La planificación urbana reciente en las ciudades medias del interior peninsular. Valladolid como paradigma (1979-2012)

Miguel Fernández-Maroto 85 LA PLANIFICACIÓN URBANA RECIENTE EN LAS CIUDADES MEDIAS DEL INTERIOR PENINSULAR. VALLADOLID COMO PARADIGMA (1979 – 2012) Miguel Fernández-Maroto1 Palabras clave: planificación urbana, modelo urbano, España interior, ciudades medias,Valladolid Resumen Entre principios de los años ochenta y finales de la primera década del siglo XXI se ha vivido en España un ciclo de desarrollo urbano que apostó por el crecimiento expansivo. Aunque en su origen iba acompañado de una voluntad de reforma y mejora urbana, esta fue cediendo progresivamente frente a las lógicas del mercado inmobiliario, la burocratización del sistema urbanístico y la ruptura del equilibrio de los modelos urbanos que la sustentaban, hasta su fracaso definitivo. La necesaria búsqueda de una alternativa de futuro adquiere en el caso de la España interior condicionantes específicos, característicos de un sistema de ciudades medias que no han escapado de la ola expansiva y que además deben situarse como soporte de un medio rural gravemente amenazado por la despoblación y la atonía económica. Desde este punto de vista, la ciudad de Valladolid resulta paradigmática y por lo tanto su estudio muy útil a la hora de caracterizar en profundidad la planificación urbana reciente en las ciudades del interior peninsular. Una caracterización que, para ser eficaz, necesita afrontar la dialéctica entre el modelo urbano fijado a principios de los ochenta y la ciudad que se fue construyendo desde entonces. Abstract Between early eighties and the end of the first decade of the 21st century, Spain has gone through a cycle of urban development that opted for an expansive growth. Although it was accompanied in its origin by a commitment to reform and urban improvement, this gradually surrendered to the logic of the real estate market, the bureaucratization of the urban system and the breakdown of the balance of urban models that supported it, until its ultimate failure. The necessary search for an alternative acquires specific requirements in the case of inner Spain, characterized for a system of medium-sized cities that have not escaped from the expansive wave and that also must support their surrounding rural areas, seriously threatened by depopulation and economic sluggishness. From this point of view, the city of Valladolid is paradigmatic and therefore its study is very useful to characterize in depth the recent urban planning in the cities of inner Spain. A characterization that, to be effective, needs to address the dialectic between the urban model that was established in early eighties and the city that was built up since then. 1 Director de tesis: Juan Luis de las Rivas Sanz. Departamento de Urbanismo y Representación de la Arquitectura. La planificación urbana reciente en las ciudades medias del interior peninsular. Valladolid como paradigma 86 El final de un ciclo urbano en España En los últimos años se está realizando en Europa un esfuerzo por definir una nueva agenda urbana que asuma la riqueza y complejidad de sus ciudades y regiones y que promueva modelos de desarrollo más sostenibles, lo cual otorga un papel clave a la planificación urbanística y territorial.2 Estas reflexiones a escala europea se han solapado en el tiempo con las consecuencias de la grave crisis económica que, en mayor o menor medida, ha afectado a todo el continente y que, en el caso particular de España, es además inseparable de la crisis experimentada por el sector inmobiliario, que tras años de incesante crecimiento —que sustentó en buena medida el crecimiento económico general— sufrió un brutal desplome en el año 2008, del que apenas ha empezado a recuperarse. Con ello se puso fin al ciclo de desarrollo expansivo que las ciudades españolas han experimentado en las últimas décadas y cuyo origen podemos situar en el período comprendido entre finales de los años setenta y principios de los ochenta, debido a la confluencia de una serie de factores. En un momento también de crisis económica internacional —crisis del petróleo de 1973— y nacional —agotamiento del modelo desarrollista—, se produjo la transición a la democracia —en un contexto de efervescencia social— mientras que, en el campo de la disciplina urbanística, se llevó a cabo una importante reforma de la Ley del Suelo en 1975 a la vez que se cuestionó el modelo