La construcción de muros y blindaje de fronteras de la Unión Europea ante la crisis de los refugiados*

REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, volumen 79, enero-junio (2022): 210-226 ISSN 2530-9854 La construcción de muros y blindaje de fronteras de la Unión Europea ante la crisis de los refugiados* The construction of walls and border protection by the European Union in the face of the refugee crisis MERCEDES UCEDA YELA Universidad Rey Juan Carlos de Madrid. [email protected] ORCID [0000-0002-3121-797X]: Este artículo está sujeto a una licencia “Creative Commons ReconocimientoNo Comercial” (CC-BY-NC). DOI: https://doi.org/ 10.24197/ree.79.2022.210-226 Resumen: En los últimos tiempos se han producido numerosas llegadas a la Unión Europea en búsqueda de refugio, especialmente en el año 2015 cuando comienza una crisis humanitaria sin precedentes y las solicitudes de protección internacional en la UE superan más de un millón. Ante la llegada masiva de solicitantes de protección a la UE, se apuesta por la creación de instrumentos normativos destinados al control y bloqueo de las fronteras. Como ejemplo de esta ineficaz protección de los derechos de los refugiados podemos mencionar la creación del Acuerdo de Turquía-UE de 2016, actualmente derogado, que debía de actuar como Estadotapón impidiendo alcanzar territorio de la UE. A pesar de la normativa existente en materia de refugio y del reciente Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo de 23 de septiembre de 2020, determinadas tendencias sociales y políticas olvidan de forma reiterada la obligación internacional de garantizar los derechos de los refugiados. Por ello, es necesario un análisis en profundidad sobre la aplicación de políticas restrictivas que apuestan por un blindaje de fronteras centradas en el control y seguridad y que vulneran los principios de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951. Palabras clave: refugiados; crisis humanitaria; derechos humanos; fronteras; criminalización. Abstract: In recent times there have been numerous arrivals to the European Union in search of refuge, especially in 2015 when an unprecedented humanitarian crisis began and applications for international protection in the EU exceeded one million. Faced with the massive arrival of applicants for protection in the EU, there is a commitment to the creation of regulatory instruments aimed at controlling and blocking borders. An example of this ineffective protection of the rights of refugees was the creation of the Turkey-EU Agreement of 2016, now repealed, which was to act as a buffer state preventing them from reaching EU territory. Despite existing refugee law and the recent New Deal on Migration and Asylum of 23 September 2020, certain social and political trends repeatedly forget the international obligation to * Este trabajo se ha realizado en el marco del Proyecto de Investigación… [lo incluirá el editor tras la evaluación anónima]. La construcción de muros y blindaje de fronteras de la Unión Europea… 211 REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, volumen 79, enero-junio (2022): 210-226 ISSN 2530-9854 guarantee refugee rights. For this reason, an in-depth analysis is needed of the application of restrictive policies that are committed to border shielding focused on control and security and that violate the principles of the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees. Keywords: refugees; humanitarian crisis; human rights; borders; criminalization. INTRODUCCIÓN La protección internacional se configura como mecanismo de salvaguarda por el cual un tercer Estado de acogida ofrece a quienes su país de origen o residencia no puede o no quiere proteger. En este sentido se configura de forma subsidiaria o supletoria constituyendo en esencia un compromiso internacional por parte de los Estados y un proceso salvaguardar bienes jurídicos y derechos de individuos no nacionales. 