallecimiento del Presidente del Gobierno ..................................... 22 3.5. La falta de reconocimiento de otros supuestos ................................... 23 3.5.1. La incapacidad presidencial ................................................................................. 23 3.5.2. La responsabilidad penal del Presidente del Gobierno .......................................... 25 4. COMPOSICIÓN DEL GOBIERNO EN FUNCIONES ........................ 27 4.1. El Presidente del Gobierno en funciones ....................................... 27 4.2. El resto de miembros del órgano gubernamental .......................... 28 5. HORIZONTE TEMPORAL DEL GOBIERNO EN FUNCIONES ...... 31 5.1. Momento a quo del cese del Gobierno ................................................. 31 5.2. Momento ad quem del Gobierno en funciones ................................... 32 5.3. Duración de la permanencia en funciones .......................................... 33 6. ÁMBITO DE ACTUACIÓN DEL GOBIERNO EN FUNCIONES ...... 35 6.1. Delimitación positiva del ámbito de actuación del Gobierno en funciones .................................................................................................... 36 6.1.1. Doctrina ............................................................................................................. 36 6.1.2. Jurisprudencia ..................................................................................................... 37 6.2. Delimitación negativa ......................................................................... 40 7. EL CONTROL DEL GOBIERNO EN FUNCIONES ........................... 42 7.1. El control parlamentario del Gobierno ................................................ 42 4 7.2. El control de un gobierno cesante ....................................................... 45 7.2.1. El debate abierto tras la negativa del Gobierno a comparecer ante el Congreso de los Diputados ..................................................................................................................... 46 7.2.2. La Sentencia 124/2018, de 14 de noviembre, del Tribunal Constitucional ......... 51 8. CONCLUSIONES ..................................................................................... 56 ANEXO I ....................................................................................................... 59 Tabla 1. Número de diputados por Grupo Parlamentario en el Congreso de los Diputados por Legislatura ............................................................... 59 Tabla 2. Permanencia en funciones: causa desencadenante, momento a quo , momento ad quem y duración de la misma ...................................... 60 BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................. 61 5 LISTADO DE ABREVIATURAS BOCG Boletín Oficial de las Cortes Generales BOE Boletín Oficial del Estado CE Constitución Española GP Grupo Parlamentario LG Ley 50/1997, de Gobierno PP Partido Popular PSOE Partido Socialista Obrero Español RD Real Decreto STC Sentencia Tribunal Constitucional STS Sentencia Tribunal Supremo TC Tribunal Constitucional TS Tribunal Supremo 6 1. INTRODUCCIÓN 1.1. Naturaleza y fundamento Como paso previo a la determinación de la naturaleza y el fundamento de la figura objeto de análisis en este trabajo, resulta adecuado concretar en qué consiste un Gobierno en términos generales. Atendiendo a la clásica teoría de la separación de poderes de MONTESQUIEU, al Gobierno le corresponde el poder ejecutivo, es decir, el papel de llevar a cabo las tareas necesarias para que se hagan efectivas las decisiones derivadas de la voluntad del poder legislativo. En nuestro ordenamiento jurídico esto se traduce, tal y como establece el artículo 97 CE, en que “el Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y con las leyes”. En un sistema de democracia parlamentaria, como es el caso español a tenor de lo establecido en el artículo 3 CE, la elección del Gobierno emana de un Parlamento cuyos miembros son elegidos de forma democrática por el pueblo. Así, el comienzo y fin del desarrollo de las funciones del primero va íntimamente ligado a la actividad del segundo: en nuestro sistema el cese de un Gobierno y la formación del siguiente no son dos hechos que se produzcan en el mismo momento. Entre ellos transcurre un intervalo de tiempo, ya que el proceso para el nombramiento de un Gobierno exige una serie de actos y procedimientos que pueden suponer un período de tiempo más o menos largo. Además de las funciones que le otorgan los textos legales, es indudable que el Gobierno es hoy en día el centro de la acción política y que a pesar de las funciones encomendadas a otros órganos constitucionales, el poder ejecutivo tiene una gran autonomía 1. Por esta razón parece clara la necesidad de una figura que durante este período garantice y lleve a cabo las acciones encomendadas por el sistema jurídico a un Gobierno, sin las cuales es difícil imaginar un funcionamiento correcto del propio Estado. 1 ÁLVAREZ CONDE, E. “El Gobierno en funciones” en Revista de Documentación Administrativa, nº 246-247, 1996-1997, p. 191. 7 1.2. Objetivo e interés del trabajo El objetivo de este Trabajo de Fin de Grado consiste en realizar un estudio sistemático de la regulación que el ordenamiento jurídico español hace del Gobierno en funciones. Además, también analizaremos los pronunciamientos que doctrina y jurisprudencia han realizado sobre esta figura para tratar de dar solución a los problemas prácticos que han surgido en torno a la misma. Este análisis toma relevancia al tener en cuenta la situación política de España en los últimos años, en la que han cobrado fuerza nuevos partidos políticos que vienen a romper con la hegemonía que históricamente han tenido el Partido Popular y el Partido Socialista. Históricamente, estos dos partidos han contado con alrededor del 80% de los escaños del Congreso de los Diputados y hasta en cinco ocasiones uno de los dos había logrado mayoría absoluta, por lo que lograr la investidura de un candidato con el apoyo suficiente del Congreso era una tarea relativamente sencilla 2. Sin embargo, la crisis económica que comenzó a principios de la década de 2010 dio lugar – entre otras variadas causas – al surgimiento de nuevos partidos que se presentaban como alternativa a aquellos tradicionales. Las elecciones celebradas el 20 de diciembre de 2015 arrojaron unos resultados que hicieron del Congreso de los Diputados de la XI Legislatura el más fragmentado hasta el momento: entre los dos partidos más votados solamente lograron el 66% de los escaños y el más votado de ambos (Partido Popular), no llegó a alcanzar el 35% 3. Esto complicó enormemente la consecución de una investidura y el candidato del Grupo Parlamentario mencionado llegó a declinar las propuestas del Rey como candidato a la presidencia del Gobierno, sabedor de que no iba a ser capaz de lograr el voto favorable del número necesario de diputados. Tres meses después de la celebración de las elecciones, el candidato del segundo partido más votado solicitó la confianza de la cámara sin éxito, por lo que cumplido el plazo establecido en el artículo 99.5 CE de dos meses, se disolvieron las Cortes y se convocaron nuevas elecciones que se celebraron seis meses después de las primeras. 2 Datos de elaboración propia. Ver Tabla 1 en Anexo I. 3 Datos de elaboración propia. Ver Tabla 1 en Anexo I. 8 Los nuevos comicios originaron unos resultados similares, con un Congreso de los Diputados sin una mayoría clara y en la que ningún partido logró conseguir más del 40% de los escaños. Hasta el 29 de octubre de 2016 ningún candidato logró contar con el apoyo suficiente del Congreso para ser investido como Presidente del Gobierno, por lo que España tuvo un Gobierno en funciones durante trescientos quince días. Es previsible que situaciones similares surjan en el futuro, ya que en la XIII Legislatura las elecciones han vuelto a generar un Congreso fragmentado, en el que caben un mayor número de combinaciones y pactos para alcanzar el número de diputados necesarios para hacer posible la investidura de un Presidente de Gobierno. La consecuencia lógica de esta circunstancia es la necesidad de un mayor intervalo de tiempo para que se desarrollen las negociaciones entre partidos. Es por todo ello que cobra una especial relevancia la regulación de la figura del Gobierno en funciones para delimitar, entre otros aspectos, sus atribuciones y ámbito competencial, así como el control del mismo. 9 2. FUENTES Vamos a comenzar nuestro análisis de la figura del Gobierno en funciones con el estudio de su regulación en nuestro ordenamiento jurídico, partiendo de las disposiciones que establece la Constitución Española para después profundizar en la regulación posterior introducida mediante la Ley 50/1997, del Gobierno. 