urbano anterior.3 Los nuevos Ayuntamientos democráticos surgidos de las elecciones de 1979 reservaron en sus programas un papel destacado al urbanismo como instrumento de transformación y reforma urbana, y de ese caldo de cultivo surgió un rico debate disciplinar que, aunque orbitó fundamentalmente en torno a las grandes ciudades ―el Plan General de Madrid de 1985, o la Barcelona preolímpica― no excluyó a las ciudades medias. Prueba de ello es la atención que recibieron los planes generales aprobados en ese periodo en ciudades como Valladolid, Málaga o Tarragona ―entre otras―, tanto por parte de importantes autores como a la hora de fijar los “cánones” del período.4 Sin embargo, la cohesión y la coherencia de aquella innovadora generación de planes municipales se fue perdiendo en los años posteriores. 2 Ver la “Agenda Territorial de la Unión Europea 2020: hacia una Europa integradora, inteligente y sostenible de regiones diversas”, aprobada por los ministros responsables de ordenación de territorio y desarrollo territorial en su reunión informal de Gödöllő en mayo de 2011, y la “Carta del urbanismo europeo: una visión de las ciudades y de las regiones de la Europa del siglo XXI”, aprobada por el European Council of Spatial Planners–Conseil Européen des Urbanistes en su reunión de Barcelona en abril de 2013. 3 FERNÁNDEZ-MAROTO, Miguel, “El Plan General de Valladolid de 1984. En los orígenes de un nuevo modelo urbano”, en Ciudades, núm. 18, 2015, p. 256. 4 SOLÁ-MORALES I RUBIÓ, Manuel de y PARCERISA I BUNDÓ, Josep. “El urbanismo urbano: forma urbana y planeamiento urbanístico en siete capitales españolas”, en Estudios Territoriales, núm. 24, 1987, pp. 33-51; e Instituto Miguel Fernández-Maroto 87 En primer lugar, los modelos urbanos configurados en los planes generales de los ochenta combinaban el carácter expansivo con la voluntad reformista, que constituían el medio y el fin, respectivamente. En un contexto de demandas sociales y escasez de recursos, se entendió que los mecanismos de expansión ―con las cesiones de suelo y de aprovechamiento a los Ayuntamientos fijados en la reforma de la Ley del Suelo de 1975― resultaban imprescindibles para poder resolver los déficits urbanos heredados del modelo urbano anterior. Sin embargo, esa inicial voluntad reformista se perdió rápidamente en beneficio de las lógicas del sector inmobiliario, en un proceso que algunos autores han descrito como el declive del plan creador frente a la hegemonía inmobiliaria.5 Fig. 1. Plan General de Ordenación Urbana de Gijón de 1985. En segundo lugar, este proceso vino acompañado de una progresiva “burocratización” del urbanismo, es decir, de un desequilibrio cada vez mayor entre sus dos componentes fundamentales, el planeamiento y la gestión, a favor de esta última. Frente a sus valores culturales y arquitectónicos, que tanto peso tuvieron en ese momento “fundacional” de principios de los ochenta, en los años noventa las técnicas de gestión, las sucesivas reformas del Territorio y Urbanismo e Istituto Universitario di Architettura di Venezia, 10 años de planeamiento urbanístico en España: 1979-1989 (Madrid: Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, 1990). 5 ROCH PEÑA, Fernando. “Hegemonía inmobiliaria y desregulación urbanística: el declive del Plan creador” en Urban, núm. 6, 2001, pp. 6-14. La planificación urbana reciente en las ciudades medias del interior peninsular. Valladolid como paradigma 88 legislativas y el traspaso definitivo de las competencias en la materia a las Comunidades Autónomas coparon el debate.6 Finalmente, también se fue produciendo una paulatina pérdida de protagonismo del plan general frente al planeamiento de desarrollo, rompiéndose el equilibrio entre modelo y fragmento. Aunque el modelo urbano de los planes generales de los ochenta implicaba un desarrollo fragmentario, cada fragmento constituía una pieza de la ciudad compacta, cohesionada y equilibrada que el modelo perseguía y anticipaba. Sin embargo, los fragmentos —los planes parciales— pasaron a seguir sus lógicas propias, cada vez más desvinculadas de ese modelo global, generando una ciudad hecha de retazos y cada vez más desequilibrada. De este modo, todas estas inercias y desequilibrios acumulados condujeron a un modelo de desarrollo urbano que no solamente acabó por fracasar, sino que parece muy difícil de sustituir. Desde este punto de vista, para afrontar el futuro con garantías se necesita un conocimiento