Modelos de crecimiento urbano: estrategias de planificación y sostenibilidad en Cantabria

ACE 12 MODELOS DE CRECIMIENTO URBANO. ESTRATEGIAS DE PLANIFICACIÓN Y SOSTENIBILIDAD EN CANTABRIA SOLEDAD NOGUÉS LINARES Y HENAR SALAS OLMEDO ACE: Architecture, City and Environment = Arquitectura, Ciudad y Entorno [en línea]. 2010, Año 4, núm. 12 Febrero. P. 43-58 ISSN: 1886-4805 Website access: http://www-cpsv.upc.es/ace/Articles_n10/Articles_pdf/ACE_12_SA_12.pdf UPCommons Access: http://hdl.handle.net/2099/8552 ACE 12 REGIONAL DEVELOPMENT MODELS. SUSTAINAIBLE PLANNING STRATEGIES IN CATABRIA Key words: Urban Patterns, Spatial Planning, Strategies for Sustainable Development, Cantabria. Abstract Urban sprawl is now transforming the land use pattern of Spanish cities from the compact to the dispersed city, which eventually has shown to be less sustainable. Polycentric systems based on decentralised concentration are possible solutions for a more balanced territory. In this paper, the urban hierarchy of Cantabria (Spain) is analyzed using a comparison based on Nelson's index and being services, work centres, and the relations of intermunicipal dependence to accede to retail and services the input data. The results have served to propose a territorial balanced system, so breaking the progressive trend of coastal concentration of both population and activities. Finally measures that encourage transport, land use and spatial planning policies are suggested. These measures require a higher co-operation between public administrations and also between these and the social and economic agents , and the definition of midand longterm strategies. ACE© AÑO IV, núm.12, FEBRERO 2010 | MODELOS DE CRECIMIENTO URBANO. ESTRATEGIAS DE PLANIFICACIÓN Y SOSTENIBILIDAD EN CANTABRIA Soledad Nogués Linares y Henar Salas Olmedo 43 MODELOS DE CRECIMIENTO URBANO. ESTRATEGIAS DE PLANIFICACIÓN Y SOSTENIBILIDAD EN CANTABRIA NOGUÉS LINARES, Soledad1 SALAS OLMEDO, Henar2 Remisión inicial: 29-7-2009 Remisión definitiva: 12-1-2010 Palabras clave: modelos urbanos, ordenación del territorio, estrategias de desarrollo sostenible, Cantabria. Resumen El fenómeno de la dispersión urbana está modificando el modelo de ocupación del suelo de las ciudades españolas propiciando así que ciudades tradicionalmente compactas hayan experimentado un crecimiento disperso, que a la larga resultará ser poco sostenible. Como solución a esta problemática se consideran los sistemas policéntricos. Se realiza una comparación basada en el índice de Nelson de la jerarquía urbana de Cantabria a partir de servicios y centros de trabajo, y de las relaciones de dependencia intermunicipal para acceder al comercio y servicios. Los resultados han servido para proponer un sistema territorial equilibrado rompiendo la progresiva tendencia de litoralización de la población y actividades. Finalmente se plantean medidas que fomenten la integración de las políticas de transporte, de planificación urbanística y de ordenación del territorio, basándose en la coordinación y cooperación administrativa y de los agentes sociales, y en la definición de estrategias a medio y largo plazo. 1. La evolución reciente de los procesos urbanos Actualmente se distingue entre tres tipos de modelos espaciales, conocidos en el ámbito científico como la ciudad compacta, la ciudad dispersa y los sistemas policéntricos. En la realidad, estos modelos teóricos se superponen entre sí y con diferentes niveles de intensidad, lo que hace que los sistemas urbanos reales sean estructuras híbridas resultado de las diferentes estrategias territoriales bajo las que se han desarrollado a lo largo de la historia. En 1Soledad Nogués: Departamento de Geografía, Urbanismo y Ordenación del Territorio, Universidad de Cantabria. Santander, Cantabria, España. Correo de contacto: [email protected]s 2 Henar Salas Olmedo está becada por el Programa de ayudas de Personal Investigador en formación Predoctoral de la Universidad de Cantabria cofinanciado por el Gobierno de Cantabria. ACE© AÑO IV, núm.12, FEBRERO 2010 | MODELOS DE CRECIMIENTO URBANO. ESTRATEGIAS DE PLANIFICACIÓN Y SOSTENIBILIDAD EN CANTABRIA Soledad Nogués Linares y Henar Salas Olmedo 44 este sentido, Ma y Banister (2007) señalan que muchas ciudades compactas o monocéntricas han desarrollado pautas de descentralización, en detrimento del modelo de ciudad central. Particularmente las ciudades españolas se han desarrollado tradicionalmente de forma compacta, siendo en las últimas décadas cuando el crecimiento urbano se ha extendido por la periferia absorbiendo en algunos casos, como en la vertiente cantábrica, algunos pequeños núcleos cercanos. 