Listas transnacionales en las elecciones al Parlamento Europeo: ¿una prioridad?

REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, volumen 79, enero-junio (2022): 441-456 ISSN 2530-9854 Listas transnacionales en las elecciones al Parlamento Europeo: ¿una prioridad? Transnational lists in European elections: a priority? LUIS RODRIGO DE CASTRO Universidad CEU San Pablo Julián Romea, 22 - 28003 Madrid [email protected] ORCID 0000-0001-7523-7705 Este artículo está sujeto a una licencia “Creative Commons ReconocimientoNo Comercial” (CC-BY-NC). DOI: https://doi.org/x 10.24197/ree.79.2022.441-45 Resumen: La adopción de un sistema de listas transnacionales y la creación de una circunscripción única transeuropea para la elección de los miembros del Parlamento Europeo es una posibilidad que ha estado sobre la mesa en las dos últimas décadas. Con ello se pretende lograr un doble objetivo: por un lado, incrementar la implicación de la ciudadanía y, por otro, combatir la desafección popular hacia el proyecto de construcción europeo. No obstante, las listas transnacionales aparecen como un elemento extraño, incluso antitético, al concepto de representación política desde una óptica federalista. Sin embargo, antes de implementar un sistema de listas transnacionales como este, es necesario solventar las disfuncionalidades de las que adolecen las elecciones al Parlamento Europeo. Solo entonces las elecciones europeas podrán ser consideradas realmente como europeas. Palabras clave: Listas transnacionales, Parlamento Europeo, partidos políticos, elecciones europeas, federalismo, democracia representativa. Abstract: The availability of transnational electoral lists and the creation of an EU-wide constituency for European elections have long been discussed over the last two decades. Such innovations are intended to pursue a double objective: increasing citizen’s participation and fighting against people’s disaffection with the European integration process. Nevertheless, transnational lists appear as an unrealistic, even antithetical, idea regarding the concept of political representation from a federalist perspective. However, several dysfunctions of the European Parliament election process must be solved before implementing transnational lists at EU level. Only then can the European elections really be considered as European. Keywords: Transnational lists, European Parliament, political parties, European elections, federalism, representative democracy. 442 Luis Rodrigo de Castro REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, volumen 79, enero-junio (2022): 441-456 ISSN 2530-9854 1. ANTECEDENTES. 1.1. Una vieja nueva idea. La conveniencia de crear listas transnacionales para las elecciones al Parlamento Europeo no es un debate nuevo. Ya en el año 1998 el eurodiputado griego Georgios Anastassopoulos (EPP), a la sazón también vicepresidente del Parlamento Europeo, presentó ante la comisión parlamentaria de Asuntos Institucionales un proyecto de procedimiento electoral articulado en torno a una serie de principios comunes que habrían de homogeneizar la elección de los diputados al Parlamento Europeo en todos los Estados miembros. El artículo 7 de este borrador contemplaba que, a partir de las elecciones europeas de 2009, el 10% del total de los escaños de la Eurocámara fueran elegidos “por votación de listas según un sistema proporcional en el marco de una circunscripción única formada por el territorio de los Estados miembros de la Unión Europea”. Tras obtener el visto bueno del Parlamento Europeo, el Consejo trasladó las recomendaciones para la reforma del Acta Electoral Europea de 1976 formuladas en el informe Anastassopoulos a la Decisión 2002/772/CE. Sin embargo, se excluyeron dos de sus propuestas más ambiciosas: por una parte, la relativa a la implementación de listas transnacionales para elección de diputados al Parlamento Europeo y, por otra, la que preveía el establecimiento de circunscripciones territoriales obligatorias. A pesar del revés experimentado en su ambición por dotar de criterios comunes a las elecciones al Parlamento Europeo, los federalistas europeos continuaron defendiendo, entre otras medidas, la idoneidad de disponer de listas transnacionales y de una circunscripción única europea. 