La política de las comunicaciones electrónicas de la Unión Europea

LA POLÍTICA DE LAS COMUNICACIONES ELECTRÓNICAS DE LA UNIÓN EUROPEA LA POLÍTICA DE LAS COMUNICACIONES ELECTRÓNICAS DE LA UNIÓN EUROPEA Antonio Alabau y Luis Guijarro Antonio Alabau Luis Guijarro Antonio Alabau y Luis Guijarro [email protected] [email protected] LA POLÍTICA DE LAS COMUNICACIONES ELECTRÓNICAS DE LA UNIÓN EUROPEA EDITORIAL UNIVERSITAT POLITÈCNICA DE VALÈNCIA Primera edición, 2011 © de la presente edición: Editorial Universitat Politècnica de València www.editorial.upv.es Distribución: [email protected] Tel. 96 387 70 12 © Antonio Alabau Luis Guijarro Imprime: Fustabloc S.L. ISBN: 978-84-693-6958-6 Ref. editorial: 592 Reconocimiento-NoComercial-SinObraDerivada 3.0 España Este documento está bajo una licencia de Creative Commons. Se permite libremente copiar, distribuir y comunicar públicamente esta obra siempre y cuando se reconozca la autoría y no se use para fines comerciales. No se puede alterar, transformar o generar una obra derivada a partir de esta obra. Licencia completa: http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/es/ Impreso en España Prof. Antonio ALABAU Nació en Alfafar (Valencia) en 1947, es Doctor Ingeniero de Telecomunicación por la Universidad Politécnica de Madrid (1973), Doctor Ingeniero por la Universidad Paul Sabatier de Toulouse - Francia. (1972) e Ingeniero de Telecomunicación por la Universidad Politécnica de Madrid (1969) Jubilado desde 2009, ha sido Catedrático de Política de Telecomunicaciones en la Universidad Politécnica de Valencia (19962009), titular de la Cátedra "Jean Monnet" Política de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información de la Unión Europea (1997-2006), Director del Área de Telecomunicaciones en el Grupo DRAC, en Valencia (1989-94). Director en el Grupo de Empresas de Electrónica e Informática del Instituto Nacional de Industria, en Madrid (1982-88), Profesor en la Escuela Técnica Superior de Ingenieros de Telecomunicación de Barcelona (1972-82) así como Profesor Visitante en diversas Universidades en la Unión Europea y Oriente Medio. Dr. Luis GUIJARRO Nació en Xixona (Alicante) en 1970, es Doctor Ingeniero de Telecomunicación (1998) e Ingeniero de Telecomunicación (1993) por la Universidad Politécnica de Valencia (UPV). Es Profesor Titular de Política de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información en la Escuela de Ingenieros de Telecomunicación de la UPV (1995-2010). Ha sido colaborador de la Cátedra Jean Monnet de Política de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información en la Unión Europea (1997-2006) y Director del Área de Estudios y Programas (2004-2006) y del Área de Posgrado Oficial (2006-2007) en el Rectorado de la UPV. Su investigación se centra en la Administración electrónica, donde aborda la normalización para la interoperabilidad técnica y organizativa, y en la Regulación y en la Política de las telecomunicaciones, donde aborda el desarrollo de modelos tecnológicos y económicos. A nuestros amigos los responsables de la Política de las Telecomunicaciones del Ministerio de Comunicaciones y Tecnología de la República Árabe Siria, que estrenaron su primera Ley de Telecomunicaciones en junio de 2010. ¡Bienvenidos al Club! 7 ÍNDICE PRÓLOGO ................................................................................................................................. 15 CAPÍTULO 1: INTRODUCCIÓN ................................................................................................ 21! CAPÍTULO 2: UNA VISIÓN DE CONJUNTO DE LA POLÍTICA DE TELECOMUNICACIONES DE LA UNIÓN EUROPEA ............................... 27! 1.-!INTRODUCCIÓN .................................................................................................................... 27! 2.-!ASPECTOS BÁSICOS DE LA POLÍTICA DE LAS COMUNICACIONES ELECTRÓNICAS DE LA UNIÓN EUROPEA ...................................................................... 28! 2.1.-!Actuaciones de la Unión Europea ................................................................................. 28! 2.2.-!La Política de las Comunicaciones electrónicas y Regulación ..................................... 28! 2.3.-!Bases jurídica del desarrollo del Marco Regulatorio de las Comunicaciones electrónicas ........................................................................................ 29! 3.-!TELECOMUNICACIONES, COMUNICACIONES ELECTRÓNICAS Y SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN .................................................................................... 30! 3.1.-!Telecomunicaciones y Comunicaciones electrónicas. .................................................. 30! 3.2.- La Convergencia ........................................................................................................... 32! 3.3.-!Telecomunicaciones, Comunicaciones electrónicas y Sociedad de la Información. .... 34! 3.4.-!El papel de las Instituciones Europeas en la Política de las Comunicaciones electrónicas ........................................................................................ 35! 4.-!LAS ETAPAS DE LA UNIÓN EUROPEA ............................................................................. 35! 4.1.- Las Etapas de la Comisión Jenkins 1976 – 1981 y de la Comisión Thorn 1981-1985 36! 4.2.- La Etapa de la Comisión Delors 1985-1994 ................................................................. 36! 4.3.- La Etapa de la Comisión Santer 1995-1999 .................................................................. 37! 4.4.- La Etapa de la Comisión Prodi. 1999 - 2004 ................................................................ 38! 4.5.- La etapa de la Comisión Barroso. A partir 2004 .......................................................... 39! 5.- !LOS TIPOS DE ACTUACIÓN EN LA POLÍTICA DE LAS COMUNICACIONES ELECTRONICAS .................................................................................................................... 40! 5.1.- El proceso de Liberalización ......................................................................................... 40! 5.2.- El proceso de Armonización de las legislaciones de los Estados miembros ................ 41! 5.3.- La Normalización y la Certificación de equipos ........................................................... 42! 5.4.- Las medidas correctoras de la libre competencia .......................................................... 43! 5.5.- Otros aspectos de la Política de las Comunicaciones electrónicas ................................ 43! 6.-!LAS ETAPAS DE LA POLÍTICA DE COMUNICACIONES ELECTRÓNICAS ................ 44! 6.1.- Etapa 1977-1986. Los primeros pasos .......................................................................... 44! 6.2.- Etapa 1987-1998. Primer Marco regulatorio de las Telecomunicaciones .................... 44! 6.3.- Etapa 1999-2005. Primera reforma de la Política de las Comunicaciones electrónicas 45! 6.4.- Etapa 2005-2010. Segunda reforma de la Política de los Comunicaciones electrónicas ....................................................................................................................................... 45! 7.- CONCLUSIONES ....................................................................................................................... 46 La Política de las Comunicaciones Electrónicas de la Unión Europea 8 CAPÍTULO 3: LAS ETAPAS PRELIMINARES DE LA POLÍTICA DE TELECOMUNICACIONES. PERÍODO 1977 – 1986 ...................................... 49! 1.- INTRODUCCIÓN .................................................................................................................... 49! 2.-!LOS PRIMEROS PASOS DE LA POLÍTICA DE TELECOMUNICACIONES. .................. 49! 2.1.- Antecedentes y situación del entorno ............................................................................ 49! 2.2.- Las primeras propuestas de la Comisión, de septiembre de 1980 ................................. 51! 2.3.- La Resolución del Parlamento, de marzo de 1981 ........................................................ 53! 2.4.- La reacción del Consejo ................................................................................................ 53! 2.5.- !La situación en Gran Bretaña y en los Estados Unidos. El asunto British Telecom ..... 54! 2.6.- La nueva propuesta de la Comisión, de junio de 1983 ................................................. 54! 2.7.- La propuesta de la Comisión, de septiembre de 1983 ................................................... 55! 2.8.- La Resolución del Parlamento, de marzo de 1984 ........................................................ 57! 2.9.- La propuesta de la Comisión, de mayo de 1984 ........................................................... 58! 2.10.- El acuerdo del Consejo, de diciembre de 1984 ............................................................. 58! 2.11.-!Comentarios sobre los primeros pasos de la Política de Telecomunicaciones .............. 59! 3.-!LOS PRIMEROS ACTUACIONES EN TELECOMUNICACIONES EN LA POLÍTICA DE COHESIÓN. ............................................................................................................................. 60! 3.1.- Política Regional y Política de la Cohesión. Visión de conjunto .................................. 60! 3.2.- Los Objetivos de la Cohesión en las estrategias de Telecomunicaciones de 1984. ...... 62! 4.- CONCLUSIONES .................................................................................................................... 64! CAPÍTULO 4: EL INICIO DE LA POLÍTICA DE NORMALIZACIÓN Y CERTIFICACIÓN DE LAS TELECOMUNICACIONES. PERÍODO 1977 – 1986 ......................................................................................... 67! 1.- INTRODUCCIÓN .................................................................................................................... 67! 2.- !NORMALIZACIÓN Y CERTIFICACIÓN DE LAS TELECOMUNICACIONES. UNA VISIÓN DE CONJUNTO ........................................................................................................ 67! 3.- !UN RESUMEN DE LA POLÍTICA DE NORMALIZACIÓN Y CERTIFICACIÓN EN LA UNIÓN EUROPEA .................................................................................................................. 69! 3.1.- La Política de Normalización en el Tratado de Roma ................................................... 69! 3.2.- Los compromisos del GATT relativos a la normalización técnica ............................... 70! 3.3.- El nuevo enfoque de la Política Comunitaria de Normalización. .................................. 71! 3.4.- La Normalización técnica después del Acta Única de 1986. ........................................ 73! 3.5.- La Política de Certificación en la Unión Europea. Consideraciones generales ............. 75! 3.6.- El planteamiento global de la Certificación en la Unión Europea ................................ 75! 4.-!LA NORMALIZACIÓN Y CERTIFICACIÓN EN TELECOMUNICACIONES EN EL PERÍODO 1977 – 1986. ........................................................................................................... 77! 4.1.- La primeras actuaciones sobre normalización en telecomunicaciones ......................... 77! 4.2.- La Decisión del Consejo sobre normalización en el campo de las Tecnologías de la Información y las telecomunicaciones, de diciembre de 1986. ..................................... 78! 4.3.-!El inicio de la Certificación y la apertura del mercado de terminales. .......................... 80! 5.- CONCLUSIONES .................................................................................................................... 81! 15 PRÓLOGO En su ya clásico argumento en defensa de la libertad económica como condición necesaria para la libertad política, Milton Friedman escribió, en Capitalism and Freedom (1962), que en determinadas circunstancias de mercado es posible que un monopolio sea la solución técnicamente más eficiente para satisfacer la demanda, y utilizó como ejemplo, para él evidente, la provisión de servicios de telefonía en un ámbito geográfico determinado. A estos casos Friedman los denomina “monopolios técnicos”, y nos dice que “cuando las condiciones técnicas hacen que el monopolio sea el resultado natural de la dinámica competitiva de las fuerzas del mercado, sólo caben tres alternativas: el monopolio privado, el monopolio público, o un mercado regulado desde la esfera pública.” Para Friedman, las tres alternativas son insatisfactorias, pero, al no existir otras opciones, aconseja optar en cada caso por “el mal menor”. Para Henry Calvert Simons, uno de los economistas liberales que influenciaron a los fundadores de la Escuela de Chicago, los resultados de la regulación pública de los monopolios estadounidenses de principios del siglo XX fueron tan desastrosos que le llevaron a pensar que el menor de los males seria el monopolio público; justo al contrario de lo que le ocurrió a Walter Eucken, uno de los padres de la economía social de mercado alemana, para quien el desastre del monopolio público de los ferrocarriles alemanes le convenció de que la regulación pública sería una solución mejor. A la vista de estas dos opiniones, en principio contrarias a lo que cabría esperar de la trayectoria ideológica de Simons y Eucken, Friedman concluye “a regañadientes” que “si es tolerable, el monopolio privado puede que sea el menor de los males”. No es de extrañar que para Milton Friedman, las telecomunicaciones del siglo XIX y mediados del XX fueran un ejemplo perfecto de monopolio técnico, ya que reunían todas las características que la teoría económica asigna a los que llama “monopolios naturales”: costes marginales decrecientes con grandes economías de escala y alcance, elevadas barreras de entrada y salida por los enormes costes hundidos, efectos de red, etc. Es por ello que, para este sector, en EE.UU. se había optado por la opción preferida por Friedman, el monopolio privado, mientras que en Europa los monopolios de telecomunicaciones funcionaron durante mucho tiempo como monopolios estatales. En defensa del monopolio privado, Friedman argumenta que “si la sociedad fuera tan estática que con toda seguridad las condiciones que producen el monopolio técnico hubieran de mantenerse a lo largo del tiempo, habría que tener poca confianza en que el monopolio privado fuera a ser mejor que las demás opciones”. Sin embargo, “en una sociedad que cambia con rapidez, estas condiciones también cambian, y es de suponer que tanto la regulación como el monopolio público puede que no sean capaces de responder adecuadamente a estos cambios y que, llegado el caso, sea más difícil eliminar la actuación contraproducente de una regulación o un monopolio público que en el caso de que monopolio sea privado”.1 Independientemente de lo que pensemos sobre las “virtudes” del monopolio privado, el argumento de Friedman acerca de los monopolios en general es bastante sólido, por lo menos en dos aspectos. En primer lugar, a la hora de señalar que pueden existir circunstancias en las que el monopolio sea el desenlace natural de un proceso competitivo que persigue la máxima eficiencia, y que en estos casos el repertorio de soluciones es más bien exiguo. Y, en segundo lugar, hay que reconocerle su perspicacia al señalar que la propia dinámica de la tecnología y del mercado puede afectar a las condiciones de monopolio natural, que es, precisamente, lo que parece que ha ocurrido en el caso de las telecomunicaciones en las últimas décadas. Seguramente, en la última etapa de su vida Friedman ya no 1 Friedman, Milton, Capitalism and Freedom, Fortieth Anniversary Edition, The University of Chicago Press, 2002, pág. 28. La Política de las Comunicaciones Electrónicas de la Unión Europea 16 pensara que las telecomunicaciones eran un ejemplo evidente de monopolio natural, y es precisamente este cambio el que llevó, tanto en los EE.UU. como en la Unión Europea, a replantearse en la década de los 1980 si las comunicaciones electrónicas debían seguir teniendo la consideración de sector monopolista, o si, por el contrario, había llegado el momento de abrirlas a la competencia. Como bien explica el libro que el lector tiene en sus manos, la situación de monopolio, público o privado, se mantuvo, en mayor o menor medida, hasta finales de siglo XX, cuando la Telecommunications Act de 1996 y la Directiva 96/1996 culminaron décadas de reformas, tanto en los EE.UU. como en la Unión Europea, que buscaban preparar a los distintos mercados de telecomunicaciones para entrar en una situación de plena competencia. Culminó en estas fechas una política de liberalización que tuvo sus inicios a finales de los años 1970, promovida en todos los ámbitos económicos por el triunfo de las ideas neoliberales que Reagan y Thatcher pusieron en práctica, muy influenciados, precisamente, por Milton Friedman. Esta práctica política, que persigue dejar en manos exclusivas del mercado las decisiones de asignación de los recursos económicos por considerar que se trata de un mecanismo óptimo, sigue de momento siendo un factor dominante en nuestros días, a pesar de que su aplicación al ámbito financiero haya provocado la mayor crisis económica después de la Gran Depresión. Sea como sea, nos encontramos hoy, casi veinticinco años después de iniciado el proceso de liberalización de las comunicaciones electrónicas europeas, en una encrucijada. El edificio regulatorio construido a partir de 1998 y materializado en el conjunto de Directivas de 2002, y en su revisión aprobada a finales de 2009, mantiene su foco principal en la apertura de las redes de los operadores incumbentes a los nuevos entrantes para que utilicen la llamada “escalera de inversión” como mecanismo de despliegue de infraestructuras propias, en la medida en que éstas estén justificadas por su progresiva captación de cuota de mercado. De esta manera se espera pasar, a medio plazo, de unos mercados estatales en los que los operadores incumbentes siguen manteniendo importantes cuotas de poder, a un mercado interior de alcance europeo en el que exista una competencia real, efectiva y sostenible, basada en infraestructuras que sean propiedad de cada uno de los principales actores del mercado, lo cual eliminaría, eventualmente, la necesidad de mantener la regulación. Sin embargo, este foco exclusivo en el acceso a las infraestructuras tradicionales de los incumbentes está hoy en entredicho, precisamente por un conjunto de circunstancias técnicas y económicas que han incidido, de nuevo, en las comunicaciones electrónicas, y que podemos englobar en el paradigma de Internet, las redes de nueva generación y todo el entramado económico que las nuevas redes de comunicaciones hacen posible a nivel global, trascendiendo fronteras y soberanías fiscales y legales. Al margen de las carencias e insuficiencias del proceso liberalizador vivido en la Unión Europea – como son, por ejemplo, la ausencia de una verdadera Política de Comunicaciones Electrónicas de la Unión Europea que dé forma rigurosa a lo que hoy son veintisiete políticas distintas, o la permanente confrontación entre la soberanía de los estados miembros y la supranacionalidad de la Unión, entre otras carencias que los autores señalan, acertadamente, en sus conclusiones – lo cierto es que esta constante evolución del sector, a remolque de cambios tecnológicos y económicos profundos y de gran alcance, dificulta en sobremanera, y puede que hasta ponga en cuestión la consecución de los objetivos que en su momento se fijaron, y que hoy se renuevan y amplían con la nueva Agenda Digital de la Unión Europea. Estos objetivos, entre los que se encuentran la creación de un mercado interior único, la incentivación de las inversiones en infraestructuras y el incremento de la competencia son, hasta cierto punto, contradictorios, lo que dificulta el diseño y puesta en práctica de una política regulatoria adecuada a su consecución en un entorno que, además, está sometido a cambios constantes. De entre estas dificultades merecen ser destacadas aquellas relacionadas con el despliegue de las Redes de Acceso de Nueva Generación (NGAN) llamadas a substituir a las antiguas redes de pares cobre que durante décadas han constituido el principal activo de los incumbentes, y alrededor de cuya compartición ha girado la regulación clásica del sector. La esperada Recomendación de la Comisión acerca del tratamiento regulatorio a aplicar a las NGA’s acaba de ver la luz después de un tortuoso proceso que ha durado tres años, y cuya conclusión los autores no han podido incorporar al texto por Prólogo 17 problemas de calendario. Sirvan por tanto las líneas que siguen de aportación al magnífico trabajo de síntesis y recorrido histórico realizado por Antonio Alabau y Luís Guijarro desde la cátedra de Política de las Telecomunicaciones y Sociedad de la Información de la Universidad Politécnica de Valencia, sin que ello necesariamente signifique que tengan que compartir lo que a continuación se expone. Como bien señala Andrea Renda,2 las NGAs y la consecución del mercado único son el tendón de Aquiles de la Agenda Digital Europea; una agenda que promete inaugurar una nueva era en la que los ciudadanos europeos hemos de alcanzar la prosperidad, el crecimiento económico y la productividad mediante la difusión de los nuevos servicios y tecnologías de la información que las modernas infraestructuras de comunicaciones electrónicas a alta velocidad han de hacer posibles. La consecución del mercado único europeo, que el Consejo quiere ver materializado antes del 2015, es el elemento clave de la nueva estrategia y puede que sea la reforma más importante jamás emprendida por la Unión, ya que se estima que un Mercado Único Digital puede incrementar el PIB europeo en más del 4%, además de proporcionar innumerables incentivos dinámicos a la innovación y los nuevos servicios. Aunque la Agenda Digital no explica en detalle cómo se alcanzarán estos objetivos en la práctica, lo que queda bastante claro es que no van a materializarse si no encontramos la forma de incentivar las inversiones en infraestructuras de banda muy ancha a nivel continental. Sin un despliegue importante de Redes de Nueva Generación, no resulta factible desarrollar los servicios innovadores que han de propiciar la e-inclusión, la e-sanidad, la educación continuada, el e-gobierno, las smart grids o el cloud computing, que se adivinan como esenciales para aumentar la productividad y eficiencia de nuestras economías. Desafortunadamente, existen todavía unos cuantos obstáculos a superar. En primer lugar, estamos lejos del mercado único, ya que, como dice la Comisaria Kroes, “Europa es todavía un puzle de mercados nacionales. No tenemos colas de camiones en las fronteras, pero estamos lejos del Mercado Único Digital”. Las diferencias, tanto en precios como en productos en la Europa de los veintisiete, son tan grandes que no se ve ni rastro de convergencia. Esta fragmentación de los mercados nacionales dificulta las inversiones en NGAs ya que, individualmente, es posible que los mercados nacionales no tengan la masa crítica necesaria para que las inversiones sean rentables en un plazo razonable. Además, un mercado único de alcance europeo precisa de actores que desplieguen en varios mercados nacionales al mismo tiempo, algo que queda muy lejos de la realidad que podemos observar. En segundo lugar, los estados miembros han adoptado posiciones divergentes frente a los varios borradores de la Recomendación de NGAs y en sus proyectos de ayuda al despliegue de estas redes, lo cual redunda en la fragmentación de los mercados. Por poner un ejemplo, la existencia de países en los cuales se ha separado funcionalmente la red del incumbente frente a otros en los que no ha sido así crea condiciones de competencia muy distintas de un país a otro. Además, la diversidad de medidas adoptadas por los distintos reguladores nacionales en ausencia de una Recomendación comunitaria ha contribuido aún más si cabe a esta fragmentación. La tecnología inalámbrica supone otro desarrollo que altera sensiblemente el entorno competitivo. Las redes 4G con estándares como el LTE prometen velocidades que se acercan a las de las redes fijas actuales. Si llegaran a materializarse, habría que definir mercados conjuntos fijo-móvil, lo cual implicaría otra reforma del marco regulador europeo que puede llevar varios años. Pero los operadores de plataformas móviles tampoco tienen la certidumbre legal necesaria para programar sus despliegues ya que la asignación de espectro es todavía una prerrogativa de los estados. 2 Renda, Andrea, NGAs and the single market: the achilles’ heel of the Digital Agenda, en Monitoring EU Telecoms Policy, NEREC, Madrid, Octubre 2010. La Política de las Comunicaciones Electrónicas de la Unión Europea 18 Finalmente, y a pesar de las discusiones actuales alrededor del concepto de “neutralidad de red”, es probable que las nuevas infraestructuras de banda ancha evolucionen hacia plataformas conjuntas de aplicaciones y servicios, lo cual requerirá una regulación “por capas” siguiendo la estructura de los protocolos IP. Una regulación que incentive las inversiones en la capa física, sin que éstas vayan en detrimento de la competencia sostenible en las capas superiores. Todo ello requerirá concretar el alcance de las normas que han de asegurar la neutralidad de estas redes y que han de fijar las reglas de la competencia en los niveles de transporte, aplicaciones y contenidos, sin olvidar la neutralidad de los motores de búsqueda, la no-discriminación en los “clouds” públicos y privados, y la protección de los datos personales en el nuevo universo digital que todo ello configura. En suma, es probable que las inversiones en nuevos despliegues de redes NGA no alcancen el volumen necesario en tanto no se requiera de los nuevos entrantes un esfuerzo inversor proporcionado; en tanto no se clarifiquen las reglas de neutralidad y diversidad en todo el ecosistema de Internet; y en tanto no tenga lugar una consolidación empresarial entre los distintos operadores de red europeos que les convierta en actores fuertes en un mercado de tamaño tal que justifique las inversiones en nuevas redes que todos esperamos. Es evidente que, con todas sus insuficiencias, el viejo modelo de monopolios supervisados, ya fueran públicos o privados, sí fue capaz de proporcionar a lo largo del tiempo servicios básicos de telecomunicaciones con una cobertura prácticamente universal en los territorios correspondientes pero, por lo que parece, el ejercicio liberalizador que iniciamos hace un par de décadas no ha conseguido todavía romper el nudo gordiano de la introducción de la competencia sin comprometer las inversiones deseables y necesarias. Esperemos que se consiga en los próximos años, ya que en caso contrario tendremos que volver a plantearnos la disyuntiva que magistralmente expuso Milton Friedman, por lo menos en lo que a infraestructuras físicas se refiere. Marcel Coderch Collell Vicepresidente de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones 19 19 CAPÍTULO 1 INTRODUCCIÓN 21 CAPÍTULO 1 INTRODUCCIÓN El libro que el lector tiene en sus manos —muy posiblemente, en sus pantallas— es la prueba fehaciente de que, como dice la canción, a modo de corolario del primer principio de la termodinámica, “nada se pierde, todo se transforma”3. Y ello, aplicado a una multiplicidad de aspectos relacionados con el libro. Porque… ¿quién les iba a decir a los funcionarios de la Comisión Europea, que aun en el año 2010, alguien les continuaría sacando los colores respecto al modo han venido llevando a cabo la liberalización de las telecomunicaciones en toda la Unión Europea a lo largo de veinte años? Y… ¿quién les iba a decir, además, que ese análisis —que no reproche— estaría tan fácilmente accesible en Internet? O… ¿quién les iba a decir a los estudiantes de ingeniería de telecomunicaciones que tendrían en sus manos —de nuevo, en sus pantallas— la historia de las telecomunicaciones antes de la aparición de Internet en sus casas? Porque en eso estaremos de acuerdo, en que las telecomunicaciones no nacieron con Internet. O, finalmente, ¿quién le iba a decir al primer autor del libro que un año después de su tan bien merecida jubilación este texto vería la luz? ¿O al segundo autor, que asumiría la responsabilidad de continuar este proyecto de analizar la política comunitaria en materia de telecomunicaciones? En definitiva, este libro es el resultado de la voluntad firme de sus autores de que la historia reciente de la política de las telecomunicaciones en el ámbito de la Unión Europea continúe siendo útil al colectivo de profesionales cuyo quehacer diario viene condicionado en mayor o menor medida por ese proceso. Podíamos, quizás, haber titulado este trabajo: Historia de la Política de las Comunicaciones electrónicas en la Unión Europea, pero que quede claro que no hemos querido hacerlo para no dar al lector la falsa impresión de que únicamente nos estábamos refiriendo al pasado. ¡Ni mucho menos! En este libro hemos procurado analizar, ciertamente en detalle, lo que sucedió con el objeto de tratar de entender mejor lo que vendrá. Y es que la Política de Comunicaciones electrónicas de la Unión Europea tiene un futuro tan importante y esperanzador como el de las propias Comunicaciones electrónicas, un futuro que también se decidirá durante 2010, cuando se desarrolle el plan de trabajo de la iniciativa de la Comisión denominada “Agenda Digital para Europa”. Pero quizás el lector se esté preguntando ¿qué son exactamente las Comunicaciones electrónicas? Después de estar toda la vida oyendo hablar de las Telecomunicaciones, creemos que la pregunta resulta pertinente y vamos a atrevernos a contestarla. Lo primero que hay que recordar es que el termino Comunicaciones electrónicas comenzó a ser utilizado en los documentos comunitarios a partir de la reforma el sector de las Telecomunicaciones iniciada en 1999. 3 Drexler, Jorge, “Todo se transforma”, Eco. Warner Music Spain. 2004. La Política de las Comunicaciones Electrónicas de la Unión Europea 22 Lo segundo que hay que aclarar es que la Unión Europea ha considerado, desde el principio, como Telecomunicaciones únicamente las redes y los servicios tradicionales de comunicaciones de voz y datos, y no ha entendido como Telecomunicaciones ni la radio ni la televisión ni, por supuesto, Internet y el mundo de los contenidos. Lo tercero que hay que decir es que la Unión Europea considera como Comunicaciones electrónicas el resultado de añadir a lo que antes consideraba como Telecomunicaciones nuevas cosas que hasta entonces no consideraba como Telecomunicaciones, a excepción de aquellas otras que todavía no considera que son Comunicaciones electrónicas. Y todo eso como una consecuencia de la convergencia tecnológica. ¡Así de claro! ¿Así de claro? se preguntarán ustedes. ¿Qué quieren que les digamos? Eso es exactamente lo que se deduce de la lectura de los textos comunitarios. De acuerdo con las definiciones que el lector podrá encontrar detalladas en el Capítulo 2, la Unión Europea considera como Comunicaciones electrónicas al conjunto formado por los Servicios de Comunicaciones electrónicas y las Redes de Comunicaciones electrónicas. Por una parte la Unión Europea considera que No son Servicios de Comunicaciones electrónicas ni los servicios de la Sociedad de la Información, ni los servicios que suministran contenidos, ni tampoco los servicios de medios audiovisuales, esto es la radio y la televisión comoquiera que se transmitan. Al mismo tiempo, considera que Sí que son Servicios de Comunicaciones electrónicas los servicios de comunicaciones de voz y datos, es decir a los servicios de telecomunicaciones de siempre. Queda la ambigüedad controlada de los nuevos servicios que aparecen en la frontera, tales como la voz por Internet o la televisión interactiva a través de los móviles. Por otra parte, la Unión Europea considera como Redes de Comunicaciones electrónicas a cualquiera de los sistemas de transmisión, con independencia de los servicios que se preste a través de los mismos. ¡Acabáramos! No es este el momento de desempolvar viejos prejuicios corporativistas pero en nuestra opinión para este viaje no se necesitaban tan grandes alforjas. Y en este contexto, ¿dónde queda la convergencia? Ya lo han visto ustedes en las explicaciones anteriores y ya tendrán ocasión de descubrirlo si se animan a continuar leyendo el libro, que si se lo contamos ahora nos exponemos a desparrucharles4 el argumento. Este libro trata de analizar la evolución de la Política de las Comunicaciones electrónicas en la Unión Europea desde 1977 hasta la actualidad. Y para su mejor comprensión hemos estructurado su contenido en cuatro etapas: la preliminar entre 1977 y 1986, la que condujo a la implantación de la plena competencia entre 1987 y 1998, la que dio lugar a la primera revisión del marco regulatorio entre 1999 y 2005 y, finalmente la de la segunda revisión de marco regulatorio entre 2005 y 2010. En el Capítulo 2 presentamos una visión de conjunto de la Política de las Comunicaciones electrónicas en el contexto de la evolución de la Unión Europea. En el Capítulo 3 se inicia el análisis la Política de las Telecomunicaciones con un resumen de la etapa preliminar que se desarrolló durante el período 1977 a 1986. 