La justiciabilidad del derecho a la vivienda en el ámbito internacional: el Comité Europeo de Derechos Sociales y su procedimiento de reclamaciones colectivas

Revista catalana de dret públic #66 www.rcdp.cat LA JUSTICIABILIDAD DEL DERECHO A LA VIVIENDA EN EL ÁMBITO INTERNACIONAL: EL COMITÉ EUROPEO DE DERECHOS SOCIALES Y SU PROCEDIMIENTO DE RECLAMACIONES COLECTIVAS Alberto Macho Carro* Resumen Este trabajo constituye un estudio sobre la justiciabilidad del derecho a la vivienda en el ámbito de la Carta Social Europea revisada, ratificada por España en mayo de 2021. En concreto, el estudio se centra en analizar el origen, el funcionamiento y la naturaleza del mecanismo de reclamaciones colectivas ante el Comité Europeo de Derechos Sociales, así como en desgranar la doctrina en materia de derecho a la vivienda que, por medio de este sistema, ha ido desarrollando el Comité. Palabras clave: derecho a la vivienda; Carta Social Europea; reclamaciones colectivas; Comité Europeo de Derechos Sociales. THE JUSTICIABILITY OF THE RIGHT TO HOUSING AT AN INTERNATIONAL LEVEL: THE EUROPEAN COMMITTEE OF SOCIAL RIGHTS AND ITS COLLECTIVE COMPLAINT PROCEDURE Abstract This article examines the justiciability of the right to housing within the framework of the revised European Social Charter, ratified by Spain in May 2021. It specifically focuses on the origin, workings and nature of the mechanism for making collective complaints before the European Committee of Social Rights and on unpicking the doctrine on the right to housing developed by said Committee by means of this system. Keywords: right to housing; European Social Charter; collective complaints; European Committee of Social Rights. * Alberto Macho Carro, profesor de Derecho Constitucional en la Universidad de Valladolid. Facultad de Derecho, plaza de la Universidad, s/n, 47002 Valladolid. albertojavier[email protected], @AlberMachoCarro. 0000-0001-9171-6239. Artículo recibido el 13.01.2023. Evaluación ciega: 14.01.2023 y 24.01.2023. Fecha de aceptación de la versión final: 01.02.2023. Citación recomendada: Macho Carro, Alberto Javier. (2023). La justiciabilidad del derecho a la vivienda en el ámbito internacional: el Comité Europeo de Derechos Sociales y su procedimiento de reclamaciones colectivas. Revista Catalana de Dret Públic, 66, 5-22. https://doi.org/10.58992/rcdp.i66.2023.3941 Alberto Macho Carro La justiciabilidad del derecho a la vivienda en el ámbito internacional: el Comité Europeo de Derechos Sociales... Revista Catalana de Dret Públic, núm. 66, 2023 6 Sumario 1 Introducción 2 La Carta Social Europea y el Comité Europeo de Derechos Sociales 3 Funcionamiento del mecanismo de reclamaciones colectivas 4 La intervención del Comité de Ministros en el procedimiento de reclamaciones colectivas 5 Ejecución y seguimiento de las decisiones de fondo del CEDS 6 Naturaleza jurídica y valoración del procedimiento de reclamaciones colectivas 7 El derecho a la vivienda del artículo 31 de la Carta Social Europea revisada 7.1 La adopción de medidas destinadas a favorecer el acceso a la vivienda de un nivel adecuado (art. 31.1 CSEr) 7.2 La adopción de medidas destinadas a prevenir y paliar la situación de carencia de hogar con vistas a eliminar progresivamente dicha situación (art. 31.2 CSEr) 7.3 La adopción de medidas destinadas a hacer asequible el precio de la vivienda a las personas que no dispongan de recursos suficientes (art. 31.3 CSEr) 8 Conclusiones 9 Referencias 9.1 Bibliografía 9.2 Resoluciones del Comité Europeo de Derechos Sociales Alberto Macho Carro La justiciabilidad del derecho a la vivienda en el ámbito internacional: el Comité Europeo de Derechos Sociales... Revista Catalana de Dret Públic, núm. 66, 2023 7 1 Introducción1 Al estudiar la justiciabilidad internacional de los derechos sociales en general, y del derecho a la vivienda en particular, los juristas solemos centrarnos en los órganos de tutela de los derechos que mejor conocemos: el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y, cada vez más también, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. No es una decisión carente de fundamento, ya que en la jurisprudencia de ambos tribunales se han producido importantes desarrollos doctrinales en relación con el derecho a la vivienda, tanto por conexión con varios de los derechos que garantizan como, sobre todo, a través de interpretaciones ciertamente expansivas del contenido protegido por alguno de ellos. Sin embargo, estos órganos no son competentes ni están diseñados para ocuparse de los derechos sociales, por lo que sus pronunciamientos al respecto serán siempre indirectos y parciales. Por ello, si realmente quieren explorarse las posibilidades de justiciabilidad del derecho a la vivienda en el ámbito internacional, conviene poner el foco en los órganos de garantía específicamente instituidos para ello. Aunque no se trate de tribunales propiamente dichos, ni estemos tan familiarizados con su forma de proceder. Los órganos internacionales de protección de los derechos sociales son cada vez más relevantes para la tutela del derecho a la vivienda en nuestro país. En este sentido, el 19 de octubre de 2022, el Comité Europeo de Derechos Sociales, órgano del Consejo de Europa encargado de garantizar el cumplimiento de la Carta Social Europea, admitió a trámite la primera reclamación colectiva interpuesta contra España. Y, precisamente, en ella se denuncia una vulneración del derecho a la vivienda por la precaria situación habitacional en la que se encuentran algunos residentes de la Cañada Real Galiana debido a la falta de