1.2. El desarrollo post-Lisboa. La siguiente oportunidad llegó en 2010, con el Tratado de Lisboa ya en vigor, cuando la comisión de Asuntos Constitucionales del Parlamento Europeo aprobó un nuevo informe acerca de la reforma del procedimiento electoral europeo. En esta ocasión, la autoría de la ponencia correspondió al liberal británico Andrew Duff (ALDE) quien, entre otras cosas, planteaba la creación de una circunscripción única europea en la que, mediante listas transnacionales, serían elegidos 25 Listas transnacionales en las elecciones al Parlamento Europeo… 443 REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, volumen 79, enero-junio (2022): 441-456 ISSN 2530-9854 eurodiputados adicionales1 a los 751 eurodiputados elegidos en las circunscripciones ya existentes en los diferentes Estados miembros. Si bien el informe Duff fracasó en su intento de establecer una circunscripción común con listas propias para las siguientes elecciones europeas (las celebradas en 2014), sí consiguió en parte su objetivo de conseguir dotarlas de una mayor transnacionalidad y lo hizo a través de la incorporación a la versión final del texto aprobado por el pleno del Parlamento Europeo de ciertas innovaciones que, a la postre, serían el germen del sistema de spitzenkandidaten o candidatos principales. El nuevo récord de abstención registrado en las elecciones que dieron lugar a la VIII legislatura de la Eurocámara (celebradas entre el 22 y el 25 de mayo de 2014) sirvió de acicate para explorar nuevas modificaciones al Acta Electoral Europea. El objetivo no era otro que el de conseguir motivar a los votantes haciendo más atractivas las elecciones europeas para, de una vez por todas, marcar un punto de inflexión en la tendencia descendente que, como una pesada losa, lastraba los niveles de participación electoral hacia mínimos históricos en cada nueva convocatoria. Al calor de esta inquietud se fue forjando un nuevo informe, el informe Hübner-Leinen, en el que Parlamento Europeo llegó, incluso, a contemplar la posibilidad de ligar la creación de una circunscripción única europea con un refuerzo del sistema de spitzenkandidaten. En base a ello, un número no determinado de diputados resultaría elegido mediante listas transnacionales encabezadas por el candidato que cada partido o coalición electoral nominase para, en caso de contar con respaldo parlamentario suficiente, erigirse en presidente de la Comisión Europea. Como en anteriores ocasiones, tampoco el informe Hübner-Leinen consiguió llevar la propuesta a buen término. En 2017, Emmanuel Macron, que acababa de ser elegido flamante nuevo presidente de la República Francesa con un claro discurso europeísta, enunció en un discurso pronunciado en la Universidad parisina de La Sorbona un catálogo de reformas de carácter institucional que, a su juicio, deberían emprenderse con el objetivo de conseguir dotar a la Unión de mayores cotas de democracia. 1 Para la confección de las listas paneuropeas, el informe Duff fijaba como requisitos que los 25 candidatos fueran residentes al menos en un tercio de los Estados miembros y que, además, se asegurara una adecuada representación en base al criterio de género. 444 Luis Rodrigo de Castro REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, volumen 79, enero-junio (2022): 441-456 ISSN 2530-9854 Unos meses más tarde, el 13 de septiembre de ese mismo año, el espíritu reformador del presidente Macron se vería refrendado por el entonces presidente de la Comisión Europea, Jean-Claude Juncker, nada más y nada menos que durante uno de los momentos con mayor solera del curso político comunitario, el discurso sobre el estado de la Unión. En concreto, Juncker defendió en sede parlamentaria la conveniencia de profundizar en la dimensión democrática del proyecto de construcción europeo. Además, no solo coincidía con Macron en la necesidad de consolidar el sistema de spitzenkandidaten, sino que ambos líderes subrayaron también la idoneidad de: implementar listas transnacionales en las elecciones al Parlamento Europeo; auspiciar la llamada “doble presidencia”, esto es, que la presidencia tanto del Consejo Europeo como de la Comisión recaiga en la misma persona; erigir a la Comisión en un verdadero Gobierno comunitario más ágil y operacional aplicando sin ambages el artículo 17.5 TUE relativo a la reducción del número de integrantes del Colegio de Comisarios, y redefinir el rol que los Parlamentos de los Estados miembros están llamados a desempeñar en el entramado institucional comunitario. 