4 desparruchar: estropear una historia o relato por torpeza de quien lo cuenta. Diccionario de la Lengua Española. Vigésima segunda edición. Edición electrónica disponible en http://www.rae.es/ Cap. 1: Introducción 23 En el Capítulo 4 se analiza el inicio de la Política de Normalización y Certificación de las Telecomunicaciones, que tuvo lugar también durante ese mismo período entre 1977 y 1986. En los Capítulos 5, 6, 7 y 8 se aborda el estudio del período comprendido entre 1987 y 1998, en el que se definió el Marco Regulatorio de las Telecomunicaciones en la Unión Europea que permitió la implantación de la plena competencia. En estos cuatro Capítulos hemos analizado cuatro aspectos complementarios: el proceso de Liberalización, el proceso de Armonización de las legislaciones de los Estados miembros, la Normalización y Certificación y, finalmente, las Medidas correctoras a la libre competencia consideradas en esta etapa. En el Capítulo 9 se resume la etapa comprendida entre 1999 y 2005 en la que tuvo lugar la primera revisión del Marco Regulatorio de las Comunicaciones electrónicas en la Unión Europea una vez implantada la plena competencia. En el Capítulo 10 analizamos la segunda revisión del Marco regulatorio de las Comunicaciones electrónicas iniciado en 2005 y concluido en 2009. El Capítulo 11 presenta las que entendemos que serán los ámbitos de la Política de las Comunicaciones electrónicas en los que se centrará la Unión Europea en el nuevo período 2010-2020, según las pautas que han dibujado los documentos estratégicos publicados en los inicios de 2010. El Capítulo 12 es el último y contiene, obviamente, las Conclusiones. El texto se completa con un Anexo en el que repasamos brevemente la evolución de la Política de Telecomunicaciones en el Mundo y que consideramos que puede ser de interés para el lector. Como el lector podrá comprobar, el libro hace constante referencia a los documentos que las distintas Instituciones europeas han aprobado y que, en una encomiable demostración de transparencia, han puesto a disposición del público en sus sitios web. En el caso de la legislación —Directivas, Reglamentos o Decisiones— y de los documentos de trabajo de la Comisión, hayan sido publicados en el Diario Oficial de la Unión Europea o no, dirigimos al lector al sitio EUR-Lex5, donde fácilmente podrá obtenerlos a través del número de documento que proporcionamos en las notas al pie de página. Mucho nos tememos que los documentos más antiguos resulten más difíciles de localizar a través de la red, pero estamos convencidos que el lector empecinado sabrá dar con ellos. Tenemos que decir que este libro es una puesta al día de otro anterior que publicó la Fundación Vodafone España en 2007 y que se tituló “La Unión Europea y su Política de Comunicaciones electrónicas”. De él hemos tomado los Capítulos 3 a 9. Quizás el lector detecte en alguna de las partes de este libro un estilo más cercano a la crónica que a la crítica, por lo que tenemos que decirle que la mayoría de sus partes fueron escritas cuando estaban sucediendo los acontecimientos que se describen por lo que, quizás, en algún momento quede al descubierto la vehemencia del momento. Tenemos que reconocer que se trata de un documento asaz árido y que nos hubiera resultado imposible escribirlo de un tirón si no lleváramos ya muchos años trabajando en este campo. Se trata de un trabajo que inició el primer autor a mitad de los años 80 en la entonces División de Electrónica e Informática del Instituto Nacional de Industria. La materia de la que trata este libro ha constituido nuestra principal actividad en la Universidad Politécnica de Valencia. El primer autor apostó en 1991 por un proyecto de docencia e investigación para la Cátedra de Política de Telecomunicaciones en la Escuela Técnica Superior de Ingenieros de 5 http://eur-lex.europa.eu, visitado 15/9/2010. La Política de las Comunicaciones Electrónicas de la Unión Europea 24 Telecomunicación que nadie, salvo quizás sus propios estudiantes, entendía cuál podría ser su relevancia. Esta actividad recibió un espaldarazo con la creación de la Cátedra Jean Monnet de Política de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información en 1999 a instancias de la Comisión Europea. El segundo autor se incorporó entonces a las actividades de la Cátedra y en la primavera de 2010 se ha decidido a acometer la actualización del libro, con el deseo de que el resultado continúe siendo útil al lector. Así pues, durante cerca de veinte años nos hemos dedicado casi en exclusividad a desarrollar actividades de docencia, investigación y asesoría en materias relacionadas con estas Políticas comunitarias, de lo que hemos tratado de dejar constancia por escrito en este libro y los que le precedieron.6 7 8 9 Durante todo este tiempo hemos recibido el apoyo de muchísimas personas que sería imposible enumerar aquí sin riesgo de olvidar a alguna de ellas. Reciban todos nuestro reconocimiento. Pero si a alguien hemos tenido muy presente en el momento de decidirnos a preparar este documento han sido a todos aquellos que actualmente están trabajando en el proceso de implantación de la libre competencia en el sector de las telecomunicaciones fuera de la Unión Europea, como sus socios Euro mediterráneos, y en particular a los responsables del Ministerio de Comunicaciones y Tecnología de Siria que vieron como en junio de 2010 queda aprobada, ¡por fin!, la primera Ley de Telecomunicaciones del país. Queremos dejar constancia de que las muchas y muy animadas conversaciones que hemos tenido la suerte de mantener con todos ellos han sido tremendamente enriquecedoras, hasta tal punto que nos han hecho cambiar nuestra visión de la Política de las Telecomunicaciones y hasta incluso de la Unión Europea. Si a alguno de ellos pudiera resultarle de interés lo que contamos en este libro daríamos por bien empleado nuestro trabajo. 6 Alabau, A. La Unión Europea y su Política de Telecomunicaciones. Fundación Airtel. Madrid 1998 7 Alabau, A. La Unión Europea y su Política para la Sociedad de la Información. Fundación Vodafone. Madrid 2001 8 Alabau, A. La Unión Europea y su Política para el desarrollo de la Administración electrónica. Fundación Vodafone. Madrid 2004. 9 Alabau, A. La Unión Europea y su Política para las comunicaciones electrónicas. Fundación Vodafone España. Madrid 2007. Cap. 2: Una visión de conjunto de la Política de Telecomunicaciones de la Unión Europea 31 Pero a partir de la revisión iniciada en 1999 las definiciones utilizadas en la Directiva 2002/7716 así como en la Directiva 2002/2117 y en el resto de las que definieron el Marco regulatorio de 2002 fueron otras, helas aquí: Red de comunicaciones electrónicas: los sistemas de transmisión y, cuando proceda, los equipos de conmutación o encaminamiento y demás recursos que permitan el transporte de señales mediante cables, ondas hertzianas, medios ópticos u otros medios electromagnéticos con inclusión de las redes de satélites, redes terrestres fijas (de conmutación de circuitos y de paquetes, incluido Internet) y móviles, sistemas de tendido eléctrico, en la medida en que se utilicen para la transmisión de señales, redes utilizadas para la radiodifusión sonora y televisiva y redes de televisión por cable, con independencia del tipo de información transportada; Servicio de comunicaciones electrónicas: el prestado por lo general a cambio de una remuneración18 que consiste, en su totalidad o principalmente, en el transporte de señales a través de redes de comunicaciones electrónicas, con inclusión de los servicios de telecomunicaciones y servicios de transmisión en las redes utilizadas para la radiodifusión, pero no de los servicios que suministren contenidos transmitidos mediante redes y servicios de comunicaciones electrónicas o ejerzan control editorial sobre ellos; quedan excluidos asimismo los servicios de la sociedad de la información definidos en el artículo 1 de la Directiva 98/34/CE que no consistan, en su totalidad o principalmente, en el transporte de señales a través de redes de comunicaciones electrónicas. Y convendrá también dar la definición de servicios de la Sociedad de la Información que se menciona en el texto anterior, que por cierto no aparece en la Directiva 98/34 que se cita sino en la Directiva 98/4819 que la modifica. Servicio de la sociedad de la información: todo servicio prestado normalmente a cambio de una remuneración, a distancia, por vía electrónica y a petición individual de un destinatario de servicios . En base a todo lo anterior, la Unión Europea comenzó a utilizar a partir de 2002 el término Política de Comunicaciones electrónicas, que englobaría lo referente a “las redes de comunicaciones electrónicas, a los servicios de telecomunicaciones y servicios de transmisión en las redes utilizadas para la radiodifusión”, y como también queda aclarado esta política no incluiría ni “los servicios que suministren contenidos transmitidos mediante redes y servicios de comunicaciones electrónicas o ejerzan control editorial sobre ellos”, ni tampoco “ los servicios de la sociedad de la información”. Y para terminar este elenco de definiciones permítasenos adelantar la de “servicios de comunicación audiovisual” que aparece en la Directiva de servicios de comunicación audiovisual20: 16 Directiva 2002/77/CE de la Comisión, de 16 de septiembre de 2002, relativa a la competencia en los mercados de redes y servicios de comunicaciones electrónicas. DO L 249. 17 de septiembre de 2002. P. 21 17 Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva marco). DO L 108. 24 de Abril de 2002. P. 33. 18 La mención a la remuneración procede la de la definición de Servicio que da el propio Tratado en su artículo 85: Con arreglo al presente Tratado, se considerarán como servicios las prestaciones realizadas normalmente a cambio de una remuneración, en la medida en que no se rijan por las disposiciones relativas a la libre circulación de mercancías, capitales y personas 19 Directiva 98/48/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 20 de julio de 1998 que modifica la Directiva 98/34/CE por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas. DO L 217. 5 de Septiembre de 1998. P. 18. 20 Directiva 2007/65/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 11 de diciembre de 2007 por la que se modifica la Directiva 89/552/CEE del Consejo sobre la coordinación de determinadas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva. DO L 332 de 18 de diciembre de 2007. P. 27 La Política de las Comunicaciones Electrónicas de la Unión Europea 32 “servicio de comunicación audiovisual” un servicio, tal como lo defines los artículos 49 y 50 del Tratado [56 y 57], cuya principal finalidad es proporcionar imágenes en movimiento, acompañadas o no de sonido, con objeto de informar, entretener o educar al público en general, a través de redes de comunicaciones electrónicas, tal como las define la letra a) del artículo 2 de la Directiva 2002/21/CE del Parlamento y del Consejo” No se le escapará al lector la dificultad que supone hacer compatible la definición amplia de Telecomunicaciones de la UIT con las definiciones acotadas de Redes y Servicios que utiliza la Unión Europea en sus políticas. En nuestra opinión hay tres razones para tal cosa, la primera de tipo estratégico, la segunda de tipo jurídico y, finalmente, una tercera de tipo consuetudinario. Por lo que se refiere a las razones estratégicas, está claro que desde el primer momento la Unión Europea asoció el término Telecomunicaciones a las comunicaciones telefónicas y a las de transmisión de datos, que eran las que gestionaban los operadores en régimen de monopolio. Y está también claro que con el cambio de denominación al de Comunicaciones electrónicas se quiso poner de manifiesto que se ampliaba el campo de actuación para dar cabida a otros aspectos que inicialmente habían quedado fuera de la estrategia Europea. Las razones de tipo jurídico van, también, en la misma dirección. Las definiciones de Redes de telecomunicaciones utilizadas en el paquete de Directivas que conformaron el Marco regulatorio de 1998 justificaron unas nuevas definiciones con objeto de incluir las redes utilizadas para la transmisión de la radio y la televisión. Y, finalmente, en el cambio de denominación han podido influir también razones de tipo consuetudinario, dado que la utilización del término Telecomunicaciones es más costumbre de la Europa continental que del mundo anglosajón, que ha tenido una influencia considerable en la Política de las Comunicaciones electrónicas de la Unión Europea. Aunque eso no deja de ser una apreciación subjetiva. Lo cierto es que a partir de la reforma de 2002 la Unión Europea utiliza formalmente el término de Comunicaciones electrónicas para referirse a sus actuaciones en este sector. 3.2.- La Convergencia Uno de los términos más repetidos en la Política de las Comunicaciones electrónicas de la Unión Europea es el de convergencia. Pero si bien se trata de uno de los conceptos más utilizados es, en nuestra opinión, uno de los peor y más ambiguamente explicados los documentos comunitarios. Se dice y se repite hasta la saciedad que la digitalización de los equipos y desarrollo de los servicios está dando como resultado la convergencia entre el sector de las Telecomunicaciones, el sector de la Informática y sus contenidos, y el sector Audiovisual, y que, por tanto, en esa dirección deben dirigirse los esfuerzos reglamentarios y de las políticas de la Unión Europea. Se dice y se repite este argumento insistiendo en el Porqué pero sin acabar de ser demasiado claros en el Cómo. Permítanos el lector que le demos nuestra opinión sobre este asunto de la convergencia y para eso nos basaremos en las definiciones que hemos recogido en el apartado anterior. En nuestra explicación partiremos de la situación en el pasado para tratar de perfilar la que podría alcanzarse en el futuro. Como el lector conoce, desde sus orígenes los tres sectores a los que nos estamos refiriendo, Telecomunicaciones, Informática y Audiovisual, nacieron y se desarrollaron de manera independiente, cada uno con sus Redes, sus Servicios y su Marco Regulatorio. Cap. 2: Una visión de conjunto de la Política de Telecomunicaciones de la Unión Europea 33 El proceso de convergencia entre estos tres sectores es el resultado de la evolución de la tecnología. La paulatina substitución de las tecnologías electromecánicas y analógicas utilizadas originalmente en muchos de ellos por tecnologías digitales hizo posible este planteamiento. Pero a partir de esta idea inicial, y debido a la elasticidad del concepto de Convergencia, comenzaron a escribirse todo tipo de conjeturas en ocasiones muy poco rigurosas que conviene aclarar. Así pues, para mejor entender la situación conviene analizar por separado la incidencia del proceso genérico de convergencia sobre las Redes, los Servicios y los Marcos Regulatorios en los tres sectores que nos ocupan. Por lo que se refiere a las Redes, el proceso de convergencia se produjo en las infraestructuras de comunicaciones empleadas en cada uno de los tres sectores mencionados. La utilización de la transmisión digital hizo que las diferencias entre las comunicaciones de voz, datos o imagen quedaran reducidas a una simple cuestión de capacidad de comunicación de las redes. Por lo que se refiere a los Servicios, el primer paso en este proceso de convergencia comenzó con la llegada de Internet y la desaparición entre las fronteras tradicionales entre los servicios. En un mundo digitalizado la posibilidad de prestar a través de Internet servicios de telefonía o de televisión volvía a ser nuevamente un problema de capacidad de comunicación. El segundo paso en el proceso de convergencia en los servicios llegó con la televisión digital interactiva, que contribuyó de nuevo a desdibujar las fronteras entre los servicios tradicionales. Las posibilidades de dialogo entre el usuario y el proveedor de servicios audiovisuales volvían a ser nuevamente una catión de capacidad de comunicación. Y el tercer paso en el proceso de convergencia en los servicios apareció con la telefonía móvil de tercera generación en donde está previsto que todo se confunda en el mismo terminal: telefonía, Internet y televisión. Finalmente, como era lógico pensar, también los Marcos Regulatorios por los que se regían tradicionalmente cada uno de los sectores iban a quedar afectados por el fenómeno de la convergencia. Y es aquí donde se produce la ceremonia de la confusión. La llegada de libre competencia en el sector de las Telecomunicaciones en 1998 hizo que los más avispados comenzaran a pensar que quizás había llegado el momento de eliminar todas las barreras reglamentarias de todos los sectores y dejar que fuera el mercado quien definitivamente impusiera sus reglas, pero afortunadamente imperó la sensatez. Desde entonces, se continuó hablando profusamente de la convergencia, a la manera que suele hacerlo la Comisión una vez ha conseguido acuñar una palabra con gancho. El resultado del proceso lo podrá encontrar el lector desgranado en el libro. Pero si nos atenemos a las definiciones que figuran en los principales Directivas por la que se regulan estos sectores y que hemos incluido en el apartado anterior, la situación queda mucho más clara. Nos estamos refiriendo a las definiciones siguientes: • Redes de Comunicaciones, • Servicios de Comunicaciones Electrónicas • Servicios de la Sociedad de la Información • Servicios de Medios Audiovisuales Veamos pues cuáles son los Marcos regulatorios por los que se rigen cada una los elementos objeto de estas definiciones y de qué manera quedan afectados por la convergencia La Política de las Comunicaciones Electrónicas de la Unión Europea 34 Las Redes de Comunicaciones, independientemente del tipo de Servicio que transporten, están sometidas al Marco Regulatorio de las Comunicaciones electrónicas en lo que se refiere a las infraestructuras. En este caso la convergencia ha sido completa y emana del paquete de Directivas adoptado antes de 1998. Los Servicios de Comunicaciones electrónicas, que básicamente incluyen a los Servicios de Telecomunicaciones de voz y datos de siempre, están sometidos al Marco Regulatorio de las Comunicaciones electrónicas. En este caso no puede hablarse de que haya existido convergencia propiamente dicha de nada con nada, salvo en los tímidos intentos de aclarar la prestación de servicios de televisión digital interactiva a través de los sistemas de comunicaciones móviles de tercera generación. Los Servicios de la Sociedad de la Información no están sometidos a ningún Marco Regulatorio sectorial específico, únicamente a disposiciones de carácter general como la Directiva de protección de datos, a la de la firma electrónica, a la de comercio electrónico y a otras de carácter fiscal. En este caso, no puede hablarse de convergencia. Finalmente los Servicios de Medios Audiovisuales estarán sometidos al Marco Regulatorio que se deriva de la Directiva servicios de comunicación audiovisual como comentaremos en el Capítulo 10. Tampoco aquí aparece para nada la convergencia, salvo si por ella se entiende que la Directiva extiende el antiguo marco jurídico de la televisión radiodifundida a cualquier otro tipo de servicio que quepa en la definición de servicios de comunicación audiovisual con independencia de la red de comunicaciones que se utilice para su difusión. Ha habido, pues, convergencia en el Marco Regulatorio de las Redes pero está muy lejos de haberla en el de los Servicios. El resto es discurso huero. Esta es, pues, nuestra interpretación de la situación actual de la convergencia que parece presidir todas y cada una de las actuaciones de la Comisión. No obstante, bastante convergencia supone haber puesto desde 2005 en la Comisión Europea bajo una misma responsabilidad las Políticas de las Comunicaciones electrónicas y las Políticas Audiovisuales. 3.3.- Telecomunicaciones, Comunicaciones electrónicas y Sociedad de la Información. Merece la pena, también, hacer aquí una aclaración sobre la manera cómo las Instituciones Europeas ha venido relacionando a las Telecomunicaciones primero y a las Comunicaciones electrónicas después, con la Sociedad de la Información. En las estrategias Europeas, primero fueron las Telecomunicaciones y después apareció la Sociedad de la Información. Como quedará explicado más adelante en este libro, hasta la entrada en vigor de la plena competencia en 1998, las Telecomunicaciones y Sociedad de la Información fueron actividades disjuntas y la preocupación por la eliminación de los monopolios fue prioritaria frente al aprovechamiento de las nuevas oportunidades que parecían derivarse de la utilización de Internet. Y fue a partir del año 2000, con la llegada de la Comisión Prodi y la celebración del Consejo Europeo de Lisboa, cuando la Comisión Europea antepuso la estrategia de la Sociedad de la Información a la de las Telecomunicaciones, considerando a ésta como una parte de aquélla. Era cierto entonces que las Telecomunicaciones estaban ya liberalizadas, mientras que en la Sociedad de la Información estaba todo por hacer. Esta situación se volvió a repetir con la llegada de la Comisión Barroso en 2004. Así pues, a partir del año 2000 primero las Iniciativas eEuropa y posteriormente la estrategia i2010 para el desarrollo de la Sociedad de la Información incluyeron en su contenido a la Política de las Comunicaciones electrónicas. Cap. 2: Una visión de conjunto de la Política de Telecomunicaciones de la Unión Europea 35 La nueva Comisión Barroso elegida en 2010 también ha puesto en marcha su estrategia para el impulso del desarrollo de la Sociedad de la Información a la que, de manera poco afortunada a nuestro juicio, ha denominado Agenda Digital. En esta nueva inicitiva la Política de las Comunicaciones electrónicas ha perdido fuerza quedando diluida en un conjunto de propuestas orientadas a “estimular la convergencia de las tecnologías de la información y las las telecomunicaciones”. (Stimulating the convergence of information and telecommunications technologies driving the internet revolution) lo que, posiblemente, haya que interpretar como un signo de su mayoría de edad. 3.4.- El papel de las Instituciones Europeas en la Política de las Comunicaciones electrónicas En la Comisión Europea, las actividades relacionadas con su Política para las Comunicaciones electrónicas la comparten la Dirección General Sociedad de la Información y Medios de Comunicación 21 y la Dirección General de la Competencia22 y en menor medida la Dirección General de Empresa e Industria23. Si hubiera que delimitar las responsabilidades de las dos primeras Direcciones generales tendríamos que decir que a la DG Sociedad de la Información y Medios de Comunicación corresponden las actuaciones de carácter más estratégico, mientras que a la DG Competencia le correspondería las actuaciones de carácter más operativo, aunque eso nunca está completamente claro tratándose de la Comisión Europea. Finalmente diremos que la DG de la Empresa e Industria se ocupa de los aspectos relacionados con la normalización técnica de los equipos electrónicos. En el Consejo de la Unión Europea, las actividades relacionadas con la Política de las Comunicaciones electrónicas corresponden al Consejo de Ministros de Transportes, Comunicaciones y Energía24, que celebra reuniones específicas dedicadas a las Telecomunicaciones. Finalmente, en el Parlamento Europeo el estudio e informe de los asuntos relacionados con las Comunicaciones electrónicas corresponden, fundamentalmente, a la Comisión de Industria, Investigación y Energía (ITRE25), que entre otras cosas se ocupa de los asuntos relacionados con la sociedad de la información y las tecnologías de la información. De algunos aspectos se ocupa también la Comisión Mercado Interior y Protección del Consumidor (IMCO26). 4.- LAS ETAPAS DE LA UNIÓN EUROPEA Un marco de referencia a tener en cuenta en el análisis de cualquier actuación comunitaria y, por supuesto, la del desarrollo de la Política de Telecomunicaciones es el que se refiere a la evolución de la Unión Europea27 y en particular a las diferentes etapas de la gestión de la Comisión. Creemos que conviene aquí recordarlas. 21 Comisión Europea. DG Sociedad de la Información y Medios de Comunicación http://ec.europa.eu/dgs/information_society/index_en.htm, visitado 8/9/2010 22 Comisión Europea. DG Competencia http://ec.europa.eu/dgs/competition/index_es.htm, visitado 8/9/2010. 23 Comisión Europea. DG Empresa e Industria http://ec.europa.eu/dgs/enterprise/index_en.htm, visitado 8/9/2010. 24 Consejo de la Unión Europea. Transportes, Comunicaciones y Energía. http://www.consilium.europa.eu/showPage.aspx?id=413&lang=es, visitado 8/9/2010. 25 Parlamento Europeo. Comisión de Industria, Investigación y Energía. http://www.europarl.europa.eu/committees/itre_home_en.htm, visitado 8/9/2010. 26 Parlamento Europeo. Comisión de Mercado Interior y Protección al Consumidor. http://www.europarl.europa.eu/committees/imco_home_en.htm, visitado 8/9/2010. 27 Historia de la Unión Europea. http://europa.eu/abc/history/index_es.htm, visitado 8/9/2010. La Política de las Comunicaciones Electrónicas de la Unión Europea 36 4.1.- Las Etapas de la Comisión Jenkins 1976 – 1981 y de la Comisión Thorn 1981-1985 Tras sus veinte primeros años de funcionamiento y la primera ampliación de sus miembros que, finalmente, permitió la incorporación de Gran Bretaña, además de Irlanda y Dinamarca, la Comunidad Europea regida por el Tratado de Roma de 1957 precisaba de una reconsideración en profundidad tanto de sus objetivos como de los modos de funcionamiento28. Para abordar los aspectos de carácter político e institucional, la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de Paris, de diciembre de 1974 había encargado a Leo Tindemans un Informe sobre el futuro de Comunidad Europea, que presentó a principios de 1976. En él se planteaba la necesidad de introducir reformas de carácter político y estratégico, y que ha sido referencia obligada en las sucesivas reformas que se han introducido en el Tratado. Por lo que se refiere a los aspectos de carácter económico, Europa comenzaba a sentir las consecuencias de la crisis del petróleo de mitad de los años 70, frente a la que tenía dificultades para reaccionar. En este caso, la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno encargó a la Comisión la preparación de un Libro Blanco sobre el Mercado Interior que presentaría en 1985 Por lo que se refiere a las Telecomunicaciones, en los Estados Unidos, en 1982, durante la presidencia de Ronald Reagan se había adoptado la sentencia judicial que obligaba al desmantelamiento del Grupo AT&T y en Gran Bretaña su primera ministra Margaret Thatcher había conseguido que en 1981 y 1984 el Parlamento adoptara las Leyes de Telecomunicaciones que permitieron la introducción de la competencia en este sector. En el resto de los Estados miembros de la Comunidad Europea las telecomunicaciones eran, desde principios de siglo, materia gestionada en régimen de monopolio bajo la supervisión de los respectivos gobiernos. 4.2.- La Etapa de la Comisión Delors 1985-1994 El Presidente Delors estuvo al frente de la Comisión Europea durante dos mandatos, el primero entre 1985 y 1990 y el segundo desde 1990 hasta 1994. Ambas etapas fueron decisivas para el desarrollo de la Comunidad Europea y en ellas aparecieron las claves del proyecto de desarrollo de la Sociedad de la Información. Durante el mandato de Delors, la Comisión adoptó el Libro Blanco sobre el Mercado Interior29 y lo presentó a la reunión del Consejo Europeo que tuvo lugar en Milán los días 28 y 29 de Junio de 1985. A partir de septiembre de 1985 comenzaron las reuniones de la Conferencia Intergubernamental para abordar la modificación del Tratado de Roma, que se firmaría finalmente en febrero de 1986 y que iba a conocerse con el nombre de Acta Única Europea. Las reformas introducidas en el Tratado por el Acta Única Europea tuvieron una incidencia fundamental en la Política de las Telecomunicaciones y supusieron el inicio del proceso que conduciría a su liberalización. Una vez aprobada el Acta Única y establecido el objetivo de implantación del mercado único a partir de 1993, la Comunidad Europea se planteó la siguiente reforma del Tratado, cuyo objetivo seria la consecución de la unión política y monetaria. Durante 1991 comenzaron nuevamente las reuniones de la Conferencia Intergubernamental, que culminarían con la firma del Tratado de Maastricht en febrero de 1992, por el que se crearía la Unión 28 Tamames, R. La Unión Europea. Alianza Editorial. Madrid 2002 29 COM(85) 310. Libro Blanco sobre la consecución del mercado interior. Bruselas 14 de junio de 1985. Cap. 2: Una visión de conjunto de la Política de Telecomunicaciones de la Unión Europea 37 Europea. El Tratado de Maastricht instauró el procedimiento de codecisión, que permite la participación del Parlamento Europeo junto con el Consejo en buena parte del proceso legislativo comunitario. Finalmente, ya en el último año de mandato del Presidente Delors y en plena crisis económica, la Comisión publicó el Libro Blanco sobre Crecimiento, competitividad y empleo, en el que propondría el lanzamiento del proceso de desarrollo de la Sociedad de la Información, emulando lo que estaba sucediendo en los Estados Unidos y adelantándose a las reacciones que en este campo pudieran tomar los Estados miembros. De todo esto nos ocuparemos ampliamente más adelante. Hay que señalar que durante el período al que nos estamos refiriendo aconteció el mayor cambio geopolítico que ha tenido lugar en Europa desde el final de la Segunda Guerra mundial. Nos estamos refiriendo a la caída del muro de Berlín y la paulatina desaparición de los regímenes totalitarios en los Países de la Europa Central y Oriental. También este acontecimiento habrá que tenerlo en cuenta en el proceso de desarrollo de la Sociedad de la Información. Igualmente, será necesario recordar que durante esta etapa se desarrollaron las negociaciones de la Ronda de Uruguay, que condujeron a la firma del nuevo Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT), del Acuerdo General del Comercio de los Servicios (GATS) y al inicio de las negociaciones para la aplicación del GATS al sector de los servicios de las telecomunicaciones. Fue en ese período en el que se llevó a cabo la adopción del Marco regulatorio de las telecomunicaciones que conduciría a la implantación de la libre competencia a partir de 1998. 4.3.- La Etapa de la Comisión Santer 1995-1999 En enero de 1995 tomó posesión la nueva Comisión Europea presidida por Jaques Santer. La gran cuestión planteada en el marco comunitario durante esta época fue la futura ampliación de la Unión Europea y la adhesión paulatina de los Países de la Europa Central y Oriental (PECOS). Con objeto de hacer frente a esta situación, fue necesario modificar nuevamente el Tratado y abordar los problemas económicos que podrían derivarse de esta futura ampliación. La Conferencia Intergubernamental hizo nuevamente su tarea y en octubre de 1997 se firmó el Tratado de Ámsterdam, que entraría en vigor en mayo de 1999. Por su parte, Comisión y Consejo trabajaron conjuntamente en la elaboración de un marco económico para el futuro de la Unión que iba a conocerse con el nombre de Agenda 2000 y que recibiría la aprobación del Consejo Europeo de Berlín, el 24 y 25 de marzo de 1999. Pero para entonces ya no existía la Comisión Santer. La Comisión había presentado al Parlamento su dimisión colegiada el 15 de marzo de 1999, nueve meses antes de que expirara su mandato. Durante este período, las responsabilidades de las telecomunicaciones continuaron bajo la dirección del Comisario Martin Bangemann, que era miembro de la Comisión desde 1989, primero como responsable de Industria y Comercio y posteriormente, de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información. Por lo que se refiere a las Telecomunicaciones, durante esta época el principal empeño de la Comisión fue la finalización del proceso de elaboración del marco regulatorio que iba a permitir la implantación de la plena competencia en este sector a partir de enero de 1998, en la fecha pactada con los Estados Unidos en el marco de la Organización Mundial del Comercio. Por lo que se refiere a la Sociedad de la Información, la Comisión después del primer lanzamiento de la idea en 1993 descargó la responsabilidad de llevar delante actividades en este campo en sus respectivas Direcciones Generales sectoriales sin mostrar demasiado entusiasmo en conseguir una coordinación efectiva entre las mismas. La Política de las Comunicaciones Electrónicas de la Unión Europea 38 4.4.