1. ORIGEN DE LA PROTECCIÓN INTERNACIONAL EN LA UNIÓN EUROPEA La protección internacional supone una vinculación directa con los derechos humanos, es por lo que el Derecho Internacional de los Refugiados se relaciona en dos direcciones; por una parte, con el Derecho Internacional y por otra, con el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Como una primera aproximación, debemos de delimitar la figura del inmigrante económico, entendida como aquel individuo que emigra buscando nuevas oportunidades laborales o un mejor futuro. El inmigrante económico se diferencia por tanto de otras figuras relativas a la protección internacional, como el asilo, el refugio y otras formas complementarias. Será por tanto, sujeto en virtud del principio de soberanía estatal, a la legislación de extranjería correspondiente del Estado al que quiera acceder. En este aspecto, si vulnera la legislación de extranjería de forma previa o posterior en el tiempo, el inmigrante será considerado en un estatus de estancia irregular. Una vez separada la figura del inmigrante económico, que debe cumplir las exigencias de entrada y permanencia que dispongan los Estados en base a su jurisdicción, se deduce por ello que no se encuentra contemplada como protección internacional. Nuestro objeto de estudio, dentro de la protección internacional es la institución del refugio y las vulneraciones de los derechos de los refugiados que se producen en la práctica. La primera cuestión que debemos de hacernos para poder 212 Mercedes Uceda Yela REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, volumen 79, enero-junio (2022): 210-226 ISSN 2530-9854 aproximarnos a nuestro análisis es de de dónde venimos respecto a crisis de los refugiados. Los años 2015 y 2016, fueron los años más significativos en cuanto al número de llegadas de personas que solicitaban asilo dentro de la Unión Europea, como veíamos a través de los medios de comunicación las imágenes de los numerosos desplazamientos y las largas travesías que realizaban que se producían intentando solicitar refugio. En términos numéricos las estadísticas demuestran que las solicitudes de protección internacional dentro de la UE superaban más de medio millón, en concreto según fuente de Eurostat recibimos un total de 1.282.60 en 2015 y 1.221.185 en el año 20161.El creciente número coincide con los conflictos bélicos que se estaban produciendo en esos años, como la guerra de Siria entre otros y las situaciones extremas de muchas personas huyendo de peligros y amenazas. Tras estos años, el número de solicitudes se ha reducido determinándose en 2017 un descenso notable con un total 677.470 solicitudes, oscilando de forma aproximada sobre estas cifras hasta el año pasado2. El menor número de solicitudes, podría pensarse que alude a una mejora de la denominada crisis de los refugiados, sin embargo las necesidades no han descendido. En este sentido siguen produciéndose conflictos bélicos, persecuciones, peligros y amenazas que obligan a las personas a huir de su Estado de origen. Para poder explicar el motivo de este descenso de solicitudes debemos de mencionar la construcción de instrumentos normativos destinados a la creación de obstáculos para impedir que las personas lleguen al territorio de la UE a solicitar refugio3. La formulación de acuerdos bilaterales de readmisión, para el retorno de no nacionales o por ejemplo la aprobación del Acuerdo de Turquía-UE de 2016, han provocado el efecto tapón, impidiendo a las personas solicitar refugio en la UE. Este último instrumento normativo ha sido calificado como ilegítimo llegando suponer una cierta mercantilización del derecho de 1 EUROSTAT, “Asylum statistics” Data extracted on 16 March 2021. Disponible en: https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Asylum_statistics [última consulta:22-07-2021]. 2 Ibidem. 3 CEAR, “Informe 2020: Las personas refugiadas en España y Europa”. Disponible en: https://www.cear.es/wp-content/uploads/2020/06/Informe-Anual_CEAR_2020_.pdf [última consulta:22-07-2021]. La construcción de muros y blindaje de fronteras de la Unión Europea… 213 REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, volumen 79, enero-junio (2022): 210-226 ISSN 2530-9854 asilo y en último término una agilización de los procedimientos de retorno (De Lucas, 2016). En este contexto, varias tendencias políticas y sociales dentro de la UE se inclinan por una un blindaje de las fronteras contrario a los principios de la institución del refugio, poniendo de manifiesto la necesidad de elaborar políticas de armonización sobre inmigración y refugio efectivas ante la falta de acuerdo entre los Estados miembros que garanticen el cumplimiento de los derechos de los refugiados. 