sólido y preciso de los factores que han condicionado esta evolución reciente, de tal forma que se pueda avanzar hacia esa nueva agenda urbana, adaptada a los retos del siglo XXI — como el cambio climático— y que, de momento solo nominalmente, parece querer impulsar alternativas a los procesos de expansión que acabaron por protagonizar en exclusiva el ciclo anterior.7 Las ciudades medias del interior peninsular: un marco de estudio específico Como antes señalábamos, en los años ochenta las ciudades medias españolas fueron sin duda protagonistas en el debate disciplinar, un debate del que acabaron desapareciendo dramáticamente y que en los últimos años se ha obsesionado con la “burbuja inmobiliaria”, sin discriminar muchas veces lo ocurrido en las grandes aglomeraciones urbanas y en ciertos tramos de la costa con los procesos experimentados en el resto de las ciudades y del territorio español.8 6 La reforma de la Ley del Suelo de 1990 concentró sus esfuerzos en la definición de mecanismos de equidistribución que parecen convertirse antes en fines en sí mismos que en instrumentos útiles de mejora urbana. La anulación de buena parte de la misma por sentencia del Tribunal Constitucional de 1997 condujo por su parte a que ya todas las Comunidades Autonómas redactaran sus propias leyes de urbanismo, al tiempo que en 1998 se llevó a cabo otra reforma de la legislación estatal que puso en cuestión el papel y los límites del planeamiento en su intervención sobre el desarrollo urbano. 7 Cabe citar a este respecto el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprobó el nuevo texto refundido de la Ley del Suelo “y Rehabilitación Urbana”, que incorpora los contenidos correspondientes de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas. Algunas Comunidades Autónomas avanzan también por esta senda. 8 Llega a ser necesario recordar que “las otras ciudades también existen”: BORJA, Jordi y MUXÍ, Zaida (eds.), Urbanismo en el siglo XXI: una visión crítica: Bilbao, Madrid, Valencia, Barcelona (Barcelona: Edicions UPC, 2004), 223 y ss. Miguel Fernández-Maroto 89 En el marco del estudio de los fenómenos urbanos recientes, el caso particular de las ciudades de la España interior queda en muchas ocasiones oscurecido por los graves problemas de su medio rural, que sufre procesos aparentemente irreversibles de envejecimiento, despoblación, atonía económica y, en algunas zonas, se podría decir que de abandono. Es cierto, efectivamente, que las regiones del interior peninsular en su conjunto ―Aragón, Extremadura, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Navarra y La Rioja, excluyendo Madrid― representan más de la mitad del territorio español, pero solamente el 17,2% de la población en 2011 ―el 19,3% en 1981― y el 16,1% del PIB en 2011 ―el 17,1% en 1981―.9 Sin embargo, no hay que olvidar que la mayor parte de la población de estas regiones se concentra en sus áreas urbanas, muy marcadas eso sí por la realidad del territorio en el que se insertan. En este sentido, un acercamiento a los sistemas urbanos del interior peninsular requiere en primer lugar una discriminación que se sitúa en ese escalón territorial. Nada tiene que ver la red de pequeñas ciudades en torno al río Guadalquivir, que responde a patrones de poblamiento extensibles también al sur de Extremadura y de Castilla-La Mancha, con lo que ocurre al norte de estas regiones y en Castilla y León o en Aragón, donde se ha venido produciendo una “polarización” del territorio cada vez más acusada que, además de las consecuencias que como ya hemos dicho está generando en el medio rural —con auténticos “desiertos” demográficos en provincias como Guadalajara, Soria o Teruel— también ha sometido a fuertes tensiones expansivas a las ciudades de estas regiones. A modo de ejemplo de estos procesos de “polarización”, podemos mencionar que el peso relativo de la población del área urbana de Zaragoza con respecto al total de Aragón ha pasado de menos del 30% en 1960 a casi un 50% en 1981 y a más de un 55% en 2011. En el caso de Castilla y León, mientras que la Comunidad Autónoma no ha dejado de perder población desde los años sesenta, pasando de representar casi el 10% de la población española en ese momento a poco más del 5% en 2011, el peso relativo de la población del área urbana de Valladolid con respecto al total autonómico ha pasado del 6% en 1960 a más del 13% en 1981 y a más del 16% en 2011. La ciudad de Valladolid y su entorno inmediato acogen hoy más de la sexta parte de la población de Castilla y León, y basta con añadir solamente las áreas urbanas de León, Salamanca y Burgos para que el porcentaje roce el 40%.10 9 Datos extraidos de los Censos de Población y de la Contabilidad Regional de España de 1981 y 2011. 