1.1. El desarrollo urbano moderno hasta la generalización del automóvil En América se da una clara relación entre transporte y forma urbana desde el siglo XIX (Muller, 1995; Anas et al., 1998); mientras en Europa el origen medieval de muchos centros urbanos (de los siglos XIII y XIV (Mumford, 1961) les confiere unas características que marcan una clara diferencia respecto a los asentamientos americanos. (Sommers, 1983) establece que los cuatro factores principales que explican estas diferencias son la larga historia de estas ciudades, la elevada densidad de población, la escasez de suelo y un poderoso control gubernamental sobre el proceso de urbanización de los terrenos. McCarthy y Danta ofrecen una explicación más extensa, de la que cabe resaltar el papel del muro medieval en la contención del crecimiento urbano hasta el siglo XIX, el papel de los ensanches planificados como receptores de población y la mayor vitalidad del centro de la ciudad. Hasta mediados del siglo XIX, los núcleos de población se localizan preferentemente junto a las principales vías de transporte de mercancías (puertos, ríos y canales); a lo que en Europa hay que añadir otros factores, siendo los emplazamientos estratégicos por motivos militares, religiosos o incluso comerciales los más significativos (Geyer, 2002). Posteriormente es el ferrocarril junto a los puertos, el principal elemento de atracción para la localización de actividades industriales. Al igual que en la escala nacional o regional, en la escala local también existe una tendencia hacia la centralización, que (Anas et al, 1998) explican por la aún carestía de las comunicaciones intraurbanas. Como resultado, el centro de las ciudades es ocupado, no sólo por la población, sino también por actividades productivas. Esta preferencia de la población por el centro de las ciudades se invierte en Norteamérica con la llegada de los sistemas de transporte público. El tranvía permite a las clases medias instalarse en las afueras de la ciudad, en particular en las proximidades de los ejes de transporte, donde el suelo es más barato y pueden adquirir una vivienda más amplia y con mejores condiciones que las situadas en el centro de la ciudad, donde existen problemas de congestión, suciedad, polución, ruido y oscuridad (Hirt, 2007 b). Sin embargo, como muestra Hartshorn (1980), las ciudades europeas a principios del siglo XX siguen tendiendo hacia la concentración, y es que el centro, especialmente significativo como espacio público en las ciudades mediterráneas (McCarthy y Danta, 2003), conserva un peso mucho mayor y, además, el sistema de calles irregulares y estrechas dificulta el transporte. ACE© AÑO IV, núm.12, FEBRERO 2010 | MODELOS DE CRECIMIENTO URBANO. ESTRATEGIAS DE PLANIFICACIÓN Y SOSTENIBILIDAD EN CANTABRIA Soledad Nogués Linares y Henar Salas Olmedo 45 1.2. La ciudad dispersa Los procesos de industrialización y la generalización del uso del automóvil marcan un punto de inflexión en el desarrollo urbano de los países occidentales, donde los problemas de congestión y contaminación estaban emergiendo (Grant, 2002). Tanto en Estados Unidos como en Europa se han aplicado políticas de zonificación, que evitan la mezcla de determinados usos, con el principal objetivo de mejorar la calidad de vida de las zonas residenciales y de los centros de trabajo. La Carta de Atenas (Le Corbusier, 1943) dio el apoyo definitivo a este concepto urbanístico, si bien existen diferencias en su aplicación entre Europa y América. Como explica (Hirt,2007 a), las políticas de zonificación americanas se basan en áreas de un único uso, donde las unidades residenciales no se mezclan con otros usos, en contraste con el planeamiento alemán, y europeo en general, que permite la mezcla