2. LA INSTITUCIÓN DEL REFUGIO DESDE LA PERSPECTIVA DE LA UE La institución del refugio tiene su origen a nivel internacional tras la II Guerra Mundial, los desplazamientos masivos de la población tras el conflicto de un Estado a otro ponían de manifiesto la necesidad de protección universal en caso de necesidad de las personas. 2. 1. Origen y pilares de la institución del refugio En un primer momento, la DUDH de 1948 pretendía garantizar el derecho de asilo pero ello supondría una obligación internacional para todos los Estados y además el reconocimiento de un derecho subjetivo del individuo, situación que ante la falta de compromiso y acuerdo entre los países no se llevó acabo. Es por ello, que el artículo 14 de la DUDH de 1948, dispone en su primer apartado: "en caso de persecución, toda persona tiene derecho a buscar asilo, y a disfrutar de él, en cualquier país” completando dicha configuración del asilo como imposibilidad de ser invocado en caso de que el individuo constituya una amenaza para la seguridad, en concreto su apartado segundo establece “que este derecho no podrá ser invocado contra una acción judicial realmente originada por delitos comunes o por actos opuestos a los propósitos y principios de las Naciones Unidas”. De dicho artículo 14 extraemos la idea de que a pesar de su conexión con los derechos humanos, solamente queda garantizado el “derecho a buscar asilo”, es decir, constituye una obligación negativa, de no hacer, por parte de los Estados, de no impedir que una persona solicite el asilo. Unos años más tarde, la institución del refugio se crea a través de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y el Protocolo de 1967, configurando el concepto del refugiado y estableciendo un estatuto de derechos. A pesar de que en algunos ordenamientos jurídicos 214 Mercedes Uceda Yela REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, volumen 79, enero-junio (2022): 210-226 ISSN 2530-9854 se identifica el asilo con el refugio, como sucede en nuestro país con la Ley 12/2009, de 30 de octubre, tienen particularidades diferentes. La finalidad común del asilo y el refugio es la protección de las personas que se encuentran ante un riesgo en un nuevo Estado denominado de acogida. No constituye por tanto un sistema de inmigración ni tampoco puede aplicarse a los desplazamientos internos aunque determinadas personas huyan dentro de un mismo Estado a causa de un peligro. Por ello ambas instituciones comparten dicho objetivo de socorrer, prestar auxilio y salvaguarda de forma supletoria a lo que debería de proporcionar su Estado de origen, por parte de un tercer Estado en aras del cumplimiento internacional de la protección de los derechos humanos de forma universal. Pero, el asilo y el refugio poseen rasgos diferenciadores, aunque no es nuestro objetivo establecer un largo debate sobre si deberían ser unificadas realmente tal y como recordemos que ya identifica como sinónimos nuestra Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y protección subsidiaria. Así, en dicha Ley en su artículo primero remite que las personas gozarán del derecho de asilo remitiendo a los requisitos de la propia Convención del Estatuto de los Refugiados de 1951. Por lo que desde la perspectiva del legislador nacional ambas instituciones son similares, apostando por una similitud de términos aunque desde el punto de vista jurídico presenten particularidades diferenciadoras. Lo realmente destacable es la configuración del refugio como un auténtico derecho humano y no como una facultad discrecional de los Estados alegando un principio de soberanía. La protección de los derechos humanos a nivel internacional dentro del Derecho Internacional de los Derechos Humanos es algo prioritario que todos los Estados deben entender como obligación internacional y no una cuestión facultativa. 2. 