- La Etapa de la Comisión Prodi. 1999 - 2004 El Parlamento Europeo aprobó la designación de Romano Prodi como Presidente de la Comisión el 5 de mayo de 1999, aunque la Comisión no entraría en funciones hasta el 15 de septiembre cuando recibió la aprobación del Parlamento Europeo, en un momento en el que la Unión atravesaba una situación que como poco podemos calificar de delicada. La credibilidad de la Comisión Europea estaba en entredicho como consecuencia de la crisis institucional de 1999, de los problemas alimentarios derivados de las medidas comunitarias adoptadas como consecuencia del llamado mal de las vacas locas, de que las contradicciones derivadas de la guerra de Kosovo estaban aun frescas y de que la crisis económica comenzaba a hacer su aparición en Europa. Además, empezaban a estar cerca las fechas de la gran ampliación de 2004. El nuevo Colegio de Comisarios presidido por Prodi tuvo que iniciar su mandato con la energía suficiente para remontar la difícil situación heredada de sus predecesores y así trato de hacerlo. Al inicio del año 2000, la Comisión publicó el documento en el que presentaba sus Objetivos Estratégicos para el periodo 2000-200530, entre los que destacaban fundamentalmente dos: dinamizar a la Unión Europea para recuperar el liderazgo mundial, y abordar las reformas del Tratado orientadas a la ampliación de la Unión. Como consecuencia de estas propuestas, la Comisión comenzó el proceso de su reforma interna31, inició la etapa preparatoria a la publicación de un Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea32,33 sentó las bases de la reforma de su Política de Investigación y Desarrollo Tecnológico34 y adoptó plenamente el proyecto de creación de la Sociedad de la Información, heredado de sus predecesores en condiciones preocupantes. A partir de ese momento, la Comisión iba a relanzar vehementemente el proyecto de desarrollar la Sociedad de la Información. Durante esta etapa se firmaría el Tratado de Niza en 2000 y se desarrollarían los trabajos para la elaboración de la propuesta de la Constitución Europea. Pero sin duda alguna uno de los aspectos más determinantes de esta etapa fue la ampliación de la Unión Europea en mayo de 2004 para pasar de la Europa de los 15 a la Europa de los 25. La Estrategia de Lisboa. En 1999 la Unión Europea necesitaba un proyecto ilusionante que le permitiera no solo salir de la situación de desánimo en la que se encontraba sino también plantear objetivos concretos hacia los que dirigir los esfuerzos y recursos durante los años siguientes. En ese contexto la presidencia portuguesa de la Unión Europea durante el primer semestre del año 2000 tomó la iniciativa de celebrar, en Lisboa, un Consejo extraordinario dedicado al empleo, la reforma económica y la cohesión social, y en ese sentido comenzó una intensa etapa de preparación. Se pretendía que en dicha reunión se definieran los que deberían ser los objetivos de una estrategia de las políticas socioeconómicas de la Unión. La euforia del milenio y la burbuja de Internet contribuyeron grandemente a este objetivo. 30 COM(2000)154. Objetivos Estratégicos para 2000-2995. Hacer la nueva Europa. Bruselas, 9 de febrero de 2000. 31 COM(2000) 200. Libro Blanco de la Reforma de la Comisión. Bruselas 5 de abril de 2000 32 SEC(2000) 1547. Documento de trabajo de la Comisión. Libro Blanco sobre la Gobernanza en Europa. Bruselas 11 de octubre de 2000. 33 COM(2001) 428. La Gobernanza Europea. Un Libro Blanco. Bruselas, 25 de julio de 2001. 34 COM(2000) 6. Hacia un espacio europeo de investigación. Bruselas, 18 de enero de 2000 Cap. 2: Una visión de conjunto de la Política de Telecomunicaciones de la Unión Europea 39 De entre los muchos documentos elaborados en la fase preparatoria del Consejo merece la pena mencionar una primera y muy temprana Propuesta de la Presidencia portuguesa35, de enero de 2000, en la que ya se decía que el nuevo objetivo estratégico para la década siguiente debía convertir a la Unión Europa en la “economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de crecer económicamente de manera sostenible con más y mejores empleos y con mayor cohesión social”; se trata de una frase que ha hecho fortuna y que se convirtió, desde entonces, en divisa de la Unión Europea. Simultáneamente, la Comisión Europea presentó sus propuestas en un documento36 de febrero y, finalmente, se celebró el Consejo Europeo de Lisboa a mediados de marzo de 2000. El documento en el que aparecen las Conclusiones de la Presidencia37 de esta reunión del Consejo Europeo se convirtió en todo un referente para las actuaciones posteriores de la Unión Europea y, en ese sentido, el propio Consejo decidió dedicar en lo sucesivo todas sus reuniones de primavera a evaluar el seguimiento de la que pasaría denominarse la Estrategia de Lisboa. Y fue en el Consejo Europeo de Lisboa en el que se presentó la Iniciativa eEurope para el desarrollo de la Sociedad de la Información, y sería en el Consejo de Feira38, de Junio de 2000, en el que se aprobaría el Plan de Acción de la iniciativa eEurope39 que tuvo su reedición en 2002. Por lo que se refiere a las Telecomunicaciones habrá que decir que en 1999 se había iniciado el proceso de revisión del Marco regulatorio y que conduciría a la adopción del paquete de Directivas de 2002 que supuso la primera reforma del sector, incluido el cambio de denominación en favor del de Comunicaciones electrónicas. En ese período tuvo lugar la crisis estratégica de Internet de 2000 y la crisis inversora en el sector de las telecomunicaciones que duró hasta 2004. 4.5.- La etapa de la Comisión Barroso. A partir 2004 Cuando en noviembre de 2004 José Manuel Barroso se hizo cargo de la presidencia de la Comisión Europea parecía claro que iban a ser difícil de alcanzar los objetivos de Lisboa y que la Unión Europea necesitaba, nuevamente, una dosis de choque de objetivos ilusionantes que le condujera a resultados efectivos en el campo del crecimiento económico y en la creación de empleo. Hay que decir que esta etapa tuvo un mal comienzo en lo que a objetivos ilusionantes se refiere, como consecuencia del rechazo en referéndum de la propuesta de Constitución Europea por parte de Francia y los Países Bajos en 2005. Además, la pretendida y deseada cohesión europea sufrió un duro revés fruto de las medidas de carácter proteccionista que los Estados miembros iban a empezar a adoptar para sus grandes industrias estratégicas. Por suerte o por desgracia, los operadores de telecomunicaciones habían pasado ya el punto de no retorno en el camino hacia la libre competencia. 35 Council of the European Union, Doc Ref. 5256/00. Document from the Presidency. Employment, Economic Reforms and Social Cohesion Lisbon, January 2000 36 Council of the European Union. Ref nº 6602/00. Preparation of the European Council of Lisbon. Contribution of the European Commission to the Special European Council of Lisbon. Brussels 28 February 2002 37 Consejo Europeo de Lisboa. Conclusiones de la Presidencia. Lisboa, 24-25 Marzo 2000. http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/00100-r1.en0.htm, visitado 8/9/2010 38 Conclusiones de la Presidencia. Consejo Europeo de Santa María de Feira. 19 y 20 de junio de 2000 http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/00200-r1.en0.htm, visitado 8/9/2010 39 eEurope 2002. Plan de Acción. Preparado por la Comisión para el Consejo Europeo de Santa María de Feira. Bruselas, 14 de junio de 2000 La Política de las Comunicaciones Electrónicas de la Unión Europea 40 En ese contexto, la Comisión presentó en junio de 2005 su estrategia i2010 para el desarrollo de la Sociedad de la Información, que incluiría su Política de Comunicaciones electrónicas. Durante 2005 se inició la segunda revisión del marco regulatorio de las Comunicaciones electrónicas con el objetivo de avanzar en el proceso de la convergencia entre el mundo de las telecomunicaciones de voz y datos, y el mundo audiovisual. Esta revisión concluiría en 2009 con la aprobación del Marco regulador modificado a finales de 2009 Abandonado el tratado constitucional de 2004, se reiniciaron las negociaciones que dieron lugar a la firma el 13 de diciembre de 2007 del Tratado de Lisboa, que finalmente entró en vigor el 1 de diciembre de 2009. La mayoría de las innovaciones institucionales que se acordaron en la Constitución Europea se mantuvieron en el Tratado de Lisboa, mientras que se aplazaron los cambios en el sistema de votación y se concedieron claúsulas de exclusión adicionales de determinados ámbitos de la política a algunos Estados miembres. Si la etapa Barroso no tuvo un buen comienzo, aún peor iba a ser el final de su primer mandato y terrorífico fue el comienzo de su segundo mandato en septiembre de 2009. Y es que en otoño de 2008 ante la crisis financiera iniciado en los EE.UU. estalló con toda su virulencia a este lado del Atlántico. La Comisión Barroso propuso entonces un enfoque contracíclico de inyección de 200.000 millones de euros para estimular la demanda y generar confianza en la economía, que tomo el nombre de Plan Europeo de Recuperación Económica40. Pero los resultados de este enfoque no fueron los esperados, o al menos los esperados por los inversores, pues en la primavera de 2010, cuando se acometió la redacción del libro, la crisis se había extendido y había afectado a las cuentas públicas de los Estados miembros, lo que les obligó a acometer planes drásticos de reducción de gasto y de inversión públicos. En este nuevo contexto, la Comisión presentó en marzo de 2010 la nueva estrategia que sustituiría a la Estrategia de Lisboa. Se denominó Europa 202041 y, en el ámbito de la Sociedad de la Información, se materializó en la iniciativa Agenda Digital42. 5.- LOS TIPOS DE ACTUACIÓN EN LA POLÍTICA DE LAS COMUNICACIONES ELECTRONICAS El conjunto actuaciones que han llevado a cabo las Instituciones europeas a través de las diferentes etapas de desarrollo de su Política de Telecomunicaciones y de Comunicaciones electrónicas pueden agrupaste en cuatro grandes tipos en función de la naturaleza de sus objetivos: Liberalización, Armonización, Normalización y Medidas Correctoras. 5.1.- El proceso de Liberalización El primer y principal objetivo de la Política de Telecomunicaciones de la Unión Europea consistió en conseguir la Liberalización del sector, es decir la implantación de la plena competencia en los mercados de equipos y servicios en la Unión Europea. Este proceso atisbado ya en las estrategias de 1980 y 1984 no pudo llevarse a cabo hasta que no entró en vigor del Acta Única en 1996. La Comisión, en su papel de guardián de los Tratados, fue quien protagonizó la totalidad de las actuaciones que dieron lugar a la liberalización del mercado de los terminales, los servicios y las infraestructuras. Con este objetivo la Comisión hizo uso de los poderes extraordinarios que le concede 40 COM(2008) 800. Un Plan Europeo de Recuperación Económica. Bruselas, 26 de noviembre de 2008 41 COM(2010) 2020. Europa 2020. Una Estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador. Bruselas, 3 de marzo de 2010 42 COM(2010) 245. Una Agenda Digital para Europa. Bruselas, 19 de mayo de 2010. 47 47 CAPÍTULO 3 LAS ETAPAS PRELIMINARES DE LA POLÍTICA DE TELECOMUNICACIONES. PERÍODO 1977 – 1986 49 CAPÍTULO 3 LAS ETAPAS PRELIMINARES DE LA POLÍTICA DE TELECOMUNICACIONES. PERÍODO 1977 – 1986 1.- INTRODUCCIÓN El objetivo de este Capítulo es analizar los primeros pasos de la Política de Telecomunicaciones de la Unión Europea desde la publicación de los primeros documentos a finales de la década de los 70 hasta la adopción del Acta Única de 1986 que introdujo en el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea las reformas que permitieron llevar adelante la implantación de la plena competencia en este sector. En primer lugar abordaremos el análisis de las propuestas iniciales de la Comisión y las reacciones que tales iniciativas provocaron en el Consejo. Aunque se trata de una etapa ciertamente lejana en el tiempo entendemos que su comprensión es necesaria para entender los acontecimientos que la sucedieron. En aquellos momentos las competencias en materia de telecomunicaciones correspondían a los Estados miembros y la situación no era cuestionada por las Instituciones Europeas por lo que las primeras actuaciones en este sector tuvieron un carácter netamente de Política Industrial orientada a la creación del mercado único de terminales electrónicos y a la armonización de los nuevos servicios. En segundo lugar hemos creído interesante incluir también en este Capítulo el repaso de las primeras actuaciones que en relación con las telecomunicaciones se llevaron a cabo en el marco de la Política Europea de la Cohesión, en particular en sus estrategias de desarrollo Regional que permitieron mejorar la cobertura de redes y servicios de telecomunicaciones en aquellas áreas menos favorecidas de la Comunidad Europea. Se trató, sin duda de una muestra del convencimiento de que el acceso a las redes y a los servicios de telecomunicaciones constituía un derecho de todos los ciudadanos en todos los territorios de Europa. 2.- LOS PRIMEROS PASOS DE LA POLÍTICA DE TELECOMUNICACIONES. 2.1.- Antecedentes y situación del entorno Para realizar el análisis de las primeras actuaciones de la Comunidad Europea en materia de telecomunicaciones conviene partir de dos hechos significativos en Europa: la crisis industrial de la segunda mitad de los años 70 y la crisis Institucional de esa misma época como consecuencia, entre otras cosas, de la ampliación de la Comunidad y la adhesión del Reino Unido, Dinamarca e Irlanda. Por lo que se refiere a la crisis industrial, la Comunidad Europea se planteó la necesidad de actuar en determinados sectores económicos, uno de ellos fue el de las Nuevas Tecnologías de la Información. A partir de mediados de los años 70 la Comisión presentó al Consejo diversas propuestas de actuación en el campo de las Tecnologías de la Información. En concreto hay que mencionar que en su reunión de junio de 1979 la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en Estrasburgo46 encargó a la 46 European Council. Strasbourg 21-22 June 1979. http://aei.pitt.edu/1394/01/strasbourg_june_1979.pdf , visitado 8/9/2010. La Política de las Comunicaciones Electrónicas de la Unión Europea 50 Comisión la elaboración de un documento de estudio en el que se contuvieran propuestas de actuación. De acuerdo con esta petición, la Comisión elaboró un informe que presentó a la Cumbre que se reunió en Dublín en noviembre de 197947. Como consecuencia de estas propuestas se llevaron a cabo las primeras actuaciones comunitarias en materia de informática y microelectrónica48 . Por lo que se refiere a las Telecomunicaciones49, las primeras actuaciones se remontan a principios de 1977 con la primera Declaración del Consejo50 sobre esta materia. Posteriormente, en diciembre de ese mismo año la Comisión en colaboración con los Estados miembros procedió a la creación de un Grupo de Trabajo para el estudio de la situación de las futuras redes de telecomunicaciones. Igualmente, la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno reunida en Estrasburgo en junio de 1979 solicitó a la Comisión la preparación de un informe sobre la materia. Como resultados de ambas iniciativas, la Comisión elaboró y presentó al Consejo, en septiembre de 1980, la primera propuesta acerca de las telecomunicaciones51. Por lo que se refiere a la crisis Institucional, las dificultades para alcanzar una unión económica y monetaria en la Comunidad prevista en el "Plan Barre" de 1970, así como los problemas presupuestarios derivados, entre otras cosas, de la ampliación de la misma, forzaron al Consejo a solicitar a la Comisión, en mayo de 1980, la preparación de un Plan de Actuación que permitiera salir de dicha situación de bloqueo52 . Así pues, en junio de 1981, la Comisión, como consecuencia del mandato recibido del Consejo hizo pública su propuesta en la que se planteaba la necesidad de llevar a cabo una profunda reforma institucional en la Comunidad Europea53. Esta propuesta daría lugar, más adelante, a la preparación del Libro Blanco sobre la Consecución del Mercado Interior de 198554 y, finalmente, culminaría con la firma del Acta Única en 198655 que reformó por primera vez el Tratado Constitutivo de las Comunidades Europeas. En el documento presentado por la Comisión al Consejo aparecieron, entre otras, las propuestas de llevar adelante una política industrial aprovechando el tamaño del mercado interior y la conveniencia de llevar a cabo actuaciones en las regiones desfavorecidas. Estas ideas figuraron también en los documentos que simultáneamente preparó la Comisión en materia de telecomunicaciones. Por lo que se refiere al apoyo de la Comisión a las actividades de Investigación y Desarrollo, hay que recordar que, en esta misma época, el vicepresidente Davignon, bajo la presión de las empresas del sector en su demanda de apoyo, contribuyó a acuñar el término investigación precompetitiva y procedió a la creación de la Task Force: Tecnología de la Información y Telecomunicaciones a partir de la Dirección General III: Industria, que se encargaría de gestionar, en primer lugar, el programa ESPRIT y, posteriormente, el programa RACE, nacidos ambos del primer programa de investigación en microelectrónica de 198256, 57. 47 COM(79) 650. European society faced with the challenge of new information technologies. A Community reponse. Brussels, 23 November 1979 48 Carpentier, M. et al. Les Télécommunications en Liberté Surveillée. Ed. Lavoisier, Paris 1991 49 Noam, E. Telecommunications in Europe. Oxford University Press. Oxford 1992 50 Déclaration du Conseil concernant les organismes chargés dans les États membres des services de télécommunications. JO C 11 de 15 Janvier 1977. P. 3 51 COM(80) 422. Recommandations Concernant les Télécommunications. Bruxelles, 1 septembre 1980 52 Tamames, R. La Unión Europea. Ed. Alianza. AUT nº 146. Madrid 1994 53 COM(81) 300. Rapport de la Commission sur le mandat de 30 mai 1980. Luxemburg, 24 juin 1981 54 COM(85) 310. Comunicación de la Comisión al Consejo. Libro Blanco sobre la consecución del mercado interior. Bruselas, 14 de junio de 1985 55 Tratado de Roma y Acta Única Europea. Biblioteca de Textos Legales. Segunda Edición. Ed. Tecnos, Madrid, 1990 56 COM(80) 513. New Information Technologies. First Commission report. Brussels, 1 Septembre 1980 57 UNGERER H.et al.. Las Telecomunicaciones en Europa. Oficina de Publicaciones de las Comunidades Europeas, 1988 Cap. 3: Las etapas preliminares de la Política de Telecomunicaciones. Período 1977-1986 51 En esta misma época en Gran Bretaña el gobierno conservador de Margaret Thatcher había publicado la Ley de Telecomunicaciones de 198158 e iniciado la creación de British Telecom59 a partir de la Administración de Telecomunicaciones del Estado. Inmediatamente, pondría en marcha el proceso de privatización de las dos empresas públicas de telecomunicaciones: la recién creada British Telecom, que se ocupaba de los servicios de telecomunicaciones en la metrópolis y Cable & Wireless, fuertemente arraigada en las telecomunicaciones con los territorios de ultramar60. Con la participación de esta última compañía, del grupo bancario Barclays y de la empresa British Petroleum se creó Mercury, que posteriormente pasaría a pertenecer íntegramente a Cable & Wireless. Sobre esta base se puso en marcha, tutelada por el gobierno británico, la experiencia de un duopolio para la explotación de los servicios de telecomunicación, y en la aprobación de la nueva Ley de Telecomunicaciones de 198461. En los Estados Unidos se encontraba en plena discusión la demanda judicial del gobierno federal contra AT&T62,63. Las consecuencias de la sentencia favorable a las demandas del gobierno serían, entre otras, el desmantelamiento del grupo AT&T en 1982, la creación de un conjunto de empresas regionales para continuar explotando las comunicaciones intra-estatales en régimen de concesión monopolística y el relanzamiento de la compañía AT&T en los negocios de las comunicaciones de larga distancia y la consolidación de su proyección internacional, con el apoyo del propio gobierno de los Estados Unidos64,65. Por lo que se refiere a Europa, hay que recordar que las relaciones entre las Instituciones comunitarias estaban, en ese momento, regidas por el Tratado de Roma, con un Consejo fuerte pero bajo el régimen de toma de decisiones por unanimidad, una Comisión sin competencias en materia industrial y comercial y un Parlamento muy débil que actuaba como órgano consultivo del Consejo. Este era, pues, el contexto en el que la Comisión presentó al Consejo, por primera vez, una propuesta de actuación en materia de telecomunicaciones. 2.2.- Las primeras propuestas de la Comisión, de septiembre de 1980 En un documento preparado en 197966 para la reunión de la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de Dublín, la Comisión proponía, entre otras medidas para conseguir el relanzamiento económico e industrial de la Comunidad, llevar a cabo las siguientes actuaciones en materia de telecomunicaciones: “Que la Comunidad: - utilice su potestad de normalización para crear un mercado público europeo homogéneo de equipos y servicios telemáticos y que el Consejo tome la decisión que: . obligue a las Administraciones de Telecomunicación a introducir servicios comunes armonizados a partir de 1983 y a no comprar más que equipos armonizados a partir de 1985 . establezca los principios de un mercado comunitario que ofrezca posibilidades a la industria privada en el marco de la competencia 58 British Telecommunications Act 1981, 27 July 1981. Ed. HMSO. London 59 The historical development of BT. http://www.btplc.com/Thegroup/BTsHistory/History.htm, visitado 8/9/2010. 60 Villar, F.J. Privatización de Servicios Públicos. Ed. Tecnos. Madrid 1993 61 Telecommunications Act 1984. 12 April 1984. HMSO. London 62 Temin, P. The Fall of the Bell System. Ed. Cambridge University Press, Cambridge 1987 63 Kellog, K. et al.. Federal Telecommunications Law. Little, Brown and Co. Boston, 1992 64 Richonier, M. Les Métamorphoses de L´Europe. Ed. Flamarion, Paris 1985 65 Sapronov, W. Telecommunications and the law. Computer Science Press. Rockville, 1988 66 COM(79) 650. European society faced with the challenge of new information technologies. A Community response. Brussels, 23 november 1979 La Política de las Comunicaciones Electrónicas de la Unión Europea 52 . prevea en 1981 una primera actuación para que las Administraciones de Telecomunicaciones amplíen sus fuentes potenciales de aprovisionamiento . obligue a dichas Administraciones, a partir de 1983 a no comprar más que equipos y programas informáticos que sean conformes con las normas establecidas de común acuerdo. Como consecuencia de lo anterior, la Cumbre encargó a la Comisión que continuara estudiando este asunto lo que dio lugar a que en septiembre de 1980 la Comisión presentara al Consejo una Comunicación67 titulada "Recomendaciones acerca de las Telecomunicaciones" que contenía un primer conjunto de propuestas de actuaciones comunitarias en este campo. Se trata de la primera propuesta dirigida al Consejo específicamente dedicada a las telecomunicaciones, si bien en el propio documento la Comisión hace referencia a determinados trabajos de análisis que venían desarrollándose desde 1977. En esta Comunicación se llamaba la atención acerca de la importancia creciente que estaban tomando las telecomunicaciones para el desarrollo económico de la Comunidad y se destacaba el vasto mercado potencial que representaban los terminales que iban a ser necesarios para acceder a los futuros servicios telemáticos. La Comisión hacía hincapié en la necesidad de coordinar las acciones llevadas a cabo por los Estados miembros con objeto de lograr una armonización de las mismas en el conjunto de la Comunidad. En este documento la Comisión proponía al Consejo la adopción de un conjunto de recomendaciones que se resumen en la Tabla 3.1 que aparece a continuación. Tabla 3.1 LA PROPUESTA DE TELECOMUNICACIONES DE 1980 LÍNEAS DE ACTUACIÓN A Puesta en marcha de acciones de armonización en el campo de las telecomunicaciones en los siguientes aspectos: - Creación de una gama de servicios telemáticos armonizados en la Comunidad - Creación de un mercado comunitario dinámico para las nuevas generaciones de equipos de telecomunicaciones B Creación de un mercado comunitario de terminales telemáticos C Puesta en marcha de la primera fase de la apertura de los mercados públicos de telecomunicaciones D Creación de un comité conjunto, entre la Comisión y las administraciones de telecomunicaciones para seguir la evolución de este programa e identificar los problemas de política industrial y proponer líneas de actuación al respecto 67 COM(80) 422. Recommandations concernant les Telecommunications. Bruxelles, 1 Septembre 1980 Cap. 3: Las etapas preliminares de la Política de Telecomunicaciones. Período 1977-1986 53 2.3.- La Resolución del Parlamento, de marzo de 1981 El Parlamento Europeo fue, igualmente, consultado por el Consejo acerca de las propuestas de la Comisión y en abril de 1981 adoptó una Resolución68 tomando como base un informe elaborado por su Comisión económica y monetaria69 . En el texto de su Resolución, el Parlamento se mostró de acuerdo con las propuestas de la Comisión e incluso las consideró insuficientes, expresándose en los siguientes términos: "aprueba los objetivos generales expuestos por la Comisión", "habría preferido que la Comisión hubiera utilizado el instrumento de las Directivas en lugar de las Recomendaciones, en este campo en el que es urgente adoptar acciones enérgicas." Por lo que se refiere a las propuestas relativas al mercado de los terminales para las nuevas aplicaciones telemáticas, el Parlamento iba más allá de las propuestas de la Comisión y opinaba que es necesario llegar a una liberalización total: "aprueba sin reservas el objetivo de crear un mercado abierto y competitivo en el que todos los usuarios tengan, en toda Europa, la posibilidad de comprar o alquilar libremente cualquier tipo de terminal de telemática, tanto a los proveedores privados como a las administraciones, así como conectarlos a las redes públicas" Finalmente, el Parlamento se dirigió al Consejo recomendándole actuar: "desea que el Consejo, consciente de nuestro retraso así como de la necesidad de reaccionar rápida y vigorosamente, dé su aprobación a las propuestas de la Comisión" 2.4.- La reacción del Consejo Las medidas propuestas por la Comisión suponía, de hecho, un inicio de injerencia en las competencias tradicionales de los Estados miembros en materia de telecomunicaciones y en su explotación de las redes y servicios en régimen de monopolio. Del conjunto de propuestas efectuadas por la Comisión la que encontró la mayor oposición por parte de los Estados miembros fue la que hacía referencia a la creación de un mercado comunitario de terminales El Consejo bloqueó esta propuesta de la Comisión aunque, sin embargo, llevó adelante el resto de los puntos de esta iniciativa. La iniciativa de llevar a cabo acciones de armonización del sector y la relativa a la apertura de los mercados públicos de equipos de telecomunicaciones dieron lugar, más tarde, a sendas Recomendaciones del Consejo, adoptadas en noviembre de 198470 ,71. Merece la pena destacar que en la propuesta de 1980 la Comisión no hacía mención directa al mercado de los servicios, ni mucho menos se ponía en cuestión su régimen de explotación por las administraciones de telecomunicaciones de los Estados miembros. 68 Résolution du 27 avril 1981, portant avis du Parlement européen sur les recommandations de la Commission des Communautes européenes au Conseil concernant les Telecommunications. DO C 144, 7 de mayo de 1981. pp.71-75 69 Doccument 1-138/81. Rapport fait au nom de la Commission economique et monetaire concernat les Telecommunications. Parlement Européen. Documments de Séance. 27 avril 1981 70 84/549/CEE. Recomendación del Consejo de 12 de noviembre de 1984, relativa a la armonización en el campo de las telecomunicaciones. DO L. de 16 de noviembre de 1984. p.49 71 84/550/CEE. Recomendación del Consejo de 12 de noviembre de 1984, relativa a la primera fase de apertura del acceso a los mercados públicos de telecomunicaciones. DO L. de 16 de noviembre de 1984. p.51 La Política de las Comunicaciones Electrónicas de la Unión Europea 54 2.5.- La situación en Gran Bretaña y en los Estados Unidos. El asunto British Telecom En abril de 1981 se había publicado en Gran Bretaña la Ley de Telecomunicaciones por la que se establecía la creación de la empresa British Telecom a partir de la administración de telecomunicaciones así como su privatización. A raíz de la publicación de esta ley comenzaron a surgir los primeros conflictos acerca de la introducción de la libre competencia en el mercado de los servicios de telecomunicación. Es bien conocido, y se encuentra ampliamente explicado en la literatura, el caso denominado British Telecom72. Es este asunto la Comisión medió a favor de una compañía británica que se consideraba lesionada en sus intereses por las decisiones de British Telecom al impedirle desarrollar una actividad relacionada con la reexpedición desde Londres de telegramas internacionales procedentes de otros países comunitarios. A partir de ese momento aparecieron las primeras disensiones entre la Comisión proclive a la implantación de la libre competencia en el sector de las telecomunicaciones y los Estados miembros decididos a continuar manteniendo el monopolio de las administraciones de telecomunicación en sus respectivos países. La actuación de la Comisión en contra de British Telecom por abuso de la posición dominante73 y el recurso por esta actuación de la República Italiana contra la Comisión ante el Tribunal de Justicia74 ponían de manifiesto estas discrepancias. La Sentencia que el Tribunal de Justicia emitió en marzo de 198575 no solamente dio la razón a la Comisión sino que estableció claramente que las reglas de la competencia serían, a partir de ese momento, de aplicación a las administraciones de telecomunicaciones dado el carácter mercantil de su actividad. Hay que recordar que en esta misma época estaba en plena discusión en los Tribunales de Justicia de los Estados Unidos la querella del Gobierno de los Estados Unidos contra el grupo AT&T que culminaría, en agosto de 1982, con la sentencia de por la que se procedía al desmantelamiento de este grupo de telecomunicaciones76. En este contexto las evidencias de que era posible un cambio en la forma como se habían venido gestionando tradicionalmente las telecomunicaciones en el mundo, en particular en Estados Unidos y Gran Bretaña, constituía una preocupación de los Estados miembros de la Comunidad Europea presentes en el Consejo y al mismo tiempo suponía un aliciente para la Comisión. 2.6.- La nueva propuesta de la Comisión, de junio de 1983 En vista del poco éxito de su propuesta de 1980, en junio de 1983 con motivo de la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de la Comunidad que en el semestre de presidencia alemana debía celebrarse en Stuttgart ese mismo mes, la Comisión presentó una nueva Comunicación acerca de las telecomunicaciones77. 