2.1. La Constitución Española de 1978 El punto de partida de la regulación de la figura del Gobierno en funciones en nuestro ordenamiento jurídico se encuentra en nuestra Carta Magna, en concreto en su artículo 101. Durante la tramitación constituyente este artículo se vio escasamente modificado, pero sí que se pueden apreciar algunas diferencias entre el Anteproyecto de Constitución y el texto que desde 1978 está vigente. El artículo 98.1 del mencionado Anteproyecto establecía las causas de cese del Gobierno y su composición en tres apartados: “1. El Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales, en caso de pérdida de la confianza parlamentaria, o por dimisión de su Presidente 2. En el primer supuesto, el Gobierno continúa en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno 3. En caso de pérdida de confianza parlamentaria o de dimisión del Presidente, los demás miembros del Gobierno continuarán en funciones hasta que tome posesión un nuevo Gobierno.” En lo referente a este artículo, se presentaron tres enmiendas: la número 63, la número 428 y la número 697. La primera de las tres enmiendas fue presentada por Alianza Popular y con ella se intentó eliminar de las causas de cese del Gobierno la pérdida de la confianza parlamentaria. El motivo esgrimido para sostener esta enmienda era la búsqueda de un Gobierno “cuasipresidencialista”, más estable y que presentase una mayor solidez que la que podría 16 Gobierno. Según el artículo 115 CE caben la disolución conjunta del Congreso y el Senado, la disolución del Congreso de los Diputados y la disolución del Senado. Como consecuencia de la lógica del proceso de investidura, el cual se basa en la confianza depositada por el Congreso en el Gobierno, son causas de cese los dos primeros tipos de disolución. Siguiendo este razonamiento, la disolución del Senado no implicaría una disolución del vínculo fiduciario entre Congreso y Gobierno y, por lo tanto, no implica el cese de este último. Hasta la fecha no se ha producido la disolución separada de las Cámaras y, por lo tanto, el cese del Gobierno ha venido provocado por la disolución y renovación conjunta de ambas cámaras. En segundo lugar, hay que especificar el momento temporal en que se produce el acaecimiento de la celebración de elecciones generales. La doctrina ha venido proponiendo varias opciones: la jornada de votación, el momento de proclamación de los resultados, la disolución de las Cámaras o la Sesión Constitutiva de las mismas. La Constitución en su literalidad otorga el valor de determinar el cese del órgano gubernamental a la jornada de votación, sin que resulte necesaria la presentación de la dimisión por parte del Presidente. Sin embargo, sí parece resultar necesaria a efectos declarativos la aprobación del RD de cese. En la práctica, el mismo se viene aprobando al día siguiente de la celebración de elecciones generales. Esta primera circunstancia ha sido la causa del cese del Gobierno en doce ocasiones (1979, 1982, 1986, 1989, 1993, 1996, 2000, 2004, 2008, 2011, 2015-2016 y 2019). 3.2. La pérdida de confianza parlamentaria Como ya se ha explicado, es el vínculo fiduciario entre el Congreso de los Diputados y el Presidente del Gobierno el que otorga la legitimidad a este último. Sin embargo, esa confianza no tiene por qué ser permanente y puede ser revocada. Los procedimientos contemplados en el ordenamiento jurídico español para hacerlo son dos: la moción de censura y la cuestión de confianza. 3.2.1. La cuestión de confianza La cuestión de confianza es un instrumento en manos del Presidente del Gobierno para comprobar si continúa contando con la confianza que el Congreso de los Diputados depositó en él al momento de investidura. 17 Si dicha cuestión de confianza fuese denegada, el Presidente estaría obligado a presentar su dimisión, según el artículo 114.1 CE y de manera automática se activaría el procedimiento ordinario de investidura determinado por el artículo 99 CE. Desde 1978 solo ha habido dos ocasiones en las que se haya presentado una cuestión de confianza. La primera fue presentada en septiembre de 1980 por Adolfo Suárez. Éste quería asegurarse contar con los apoyos necesarios para emprender medidas con el fin de afrontar la crisis económica y para iniciar el desarrollo del Estado de las Autonomías 9. La segunda y última cuestión de confianza de la historia de la democracia fue planteada por Felipe González en abril de 1990 para dejar patente que la mayoría del Congreso tenía una postura a favor de impulsar una economía competitiva en el marco de la UE, desarrollar la política exterior y avanzar en el Estado de las autonomías 10. En ambos casos el Congreso de los Diputados renovó la confianza depositada en dichos presidentes. 3.2.2. La moción de censura Según el artículo 113 CE la moción de censura es el procedimiento a través del cual el Congreso de los Diputados puede exigir la responsabilidad política del Gobierno. En concreto, la misma consiste en una manifestación política a través de la cual el Congreso de los Diputados expresa al Gobierno una crítica sustancial a su comportamiento 11. Hay que destacar que en el ordenamiento español la propuesta de moción de censura tiene dos particularidades. En primer lugar, la misma se cataloga como “constructiva”, es decir, debe incluir un candidato a la Presidencia del Gobierno para que, en el caso de triunfar, suponga al mismo tiempo el cese de un Presidente y la investidura de uno nuevo. En segundo lugar, la moción de censura tiene un carácter solidario, lo cual implica que es el Gobierno en bloque el que responde por su gestión (artículo 108 CE). Por tanto, el cese del Presidente por esta causa implica el cese de todos los miembros de su Gobierno. En la historia de la democracia española se han presentado cuatro mociones de censura. La primera fue presentada en mayo de 1980 por diferentes diputados pertenecientes 9 Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Sesión Plenaria número 109 celebrada el martes 16 de septiembre de 1980. p. 7069. 10 Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Sesión Plenaria número 25 celebrada el jueves 5 de abril de 1990. p. 1046. 11 SANTAOLALLA LÓPEZ, F., “Sinopsis del artículo 113 de la Constituciones Española” en <www.congreso.es>. Consultado el 28 de octubre de 2018. 18 al Grupo Socialista del Congreso, Socialistes de Catalunya y Socialistas Vascos contra Adolfo Suárez. En ella, los mencionados grupos aducían como causas el incumplimiento reiterado de Suárez de los compromisos contraídos en su programa electoral, lo que había desencadenado en una “grave crisis” de la sociedad española en la construcción del Estado democrático, en la seguridad ciudadana y en el ejercicio de las libertades fundamentales, en la situación social de paro e inflación y en la falta de definición del papel de España en el mundo 12. Como candidato alternativo se propuso a Felipe González, que con ciento cincuenta y dos votos a favor, ciento sesenta y seis en contra, veintiuna abstenciones y once ausencias, se quedó a veinticuatro votos de salir elegido presidente 13. La segunda se produjo en 1987, poco después de que el PSOE obtuviera la mayoría absoluta y fue promovida por el Grupo de Coalición Popular, al considerar un deficiente funcionamiento de los servicios del Estado, la ineficaz gestión económica, la ineficacia e inadecuación en la Administración Central, la errática política exterior y de defensa, la actitud hegemónica e intervencionista del Estado y la ausencia de cauces de diálogo 14. El candidato alternativo propuesto fue el entonces dirigente de Alianza Popular, Antonio Hernández Mancha, que solo obtuvo sesenta y seis votos a favor, frente a ciento noventa y cinco votos en contra y setenta y una abstenciones 15. En 2017 el Grupo Parlamentario de Unidos Podemos presentó una moción de censura contra Mariano Rajoy. Esta decisión tuvo como base “el escándalo social ante los casos de corrupción” y la “falta de respeto a la división de poderes” 16. El candidato alternativo propuesto, Pablo Iglesias, tampoco logró conseguir la mayoría necesaria 17. 12 Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Serie D número 403I de 13 de junio de 1980. p. 989. 13 Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Sesión Plenaria núm. 95 celebrada el viernes 30 de mayo de 1980. p. 6293 a 6294. 14 Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Serie D número 056 de 26 de marzo de 1987. p. 2938. 15 Diario de Sesiones de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Sesión Plenaria núm. 39 celebrada el lunes 30 de marzo de 1987. p. 2327. 16 Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Serie D número 161 de 16 de mayo de 2017. p. 2. 17 Diario de Sesiones de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Sesión Plenaria núm. 61 celebrada el miércoles 14 de junio de 2017. p. 59. 19 En último lugar, encontramos la moción de censura presentada por el Grupo Socialista contra Mariano Rajoy, en la cual figuraba como candidato alternativo Pedro Sánchez. El detonante para la presentación de la misma fue la Sentencia de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional de 17 de mayo de 2018 que condenó a distintos cargos del Partido Popular como a la propia organización política como responsable a título lucrativo en la trama Gürtel 18. La moción de censura se debatió los días 31 de mayo y 1 de junio de 2018 y prosperó con ciento ochenta votos a favor, ciento sesenta y nueve votos en contra y una abstención 19, convirtiéndose así en la primera moción de censura que conseguía los votos necesarios para reemplazar a un Presidente del Gobierno y sustituirlo por el candidato alternativo propuesto en la moción desde el inicio de la democracia. 3.3. La dimisión del Presidente del Gobierno El artículo 101 CE y el 21 LG establecen que “El Gobierno cesa […] por dimisión […] de su Presidente”. La dimisión se puede definir como una “unilateral manifestación de voluntad por la cual el titular de un cargo o empleo público exterioriza su deseo de poner fin al desempeño de las funciones inherentes a dicho cargo” 20. En cuanto a su naturaleza jurídica, algunos autores como REVENGA SÁNCHEZ consideran el acto dimisionario como un derecho fundamental 21, mientras que otros, como SATRÚSTEGUI no apoyan esta consideración 22. 18 Sentencia de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional 20/2018, de 17 de mayo de 2018. p. 595. 19 Diario de Sesiones de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Sesión Plenaria núm. 122 celebrada el viernes 1 de junio de 2018. p. 23. 20 REVENGA SÁNCHEZ, M., La formación del Gobierno en la Constitución Española de 1978, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1988. p. 53 21 REVENGA SÁNCHEZ, M., op. cit, “En términos jurídicos la dimisión es, además, un derecho irrenunciable del titular de todo cargo público, y no cualquier derecho, sino un derecho fundamental de protección reforzada” p. 94. 