suministro eléctrico. La interposición de esta reclamación ha sido posible gracias a la ratificación, en mayo de 2021, de la Carta Social Europea revisada y al sometimiento de nuestro país al mecanismo de reclamaciones colectivas ante el Comité. Un procedimiento cuasijudicial de tutela de los derechos sociales que constituye el mecanismo más avanzado para su justiciabilidad en el ámbito europeo. Este trabajo pretende dar cuenta del origen, el funcionamiento y la naturaleza de este instrumento jurídico internacional, así como de su virtualidad para la justiciabilidad del derecho a la vivienda. Para ello, primero se realizan una serie de consideraciones generales sobre la Carta Social Europea y el Comité Europeo de Derechos Sociales que permitan situar adecuadamente el terreno normativo en que se moverá el estudio. A continuación, se analiza el funcionamiento de este particular mecanismo, desde los actores legitimados para ponerlo en marcha hasta la ejecución de las decisiones dictadas a raíz del mismo, pasando por todas las fases del procedimiento. Finalmente, se desgrana la doctrina que, en materia de derecho a la vivienda, el Comité Europeo de Derechos Sociales ha ido elaborando en respuesta a este tipo de reclamaciones a través de sus decisiones de fondo, lo que servirá también para tratar de avanzar el sentido de la decisión del Comité en relación con la cuestión planteada sobre la Cañada Real. 2 La Carta Social Europea y el Comité Europeo de Derechos Sociales La Carta Social Europea constituye, en el ámbito del Consejo de Europa, el correlato del Convenio Europeo de Derechos Humanos en materia de derechos sociales. En este sentido, algunos autores la catalogan como la “Constitución social de Europa” (Jimena, 2018). Sin embargo, al margen de su contenido material, existen diferencias de calado entre ambos tratados. Para empezar, mientras que la asunción del Convenio de Roma es requisito sine qua non para la pertenencia al Consejo de Europa, no ocurre lo mismo con la Carta Social Europea. Además, de esta última coexisten dos versiones distintas: la original, de 1961 (CSE), y la revisada, de 1996 (CSEr), que consagra un abanico de derechos más amplio, entre los que se encuentra el derecho a la vivienda (art. 31). Esto, unido a un particular sistema de ratificación que no obliga a vincularse por todos los derechos incluidos en el texto, propicia que existan diversos grados de compromiso entre los Estados parte. Pero las divergencias no terminan aquí, sino que son aún más patentes en lo que se refiere a los sistemas de garantía de ambos tratados. Así, mientras que el Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) cuenta con el Tribunal de Estrasburgo (TEDH), un tribunal internacional stricto sensu (art. 2.1 LOPJ) integrado por 46 magistrados escogidos por la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, la supervisión de la CSE 1 Este trabajo se ha realizado en el marco del Proyecto PID2021-127541NB-I00: “Aproximación multidimensional a la vivienda: un enfoque desde el Derecho Tributario y del Gasto Público (MultViv)”, cofinanciado por la Agencia Estatal de Investigación y la Unión Europea. Alberto Macho Carro La justiciabilidad del derecho a la vivienda en el ámbito internacional: el Comité Europeo de Derechos Sociales... Revista Catalana de Dret Públic, núm. 66, 2023 8 está encomendada al Comité Europeo de Derechos Sociales (CEDS), un órgano compuesto por 15 expertos independientes designados por el Comité de Ministros, con lo que ello supone en términos de legitimidad democrática. En un principio, el Comité únicamente desarrollaba su actividad supervisora a través de los informes presentados por los propios Estados parte de la Carta, un mecanismo de control “propio del Derecho internacional clásico” (Bou y Castillo, 2014, p. 83). Sin embargo, en 1995 un Protocolo Adicional (PA) introdujo el procedimiento de reclamaciones colectivas. La idea, según el informe explicativo que acompaña al Protocolo, era incrementar la eficacia del sistema de supervisión de la Carta potenciando la participación de los agentes sociales y de las organizaciones no gubernamentales a través de un procedimiento más ágil que el examen de los informes.2 La Asamblea Parlamentaria ya había planteado en 1978 que las personas y grupos amparados por la Carta debían estar legitimados para interponer quejas ante el Comité cuando considerasen que sus derechos no se estaban respetando. Es más, incluso se propuso la creación de un Tribunal Europeo de Derechos Sociales que adoptase resoluciones obligatorias para los Estados concernidos.3 No obstante, la idea que finalmente prosperó fue la de un sistema inspirado en el mecanismo del artículo 24 del tratado constitutivo de la Organización Internacional del Trabajo.4 Actualmente, el mecanismo de reclamaciones colectivas está integrado en la CSEr, si bien los Estados que no asumieron el Protocolo de 1995 y ahora ratifiquen la versión revisada de la Carta deberán efectuar una declaración expresa para sujetarse al mismo. Y esto es precisamente lo que hizo España el 17 de mayo de 2021.5 Sin embargo, se ha producido aquí una extraña confusión, pues el 6 de octubre de 2022 se ha ratificado también el Protocolo de 1995, algo que ya resultaba innecesario.6 De este modo, según el Boletín Oficial del Estado,7 el mecanismo de reclamaciones colectivas habría sido de aplicación “provisional” desde el 1 de julio de 2021 hasta el 1 de diciembre de 2022, lo que carece de sentido. Seguramente, esto se deba a la introducción en el instrumento de ratificación del Protocolo de una declaración de dudosa validez sobre el ámbito subjetivo de aplicación de la Carta, para dejar fuera del mismo a los extranjeros en situación irregular. Sea como fuere, lo cierto es que nuestro país se encuentra ahora sujeto a la supervisión del CEDS a través de este mecanismo, lo que ha permitido que, en el momento de escribir estas líneas, se hayan interpuesto ya dos reclamaciones colectivas contra España, ambas en marzo de 2022. La primera, relativa a la situación habitacional en la Cañada Real (núm. 206/2022), y la segunda, sobre el sistema de indemnizaciones en los despidos sin causa justificada (núm. 207/2022). Veamos cómo funciona el mecanismo de reclamaciones colectivas y cuál es su naturaleza jurídica a medida que se desgrana la primera de ellas, que es la que tiene por objeto el derecho a la vivienda. 