10 Datos extraidos de los Censos de Población de 1960, 1981 y 2011. La planificación urbana reciente en las ciudades medias del interior peninsular. Valladolid como paradigma 90 Fig. 2. Sistema español de ciudades, representado en función del número de habitantes por municipios. Algunos estudios han puesto ya de manifiesto esta realidad11, pero es necesario seguir profundizando en la traducción de estos procesos demográficos en el modelo de desarrollo urbano experimentado por estas ciudades en los últimos años, que como ya se ha mencionado han estado sometidas a grandes tensiones expansivas pero que es necesario matizar en cada caso. Volviendo sobre los ejemplos arriba citados, podemos señalar que la superficie de suelo artificial en el área urbana de Zaragoza ha pasado de unas 9.500 hectáreas en 1987 a más de 16.000 en 2006, cifras que en el caso de Valladolid son de casi 4.000 hectáreas en 1987 y de más de 8.500 en 2006, es decir, en este último caso se ha más que duplicado la superficie de suelo urbanizado en menos de 20 años. No obstante, hay que señalar que este crecimiento urbano no se ha producido de la misma forma en el área urbana de Zaragoza, en la que el municipio central concentra el 90% de la población, que en la de Valladolid, donde el municipio homónimo solo representa el 75% y donde se han producido fenómenos de explosión demográfica metropolitana como el protagonizado por Arroyo de la Encomienda, que en la 11 RIVAS SANZ, Juan Luis de las (dir.). Informe: el estado de las ciudades de Castilla y León (Valladolid: Dirección General de Urbanismo y Política de Suelo de la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León, 2010). Miguel Fernández-Maroto 91 primera década del siglo XXI fue uno de los municipios españoles que experimentó mayor crecimiento poblacional, lo cual se acompañó además de otros procesos urbanos que cuanto menos han condicionado el desarrollo del conjunto del área urbana vallisoletana.12 En este sentido, aunque desde un punto de vista cuantitativo los procesos de crecimiento demográfico y urbano puedan llegar a equipararse con los que se han observado en las áreas urbanas costeras o en las grandes áreas metropolitanas españolas, los fenómenos que los han producido son cualitativamente diferentes, y requieren por lo tanto un estudio específico. Además, no hay que olvidar que las ciudades del interior pueden y deben asumir un papel de soporte y dinamización económica de un entorno rural que sin duda lo necesita.13 Dialéctica entre modelo urbano y ciudad construida A la hora de estudiar la planificación urbana reciente en estas ciudades medias del interior peninsular, es necesario obviamente analizar los correspondientes instrumentos de planeamiento urbanístico, pero es igual de importante analizar el propio desarrollo urbano que se ha producido en paralelo, afrontando la dialéctica entre la ciudad que se piensa y que se proyecta y la ciudad que efectivamente se va construyendo, ya que esta es la única forma de establecer un juicio sobre la efectividad, la pertinencia, las carencias, etc. de dicha planificación urbana reciente. Es necesario por lo tanto un análisis descriptivo de la realidad urbana construida —los “modos de urbanización”— tanto a principios de los ochenta como en su evolución hasta la actualidad, acompañado a su vez por el mismo análisis en lo que respecta al planeamiento urbanístico, centrándolo concretamente en los planes generales de ordenación urbana, ya que son los instrumentos encargados de establecer un determinado modelo espacial —el “modelo urbano”— en el que confluyen tanto los requisitos del propio sistema urbanístico como el contexto político y socioeconómico en el que se elabora. Seguidamente, resulta imprescindible una confrontación o comparación entre los “modos de urbanización” y el “modelo urbano” a lo largo de todo este periodo, analizando en profundidad la coherencia —o la falta de ella— entre ambos. Para ello hay que valorar también el propio planeamiento urbanístico como sistema, es decir, como conjunto de normas legales y de mecanismos que mediatizan el paso del modelo a la realidad. Este método comparativo es poco habitual en el contexto español, siendo mucho más común el estudio de las realidades urbanas caso a caso y solamente como realidades construidas, es decir, como fruto de un proceso en el tiempo de cuyo análisis se excluyen las propuestas del planeamiento al respecto y el análisis de en qué medida han marcado —o no— el resultado observable. Asimismo, en otras ocasiones se plantean análisis de los instrumentos de 12 Datos procedentes del proyecto Corine Land Cover y de los Censos de Población de 2001 y 2011. 