22 SATRÚSTEGUI GIL-DELGADO, M., “Artículo 101: el cese del Gobierno y el Gobierno cesante” en Comentarios a la Constitución española de 1978 Tomo VIII (dir. Óscar Alzaga Villaamil), Cortes Generales, Madrid, 1999. “El artículo 62 d) CE afirma que corresponde al Rey poner fin a las funciones del Presidente del Gobierno. Por consiguiente, solo puede 20 En cualquier caso, es cierto que nuestro ordenamiento jurídico, en el artículo 101 CE, establece esta posibilidad. La doctrina ha venido distinguiendo dos tipos distintos de dimisión: la voluntaria y la obligatoria. Esta última sólo se prevé para los dos casos contemplados en el artículo 114 CE: la pérdida de una cuestión de confianza y aprobación por el Congreso de la moción censura, casos que ya han sido analizados. La dimisión voluntaria, sin embargo, puede verse causada por una infinidad de motivos, como aquellos de índole personal o acontecimientos de relevancia para la actuación gubernamental como la pérdida de una votación importante, un revés en alguna actuación internacional o la conveniencia de adelantar las elecciones 23. En cuanto a las formalidades necesarias para oficializar la dimisión, también hay una divergencia de opinión entre algunos autores. SANTAOLALLA considera que la aceptación de la misma por el Rey y su posterior publicación en el BOE tienen eficacia constitutiva 24, mientras que REVENGA SÁNCHEZ considera que “el acto de la dimisión es en este caso una formalidad, con eficacia meramente declarativa” 25. Sin embargo, aunque sí que se aprecia una divergencia entre estas dos posturas, en general se acepta que en el caso de una dimisión “voluntaria” , la comunicación con el Rey y la publicación en el BOE es la forma de darle a la dimisión constancia oficial 26 27. En este punto hay que señalar que, aunque el jefe del Estado pueda ejercer influencia sobre el Presidente del Gobierno por vía de consejo 28, éste no tiene facultades para rechazar una dimisión que se le presente. aceptarse con muchas reservas la interpretación de la dimisión como un derecho fundamental del Presidente del Gobierno”. p. 349 23 SANTAOLALLA LÓPEZ, “Artículo 101” en Comentarios a la Constitución, (dir. Fernando Garrido Falla), Civitas, Madrid, 2001. p. 1573 24 SANTAOLALLA LÓPEZ, F., op. cit, “La dimisión actúa como causa de cese sólo a partir del momento en que es aceptada por el Rey y resulta publicada en el BOE”, p. 1572. 25 REVENGA SÁNCHEZ, M., op.cit, p. 95 26 Sensu contrario: “Lo que ocurre es que la dimisión obligatoria, a diferencia de la voluntaria, no tiene una eficacia constitutiva, sino declarativa” SATRÚSTEGUI GIL-DELGADO, M., op. cit, p. 353. 27 SANTAOLALLA LÓPEZ, F. op. cit, p. 1572 28 REVENGA SÁNCHEZ, M., op. cit, p. 99 21 También en cuanto a las formalidades que deben adoptarse ante la dimisión de un Presidente del Gobierno, se ha cuestionado quién es el que debe refrendar el RD de cese. Según REVIRIEGO PICÓN, lo lógico sería que lo hiciese el Presidente dimisionario, ya que el Presidente entrante no puede hacerlo teniendo en cuenta que el cese es el presupuesto de la investidura y no va a poder refrendar un acto aquél que no ha sido nombrado ni tomado posesión de su cargo29. Esta causa de cese del Gobierno se ha producido sólo una vez desde 1978. El 28 de enero de 1981, el entonces Presidente del Gobierno Adolfo Suárez comunicó su dimisión al Rey, a causa de la grave división interna de Unión de Centro Democrático 30. Al día siguiente, la misma fue anunciada por televisión. Se abrió así el procedimiento de investidura contemplado por el artículo 99 CE, que concluyó con la investidura de Leopoldo Calvo Sotelo como nuevo presidente. La particularidad de este proceso estuvo en que la emisión del Real Decreto de cese del Presidente del Gobierno no se produjo hasta el 26 de febrero, fecha de designación del nuevo Presidente. Esta manera de proceder ha sido criticada, al entenderse que durante 29 días existió un Gobierno cesado de facto, pero que formalmente continuaba con plenitud de atribuciones 31. A pesar de esta tardía publicación en el BOE, la dimisión sí que se publicó en el BOCG 32 el 30 de enero. Según SANTAOLALLA, esta publicación “[…] no puede subsanar la omisión del cese en el BOE. Piénsese que el BOCG, Congreso de los Diputados, es una publicación interna de la Cámara, que no tiene relevancia más allá del ámbito de la misma” 29 REVIRIEGO PICÓN, F., op. cit, p. 130-131. 30 El País: La dimisión, 18 de enero de 2016: <https://elpais.com/diario/2006/01/18/catalunya/1137550045_850215.html> (Consultado el 29 de octubre de 2017). 31 SANTAOLALLA LÓPEZ, F. “Crónica Parlamentaria” en Revista Española de Documentación Científica, núm. 21, 1981, p. 321. 32 Boletín Oficial de las Cortes Generales. Comunicación de la Presidencia del Congreso de los Diputados. Producida la dimisión del Presidente del Gobierno, don Adolfo Suárez González, esta Presidencia, de acuerdo con la Mesa, ha dispuesto que, mediante la inserción de la presente comunicación en el “Boletín Oficial de las Cortes Generales”, se ponga en público conocimiento este hecho, que determina la aplicación de las previsiones constitucionales establecidas para este supuesto”. 22 33. Sin embargo, para REVIRIEGO PICÓN “[…] aunque lógicamente hubiera resultado preferible la publicación inmediata en el BOE de la dimisión, la que se hizo en el BOCG satisfacía la publicidad necesaria de tal acto y servía como detonante del procedimiento ordinario de la investidura” 34. 3.4. El fallecimiento del Presidente del Gobierno El artículo 101 CE y el 21 LG establecen que “El Gobierno cesa […] por fallecimiento […] de su Presidente”. El fallecimiento del Presidente del Gobierno supone la desaparición del elemento personal de la relación fiduciaria entre el Congreso de los Diputados y el Gobierno, por lo que éste último dejaría de contar con la legitimidad necesaria para el ejercicio de sus funciones. La certificación de la defunción del Presidente traería como consecuencia la apertura del procedimiento ordinario de investidura del artículo 99 CE. Por lo tanto, no caben investiduras implícitas sin una intervención expresa de la Cámara 35. Esta causa de cese del Gobierno plantea dos cuestiones diferenciadas respecto al resto de supuestos: En primer lugar, respecto a la composición del Gobierno en funciones, es obvio que la misma va a ser distinta que en el resto de casos. Mientras que en ninguno de los otros supuestos el Presidente era apartado del Gobierno, en este caso hay que establecer quién ocupará la dirección del conjunto gubernamental. El artículo 13 LG establece los supuestos de suplencia del Presidente del Gobierno: 1. En los casos de vacante, ausencia o enfermedad, las funciones del Presidente del Gobierno serán asumidas por los Vicepresidentes de acuerdo con el correspondiente orden de prelación y, en defecto de ellos, por los Ministros, según el orden de precedencia de los Departamentos. 33 SANTAOLALLA LÓPEZ, op. cit. p. 323. 34 REVIRIEGO PICÓN, F., op. cit, p. 130. 35 REVENGA SÁNCHEZ, M., op.cit, p. 103 23 El caso del fallecimiento se debe reconducir a la referencia de “vacante” del citado artículo 13 LG. Como consecuencia, el sujeto que ejerza la suplencia será un miembro del mismo Gobierno en funciones, ya sea un Vicepresidente o un Ministro. En segundo lugar, parte la doctrina se ha planteado las competencias de un Gobierno en funciones en caso de fallecimiento de su Presidente, ya que este órgano aparecería “descabezado”, lo cual limitaría el ejercicio de determinadas competencias que corresponden al presidente en exclusividad 36. Sin embargo, la Ley de Gobierno no contiene referencias específicas para este caso, sino que las limitaciones en la actuación del Gobierno serán las mismas que para los demás supuestos desencadenantes del cese del mismo. Esta idea mantiene la coherencia de la idea de suplencia, que implica la asunción de funciones por parte del suplente, sin precisiones adicionales 37. 3.5. La falta de reconocimiento de otros supuestos Finalizada la exposición de las causas de cese del Gobierno contempladas en el artículo 101.1 CE, a continuación se analizan dos circunstancias no recogidas en dicho artículo y sobre la inclusión de las cuales hay abierto un debate: la incapacidad y la condena penal del Presidente del Gobierno. 3.5.1. La incapacidad presidencial Si bien estamos ante un supuesto atípico, un hipotético caso de incapacidad presidencial no es imposible por lo que algunos ordenamientos jurídicos de nuestro entorno, como los de Francia, Italia o Grecia, han entrado a regular este supuesto tanto para la Jefatura de Gobierno como para la Jefatura de Estado 38. En España, esta cuestión se ha abordado históricamente en la Ley Orgánica del Estado de 1967, en la que se establecía que el Presidente del Gobierno cesaba, entre otras causas, a propuesta del Consejo del Reino por incapacidad apreciada por dos tercios de sus miembros. La doctrina no estimó que hubiese riesgo de uso de esta causa como arma política, 36 PRESA JOVER, P. Temas de Derecho Constitucional, Barcelona, 1998, p. 435. 37 A diferencia de lo que ocurre en la LG para el caso de los Ministros, en el que se explicita el ámbito en el que deberán desarrollarse las actuaciones de los suplentes, para el caso del Presidente del Gobierno no se realiza ninguna aclaración, por lo que se debe entender que su ámbito de actuación es el mismo que el del Presidente a quien suple. 38 REVIRIEGO PICÓN, F., op. cit, p. 141. 