1.3. “Brexit”, la última oportunidad perdida. Un año después de los llamamientos de los presidentes Macron y Juncker, un Brexit en ciernes volvió a abrir una nueva ventana de oportunidad para los defensores de las listas transnacionales. Más específicamente, cuando el Parlamento Europeo procedió a votar de qué manera habrían de reasignarse los escaños que dejaría vacantes el Reino Unido una vez que se hiciera efectiva su salida definitiva de la Unión Europea. Una de las propuestas, en concreto la defendida conjuntamente por los diputados Danuta Hübner (EPP) y Pedro Silva Pereira (S&D) votada en el pleno el 7 de febrero de 2018, contemplaba que 46 de los 73 escaños británicos pasaran a ser elegidos, ya en las elecciones del 2019, a través de listas transnacionales en una circunscripción única europea de nueva creación y que los 27 asientos restantes se distribuyeran entre los 27 Estados miembros tomando como base un criterio de representatividad poblacional. Sin embargo, la propuesta fue rechazada al haber cosechado 368 votos en contra, 274 votos a favor y 34 abstenciones. Este fracaso se explica en parte por el rechazo de los partidos euroescépticos y eurófobos a la propuesta Hübner-Silva con argumentos que basculaban entre el rechazo a la adopción de cualquier Listas transnacionales en las elecciones al Parlamento Europeo… 445 REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, volumen 79, enero-junio (2022): 441-456 ISSN 2530-9854 medida que implicase un mayor grado de integración y los llamamientos a la austeridad institucional en favor de la supresión de los escaños británicos, una medida de ahorro que según sus estimaciones ascendería a 40 millones de euros. Al menos una cosa parece clara, las reticencias a la adopción de listas transnacionales no tienen nada que ver con la posibilidad de que los representantes elegidos en una circunscripción común europea no compartan “nacionalidad nacional”, valga la redundancia, con sus representados. Una eventualidad que, dicho sea de paso, no supondría ninguna novedad en la institución europarlamentaria. En este sentido es preciso recordar los casos del francés Maurice Duverger (S&D), de la italiana Monica Frassoni (Greens/EFA) y del alemán Daniel Cohn-Bendit (Greens/EFA), quienes fueron diputados elegidos para representar a Italia, Bélgica y Francia respectivamente, Estados miembros de los que, por cierto, no eran nacionales en ese momento2. 2. IMPLICACIONES PRÁCTICAS DE LAS LISTAS TRANSNACIONALES. 2.1. ¿Qué se esconde tras esta propuesta? Tras el concepto de “listas transnacionales” se halla algo más que un simple mecanismo de selección de representantes al Parlamento Europeo. La idea subyacente va más allá y entronca directamente con el concepto mismo de complementariedad de la ciudadanía europea en los términos recogidos en el artículo 21.1 TFUE. En base a esta premisa, las listas transnacionales serían la expresión de la voluntad de los ciudadanos europeos para seleccionar, de forma conjunta, a representantes comunes independientemente de la ciudadanía de los Estados miembros que cada cual ostente. Esta consideración resulta aún más evidente a la luz de cuanto dispone el artículo 14.2 TUE y cuyo contenido deja patente que el Parlamento Europeo está compuesto por representantes de los ciudadanos de la Unión, no por representantes de los pueblos de los Estados miembros. Una particularidad que pone de manifiesto la voluntad de reafirmar la dimensión supranacional de la única institución directamente 2 Durante los años en los que fue miembro del Parlamento Europeo (1994-2014), CohnBendit únicamente poseía la nacionalidad alemana y no adquirió la nacionalidad francesa hasta un año después de haber dejado de ser europarlamentario. 446 Luis Rodrigo de Castro REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, volumen 79, enero-junio (2022): 441-456 ISSN 2530-9854 elegida por la ciudadanía frente a otra dimensión de carácter más intergubernamental. 2.2. Escenarios para la puesta en práctica de las listas transnacionales. Desde un punto de vista práctico, la creación de listas transnacionales en las elecciones al Parlamento Europeo podría derivar en dos escenarios bien distintos en función de si la circunscripción común que se crease a tal efecto revistiese un criterio de unicidad o, por el contrario, un criterio de complementariedad. En el primer caso, las actuales circunscripciones nacionales existentes en los 27 Estados miembros desaparecerían para dejar paso a una única circunscripción europea que comprendería la totalidad del territorio de la Unión y en la que habría de ser elegida la totalidad de los escaños de la Eurocámara. Por consiguiente, el hecho de disponer de representantes electos en una circunscripción única europea no solo mejoraría la calidad de la democracia representativa europea, sino que, además, favorecería una representación más pura, estimularía la creación de un “demos” europeo