de edificios residenciales y pequeñas unidades de comercio. (Galster et al.,2001) profundizan en la definición del sprawl, a través de una serie de elementos que posteriormente (Ewing et al.,2002) reducen a cuatro factores definitorios, en los que las diferentes formas del sprawl obtienen valores bajos: densidad de viviendas; mezcla de uso residencial, centros de trabajo y servicios a escala de vecindario; fortaleza de los nodos de actividad y centros urbanos; y accesibilidad de la red de calles. La disponibilidad de suelo es un factor que juega un papel fundamental en la explicación del desarrollo del sprawl en las ciudades americanas respecto a las europeas. Este hecho explica, junto con factores tradicionales políticos, administrativos, fiscales, etc. (Dupuy, 1999), que las ciudades europeas hayan crecido tradicionalmente de forma compacta (Gayda y Lautso, 2007), siendo habitual la residencia en bloques de pisos para todos los estratos sociales (McCarthy y Danta, 2003). Como consecuencia, cuando en Norteamérica el patrón de desarrollo disperso está vinculado con la industrialización y la aparición del vehículo privado, aún antes de su generalización (Muller, 1995; Anas et al., 1998), en Europa se mantiene el desarrollo compacto hasta bien entrado el siglo XX, asociándose el cambio no a la ciudad industrial (que crece en forma de polígonos, new towns y villes nouvelles (Serratosa, 1999) sino, como apunta (Font ,2002-2003), a la etapa postindustrial. En el sur de Europa, este proceso es aún más tardío (Pujadas, 2005) y menos intenso (Monclús, 2000). Así, en Europa el cambio en el modelo de crecimiento se produce tras la crisis de 1973 (Santos, 2001), extendiéndose primero a lo largo de los principales ejes de comunicación y después a las zonas intersticiales, cuando la calidad de las carreteras y la tasa de motorización hacen que cualquier punto de la periferia urbana sea altamente accesible. Dentro de este crecimiento disperso, existen matices diferentes entre países: como explica (Entrena, 2005), en España y Alemania los ayuntamientos fomentan la construcción de viviendas porque supone beneficios para sus finanzas, lo que ha dado lugar a espacios yuxtapuestos, poco o mal planificados en conjunto, mientras que en el Reino Unido existen restricciones al desarrollo urbano en el medio rural para conseguir espacios más organizados. La fase más reciente de este fenómeno es el traslado de las empresas hacia los nodos de más alta accesibilidad, conformando las denominadas “edge cities” (Garreau, 1991). En España, y en Europa están ligadas, como señalan (Santos, 2001) y (Fernández, 2003), a la mejora del transporte, la zonificación y desconcentración empresarial, y a los procesos crecientes de ACE© AÑO IV, núm.12, FEBRERO 2010 | MODELOS DE CRECIMIENTO URBANO. ESTRATEGIAS DE PLANIFICACIÓN Y SOSTENIBILIDAD EN CANTABRIA Soledad Nogués Linares y Henar Salas Olmedo 46 terciarización e informatización, si bien, según (Monclús, 1998), no se ha producido un vaciamiento del CBD tan pronunciado como en las ciudades de Estados Unidos. Para algunos, la ciudad dispersa es, además, la respuesta a la fusión sociocultural de los valores rurales y urbanos, hasta el punto de que autores, como (Weber, 1963), (Gordon y Richardson, 1997), (Fernández, 2003) o (Kahn, 2007) afirman que este modelo, con unas pautas de ordenación adecuadas, es deseable por aproximarse a las nuevas preferencias de la población. Por el contrario, la mayoría de autores hacen hincapié, como (Ewing, 1997) o (Downs, 1999), en las consecuencias no deseadas de esta forma de crecimiento en términos de escasa accesibilidad y dependencia del vehículo privado; polución; alteración del paisaje; ineficiencia y dificultad de gestión del uso residencial y de infraestructuras, servicios y equipamientos derivada de la segregación de usos; escasez de vida pública; y problemas relacionados con la pobreza en los centros de las ciudades. Además, (Entrena, 2005) añade que la mencionada sensación de aumento de calidad de vida en la población no considera los perjuicios en términos de dependencia del vehículo privado, congestión y contaminación. 