24 en parte debido a la dificultad de la obtención de la mayoría cualificada necesaria para activar este supuesto 39. Además, los Estatutos de Autonomía de la mayoría de las Comunidades Autónomas contemplan actualmente esta causa como motivo de cese de sus Presidentes autonómicos 40. A pesar de la falta de reconocimiento expreso del supuesto, un caso de incapacidad temporal podría ser reconducido, a través de la mención a la “enfermedad” al caso de suplencia del artículo 13.1 LG. Por otro lado, el caso de incapacidad permanente estaba contemplado inicialmente para aparecer como causa de cese del Presidente del Gobierno en la Constitución. Desde el Informe de la Ponencia constitucional hasta la aprobación del texto por el Pleno del Senado, la redacción que se le dio al actual artículo 101 CE – entonces el artículo 93 del Informe – fue la siguiente: 1. El Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales, en caso de pérdida de la confianza parlamentaria o por dimisión, fallecimiento o incapacidad de su Presidente. Con posterioridad, el Dictamen de la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas no modificó la redacción del artículo. A su paso por el Senado, tampoco se produjo ninguna variación ya que no se presentaron enmiendas a este respecto. Sin embargo, a la llegada del texto a la Comisión Mixta, la mención a la incapacidad fue eliminada, a pesar de que la función de la misma era resolver las discrepancias entre Congreso y Senado y en este caso no se produjo ninguna 41. Las sesiones de la Comisión Mixta fueron secretas, por lo que no se sabe cuál fue el motivo de la supresión de la incapacidad como causa de cese del Presidente. Parte de la doctrina apunta a los problemas que en la práctica podía plantear la aplicación de un concepto tan impreciso 42, la dificultad de establecer quién debería determinar la concurrencia de esta 39 REVIRIEGO PICÓN, F., op. cit, p. 142. 40 ÁLVAREZ CONDE, op. cit, pp. 206-211 41 REVIRIEGO PICÓN, F., op. cit, p. 76. 42 REVENGA SÁNCHEZ, M., op. cit, p. 103 25 circunstancia 43, o por temor a que una mayoría parlamentaria pudiese considerar incapaz a un Presidente del Gobierno que no fuese de su agrado 44. Ante este vacío, como ya se ha mencionado, el supuesto se podría reconducir a la enfermedad prevista en el artículo 13.1 LG como desencadenante de la suplencia del Presidente. En cualquier caso, parece necesario la introducción de un criterio temporal ya que si no, la suplencia se podría prolongar más allá de todo plazo razonable, con lo que esta figura, prevista como transitoria y excepcional, pasaría a convertirse en permanente y habitual 45. Además, la dimisión tampoco parece la solución adecuada para solventar la cuestión, puesto que la misma dependería del Presidente incapaz, que podría no estar en condiciones de presentar la misma 46. En cualquier caso, parece difícil que la regulación cambie por lo improbable de que concurra esta causa, así como por la necesidad de reforma constitucional que la inclusión de la misma en la legislación vigente implica. 3.5.2. La responsabilidad penal del Presidente del Gobierno La responsabilidad criminal del Presidente del Gobierno aparece regulada en el artículo 102 CE, pero solo para los delitos por traición o contra la seguridad del Estado y únicamente a los efectos de determinar el órgano competente para conocer del procedimiento penal y otros requisitos de carácter procesal. Durante la tramitación de la Ley de Gobierno, no se planteó ninguna enmienda para incluir este supuesto dentro de las causas de cese del Gobierno del artículo 21 LG. Sin embargo, en la tramitación de la Constitución, en concreto a su paso por el Senado, sí que se presentó una enmienda al actual artículo 102 CE. La misma tenía por finalidad establecer que, en caso de que la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados aprobase la acusación al Presidente por delitos contra la seguridad del Estado, el mismo incurriría en incapacidad –causa que, en ese momento, estaba recogida en el texto constitucional como supuesto de cese del Gobierno–. La enmienda fue rechazada al esgrimir algunos senadores que el texto 43 SATRÚSTEGUI GIL-DELGADO, M., op. cit, p. 353 44 ALZAGA VILLAAMIL, O. Derecho Político Español según la Constitución de 1978, vol. II, Ramón Areces, Madrid, 1998. 2º ed. p. 526 45 REVENGA SÁNCHEZ, M., op. cit, p. 104 46 REVIRIEGO PICÓN, F., op. cit, p. 148. 32 se publicó veintiocho días después de la declaración de dimisión, a la vez que el RD de nombramiento. No cabe duda de que, en un caso como éste no se puede alegar la falta del requisito formal para considerar que el Gobierno no estaba en funciones, ya que durante esos días el Gobierno carecía de capacidad para actuar con plenitud de atribuciones. Por último, en caso del fallecimiento del Presidente del Gobierno, se entiende que deberá considerarse como momento de cese aquel en que se produzca la declaración de fallecimiento 54. 5.2. Momento ad quem del Gobierno en funciones El momento a partir del cual se entiende extinguido el Gobierno en funciones coincidirá con la toma de posesión del nuevo Presidente, al que el Congreso de los Diputados otorga su confianza, y de su Gobierno. En esta afirmación se pueden distinguir dos situaciones que no se producen en el mismo momento temporal: la toma de posesión del nuevo Presidente, por un lado, y por otro, la toma de posesión del resto de miembros del Gobierno. A este respecto, algunos autores han realizado un análisis de todas las situaciones teóricamente posibles, entre las que se incluyen los casos de continuación de los miembros de un Gobierno en funciones bajo la dirección del nuevo Presidente ya nombrado; la continuación del Gobierno en funciones al completo junto con el nuevo Presidente ya nombrado, o el cese de todos los miembros del Gobierno en funciones al producirse el nombramiento de nuevo Presidente, en cuyo caso solamente estaría en el cargo este último, sin gabinete. Sin embargo, y aunque ninguna de estas propuestas resulta completamente satisfactoria, la que más se asemeja a la realidad es la primera de ellas. En la práctica, el RD de cese del Presidente establece que éste continuará en funciones hasta la “toma de posesión del nuevo Presidente del Gobierno”, mientras que los RRDD de cese de los vicepresidentes y ministros determinan que la continuidad se prolonga hasta “la toma de posesión del nuevo Gobierno”. En la práctica, esta circunstancia no tiene demasiada incidencia ya que el lapso de tiempo entre la toma de posesión del Presidente y la del resto de miembros del Gobierno suele ser bastante corto – el promedio de días que transcurre entre ambos sucesos es de dos días 55 –. 54 REVIRIEGO PICÓN, F., op. cit, p. 182. 55 Datos de elaboración propia. Ver Tabla 2 en Anexo I. 33 5.3. Duración de la permanencia en funciones Una vez determinados los momentos en los que comienza y finaliza la permanencia en funciones de un Gobierno hay que hacer una última reflexión sobre el tiempo que puede llegar a transcurrir entre ambos momentos. De forma preliminar se puede pensar que la duración del periodo de permanencia en funciones será breve, pero hay que remarcar que su duración no se encuentra prefijada: el ordenamiento jurídico no establece un tiempo máximo que limite la situación de interinidad del Gobierno. Además, la única forma que cabría de establecer un límite sería abogar por un mecanismo de investidura automática puesto que lo que va a determinar un período de tiempo más o menos largo va a ser la mayor o menor dificultad para lograr la investidura de un Presidente del Gobierno que logre reunir los apoyos suficientes del Congreso. Dicha dificultad dependerá de la causa de cese del Gobierno. En el caso de la moción de censura, al estar definida la misma como constructiva, el sustituto para el Presidente estará determinado antes de la votación de la misma. En los demás supuestos (la cuestión de confianza, la celebración de elecciones generales, la dimisión y el fallecimiento), la facilidad o dificultad para lograr la investidura dependerá, por un lado, de la situación del Presidente y su Gobierno antes de su cese, y por otro, de las conversaciones entre las distintas fuerzas políticas. En resumen, la duración temporal puede ir desde unas horas o días (como en el caso de la moción de censura) hasta varios meses. En el caso de una investidura frustrada tras la celebración de elecciones generales, en la que ningún candidato logre la mayoría necesaria para su investidura en el plazo de dos meses desde la primera votación, el lapso de tiempo se alargaría puesto que a este plazo habría que sumar los cincuenta y cuatro días requeridos por la Ley Orgánica de Régimen Electoral General para la celebración de las nuevas elecciones y a partir de ese momento, nuevamente varias semanas o meses para que el recién constituido Congreso de los Diputados alcanzase un acuerdo. En la práctica, el promedio de días que un Gobierno ha estado en funciones ha sido de cincuenta y seis. Si desglosamos por causas desencadenantes del cese, las únicas ocasiones de dimisión y de moción de censura han supuesto una duración en funciones del Gobierno de veintiocho y un día respectivamente, con lo que se aprecia que la permanencia en la interinidad del Gobierno disminuye sensiblemente. En el caso de las elecciones generales, la causa más habitual, el promedio de tiempo necesario para lograr un nuevo Gobierno es de sesenta y tres días, cifra que se ve desdibujada por la existencia de un Gobierno en funciones 34 que permaneció bajo esta circunstancia trescientos dieciséis días. Eliminando esta ocasión, la media permanecería en treinta y ocho días 56. Con todo ello, se puede apreciar la necesidad de delimitación legal de las competencias y actuaciones que puede llevar a cabo un Gobierno cesante. Un Gobierno de este tipo podrá permanecer en funciones durante un período de tiempo suficiente como para que sea necesaria su actuación, sin que se pueda posponer la toma de ciertas decisiones a la existencia de un nuevo Gobierno cuyo Presidente logre superar el proceso de investidura y consiga la confianza del Congreso de los Diputados. 