y contribuiría a alcanzar mayores cotas de diversidad y pluralismo en el seno del Parlamento Europeo. En el segundo escenario, las circunscripciones nacionales se mantendrían y habrían de convivir con una circunscripción común europea. Esta posibilidad plantea algunos interrogantes respecto a la coexistencia entre eurodiputados “nacionales” y eurodiputados “europeos”, lo que podría acarrear una diferenciación en cuanto al nivel de legitimidad de los miembros de una misma asamblea legislativa junto con una menor vinculación entre representante y representados en el caso de los eurodiputados “europeos”. Una distancia que podría verse acentuada si se tiene en cuenta la rica pluralidad lingüística de la que goza la Unión, pues podría darse el caso de que hubiera eurodiputados “europeos” elegidos para representar a una ciudadanía con cuya mayoría serían incapaces de entenderse por sí mismos provocando, a su vez, una menor rendición de cuentas, una mayor desafección de los ciudadanos hacia el proyecto europeo, una disolución de la diversidad del electorado y una mayor centralización y burocratización del mandato electoral. Independientemente de en cuál de los dos escenarios nos encontremos, la simple idea de que la elección de representantes de los ciudadanos se lleve a cabo en una circunscripción que abarque la Listas transnacionales en las elecciones al Parlamento Europeo… 447 REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, volumen 79, enero-junio (2022): 441-456 ISSN 2530-9854 totalidad del territorio de una determinada colectividad política, tal y como la que se pretende constituir para la creación de listas transnacionales al Parlamento Europeo, aparece contraria a la concepción federal de la representación. 2.3. La anormalidad federalista de las listas transnacionales. Por definición, la teoría federalista defiende la cohesión de los sujetos federados al tiempo que preserva y garantiza la pluralidad y la diversidad de cada una de las partes. Es precisamente por este motivo que en un sistema de corte federal los miembros de la cámara del Legislativo que representa al conjunto de los ciudadanos (cámara baja), no a las entidades territoriales federadas (cámara alta), son elegidos en circunscripciones subestatales cuanto menos extensas mejor. Con ello se persigue que la composición de la cámara de representación popular sea un reflejo lo más fiel posible de la ciudadanía y dé cabida a las particularidades y sensibilidades de la población. En el derecho comparado podemos encontrar numerosos ejemplos de esta práctica. Alemania y Estados Unidos, paradigmas de sistemas políticos de corte federal a uno y otro lado del Atlántico, no disponen de listas “transregionales” ni de circunscripciones de ámbito nacional para la elección de los diputados de la cámara baja. Recordemos que los miembros de la Cámara de Representantes estadounidense son elegidos en distritos electorales cuyo volumen poblacional, que no su extensión ni su dispersión territorial, suele ser muy similar. Por su parte, los electores alemanes eligen a los diputados del Bundestag combinando circunscripciones locales bastante similares a las existentes en Estados Unidos con circunscripciones de ámbito regional que no comprenden mayor territorio que el de cada uno de los Länder. En España, sin ir más lejos, la elección de los 350 escaños que conforman el Congreso de los Diputados sigue una lógica parecida y tiene lugar en circunscripciones, no ya de ámbito autonómico ni mucho menos estatal, sino provincial o incluso municipal, si tenemos en cuenta la excepcionalidad de las ciudades de Ceuta y Melilla. Por tanto, la posibilidad de que un número determinado de los miembros del Parlamento Europeo resultase elegido en una circunscripción única europea utilizando para ello listas transnacionales 448 Luis Rodrigo de Castro REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, volumen 79, enero-junio (2022): 441-456 ISSN 2530-9854 aparece casi como una anormalidad electoral dentro de los sistemas políticos de corte federal. Por su parte, los partidarios de implementar listas transnacionales en las elecciones al Parlamento Europeo arguyen que, con ello, se lograría un mayor fortalecimiento de la dimensión comunitaria de las elecciones europeas frente a la dimensión nacional puesto que favorecería no solo una mayor centralidad de los asuntos comunitarios en cada una de las diferentes etapas de la carrera electoral (desde la precampaña hasta la campaña electoral propiamente dicha pasando por los debates y los programas electorales) sino también, y en estrecha vinculación con el sistema de spitzenkandidaten, una mayor visibilidad de los candidatos a la presidencia de la Comisión. En este escenario, los partidos políticos europeos emergerían como los verdaderos protagonistas del proceso electoral comunitario en detrimento de las formaciones políticas nacionales y regionales que hasta el día de hoy dominan la contienda en cada uno de los Estados miembros. 