1.3. El redescubrimiento de los beneficios de la ciudad compacta En 1990 la Comisión para las Comunidades Europeas publicó el Libro Verde sobre Medio Ambiente Urbano, donde se tratan los problemas sociales y ambientales derivados de la ciudad dispersa. Este documento sugiere la renovación de la ciudad central para atraer empresas y residentes, lo que junto con la mejora del transporte público, reduciría la congestión del tráfico. Esta contribución llevó a la definición de la ciudad compacta como la estrategia de planeamiento alternativa a los procesos de dispersión urbana y a los problemas derivados del sprawl. Thomas y (Cousins, 1996) resumen las principales características asociadas a la ciudad compacta: uso intensivo del espacio en la ciudad; compacidad e integración (mezcla) de usos del suelo; actividad centralizada; y crecimiento dentro de los límites de la ciudad. Los beneficios esperados de esta estrategia son compartidos por la mayoría de autores, siendo los más comúnmente mencionados, como señala (Burton, 2000), la mejora en la eficiencia del transporte público; el fomento del transporte a pie y/o en bicicleta; la conservación del paisaje (por un menor consumo de suelo); la reducción de la necesidad de viajar en vehículo privado, y por tanto de las emisiones; el mejor acceso a equipamientos y servicios; la mejor utilización y menor coste de las infraestructuras; y la revitalización y regeneración de las áreas urbanas. A pesar de que la mayoría de los autores muestran su acuerdo en fomentar una mayor compacidad de las ciudades, los estudios empíricos sobre casos concretos ofrecen resultados algo dispares entre sí. Por ejemplo, (Nijkamp et al.,1996) evalúan cuatro escenarios en la región del Randstat y concluyen que la opción más sostenible es la tendente a la concentración espacial; como también opinan (Behan et al,2008) o (Song y Knaap, 2004) entre otros. (Rueda ,2002) propone la ciudad mediterránea tradicional como modelo que mejor se puede adaptar a los objetivos de sostenibilidad por sus características de compacidad, multifuncionalidad y heterogeneidad. Por el contrario, autores como (Thomas y Cousins, 1996) muestran sus reservas respecto a los objetivos de empleo, consumo de energía y transporte. Otros problemas detectados en ACE© AÑO IV, núm.12, FEBRERO 2010 | MODELOS DE CRECIMIENTO URBANO. ESTRATEGIAS DE PLANIFICACIÓN Y SOSTENIBILIDAD EN CANTABRIA Soledad Nogués Linares y Henar Salas Olmedo 47 ciudades compactas europeas son la congestión (Catalán et al., 2008); el sobre desarrollo en algunas áreas (Williams et al., 1996); o la ausencia de beneficios sociales claros (Burton, 2000, Hirt, 2007 a); además de cierto grado de incertidumbre sobre los beneficios medioambientales por la elevada intensidad de consumo del suelo ocupado, como señala (Ferrás, 2000). (Van der Waals, 2000) aún desconfiando de las comparaciones entre modelos puros, se muestra más optimista y propone estrategias de ciudades compactas no extremistas como solución más adecuada para frenar el fenómeno del sprawl y conseguir beneficios medioambientales a largo plazo. Para (Neuman,2005) la sostenibilidad de la ciudad dependerá, no del modelo de crecimiento, sino de lo sostenible que sea el comportamiento de sus habitantes. 1.4. La descentralización concentrada: sistemas policéntricos Desde comienzos de los años 90 del siglo XX se viene hablando de los sistemas policéntricos de ciudades o regiones urbanas policéntricas para referirse a procesos de descentralización concentrada que lleven a ciudades de tamaño y trama de escala humana, en el cumplimiento de objetivos de descongestión y revitalización del centro y fortalecimiento de sinergias a diferentes escalas, tal como sugiere (Serratosa,1999). En este sentido, (Priemus y Zonneveld, 2004) muestran la idea de policentrismo que subyace en la Estrategia Territorial Europea (ETE) (Comisión Europea, 1999), que implica la promoción de ciudades compactas de mediano tamaño a través de su potencial endógeno y la cooperación entre áreas urbanas como un medio de alcanzar una región conectada física y funcionalmente. La clave es combinar el crecimiento económico y la cohesión socio-espacial. En España, (Zárate, 2003) explica cómo las ideas del modelo policéntrico