72 Noam, E. Telecommunications in Europe. Ed. Oxford University Press, Oxford, 1992 73 82/261/CEE. Decisión de la Comisión de 10 de diciembre de 1982 relativa a un procedimiento de aplicación del artículo 86 del Tratado. (asunto British Telecom). DO L 360, 21 de diciembre de 1982, pp. 36-42 74 Asunto 41/83. Recurso de Italia contra la Comisión sobre el asunto "British Telecom". Tribunal de Justicia, Luxemburgo, 1983 75 Sentencia del Tribunal de Justicia sobre el asunto 41/83: La República Italiana contra la Comisión de las Comunidades Europeas. Asunto British Telecom. Luxemburgo, 20 de Marzo de 1985 76 Taske, P. After Divestiture. Ed. State University of New York Press. Albany 1990 77 COM(83) 329. Télécommunications. Bruxelles, le 6 juin 1983 Cap. 3: Las etapas preliminares de la Política de Telecomunicaciones. Período 1977-1986 55 En este documento se comentaba una vez más la importancia del sector de las telecomunicaciones para el relanzamiento económico de Europa y se resaltaba la importancia de aprovechar la dimensión europea de estos mercados. Asimismo, la Comisión insistía en la dificultad de alcanzar los beneficios de esta escala europea y advertía que: "...el problema reside en el hecho de que corresponde a los diez Estados miembros, a través de sus PTT, la determinación de la oferta de telecomunicaciones: ¿ de qué redes y de qué servicios?, ¿En qué cantidades?, ¿A qué costes?, ¿A qué ritmo?. En este sentido, si la Comunidad se limita a intervenir de manera puntual y pragmática, es de temer que estas actuaciones sean inoperantes como ha sucedido en el pasado." Para lograr el desbloqueo de la situación la Comisión realizó las siguientes propuestas: “1. Llevar a cabo un conjunto de reflexiones acerca de las acciones específicas a desarrollar en materia de telecomunicaciones. 2. Dado que la Comisión no disponía de competencia en este campo, se proponía la creación de un Organismo Europeo de Telecomunicaciones con participación de los Estados miembros, que estaría situado bajo la autoridad de la Comisión, y cuyas misiones serían las siguientes: - sancionar las decisiones comunitarias en materia de telecomunicaciones. - negociar posiciones comunes en instancias internacionales - facilitar la cooperación en el interior de la Comunidad en este campo. 3. A este Organismo se le encargaría la tarea de preparar un primer documento de orientación en diciembre de 1983 y sus conclusiones definitivas en marzo de 1984.” Estas propuestas de la Comisión realizadas desde una posición de debilidad de competencias fueron también desoídas por el Consejo; no se tuvo en cuenta el interés que hubiera podido suponer la creación del Organismo de Telecomunicaciones propuesto por la Comisión. Hay que recordar que desde 1959 existía la Conferencia Europea de Administraciones Postales y de Telecomunicaciones – CEPT78, que venía funcionando como órgano de coordinación entre los PTT de los países de Europa. En el mencionado Consejo Europeo tuvo lugar lo que se denominó "la declaración solemne de Stuttgart"79 en la que se pedía a la Comisión la elaboración de lo que después sería el Libro Blanco sobre la consecución del Mercado Interior80 preparatorio del Acta Única Europea. 2.7.- La propuesta de la Comisión, de septiembre de 1983 En vista de la actitud displicente del Consejo, en septiembre de 1983 la Comisión presentó una nueva propuesta sobre Telecomunicaciones81 . En este documento la Comisión insistía una vez más en los mismos argumentos utilizados anteriormente en los términos siguientes: 78 CEPT. http://www.cept.org/, visitado 8/9/2010. 79 Solemn Declaration of the European Union. Stuttgart 19 June 1983. http://aei.pitt.edu/1788/01/stuttgart_declaration_1983.pdf , visitado 8/9/2010. 80 COM(85) 310. Comunicación de la Comisión al Consejo. Libro Blanco sobre la consecución del mercado interior. Bruselas, 14 de junio de 1985 La Política de las Comunicaciones Electrónicas de la Unión Europea 56 "El sector de las telecomunicaciones ofrece una infraestructura esencial para el desarrollo de los múltiples aspectos de las tecnologías de la información. Durante el período 1983-1993, el sector de los equipos de telecomunicación, junto con el de los servicios, se convertirá en uno de los mayores sectores industriales. Una estrategia de telecomunicaciones orientada hacia el porvenir debe crear un espacio de las telecomunicaciones y de los mercados telemáticos a escala comunitaria" Para llevar a cabo estos objetivos, y de acuerdo con el "espíritu de Stuttgart de desarrollo de nuevas políticas comunitarias", la Comisión proponía al Consejo la adopción de las líneas de actuación que aparecen en la Tabla 3.2. Tabla 3.2 PROPUESTAS DE TELECOMUNICACIONES DE 1983 y 1984 LÍNEAS DE ACTUACIÓN A Establecimiento de objetivos en materia de telecomunicaciones, a medio y largo plazo en la Comunidad B Definición y puesta en práctica de una acción común de investigación y desarrollo en telecomunicaciones. C Ampliación del mercado de terminales y desarrollo de las actuaciones solidarias de la Comunidad en los foros internacionales. D Desarrollo en común de la parte transnacional de la futura infraestructura de telecomunicaciones de la Comunidad. E Utilización intensiva de las técnicas modernas de telecomunicaciones para el progreso y el desarrollo de las regiones menos favorecidas de la Comunidad F Ampliación progresiva de la parte de los mercados de equipos de comunicación controlada por las compras de los explotadores de las redes En estas nuevas propuestas de la Comisión se recogían algunas de las que figuraban en la propuesta de 1980 junto a algunas otras procedentes de los documentos de política general que preparaba la Comisión en esos momentos. Una de estas nuevas propuestas, concretamente la que se refería a la utilización de las técnicas de telecomunicaciones para el progreso y el desarrollo de las regiones menos favorecidas de la Comunidad, aparece aquí como consecuencia de la reforma del Reglamento del FEDER de 198482, que crearía la figura de Programa Comunitario de para el Desarrollo Regional y daría lugar, posteriormente, al Programa STAR. En este contexto, el Consejo no podía resistirse por más tiempo a tomar en consideración las propuestas de la Comisión de llevar a cabo actuaciones en materia de telecomunicaciones, pero resultaba arriesgado dejar actuar a la Comisión en solitario y perder el control de los posibles resultados de las mismas. 81 COM(83) 573. Communication de la Commission au Conseil sur les Télécommunications. Lignes d´Action. Bruxelles, le 29 septembre 1983 82 Reglamento 1787/84 del Consejo, de 19 de Junio de 1984, relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional. DO L nº 169 de 28 de Junio de 1984 Cap. 3: Las etapas preliminares de la Política de Telecomunicaciones. Período 1977-1986 63 regiones desfavorecidas de la Comunidad, al que ya desde el principio denominó Programa STAR. El documento de la Comisión al que acabamos de referirnos es claramente ilustrativo de la situación de las telecomunicaciones en aquel momento así como de las intenciones de la Comisión al poner en marcha este programa orientado a la promoción de lo que se denominaban las telecomunicaciones avanzadas: digitalización de la red y enlace de las regiones menos favorecidas con el resto de las redes mediante redes e infraestructuras de banda ancha. Finalmente, en octubre de 1986 el Consejo adoptó el Reglamente por el que se creaba el Programa STAR100. La duración del Programa se estableció en cinco años, entre 1987 y 1991, y en él se preveía la cofinanciación de dos tipos de proyectos: • Inversiones en infraestructura y equipos • Actuaciones para la promoción de la oferta y la demanda de servicios avanzados de telecomunicaciones Las Regiones beneficiarias de este programa quedaban indicadas en el propio texto del Reglamento y corresponderían, con cierta aproximación, con las que a partir de la reforma del FEDER en 1988 pasarían a denominarse regiones Objetivo 1. De acuerdo con lo previsto en los Reglamentos la gestión de este programa correspondió a los Estados miembros en coordinación con la Comisión. Al finalizar el Programa STAR la Comisión encargó una evaluación de los resultados del mismo101. De acuerdo con el contenido de este documento la aportación comunitaria al presupuesto total del Programa fue de 760 MECU con cargo al FEDER. El apoyo económico de la Comunidad Europea, a proyectos de se realizó de acuerdo con la normativa prevista en el reglamento en función del tipo de proyectos, oscilando entre el 50% y el 75% de su coste según los casos. Del total del presupuesto de STAR el 80 % se dedicó a la financiación de redes e infraestructuras de los operadores de telecomunicaciones y solo el 20 % fue dedicado para la financiación de proyectos de aplicaciones telemáticas. El conjunto de las acciones previstas y llevadas a cabo tanto en el Programa STAR pueden considerarse como un primer intento de apoyar la promoción de las telecomunicaciones avanzadas en las Regiones desde la propia Comisión con la participación de las Administraciones centrales de los Estados miembros. Este programa fue gestionado por los Estados miembros y por los operadores de telecomunicaciones y en ningún caso por las Regiones afectadas. Hay que decir que este Programa nació y tuvo sentido en una etapa en la que las telecomunicaciones estaban gestionadas en régimen de monopolio y los operadores nacionales eran las únicas entidades con competencia para realizar infraestructuras y proporcionar servicios. Eso significa que cualquier transferencia de capital a las cuentas de dichos operadores no corría el riesgo de vulnerar los principios de la libre competencia. Como consecuencia del Programa STAR los Estados miembros, a través de sus Operadores de telecomunicaciones, recibieron un apoyo económico que contribuyó a la financiación de mejoras en sus infraestructuras y redes. 100 Reglamento del Consejo (CEE) nº 3300/86, de 27 de octubre de 1986 por el que se crea un Programa comunitario para el desarrollo de determinadas regiones de la Comunidad mediante la mejora del acceso a los servicios avanzados de telecomunicaciones. Programa STAR. DO L 305/1, de 31 de octubre de 1986. 101 Ewank Preece Ltd. STAR Special Telecommunication Action for Regional Development. Community Level Evaluation. Executive Summary. Bruselas 1993. La Política de las Comunicaciones Electrónicas de la Unión Europea 64 Asimismo, hay que decir que el apoyo que recibieron las entidades privadas para la cofinanciación de sus proyectos no solamente fue cuantitativamente menor sino que estuvo, por lo general, muy distribuida en proyectos de ámbito limitado y en un momento en el que la evolución de la tecnología propició su rápida obsolescencia. 4.- CONCLUSIONES En este Capítulo hemos repasado los primeros pasos de las Instituciones Europeas orientados a ir definiendo una Política de Telecomunicaciones todavía en una época en las que las telecomunicaciones estaban gestionadas en régimen de monopolio bajo la responsabilidad de los Estados miembros. También hemos repasado los primeros intentos para evitar lo que hoy ha venido en llamarse la fractura digital y que consistieron en incluir en los objetivos de la Política de Desarrollo Regional la mejora de las redes y servicios de telecomunicaciones en las zonas menos desarrolladas de la Comunidad. El estudio de este período inicial quedará completado con el análisis de la Política de Normalización y su aplicación al caso de los equipos de telecomunicaciones que abordaremos en el Capítulo siguiente. 65 65 CAPÍTULO 4 EL INICIO DE LA POLÍTICA DE NORMALIZACIÓN Y CERTIFICACIÓN DE LAS TELECOMUNICACIONES. PERÍODO 1977 – 1986 67 CAPÍTULO 4 EL INICIO DE LA POLÍTICA DE NORMALIZACIÓN Y CERTIFICACIÓN DE LAS TELECOMUNICACIONES. PERÍODO 1977 – 1986 1.- INTRODUCCIÓN El objetivo de este Capítulo es analizar el inicio de las actuaciones relacionadas con la normalización y la certificación de los equipos terminales como parte integrante de la Política de Telecomunicaciones de la Comunidad Europea en el período 1977 – 1986. La consecución del mercado único fomentó el desarrollo de una Política de Normalización de la Comunidad Europea que se aplicó también al sector de las telecomunicaciones. En primer lugar analizaremos los aspectos generales de la Política de Normalización que por aquellos años elaboró la Comunidad Europea como pieza fundamental para conseguir la terminación del mercado único. La prominencia de las Normas Europeas frente a las que venían desarrollando los Estados Miembros y el marcado CE fueron los logros más significativos de aquellas actuaciones. En segundo lugar estudiaremos la evolución de las actuaciones de normalización y la certificación específicas del sector de las telecomunicaciones en el marco de las primeras orientaciones de la Política de Telecomunicaciones analizadas en el Capítulo anterior. 2.- NORMALIZACIÓN Y CERTIFICACIÓN DE LAS TELECOMUNICACIONES. UNA VISIÓN DE CONJUNTO Las actividades de elaboración de normas y recomendaciones en el campo de las telecomunicaciones se remontan a los orígenes de este sector. La aparición de las primeras patentes del teléfono y de otros equipos, la naturaleza específica de las redes de telecomunicaciones y la necesidad del interfuncionamiento de sus diferentes elementos distribuidos llevaron pronto al convencimiento de la necesidad unificar las características técnicas de los diferentes equipos utilizados. A partir del momento en el que fue posible la interconexión de diferentes redes de telecomunicaciones propiedad de diferentes empresas con objeto de proporcionar servicios de alcance nacional e internacional, la conveniencia de utilizar especificaciones técnicas comunes se hizo ya una necesidad con objeto de garantizar el interfuncionamiento de distintos sistemas. El nacimiento de la Unión Telegráfica Internacional en 1865 y su posterior transformación en la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT)102,103 respondió a esta necesidad. 102 Portal de la Historia de la UIT: http://www.itu.int/es/history/Pages/default.aspx, visitado 8/9/2010. 103 Macpherson, A.. International Telecommunication Standards Organizations. Artech House. London 1990 La Política de las Comunicaciones Electrónicas de la Unión Europea 68 El reconocimiento en 1947 de la UIT como Agencia Especializada de las Naciones Unidas avaló esta situación y permitió garantizar la continuidad de sus actuaciones. Es bien conocida y reconocida la enorme contribución de la UIT, y en particular de sus antiguos comités CCITT y CCIR, a la elaboración de Recomendaciones técnicas y funcionales que han servido de base para el desarrollo tanto de los equipos como de los servicios de telecomunicaciones en el mundo. No obstante, el carácter específico de la gestión de los negocios de telecomunicaciones en Europa basados en la mayor parte de casos en una explotación en régimen de monopolio nacional hizo que en paralelo con las actividades de elaboración de Recomendaciones de carácter internacional fueran desarrollándose normas nacionales para su aplicación específica en cada uno de los diferentes Estados. En muchos casos, dichas normas nacionales eran una simple traducción de las Recomendaciones de la UIT, sin embargo, la evolución tecnológica y el progreso económico y social de los diferentes países hizo que sus respectivas administraciones se consideraran en la obligación de añadir a dichas recomendaciones internacionales determinadas características específicas e incluso exigir su cumplimiento en todas las actividades de telecomunicaciones desarrolladas en su territorio. Así pues, a lo largo de las primeras décadas de la segunda mitad del siglo XX, la actividad normalizadora de los diferentes Estados europeos fue en aumento dando lugar a las lógicas divergencias entre las normas que se elaboraban en cada país. La existencia de dichas normas nacionales no solamente se consideró beneficioso para el desarrollo de los servicios de telecomunicaciones, sino fundamental para el desarrollo y progreso de la industria suministradora de equipos a los operadores nacionales. Hay que decir que esta situación era coherente con la existencia de monopolios nacionales para el suministro de equipos y la explotación de servicios. Igualmente habrá que señalar que lo que acabamos de comentar no era específico del sector de las telecomunicaciones y en mayor o menor grado aparecía igualmente en otros sectores de la actividad económica e industrial Con la globalización de las actividades económicas, en particular en el marco de las diferentes ediciones del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio – GATT104, fue cobrando importancia la utilización de las normas como referencia de las características de los productos con los que se comerciaba y comenzó a aparecer la preocupación de que la utilización de normas nacionales pudieran utilizarse como un freno al comercio internacional. En cualquier caso esta situación fue durante mucho tiempo ajena a los servicios, en particular a las telecomunicaciones, por motivos obvios. A partir del momento en que la Unión Europea comenzó a ocuparse del sector de las telecomunicaciones primero con objetivos de relanzamiento de la industria de los equipos y más tarde con objeto de conseguir la apertura a la competencia de los mercados de los servicios, los aspectos relacionados con la normalización fueron cobrando importancia. Conseguir un equilibrio entre la necesidad de disponer de una política de normalización que garantizara la consolidación des mercado único europeo y que permitiera la interconexión de equipos, redes y servicios de diferentes proveedores, y que al mismo tiempo respetara los principios de la libre competencia fue el objetivo de las actuaciones en este como parte fundamental de la Política de Telecomunicaciones en la Unión Europea. Como veremos a continuación, las actuaciones de período 1980-1986 coincidieron con el inicio de la política de normalización europea orientada al fortalecimiento del desarrollo industrial en unas telecomunicaciones en régimen de monopolio. En este contexto las actuaciones en telecomunicaciones 104 GATT. Reseña histórica. http://www.wto.org/spanish/thewto_s/whatis_s/tif_s/fact4_s.htm, visitado 8/9/2010. Cap. 4: El inicio de la Política de Normalización y Certificación de las Telecomunicaciones. Período 1977 – 1986 69 trataron de aplicar al mercado de los terminales las directrices generales de la normalización en la Comunidad. En los apartados siguientes analizaremos los principales actuaciones de las Instituciones comunitarias durante el período mencionado pero antes nos parece que puede ser de utilidad al lector recordar el marco general de la Política de Normalización y Certificación de la Unión Europea en la que se enmarca, sin duda alguna la de las telecomunicaciones. 3.- UN RESUMEN DE LA POLÍTICA DE NORMALIZACIÓN Y CERTIFICACIÓN EN LA UNIÓN EUROPEA 3.1.- La Política de Normalización en el Tratado de Roma En el artículo 2 del Tratado de Roma 1957 se indicaban las misiones y los fines de la Comunidad Europea. “Art. 2º La Comunidad tendrá como misión promover, mediante el restablecimiento de un mercado común y la progresiva aproximación de las políticas económicas, un desarrollo armonioso de las políticas económicas de los estamos miembros”... Es sabido que entre los fines de la Comunidad descritos en el Tratado no figuraba ninguno que hiciera referencia a cualquier actividad relacionada con la industria ni con las actividades de normalización en si mismas o como parte de cualquier otra política comunitaria. No obstante, el Tratado hacía referencia explícita a los objetivos del libre comercio y la libre competencia como pilares del mercado común. El artículo 3 lo indicaba con claridad: “Art. 3 A los fines enunciados en el artículo anterior, la acción de la Comunidad llevará consigo, en las condiciones y según el ritmo previsto en el presente Tratado: a) la supresión, entre los Estados miembros, de los derechos de aduana y de las restricciones cuantitativas a la entrada y salida de las mercancías, así como cualquier otras medidas de efecto equivalente; ........ f) el establecimiento de un régimen que garantice que la competencia no será falseada en el mercado común; ....... h) la aproximación de las legislaciones nacionales en la medida necesaria para el funcionamiento del mercado común” Cabe interpretar que la supresión de medidas de efecto equivalente encerraba la prohibición de la exigencia del cumplimiento de las normas o reglamentos técnicos que supusieran un obstáculo a la libre circulación de las mercancías105. En el cuerpo del Tratado se desarrollaban los principios indicados anteriormente, en particular los que hacían referencia a la libre circulación de mercancías, a la supresión de restricciones cuantitativas y a la aproximación de las legislaciones nacionales 105 AENOR. Normalización y Certificación en la CEE del 93. Ed. AENOR Publicación Técnica. Madrid 1990 La Política de las Comunicaciones Electrónicas de la Unión Europea 70 La libre circulación de mercancías, desarrollada en el artículo 9 (actual artículo 28), descansaba en la creación de la Unión Aduanera y en la eliminación de exacciones de efecto equivalente. La supresión de restricciones cuantitativas entre los Estados miembros, tratada en los artículo 30 (actual artículo 34) y siguientes, prohibía las restricciones cuantitativas a la exportación así como todas las medidas de efecto equivalente. Finalmente, el artículo 100 (actual artículo 115) indicaba que el Consejo podía adoptar Directivas para la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que estuvieran orientadas al establecimiento del mercado común. Como consecuencia de la crisis industrial de mediados de los años 70 fue incrementándose la tendencia de los diferentes Estados miembros a hacer uso de las normas nacionales, verdaderas barreras técnicas, como forma de proteger su propia industria frente a productos procedentes de otros países de la Comunidad; estaba claro que la utilización de las llamadas medidas de efecto equivalente pasaba a ser práctica común. Los esfuerzos llevados a cabos por las Instituciones europeas en aras de una armonización técnica y del desarrollo de normas comunes en el territorio de la Comunidad se mostraron claramente insuficientes frente a las actuaciones de los Estados miembros en defensa de los intereses nacionales 3.2.- Los compromisos del GATT relativos a la normalización técnica En este punto del análisis acerca de las actividades de normalización en la Comunidad Europea es necesario hacer referencia a los compromisos derivados de la firma del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio – GATT, de 1979. La totalidad de los Estados comunitarios habían suscrito el GATT de 1979 que fue el resultado de la negociación conocida como la Ronda de Tokio que entre 1973 y 1979 había elaborado el nuevo marco por el que se iba a regir el comercio internacional y que venia a reemplazar el ya viejo GATT de 1967. En el documento del GATT de 1979106 figuraba el Acuerdo sobre obstáculos Técnicos al Comercio cuyo contenido merece la pena comentar. Con objeto de favorecer el comercio internacional y contribuir a la eliminación de los obstáculos técnicos que pudieran dificultarlo los países firmantes de este acuerdo se comprometían a poner en práctica unas reglas del juego que se apoyan, entre otros, en los siguientes principios: • Eliminación de normas o reglamentos que puedan crear obstáculos al comercio internacional • Preeminencia de las normas internacionales frente a las nacionales • En casos de ausencia de una norma internacional, establecimiento de unos procedimientos claros de información al resto de los firmantes del Acuerdo de las intenciones de un país de desarrollar normas o reglamentos técnicos nacionales. • Aplicación equitativa de las pruebas de conformidad tanto para los productos nacionales como de los procedentes de países terceros firmantes del acuerdo • Invitación a la aceptación de los certificados de conformidad expedidos por instituciones de terceros países Resulta sorprendente comprobar que los compromisos en materia de normalización técnica y certificación que ligaban en aquellos años a los Estados miembros de la Comunidad Europea entre sí procedían más del hecho de ser firmantes del GATT que de su condición de miembros de la Comunidad. Las propias Instituciones Comunitarias fueron plenamente conscientes y en los años siguientes pusieron un gran empeño en transformar en legislación comunitaria lo que hasta entonces habían sido compromisos del GATT. 106 Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio. GATT 1979 Cap. 4: El inicio de la Política de Normalización y Certificación de las Telecomunicaciones. Período 1977 – 1986 71 3.3.- El nuevo enfoque de la Política Comunitaria de Normalización. En el marco del Tratado de Roma uno de los principios fundamentales de las actuaciones comunitarias para la consecución del mercado común fue la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros y el artículo 115 del Tratado fue el instrumento utilizado. Hay que señalar que en materia de normalización técnica las actuaciones de las instituciones europeas, desde el principio, fueron tímidas y se mostraron ineficaces. Así pues, las dificultades encontradas para la aproximación de las legislaciones nacionales en materia de normalización107,108 y, en particular, la crisis industrial de los años 70 hicieron crecer el convencimiento y la necesidad de una actuación comunitaria más enérgica en este campo. A propuesta de la Comisión109 el Consejo adoptó, en marzo de 1983 la Directiva 83/189/CEE, por la que se establecía un procedimiento de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas110. Se trataba de la primera piedra de lo que posteriormente vendría en llamarse Nuevo Enfoque en la Política de Armonización Técnica y Normalización de la Comunidad Europea. Este documento recoge básicamente el espíritu del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio del GATT de 1979 y avanza un paso en los procedimientos de información sobre actividades de normalización. Fue en este documento donde aparecieron por primera vez en un texto comunitario las definiciones de especificación técnica, norma y reglamento técnico que corresponden, palabra por palabra, a las que figuran en el documento del GATT, y que reproducimos a continuación: “Especificación Técnica: La especificación que figura en un documento en el que se definen las características requeridas de un producto, tales como los niveles de calidad, el uso específico, la seguridad o las dimensiones, incluidas las prescripciones aplicables al producto en lo referente a la terminología, los símbolos, los ensayos y métodos de ensayo, el envasado, marcado y etiquetado.” “Norma: Especificación técnica, aprobada por un organismo reconocido por su actividad normativa, para la aplicación repetida y continuada, cuyo cumplimiento no es obligatorio.” “Reglamento Técnico: Las especificaciones técnicas, incluidas las disposiciones administrativas que sean de aplicación y cuyo cumplimiento sea obligatorio, de iure o de facto, para la comercialización o la utilización en un Estado miembro o en gran parte del mismo, a excepción de las establecidas por las autoridades locales.” En esta Directiva se obligaba a los Estados miembros, entre otras cosas, a: • Informar a la Comisión y al resto de los Estados miembros, con periodicidad trimestral, acerca de los programas nacionales de elaboración de normas. • Invitar a la Comisión y al resto de los Estados miembros a participar en los procesos nacionales de elaboración de normas. • Informar a la Comisión y a los Estados miembros de todo proyecto de norma nacional. • No iniciar la elaboración de una norma nacional durante el proceso de elaboración de una norma europea 107 Acuerdo entre los representantes de los gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, de 28 de mayo de 1969 sobre statu quo y el informe de la Comisión. DO C 76 de 17 de junio de 1969. P. 9 108 Acuerdo del Consejo modificando su acuerdo de 28 de mayo de 1969 sobre Statu Quo. DO C 9 de 15 de marzo de 1973. P 3 109 Propuesta de Directiva relativa a procedimientos de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas. DO C 253 de 1 de octubre de 1980, p2 110 Directiva 83/189 del Consejo, de 28 de marzo de 1983 por la que se establece un procedimiento de Información en materia de normas y reglamentaciones técnicas. DO L 109 de 26 de abril de 1983, p. 8 La Política de las Comunicaciones Electrónicas de la Unión Europea 72 • Informar a la Comisión de todo proyecto nacional de elaboración de un reglamento técnico, salvo si se trata de una simple transposición íntegra de una norma internacional o europea. • Suspender la aplicación de un reglamento técnico si la Comisión u otro Estado considera que su aplicación constituye un obstáculo al libre comercio. • Creación de un Comité permanente, compuesto por representantes de los Estados miembros y presidido por un representante de la Comisión, para realizar un seguimiento de los objetivos de esta Directiva. Acorde con esta actuación el 13 de noviembre de 1984 la Comisión Europea firmó con los organismos de normalización europeos CEN y CENELEC un Acuerdo sobre Orientaciones Generales de Cooperación. Cabe mencionar aquí que esta Directiva sufrió una primera modificación111 en 1988 con objeto de ampliar su campo de aplicación a los productos agrícolas y reforzar el procedimiento de información establecido. Posteriormente, en 1994 tendría lugar una segunda modificación de la Directiva en ese mismo sentido112. Por su parte, el Consejo fue avanzando en el proceso de elaboración de la Política Europea de Normalización. En su reunión del 7 de mayo de 1985 el Consejo aprobó una Resolución113 relativa al Nuevo Enfoque en Armonización Técnica y Normalización, por la que se recogían las Conclusiones sobre Normalización aprobadas en una anterior reunión del Consejo celebrada el 16 de julio de 1984 y que marcaban las orientaciones que deberían tener a partir de ese momento la política comunitaria de armonización técnica y normalización. En estos documentos el Consejo planteaba y adoptaba los siguientes principios: “- compromiso por parte de los Estados miembros para examinar permanentemente las normas técnicas aplicables en su territorio, de iure o de facto, para eliminar las que sean obsoletas o superfluas; - compromiso por parte de los Estados miembros para garantizar el reconocimiento mutuo de los resultados de las pruebas y, cuando sea necesario, establecer normas armonizadas relativas al funcionamiento de los organismos de certificación; - aceptación de una consulta comunitaria con las personas adecuadas, en breve plazo, conforme a los objetivos de la Directiva 83/189/CEE cuando existan iniciativas reglamentarias o procedimientos nacionales importantes que puedan tener consecuencias negativas en el funcionamiento del mercado interior; - en la armonización técnica comunitaria, ampliación de la remisión a normas preferentemente europeas y, si fuere necesario, nacionales así como del trabajo de definición de las características técnicas de los productos, siempre que se reúnan las condiciones necesarias para ello, especialmente en materia de protección de la salud y la seguridad; - refuerzo inmediato de la capacidad de normalización, en primer lugar en Europa, para facilitar por una parte la armonización legislativa comunitaria y, por otra, el desarrollo industrial en el ámbito de las nuevas tecnologías....” 