2. Concepto de refugiado y nuevas reinterpretaciones Nuestro punto de partida es el refugio, como institución diferenciada y más limitada que el asilo, en cuanto la Convención de 1951 establece una serie de motivos tasados. El artículo 1 A (2) de la Convención de 1951 configura una definición universal de lo que se considera refugiado constituyendo un reconocimiento internacional4. Respecto a aquellas 4 En este sentido se establece el concepto universal de refugiado en el artículo 1 A (2) de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, adoptada el 28 de julio de 1951 La construcción de muros y blindaje de fronteras de la Unión Europea… 215 REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, volumen 79, enero-junio (2022): 210-226 ISSN 2530-9854 posturas doctrinales que consideraban el derecho de asilo como una facultad discrecional por parte de los Estados para amparar o proteger a un individuo, en virtud del respeto al principio de soberanía, en el derecho refugio se acentúa aún con mayor intensidad la esencia de que supone un verdadero deber de los Estados. Partiendo de la definición del refugiado del artículo 1 A (2) de la Convención de 1951 encontramos el elemento trasnacional generador de la protección internacional, debe aplicarse a un sujeto extranjero, activando el estatuto del refugiado5. Insistimos por tanto, en recordar que no es posible aplicar el estatuto de refugiado a aquellos que cumpliendo el resto de requisitos no son considerados como ciudadanos extranjeros no nacionales o apátridas. Como resto de requisitos nos encontramos la presencia de una amenaza o peligro objetivo y determinado que sea además susceptible de causar un daño para la vida, integridad o seguridad del ciudadano extranjero o apátrida por una serie de motivos tasados. Estos motivos que causan el reconocimiento del estatuto de refugiado están recogidos en el artículo 1 A (2) determinándolos cuando la persecución sea a consecuencia de: la raza, religión, nacionalidad, grupo social u opinión política. Como señalan algunos autores, la Convención de 1951 se configura desde una perspectiva androcentrista6 ya que no contemplaba en esos momentos el fenómeno de la violencia de género. Es precisamente tras una interpretación en un informe del ACNUR donde la persecución por motivos de género queda subsumida en el motivo de pertenencia a grupo social determinado7. Así, la persecución a las víctimas de violencia de determinando que “se entiende por refugiado aquel individuo que: “debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él”. 5 Goodwin-Gill, G. S. Non-refoulement and the new asylum seekers. Routledge, 2017, pp. 207-208. 6 Zamora, C. Violencia contra las mujeres y refugio: estudio de la concesión del estatuto de refugiada desde una perspectiva de género. Tirant Lo Blanch, Valencia, 2019. 7 ACNUR, Directrices sobre protección internacional: La persecución por motivos de género en el contexto del Artículo 1A (2) de la Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados, y/o su Protocolo de 1967. Disponible en: 216 Mercedes Uceda Yela REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, volumen 79, enero-junio (2022): 210-226 ISSN 2530-9854 género, trata de mujeres con fines de explotación sexual y la mutilación genital femenina son fenómenos delictivos que permiten a las mujeres acceder a la condición de refugiadas. Los supuestos de persecución por orientación sexual, tanto para hombres como mujeres, también estarían incluidos dentro de la pertenencia a un grupo social determinado. Es por ello que es la causa o motivo, la única en sí del artículo 1 A (2) de la Convención de 1951, ya que el resto ha permanecido de forma inalterable, que ha permitido una evolución y adaptación a la actualidad en la que vivimos. Desde la perspectiva de la UE, el concepto de refugiado se extrae de la normativa internacional antes estudiada, teniendo la Unión competencias exclusivas en dicha materia con la creación de un sistema común de asilo, respetando los principios de la Convención. Es el antiguo artículo 63 del Tratado CE sustituido por el artículo 78 del TFUE el que remite a la garantía de los principios de la Convención de Ginebra de 1951, configurada esta última como una norma de mínimos ya que los Estados o la UE pueden ampliar el alcance de dicho estatuto de protección. Un paso más allá, va la Carta de Derechos Fundamentales publicada el 18 de diciembre del año 2000, que determina en su artículo 18 un reconocimiento por parte de los