han guiado la ordenación del territorio en la Comunidad de Madrid en los últimos años, utilizando la especialización funcional como estrategia de dinamización de los núcleos menos favorecidos en épocas anteriores. Por su parte, (Pujadas, 2005) habla también en términos de policentrismo o nuevas centralidades para referirse al proceso que se está llevando a cabo recientemente en la región metropolitana de Barcelona, donde algunas ciudades medias son capaces de satisfacer la demanda de trabajo y servicios de determinadas poblaciones que ya no son tan dependientes del centro. En consecuencia, algunos de los posibles beneficios de una estructura espacial basada en la interacción entre múltiples centros son: la mejora de las funciones de los centros de ciudades medianas (Capello, 2000); el alivio de la polarización (Catalán et al., 2008); evitar la dispersión urbana, el exceso de dependencia del vehículo privado, el declive del centro de la ciudad y la polarización social extrema (Parr, 2004); o proveer a las pequeñas ciudades de una mejor ventaja competitiva (Davoudi, 2003). Estos beneficios se incluyen dentro de los objetivos del informe del Observatorio en red de la ordenación del territorio europeo (ESPON, 2006) sobre el potencial que tienen las ciudades medianas y pequeñas (SMESTOs) en la configuración de sistemas policéntricos en la Unión Europea. Precisamente el potencial de estos núcleos, que se llegaron a denominar shirinking cities por el declive que sufrieron en la época de migración a las grandes ciudades, es que por su dimensión pueden ser capaces de combinar la existencia ACE© AÑO IV, núm.12, FEBRERO 2010 | MODELOS DE CRECIMIENTO URBANO. ESTRATEGIAS DE PLANIFICACIÓN Y SOSTENIBILIDAD EN CANTABRIA Soledad Nogués Linares y Henar Salas Olmedo 48 de una masa crítica que asegure la viabilidad de empresas y servicios (masa crítica y centralidad (Capello, 2000), con una elevada calidad de vida (acceso a espacios libres, escasos niveles de congestión…). Concretamente, (Banister, 2007) cifra el tamaño demográfico óptimo para este tipo de asentamientos en unos 25.000 - 50.000 habitantes. A pesar de que existen ciertas incertidumbres sobre el papel y la idoneidad de los sistemas policéntricos (coordinación de planificación urbana y territorial (Priemus y Zonneveld, 2004); necesidad de interacciones funcionales y medidas a largo plazo (Davoudi, 2003); y aplicación en todas las escalas (Hall y Pain, 2006)), hasta el momento estos mismos autores coinciden en que se trata de un modelo en desarrollo y que por tanto aún está en “periodo de pruebas” (Parr, 2004) y sorteando múltiples dificultades de gestión (Braun, 2006). En palabras de (Brabec y Lewis, 2002), es necesario hacer de la sostenibilidad urbana un concepto regional. 2. El sistema urbano de Cantabria Cantabria es una región del norte de España que apenas supera el medio millón de habitantes, siendo su capital, Santander, la ciudad más poblada con poco más de 180.000 habitantes (INE, 2008). Tiene una localización periférica respecto a los sistemas urbanos superiores en que se inserta (Bilbao–España–Unión Europea), lo que en cierta medida ha retrasado la aparición de los procesos de dispersión urbana que se han tratado en el apartado anterior. Sin embargo, en los últimos años se ha producido una intensa expansión del uso urbano, sobre todo residencial, desde las principales ciudades hacia municipios cercanos, lo que ha agravado la situación de fragilidad de un sistema de asentamientos en el que las pocas ciudades medias (entre 10.000 y 50.000 habitantes en la escala de esta región) cada vez tienen un papel menor. Concretamente, el entorno de la Bahía de Santander y el eje que lo une con el área de Torrelavega (segunda ciudad de la región) a través de la autovía A-67 es la zona que concentra más población y actividades (más de las tres cuartas partes del conjunto regional) y la que está experimentando una mayor transformación en forma de desarrollo urbanístico con rasgos similares a los descritos para el fenómeno del sprawl. En efecto, en los últimos años muchos espacios agrarios se han transformado en urbanizaciones de uso exclusivo residencial, con una baja densidad de ocupación, redes