111 Directiva 88/182/CEE del Consejo, de 22 de marzo de 1988 por la que se modifica la Directiva 83/189/CEE, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas 112 Directiva 94/10, de 23 de marzo de 1994 por la que se modifica por segunda vez de forma substancial la directiva 83/189/CEE por la que se establece un procedimiento de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas. DO L 100/30, de 19 de abril de 1994 113 85/C 136/01. Resolución del Consejo, de 7 de mayo de 1985, relativa a un nuevo enfoque en armonización técnica y normalización. DO C 136 de 4 de junio de 1985. P 1 Cap. 4: El inicio de la Política de Normalización y Certificación de las Telecomunicaciones. Período 1977 – 1986 79 Del contenido de la Decisión 87/95 del Consejo destacamos la parte que nos parece la más significativa: “Art. 2 Con el fin de promover en Europa la normalización, la preparación y la aplicación de las normas y las especificaciones funcionales en los campos de la tecnología de la información y las telecomunicaciones, se aplicarán en la Comunidad las siguientes medidas....: a) una definición periódica... de las necesidades prioritarias de normalización con objeto de preparar un programa de trabajo y encargar la elaboración de cuantas normas europeas y especificaciones funcionales se consideren necesarias para asegurar el intercambio de datos e informaciones y la interoperatividad de los sistemas. b) con arreglo a las actividades de normalización internacional: - se invitará a los organismos europeos de normalización y a los organismos técnicos especializados ... a que establezcan normas europeas, normas previas europeas o especificaciones funcionales de telecomunicaciones.... c) medidas que faciliten la aplicación de normas y de especificaciones funcionales, especialmente mediante la coordinación de las actividades de los estados miembros en: - la verificación de la conformidad de productos y servicios con las normas y especificaciones funcionales, con arreglo a métodos de prueba definidos. - la certificación de la conformidad con las normas y especificaciones funcionales de acuerdo con procedimientos convenientemente armonizados d) el fomento de la aplicación de normas y especificaciones funcionales relacionadas con la tecnología de la información y de las telecomunicaciones en los pedidos y en la normativa técnica del sector público” La importancia de esta Decisión del Consejo esta fuera de toda duda. Por una parte abunda en el contenido de la Directiva 83/189/CEE y por otra trata de poner en práctica en el sector de la tecnología de la información y de las telecomunicaciones el espíritu del Nuevo Enfoque en materia de normalización y certificación. Hay que destacar que el hecho de que esta Decisión no quedara restringida única y exclusivamente a las telecomunicaciones no nos parece casual. La Instituciones comunitarias estaban abriendo el espectro de sus preocupaciones tanto hacia las telecomunicaciones como hacia la informática con objeto de dar juego tanto a la CEPT como al CEN/CENELEC, pero a cada uno en su campo. Esta manera de enfocar el problema podría considerarse premonitoria de la creación de ETSI como Organismo Europeo de normalización en telecomunicaciones, que, como veremos más adelante se apoyaría en los trabajos de la CEPT y dejaría fuera de su órbita tanto al CEN como al CENELEC. En nuestra opinión, esta Decisión puso de manifiesto rasgos loables de la sutileza con la que las Instituciones comunitarias suelen tejer su estrategia, en este caso fuera de toda crítica. Y como era preceptivo la Comisión elaboró un informe acerca del desarrollo de los objetivos de esta Decisión que hizo público en 1995132 132 COM(95) 39. Informe de la Comisión sobre la normalización en el campo de la tecnología de la información y las comunicaciones. Informe 1992-1993. Bruselas 23 de marzo de 1995. La Política de las Comunicaciones Electrónicas de la Unión Europea 80 4.3.- El inicio de la Certificación y la apertura del mercado de terminales. La creación de un mercado común de terminales exigía abordar, en primer lugar, los problemas derivados de la homologación exigida en cada uno de los Estados miembros. Recordemos que en aquel momento la explotación de los servicios de telecomunicaciones se realizaba en régimen de monopolio y las Administraciones de telecomunicaciones eran las compradoras de los equipos terminales que, a su vez, alquilaban a sus abonados. Para comercializar un equipo terminal en un Estado miembro era preceptivo contar con el correspondiente certificado de homologación expedido por la administración de acuerdo con criterios específicos. Pero cualquier acercamiento en lo referente a los procesos de homologación entre Estados comunitarios exigía contar con normas técnicas reconocidas como válidas en todos ellos. Hay que decir que, en parte, este problema había sido abordado en el marco de la CEPT. En julio de 1984, la Comisión y la CEPT habían suscrito un acuerdo de intenciones según el cual la CEPT elaboraría normas y especificaciones comunes para la homologación de equipos de telecomunicaciones en la Comunidad Europea. Posteriormente, en noviembre de 1985 se había firmado en Copenhague un Acuerdo por el que determinadas recomendaciones de la CEPT se les daba la categoría de Normas Europeas de Telecomunicaciones – NET, y los países firmantes se comprometían a su utilización. Este acuerdo iba a ser la base de la política comunitaria de normalización en telecomunicaciones que culminaría con la creación de ETSI en 1988. Así pues, con objeto de abordar la resolución del problema del reconocimiento mutuo de la homologación de los equipos terminales, el Consejo adoptó, en julio de 1986 la Directiva 86/361/CEE133. En esta Directiva se sentaban las bases que iban a permitir llevar a cabo un reconocimiento mutuo y establecía un programa de trabajo para conseguirlo. Cualquier procedimiento de este estilo precisaba de la existencia de normas técnicas y especificaciones de conformidad comunes y reconocidas por todos los Estados miembros y esto únicamente era posible conseguirlo en el marco de los acuerdos de la CEPT a los que nos hemos referido en el apartado anterior. Con esto resuelto podía pensar en abordarse el reconocimiento mutuo de la homologación. Del contenido de la Directiva merece la pena destacar los aspectos que reproducimos a continuación: “ Art. 4.- La Comisión, 1.- establecerá cada año... - la lista de normas internacionales y de especificaciones técnicas internacionales de telecomunicaciones que deban armonizarse - la lista de equipos terminales para los cuales sea prioritaria la elaboración de una especificación común de conformidad.... 2.- solicitará a la CEPT que establezca en forma de NET... las especificaciones comunes de conformidad. Y más adelante añade: “Art. 6.- 1.- A efectos de la presente Directiva se considera que una NET es equivalente a la especificación común de conformidad..... 133 Directiva del Consejo 86/361/CEE, de 24 de julio de 1986 relativa a la primera etapa del reconocimiento mutuo de la homologación de equipos terminales de telecomunicación. DO L 217/21, de 5 de agosto de 1986. Cap. 4: El inicio de la Política de Normalización y Certificación de las Telecomunicaciones. Período 1977 – 1986 81 3.- Las autoridades competentes en todos los Estados miembros deberán utilizar las especificaciones comunes de conformidad para cualquier verificación que sea necesaria para la homologación del equipo terminal considerado.” Art. 7. 4.- Los Estados miembros garantizarán que las Administraciones de telecomunicaciones utilicen especificaciones comunes de conformidad cuando procedan a la compra de equipos terminales.” En noviembre de 1990 y febrero de 1993 el Diario Oficial de las Comunidades Europeas publicaba las relaciones de Normas NET134,135 a las que hacia referencia la Directiva 86/361/CEE. Para terminar el análisis de las actuaciones relacionadas con la certificación, realizadas en esta etapa inicial es necesario citar el programa de promoción de la creación de laboratorios de certificación, el programa Conformance Testing Services – CTS136. En 1985 la Comisión lanzó el programa CTS-1 orientado a garantizar la existencia de laboratorios con capacidad para realizar los ensayos necesarios para la verificación de la conformidad con las normas de telecomunicaciones. El objetivo de esta actuación era contribuir con fondos comunitarios a la financiación de la creación de laboratorios capaces de certificar el cumplimiento de las normas europeas en tecnologías de la información y telecomunicaciones de manera que cada vez que se adoptara una norma europea estuviera garantizada la existencia de al menos dos laboratorios situados en países diferentes capaces de realizar los ensayos. Este programa se vio reforzado como consecuencia de la adopción de la Decisión 87/95/CEE a la que nos hemos referido anteriormente lo que ha permitido llevar a cabo sucesivas ediciones del mismo. 5.- CONCLUSIONES Con el análisis de la aplicación de la Política de Normalización y Certificación al sector de las Telecomunicaciones concluimos es estudio de las etapas preliminares de la Política de Telecomunicaciones de la Unión Europea en el período 1977 – 1986. A partir de la entrada en vigor de la primera reforma del tratado en julio de 1987 se inició la etapa fundamental de la Política de Telecomunicaciones que concluiría con la implantación de la plena competencia en 1998. El estudio de este período será el objeto de los cuatro Capítulos siguientes de este libro. 134 89/C 210/02. Recomendación sobre Normas Europeas de Telecomunicaciones (NET). DO C 210, de 14 de noviembre de 1990 135 93/C 53/05. Normas Europeas de Telecomunicaciones (NET). Aplicación de la Directiva 86/361/CEE. DO C 53/6, de 24 de febrero de 1993. 136 Standardization in information technology and telecommunications. Commission of the European Communities. November 1990 83 83 CAPÍTULO 5 EL PROCESO DE LIBERALIZACIÓN DE LAS TELECOMUNICACIONES. PERÍODO 1987 – 1998 85 CAPÍTULO 5 EL PROCESO DE LIBERALIZACIÓN DE LAS TELECOMUNICACIONES. PERÍODO 1987 – 1998 1.- INTRODUCCIÓN El objetivo de este Capítulo es iniciar el análisis de la etapa más importante de la evolución de la Política de las Telecomunicaciones en la Unión Europea y que corresponde al período comprendido entre 1987 y 1998. A partir de la entrada en vigor del Acta Única en Julio de 1987 la Comunidad Europea inició el proceso que le llevaría a la implantación progresiva de la libre competencia en el sector de las telecomunicaciones y que culminaría el 1º de Enero de 1998. Si bien es cierto que ya va quedando lejano en el tiempo tenemos que decir que se trata de un período de un enorme interés para todos aquellos que deseen aprender bien el proceso que ha seguido la Unión Europea en la definición de su Política de Telecomunicaciones y en él pueden encontrarse las claves de muchas de las cosas que quizás hoy resulten difíciles de entender. Es por esta razón por la que hemos dedicado a su estudio cuatro Capítulos de este libro en los que analizaremos de manera independiente y discriminada el proceso de liberalización, el proceso de armonización de las legislaciones de los Estados miembros, la estrategia de de normalización y certificación, y finalmente las medidas correctoras a la libre competencia introducidas durante dicho período. Este Capítulo está dedicado a analizar en detalle el proceso de Liberalización de las telecomunicaciones en la Unión Europea, es decir la manera cómo fueron desmantelándose los monopolios de telecomunicaciones y se introdujo la libre competencia para la explotación de los servicios y de las infraestructuras. Fue una etapa liderada por la Comisión Europea que no cejó en su empeño de incluir a las telecomunicaciones en el mercado único. En primer lugar abordamos la estrategia inicial planteada por la Comisión en 1987 que dio lugar a la liberalización de los terminales, de los servicios de valor añadido y de las líneas arrendadas. En segundo lugar estudiaremos el desarrollo de los acontecimientos de 1993 por ser uno de los momentos cruciales del período que estamos analizando. Se trata de una etapa de intenso carácter político cuyo resultado fue la eliminación de todos aquellos obstáculos que pudieran impedir la finalización del proceso. En tercer lugar nos extenderemos en el análisis de lo que aconteció a partir de 1995 hasta la entrada en vigor de la libre competencia. No se apure el lector que eche de menos alguno de los acontecimientos que tuvieron lugar durante este período porque seguramente los encontrará descritos en los capítulos siguientes en los que recurriremos a la misma estructura que vamos a seguir para analizar el proceso de Liberalización del que nos ocuparemos a continuación. La Política de las Comunicaciones Electrónicas de la Unión Europea 86 2.- LA ESTRATEGIA DE 1987 2.1.- Antecedentes y situación del entorno Como es bien sabido, la aprobación del Acta Única en 1986 introdujo una serie de modificaciones en el Tratado de Roma que iban a ser de gran importancia en la evolución de la Política de Telecomunicaciones comunitaria La realización del mercado único, recogida en el artículo 8A (actual artículo 26) como objetivo fundamental de la Comunidad, consolidó sus competencias para establecer de forma progresiva el mercado interior y garantizar la libre circulación de mercancías, servicios, personas y capitales. Además, con objeto de evitar problemas de bloqueo institucional en la consecución de los objetivos del artículo 8A (actual artículo 26), se implantó en el Consejo el sistema de votación por mayoría cualificada lo que quedó recogido en el artículo 100A (actual artículo 114). El Parlamento pasó de ser un órgano consultivo a cooperar con el Consejo en las tareas legislativas lo que le permitía recibir, de oficio, las propuestas de la Comisión sin esperar a que fuera el Consejo quien requiriera su opinión. Fue, en definitiva, la Comisión la que salió reforzada de esta reforma y fue justamente este hecho el que le permitió modificar su estrategia en relación con las telecomunicaciones y orientarla claramente hacia la eliminación de las barreras que pudieran impedir el desarrollo del Mercado Único, es decir los monopolios en este sector. Por lo que se refiere a la situación en Estados Unidos, como hemos descrito en el Anexo I, hay que recordar que a mitad de los años 80 estaba en funcionamiento la situación resultante del desmantelamiento del Grupo AT&T. Por lo que respecta a la situación en Gran Bretaña, hay que recordar que con la aprobación de la Ley de Telecomunicaciones 1984 se había creado OFTEL, precursor del actual OFCOM, como organismo responsable de supervisar la aplicación de la reglamentación en materia de telecomunicaciones, se había procedido a la liberalización de los servicios de valor añadido y había iniciado el funcionamiento del duopolio para la explotación de la telefonía vocal. Está claro que el resto de los países de la Comunidad no eran ajenos a ninguno de los acontecimientos mencionados. Tampoco hay que olvidar que en 1986 se iniciaban las negociaciones del GATT en Punta del Este, Uruguay en las que se plantearía la necesidad de abrir al comercio internacional los mercados de los servicios, en particular los de las telecomunicaciones. Igualmente, es necesario recordar que la Comisión había procedido a reorganizar sus estructuras de manera que le permitiera llevar adelante la preparación del mercado único europeo. Es el momento en el que se reorganizó la DG XIII a partir de la antigua Dirección General XIII y la Task Force "Tecnología de la Información y de las Telecomunicaciones". La DG XIII fue la precursora de la actual DG Sociedad de la Información. En este contexto se inició la preparación de una nueva estrategia de telecomunicaciones y esta vez la Comisión actuó por su cuenta sin contar con la colaboración del Consejo ni de su Comité SOG-T y su Grupo de Análisis y Prospectiva – GAP. Cap. 5: El Proceso de Liberalización de las Telecomunicaciones. Período 1987 – 1998. 87 2.2.- El Libro Verde de las Telecomunicaciones, de junio de 1987 Fruto de esta situación fue la nueva propuesta de telecomunicaciones que la Comisión presentó en junio de 1987 en forma de documento de consulta y que tituló: Hacia una economía europea dinámica. Libro Verde sobre el desarrollo del mercado común de los servicios y equipos de telecomunicaciones137. Este documento fue elaborado por la Comisión prescindiendo de cualquier organismo externo en particular del Grupo de Altos Funcionarios de Telecomunicaciones SOG-T creado por el Consejo tiempo atrás. Muchos años después de su publicación hay que decir que la lectura del Libro Verde, en particular su Capítulo X, continua dando las claves de lo que ha sido en todo este tiempo la actuación de la Comisión y sorprende comprobar hasta qué punto estaba decidida a llevarlas a cabo y era conocedora de que contaba con los respaldos jurídicos para lograrlo, de acuerdo con el nuevo orden constitucional europeo aprobado por todos los Estados miembros. El Libro Verde de 1987 continúa siendo, en nuestra opinión, una de las mejores piezas del repertorio que estamos analizando y permítasenos la vanidad de revelar que nosotros guardamos con aprecio nuestro ejemplar de la época. Pese a todo, la Comisión era consciente de las dificultades que iba a encontrar en el proceso iniciado y así lo manifiesta en el texto del documento. En el mencionado Capítulo X, apartado 4.3, dice lo siguiente: "Las propuestas se dirigen hacia una introducción progresiva y total de la competencia a escala comunitaria para el mercado de equipos y, en la medida de lo posible y esté justificado en esta fase, para los servicios de telecomunicación. Es sus acciones encaminadas a hacer efectivas estas propuestas y eliminar las restricciones existentes, la Comisión tendrá plenamente en cuenta el hecho de que estas normas de la Competencia del Tratado son aplicables a las Administraciones de Telecomunicación en la medida en que se dediquen a actividades comerciales. Podrá utilizar, según convenga, su mandato con arreglo al apartado 3 del artículo 90 del Tratado para fomentar, sincronizar y acelerar las transferencias en curso." (El subrayado figura en el original) Posiblemente este párrafo pasó desapercibido para la mayoría de los lectores de aquel documento. A la vista de los hechos posteriores podemos deducir que la Comisión tenía la firme decisión de iniciar el proceso de liberalización del sector y, por supuesto, estaba dispuesta a utilizar todas las herramientas que tenía a su alcance para conseguirlo. En la Tabla 5.1 se resumen las ya bien conocidas propuestas que realizó la Comisión en el Libro Verde y que pasarían a ser sus líneas de actuación en materia de política de telecomunicaciones. 137 COM(87) 290. Libro Verde sobre el desarrollo del Mercado Común de los Servicios y Equipos de Telecomunicación. Bruselas, 30 de Junio de 1987. (la versión castellana tiene fecha 16 de Diciembre de 1987). La Política de las Comunicaciones Electrónicas de la Unión Europea 88 Tabla 5.1 LIBRO VERDE SOBRE EL DESARROLLO MERCADO COMUN DE LOS SERVICIOS Y EQUIPOS DE TELECOMUNICACIONES, DE 1987 LÍNEAS DE ACTUACIÓN A Aceptación del mantenimiento de los derechos exclusivos o especiales de las Administraciones en la explotación de la infraestructura de las redes B Aceptación del mantenimiento de derechos exclusivos o especiales en determinados servicios básicos C Oferta sin restricciones del resto de los servicios D Exigencias estrictas del cumplimiento de las normas en la infraestructura y servicios ofrecidos por las Administraciones con objeto de conseguir la interoperatividad a escala europea E Definición clara de las exigencias para el uso de las redes, impuestas por las Administraciones a los prestatarios de servicios en régimen de competencia. Desarrollo de la ONP F Oferta libre de equipos terminales, en y entre los Estados miembros. G Separación de las actividades de reglamentación y de explotación de las redes y servicios H Seguimiento estricto y continuo de las actividades de las administraciones, para evitar abusos I Seguimiento estricto y continuo de las actividades de los prestatarios de servicios privados, para evitar abusos J Aplicación a las telecomunicaciones de la Política Comercial Común de la Comunidad. Adopción de posturas comunes en las negociaciones del GATT 2.3.- El proceso de consulta sobre el Libro Verde, de junio de 1987 La Comisión llevó a cabo un proceso de consulta a los principales agentes económicos del sector acerca de las propuestas contenidas en el Libro Verde. Resulta sorprendente que en la lista de respuestas al procedimiento de consulta publicada por la Comisión figuren, en pie de igualdad, organismos tan dispares como el propio SOG-T, el Gobierno de los Estados Unidos, Asociaciones de usuarios, la Agencia Espacial Europea e IBM, hasta un total de 51 entidades138. En ningún momento se cita que se contara con la opinión del Parlamento. El Parlamento no opinó hasta finales de 1988 cuando la Comisión le hizo llegar sus conclusiones como resultado del proceso de consulta de este documento. Con los resultados del proceso de consulta la Comisión adoptó en febrero de 1998 la Comunicación titulada "Puesta en práctica del Libro Verde. Estado de los debates y propuestas de la Comisión"139. En este documento se recordaban los objetivos de la política de telecomunicaciones de la Comunidad y se resumían las opiniones recogidas durante el proceso de consulta. El documento, en sus conclusiones, afirmaba con rotundidad lo siguiente: 138 XIII/41 (88). Reactions to the Green Paper. Analysis of reactions submitted to the CEC. Brussels, Enero de 1988 139 COM(88) 48. Puesta en Práctica del Libro Verde del Desarrollo del Mercado Común de los Servicios y Equipos de Telecomunicación. Bruselas, 8 de Febrero de 1988. Cap. 5: El Proceso de Liberalización de las Telecomunicaciones. Período 1987 – 1998. 95 El artículo 2 indicaba que los Estados miembros garantizarían la abolición de los derechos exclusivos o especiales para el suministro de servicios de telecomunicación distintos de los servicios de telefonía vocal. El artículo 3 decía que en relación con el servicio de conmutación de datos se podría exigir que los operadores económicos que explotaran servicios de estas características no ofrecieran al público la simple reventa de circuitos arrendados. El artículo 4 se refería a que los Estados miembros que mantuvieran derechos exclusivos o especiales para el establecimiento y explotación de redes, adoptarían las medidas para que las condiciones que rigieran el acceso a dichas redes, y en particular los circuitos arrendados, carecieran de efectos discriminatorios. El artículo 5 pedía que los Estados publicaran antes del 31 de diciembre de 1990 las características de las interfaces técnicas necesarias para la utilización de las redes. El artículo 6 pedía que se suprimieran las restricciones existentes relativas al tratamiento de señales antes de su transmisión por la red pública. El artículo 7 decía que a partir del 1º de Julio de 1991 las funciones de regulación deberían ser realizadas por un organismo independiente de los organismos de telecomunicación. El artículo 8 reconocía a los clientes de los organismos de telecomunicación con contratos superiores a un año la posibilidad de rescindirlos. El artículo 9 pedía a los Estados miembros que informaran a la Comisión de la aplicación de esta Directiva. El artículo 10 decía que durante 1992 la Comisión efectuaría una evaluación global de la situación del sector de los servicios de telecomunicación en relación con los objetivos perseguidos por esta Directiva. Igualmente, durante 1994, la Comisión debería evaluar los efectos de las medidas a que se refiere el artículo 3. Finalmente, el artículo 11 indicaba que la Directiva va dirigida a los Estados miembros, como es habitual. 2.10.- Las reacciones a la publicación de la Directiva de Servicios Como consecuencia de la publicación de esta Directiva varios Estados miembros, España, Italia y Bélgica, presentaron recursos ante el Tribunal de Justicia en desacuerdo con su contenido154 . Del Informe para la Vista preparado por el juez ponente de este caso extraemos lo siguiente: - El recurso de España, apoyado por Francia, solicitaba la anulación de la Directiva en lo relativo al artículo 2 por cuanto atañía a los derechos especiales así como en lo relativo a los artículos 8 y 9. - El recurso de Italia solicitaba la completa anulación de los artículos 2, 4 y 8. - El recurso de Bélgica solicitaba la anulación completa de la Directiva 154 Asuntos: C-271/90, C-281/90 y C-289/90. Recursos presentados por España, Bélgica, e Italia contra la Comisión, sobre la Directiva relativa a la competencia en los mercados de servicios de telecomunicación. Luxemburgo, Septiembre - Octubre de 1990 La Política de las Comunicaciones Electrónicas de la Unión Europea 96 El Tribunal de Justicia publicó su Sentencia el 17 de noviembre de 1992155 de la que merece la pena destacar el contenido de los puntos 35 y 36 que reproducimos a continuación: "35.- De la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia se desprende que el mero hecho de crear una posición dominante mediante la concesión de derechos exclusivos, en el sentido del apartado 1 del artículo 90 del Tratado, no resulta, en cuanto tal, incompatible con el artículo 86. 36.- No obstante, este Tribunal de Justicia ha declarado asimismo que la ampliación del monopolio de establecimiento y explotación de la red telefónica al mercado de aparatos telefónicos, sin justificación objetiva, está prohibida como tal en el artículo 86 o por el apartado 1 del artículo 90, en relación con el artículo 86, cuando tal ampliación es consecuencia de una medida estatal, que lleva de este modo a eliminar la competencia. La misma conclusión se impone cuando el monopolio de establecimiento y explotación se amplía al mercado de servicios de telecomunicación". Quizás merezca la pena recordar que el artículo 86 (actual artículo 102) hacía referencia al control, en la Comunidad, de la posición dominante. De acuerdo con su Sentencia el Tribunal decidió lo siguiente: - Anular toda referencia a la regulación de los derechos especiales - Anular el artículo 8. - Desestimar el recurso en todo lo demás. Parece claro que la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas no arrojaba ninguna sombra de duda acerca del proceder de la Comisión y dejaba el camino expedito para la abolición de los monopolios en los servicios de telefonía vocal. No obstante, del texto de la Sentencia parece desprenderse la posibilidad del mantenimiento de derechos exclusivos, es decir monopolios, para la explotación de las infraestructuras de telecomunicación lo que significaría que las competencias sobre la forma de establecer y explotar dichas infraestructuras correspondían a los Estados miembros y no a la Comisión, entre otras cosas porque no parece que estarían amparadas por el artículo 7A (actual artículo 26) del Tratado, relativo a la libre circulación de mercancías y servicios invocado en el caso de los equipos y servicios de telecomunicación. En nuestra opinión esta parte de la Sentencia hubiera podido ser de singular importancia para el posterior desarrollo de la política comunitaria de telecomunicaciones si los Estados miembros hubieran querido mantener sus competencias en materia de decisiones sobre infraestructuras de telecomunicación. Como veremos más adelante a la vista de la evolución posterior del proceso de liberalización nadie volvería a pleitear ni a acogerse a los posibles beneficios que hubieran podido derivarse de esta sentencia. Prefirieron dejar que fuera la Comisión quien hiciera el papel de malo. Para terminar merece la pena mencionar que la Comisión publicaría en septiembre de 1991 un extenso documento que contenía un amplio conjunto de directrices sobre la aplicación de las reglas de la competencia al sector de las telecomunicaciones156. 155 Sentencia del Tribunal de Justicia, de 17 de Noviembre de 1992, sobre "Competencia en los mercados de servicios de telecomunicación", en los asuntos acumulados: C-271/90 del Reino de España, apoyado por la República Francesa, C-281/90, del Reino de Bélgica, y C289/90, de la República Italiana, contra la Comisión de las Comunidades Europeas. Luxemburgo, 17 de noviembre de 1992 156 91/C 233/02. Directrices para la aplicación de las normas comunitarias sobre la competencia en el sector de las telecomunicaciones. DO C 233, 6 de septiembre de 1991. P.2 Cap. 5: El Proceso de Liberalización de las Telecomunicaciones. Período 1987 – 1998. 97 2.11.- El Articulo 90 (actual artículo 106) del Tratado. Dada la importancia que tuvo en el desarrollo de las telecomunicaciones creemos que merece la pena reproducir el contenido del artículo 90 (actual artículo 106) del Tratado de Roma, en su contexto. La ubicación de este artículo en el Tratado de Roma es la siguiente: • Tercera Parte: Política de la Comunidad, • Título I: Normas Comunes, • Capítulo I: Política de la Competencia, • Sección Primera: Disposiciones aplicables a las empresas El artículo 90 (actual artículo 106) dice: “1.- Los estados miembros no adoptarán ni mantendrán, respecto a aquellas empresas públicas y empresas a las que concedan derechos exclusivos, ninguna medida contraria a las normas del presente Tratado, especialmente las previstas en los artículos 7,85 y 94. 2.- Las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general o que tengan carácter de monopolio fiscal quedarán sometidas a las normas del presente Tratado, en especial, a las normas sobre la competencia, en la medida en que la aplicación de dichas normas no impida, de hecho o de derecho, el cumplimiento de la misión específica a ellas confiada. El desarrollo de los intercambios no deberá quedar afectado en forma tal que sea contrario al interés de la Comunidad. 3.- La Comisión velará por la aplicación de las disposiciones del presente artículo y, en tanto fuere necesario, dirigirá a los estados miembros directivas o decisiones apropiadas.” 2.12.- Comentarios a los resultados de la estrategia de 1987 Parece claro que la introducción completa de la libre competencia en el mercado de los servicios de telecomunicación fue una consecuencia del pacto suscrito por los Estados miembros al firmar el Acta Única y sus sucesivas modificaciones, y no de ninguna negociación específica. La Comisión, al redactar el Libro Verde y en sus posteriores actuaciones, puso de manifiesto que conocía perfectamente el alcance de sus prerrogativas y estaba dispuesta a ejercitarlas para lograr la liberalización del sector y, en definitiva, la introducción de las telecomunicaciones en el mercado único y en el nuevo marco económico que iba a resultar de la firma del GATT. En todo este proceso la Comisión actuó con energía y esto le llevó a ignorar al resto de las Instituciones comunitarias más allá de lo conveniente y a prestar a los agentes económicos del sector una atención más allá de lo necesario. El Consejo y los Estados miembros en sus sucesivas actuaciones dejaron claro que deseaban proteger y mantener sus competencias en materia de telecomunicaciones en particular en lo relativo a los servicios. El Parlamento a pesar del trato desconsiderado recibido por parte de la Comisión puso de manifiesto su impotencia para la participación en procesos de la importancia de la liberalización de las telecomunicaciones. Finalmente, el Tribunal de Justicia dio la razón a la Comisión en sus propuestas de liberalizar los servicios de telecomunicación dejándole la posibilidad de que extendiera su decisión a los servicios de La Política de las Comunicaciones Electrónicas de la Unión Europea 98 telefonía vocal cuando lo creyera conveniente. Igualmente, el Tribunal dejó claramente las decisiones relacionadas con las Infraestructuras en manos de los Estados Miembros. El desarrollo y puesta en práctica de la estrategia de 1987 supuso, pues, un triunfo importante de la Comisión en su papel de guardián de los Tratados. Muy probablemente sin la intervención de la Comisión no hubiera sido posible abolir los monopolios de las telecomunicaciones, en particular el de los servicios, en tan corto período. 3.- LAS DECISIONES DE 1993 3.1Antecedentes y situación del entorno En el artículo 10 de su Directiva de Servicios, la Comisión se obligaba a llevar a cabo una evaluación global de la situación del sector de los servicios de telecomunicación durante 1992 y así lo hizo. Desde la publicación del Libro Verde en 1987 y hasta el momento de comenzar la mencionada evaluación del sector habían sucedido otros acontecimientos que merece la pena resumir brevemente en este apartado. En Gran Bretaña se había llevado a cabo en 1991 el proceso de revisión del régimen de duopolio para la explotación de la telefonía vocal y se había adoptado la decisión de liberalizar completamente el sector157. La situación de las empresas regionales de comunicaciones (RBOC´s) en Estados Unidos hacía prever una futura revisión de la situación alcanzada a raíz del desmantelamiento del Bell System en 1982 y la posible eliminación de las limitaciones todavía existentes en la explotación de los servicios. Por lo que se refiere al comercio mundial las negociaciones dentro de la Ronda de Uruguay del GATT estaban muy avanzadas y pretendían incluir a los servicios de telecomunicación en el comercio mundial de los servicios. Finalmente, los agentes económicos con intereses en el sector de las telecomunicaciones habían aumentado, en cantidad y en peso específico, desde la consulta de la Comisión de 1988 y su presión en pro de una mayor liberalización del sector era lógicamente mayor que la de entonces. Por lo que se refiere a la estructura de la Comunidad Europea, el 7 de febrero de 1992 se firmaba en Maastricht el acuerdo que daría lugar al Tratado de la Unión Europea158, que entraría en vigor a partir de noviembre de 1993. Hay que recordar que en esta nueva reforma constitucional europea daría al Parlamento en su artículo 189 B (actual artículo 294) el poder de Codecisión en los procesos legislativos a la vez que mantenía y ampliaba las competencias de la Comisión En ese contexto se inició la preparación de lo que sería la estrategia de telecomunicaciones de 1993 de cuya evolución nos ocuparemos en los apartados siguientes. 