Estados miembros a un derecho de asilo. Por ello, la expresión de “garantizar un derecho de asilo” supone el compromiso a nivel internacional de proporcionar al individuo que cumpla según dispone dicho artículo los requisitos de la Convención de Ginebra; aunando una vez más asilo y refugio como hemos visto anteriormente. A lo largo del tiempo como comentábamos la definición de refugiado ha sido interpretada, así por ejemplo es posible aplicar el estatuto de refugio, tras las directrices del ACNUR de 2002, la persecución por motivos de género incluida dentro de la pertenencia a grupo social determinado8. Aunque seguimos apreciando dos problemas, de una parte; la difícil identificación de las personas que llegan solicitando la protección internacional en la UE, sin pasaportes ni documentos que acrediten su identidad bien porque lo hayan extraviado en las rutas de llegada por tierra y mar o bien porque ha sido requisado https://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/BDL/2002/1753.pdf [última consulta:2207-2021]. 8 Ibidem. La construcción de muros y blindaje de fronteras de la Unión Europea… 217 REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, volumen 79, enero-junio (2022): 210-226 ISSN 2530-9854 por las organizaciones criminales a las que han pagado un precio muy elevado por un traslado hasta las fronteras de la UE. Por otra, destacamos el problema de la prueba, de demostrar la existencia de un peligro cierto y determinado, cuando en ocasiones no tienen ninguna. En este sentido se considera que la situación está probada siempre que el solicitante realice un relato verosímil y creíble de su situación dentro del proceso de las entrevistas. Otra de los asuntos de actualidad es el planteamiento de si los refugiados climáticos tendrían cabida dentro de los requisitos establecidos por la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados. Para ello debemos de analizar si cumple los elementos necesarios, si el clima puede ser causa de una persecución que pueda llegar a causar un daño objetivo y cierto, llegando a lesionar bienes jurídicos como la vida o la integridad de las personas. En cualquier caso, a día de hoy no podemos establecer una relación de causalidad, en otras palabras, una causa conectada directamente con un daño que provoque la huida directa en vinculación con el clima. En cualquier caso, esperamos que en los próximos años el cambio climático no llegue a ser la motivación por el que las personas deban de huir de su país de origen. A pesar de considerarse como una definición bastante completa y amplia la que ofrece la Convención de 1951, existen otras situaciones debemos de mencionar que no pueden reconocerse como beneficiarios de la protección de refugiado y por ello quedan excluidas. Son por ejemplo los refugiados de facto aquellos que cumplen los requisitos establecidos pero quedan fuera de la protección por la interpretación de los Estados de acogida9. También los refugiados sur place, aquellos que inicialmente no eran considerados como refugiados, denominados refugiados sobrevenidos o refugiados in situ que asumen dicha condición posteriormente al abandono de su país de origen. 9 Gortázar Rotaeche, C. “Los refugiados de facto”. Migraciones. Publicación Del Instituto Universitario De Estudios Sobre Migraciones, pp. 95-106. Disponible en: https://revistas.comillas.edu/index.php/revistamigraciones/article/view/5009 [última consulta:22-06-2021]. 218 Mercedes Uceda Yela REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, volumen 79, enero-junio (2022): 210-226 ISSN 2530-9854 3. EL BLINDAJE DE FRONTERAS Y LA MAL LLAMADA CRISIS DE REFUGIADOS El modelo político criminal desde los últimos tiempos respecto a la inmigración y protección internacional apuesta por un blindaje o restricción de fronteras a pesar del desarrollo de la globalización. Así, el concepto de ciudadanía universal ha quedado relegado a un plano más bien teórico y hemos visto que la UE durante la pandemia ha estado marcada por la falta de acuerdos entre los Estados miembros. Frente a ello, otra materia más donde se pone de manifiesto la falta de acuerdo es la política migratoria y la protección internacional. A pesar del reconocimiento del asilo en el artículo 18 de la Carta de