56 Datos de elaboración propia. Ver Tabla 2 en Anexo I. 35 6. ÁMBITO DE ACTUACIÓN DEL GOBIERNO EN FUNCIONES A la hora de delimitar el ámbito de actuación del Gobierno en funciones hay que tener en cuenta la exposición de motivos de la Ley de Gobierno, que establece, refiriéndose al mismo que “el objetivo último de toda su actuación radica en la consecución de un normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno”. Esta afirmación difiere claramente del artículo 97 CE, el cual fija las bases para establecer el ámbito de actuación de un Gobierno que no se encuentre en funciones, por lo que se debe partir de la idea de la diferencia en el ámbito de actuación de un Gobierno cesante con respecto a las potestades de actuación de un Gobierno que no está en esta situación. La Ley de Gobierno, más allá de su exposición de motivos, contiene la base de la regulación en cuanto a las posibilidades de actuación del Gobierno en funciones, en su artículo 21, que declara lo siguiente: 3. El Gobierno en funciones facilitará el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo y limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas. 4. El Presidente del Gobierno en funciones no podrá ejercer las siguientes facultades: a) Proponer al Rey la disolución de alguna de las Cámaras, o de las Cortes Generales. b) Plantear la cuestión de confianza. c) Proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo. 5. El Gobierno en funciones no podrá ejercer las siguientes facultades: a) Aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado. b) Presentar proyectos de ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado. 6. Las delegaciones legislativas otorgadas por las Cortes Generales quedarán en suspenso durante todo el tiempo que el Gobierno esté en funciones como consecuencia de la celebración de elecciones generales. Este artículo realiza una delimitación positiva del ámbito de actuación del Gobierno en funciones en su apartado tres y una delimitación negativa en sus apartados cuatro, cinco y seis. 36 6.1. Delimitación positiva del ámbito de actuación del Gobierno en funciones Como ya se ha mencionado, el artículo 21.3 LG establece los casos en los que el Gobierno en funciones tiene potestad para actuar, esto es, una delimitación positiva en su ámbito de actuación. Este artículo emplea tres conceptos jurídicos indeterminados: el despacho ordinario de los asuntos públicos, la urgencia y el interés público. A la hora de interpretar los mismos no se puede acudir al criterio teleológico, ya que durante la tramitación del artículo no se plantearon enmiendas o discusiones sobre el significado de estos conceptos que dejen ver la intencionalidad originaria del legislador. Así, para realizar un acercamiento al sentido de estos conceptos seguiremos los criterios establecidos por la doctrina y la jurisprudencia. 6.1.1. Doctrina Para NARANJO, serían asuntos de trámite o de ordinaria administración “aquellos que se pueden tratar desde el Gobierno como órgano administrativo, dirigidos, por tanto, a la gestión diaria necesaria para asegurar el funcionamiento de los servicios públicos, de mera ejecución, que continúan o ponen punto final a un proceso en curso o en los que se toman decisiones en cumplimiento de una competencia vinculada” 57. Estos estarían en contraposición a los actos que posean un marcado contenido de dirección política, es decir, aquellos que requieran una nueva decisión orientada por criterios políticos. Sin embargo, tal y como se establece en el mencionado artículo 21.3 LG, se podría conceder al Gobierno un margen de decisión política cuando entre en juego el interés general o la urgencia, que, para este autor, tienen una interpretación conjunta. El interés general remite a un interés general cualificado y con causa determinada que exija una actuación gubernamental inmediata. Con esta mención a la inmediatez, se liga la definición de interés general a la urgencia. De esta forma, el Gobierno cesante solamente debería actuar alegando el interés general si la situación no puede ser afrontada con éxito tras el proceso de formación de un nuevo Gobierno. 57 NARANJO DE LA CRUZ, R., “El ámbito funcional del Gobierno cesante” en Cuadernos Const. de la Cátedra Fadrique Furió Ceriol, núm. 36-37, 2001. p. 31. 37 Para SATRÚSTEGUI, el ámbito positivo de la actuación del Gobierno en funciones consiste en garantizar que los intereses generales no queden desprotegidos a consecuencia del cese del Gobierno. Por lo tanto, esta posibilidad de actuación supone “la continuidad de la parte menos innovadora y discrecional de la actividad gubernamental”. Este ámbito funcional se opondría a la actuación por la que el Gobierno desarrolla “una política innovadora derivada del programa gubernamental o de una perspectiva partidista, porque el hecho del cese le priva de la confianza parlamentaria que es el requisito indispensable para legitimar esa política” 58. En el mismo sentido, SANTAOLALLA defiende que el Gobierno puede adoptar las decisiones que le corresponden como órgano administrativo. Sin embargo, fuera de su alcance quedarían aquellas decisiones que impliquen una elección en función de la composición del Gobierno dimisionario que puedan comprometer seriamente la actuación política de los sucesivos Gobiernos 59. 6.1.2. Jurisprudencia El proceso de la determinación jurisprudencial del significado de los mencionados conceptos jurídicos indeterminados comienza con la Sentencia del Tribunal Supremo 5369/2005, de 20 de septiembre de 2005. En ella, se resuelve el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el acuerdo del Consejo de Ministros por el que se aprobaba la extradición de la demandante ante la petición de entrega de las autoridades italianas. El motivo en el que se fundamenta el recurso es que el Consejo de Ministros adoptó el acuerdo encontrándose cesado y en funciones, por lo que, ante su falta de competencia, el mismo sería nulo de pleno derecho. En la sentencia se analiza la competencia del Gobierno en funciones en base al artículo 21 LG y se llega a la conclusión de que el despacho ordinario de los asuntos públicos se corresponde con la gestión administrativa ordinaria ausente de valoraciones y decisiones en las que entren criterios políticos, salvo que se motive debidamente la urgencia o las razones de interés general que justifiquen la adopción de medidas de otra naturaleza. A la luz de esta interpretación y dado que no concurren ninguna de las circunstancias o condiciones de urgencia o interés general, el Tribunal concluye que el Gobierno cesante se 58 SATRÚSTEGUI GIL-DELGADO, M., op. cit, p. 360. 59 SANTAOLALLA LÓPEZ, op. cit, p. 1576 38 excedió de los límites competenciales y, por tanto, se estima el recurso contenciosoadministrativo. En el mismo año 2005, la Sentencia del Tribunal Supremo 8303/2005, de 2 de diciembre, modifica la línea jurisprudencial iniciada por la STS 5369/2005. En este caso, la sentencia resuelve el recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Consejo de Ministros por el cual se deniega la concesión de indulto a ciento cuarenta y nueve penados, entre los cuales se encontraba el recurrente. El motivo en el que se fundamenta el recurso vuelve a ser la falta de competencia del Consejo de Ministros, ya que el mismo se encontraba en funciones. Esta sentencia considera que el despacho ordinario de los asuntos públicos comprende todos aquellos actos de decisión cuya resolución no implique el establecimiento de nuevas orientaciones políticas ni signifique condicionamiento, compromiso o impedimento para las que deba fijar el nuevo Gobierno. Esa cualidad, que excluye a un asunto del despacho ordinario, ha de apreciarse caso por caso atendiendo a su naturaleza, a las consecuencias de la decisión a adoptar y al concreto contexto en que deba producirse. El TS entiende que el acuerdo del Consejo de Ministros en el que se resuelve una solicitud de indulto no es un acto idóneo para trazar la dirección política del Gobierno, ni tampoco implica una directriz política que condicione, comprometa o impida las que debiera tomar el nuevo gobierno, porque no quedan mermadas las facultades del nuevo Gobierno, ya que el mismo puede resolver lo que considere procedente sobre ese indulto, si, en virtud de las normas legales que lo regulan, vuelve a ser sometido a su consideración. Como se puede ver, hay un cambio de criterio entre las dos sentencias a la hora de determinar lo que se entiende por “despacho ordinario de los asuntos públicos”. A este respecto, la STS 8303/2005 considera que los razonamientos en ella expuestos suponen una restricción del criterio seguido por la STS 5369/2005 al considerar que no es la presencia de una motivación o juicio político lo que excede a la gestión ordinaria de los asuntos públicos, sino la adopción de decisiones que, por su contenido en las circunstancias concretas en las que se toman, impliquen una nueva orientación política o condicionen, comprometan o impidan la que deba adoptar el nuevo Gobierno. A la luz de esta última interpretación se dicta la STS 2602/2013, que resuelve el recurso contencioso-administrativo a través del cual se impugna un Real Decreto aprobado por el Gobierno en funciones, dirigido a regular los procesos de control de dopaje y los laboratorios de análisis autorizados, por falta de competencia de dicho Gobierno. 