3 Funcionamiento del mecanismo de reclamaciones colectivas El mecanismo de reclamaciones colectivas permite que ciertos tipos de organizaciones puedan denunciar ante el Comité Europeo de Derechos Sociales la aplicación insatisfactoria de la Carta Social Europea por alguno de sus Estados parte. De acuerdo con los dos primeros artículos del Protocolo de 1995, las organizaciones legitimadas para interponer reclamaciones colectivas pueden agruparse en cuatro categorías. Primero, las organizaciones internacionales de empleadores y trabajadores que hayan sido invitadas a enviar observadores a título consultivo a las reuniones del Comité Gubernamental (art. 1.a).8 Segundo, las ONG internacionales con estatus consultivo ante el Consejo 2 “Informe explicativo del Protocolo adicional a la Carta Social Europea por el que se establece un sistema de reclamaciones colectivas”, § 2. 3 Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa. Recomendación 839 (1978), c. II. 4 “Informe explicativo”, § 1. 5 BOE, núm. 139, 11.06.2021, pp. 71274-71275. 6 BOE, núm. 263, 02.11.2022, pp. 149443-149445. 7 BOE, núm. 153, 28.06.2021, pp. 77132-77135. 8 Actualmente son tres: la Confederación Europea de Sindicatos (CES), Business Europe y la Organización Internacional de Empleadores (OIE). Alberto Macho Carro La justiciabilidad del derecho a la vivienda en el ámbito internacional: el Comité Europeo de Derechos Sociales... Revista Catalana de Dret Públic, núm. 66, 2023 9 de Europa que figuren en una lista elaborada a tal fin (art. 1.b). Para ser incluidas en ella, estas entidades deben acreditar su acceso a fuentes de información autorizadas, así como capacidad para elaborar reclamaciones que cumplan unos requisitos mínimos de fiabilidad. De aceptarse, su inclusión en la lista tiene una vigencia cuatrienal que puede ser renovada.9 Eso sí, estas organizaciones solo podrán presentar reclamaciones sobre materias de su “competencia” (art. 3). Por otro lado, pueden también interponer reclamaciones colectivas contra sus respectivos Estados ciertas organizaciones nacionales. Es el caso, en tercer lugar, de los sindicatos y asociaciones empresariales suficientemente representativos –una noción entendida por el Comité como un concepto autónomo, independiente del particular contexto nacional de relaciones colectivas–, pero también, en cuarto lugar, de las ONG de carácter nacional que tengan especial competencia en las materias reguladas por la Carta, aunque para ello el Estado deberá efectuar una declaración expresa ante el secretario general del Consejo de Europa (algo que solo ha hecho Finlandia). Las organizaciones firmantes de la primera reclamación contra España (núm. 6/2022) fueron cuatro ONG internacionales y un sindicato nacional: Defence for Children International (DCI), European Federation of National Organisations working with the Homeless (FEANTSA), Magistrats Européens pour la Démocratie et les Libertés (MEDEL), International Movement ATD Fourth World y la Confederación Sindical de Comisiones Obreras. El procedimiento comienza cuando una o varias de estas organizaciones interponen una reclamación ante el secretario ejecutivo del CEDS, que actúa en nombre del secretario general del Consejo de Europa (art. 23.1 Reglamento CEDS). Las reclamaciones se presentan por escrito (art. 4 PA), y deben referirse a una disposición de la Carta aceptada por el Estado demandado y especificar en qué medida este no ha garantizado la “aplicación satisfactoria” de dicha disposición. El Protocolo Facultativo no habla de violaciones de los derechos consagrados en la CSE, y para algunos autores esto sería una muestra más de la menor consideración conferida a los derechos sociales (Novitz, 2002). Pese a todo, la terminología que ha terminado por imponerse en las decisiones de fondo del CEDS sí se refiere a la declaración de eventuales violaciones de los derechos tutelados por la CSE. El objeto de examen en el curso de una reclamación colectiva será la situación de un país a la luz de las disposiciones de la Carta cuyo respeto se cuestiona, entendiendo por tal situación la conformidad con las obligaciones convencionales tanto de la legislación lato sensu como de su aplicación práctica. Cuando la reclamación se base en alguna presunta incompatibilidad normativa con la Carta, esto será suficiente desde la perspectiva probatoria para sustentar la alegación de aplicación insatisfactoria. Sin embargo, si la normativa nacional enjuiciada es considerada compatible con la Carta, será necesario aportar pruebas de que su aplicación práctica resulta contraria a la misma (Churchill y Khaliq, 2004, p. 430). Esto no quiere decir que la ausencia de normas conduzca inevitablemente a una declaración de no conformidad. Pero su mera existencia tampoco será suficiente, pues