2.4. El rol de los partidos políticos nacionales. En una Unión Europea con 27 Estados miembros, conseguir encontrar un equilibrio geográfico a la hora de confeccionar unas potenciales listas transnacionales no resultaría una cuestión baladí ni una empresa sencilla. Simplemente baste recordar la incapacidad demostrada por los representantes de los Estados miembros para acordar la aplicación definitiva de lo dispuesto en el ya mencionado artículo 17.5 TUE relativo a la reducción en el número de miembros de la Comisión Europea y la cierta parálisis a la que nos aboca el temor que les infunde la posibilidad de aparecer ante su opinión pública en una posición de desventaja o como un líder débil incapaz de satisfacer las expectativas nacionales. En el caso de las listas transnacionales al Parlamento Europeo, llegado el momento de tener que confeccionar la lista con la que cada partido o coalición concurriría a unas inminentes elecciones europeas, los responsables de los partidos políticos nacionales emprenderían una batalla feroz por conseguir, en primer lugar, el mayor número de puestos posibles para los candidatos de su formación y, acto seguido, que sus nombres estuviesen lo mejor posicionados posible como para conseguir resultar elegidos. Podemos, por tanto, aventurar lo sumamente complejo que acabaría resultando esta labor aún dentro de una misma candidatura y aventurar el recelo que podrían llegar a albergar los Estados miembros de Listas transnacionales en las elecciones al Parlamento Europeo… 449 REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, volumen 79, enero-junio (2022): 441-456 ISSN 2530-9854 menor tamaño, no solo ante la posibilidad de verse infrarrepresentados en beneficio de los Estados más poblados, sino también por la consiguiente desafección hacia el proyecto europeo que, fruto de todo ello, podría llegar a germinar en sus respectivos conciudadanos. Paradójicamente, esta situación indeseada tendría como resultado la emergencia y el fortalecimiento de partidos populistas y/o euroescépticos en demarcaciones en las que actualmente o bien no existen o su peso electoral es mínimo. 3. EUROPEIZAR ANTES DE AVANZAR. 3.1. ¿Son las elecciones al Parlamento Europeo realmente europeas? Llegados a este punto, resultaría muy conveniente reflexionar acerca de hasta qué punto las elecciones europeas pueden ser realmente calificadas como “europeas” o si, por el contrario, es preciso comenzar un proceso de europeización antes de considerar la implementación de las listas transnacionales. Uno de los tres presidentes de la Conferencia sobre el Futuro de Europa, el liberal belga Guy Verhofstadt, considera que “un problema fundamental de las elecciones europeas es el hecho de que no son del todo europeas sino la suma de leyes, listas y campañas electorales nacionales”, y razón no le falta. Ciertamente, en la actualidad las elecciones al Parlamento Europeo son, en sí mismas, un proceso electoral sui generis mediante el cual se elige a los componentes de una única asamblea legislativa, pero cuya falta de homogeneidad impide que ciertamente puedan ser consideradas como una única elección europea. Si bien el hecho de que los diputados al Parlamento Europeo no sean elegidos en una circunscripción única europea sino en otras de ámbito estatal (España, Portugal, Países Bajos o Austria) o subestatal (Bélgica, Italia o Irlanda) resulta plenamente homologable a la manera en la que los Estados miembros eligen a los diputados de sus respectivos Parlamentos nacionales, la ausencia de criterios homogéneos en la elección común de los miembros de una misma cámara legislativa no resulta en absoluto coherente. La disparidad de criterios electorales va desde aspectos tan básicos como la fecha de celebración de las elecciones o la obligatoriedad o no del voto hasta cuestiones de mayor calado como el umbral mínimo para 456 Luis Rodrigo de Castro REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, volumen 79, enero-junio (2022): 441-456 ISSN 2530-9854 Macron, E. (2017): Pour une Europe souveraine, unie, démocratique. Présidence de la République. París. 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