39 Esta sentencia menciona la tesis planteada por la STS 8303/2005 y considera que la aprobación del RD objeto de recurso se enmarca dentro del ámbito del concepto jurídico indeterminado definido con la expresión “despacho ordinario de los asuntos públicos”, pues no puede percibir qué nuevas orientaciones políticas son las que estableció el RD, o qué condicionamiento, compromiso o impedimento para las que hubiera de fijar el nuevo Gobierno significó su aprobación. De esta manera, podemos decir que en la actualidad la posición defendida jurisprudencialmente es que la que se inició con la STS 8303/2005 y se consolidó con la STS 2602/2013, según la cual el despacho ordinario de los asuntos públicos comprende todos aquellos cuya resolución no implique el establecimiento de nuevas orientaciones políticas ni signifique condicionamiento, compromiso o impedimento para las que deba fijar el nuevo Gobierno. Sin embargo, no podemos dejar de señalar que la mencionada sentencia del año 2005 contaba con cinco votos particulares, sobre cuyos fundamentos hacemos un breve resumen a continuación: En primer lugar, el voto particular del Magistrado D. Eduardo Espín Templado incide en la falta de constitucionalidad del artículo 21 LG, al no contemplarse en la CE ningún límite a la actuación del Gobierno en funciones. Para el Magistrado, el hecho de que la Constitución guarde silencio sobre esta materia se basa, como razón decisiva, en que deben ser el control parlamentario y la apelación al electorado los medios a emplear en caso de que un Gobierno en funciones adopte decisiones que la corrección política y parlamentaria aconsejase dejar al futuro Gobierno. Su voto particular concluye que “tanto la Ley de 50/1997 como la Sentencia, han incurrido en el error de entender que lo que no debe hacer normalmente un Gobierno cesante por razones de corrección o ética política, puede prohibirlo el legislador”. Así, “la limitación que el legislador ha impuesto […] en el artículo 21.3 […] sustrae al ámbito de la política del sistema democrático parlamentario toda una serie de decisiones políticas y las somete indebidamente al juicio de los tribunales”. En segundo lugar, el Magistrado D. Agustín Puente Prieto, con su voto particular, refuta la definición del concepto “despacho ordinario de los asuntos públicos” que hace la sentencia. En primer lugar, el Magistrado realiza una diferenciación entre los actos políticos y administrativos en base a la materia sobre la que versen los mismos y excluye los primeros – entre los cuales se encuentra el indulto – del ámbito de actuación de un Gobierno cesante. Respecto a los segundos, considera que es necesario un examen caso por caso para precisar 40 si con los mismos se está condicionando, limitando o impidiendo el legítimo ejercicio de las funciones administrativas por el nuevo Gobierno. En tercer lugar, el Magistrado D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat considera en su voto particular que la interpretación del artículo 21.3 LG debe realizarse a la luz del artículo 101 CE, del cual se puede inferir que un Gobierno en funciones no puede acordar decisiones de transcendencia política al deber limitarse en el ejercicio de sus funciones, a asegurar el regular funcionamiento de los asuntos y servicios públicos. Por ello, el Consejo de Ministros, estando en funciones, resultaría incompetente para tomar decisiones sobre el ejercicio del derecho de gracia, que tiene un significado esencialmente político y un carácter excepcional. En cuarto lugar, el Magistrado D. Manuel Vicente Garzón Herrero aboga con su voto particular por la acotación del artículo 21.3 LG. Así, considera que el despacho ordinario de los asuntos públicos comprende, en todo caso, los actos de trámite y los actos típicos de la función administrativa. Además, cuando concurran las circunstancias de urgencia e interés general, el Gobierno también podrá adoptar actos de naturaleza administrativa de especial transcendencia. Los actos que el Gobierno en funciones tiene vedados en todo caso, serían los actos contemplados en el artículo 21 LG y los actos de dirección política. En quinto y último lugar, encontramos el voto particular formulado por los Magistrados D. José Manuel Sieira Míguez, D. Enrique Lecumberri Martí, Dña. Margarita Robles Fernández, D. Jesús Ernesto Peces Morate y D. Emilio Frías Ponce. Los Magistrados consideran que no es suficiente la distinción entre actos políticos y actos administrativos, sino que dentro de estos últimos hay que diferenciar entre actos administrativos ordinarios sin contenido o valor político y actos administrativos que no pueden ser considerados ordinarios en cuanto implican una opción con contenido o valor político. Estos últimos, junto a los actos políticos, quedarían excluidos del concepto de “despacho ordinario de los asuntos públicos”, ya que entienden que éstos son el conjunto de actos encaminados a la consecución de fines objetivos, generales y permanentes. 6.2. Delimitación negativa La delimitación negativa del ámbito de actuación del Gobierno en funciones se realiza de forma más realista y factible 60, ya que los apartados 4 y 5 del artículo 21 excluyen 60 REVIRIEGO PICÓN, F., op. cit, p. 200. 41 determinadas competencias, según se traten de limitaciones en las facultades del Presidente, o del Gobierno en su totalidad. Las facultades vetadas al Presidente de un Gobierno cesante son las siguientes: i. Proponer al Rey de la disolución de las Cortes Generales o de alguna de las Cámaras de forma individual. ii. Plantear la cuestión de confianza iii. Proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo Por otro lado, las facultades que no se pueden ejercer por el Gobierno en funciones son: i. Aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado ii. Presentar proyectos de ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado. iii. El ejercicio de las delegaciones legislativas otorgadas por las Cortes Generales, en caso de que el Gobierno esté en funciones como consecuencia de la celebración de elecciones generales. Algunos autores se han planteado si estas circunstancias son excepciones absolutas y por tanto suponen un límite inquebrantable a la actuación de un Gobierno en funciones o si las mismas pueden verse moduladas por lo antedicho en el apartado 3 del mismo artículo 21 LG. Es decir, si las circunstancias que se enumeran en los apartados 4 y 5 son excepciones en todo caso o si podrían quedar invalidadas por la concurrencia de la “urgencia” y del “interés general”. Si asumimos esta última postura, estaríamos dando por válido que la enumeración de los apartados 4 y 5 del artículo 21 sirve como una mera relación de supuestos que no se pueden considerar en ningún caso como “despacho ordinario de los asuntos públicos” y que, por tanto, solamente pueden ser ejercidos en casos de “urgencia” e “interés general”. Autores como NARANJO o GUILLÉN no consideran posible esta visión y defienden que se trata de prohibiciones de carácter absoluto 61. La misma conclusión alcanza SATRÚSTEGUI, quien estima que dichas prohibiciones pueden considerarse implícitas en la Constitución 62, y que, por lo tanto, prevalecen sobre las circunstancias que establece el artículo 21.3 LG. 61 GUILLÉN LÓPEZ, E. referenciado en NARANJO DE LA CRUZ, R., op. cit. p. 38 62 SATRÚSTEGUI GIL-DELGADO, M., op. cit. p. 362. 48 casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa lo justifique. Así, en el escrito se manifiesta que las “formas de control implican una exigencia de responsabilidad política, en la medida que versan sobre materias de índole política” y dicha exigencia de responsabilidad no procede para las competencias de “despacho ordinario”, ya que “se trata de actos que se realizan sin implicar directriz ni orientación política alguna”, ni tampoco en el caso de la adopción de medidas en casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa lo justifique, ya que en ellas “la propia Ley obliga a acreditar las circunstancias que obligan a la adopción de dichas actuaciones”, la cual debe ser valorada por el Poder Judicial 74. A este escrito respondió el Presidente del Congreso de los Diputados, replicando a su vez la Vicepresidenta del Gobierno con una carta que sostenía la misma tesis que el citado oficio del Secretario de Estado de Relaciones con las Cortes 75. Finalmente, el Ministro de Defensa no compareció el 17 de marzo de 2016 y, apoyándose en la misma argumentación, la Ministra de Fomento Ana Pastor tampoco compareció el 4 de abril 76. Ante esta situación, todos los Grupos Parlamentarios excepto el GP Popular elaboraron una propuesta para plantear un conflicto de atribuciones entre el Congreso de los Diputados y el Gobierno de la Nación ante el Tribunal Constitucional. Dicha propuesta se debatió en el Pleno de 6 de abril de 2016, un día antes de que se produjese la incomparecencia del Ministro del Interior. En este debate los distintos portavoces de los Grupos Parlamentarios hicieron hincapié en las competencias que la CE otorga a las Cortes en sus artículos 66 y 110 y en la responsabilidad del Gobierno en los términos de los artículos 108 CE y 26 LG. La propuesta 74 ÁLVAREZ VÉLEZ, M.I., op. cit, p. 36-37. 75 El texto íntegro de la carta de la Vicepresidenta del Gobierno se puede encontrar en: <http://www.lamoncloa.gob.es/serviciosdeprensa/notasprensa/mpr/Paginas/2016/1603 2016-cartaapatxilopez.aspx> 76 Europa Press: Ana Pastor “plantará” mañana al Congreso, donde está citada a comparecer. 