lo relevante es “que sean respetados los compromisos suscritos en el marco de la Carta, y no solamente en el plano de las normas, sino asimismo en la praxis, o sea, que el Derecho sea realmente aplicado” (Belorgey, 2014, p. 238). Una vez registrada la reclamación, el secretario general dará traslado de la misma al Estado contra el que se dirige y la remitirá inmediatamente al CEDS para que este examine su admisibilidad. A este respecto, el artículo 29.1 del Reglamento del Comité faculta a su presidente para conferir al Estado concernido un plazo en el que presentar las observaciones que estime convenientes sobre la admisibilidad de la reclamación. Recibidas estas, el mismo precepto faculta al presidente para requerir a la organización reclamante su respuesta a las mismas. De este modo, el procedimiento reviste un carácter contradictorio desde el principio. El Protocolo Adicional de 1995 no contempla un listado de causas por las que una reclamación colectiva pueda ser declarada inadmisible. Será el propio CEDS el que estipule en su Reglamento las condiciones que rigen la admisibilidad de las reclamaciones. Ahora bien, durante las negociaciones de elaboración del Protocolo se acordaron algunos extremos relevantes a este respecto. Así, una reclamación podrá ser declarada admisible 9 Actualmente, de las 302 ONG internacionales que gozan de estatuto consultivo ante el Consejo de Europa, 58 figuran en la lista publicada por el Comité Gubernamental en julio de 2022. Alberto Macho Carro La justiciabilidad del derecho a la vivienda en el ámbito internacional: el Comité Europeo de Derechos Sociales... Revista Catalana de Dret Públic, núm. 66, 2023 10 incluso aunque un caso similar haya sido sometido ante algún otro órgano nacional o internacional. Además, que el objeto de la reclamación ya haya sido examinado en el sistema de informes no constituye por sí mismo una causa de inadmisibilidad, sino que el Comité gozará a este respecto de cierto margen de apreciación.10 En la práctica, el CEDS no despliega un examen de admisibilidad excesivamente exigente, puesto que se limita a comprobar circunstancias de carácter formal como la naturaleza suficientemente representativa de los reclamantes cuando estos sean organizaciones de ámbito nacional, o que, cuando se trate de organizaciones no gubernamentales, su objeto social coincida con la materia objeto de la reclamación (Belorgey, 2014, p. 233). Al contrario que en el caso del TEDH, no existe un plazo determinado para interponer una reclamación ni rige aquí el principio de subsidiariedad, por lo que no es necesario haber agotado previamente los recursos internos. A juicio de Churchill y Khaliq (2004, p. 434), esto puede deberse a que, en muchos casos, no existen en los ordenamientos nacionales recursos para tutelar los derechos proclamados en la Carta, bien porque sus disposiciones no gozan de carácter self-executing, bien porque, si lo tuvieran, es improbable que los potenciales reclamantes gocen de legitimación activa para recurrir la legislación o la práctica presuntamente contraria a la misma. Una vez acordada de forma motivada la admisibilidad de la reclamación, la decisión será notificada a las partes del proceso y publicada en la web del Consejo de Europa (art. 30 Reglamento CEDS). A continuación, e igualmente de forma contradictoria, el Comité procede a examinar el fondo de la reclamación (art. 31 Reglamento CEDS). Además, el procedimiento contempla también la posible intervención de terceros, instándose a todos los demás Estados sujetos al procedimiento de reclamaciones colectivas para que formulen las observaciones que estimen oportunas (art. 7.1 PA). No obstante, en las reclamaciones colectivas resueltas hasta ahora sobre derecho a la vivienda esto no ha ocurrido nunca. Por otro lado, el apartado segundo de este mismo precepto establece que el CEDS invitará también a las organizaciones internacionales de empleadores y de trabajadores mencionadas en el apartado 2 del artículo 27 de la Carta a presentar sus observaciones dentro del plazo que se establezca. Y, aunque esta intervención tampoco es habitual, sí se ha dado en algunos casos. Así, la Confederación Europea de Sindicatos intervino en las tres primeras reclamaciones colectivas relativas al derecho a la vivienda (núm. 27/2004, núm. 33/2006 y núm. 39/2009). Por último, el artículo 32A del Reglamento del CEDS permite también que se invite a cualquier otra organización, institución o persona a remitir observaciones. Finalmente, el Comité emite su decisión sobre el fondo del asunto. Pese a que el artículo 8 del Protocolo habla de un “informe”, el término que se ha impuesto para referirse a estas resoluciones ha sido precisamente el de “decisiones de fondo”. En ellas, el Comité declara si el Estado parte afectado “ha garantizado o no la aplicación satisfactoria de la disposición de la Carta a que se refiere la reclamación” (art. 8.1 PA). Aunque, como he dicho, con el tiempo se ha consolidado la declaración de violaciones de los preceptos en cuestión. Las decisiones de fondo del Comité se emiten en forma de sentencia, deben estar motivadas y pueden ser acompañadas por votos particulares (art. 35.1 Reglamento CEDS). Una vez adoptadas, estas decisiones son transmitidas a las partes del proceso y al Comité de Ministros, aunque no podrán hacerse públicas hasta que este organismo emita una resolución sobre las mismas, o bien hasta que no hayan transcurrido cuatro meses desde dicha remisión. Desde 2011, el Reglamento del CEDS contempla también la posibilidad de que, de oficio o a instancia de parte, el Comité, en cualquier momento del procedimiento, pueda requerir al Estado concernido la adopción de las medidas cautelares necesarias para evitar daños o perjuicios irreparables a las personas afectadas. Si finalmente el Comité opta por solicitar la adopción de medidas cautelares, su decisión habrá de estar motivada, y en cualquier momento podrá requerir al Estado información sobre la implementación de estas medidas. Por lo que se refiere a la reclamación núm. 6/2022 interpuesta contra España, tras examinar los requisitos formales pertinentes y las alegaciones estatales al respecto, el Comité decidió admitirla a trámite el 19 de octubre de 2022.11 10 “Informe explicativo”, § 31. 