157 Competition and Choice: Telecommunications Policy for the 1990s. HMSO, London 1991 158 López Garrido, D. El Tratado de Maastricht. Estudio Introductorio. Tratado de la Unión Europea. Ed. Eurojuris, Madrid 1992 Cap. 5: El Proceso de Liberalización de las Telecomunicaciones. Período 1987 – 1998. 99 3.2.- El seguimiento de la situación del sector A lo largo de 1991 la Comisión encargó dos estudios acerca de la evolución del sector de las telecomunicaciones hasta el horizonte del año 2010. El primero de ellos era de carácter técnicoestratégico y se tituló "Telecommunications Issues and Options. 1992-2010"159. El segundo tenia un carácter técnico-económico, tiene el título "Performance of the Telecommunicatios up to 2010 under different regulatory and market options"160. No vamos a entrar en profundidad aquí en el contenido de estos trabajos pero hay que decir que en ellos se apoyaba la Comisión a la hora de argumentar alguna de las propuestas de su informe. Han sido tan trascendentes las decisiones tomadas en base al contenido de estos estudios que creemos que merece la pena conservarlos para comprobar más adelante el grado de acierto de sus conclusiones161. No obstante es conveniente resaltar otros aspectos que si bien no están recogidos en ningún documento de referencia tuvieron un peso fundamental en la redacción del Informe de la Comisión. En nuestra opinión una de las claves de todo lo que comenzó a suceder en estos momentos estaba en las infraestructuras y no tanto en los servicios de telefonía vocal, ambos dos explotados en régimen de monopolio en muchos Estados miembros en aquel momento. La apetencia por la liberalización de las infraestructuras era múltiple: - Las empresas de servicios de valor añadido, en particular los de comunicaciones de datos, y los nuevos servicios de radiobúsqueda y telefonía móvil se encontraban incómodas teniendo que utilizar las infraestructuras suministradas por los organismos de telecomunicación, competidores suyos en muchos casos. - Las empresas interesadas en explotar nuevos servicios a través de las redes de cable de TV veían interés en la utilización de esta infraestructura para el suministro del bucle de abonado. - La oferta de infraestructura para la realización de líneas punto a punto a través de satélite estaba suficientemente madura como para tener interés en ofrecer sus servicios al margen de los monopolios tradicionales. - Los propietarios de infraestructura de comunicaciones, empresas eléctricas, de servicios y ferroviarias, estaban interesadas en poner en el mercado sus redes al margen de los operadores de telecomunicaciones. - Y la propia Comisión, empeñada en la promoción de las redes transeuropeas, recelaba de la factibilidad de sus proyectos si sus interlocutores únicos en muchos países continuaban siendo los propios organismos de telecomunicación, los cuales estaban saliendo mal parados como consecuencia de las decisiones de la propia Comisión. Pero no parecía posible proceder a la liberalización de las infraestructuras sin liberalizar previamente los servicios de telefonía vocal. Así pues, fue necesario acometer la liberalización de la telefonía vocal. 159 Arthur D. Little. XIII/328/92. Telecommunications. Issues and Options. 1992-2010. Informe realizado por contrato con la Comisión. Octubre 1991 160 Analysys. Performances of Telecommunications Sector up to 2010 under different regulatory and market options. Informe realizado por contrato con la Comisión. Noviembre 1991 161 Tenemos que confesar que nunca hemos llevado a cabo la comprobación que sugerimos al escribir este texto pero continuamos pensando que quizás mereciera la pena que alguien lo hiciera algún día. La Política de las Comunicaciones Electrónicas de la Unión Europea 100 3.3.- El Informe de la Comisión, de octubre de 1992 Como estaba previsto, la Comisión publicó en octubre de 1992162 un informe acerca de la situación del sector de las telecomunicaciones siguiendo el mandato que figuraba en el artículo 10 de su Directiva de Servicios. Este documento tiene dos partes bien diferenciadas. La primera parte del documento es muy similar a otros informes de situación que la Comisión había venido publicando en años anteriores y en su contenido se pasaba revista al conjunto de actuaciones llevadas a cabo desde la publicación de la estrategia de telecomunicaciones de 1984. Sin ser brillante podríamos calificar a este documento de correcto. La segunda parte estaba dedicada a presentar las cuatro opciones que la Comisión sometió a la consideración del sector acerca del camino a seguir y de las que saldría la base de la futura política de telecomunicaciones. Sorprende la pobreza de los argumentos que utiliza la Comisión para presentar algunas de las opciones propuestas. La manera en que están formuladas las propuestas nos hace pensar en la existencia de opiniones encontradas en el seno de la propia Comisión acerca de la forma de proseguir el desarrollo de sus actuaciones en materia de telecomunicaciones. Más adelante volveremos sobre este punto. Analicemos, pues, el contenido de las cuatro opciones mencionadas en los términos en los que lo hacía la propia Comisión en su documento. “Opción 1: Suspensión del proceso de liberalización (que se inició a partir de la publicación del Libro Verde y de la Directiva 90/388 de la Comisión), y mantenimiento de la situación actual. Opción 2: Introducción de una normativa amplia, tanto en materia de tarifas como de inversiones a nivel comunitario, con el fin de subsanar los problemas y en particular la sobrecarga de las tarifas comunitarias. Opción 3: Liberalización de todos los servicios de telefonía vocal, esto es, de las llamadas internacionales (dentro y fuera de la Comunidad) y nacionales. Opción 4: Solución intermedia consistente en la apertura a la competencia de los servicios de telefonía vocal entre Estados miembros”. En los párrafos siguientes del documento la Comisión exponía el contenido de estas alternativas. En nuestra opinión, las páginas en las que la Comisión presentaba las ventajas y desventajas de las opciones propuestas fueron, sin lugar a duda, las de peor calidad de todos los documentos de política comunitaria de telecomunicaciones. ¡Sencillamente infumables! De la lectura del texto se deduce claramente que la Comisión no deseaba en absoluto la opción 1 y le importaba muy poco la opción 2. Por lo que se refiere a las opciones 3 y 4 el asunto fue mucho más sutil. Al proponerlas en plan de igualdad la Comisión parecía poner de manifiesto una fuerte disensión interna entre una parte de la misma que defendería la liberalización total y otra fracción que sería partidaria de liberalizar únicamente los servicios telefónicos y las infraestructuras transnacionales entre los Estados miembros. 162 SEC(92) 1048. Informe de 1992 sobre la situación del sector de los Servicios de Telecomunicación. Bruselas, 21 de octubre de 1992. Cap. 5: El Proceso de Liberalización de las Telecomunicaciones. Período 1987 – 1998. 101 No obstante, la argumentación en favor de la opción 4 era mucho más coherente que la opción 3, (dirías escrita por pluma diferente de las otras tres opciones). En el propio documento la Comisión manifestaba su preferencia por la mencionada Opción 4: "La opción 4 es plenamente compatible con la política y la legislación existente, puesto que es una continuación de la política adoptada por el Consejo y corroborada por el Tribunal de Justicia". Más adelante añadía: "La Comisión considera que actualmente la opción 4 parece más apropiada para alcanzar los objetivos fundamentales de la Comunidad en este ámbito" Pero el propio documento contenía una clara advertencia acerca de cuales parecían ser las verdaderas intenciones de la Comisión. En la argumentación correspondiente a la opción 1 se hace una advertencia válida para todas las opciones a excepción de la 3 en los siguientes términos: "La opción 1 no garantiza necesariamente la seguridad jurídica ya que puede ser recurrida ante un tribunal. La Directiva 90/388 de la Comisión consideró que la existencia de derechos exclusivos en los servicios telefónicos es incompatible con el Tratado, y que su mantenimiento se podría justificar únicamente por razones excepcionales, aplicando el apartado 2 del artículo 90. Si la Comisión considerase que no se cumplen las condiciones necesarias para que se conceda esta excepción en determinados casos de servicios telefónicos, su mantenimiento no estaría legalmente justificado". (El subrayado es nuestro) La solución que la Comisión eligió para dirimir sus supuestas discrepancias internas fue lanzar un proceso de consulta sobre todas las opciones. Hay que señalar que el compromiso adquirido en la Directiva 90/388 era simplemente el de "efectuar una evaluación global de la situación de los servicios de telecomunicación en relación con los objetivos de esta Directiva" y en ningún lugar se hablaba de realizar tal consulta. La Comisión, que en otros momentos había tomado sus propias decisiones con energía y coherencia, en este caso prefirió conocer la opinión de los principales agentes del sector antes de realizar sus propuestas al Consejo y al Parlamento. En nuestra opinión, esta vía aseguraba el triunfo de la opción más favorable a la liberalización como después sucedió, es decir, la 3. Para remitir las opiniones a su informe, la Comisión dio un plazo de tres meses, que expiraría el 31 de Enero de 1993. 3.4.- La Resolución del Consejo, de noviembre de 1992 El Consejo en su sesión del 19 de noviembre de 1992 elaboró un principio de Resolución, que fue finalmente adoptada el 19 de diciembre163, en la que hacía acuse de recibo del Informe de la Comisión. Del texto de este documento merece la pena destacar algunos aspectos que nos parecen muy significativos acerca del estado de ánimo con el que esta Institución comunitaria recibió la iniciativa de la Comisión de llevar a cabo un proceso de consulta a los agentes interesados del sector obviando el procedimiento habitual que hubiera consistido en hacer una propuesta al propio Consejo para que fuera éste el que tomara la decisión última. 163 Resolución del Consejo sobre la evaluación de la Situación del sector de las telecomunicaciones en la Comunidad. Comunicado de Prensa nº 10085/92. Sesión nº 1620 del Consejo "Telecomunicaciones". Bruselas, 19 de noviembre de 1992. La Política de las Comunicaciones Electrónicas de la Unión Europea 102 En relación con este aspecto el Consejo decía lo siguiente: "Considerando que la Comisión ha presentado al Consejo una comunicación en la que evalúa la situación del sector de las telecomunicaciones... que la Comisión ha recabado la opinión de los Estados miembros acerca de la mencionada comunicación y las propuestas que en la misma se contienen..." En este texto puede apreciarse claramente que el Consejo no se refería, ni por supuesto parecía que aceptara, consulta alguna a otros agentes interesados diferentes de los gobiernos de los Estados miembros. Más adelante el Consejo decía lo siguiente: "HACE HINCAPIÉ: en que un acuerdo político, que involucre plenamente al Consejo y al Parlamento Europeo constituirá el mejor apoyo a la aplicación de la futura política comunitaria de telecomunicaciones." Además, con objeto de reforzar su participación en la toma de decisiones hacía una serie de llamamientos a la Comisión entre los que destacaremos el siguiente: "HACE UN LLAMAMIENTO A LA COMISIÓN: para que trabaje en estrecha colaboración con los Estados miembros en este sentido, en concreto con los funcionarios nacionales encargados de la regulación por medio del establecimiento de un comité ad hoc de alto nivel" Finalmente trató de dejar claro su deseo para la continuación del proceso en los términos siguientes: "VE CON BENEPLÁCITO: la intención de la Comisión de presentar a la próxima sesión del Consejo de ministros de telecomunicación un informe, y señala que el Consejo determinará entonces la forma de proseguir los trabajos". 3.5.- La Resolución del Parlamento Europeo, de abril de 1993 A pesar de que no había sido formalmente consultado el Parlamento Europeo dio su opinión acerca del documento de la Comisión. En ese sentido el 23 de Abril de 1993, seis meses después de la publicación del documento y cerca de tres desde que se cerrara la ronda de consultas, el Parlamento adoptó una Resolución que sería publicada con fecha 31 de Mayo164. Finalmente, el 12 de febrero de 1993 tuvo lugar la adopción por el Parlamento de dos Resoluciones, la primera sobre el Sector de los servicios en el Mercado Interior, y la segunda sobre el papel del Sector Público en la realización del Mercado Interior165. En el documento sobre el Sector de los servicios, el Parlamento expresaba su opinión sobre la liberalización del mercado de los servicios en los siguientes términos: 164 Resolución del Parlamento Europeo de 20 de abril de 1993, sobre la Comunicación de la Comisión relativa al Informe de 1992 sobre la situación del sector de las Telecomunicaciones de 21 de octubre de 1992. DO C 150, de 31 de mayo de 1993, P. 39. 165 Resolución del Parlamento Europeo de 12 de febrero de 1993, sobre el sector de los servicios en el mercado interior. Resolución del Parlamento Europeo de 12 de febrero de 1993, sobre papel del sector público en la realización del mercado interior. DO C 72, de 15 de marzo de 1993, P. 159. Cap. 5: El Proceso de Liberalización de las Telecomunicaciones. Período 1987 – 1998. 103 "4. Apoya a la Comisión para que cumpla sus cometidos especiales en el marco de la política de competencia en relación con el sector de servicios, tanto más activamente cuanto más decisiva sea la influencia del Estado como operador económico, en la configuración del mercado. "5. Pide a la Comisión que continúe con su política de apertura del mercado y liberalización en el sector (de) los servicios públicos, teniendo en cuenta la especial importancia de la aplicación del principio de subsidiariedad con el fin de tener en cuenta las diferencias existentes en las estructuras tradicionales de los Estados miembros." En el documento sobre el Sector Público, el Parlamento manifestaba su opinión con claridad acerca de la liberalización de sectores gestionados en régimen de monopolio en los siguientes términos: "Pide a la Comisión que, en el marco de la política de la competencia, se dedique especialmente a defender el principio de libertad de acceso a los sectores de actividad de los servicios públicos previo cumplimiento de determinados criterios de accesibilidad económica para el conjunto de los ciudadanos comunitarios, de calidad del servicio y de internalización de los costes ambientales." No parece que de estos textos se desprenda ninguna duda acerca de la opinión del Parlamento en esta ocasión favorable a la liberalización de los servicios. En este contexto, y con estas declaraciones previas, el Parlamento adoptó su Resolución acerca del Informe de la Comisión sobre el proceso de consulta al que nos estamos refiriendo. Del texto de la mencionada Resolución cabe destacar su postura en relación con las opciones propuestas. A este respecto el Parlamento decía: "Invita a la Comisión a: a) intensificar el control e impacto de la aplicación de las Directivas existentes, especialmente la Directiva 90/388/CEE sobre los servicios de telecomunicación, por todos los Estados miembros, a fin de evitar las distorsiones de competencia derivadas de su desigual observancia y a adoptar medidas de coerción necesarias de forma adecuada. b) presentar tan pronto como sea posible un análisis más detallado en forma de Libro Verde de las implicaciones de la liberalización en el abastecimiento de infraestructuras de telecomunicaciones, incluidas las privadas para redes corporativas e infraestructuras de terceros. c) preparar a la luz de dicho análisis las medidas necesarias para lograr la apertura a la competencia de la telefonía vocal intracomunitaria (opción 4ª de la Comunicación de la Comisión) antes de la finalización de 1997. d) efectuar con rigor el análisis de todos los resultados de la aludida liberalización de la telefonía vocal intracomunitaria, y si estos se revelan plenamente satisfactorios, y si se llega a una mayor convergencia de la situación del sector de telecomunicaciones entre los Estados miembros, adoptar las medidas adecuadas para la liberalización de toda la telefonía vocal (opción 3ª) antes del año 2000." Aunque con una llamada a la prudencia la opinión del Parlamento coincidía con la postura "oficial" mantenida por la Comisión e incluso iba un poco más allá y expresaba, una vez más, su crítica hacia la actitud de los Estados miembros y, en definitiva, del Consejo. La Política de las Comunicaciones Electrónicas de la Unión Europea 104 Como después se verá esta Resolución poco tiempo tuvo para influir en las conclusiones de la Comisión dado que tan solo ocho días después de su adopción la Comisión publicó el documento con las conclusiones del proceso de consulta. 3.6.- La Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento sobre las consultas efectuadas, de abril de 1992 La Comisión publicó, con fecha de 28 de Abril de 1993, una Comunicación166 al Consejo y al Parlamento sobre las consultas efectuadas con motivo del informe sobre la situación del sector de servicios de telecomunicación. Se trataba de un amplio documento de más de 50 páginas en el que la Comisión, tras explicar el desarrollo del proceso de consulta y resumir las opiniones recogidas, proponía lo que en su opinión deberían ser las líneas futuras de la Política de Telecomunicaciones de la Comunidad. En nuestra opinión se trató de un documento de importancia comparable al Libro Verde de 1987. En las primeras páginas del documento la Comisión escribía lo siguiente: "Aunque en su comunicación la Comisión manifestaba una preferencia por la opción 4, este hecho no prejuzgaba el resultado de la consulta. Al contrario, los comentarios verbales y escritos recibidos por la Comisión la han ayudado a precisar las áreas en las que resulta más adecuado y urgente actuar, y a concentrarse en ellas". Más adelante, al presentar su valoración del resultado de consulta, la Comisión añadía: "Se aceptó mayoritariamente que, superada la primera fase de consolidación del actual marco reglamentario, la tendencia a más largo plazo hacia la liberalización total de la telefonía vocal pública, representada por la opción 3, resultaba inevitable y necesaria como consecuencia de la evolución de la tecnología y el mercado. Por lo general, se consideraba un plazo realista para la consecución de la liberalización plena el final de la presente década." Lo que la Comisión estaba diciendo era que había salido vencedora del proceso de consulta la opción 3 con lo que daba por zanjada cualquier disensión interna en este sentido. Nos debería sorprender la celeridad con la que la Comisión aceptó que su propuesta oficial no fuera la que saliera elegida en el proceso de consulta si este hecho no lo interpretáramos como una demostración de que se había decidido recurrir al juicio de los agentes económicos para dirimir las diferencias internas. De ser así la Comisión habría conseguido poner en boca del sector lo que no creyó conveniente poner en la suya propia. ¡Que hábiles son! En el último capítulo del documento, la Comisión presentaba una serie de propuestas a las que denomina Factores Clave para la elaboración del futuro marco reglamentario y que, a nuestro juicio, constituyen la esencia de la estrategia de Telecomunicaciones de 1993. La Comisión se expresaba en los siguientes términos: "Sobre la base de las consultas efectuadas, la Comisión considera que la mejor manera de avanzar hacia el marco reglamentario del futuro consiste en aplicar las siguientes líneas de actuación" En la Tabla 5.2 se resumen las líneas de actuación propuestas por la Comisión. 166 COM(93) 159. Comunicación sobre las consultas efectuadas con motivo del informe sobre la situación del sector de servicios de telecomunicaciones. Bruselas 28 de abril de 1993. Cap. 5: El Proceso de Liberalización de las Telecomunicaciones. Período 1987 – 1998. 111 En el documento que estamos analizando después de afirmar que “no existe una cura milagrosa” para salir de la crisis económica se decía que una de las claves del desarrollo estaba en la creación de la Sociedad de la Información e indicaba que: “La dimensión europea ofrecería óptimas posibilidades para el auge de la Sociedad de la Información. Por ello, la Comisión propone, en una colaboración sector público-sector privado, acelerar la creación de las autopistas de la información (redes de banda ancha), y desarrollar los correspondientes servicios y aplicaciones”. Del capítulo relativo a la Sociedad de la Información nos parece interesante destacar lo siguiente: “Deben suprimirse los obstáculos reglamentarios que todavía se oponen a la apertura de nuevos mercados...” “Deben crearse las condiciones necesarias para que las empresas europeas puedan desarrollar su estrategia en un entorno competitivo abierto en las esferas nacional e internacional...” “La creación de una infraestructura de la información requiere medidas urgentes y articuladas” Por lo que se refiere a la forma de proceder, el Libro Blanco decía lo siguiente: “Se propone la creación de un grupo especial de muy alto nivel sobre las infraestructuras europeas de la información que actúe bajo el mandato del Consejo Europeo. Bajo las orientaciones del Consejo (de ministros) este grupo especial tendría la misión de precisar las prioridades y definir las modalidades de actuación. El grupo informaría al Consejo Europeo en el plazo de tres meses, tras lograr una concertación previa de las partes interesadas.” El Grupo especial estaría integrado por un miembro de la Comisión, algunos miembros de los gobiernos de los Estados miembros, representantes del Parlamento Europeo y representantes de alto nivel de la industria, operadores, usuarios e instituciones financieras. El grupo especial debería formarse antes del fin de 1993. Simultáneamente, el Consejo Europeo podría dar un mandato al Consejo (de ministros) para que acelere las actividades en curso tendentes a la creación de infraestructuras de información” La propuesta del Libro Blanco fue aceptada por el Consejo Europeo183 y a principios de 1994 comenzó el trabajo del grupo presidido por el vicepresidente Martin Bangemann, responsable entonces de la Política Industrial (DG III) y la Política de Telecomunicaciones (DG XIII) de la Comisión. Con esta actuación se había conseguido dejar, por el momento, fuera del juego de la definición de la nueva Política de Telecomunicaciones tanto al Consejo como al Parlamento Europeo. 4.4.- Informe Europa y la Sociedad global de la Información, de mayo de 1994 El 26 de Mayo de 1994 se publicaba el informe titulado: Europa y la Sociedad Global de la Información. Recomendaciones al Consejo Europeo184, que había sido elaborado por el grupo de notables presidido el comisario Bangemann, siguiendo el mandato del Consejo Europeo. 183 Conclusiones del Consejo Europeo de Bruselas del 10 y 11 de diciembre de 1993. Boletín de las Comunidades Europeas, nº 12, de diciembre de 1993, P.7 184 Europa y la Sociedad Global de la Información. Recomendaciones al Consejo Europeo (Informe Bangemann). Bruselas, 26 de mayo de 1994 La Política de las Comunicaciones Electrónicas de la Unión Europea 112 Habrá que recordar que en este grupo no estuvieron presentes ni representantes de los gobiernos de los Estados miembros, ni tampoco del Parlamento Europeo, contrariamente a lo que había indicado por el Consejo Europeo. El grupo Bangemann cumplió la misión que le había sido encomendada. No obstante habría que decir que más que “precisar las prioridades y definir las modalidades de actuación” este grupo elaboró un documento de alto contenido ideológico en favor de la privatización del sector en el que se indicaba claramente el papel que debería jugar cada uno de los agentes relacionados con el sector de las telecomunicaciones. Veámoslo. De entrada, en el título “Europa y la Sociedad Global de la Información” queremos ver un guiño que el grupo de notables hace al vicepresidente Al Gore, quien, semanas antes de la presentación del Informe Bangemann, había anunciado en Buenos Aires la creación de la Infraestructura Global de la Información. Los Estados Unidos habían globalizado su Infraestructura la Información y Europa estaba decidida a globalizar igualmente su Sociedad de la Información. En la primera página del Informe se resumía su contenido en los siguientes términos: “El presente Informe insta a la unión Europea a confiar en los mecanismos del mercado como fuerza que habrá de conducirnos a la Era de la información. Esto significa que deben adoptares medidas en el ámbito europeo y en el de los Estados miembros a fin de acabar con las posturas atrincheradas que sitúan a Europa en desventaja competitiva. Es decir, - supone fomentar una mentalidad emprendedora que haga posible la aparición de nuevos sectores dinámicos de la economía. - supone establecer un planteamiento reglamentario que favorezca la aparición en toda Europa de un mercado competitivo de servicios de información. - NO supone un aumento de las dotaciones públicas, de la asistencia financiera ni de los subsidios, ni dirigismos, ni proteccionismos. (el subrayado figura en cursiva en el documento original) Además de estas recomendaciones específicas, el Grupo propone un Plan de Acción compuesto por iniciativas concretas y basado en la cooperación entre los sectores público y privado a fin de conducir a Europa a la Sociedad de la Información.” Este texto era corto y claro y su contenido no dejaba duda de las opiniones de los que lo firmaron, incluida la Comisión que presidía el grupo, favorable a una completa liberalización del sector. En los párrafos siguientes destacamos algunos aspectos importantes de su contenido. Respecto al papel de los Operadores de Telecomunicaciones el texto dice: “Los operadores de telecomunicaciones (deben quedar) exentos de obligaciones tales como: * subsidios a funciones públicas * actividades externas de I+D * contribución a objetivos de planificación y gestión territorial * el peso de cargar en solitario con la responsabilidad del servicio universal” Respecto al papel de los Estados miembros el texto decía, entre otras cosas, lo siguiente: Cap. 5: El Proceso de Liberalización de las Telecomunicaciones. Período 1987 – 1998. 113 “El Grupo recomienda a los Estados miembros” * abrir a la competencia las infraestructuras y servicios que aún se encuentran sometidas a monopolios * eliminar los obstáculos políticos y las obligaciones presupuestarias no comerciales impuestos a los operadores de telecomunicaciones * establecer calendarios y plazos claros para la aplicación de medidas prácticas que permitan alcanzar estos objetivos Respecto al papel del sector privado se indicaba: “El Grupo piensa que la creación, en Europa, de la sociedad de la información debería dejarse en manos del sector privado y de las fuerzas del mercado. Se dispondrá del capital privado para financiar los nuevos servicios de telecomunicación y las correspondientes infraestructuras siempre que los elementos del plan de acción del presente informe se lleven a la práctica” Y respecto al papel de las Instituciones europeas responsables de la política de telecomunicaciones se recomendaba: “(Elaborar) un marco reglamentario adecuado cuyo objetivo sea: * la regulación del mercado a fin de permitir y proteger la competencia * un entorno previsible, que haga posible la planificación e inversión estratégica”. “Establecer en el ámbito europeo una autoridad cuyo mandato deberá ser objeto de atención inmediata responsable” (suponemos que se refiere en el sector de las telecomunicaciones). “Replantearse el proceso de normalización europeo a fin de aumentar su rapidez y su capacidad de respuesta a los mercados.” “Fomentar la sensibilidad pública. Debe prestarse especial atención al sector de la Pequeña y mediana empresa, a la administración pública y a las generaciones jóvenes.” Otra de las propuestas de este informe era la creación de una “autoridad responsable” que se ocupara de velar por el cumplimiento del marco reglamentario de las telecomunicaciones en la Unión Europea. Finalmente el grupo proponía llevar a cabo un conjunto de diez aplicaciones con un efecto de demostración que contribuya a promover su uso. Estas aplicaciones iban a ser una de las bases sobre la que se construiría la Sociedad de la Información en Europa. Tal como estaba previsto este Informe se presentó al Consejo Europeo celebrado en Corfú los días 24 y 25 de junio de 1994 y con algunas matizaciones fue aceptado185. Por lo que se refiere al mandato a las Instituciones comunitarias para completar el marco reglamentario en materia de telecomunicaciones, el Consejo Europeo de Corfú invitó al Consejo y al Parlamento Europeo a adoptar antes de fin de año medidas en las áreas en las que ya existían propuestas y a la Comisión le propuso elaborar un programa que cubriera las restantes medidas necesarias para completar el marco reglamentario. 185 Conclusiones del Consejo Europeo de Corfú del 24 y 25 de junio de 1994. Boletín de la Unión Europea, nº 6, junio de 1994., P. 7 La Política de las Comunicaciones Electrónicas de la Unión Europea 114 La Comisión había conseguido que le dijeran lo que deseaba que le fuera dicho y se lanzó rauda a la tarea de cumplir el mandato recibido elevando el contenido del Informe Bangemann a la categoría de doctrina a seguir. ¿Son o no son hábiles? 4.5.- La Comunicación: Europa en marcha hacia la Sociedad de la Información, de julio de 1994 Como consecuencia de la publicación del Informe Bangemann el 19 de julio de 1994 la Comisión aprobó una Comunicación titulada: Europa en Marcha hacia la Sociedad de la Información. Plan de Actuación186. En la introducción de este documento se pasaba revista a los acontecimientos a los que nos hemos referido en los apartados anteriores. Al referirse al Informe Bangemann y a las conclusiones del Consejo de Corfú se decía lo siguiente: “La Comisión apoya plenamente dichas conclusiones y se felicita de que el Consejo Europeo haya solicitado, por un lado, al Consejo y al Parlamento Europeo la adopción antes de finales de año de medidas ya propuestas por la Comisión y, por otro lado, a la propia Comisión la elaboración de un programa de trabajo para las medidas restantes que es preciso adoptar a nivel comunitario.” Más adelante se añadía: “En la presente Comunicación se da un panorama del programa de trabajo de la Comisión sobre la Sociedad de la Información.... La respuesta de la Comisión abarca cuatro campos: - Marco reglamentario y jurídico - Redes, servicios básicos, aplicaciones y contenido. - Aspectos sociales y culturales - Fomento de la Sociedad de la Información la Comisión solicita al Consejo y al Parlamento Europeo, y al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones que debatan estas cuestiones y den un respaldo a la aplicación de este plan.” De los diferentes aspectos que se abordaban en este documento consideramos interesante analizar los que se refieren al Marco reglamentario y jurídico y, en particular, los relativos a la Liberalización de las Infraestructuras. La Comisión decía lo siguiente: “En el informe del Grupo Bangemann se recomienda que los Estados miembros aumenten el ritmo de liberalización actual del sector de las telecomunicaciones. Conviene en estos momentos buscar un acuerdo sobre el principio de liberalización de las Infraestructura en el sector de las telecomunicaciones y fijar las fechas concretas para su aplicación. Ello completará el acuerdo sobre la plena liberalización de los servicios, con arreglo a la 186 COM(94) 347. Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones. Europa en marcha hacia la Sociedad de la Información. Plan de Actuación. Bruselas, 19 de julio de 1994 Cap. 5: El Proceso de Liberalización de las Telecomunicaciones. Período 1987 – 1998. 115 resolución del Consejo de Julio de 1993. En septiembre se presentará una comunicación sobre el planteamiento propuesto. El segundo paso que dará la Comisión será publicar un Libro Verde sobre infraestructuras a finales de año, para el que se harán amplias consultas sobre las condiciones necesarias para liberalizar de manera generalizada las infraestructuras de servicios públicos de telecomunicación.” En nuestra opinión la propuesta de la Comisión a la que acabamos de referirnos planteaba un pequeño problema formal que fue resuelto de la manera que explicaremos a continuación. Se trataba de cómo proponer al Consejo el “acuerdo sobre el principio de liberalización de las Infraestructuras en el sector de las telecomunicaciones”, es decir definir el calendario. Estaba claro que la Comisión deseaba acelerar el proceso al máximo tras el año largo transcurrido desde la última Resolución del Consejo mencionada anteriormente que había estado dedicado a legitimar su posición al respecto mediante la intervención de Instancias superiores. En relación con las infraestructuras de telecomunicaciones, el Consejo en su Resolución de julio de 1993 había dado su apoyo a la intención de la Comisión de publicar un Libro Verde antes del 1º de enero de 1995. Así pues, si la Comisión publicaba directamente el Libro Verde, estaba obligada a someterlo a un proceso de consulta antes de presentar sus propuestas al Consejo. Hubiera sido demasiado desaire someter a consulta pública un calendario concreto de liberalización sin que hubiera sido aceptado previamente por el Consejo. Pero para abordar la publicación del Libro Verde de las Infraestructuras, la Comisión necesitaba que el Consejo le legitimara previamente los principios básicos emanados del Informe Bangemann y había que buscar la forma de hacerlo No parecía oportuno preparar una Comunicación específica al Consejo para abordar el calendario de liberalización de las Infraestructuras al margen del Libro Verde. No obstante, la Comisión preparó dicha comunicación y la llamó “Primera parte del Libro Verde sobre la Liberalización de las Infraestructuras de Telecomunicaciones y redes de Televisión por cable. Principios y Calendario. Posteriormente se publicaría la Segunda Parte y verdadero del Libro Verde de las Infraestructuras de Telecomunicaciones. Hay que añadir que en el documento que estamos analizando la Comisión recogía también la propuesta del grupo Bangemann de la creación de “un organismo a nivel europeo” e indicaba la necesidad de llevar a cabo un análisis profundo acerca de sus competencias. A este respecto, la Comisión indicaba que debería realizarse una propuesta concreta durante 1996. Merece la pena añadir que la última de las propuestas de la Comisión “Fomento de la Sociedad de la Información” daría lugar a la creación de una oficina de “información y promoción” de la Sociedad de la Información, aneja al gabinete del propio vicepresidente Bangemann. Sus siglas fueron ISPO y proceden de Information Society Project Office187. Por último, hay que recordar que, cumpliendo el encargo del Consejo, la Comisión había publicado en abril de 1994 el Libro Verde de las comunicaciones móviles y personales188 y, tras el preceptivo período de consulta, en noviembre de 1994 daría a conocer los resultados de la misma189 187 Comunicacion de M. Bamgemann a la Commission. Las Estructuras de Coordinación y de Consulta para la Sociedad de la Información. Puesta en marcha de un Plan de Acción. Bruselas, febrero de 1995. 188 COM(94) 145. Hacia un entorno de Comunicaciones Personales. Libro Verde sobre un Planteamiento común en el campo de las comunicaciones móviles y personales en la Unión Europea. Bruselas, 27 de abril de 1994 189 COM(94) 492. Comunicación al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la consulta realizada acerca del Libro Verde de las comunicaciones móviles y personales en la Unión Europea. Bruselas, 23 de noviembre de 1994 La Política de las Comunicaciones Electrónicas de la Unión Europea 116 4.6.- El acuerdo del Consejo sobre la Sociedad de la Información, de septiembre de 1994 La presidencia alemana convocó el día 28 de septiembre de 1994 una reunión del Consejo conjunto Telecomunicaciones/Industria190, con objeto de analizar el documento elaborado por la Comisión titulado: Europa en Marcha hacia la Sociedad de la Información. Plan de Actuación. Era la primera vez desde julio de 1993 que se reunían los ministros para tratar asuntos relativos a la liberalización en el sector de las telecomunicaciones; mientras tanto había tenido lugar una reunión, en diciembre de 1993 y otra en mayo de 1994, en las que se trataron otros asuntos191,192. La propuesta de la Comisión iba orientada a que el Consejo aceptara una aceleración del calendario de liberalización tal como había sugerido el Grupo Bangemann con objeto de poder presentar los resultados en la cumbre de Essen prevista para principios de diciembre, al final de la presidencia alemana. Como hemos podido ver a lo largo de los apartados anteriores habían sucedido demasiadas cosas en los catorce últimos meses, a espaldas del Consejo, para que no se dejaran sentir en la reunión. Y se dejaron sentir. La discusión entre los ministros, parece ser, que se polarizó entre los que, junto con la Comisión, estaban dispuestos a establecer inmediatamente un calendario para una liberalización rápida y los que preferían esperar a la publicación completa del Libro Verde para tomar una decisión al respecto. Este hecho no debió ser del agrado de la Comisión a juzgar por las palabras de su portavoz. Merece la pena reproducir en su versión original el texto de la nota de prensa, zafia y descortés por cierto, del Portavoz de la Comisión, publicada al día siguiente de la reunión del Consejo193. “Le Conseil a adopté des conclusions soulignant l´importance des changements structurels à venir..... “La pomme de la discorde était une phrase relative à la libéralisation des infrastructures. Personne n´a contesté qu´il faut cette libéralisation, mais les ministres ont mis quatre heures pour mettre noir sur blanc l´annonce que déja le prochain Conseil du 17 novembre pourrait “décider sur les principes de la libéralisation et établir un calendrier claire”. .......... “L´Espagne menait la fronde des délégations estimant qu´il est prématuré de fixer des calendriers précis. Bien qu´appuyée par le Portugal, la Grece et la Belgique, l´Espagne se sentait souvent seule et se planait d´être traité comme un accusé ou comme élève retardé. Il est vrai que son argumentation principale semblait formaliste. Puisque la Commission avait promis un Livre Vert avant la fin de l´année, il convenait d´attendre avant de décider sur la libéralisation.” En el acuerdo adoptado en mayo de 1994, el Consejo se refirió a este extremo en los términos siguientes: “Toma nota que la Comisión presentará antes del 1 de noviembre de 1994 la primera parte del Libro Verde sobre la liberalización de las infraestructuras de telecomunicaciones, lo que debería permitir al Consejo examinar y, si fuera posible, aprobar los principios de la 190 Nota de Prensa del Consejo 94/197. Acuerdo del Consejo Telecomunicaciones/Industria sobre el documento de la Comisión: Europa en marcha hacia la Sociedad de la Información. Bruselas, 28 de septiembre de 1994 191 Nota de Prensa del Consejo 93/224. Consejo de Ministros de Telecomunicaciones. Bruselas, 7 de diciembre de 1993 192 Nota de Prensa del Consejo 94/99. Consejo Telecomunicaciones. Bruselas, 30 de mayo de 1994 193 Nota de Prensa del portavoz de la Comisión sobre la reunión del Consejo de 28/9/94. Base de datos RAPID. Referencia: BIO/94/241/1. Bruselas, 29 de septiembre de 1994 Cap. 5: El Proceso de Liberalización de las Telecomunicaciones. Período 1987 – 1998. 117 liberalización de las infraestructuras y fijar un calendario preciso. La segunda parte del Libro Verde será presentada antes del 1 de enero de 1995”. En esa misma reunión el Consejo se felicitaba de la celebración de la reunión ministerial del G-7, los días 25 y 26 de febrero en Bruselas e invitaba a la Comisión a ocuparse de los trabajos preparatorios. 4.7.- La Resolución del Parlamento europeo sobre la Sociedad de la Información, de noviembre de 1994 Con fecha 30 de noviembre de 1994 el Parlamento Europeo adoptó una resolución relativa al documento de la Comisión sobre la Sociedad de la Información194 de acuerdo con un informe de su Comité de Asuntos Económicos y Monetarios y de Política Industrial. El contenido de este documento estaba en sintonía con el discurso de la Sociedad de la Información y, en nuestra opinión, bastante alineado con las posturas de la Comisión como venía siendo habitual. En el punto 34 se refiere a las infraestructuras en los términos siguientes: “ 34.- Suscribe el objetivo de la liberalización de las infraestructuras insistiendo en el hecho de que este debe basarse en un amplio consenso y tener en cuenta el interés general, de la función de servicio público de las telecomunicaciones así como de los plazos necesarios para proceder a las necesarias transformaciones” Por último cabe destacar que, en otra parte de la resolución, el Parlamento se expresaba de la siguiente forma: “16.- Considera que deberán definirse a escala comunitaria las reglas en materia de: . concesión de licencias . interconexiones . acceso a los servicios de red . garantía del Servicio Universal . tarificación . seguridad en la explotación y la gestión de las redes . protección de la propiedad intelectual . criptografía . protección de la personas . protección del consumidor 17.- ....pide la elaboración a escala comunitaria, de reglas uniformes en materia de control de concentraciones, tanto en las infraestructuras como el de los servicios y las aplicaciones..... 18.- Advierte ... acerca de los riesgos considerables de incoherencia, retrasos, sobrecostes e ineficacia que implicaría una gestión de todos los aspectos anteriores a escala nacional .....y se pronuncia a favor de la creación de una Autoridad europea de reglamentación que, como el “Federal Communication Comitee” tenga competencia exclusiva para hacer respetar las reglas prescritas” Viniendo del Parlamento Europeo este pronunciamiento nos parece sorprendente no tanto por la lógica de sus propuestas como por la facilidad con la que parecía renunciar a una parcela de soberanía sin poner ningún tipo de condiciones ni exigir nada a cambio, máxime cuando el propio Parlamento en uso de su poder de Codecisión había comenzado a hacer una cruzada de la comitología, práctica habitual de dirimir en Comités lo que debiera tratarse en el seno de las Instituciones195 194 A4-0073/94. Resolución del Parlamento Europeo sobre la Comunicación: Europa en marcha hacia la Sociedad de la Información. Estrasburgo, 30 de noviembre de 1994. DOCE/C 363/11, de 19 de diciembre de 1994 195 Duverger, M. Europa de los Hombres. Una Metamorfosis Inacabada. Alianza Editorial. 1994 La Política de las Comunicaciones Electrónicas de la Unión Europea 118 Todo hace pensar que el Parlamento estuvo mal aconsejado al respecto, entre otras cosas porque parece desconocer que la FCC de los Estados Unidos no tiene competencias exclusivas, comparte sus tareas con las Utilities Commissions de los Estados de la Unión y está sometida al sistema de equilibrio institucional americano (además, la FCC no se llama Comitee sino Commission). Por lo que se refiere a la reunión del G-7 el Parlamento Europeo, lejos de preguntarse del porqué de la reunión, adoptó una postura muy clara: “29.- Estima que (el Parlamento Europeo) debe estar oficialmente representado en la próxima conferencia del G7 sobre la Sociedad de la Información.” Con esta Resolución el Parlamento pareció alinearse completamente con la Comisión en su forma de proceder para llevar adelante la nueva Política de Telecomunicaciones. 4.8.- La Primera Parte del Libro Verde sobre la liberalización de las infraestructuras, de octubre de 1994. Tal como estaba previsto la Comisión publicó con fecha 25 de Octubre de 1994 la Primera parte del Libro Verde sobre la Liberalización de las infraestructuras de telecomunicación y redes de Televisión por Cable196. En este documento, la Comisión recorría una vez más a los argumentos bien conocidos acerca de la importancia y la necesidad de proceder a una rápida eliminación de los obstáculos que impedían la explotación en libre competencia de las infraestructuras de telecomunicación para conseguir los objetivos de la construcción de la Sociedad de la Información en Europa. Por lo que se refiere al calendario de liberalización, la Comisión proponía llevarlo a cabo en dos fases, como se indica en el texto: “La primera fase supondrá la eliminación inmediata de las restricciones aún existentes en relación con el uso de las infraestructuras propias y de terceros ya autorizadas en los Estados miembros.... “La segunda fase consiste en conceder licencias a los suministradores de nuevas infraestructuras para servicios ya liberalizados y el uso pleno de dichas infraestructuras, nuevas y existentes, para la prestación de servicios de telefonía vocal una vez éstos se hayan liberalizado....” Pero las claves de este documento aparecían en el apartado VII.- Marco de Actuación Propuesto en el que se explicaban en detalle, aunque con medias palabras, las intenciones de la Comisión. El documento decía lo siguiente: “...El proceso en dos fases previsto implicará la supresión inmediata de las restricciones que pesan sobre la utilización de infraestructuras propias o de terceros autorizadas en los estados miembros en las siguientes áreas: 1.- Prestación de servicios de comunicaciones por satélite 2.- Prestación de todos los servicios de comunicaciones terrenales ya liberalizados (incluido el uso de la infraestructura de televisión por cable para este fin) 196 COM(94) 440. Primera Parte del Libro Verde sobre Infraestructuras de telecomunicación y de redes de televisión por cable. Bruselas, 25 de octubre de 1994 Cap. 5: El Proceso de Liberalización de las Telecomunicaciones. Período 1987 – 1998. 119 Se incluyen aquí los servicios de transmisión de voz y de datos que se presten a las redes empresariales y a los grupos cerrados de usuarios, así como todos los demás servicios de telecomunicación, excepto los de telefonía vocal apara la población en general. 3.- Suministro de enlaces, incluidos los enlaces de microondas dentro de la red móvil para la prestación de servicios de comunicaciones móviles. ........ “Sobre la base de este enfoque , se considera que, para alcanzar los objetivos 1 a 3 antes mencionados, pueden prepararse ya las modificaciones de la Directiva 90/388 necesarias para suprimir las restricciones que existen actualmente.” “En lo tocante a la liberalización de la infraestructura del servicio de telefonía vocal para la población en general con posterioridad al 1 de enero de 1998, serán necesarias medidas de protección adicionales relacionadas con la disponibilidad y el uso de la infraestructura... Dichas medidas se abordarán en la segunda parte del presente Libro Verde.” Así pues, la Comisión anunciaba que para llevar a cabo su plan estaba dispuesta a hacer uso de las prerrogativas del artículo 106 del Tratado y en base a la introducción de modificaciones a su Directiva 90/388. Y de hecho ya lo había comenzado a hacer. Con fecha 13 de octubre, entre la anterior reunión del Consejo y la publicación de esta primera parte del Libro Verde, la Comisión había adoptado la primera modificación de la Directiva 90/388, “especialmente en relación con las comunicaciones por satélite” y se había apresurado a publicarla en el Diario Oficial con fecha 19 de Octubre197, una semana antes de la publicación de esta primera parte del Libro Verde, con entrada en vigor a los veinte días de su publicación. Estaba claro que la Comisión no estaba dispuesta a someter a la consideración del Consejo, ni mucho menos al Parlamento, nada que tuviera que ver con decisiones fundamentales en el proceso de liberalización de las infraestructuras, más allá de lo necesario para guardar las formas. Como veremos más adelante este plan se anunciaría definitiva y abiertamente en el documento de presentación de las conclusiones de las consultas sobre el Libro Verde de las Infraestructuras. 4.9.- La Resolución del Consejo sobre la primera parte del Libro Verde de las Infraestructuras, de noviembre de 1994 En este clima se reunió nuevamente el Consejo de Ministros de Telecomunicaciones para examinar la primera parte del Libro Verde de las Infraestructuras, el 17 de noviembre de 1994 en Bruselas. En la Resolución aprobada en esta reunión el Consejo dio por recibida la primera parte del Libro Verde titulada Principios y Calendario. Igualmente se dio por enterado de la intención de la Comisión de publicar la segunda parte antes de finalizar el año 1994 y de llevar a cabo un proceso de consulta pública, y pidió a la Comisión que informara de los resultados de dicha consulta tanto al Consejo como al Parlamento198. Hay que señalar que el Consejo recordaba nuevamente que deseaba que las decisiones que se adoptaran en materia de infraestructura de telecomunicaciones respetara el compromiso de diciembre 197 Directiva 94/46de la Comisión por la que se modifican las Directivas 88/301 y 90/388 especialmente en relación con las comunicaciones por satélite. Bruselas, 13 de octubre de 1994. DO L 268, de 19 de octubre de 1994, P. 15 198 Resolución del Consejo Telecomunicaciones sobre la Primera Parte del Libro Verde de las Infraestructuras de Telecomunicaciones. Propuesta el 18 de Noviembre de 1994 y adoptada el 22 de diciembre de 1994. DO C 379 de 31 de diciembre de 1994 La Política de las Comunicaciones Electrónicas de la Unión Europea 120 de 1989. En este acuerdo, como se recordará, se establecía la necesidad de alcanzar un equilibrio entre las decisiones de liberalización y las actuaciones para la armonización del sector. Pero habrá que recordar también que fruto de aquel acuerdo político fue el reparto de tareas entre Comisión y Consejo que dio lugar a la adopción de las dos directivas básicas: la de la Comisión 90/38, de Servicios y la del Consejo 90/387 Marco ONP. La frase a la que nos estamos refiriendo podría interpretarse en el sentido de que el Consejo se daba por enterado de la intención de la Comisión de utilizar la vía de la modificación de la Directiva 90/388 y, en definitiva, acepta lo inevitable. A este respecto en el comunicado del portavoz de la Comisión publicado al final de la reunión se decía lo siguiente199. “ La Comisión ha sometido (al Consejo) una declaración en la que se indica que continuará asumiendo sus obligaciones en el campo de sus competencias, allí donde estime que existe cerrojos (verrous en el texto original) a la competencia identificados en el libro verde. El Comisario Van Miert indicó al Consejo que tales decisiones se tomarán previa consulta al Consejo y, a este respecto, recordó que está prácticamente preparado el proyecto de liberalización del cable de TV para los servicios ya liberalizados.” Poco después con fecha 21 de diciembre la Comisión aprobaría la realización de una nueva modificación a la directiva 90/388 relativa la abolición de las restricciones del uso de las redes de televisión por cable para la provisión de los servicios de telecomunicación a partir del 1 de enero de 1996200. Hay que decir que la Comisión había iniciado un inhabitual proceso de consulta de este documento mediante la publicación del borrador en el Diario Oficial201. Este hecho se producía algunas semanas después de finalizar el proceso de consulta sobre la segunda parte del Libro Verde. La actitud de utilizar nuevamente la vía del artículo 90 (actual artículo 106) para llevar adelante algo sobre lo que se estaba negociando con el Consejo en las vísperas del inicio del un proceso de consulta puso de manifiesto la actitud prepotente de parte de la Comisión en este asunto así como su desconfianza en el resto de las Instituciones para llevar a cabo algo en lo que todo el mundo parecía estar de acuerdo. El contenido del Programa de la Comisión para 1995 presentado al Parlamento en febrero de 1995 no dejaba ninguna duda acerca de ello202. 4.10.- La Segunda Parte del Libro Verde sobre la liberalización de las Infraestructuras, de enero de 1995 Finalmente con fecha 25 de Enero de 1995 se publicó una comunicación con la Segunda Parte del Libro Verde sobre las Infraestructuras203. Hay que decir que este documento hubiera tenido que aparecer a finales de diciembre de 1994 pero tuvo que ser aplazado hasta la constitución de la nueva Comisión presidida por J. Santer cuya aprobación por el Parlamento se demoró más de lo previsto. 199 Nota de Prensa del portavoz de la Comisión sobre la reunión del Consejo del 18/11/94. Base de datos RAPID. Referencia: BIO/94/300. Bruselas, 19 de noviembre de 1994 200 Nota de Prensa de la reunión de la Comisión del 20/12/94. Base de datos RAPID. Referencia: IP/94/1262. Bruselas, 21 de diciembre de 1994 201 Proyecto de modificación de la Directiva 90/388 de la Comisión relativa a la supresión de las restricciones para la utilización de las redes de TV por cable para la prestación de servicios de telecomunicaciones. DO C 76, de 28 de marzo de 1995. P 8 202 COM(95) 26. Programa de trabajo de la Comisión para 1995, presentada al Parlamento el 15 de febrero de 1995. 203 COM(94) 682. Segunda Parte del Libro Verde sobre Infraestructuras de telecomunicaciones y redes de televisión por cable. Bruselas, 25 de enero de 1995 Cap. 5: El Proceso de Liberalización de las Telecomunicaciones. Período 1987 – 1998. 127 En relación con lo anterior el Consejo recordaba que todas las acciones que se llevaran a cabo deberían inspirarse en los compromisos de diciembre de 1989. Como era de esperar el Consejo no hizo ningún comentario acerca del calendario de actuación anunciado por la Comisión en su documento de Consulta y se remontó a los que él mismo había aprobado. En este sentido pidió a la Comisión que de acuerdo con el calendario definido en los Consejos de julio de 1993 y diciembre de 1994, presentara: “al Consejo y al Parlamento, antes del 1 de enero de 1996 todas las disposiciones legislativas destinadas a establecer el marco reglamentario europeo de las telecomunicaciones destinadas a conseguir la liberalización total del sector”. (el subrayado es nuestro) La palabra “todas” es la única referencia que hemos encontrado en esta Resolución a la pretensión de la Comisión de utilizar profusamente el artículo 90 (actual artículo 106) para finalizar el proceso de liberalización. Finalmente, dado que en esa misma sesión, el vicepresidente Brittan había informado acerca de la necesidad de establecer antes del final julio los principios de base para el inicio de las negociaciones del GATS en el marco de la Organización Mundial del Comercio, el Consejo autorizó a que se tomen para tal fin los que se definen en esta Resolución así como los calendarios definidos en los Consejos de julio de 1993 y diciembre de 1994. Otro de los asuntos abordados por el Consejo fue el relativo la petición que había recibido de la Comisión en relación con su decisión de adoptar una modificación de la Directiva 90/388 relativa a la utilización de las redes de cable de TV para la prestación de servicios de telecomunicaciones. El texto de las conclusiones adoptadas en relación con este asunto el Consejo dejaba traslucir su reprobación acerca de la acción emprendida por la Comisión para llevar a cabo algo en lo que se estaba de acuerdo y dado que la Comisión había pedido públicamente la opinión de las Estados miembros, el Consejo invitaba a la Comisión a tener en cuenta las contestaciones recibidas antes de continuar con el procedimiento de aprobación del texto. En la misma reunión el Consejo adoptó una Resolución relativa al desarrollo de las comunicaciones móviles y personales tomando como base la propuesta recibida de la Comisión en noviembre215. Finalmente, el Consejo, con el voto en contra de Portugal dio su acuerdo a la posición común sobre la nueva propuesta de directiva relativa a la aplicación de la ONP a la telefonía vocal, cuyo análisis dejamos para otra ocasión. 4.15.- La Directiva de Liberalización de las comunicaciones por satélite de octubre de 1994 A finales de 1994 la Comisión había iniciado la nueva etapa de ampliación del catálogo de servicios liberalizados añadiendo las comunicaciones por satélite. El procedimiento elegido fue la modificación del contenido de las Directivas de Servicios y de Terminales. A pesar de que esta actuación es anterior a los hechos a los que nos estamos refiriendo y, estrictamente, no formaría parte de la estrategia de telecomunicaciones de 1995 creemos que es el momento de hacer mención a la misma dado que, de hecho, inauguró el proceso de las sucesivas modificaciones de las dichas directivas para la consecución de la implantación de la plena competencia en la Unión Europea, antes de 1998. 215 COM(94) 492. Comunicación al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la consulta realizada acerca del Libro Verde de las comunicaciones móviles y personales en la Unión Europea. Bruselas, 23 de noviembre de 1994 La Política de las Comunicaciones Electrónicas de la Unión Europea 128 El 13 de octubre de 1994, la Comisión, utilizando las prerrogativas del artículo 106 del Tratado, adoptó la Directiva 94/46 de la Comisión216 por la que se modificaban las Directivas y 90/388/CEE, especialmente en relación con las comunicaciones por satélite. Hay que recordar que la Directiva de Servicios especificaba que no era de aplicación a las comunicaciones por satélite. Igualmente, la Directiva de Terminales era de aplicación estrictamente a los equipos terminales con independencia de la red a la que pudieran estar conectados pero no al conjunto de los equipos de las estaciones terrenas palas comunicaciones por satélite No obstante, como consecuencia de lo previsto en la estrategia de telecomunicaciones de 1987, la Comisión había iniciado un proceso de análisis del desarrollo del mercado común de los servicios y equipos de comunicaciones por satélite mediante la publicación, en noviembre de 1990, de un Libro Verde específico217 pocos meses después de la adopción de la directiva de Servicios. En este documento la Comisión analizaba el estado de la reglamentación de las comunicaciones por satélite planteaba la necesidad de elaborar un programa para el desarrollo del mercado única a este tipo de comunicaciones. Como en situaciones similares se llevó a cabo un proceso de consulta al sector como resultado del cual la Comisión elaboró el correspondiente informe de conclusiones. El Consejo en su reunión de 4 de noviembre de 1991218 analizó la propuesta de la Comisión y en la que mantuvo los días 18 y 19 de diciembre de ese mismo año219 aprobó una Resolución por la que daba su consentimiento a los objetivos generales propuestos por la Comisión e invitaba a la misma a presentar propuestas de medidas concretas para abrir a la competencia este sector del mercado de las telecomunicaciones. Una vez contó con la aprobación del Consejo, la Comisión elaboró y aprobó un proyecto de Directiva que no iba a tramitar por el procedimiento ordinario sino que iba a consistir en la introducción de modificaciones en sus propias directivas de servicios y terminales ya mencionadas. Dado que la Comisión ya contaba con la aprobación del Consejo se limitó a consultar este documento con el Parlamento220 y el Comité Económico y Social221 quienes dieron su opinión favorable a la propuesta de la Comisión. A partir de ese momento la Comisión pudo hacer pública su Directiva. En este documento, por lo que se refiere a la Directiva de Terminales, la nueva Directiva introducía, entre otras cosas, la siguiente modificación: “Art. 1.- Se consideraran también como terminales los aparatos de las estaciones terrenas de comunicaciones por satélites”. Como consecuencia de esta modificación quedaban abiertos a la competencia el conjunto de equipos de las estaciones terrenas de telecomunicaciones. Por lo que se refiere a la Directiva de Servicios se modificaba, entre otras cosas, las restricciones para su aplicación en los siguientes términos: 216 Directiva 94/46 de 13 de Octubre de 1994 por la que se modifican las Directivas 88/301/CEE y 90/388/CEE especialmente en relación con las comunicaciones por satélite. DO L 268, de 19 de octubre de 1994. P. 15 217 COM(90) 490. Libro Verde sobre un planteamiento común en el campo de las comunicaciones por satélite. Bruselas 20 de noviembre de 1990 218 Nota de Prensa 8944/91de la reunión del Consejo de Telecomunicaciones, Bruselas 4 de noviembre de 1991 219 Nota de Prensa nº 10391/91, de la reunión del Consejo de Telecomunicaciones. Bruselas 18 y 19 de diciembre de 1991 220 Dictamen del Parlamento Europeo sobre la Propuesta de Directiva de la Comisión por la que se modifican las Directivas 88/301/CEE y 90/388/CEE en relación a las comunicaciones pos satélite. DO C 128, de 9 de mayo de 1994. 221 Dictamen del Comité Económico y Social sobre la Propuesta de Directiva de la Comisión por la que se modifican las Directivas 88/301/CEE y 90/388/CEE en relación a las comunicaciones pos satélite. DO C 195, de 18 de julio de 1994. Cap. 5: El Proceso de Liberalización de las Telecomunicaciones. Período 1987 – 1998. 129 “Atr. 1.- La presente Directiva no se aplicará al servicio telex ni a las radiocomunicaciones móviles”. Por supuesto, el artículo 2 de la Directiva continuaba indicando claramente que su aplicación excluía al servicio de telefonía vocal. Así pues, con estas modificaciones se iniciaba la aplicación de la libre competencia a otros servicios de los inicialmente previstos y se llevaba a cabo directamente por la Comisión, haciendo uso de las prerrogativas del artículo 90 (actual artículo 106) del Tratado. Con esta actuación se inauguraba lo que iba a ser el procedimiento a seguir para la implantación de la Plena competencia en el sector, como podremos ver a continuación. 4.16.- La Directiva de liberalización de las infraestructuras de las redes de televisión por cable, de octubre de 1995 Una de las primeras disposiciones adoptadas en cumplimiento de los objetivos de la estrategia de 1995 fue la Directiva por la que se abría a la competencia las redes de televisión por cable para la prestación de servicios ya liberalizados. El 28 de marzo de 1995 antes de presentar el documento de conclusiones acerca de la consulta sobre el Libro Verde de las Infraestructuras la Comisión publicó en el Diario Oficial el anuncio de su proyecto de Directiva acerca de la utilización de las redes de TV por cable para la prestación de servicios de telecomunicaciones222. Se trataba de introducir una modificación en la Directiva de la Comisión 90/388/CEE utilizando, evidentemente, la prerrogativa del artículo 90 (actual artículo 106) del Tratado. La esencia de esta propuesta de Directiva era adelantar al 1 de enero de 1996 la liberalización de las infraestructuras de TV por cable para aquellos servicios ya en libre competencia. Como hemos comentado anteriormente el Consejo se hizo eco de este anuncio en su reunión de junio de 1995 invitando a la Comisión a tener en cuenta las propuestas que pudiera recibir de los Estados miembros. En relación con esta propuesta de Directiva, el Parlamento Europeo emitió un dictamen223 en el que, pese a mostrar su acuerdo de principio, se opuso a las intenciones de la Comisión. Al final de este inhabitual período de consulta, la Comisión adoptó su Directiva 95/51, el 18 de Octubre de 1995 en unos términos idénticos, en lo esencial, a los de su propuesta224. Las modificaciones que se introducen en la Directiva 90/388/CEE afectan básicamente al contenido del artículo 4 al que se le añade el siguiente texto: “ Art. 1.2.- Los Estados miembros: - suprimirán todas las restricciones al suministro de capacidad de transmisión a través de redes de TV por cable y autorizarán la utilización de las redes por cable para la prestación de servicios de telecomunicación distintos de los de telefonía vocal. 222 95/C 76/06. Anuncio de la Comisión relativo a un proyecto de directiva por la que se modifica la Directiva 90/388/CEE relativa a la supresión de las restricciones a la utilización de las redes de televisión por cable para la prestación de servicios de telecomunicaciones. DOCE C 76/8. de 28 de marzo de 1995. 