Derechos Fundamentales del año 2000, como un derecho que debe quedar garantizado haciendo alusión así a un verdadero derecho subjetivo del individuo con la finalidad de proteger sus derechos humanos por encima del principio de soberanía estatal, en la práctica han aflorado las políticas migratorias restrictivas. Si recordamos el concepto de frontera desde una perspectiva jurídica podemos entenderlo como una delimitación del espacio o territorio donde cada Estado ejerce su jurisdicción, el ius punendi, en virtud del principio de soberanía estatal. Desde una perspectiva más humanitaria DE LUCAS lo define como un lugar de intercambio donde confluyen varias culturas10. De hecho, desde el acuerdo del espacio Schengen, firmado en 1985 y en vigor desde el año 1995, se han suprimido las fronteras interiores, dejando dos efectos importantes; de una parte, la libre circulación entre los ciudadanos de los Estados miembros dentro del territorio de la UE y de otra parte, reforzar la gestión de fronteras exteriores. Igualmente en materia de gestión de las fronteras y regulación en materia de asilo y refugio tras la celebración del Consejo de Tampere, se produce la creación del SECA y la regulación de los Convenios Dublín I en 2001, Dublín II del año 2008 y cuya última modificación Dublín III del año 2013, forman el núcleo de la política de asilo. El Convenio de Dublín III al igual que sus predecesores se crea con la finalidad de que los solicitantes de protección internacional solamente tengan una oportunidad de pedir asilo en el primer Estado de acogida que lleguen, no el que elijan. De esta forma se evita el denominado abuso de asilo, 10 De Lucas, J.; Naïr, S. Mediterráneo: el naufragio de Europa. Tirant humanidades, Valencia, 2015, pp.5-10. La construcción de muros y blindaje de fronteras de la Unión Europea… 225 REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, volumen 79, enero-junio (2022): 210-226 ISSN 2530-9854 BIBLIOGRAFÍA ACNUR, Directrices sobre protección internacional: La persecución por motivos de género en el contexto del Artículo 1A (2) de la Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados, y/o su Protocolo de 1967. Disponible en: https://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/BDL/2002/1753.pdf CEAR, “Informe 2020: Las personas refugiadas en España y Europa”. Disponible en: https://www.cear.es/wpcontent/uploads/2020/06/Informe-Anual_CEAR_2020_.pdf CEAR. “Informe 2021: las personas refugiadas en España y Europa”. Disponible en: https://www.cear.es/wpcontent/uploads/2021/06/Informe-Anual-CEAR-2021.pdf COMISIÓN EUROPEA. Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo de 23 de septiembre de 2020. Disponible en: https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/new-pact-on-migrationand-asylum-package_1.pdf Daunis Rodríguez, Alberto. El Derecho penal como herramienta de la política migratoria. Tirant lo Blanch, Valencia, 2010. De Lucas, Javier.; Naïr, Sami. Mediterráneo: el naufragio de Europa. Tirant humanidades, Valencia, 2015, pp.5-10. EUROSTAT, “Asylum statistics” Data extracted on 16 March 2021. Disponible en: https://ec.europa.eu/eurostat/statisticsexplained/index.php?title=Asylum_statistics Goodwin-Gill, Guy. S. Non-refoulement and the new asylum seekers. Routledge, 2017. Gortázar Rotaeche, Cristina. “Los refugiados de facto”. Migraciones. Publicación Del Instituto Universitario De Estudios Sobre 226 Mercedes Uceda Yela REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, volumen 79, enero-junio (2022): 210-226 ISSN 2530-9854 Migraciones, pp. 95-106. Disponible en: https://revistas.comillas.edu/index.php/revistamigraciones/article/vie w/5009 Gutiérrez González, Alicia. “Los Desafios de la Politica Migratoria y de Asilo en la Unión Europea”. InterNaciones, (18), 2009, pp. 25-42. DOI: https://doi.org/10.32870/in.v0i18.7119 Ríos Beatriz. “Los 10 desafíos de la recuperación europea”. Actualidad Económica, nº26, 2020. Disponible en: https://vpnssl.urjc.es/dana/home/index.cgi/magazines/los-10desafíos-de-larecuperación-europea/docview/2444132894/se2?accountid=14730 Zamora, Cristina. Violencia contra las mujeres y refugio: estudio de la concesión del estatuto de refugiada desde una perspectiva de género. Tirant Lo Blanch, Valencia, 2019.