11 Tanto la reclamación como las alegaciones del Estado y la decisión de admisibilidad del Comité pueden consultarse en la página web del Consejo de Europa. Alberto Macho Carro La justiciabilidad del derecho a la vivienda en el ámbito internacional: el Comité Europeo de Derechos Sociales... Revista Catalana de Dret Públic, núm. 66, 2023 11 Aunque son varios los derechos de la CSEr que las entidades reclamantes estiman vulnerados,12 sin duda el más relevante de todos es el derecho a la vivienda del artículo 31, en la vertiente de facilitar el acceso a una vivienda de calidad suficiente de su apartado primero. El caso trae causa de los cortes en el suministro eléctrico que, desde octubre de 2020, afectan a los sectores 5 y 6 de la Cañada Real Galiana, en los que residen alrededor de 4.500 personas (unos 1.800 niños). Los cortes tienen su origen en una decisión de la compañía eléctrica por el supuesto cultivo intensivo de marihuana en algunas viviendas, pero se han realizado de forma indiscriminada, de modo que han afectado a todos los residentes. Además, la situación se ha prolongado durante más de un año y no se ha tomado ninguna medida para tratar de resolverla. Por ello, las entidades reclamantes consideran que el Estado ha incurrido en una violación continuada del artículo 31.1 de la CSEr, tanto individualmente considerado, como en conjunción con la prohibición de discriminación del artículo E de la CSEr,13 por el carácter vulnerable de muchos de sus habitantes. Adicionalmente, en la reclamación se solicita al Comité la adopción de medidas cautelares por los daños irreparables que la falta de electricidad puede tener, sobre todo, para la salud de sus habitantes y el progreso educativo de los menores. Pues bien, en su decisión de admisibilidad el Comité considera que, en efecto, los habitantes del asentamiento que carecen total o parcialmente de electricidad corren el riesgo de sufrir daños graves e irreparables en sus vidas. Por ello, requiere al Estado la adopción de todas las medidas posibles para evitarlo y, en particular, que se garantice el acceso de los afectados a electricidad y calefacción y se ofrezca un alojamiento alternativo cuando esto no sea posible.14 4 La intervención del Comité de Ministros en el procedimiento de reclamaciones colectivas De acuerdo con el procedimiento establecido en el Protocolo Adicional de 1995, la última palabra sobre las reclamaciones colectivas no corresponde al CEDS, sino al Comité de Ministros del Consejo de Europa. En efecto, su artículo 9 dispone que, sobre la base de la decisión de fondo del CEDS, “el Comité de Ministros adoptará una resolución por mayoría de los votantes”. Además, si el CEDS “concluye que la Carta no se ha aplicado de forma satisfactoria, el Comité de Ministros adoptará por mayoría de dos tercios de los votantes una recomendación dirigida a la Parte Contratante afectada. En ambos casos, el derecho de voto se limitará a las Partes Contratantes en la Carta”. Este papel del Comité de Ministros en el procedimiento de reclamaciones colectivas ha sido ampliamente criticado por la doctrina, fundamentalmente por el carácter y la composición eminentemente política de este órgano ejecutivo. Además, su papel en el procedimiento no queda del todo claro. De acuerdo con el informe explicativo anejo al Protocolo, “el Comité de Ministros no puede revertir la calificación jurídica establecida por el CEDS. Sin embargo, su decisión (resolución o recomendación) podrá estar basada en consideraciones de política económica y social”.15 Así, algunos autores han entendido que, si bien no puede discutir jurídicamente la decisión del CEDS, sí podrá apartarse políticamente de la misma. Por el contrario, otro sector doctrinal estima que el Comité de Ministros no puede separarse de ninguna manera de la decisión emitida por el CEDS, debiendo adoptar en todo caso (“shall adopt”, art. 9 PA) una recomendación dirigida al Estado parte afectado cuando la decisión de fondo haya declarado la violación de algún precepto de la CSE. Entre quienes sostienen esta última postura, la mención a las “consideraciones de política económica y social” en que podrá basarse la decisión del Comité de Ministros únicamente permitiría modular el contenido de la misma (Churchill y Khaliq, 2004, pp. 438-439). 12 Entre otros, el derecho a la protección de la salud (art. 11), el derecho de la familia y de los niños y jóvenes a protección social, jurídica y económica (arts. 16 y 17) o el derecho a protección contra la pobreza y la exclusión social (art. 30). 13 De acuerdo con este precepto, “se garantizará el disfrute de los derechos reconocidos en la presente Carta sin discriminación alguna basada, en particular, en la raza, el color, el sexo, la lengua, la religión, las opiniones políticas o de otra naturaleza, la extracción u origen social, la salud, la pertenencia a una minoría nacional, el nacimiento o cualquier otra situación”. 