13 MÉNDEZ, Ricardo et al. “Dinámicas industriales, innovación y sistema urbano en España: trayectoria de las ciudades intermedias”, en Boletín de la AGE, núm. 46, 2008, pp. 230-31. La planificación urbana reciente en las ciudades medias del interior peninsular. Valladolid como paradigma 92 planeamiento pero desvinculados de los procesos coetáneos que tienen lugar en la ciudad, es decir, excluyendo en último término el análisis de su efectividad, sus carencias o sus consecuencias sobre la realidad construida. Sin embargo, solamente si se aborda con profundidad el contraste entre el modelo urbano que se estableció a principios de los años ochenta —y que se fue modificando con posterioridad— y los procesos de transformación y especialmente de crecimiento que las ciudades que nos ocupan han experimentado en las últimas décadas es posible detectar esas inercias a las que antes hemos hecho referencia y que condujeron en último término al propio fracaso del modelo. Emergen así las carencias instrumentales, la influencia de determinadas políticas sectoriales mal coordinadas con las urbanísticas o los propios procedimientos de gestión urbanística en el ámbito municipal como aspectos que, conjuntamente con otros factores externos, puedan ayudar a explicar y a entender mejor lo ocurrido. Valladolid y la crisis de un modelo de crecimiento expansivo (1979-2012) Dentro del marco de estudio de las ciudades medias del interior español, y para el periodo comprendido entre principios de los ochenta y la actualidad, la ciudad de Valladolid y el estudio de su caso resultan sin lugar a dudas paradigmáticos, ya que en ella se pueden observar todos los fenómenos urbanos que antes hemos resumido y que han caracterizado a estas ciudades en esa etapa, permitiendo además explicarlos con el suficiente grado de detalle que ello requiere. Comenzando por el origen de este ciclo, el Ayuntamiento derivado de las primeras elecciones municipales de la democracia, celebradas en 1979, permitió la elección como alcalde del socialista Tomás Rodríguez Bolaños, que impulsó un cambio de rumbo en el urbanismo municipal. Cabe recordar que en los meses inmediatamente anteriores varios proyectos urbanísticos habían concitado un enorme rechazo ciudadano y habían cohesionado aún más a un activo movimiento vecinal que ya desde principios de los años setenta venía exigiendo la necesaria atención a los barrios más populares de la ciudad —como Delicias o La Rondilla, entre otros muchos—, que padecían graves carencias en cuanto a las dotaciones urbanas más básicas: urbanización de las calles, servicios como el abastecimiento de agua y el saneamiento, equipamientos educativos o sanitarios, etc. Miguel Fernández-Maroto 93 Fig. 3. Plan General de Ordenación Urbana de Valladolid de 1984. Sin lugar a dudas, la mejor expresión de ese cambio de rumbo, que buscaba ante todo dar respuesta a esas necesidades, vino representado por la elaboración de un nuevo Plan General de Ordenación Urbana, cuya redacción, liderada por Bernando Ynzenga Acha, comenzó en 1980 y se aprobó definitivamente en 1984. El nuevo plan —que recibió un accésit al Premio Nacional de Urbanismo de 1983— destacó en primer lugar por llevar a cabo un diagnóstico de la situación existente muy amplio, concienzudo y riguroso, que puso sobre la mesa con claridad meridiana los problemas que aquejaban a la ciudad. A partir de estas sólidas bases, el plan propuso un nuevo modelo urbano espacialmente equilibrado y socialmente inclusivo, en claro contraste con los modelos anteriores.14 Tras negociar con el ministerio de Obras Públicas, se propuso un esquema espacial radioconcéntrico y un programa de crecimiento expansivo pero que se quería controlado y orientado a servir para solventar los déficits dotacionales de los barrios ya existentes, para los 14 FERNÁNDEZ-MAROTO, Miguel. “El Plan General de Valladolid de 1984. En los orígenes de un nuevo modelo urbano”, en Ciudades, núm. 18, 2015, p. 260.