4 de abril de 2016. <http://www.europapress.es/nacional/noticia-ana-pastor-plantara-mananacongreso-donde-citada-comparecer-20160404143759.html> (Consultado el 25 de octubre de 2018) 49 fue aprobada con doscientos dieciocho votos a favor, ciento trece en contra y cuatro abstenciones 77. El Presidente del Congreso hizo un requerimiento al Gobierno para que, en el plazo de un mes revocara su decisión de no someterse al control del Congreso, pero éste fue rechazado el 6 de mayo tras haber agotado el plazo disponible 78. Por ello, la Diputación Permanente de la Cámara planteó el conflicto de atribuciones ante el Tribunal Constitucional, que lo admitió a trámite mediante providencia 3102/2016, el 9 de junio. En el mismo, se alegaba que los preceptos vulnerados por el Gobierno en funciones al no comparecer ante la Cámara eran los siguientes: artículo 1 CE, que contiene la cláususla del Estado democrático, que informa el resto del texto constitucional; artículo 9.1 CE, que establece la sujeción de los poderes públicos al ordenamiento jurídico; artículo 23 CE, ya que se considera que la negativa del Gobierno hace imposible el ejercicio de los derechos de los representantes y el derecho de participación política de los ciudadanos; artículo 66.2 CE, que establece la cláusula de atribución a las Cortes Generales de la función de control del Gobierno; artículo 108 CE, el cual explicita las condiciones en las que se puede exigir al Gobierno la responsabilidad política concreta; artículo 110 CE, que pone de manifiesto que la facultad de solicitar la presencia de los miembros del Gobierno en las Cámaras es una parte esencial de la función de control y un rasgo esencial del régimen parlamentario que no debería verse limitado por el hecho de que el Gobierno esté en funciones y, por último, artículo 111 CE, según el cual el Gobierno debe someterse a las interpelaciones y preguntas que se le formulen en las cámaras. En resumen, el conflicto de atribuciones viene a decir que la cuestión no estriba en si un Gobierno en funciones puede o no ser controlado, sino en el hecho de que el control parlamentario va ligado a las competencias del Gobierno y un Gobierno en funciones no solamente lleva a cabo el despacho oridnario de los asuntos, sino que también adopta medidas en caso de urgencia o por razones de interés general que pueden implicar el establecimiento de nuevas orientaciones políticas, condicionalmientos o compromisos. Con fecha 13 de julio de 2016 el Abogado del Estado presentó su escrito solicitando la inadminisión del conflicto o, subsidiariamente, su desestimación. Además de las alegaciones procedimientales que realiza, en cuanto al fondo, basa la solicitud de desestimación en la negación del menoscabo de las atribuciones del Congreso de los Diputados, ya que según el 77 Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, núm. 7, 6 de abril de 2016, p.75. 78 ÁLVAREZ VÉLEZ, M.I., op. cit, p. 39. 50 escrito, el control sólo puede ejercerse por un Gobierno que cuente con la confianza de la Cámara, lo cual no ocurría en este caso. Adicionalmente, se esgrime que “El control de un Gobierno en funciones que ha obtenido la confianza de una Cámara anterior es una anomalía constitucional, contraria al sistema de gobierno parlamentario que establece nuestra Constitución, donde el control está asociado a la responsabilidad política y no hay responsabilidad política que sea predicable respecto de un Gobierno en funciones”. Finalmente, tras el cumplimiento de formalidades procedimientales por las partes, mediante providencia de 13 de noviembre de 2018, el Tribunal Constitucional señaló para deliberación y fallo de la sentencia el día 14 del mismo mes y año. Ya antes del acaecimiento de esta excepcional situación, la doctrina se dividía entre aquellos que opinaban que el control del Gobierno en funciones carecía de sentido y los que mantenían la postura de que el control debe tener el mismo signficado que en situaciones normales, pero con las modulaciones necesarias para atender a las particularidades de la situación. Entre los primeros encontramos a SANTAOLALLA, según el cual “[…] Parado éste [el Gobierno], todo tiende a suspenderse. Las Cortes Generales, suelen reducir drásticamente su actividad y evitan actuaciones que impliquen una colaboración con el Gobierno cesado. De ahí la suspensión de preguntas, interpelaciones, mociones, etc. […]” 79. También defiende esta postura MERINO MERCHÁN, que afirma que la interinidad del Gobierno en funciones “[…] Hace perder todo significado a la actividad parlamentaria de control político sobre aquel; por ello éste se suspenderá o reducirá durante ese período […]” 80. Entre los defensores de la segunda postura encontramos a REVIRIEGO PICÓN, que manifiesta que “El control parlamentario es […] una función que no debe verse obstaculizada o coartada en ninguna de las fases por las que un Gobierno atraviese” 81. Por su parte, LÓPEZ GUERRA considera que el hecho de que el Gobierno se mantenga en funciones “se ve justificada, no solo por la necesidad del mantenimiento de las tareas del 79 SANTAOLALLA LÓPEZ, F. op. cit, p. 1569. 80 MERINO MERCHÁN, J.F., Instituciones de Derecho Constitucional, Centro de Estudios Superiores Sociales y Jurídicos Ramón Carande, 1994, p.505; referencia tomada de Reviriego Picón, op. cit, p. 287. 81 REVIRIEGO PICÓN, F. op. cit, p. 289. 51 Gobierno, sino también para que exista una posibilidad de control de las acciones gubernamentales con responsables definidos” 82. 7.2.2. La Sentencia 124/2018, de 14 de noviembre, del Tribunal Constitucional Tras desestimar la solicitud del Abogado del Estado de inadmisión del conflicto de atribuciones por falta de atribuciones de la mesa de la Diputación Permanente y por la indeterminación del objeto y de las pretensiones formuladas, el Tribunal entra a valorar ciertas cuestiones previas al enjuiciamiento de fondo En primer lugar, respecto a la afirmación del Abogado del Estado según la cual el control a un Gobierno en funciones es contrario al uso parlamentario, el Tribunal ve necesario entrar a distinguir entre usos parlamentarios y prácticas organizativas de las cámaras. El primero apoyaba su postura en el hecho de que, a lo largo de la historia, las Cortes Generales han adoptado acuerdos para posponer sus decisiones y así, en ciertos momentos, no han ejercido una función de control en sentido estricto del Gobierno en funciones. Sin embargo, el Tribunal resalta que dicha decisión era una simple práctica organizativa ante la perspectiva de una investidura cercana en el tiempo. En el supuesto que ahora se resuelve, la situación es distinta ya que no se esperaba una investidura próxima, por lo ambas realidades no son equiparables. En segundo lugar, respecto a la subsistencia del presente conflicto más allá del fin de la legislatura en el que fue planteada, el Tribunal considera que la controversia competencial sigue abierta al momento de la sentencia, ya que el procedimiento conflictual tiene como interés garantizar la existencia de la estructura constitucional, concebida como sistema de relaciones entre órganos constitucionales. En cuanto a la delimitación del conflicto de atribuciones, el Tribunal concluye que el pronunciamiento de esta sentencia tiene como objetivo no solo un acto, sino el criterio del Gobierno a negarse a someterse a la función de control de las Cortes Generales. Este criterio no solo se manifestó mediante la comunicación del Ministro de la Presidencia de 10 de marzo de 2016 en nombre del Gobierno de la Nación, sino que también se declaró en otras ocasiones al tramitarse otras iniciativas de control. Por su lado, en lo referente al asunto que se dilucida, el Tribunal establece que la finalidad del proceso es determinar si la decisión del Gobierno en funciones de no someterse 82 LÓPEZ GUERRA, L., “Gobierno en funciones” en Enciclopedia Jurídica Básica, Madrid, 1995, p. 3266 52 a la función de control del Congreso de los Diputados ha producido o no el menoscabo de la atribución de la función del control del mencionado órgano. Para ello habrá que atender a lo dispuesto en el artículo 66.2 CE, sin por ello excluir el análisis de la vulneración de los demás preceptos constitucionales alegados. En la exposición de los fundamentos de derecho, el Tribunal se centra en dos líneas argumentales: la relación entre los conceptos de confianza y control, en primer lugar, y, en segundo lugar, el ejercicio de las competencias que la Constitución atribuye al Gobierno. a) La relación entre el concepto de control y el vínculo fiduciario Congreso - Gobierno En esta primera línea argumental, el TC entra en primer lugar a definir ambos conceptos: el vínculo entre las Cortes y el Gobierno, por un lado, y el control, por otro. Respecto a la relación existente entre las Cortes y el Gobierno, el razonamiento comienza resaltando que la forma política en el caso de España según el artículo 1.3 CE, es una monarquía parlamentaria. Esta circunstancia implica que la soberanía nacional está representada por las Cortes, que en función de las disposiciones del artículo 66.1. CE, ejercen la potestad legislativa, presupuestaria, controlan la acción del Gobierno y ejercen otras competencias que les sean atribuidas. En este escenario, las relaciones entre las Cortes Generales y el Gobierno son de vital importancia y precisamente es ese juego de “check and balances” lo que garantiza el Estado social y democrático de Derecho. En la práctica, la principal relación entre las Cortes y el Gobierno es el vínculo fiduciario entre ambas, que comienza con la investidura del Presidente y finaliza con el fracaso de una cuestión de confianza, el éxito de una moción de censura o por la extinción de las propias Cortes Generales. En cuanto al concepto de control, el TC hace énfasis en que se trata de un concepto no definido por la CE, que se limita a atribuir el mismo a las Cortes Generales. Sin embargo, en la actualidad este control se desempeña a través de toda actividad parlamentaria en tanto en cuanto la misma permite el debate público y el conocimiento por los ciudadanos de la actuación del Gobierno. Una vez tratada la naturaleza de ambos conceptos, el TC entra a valorar la relación entre los mismos, dictando que, aunque de las disposiciones de la CE no se puede inferir una identificación plena entre ambos conceptos, es innegable la estrecha relación que hay entre los dos. Así, el Título V de la Constitución comienza estableciendo que “El Gobierno responde solidariamente de su gestión política ante el Congreso de los Diputados”. Además, 53 lo normal será que el control de la acción del Gobierno se ejerza en el marco de la relación fiduciaria entre Gobierno y Congreso de los Diputados. Aunque la regla general sea esta, ello no significa que excepcionalmente no pueda ejercerse la mencionada función de