14 CEDS. Decisión de admisibilidad de la reclamación colectiva núm. 206/2022, de 19 de octubre de 2022. Con posterioridad a la elaboración de este trabajo, el Gobierno de España ha respondido ya tanto a la solicitud de medidas cautelares por parte del Comité, como sobre el fondo de la reclamación colectiva. Ambas respuestas pueden encontrarse en el enlace de la nota 11. 15 “Informe explicativo”, § 46. Alberto Macho Carro La justiciabilidad del derecho a la vivienda en el ámbito internacional: el Comité Europeo de Derechos Sociales... Revista Catalana de Dret Públic, núm. 66, 2023 12 En cualquier caso, el Comité de Ministros no ha discutido más que en una ocasión la calificación jurídica sentada por el CEDS en sus decisiones de fondo,16 adoptando en prácticamente todos los demás casos una resolución confirmatoria. Sin embargo, solo en uno de estos asuntos se ha dirigido una recomendación contra un Estado parte.17 Es decir, que el Comité de Ministros ha optado por una interpretación ciertamente laxa de la disposición contenida en el artículo 9.1 del Protocolo Adicional, movido probablemente por la voluntad de los representantes estatales que integran este órgano de no causarse molestias entre sí. 5 Ejecución y seguimiento de las decisiones de fondo del CEDS Las decisiones de fondo adoptadas por el CEDS son de carácter declarativo. El Comité no está facultado para conceder reparaciones de ningún tipo. Como señala Jimena, las decisiones de fondo, “al versar sobre cuestiones de alcance más o menos general, normalmente no incluyen ningún tipo de pronunciamiento sobre situación jurídica individualizada (en este extremo difieren de las sentencias del TEDH, que contienen habitualmente indemnizaciones) [...]. Efectivamente, como en el caso del TEDH, las medidas generales de reparación (señaladamente, de naturaleza legislativa) se inducen de la argumentación del CEDS” (2014, p. 253). Por estos motivos, cuando se ha solicitado algún tipo de indemnización compensatoria esta ha sido desestimada.18 No obstante, en alguna ocasión el CEDS sí ha concedido compensaciones por las costas procesales incurridas por la organización reclamante, aunque después no han sido respaldadas por el Comité de Ministros.19 Concuerdo con Jimena cuando afirma que, “en estas condiciones, resulta casi inconcebible a fortiori que el Comité de Ministros dé luz verde a una compensación por daño material o moral por vía jurisprudencial, para lo cual habrá entonces de acometer una reforma de la Carta Social Europea introductoria de una cláusula similar al artículo 41 de la Convención Europea” (2014, p. 259). Por lo que se refiere al seguimiento de las decisiones del CEDS, “cuando una reclamación colectiva conduce a una decisión de fondo en la que se constata una violación de la Carta, el Gobierno demandado debe tomar medidas para mejorar la situación y hacer lo posible para que la situación sea conforme con la Carta Social” (Chablais, 2014, p. 227). En este sentido, los Estados para los que se haya declarado una violación de algún precepto de la CSE deberán informar al CEDS de las medidas que han adoptado para solventarlas en el marco del sistema de informes, donde además deberán responder a las preguntas formuladas por el órgano supervisor de la Carta. 6 Naturaleza jurídica y valoración del procedimiento de reclamaciones colectivas Una vez expuesto el funcionamiento del mecanismo de reclamaciones colectivas, cabe preguntarse acerca de la naturaleza jurídica del mismo. Para Lukas –anterior presidenta del Comité–, este instrumento de tutela incorpora un buen número de características propias de los procesos judiciales (2011, p. 94). Así, los argumentos de ambas partes son tomados en consideración, en el curso del procedimiento se determina la aplicación de normas jurídicas a los hechos del caso, y el razonamiento de la decisión sobre el fondo del asunto adopta el formato propio de una sentencia. Sin embargo, no cabe ocultar que aspectos como el sistema de elección de los miembros del Comité o, sobre todo, las consecuencias jurídicas anudadas al incumplimiento de las decisiones de fondo no se corresponden con lo que sería propio de un mecanismo estrictamente jurisdiccional. En este sentido, todo un expresidente del Comité ha llegado a afirmar que “el CEDS no es un órgano judicial, ciertamente no en sentido estricto” (Evju, 2001, 22-23). 16 Se trata de la decisión de fondo de 16 de noviembre de 2001, por la que se resolvió la Reclamación núm. 9/2000 (Confédération française de l’Encadrement CFE-CGC c. Francia), relativa al tiempo de trabajo de los directivos en Francia. En su resolución ResChS(2002)4, de 26 de marzo de 2002, el Comité de Ministros contradijo la declaración adoptada por el CEDS. Sin embargo, el caso volvió a suscitarse poco tiempo después a raíz de una nueva reclamación colectiva, la núm. 16/2003 (Confédération française de l’Encadrement CFE-CGC c. Francia). Finalmente, en su resolución ResChS(2005)7, de 4 de mayo de 2005, el Comité de Ministros asumió sin mayor discusión la interpretación de la CSE sentada por el CEDS. 17 Reclamación colectiva núm. 6/1999, Syndicat national des professions du tourisme c. Francia. 18 Este fue el caso de la ya citada Reclamación núm. 9/2000 (Confédération française de l’Encadrement CFE-CGC c. Francia), resuelta por la Decisión de fondo de 16 de noviembre de 2001. 