de calles inconexas entre urbanizaciones y alejadas de centros de trabajo, servicios y equipamientos. A su vez, también se han desarrollado en esta zona espacios de uso exclusivamente comercial (en forma de centros comerciales) o industrial (polígonos industriales). ACE© AÑO IV, núm.12, FEBRERO 2010 | MODELOS DE CRECIMIENTO URBANO. ESTRATEGIAS DE PLANIFICACIÓN Y SOSTENIBILIDAD EN CANTABRIA Soledad Nogués Linares y Henar Salas Olmedo 49 Estas transformaciones han dado lugar a una progresiva polarización demográfica y productiva en la franja litoral, ocupando una superficie cada vez mayor y aumentando los desequilibrios con el interior de la región. Para reducir el desequilibrio regional y la presión sobre el sector costero central, es necesario potenciar el crecimiento compacto de determinados núcleos de la red urbana, núcleos que tengan una adecuada capacidad y relaciones para tener funciones supramunicipales, siendo necesarias medidas urbanísticas (que prioricen el desarrollo en terrenos urbanizados y desocupados con unas densidades mínimas y mezcla de usos del suelo) y de ordenación del territorio (con estrategias de localización de servicios y equipamientos de carácter supramunicipal y de fomento del transporte público). Para comprender la situación del sistema urbano de Cantabria, y con ello las medidas que luego se proponen, se aborda un análisis de la jerarquía y problemática de su red urbana. En primer lugar, se ha hecho un filtro de las entidades combinando servicios cuya frecuencia de demanda es diaria (centros de educación secundaria), semanal (ferias, lonjas y mercados) o esporádica pero de gran importancia en el momento en que se necesita (centros sanitarios de atención primaria y hospitales, juzgados, oficinas comarcales de la Consejería de Desarrollo Rural, Ganadería, Pesca y Biodiversidad y oficinas del Servicio Cántabro de Empleo), de manera que la muestra sobre la que se efectúa el análisis es de las 55 entidades singulares que contiene alguno de estos servicios supramunicipales. La mayor parte de estos núcleos se localiza en la franja costera central y, en segundo término, en la costa oriental y en el eje perpendicular del Besaya. En el interior de la región los servicios de alcance supramunicipal son más escasos y se localizan preferentemente en núcleos que están en el cruce de dos o más carreteras autonómicas. La Tabla 1 muestra las entidades de población seleccionadas en atención a los servicios supramunicipales y número de establecimientos que poseen y clasificadas en rangos según el índice de Nelson3. La columna A representa la jerarquización de los núcleos de acuerdo con la oferta de servicios y comercios y otros centros de trabajo; mientras que en la columna B se han agrupado los núcleos en función de la demanda que están satisfaciendo en la actualidad según el número de municipios a que abastecen (Gobierno de Cantabria, 2008). 3 Se ha elegido la clasificación del índice de Nelson por ser de frecuente uso en el análisis geográfico en general, y también en estudios de jerarquía urbana y/o delimitación de áreas de influencia, como puede verse en los estudios de Precedo (1974) o Barra (1988). En este caso se ha combinado la aplicación de este índice a dos variables, resultando 8 rangos. ACE© AÑO IV, núm.12, FEBRERO 2010 | MODELOS DE CRECIMIENTO URBANO. ESTRATEGIAS DE PLANIFICACIÓN Y SOSTENIBILIDAD EN CANTABRIA Soledad Nogués Linares y Henar Salas Olmedo 56 FERRÁS, Carlos. La Urbanización del Campo y la Desconcentración Urbana. Análisis Empírico Comparado de Casos en Irlanda y España. Boletín de la A.G.E., (29): 73-92, 2000. FONT, Antonio. La Renovación del Planeamiento Urbanístico. Ciudades, (7): 77-81, 20022003. WRESTLING Sprawl to the Ground: Defining and Measuring an Elusive Concept por George Galster, Royce Hanson, Michael R. Ratcliffe, Harold Wolman, Stephen Coleman y Jason Freihage. Housing Policy Debate, 12(4): 681-717, 2001. GARREAU, Joel. Edge Cities. Life on the New Frontier. New York, Anchor Books, 1991. 576 p. GAYDA, Sylvia y LAUTSO, Kari. Urban Sprawl and Transport. En: MARSHALL, Stephen y BANISTER, David, eds. Land use and transport. 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