control en los periodos en los que no hay existe la confianza entre los dos órganos constitucionales. Las razones que se esgrimen a favor de esta tesis son las siguientes: i. La función de control es consustancial a la forma de gobierno parlamentario y se fundamenta en el carácter representativo de las Cortes Generales. Esta función no puede verse limitada más que allí donde la Constitución lo establezca. Nuestro texto constitucional no contiene ninguna excepción al ejercicio de la misma, por lo que no se puede entender limitación alguna. ii. No se puede mantener una identificación sin matices entre la relación de confianza y la función de control, ya que la función de control corresponde a las Cortes Generales (Congreso y Senado) y, en el caso de la segunda cámara, no hay una relación de confianza con el Gobierno. Los instrumentos de control del Título V se prevén para ambas cámaras y, si bien la moción de censura y la cuestión de confianza solamente se pueden ejercer por el Congreso de los Diputados, el resto de instrumentos pueden ser utilizados indistintamente. iii. No todos los instrumentos de control tienen como finalidad la ruptura de la relación fiduciaria. Así como la moción de censura y la cuestión de confianza son los dos casos expresamente establecidos de pérdida de confianza, las preguntas y comparecencias pueden tener como objetivo final recabar información, o bien la utilización ulterior de esa información para la exigencia de responsabilidades políticas. Así, los efectos del resto de formas de control pueden agotarse en su mismo ejercicio, o bien ser instrumentales y servir para realizar un juicio de valor de dicha información. En resumidas cuentas, el TC declara que “la función de control es una función poliédrica, dirigida solo en último término a la ruptura de la relación de confianza entre el Congreso de los Diputados y el Gobierno. Por ello, no cabe descartar la utilización de algunos de los instrumentos a los que nos hemos referido para el ejercicio de la función de control 54 de la acción del Gobierno que corresponde a las Cortes Generales (art. 66.2 CE), aunque el Gobierno esté en funciones (art. 101.2 CE), si bien con matices o limitadamente”. b) El ejercicio por parte del Gobierno en funciones de las atribuciones realizadas por el ordenamiento jurídico La figura del Gobierno en funciones tiene como finalidad evitar vacíos de poder y asegurar la continuidad de la administración y la acción de gobierno. Así, la misma es establecida por mandato constitucional y a pesar de que la Carta Magna no ahonde demasiado en la regulación de esta figura y la doctrina del TC no sea muy extensa a este respecto, hay que destacar que la Ley 50/97 sí que hace ciertas precisiones, al delimitar el ámbito de actuación del Gobierno en funciones. Esta delimitación explicita que la gestión del Gobierno en funciones consistirá en el despacho ordinario de los asuntos públicos y otras medidas, pero tan solo en los casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique. A esto, ha de añadirse la incidencia de la pertenencia de España a organizaciones internacionales y, especialmente, a la Unión Europea en la actividad que tiene que realizar el Gobierno cesante. La Ley 50/1997, en su Título V “Del Control del Gobierno”, determina que “todos los actos y omisiones del Gobierno están sometidos al control político de las Cortes Generales”, que “los actos, la inactividad y las actuaciones materiales que constituyan una vía de hecho del Gobierno y de los órganos y autoridades regulados en la presente Ley son impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa, de conformidad con lo dispuesto en su Ley reguladora”, y, finalmente, que “la actuación del Gobierno es impugnable ante el Tribunal Constitucional en los términos de la Ley Orgánica reguladora del mismo”. Estas consideraciones constatan que el Gobierno cesante sigue ejerciendo funciones de cara a cumplir con el mandato de la referida Ley y de la Constitución. Por todo ello, no se puede negar a las Cortes Generales el ejercicio de la función de control que les atribuye el artículo 66.2 CE basándose en que el Gobierno en funciones no desarrolla actividad ya que, como hemos constatado, sigue desarrollándola. La Sentencia finaliza con la aplicación de estas conclusiones al caso que para el que se presentaba el conflicto de competencia, haciendo constar que: i. En el momento en que se plantea el conflicto de competencia se habían constituido las Cámaras y no se había producido la investidura de un Presidente del Gobierno, por lo que en ese momento no existía una relación de confianza entre ambos órganos constitucionales. Esto no es un 55 impedimento para que las Cámaras pongan en funcionamiento ciertos instrumentos de control, tal y como se argumenta a lo largo de la Sentencia. ii. En el desarrollo de las actuaciones necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 99 CE y 21 LG, en este periodo el Gobierno desarrolló actuaciones tales como la asistencia a una reunión de los Ministros de Defensa a la OTAN, por lo que no se puede argumentar una falta de actividad que sea objeto de control de las Cortes Generales. Es por todo ello que el criterio del Gobierno no puede ser aceptado, más aún cuando el mismo Gobierno, durante la XI Legislatura llegó a comparecer en el Congreso de los Diputados ya que consideraron que existían determinadas actuaciones que debían ser explicadas por lealtad a la Cámara. 56 8. CONCLUSIONES Al inicio del presente Trabajo se estableció como objetivo del mismo la realización de un estudio sistemático de la regulación de la figura del Gobierno en funciones, incluyendo las disposiciones establecidas por el ordenamiento jurídico y los pronunciamientos que la jurisprudencia ha dictado en los últimos años. Tras el desarrollo de nuestro análisis, las principales conclusiones que hemos alcanzado son las siguientes: i. La figura del Gobierno en funciones es una institución necesaria para el correcto funcionamiento del Estado, ya que en él recae el desempeño del poder Ejecutivo cuando ha desaparecido el vínculo de confianza otorgado por el Congreso de los Diputados a través de la investidura. ii. Los supuestos de cese del Gobierno que operan a día de hoy son cinco: la celebración de elecciones generales, los casos de pérdida de confianza parlamentaria – cuestión de confianza y moción de censura -, la dimisión del Presidente y el fallecimiento del mismo. iii. El Gobierno en funciones va a estar compuesto por los mismos integrantes que cuando no se encuentra cesado, esto es, por su Presidente y por los Vicepresidentes y Ministros de su gabinete. La única excepción a este caso se da en caso de que la causa de cese sea el fallecimiento del Presidente, como es lógico. iv. La entrada en funciones del Gobierno se produce en el momento en que sucede el supuesto desencadenante del cese del mismo. El momento a partir del cual se entiende extinguido el Gobierno en funciones coincidirá con la toma de posesión del nuevo Presidente. Como se puede observar, con la determinación que hace el ordenamiento de los momentos a quo y ad quem, la duración de esta institución no se encuentra prefijada: el ordenamiento jurídico no establece un tiempo máximo que limite la situación de interinidad del Gobierno. v. El ámbito de actuación de un Gobierno en funciones es más reducido que en el caso de un Gobierno que no se encuentre cesado. En concreto, se limitará al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo 57 casos de urgencia o interés general, culesquiera otras medidas y siempre con las limitaciones establecidas expresamente en el artículo 21 LG. vi. Ante los problemas planteados por la definición realizada por la Ley de Gobierno respecto al punto anterior, la jurisprudencia ha venido a concretar dicho ámbito de actuación a través de las Sentencias del Tribunal Supremo 8303/2005 y 2602/2013, según las cuales el despacho ordinario de los asuntos públicos comprende todos aquellos cuya resolución no implique el establecimiento de nuevas orientaciones políticas ni signifique condicionamiento, compromiso o impedimento para las que deba fijar el nuevo Gobierno. vii. La potestad de control atribuida a las Cortes Generales en el caso de que un Gobierno se encuentre en funciones no aparece regulada en nuestro ordenamiento jurídico. Ante los problemas surgidos en la práctica a este respecto, el Tribunal Constitucional se pronuncia en su Sentencia 124/2018, estableciendo el carácter poliédrico de la función de control. Así, el Tribunal considera admisible la utilización de algunos de los instrumentos al servicio de la función de control de las Cortes, si bien con matices o limitadamente. viii. Los matices y limitaciones a que se refiere la Sentencia del Tribunal Constitucional no pueden obviarse dadas las particularidades del Gobierno en funciones en cuanto a su naturaleza, su ámbito de actuación y su duración temporal. Como se puede desprender de estas conclusiones, la regulación del Gobierno en funciones presenta ciertas deficiencias: la misma es escasa, contiene multitud de referencias a conceptos jurídicos indeterminados que dificultan su aplicación a situaciones prácticas y fija las mismas consecuencias jurídicas en todos los supuestos de cese, sin tener en cuentas las distintas realidades e implicaciones para de cada uno de ellos. Adicionalmente, y como consecuencia de los cambios en la política española de los últimos años, la institución objeto de nuestro análisis está ganando relevancia: la duración de la permanencia en funciones está aumentando exponencialmente y con ello, la diversidad de situaciones prácticas que un Gobierno en funciones tiene que afrontar. Reflejo de este último apunte es que, a fecha de la realización de este Trabajo y desde el 29 de abril de 2019, el Gobierno presidido por Pedro Sánchez se encuentra en funciones.