19 Reclamación núm. 16/2003 (Confédération française de l’Encadrement CFE-CGC c. Francia), resuelta por la Decisión de fondo de 12 de octubre de 2004. Alberto Macho Carro La justiciabilidad del derecho a la vivienda en el ámbito internacional: el Comité Europeo de Derechos Sociales... Revista Catalana de Dret Públic, núm. 66, 2023 13 Por estos motivos, la doctrina suele referirse al procedimiento de reclamaciones colectivas como un mecanismo cuasijudicial (Churchill y Khaliq, 2004, p. 451; Cullen, 2009, p. 75; Lukas, 2011), entendiendo por tal aquel en que al menos están presentes algunos de los elementos esenciales de la toma de decisiones judiciales (Alston, 2005, p. 58). Ahora bien, la falta de carácter jurisdiccional no tiene por qué ser vista únicamente como una desventaja. Al contrario: las posibilidades de actuación de un comité pueden ser mucho más amplias y adecuadas que las de un tribunal para tutelar los derechos sociales. Pues, aunque es cierto que en este ámbito los Estados no tienen solo obligaciones positivas de cumplimiento progresivo, sino también obligaciones de respeto y protección inmediatamente exigibles, no lo es menos que, cuando se trata de garantizar derechos sociales, las fórmulas políticas para hacerlo pueden ser muy diversas. Y un comité que no dicta sentencias propiamente dichas puede ir mucho allá de un control estrictamente jurídico para adentrarse en terreno de lo político y evaluar también situaciones de facto, propiciando con su labor cambios y mejoras normativas trascendentales. Además, si bien las decisiones de fondo de las reclamaciones colectivas carecen de la obligatoriedad que el artículo 46 del CEDH atribuye a las sentencias del Tribunal de Estrasburgo, a mi juicio, la interpretación de las disposiciones de la Carta Social Europea sentada por el CEDS en estas resoluciones goza de un valor hermenéutico de primer nivel en nuestro ordenamiento. Al fin y al cabo, el Comité es quien tiene la última palabra sobre la exégesis del tratado y, por lo tanto, quien puede determinar la interpretación más autorizada sobre los derechos que proclama. En este sentido, considero que sus resoluciones gozan del mismo valor jurídico que atribuyo a las del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas (Macho, 2022). Centrándome ahora en el impacto práctico del procedimiento de reclamaciones colectivas, Lukas ha señalado que las principales virtudes de este mecanismo residen en el desarrollo de los estándares de la CSE que ha propiciado, así como en la supervisión de su implementación práctica (2011, p. 89). Además, a través del mismo el CEDS ha ido articulando y desarrollando los valores subyacentes a la Carta por medio de una interpretación dinámica de esta. En cuanto a la eficacia de las resoluciones del Comité, esta depende de la actitud adoptada por parte de los Estados al tomarlas en consideración. Por ello, existen casos de todo tipo. Así, mientras que Belorgey lamenta “la forma en que algunos Estados permanecen impávidos” frente a estas resoluciones (2014, p. 244), Jimena da cuenta de casos en los que apenas se ha tardado unos meses en “ejecutar” decisiones de fondo del CEDS, e incluso de otros en los que se han adoptado medidas antes de que se dictaran estas decisiones en previsión de posibles “condenas” (2014, p. 265). Por ejemplo, antes incluso de que se resolvieran las reclamaciones gemelas núm. 33/2006 y núm. 39/2006 relativas al derecho a la vivienda, Francia adoptó su famosa Ley DALO, en la que configura este como un auténtico derecho subjetivo. Pues bien, explicados a grandes rasgos el funcionamiento y la naturaleza del procedimiento de reclamaciones colectivas, procede ahora analizar su virtualidad para la justiciabilidad del derecho a la vivienda, desgranando los contenidos que el Comité Europeo de Derechos Sociales ha ido atribuyendo al mismo en sus resoluciones. 7 El derecho a la vivienda del artículo 31 de la Carta Social Europea revisada Como ya he avanzado, con la adopción de la Carta Social Europea revisada en 1996 el derecho a la vivienda ha adquirido reconocimiento autónomo, en los siguientes términos: “Artículo 31. Derecho a la vivienda Para garantizar el ejercicio efectivo del derecho a la vivienda, las Partes se comprometen a adoptar medidas destinadas: 1) a favorecer el acceso a la vivienda de un nivel suficiente; 2) a prevenir y paliar la situación de carencia de hogar con vistas a eliminar progresivamente dicha situación; Alberto Macho Carro La justiciabilidad del derecho a la vivienda en el ámbito internacional: el Comité Europeo de Derechos Sociales... Revista Catalana de Dret Públic, núm. 66, 2023 20 que la instauración de este mecanismo ha permitido al Comité consolidar un corpus doctrinal sumamente desarrollado en materia de derecho a la vivienda. Es verdad que esta doctrina del Comité impone a los Estados obligaciones cuya satisfacción requiere necesariamente el despliegue de recursos económicos –unas obligaciones que, cuando exceden el ámbito de lo estrictamente jurídico y se adentran en el terreno de lo político, difícilmente podría imponer un Tribunal–, como también es cierto que el alcance de algunas de estas obligaciones no queda del todo claro, como ocurre con la provisión de alojamiento alternativo para las personas afectadas por desalojos forzosos. No obstante, no es menos cierto que de las resoluciones interpretativas de este órgano de garantía se derivan también obligaciones de exigencia inmediata para los Estados, especialmente de índole normativa. Es el caso, por ejemplo, de la obligación relativa a la configuración legislativa de las garantías procedimentales que deben regir los procesos de desahucio y, en concreto, la práctica de los lanzamientos. Por todo ello, considero que el derecho a la vivienda cuenta ahora en nuestro país con un valioso mecanismo de tutela que lo hace estar más protegido que antes de ratificar la Carta Social Europea. Asimismo, también creo que las nuevas obligaciones internacionales asumidas pueden ayudar enormemente a reforzar la protección de este derecho en nuestra normativa interna. 9 Referencias 9.1 Bibliografía Alston, Philip. (2005). Assessing the strengths and weaknesses of the European Social Charter’s supervisory system. En Gráinne de Búrca y Bruno de Witte (eds.), Social Rights in Europe (pp. 45-67). Oxford University Press. Belorgey, Jean-Michel. (2014). La Carta Social Europea y el Comité Europeo de Derechos Sociales: el mecanismo de reclamaciones colectivas. En Luis Jimena Quesada y Manuel Terol Becerra (dirs.), Tratado sobre protección de derechos sociales (pp. 231-247). Tirant lo Blanch. Bou Franch, Valentín, y Castillo Daudí, Mireya. (2014). 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El derecho a la vivienda en la Carta Social Europea: a propósito de una reciente condena a Italia del Comité Europeo de Derechos Sociales. Revista de Derecho Político, 82, 543-577. Jimena Quesada, Luis. (2014). La ejecución de las decisiones del Comité Europeo de Derechos Sociales. En Luis Jimena Quesada y Manuel Terol Becerra (dirs.), Tratado sobre protección de derechos sociales (pp. 249-268). Tirant lo Blanch. Jimena Quesada, Luis. (2018). Cuatro décadas de pertenencia al Consejo de Europa: España ante la Carta Social Europea y el proceso de Turín. Revista General de Derecho Constitutional, 28, 1-37. Alberto Macho Carro La justiciabilidad del derecho a la vivienda en el ámbito internacional: el Comité Europeo de Derechos Sociales... Revista Catalana de Dret Públic, núm. 66, 2023 21 Lukas, Karin. (2011). European Committee of Social Rights – The European Monitor in the Social Sphere. Austrian Review of International and European Law, 16, 83-95. Macho Carro, Alberto. (2022). El encaje jurídico del sistema universal de protección de los derechos sociales en el ordenamiento español. Revista Española de Derecho Constitucional, 125, 77-105. https://doi. org/10.18042/cepc/redc.125.03 Novitz, Tonia A. (2002). Are Social Rights Necessarily Collective Rights? A Critical Analysis of the Collective Complaints Protocol to the European Social Charter. European Human Rights Law Review, 1, 50-66. 9.2 Resoluciones del Comité Europeo de Derechos Sociales Reclamación colectiva núm. 1/1998 (International Commission of Jurists c. Portugal). Decisión de fondo de 9 de septiembre de 1999. Reclamación colectiva núm. 6/1999 (Syndicat national des professions du tourisme c. Francia). Decisión de fondo de 10 de octubre de 2000. Reclamación colectiva núm. 9/2000 (Confédération française de l’Encadrement CFE-CGC c. Francia). Decisión de fondo de 16 de noviembre de 2001. Reclamación colectiva núm. 13/2002 (Autism-Europe c. Francia). Decisión de fondo de 4 de noviembre de 2003. Reclamación colectiva núm. 14/2003 (Federación Internacional de Ligas de Derechos Humanos c. Francia). Decisión de fondo de 8 de septiembre de 2004. Reclamación colectiva núm. 15/2003 (European Roma Rights Center c. Grecia). Decisión de fondo de 8 de diciembre de 2004. Reclamación colectiva núm. 16/2003 (Confédération française de l’Encadrement CFE-CGC c. Francia). Decisión de fondo de 12 de octubre de 2004. Reclamación colectiva núm. 27/2004 (European Roma Rights Center c. Italia). Decisión de fondo de 7 de diciembre de 2005. Reclamación colectiva núm. 31/2005 (European Roma Rights Center c. Bulgaria). Decisión de fondo de 18 de octubre de 2006. Reclamación colectiva núm. 33/2006 (ATD Fourth World c. Francia). Decisión de fondo de 5 de diciembre de 2007. Reclamación colectiva núm. 39/2006 (European Federation of National Organisations Working with the Homeless c. Francia). Decisión de fondo de 5 de diciembre de 2007. Reclamación colectiva núm. 47/2008 (Defence for Children International c. Países Bajos). Decisión de fondo de 20 de octubre de 2009. Reclamación colectiva núm. 48/2008 (ERRC c. Bulgaria). Decisión de fondo de 18 de febrero de 2009. Reclamación colectiva núm. 51/2008 (European Roma Rights Center c. Francia). Decisión de fondo de 19 de octubre de 2009. Reclamación colectiva núm. 53/2008 (FEANTSA c. Eslovenia). Decisión de fondo de 8 de septiembre de 2009. Reclamación colectiva núm. 58/2009 (Centre on Housing Rights and Evictions c. Italia). Decisión de fondo de 25 de junio de 2010. Reclamación colectiva núm. 61/2010 (European Roma Rights Center c. Portugal). Decisión de fondo de 30 de junio de 2011. Alberto Macho Carro La justiciabilidad del derecho a la vivienda en el ámbito internacional: el Comité Europeo de Derechos Sociales... Revista Catalana de Dret Públic, núm. 66, 2023 22 Reclamación colectiva núm. 86/2012 (European Federation of National Organisations Working with the Homeless c. Países Bajos). Decisión de fondo de 2 de julio de 2014. Reclamación colectiva núm. 90/2013 (Conference of European Churches c. Países Bajos). Decisión de fondo de 1 de julio de 2014. Reclamación colectiva núm. 173/2018 (International Commission of Jurists [ICJ] y European Council for Refugees and Exiles [ECRE] c. Grecia). Decisión de fondo de 26 de enero de 2021. Reclamación colectiva núm. 206/2022 (Defence for Children International [DCI], European Federation of National Organisations working with the Homeless [FEANTSA], Magistrats Européens pour la Démocratie et les Libertés [MEDEL], Confederación Sindical de Comisiones Obreras and International Movement ATD Fourth World c. España). Decisión de admisibilidad de 19 de octubre de 2022.