223 Resolución del Parlamento Europeo sobre el proyecto de Directiva de la Comisión por la que se modifica la Directiva 90/388/CEE relativa a la supresión de las restricciones a la utilización de las redes de TV por cable para la prestación de servicios de telecomunicación. DOCE C 166, de 3 de julio de 1995. 224 Directiva 95/51 de la Comisión, de 18 de Octubre de 1995 por la que se modifica la Directiva 90/388/CEE relativa a la supresión de las restricciones a la utilización de las redes de TV por cable para la prestación de servicios de telecomunicación. DOCE. L 256, de 26 de octubre de 1995. P. 49 La Política de las Comunicaciones Electrónicas de la Unión Europea 130 - garantizarán que la interconexión de las redes de TV por cable con la red pública de telecomunicaciones sea autorizada para este fin, en particular, la interconexión con las líneas arrendadas, y que se supriman las restricciones a la interconexión directa de las redes de TV por cable por parte de los operadores de televisión por cable. Art4.- La presente directiva entrará en vigor el 1 de enero de 1996”. Esta claro que con esta directiva se iniciaba la aplicación del contenido de la estrategia de telecomunicaciones de 1995, tal cual estaba previsto. Pero no todo el mundo opinaba de la misma manera en particular los gobiernos de Portugal y España que meses después presentaron un recurso ante el Tribunal de Justicia. Portugal, reclamaba la aplicación de un periodo transitorio para la entrada en vigor de la Directiva y protestaba contra la obligación de su aplicación el 1 de enero de 1996. En su recurso, España225, solicitaba que se suprimiera el segundo guión del artículo 1.2 trascrito más arriba argumentando dos motivos fundamentales: “Incompetencia de la Comisión: no se trata de una especificación de obligaciones ya existente en el apartado 1 del art. 90, sino de una nueva obligación de liberalización fuera del marco reglamentario existente en ese momento... Desviación de poder: al imponer la interconexión directa de las redes de TV por cable, la Comisión está efectuando realmente una armonización con violación de los principios de equilibrio institucional...” Una vez entrada en vigor la libre competencia la Comisión adoptó una nueva Directiva226 en relación con la televisión por cable por la que establecía que los operadores con posición dominante en el mercado de la telefonía estaban obligados a segregar en entidades jurídicas independientes sus actividades en el sector del cable, si las tuvieran. 4.17.- La Directiva de liberalización de los servicios de comunicaciones móviles, de enero de 1996 En nuestra opinión, el tratamiento que las Instituciones Europeas y los Estados miembros han dado a las comunicaciones móviles ha sido modélico y constituye, sin lugar a duda, una de las claves del éxito del GSM. Las telecomunicaciones móviles estuvieron explícitamente excluidas del campo de aplicación de la Directiva 90/388. Mientras tanto la Comisión llevaba a cabo un proceso de análisis con la publicación de un Libro Verde así como de las conclusiones del proceso de consulta al sector a los que nos hemos referido anteriormente. En dicho documento la Comisión proponía al Consejo, entre otras cosas, la siguiente: “ Antes del 1 de enero de 1996: - Aplicar plenamente las normas de competencia del Tratado y, en caso necesario, modificar la Directiva 90/388/CEE a fin de suprimir todos los derechos exclusivos y especiales del sector” 225 Asunto C-11/96. Recurso interpuesto el 18 de enero de 1996 contra la Comisión de las Comunidades Europeas por el Reino de España. DOCE C 95/5, de 30 de marzo de 1996. 226 Directiva 1999/64 de la Comisión de 23 de junio de 1999 por la que se modifica la Directiva 90/388/CEE con objeto de garantizar que las redes de telecomunicaciones y de televisión por cable propiedad de un único operador sean entidades jurídicas independientes DO L 175 de 10 de julio de 1999. P. 39 Cap. 5: El Proceso de Liberalización de las Telecomunicaciones. Período 1987 – 1998. 131 Como hemos indicado anteriormente el Consejo de Ministros en su reunión de junio de 1995 había examinado la propuesta de la Comisión y se mostraba, en principio, ampliamente de acuerdo con su contenido. Como en ocasiones anteriores, el Consejo en su Resolución227: “ INVITA a la Comisión a proponer al Parlamento y al Consejo las medidas necesarias para la realización de los objetivos prioritarios así como las principales acciones complementarias identificadas” Una vez más el Consejo daba su opinión acerca de que deben de ser los órganos democráticos y representativos los que deben de tomas las decisiones en este asunto opinión que, por supuesto, no compartía la Comisión que estaba dispuesta a utilizar de nuevo las prerrogativas del artículo 90 (actual artículo 106) del Tratado y abrir a la competencia las comunicaciones móviles mediante una modificación de la Directiva de Servicios. Tal fue así que apenas dos meses más tarde en agosto de 1995 la Comisión publicó su proyecto de Directiva228 y consultó oficialmente al Parlamento quien adoptó una Resolución229 al respecto. No merece la pena entrar aquí en los detalles de este documento que fue favorable a las propuestas de la Comisión. Finalmente, se publicó en el Diario Oficial la Directiva 96/2 de la Comisión de 16 de enero de 1996 por la que se modifica la Directiva 90/388 en relación con las comunicaciones móviles y personales230 cumpliendo así los objetivos previstos de abrir a la libre competencia las comunicaciones móviles. Dado que se trató de una modificación de la Directiva de Servicios el nuevo texto dió una nueva redacción al artículo 1.2 que queda como sigue: “2.- La presente Directiva no se aplicará al telex” Pero la Directiva introdujo otras disposiciones entre las que cabe destacar: - Prohibición a los Estados miembros de limitar el número de licencias cuando existan frecuencias disponibles - Autorización a los operadores de comunicaciones de servicios móviles a implantar sus propias infraestructuras - Garantía de interconexión de las redes móviles con las redes públicas de telecomunicaciones Y también en este caso España presentó un recurso contra la Comisión ante el Tribunal de Justicia231. España se oponía a determinadas medidas adoptadas alegando al igual que en el caso de las redes de TV por cable: - Incompetencia de la Comisión para adoptarlas - Desviación de poder, por utilizar el artículo 90 (actual artículo 106) para incorporar modificaciones substanciales sin respeto ni del reparto de competencias entre Instituciones y Estados miembros. 227 Resolución del Consejo de 29 de junio de 1995 relativa a los nuevos desarrollos de las comunicaciones móviles y personales en el seno de la Unión Europea. DO C 188 de 22 de julio de 1995. P. 2 228 Proyecto de Directiva de la Comisión por la que se modifica la Directiva 90/388 en relación con las comunicaciones móviles y personales. DO C 197 de 1 de agosto de 1995 229 Resolución del Parlamento Europeo sobre el Proyecto de Directiva de la Comisión por la que se modifica la Directiva 90/388/CEE en relación con las comunicaciones móviles y personales. DO C 17, de 22 de enero de 1995 230 Directiva 96/2 de la Comisión, de 16 de enero de 1996 por la que se modifica la Directiva 90/388 en relación con las comunicaciones móviles y personales. DO L 20/59, de 26 de enero de 1996 231 Asunto C-123/96. Recurso interpuesto el 17 de abril de 1996 contra la Comisión de las Comunidades Europeas por el Reino de España. DOCE C 180/19, de 22 de junio de 1996 La Política de las Comunicaciones Electrónicas de la Unión Europea 132 4.18.- La Directiva de liberalización de las infraestructuras y la implantación de la plena competencia, de marzo de 1996 Finalmente, el 13 de marzo de 1996, la Comisión adoptaba su Directiva 96/19232 por la que se modificaba la Directiva 90/388 en lo relativo a la instauración de la plena competencia en los mercados de telecomunicaciones. Se trataba del último acto legislativo que por el que quedaban definitivamente abiertas a la competencia todos los mercados de servicios de telecomunicaciones incluida la telefonía vocal, y el telex. Igualmente se suprimían todos los derechos exclusivos relativos a las infraestructuras. Como venía siendo habitual en los casos comentados en los apartados anteriores la Comisión publicó un proyecto de Directiva233 en octubre de 1995 y lo sometió a consulta pública. El Parlamento adoptó una Resolución234 en la que manifestaba apoyo a la propuesta de la Directiva de la Comisión con algunas matizaciones y hacía sugerencias de enmiendas de las cuales alguna fue aceptada por la Comisión. Por su parte, el Consejo había tratado esta cuestión en su primera reunión después de la publicación de la propuesta de la Comisión235, por cierto durante la presidencia española. Hay que decir que las decisiones que proponía adoptar la Comisión no le eran en absoluto ajenas entre otras cosas porque habían sido objeto de acuerdo político meses atrás, tanto la liberalización de la telefonía vocal como la de las infraestructuras, ambas a partir del 1 de enero de 1998, con las excepciones conocidas. No obstante, dado que la opinión de sus miembros no era unánime, el Consejo pidió a la Comisión que tuviera en cuenta las propuestas que pudieran llegarle de los Estados miembros. Igualmente, el Consejo a la vista de las propuestas que la Comisión introducía en esta Directiva y que hacían referencia a asuntos claramente de armonización que eran de su competencia, pidió a la Comisión que sea respetuosa con las competencias del Consejo y el Parlamento. Del texto de la Directiva adoptada por la Comisión merece la pena destacar lo siguiente: “Art. 1.2. El artículo 2 se substituirá por el texto siguiente. 1. Los Estados miembros suprimirán todas aquellas medidas que otorguen: a) derechos exclusivos de prestación de servicios de telecomunicaciones, incluidos la creación y suministro de redes de telecomunicaciones necesarias para la prestación de dichos servicios, o b) derechos especiales que, con arreglo a criterios que no sean objetivos, proporcionales y no discriminatorios, limiten a dos o más el número de empresas autorizadas a prestar tales servicios de telecomunicaciones o a crear o suministrar tales redes, o c) derechos especiales que, con arreglo a criterios que no sean objetivos, proporcionales y no discriminatorios, designen a varias empresas que compitan entre si para prestar tales servicios de telecomunicaciones o crear o suministrar tales redes.” 232 Directiva 96/19 de la Comisión, de 13 de marzo de 1996 por la que se modifica la Directiva 90/388 en lo relativo a la instauración de la Plena competencia en los mercados de telecomunicaciones. DO L 74, de 22 de marzo de 1996. P. 13 233 Comunicación de la Comisión sobre un proyecto de Directiva por la que se modifica la Directiva 90/388/CEE en lo relativo a la apertura de los mercados de servicios de telecomunicaciones a la competencia. DOCE C 263, de 10 de octubre de 1995. P. 6 234 Resolución del Parlamento Europeo sobre un proyecto de Directiva por la que se modifica la Directiva 90/388 en lo relativo a la apertura de los mercados de servicios de telecomunicaciones a la competencia. DO C 65, de 4 de marzo de 1996 235 Comunicado de Prensa nº 12025/95. Reunión del Consejo de Ministros de Telecomunicaciones. Bruselas 27 de noviembre de 1995 Cap. 5: El Proceso de Liberalización de las Telecomunicaciones. Período 1987 – 1998. 133 Hay que señalar que en esta Directiva la Comisión además de suprimir los derechos especiales y exclusivos adoptó una serie de medidas relativas, entre otras, a la concesión de licencias, interconexión, servicio universal, numeración y derechos de paso. Se trataba de aspectos específicos de la armonización de las telecomunicaciones. A pasar de todo lo anterior, la Comisión en la que iba a ser su última Directiva de acuerdo con las prerrogativas del artículo 90 (actual artículo 106) no resistió a la tentación de ocuparse de estos asuntos cuya reglamentación competía al Consejo y al Parlamento. En la larga lista de considerandos que precede al texto de la Directiva la Comisión se esforzó en poner de manifiesto que todos los asuntos mencionados anteriormente: licencias, interconexión, servicio universal, numeración y derechos de paso, podrían quedar reminiscencias de la etapa del monopolio que podrían incidir sobre el desarrollo de la plena competencia; en ese sentido es cierto que quedarían afectados por el punto 1 del Articulo 90 del Tratado en el que se prohíbe a los Estados miembros adoptar o mantener medidas contrarias a las reglas del Tratado. No obstante lo que podría ser discutible sería la necesidad de la intervención de la Comisión en estos asuntos de acuerdo con la prerrogativa del apartado 3 de dicho artículo. Por supuesto la Comisión opinó que debía hacerlo y lo hizo. En nuestra opinión, la Comisión al incluir en el texto de su Directiva medidas que afectaban a la política de Armonización y al desarrollo de la ONP puso de manifiesto una tremenda desconfianza hacia la capacidad del Parlamento y del Consejo de resolver estos asuntos de manera conveniente en el marco de sus competencias. Con esto queremos únicamente señalar que la Comisión estuvo hasta el último segundo dispuesta a que no se escapara nada de lo fundamental relativo a las nuevas reglas por las que se iba a regir el mercado de las telecomunicaciones Entre las medidas adoptadas por la Comisión merece la pena destacar una que hacía referencia al Servicio Universal. Mientras estaba abierto el proceso de discusión acerca de cual debía ser el alcance de este servicio la Comisión zanjó la polémica de manera contundente. Veámoslo. En el artículo 1 se daban las siguientes definiciones: “- red pública de telecomunicaciones: una red de telecomunicaciones utilizada entre otras finalidades, para prestar servicios públicos de telecomunicaciones - servicio público de telecomunicaciones: un servicio de telecomunicaciones accesible al público” En el artículo 3 se establecía que: “ En lo que respecta a los servicios de telefonía vocal y al suministro de redes públicas de telecomunicaciones, los Estados miembros,...., notificarán a la Comisión... todo procedimiento de licencia o de declaración que tenga por objeto el cumplimiento: - de las exigencias esenciales - de las normas comerciales... - de las obligaciones financieras relativas al servicio universal... ........... En su totalidad, estas condiciones formarán un conjunto de especificaciones de servicio público.... .......... Por lo que se refiere a los servicios de conmutación de datos por paquetes o por circuitos, los Estados miembros suprimirán el conjunto de las especificaciones de servicio público adoptadas...... La Política de las Comunicaciones Electrónicas de la Unión Europea 134 Y en el artículo 4 quarter se decía: “las obligaciones del servicio universal.....deberán: a) aplicarse exclusivamente a empresas que suministren redes públicas de telecomunicaciones” Habrá que reconocer que la redacción de este último párrafo es, ciertamente, ambigua y quizás se entienda mejor si explicamos su génesis. En la propuesta de Directiva presentada por la Comisión el texto de esta frase era el siguiente: “las obligaciones del servicio universal.....deberán: a) aplicarse exclusivamente alas empresas que suministren servicios de telefonía vocal o redes públicas de telecomunicaciones.” A simple vista se puede reconocer que las intenciones de la Comisión no dejaban ningún lugar a duda acerca del alcance de las obligaciones del servicio universal. Esta limitación no gustó al Parlamento Europeo el cual en su Resolución propuso una redacción alternativa en los siguientes términos: “las obligaciones del servicio universal.....deberán: a) aplicarse a todas las empresas que suministren servicios o redes de telecomunicaciones. El texto propuesto por el Parlamento no solo no limitaba las obligaciones del servicio universal a los servicios de telefonía vocal sino que ni siquiera exigía el requisito de que la red sobre la que se prestara tuviera la ambigua calificación de red pública de telecomunicaciones. Al final la Comisión admitió maquillar su propuesta original para dejarla con un contenido prácticamente equivalente. En definitiva, la Comisión tomó en solitario la decisión de limitar las obligaciones del servicio universal evitando, que era de lo que se trataba, que el alcance de dichas obligaciones pudiera ser fijado por el Consejo en alguna de las Directivas del proceso de armonización de las telecomunicaciones como parte de los trabajos de desarrollo de la ONP. Como en casos anteriores España presentó un recurso frente al Tribunal de Justicia236 en contra de la Comisión utilizando los mismos argumentos que había expuesto en sus anteriores recursos: Incompetencia de la Comisión y Desviación de poder de la Comisión para adoptar determinadas medidas contenidas en esta Directiva, en particular las que hacían referencia a los principios de armonización. Solamente hubo otro recurso similar interpuesto por Telecom Italia lo que hace suponer que al resto de los Estados miembros les era indiferente el camino por el que llegara la plena competencia al sector. 4.19.- La separación de los negocios de telecomunicaciones de los de televisión La digitalización de las redes, la liberalización de las infraestructuras, y las posibilidades de prestación de distintos tipos de servicios a través de las mismas obligó a la Comisión ya en 1999 la adoptar una nueva Directiva237 que modificaba una vez más a la Directiva 90/388 con objeto de ordenar la separación de los negocios de telecomunicaciones y televisión, y lo hacía en los términos siguientes: 236 Asunto C-199/96. Recurso interpuesto el 13 de junio de 1996 contra la Comisión de las Comunidades Europeas por el Reino de España. DOCE C 269, de 14 de septiembre de 1996 237 Directiva 1999/64/CE de la Comisión de 23 de junio de 1999 por la que se modifica la Directiva 90/388/CEE con objeto de garantizar que las redes de telecomunicaciones y de televisión por cable propiedad de un único operador sean entidades jurídicas independientes. DO L 175. 10 de Julio de 1990 Cap. 5: El Proceso de Liberalización de las Telecomunicaciones. Período 1987 – 1998. 135 “Los Estados miembros velarán por que ningún organismo de telecomunicaciones explote su red de televisión por cable por medio de la misma entidad jurídica utilizada para su red pública de telecomunicaciones cuando tales organismos: a) estén bajo el control del Estado miembro de que se trate o goce de derechos especiales, y b) ocupe una posición dominante en una parte sustancial del mercado común de suministro de redes públicas de telecomunicaciones y servicios públicos de telefonía vocal, y c) explote, en la misma zona geográfica, una red de televisión por cable con arreglo a unos derechos especiales o exclusivos” Con esta Directiva quedaba cerrado el proceso de liberalización en vísperas del inicio de la revisión del marco reglamentario del sector a la que nos referiremos más adelante. 4.20.- La utilización por la Comisión del artículo 90 (actual artículo 106) del Tratado Como hemos podido ver a lo largo de este documento la Comisión encontró en el artículo 90 (actual artículo 106) del Tratado la vía para llegar hasta el final en el proceso de liberalización de las telecomunicaciones. Este procedimiento de excepción fue utilizado por la Comisión en mayo de 1988 para abrir a la competencia el mercado de los terminales y en 1990 para iniciar la apertura del mercado de los servicios. Posteriormente, las palabras y los hechos de la Comisión dejaron clara su intención de continuar utilizando este procedimiento en todos aquellos casos en los que lo considerara necesario. En ese sentido en los apartados anteriores hemos podido ver que la Comisión fue consecuente con sus propuestas y llevó a cabo el proceso de liberalización haciendo uso de estas prerrogativas especiales. En nuestra opinión con estas actuaciones la Comisión asumió la responsabilidad de poner en marcha peligrosos circuitos paralelos para la legitimación de decisiones. Así se lo hizo saber el Comité Económico y Social en su resolución de Dictamen de febrero de 1995 acerca del Libro Verde sobre Infraestructuras diciendo claramente que tales prácticas “constituye un peligroso precedente que podría poner en tela de juicio el proceso democrático de toma de decisiones a nivel europeo”238. No dudamos que la utilización del artículo 90 se ajuste a derecho de acuerdo con lo dispuesto en el Tratado pero lo que ponemos en duda es que la Comisión estuviera legitimada para aplicar de forma arbitraria esta disposición legal. En este sentido creemos que merece la pena llamar la atención acerca de lo que podarían ser posteriores usos de este privilegio extraordinario más allá de las Telecomunicaciones. De acuerdo con el texto del artículo 90, da la impresión de que caen dentro del ámbito de su posible aplicación todos aquellos servicios públicos y demás actividades de interés general gestionados por los Estados que pudieran tener algún interés económico. De ser así la Comisión podría tener en el artículo 90 la herramienta para desmantelar, en solitario, lo que todavía queda del Sector Público lo cual nos parece muy grave. 238 95/C 110/11. Dictamen del Comité Económico y Socia: Europa en Marcha hacia la Sociedad de la Información y la Primera parte del Libro verde de las infraestructuras. Bruselas, 23 de febrero de 1995. DO C 110/37, de 2 de mayo de 1995. La Política de las Comunicaciones Electrónicas de la Unión Europea 136 En ese sentido queremos destacar la dura advertencia que el Parlamento ha hizo a la Comisión acerca de la utilización del artículo 90. En su Resolución relativa al Programa de Trabajo de la Comisión para 1995239, el Parlamento al referirse a los Servicios Públicos dijo lo siguiente240 “id.- que la Comisión solo considere la aplicación del apartado 3 del artículo 90 del tratado en casos excepcionales y tras haber recabado la opinión del Parlamento, y renuncie a su utilización para todas aquellas materias que puedan ser objeto de una directiva” Igualmente merece la pena señalar que en las Resoluciones que el Parlamento adoptó en relación con las sucesivas propuestas de modificaciones a la Directiva 90/388 que hemos comentado en apartados anteriores se hacía mención explícita a la utilización del artículo 90 en los términos siguientes: “2.- Recuerda, no obstante, que el procedimiento previsto en el apartado 3 del artículo 90 aun estando justificado como medio para evitar los obstáculos reglamentarios de la competencia, no tiene, sin embargo, por objetivo sustituir los instrumentos legislativos previstos por el Tratado CE, y en particular su artículo 100A, para determinar las reglas de funcionamiento de un sector económico de la Unión.” A pesar de todo, el Parlamento aceptó en todos los casos el uso que la Comisión hizo de esta prerrogativa. 4.21.- Comentarios a las actuaciones llevadas a cabo a partir de 1995. Como se puede deducir del contenido de los apartados anteriores la estrategia de 1995 fue también propuesta y ejecutada por la Comisión mucho más si cabe que lo fueron los anteriores. En este período, y mediante la publicación de las diferentes Directivas de la Comisión que modifican la Directiva 90/388, se dio prácticamente por finalizado el desarrollo legislativo que conducirá a la implantación de la plena competencia a partir del 1 de Enero de 1998. Quedaba pendiente de resolución la propuesta de la creación de un Autoridad Europea de Reglamentación de las Telecomunicaciones y en ese sentido la Comisión contaba con el resultado de un estudio encargado a una empresa consultora241. A día de hoy ya sabemos que este deseo de la Comisión no fructificó por expresa voluntad de los Estados miembros. Como estaba previsto la Comisión dejó al Consejo y el Parlamento las tareas legislativas relacionadas con la Armonización de las legislaciones nacionales para la prestación de los servicios de telecomunicaciones mediante la readaptación de la Directiva Marco ONP. 5.- CONCLUSIONES A lo largo de este Capítulo hemos analizado el proceso de liberalización de los mercados de equipos, servicios e infraestructuras de telecomunicación en la Unión Europea. En los Capítulos siguientes proseguiremos el estudio del resto de los aspectos que caracterizaron el período 1987 – 1998. 239 COM(95)26. Programa de Trabajo de la Comisión para 1995. presentada al Parlamento Europeo el 15 de febrero de 1995. 240 Resolución del Parlamento Europeo sobre el programa de trabajo de la Comisión y el Programa legislativo para 1995. Boletín de la Unión Europea. suplemento 1/95 241 NERA. Issues associated with the creation of an European Regulatory Authority for telecommunications. Estudio realizado por encargo de la Comisión Europea. 1997 Cap. 6: El Proceso de Armonización de las Legislaciones de los Estados Miembros en el Primer Marco Reglamentario de las Telecomunicaciones. Período 1987 – 1998 143 determinados usuarios de la red, tales como condiciones de reventa de capacidades, condiciones de uso compartido, condiciones de uso por terceros, etc. Finalmente, los Principios Tarifarios iban orientados a conseguir que los servicios ofrecidos por los operadores privados de telecomunicaciones añadieran un genuino valor a los servicios básicos ofrecidos por las Administraciones de Telecomunicación. La manera propuesta para conseguirlo consistía en que las tarifas que se apliquen sean calculadas con arreglo al coste con objeto de reducir los incentivos de la reventa de servicios básicos. Por lo que se refiere al desarrollo de la ONP el GAP proponía que se definieran su aplicación a los siguientes campos: - Acceso a las líneas arrendadas (alquiladas). - Acceso a las Redes Públicas de Conmutación de Paquetes. - Acceso a la RDSI. Igualmente el GAP proponía a la Comisión que se llevara a cabo este proceso en estrecha colaboración con los comités de la CEPT y del recién creado Instituto Europeo de Normas en Telecomunicaciones (ETSI). Igualmente el GAP opinaba que era esencial que en dicho proceso participaran a las Administraciones de Telecomunicaciones, a los Usuarios, a los Operadores Privados de Servicios así como a la Industria. De la lectura de este documento se desprende que el Grupo de Análisis y Prospectiva trataba de defender al máximo la posición de las Administraciones de Telecomunicaciones frente a los nuevos operadores. El GAP continuaría desarrollando sus trabajos hasta principios de 1989. Mientras tanto la Comisión iba cargándose de argumentos para hacerse con el control de la situación. 2.4.- El Informe sobre la puesta en marcha del Libro Verde, de febrero de 1988 y la Resolución del Consejo, de junio de 1988 Como consecuencia del resultado de la consulta sobre el Libro Verde, el 8 de Febrero de 1988 la Comisión envió al Consejo una Comunicación titulada "Hacia un Mercado Comunitario Competitivo de las Telecomunicaciones. Puesta en Práctica del Libro Verde"244 , en la que proponía un programa de actuación que recogía íntegramente las propuestas que figuraban en el Libro Verde. En este documento, la Comisión adoptaba como líneas de actuación las mismas que figuraban en el Libro Verde sin introducir una sola modificación. Al referirse a la ONP, la Comisión recordaba sus principales objetivos y mencionaba que: "El GAP ha empezado a definir el enfoque general de dicho concepto". Durante todo este tiempo, la Comisión quedó a la espera de la invitación del Consejo para proseguir con sus iniciativas. El 30 de Junio de 1988, el Consejo hizo pública una Resolución en la que prestaba su apoyo global al programa propuesto por la Comisión para el desarrollo del Libro Verde245 . En su Resolución, el Consejo se dirigía a la Comisión en los siguientes términos: 244 COM(88) 48. Puesta en Práctica del Libro Verde del Desarrollo del Mercado Común de los Servicios y Equipos de Telecomunicación. Bruselas, 8 de Febrero de 1988. 245 Resolución del Consejo sobre el desarrollo de los Mercados y Servicios de Telecomunicación de aquí a 1992. Bruselas, 30 de Junio de 1988. DO C 257. 4 de Octubre de 1988 P. 1 La Política de las Comunicaciones Electrónicas de la Unión Europea 144 "APORTA SU APOYO GLOBAL: A los objetivos del programa de acción definido en la Comunicación de 9 de febrero..... al tiempo que se mantienen los objetivos de servicio público de las Administraciones de Telecomunicación" Y refiriéndose a la ONP, el indicaba lo siguiente: "La definición rápida, mediante Directivas del Consejo, de las condiciones técnicas, de las condiciones de uso y de los principios tarifarios para la Oferta de Red Abierta, ..., es de crucial importancia y está estrechamente ligada con la creación de un mercado común abierto de los servicios de telecomunicación no reservados." 2.5.- La Comunicación de la Comisión relativa al avance en la definición de la ONP, de diciembre de 1988 A partir de ese momento la Comisión tomaría de nuevo la iniciativa y el 13 de diciembre de 1988 envió al Consejo una Comunicación246 titulada "Avance en la definición de la Oferta de Red Abierta" en la que, como veremos, reavivó el proceso de definición de la ONP. El análisis de esta Comunicación es muy interesante y altamente ilustrativo. A juzgar por su contenido, da la impresión de que la Comisión trataba de tomar un protagonismo inusitado que se manifiesta en detalles como los que destacamos a continuación. En este documento, la Comisión afirma que: "La Oferta de Red Abierta se convierte, por tanto, en la idea central del desarrollo de un mercado comunitario de los servicios de telecomunicación." Y en el punto en el que la Comisión repasaba la evolución del concepto de la ONP desde la publicación del Libro Verde, afirmaba lo siguiente: "Para garantizar el desarrollo rápido de la ONP el SOG-T encarga a su subgrupo GAP la tarea de elaborar propuestas para la definición y el desarrollo de los principios de la ONP". Siguiendo lo establecido por la propuesta (de la Comisión) COM(88) 48, la tarea del GAP se centró en las materias mas importantes para los proveedores de servicios de Valor Añadido en un mercado abierto. El Informe del GAP fue aprobado por el SOG-T el 13 de Abril de 1988 y establecía un marco de referencia para la Oferta de Red Abierta” En estas afirmaciones aparece un problema de cronología que merece la pena resaltar. La fecha de publicación de la Comunicación COM(88) 48, en la que se indicaba la manera en la que iba a se puesto en práctica el contenido del Libro Verde, fue el 8 de febrero de 1988 mientras que el GAP había fechado su informe el 20 de Enero de 1988. El trabajo del GAP no pudo ser nunca consecuencia de esta propuesta de la Comisión sino que se inició motu proprio en cuanto se publicó el Libro Verde. 246 COM(88) 718. Avances en la Definición de la Oferta de Red Abierta. Bruselas, 13 de Diciembre de 1988. Cap. 6: El Proceso de Armonización de las Legislaciones de los Estados Miembros en el Primer Marco Reglamentario de las Telecomunicaciones. Período 1987 – 1998 145 Para cubrir esta ligereza la Comisión utilizó como fecha del informe del GAP la del 13 de Abril de 1988, día de su aprobación por el SOG-T con lo que la secuencia de acontecimientos aparece totalmente coherente aunque no demasiado convincente. En este documento, la Comisión recogía las propuestas del GAP sobre los posibles contenidos de la ONP pero daba su propia opinión sobre el resto de propuestas de carácter operativo referidas al proceso de desarrollo de la ONP. Asimismo, la Comisión hacía caso omiso a la propuesta de integrar al CEPT en el proceso de definición de la ONP. Igualmente, la Comisión encargaba al propio GAP la continuación de las tareas de definición de la aplicación de la ONP a los siguientes campos: los servicios públicos de datos por conmutación de paquetes, y a la RDSI. La Comisión no encargó al GAP el estudio de la aplicación de la ONP a las líneas alquiladas indicando que sería la propia Comisión la que se iba a ocupar de elaborar una Directiva sobre este particular, de acuerdo con el mandato recibido del Consejo. Es público que el GAP, pese a no recibir el mandato de la Comisión, elaboró una Propuesta sobre la Aplicación de la ONP a las Líneas Dedicadas (alquiladas)247 y presentó su propuesta de Aplicación de la ONP a las Redes Públicas de Datos248; el GAP no tuvo tiempo de presentar la propuesta sobre aplicación de la ONP a la RDSI que le había sido solicitada por la Comisión dado que sería substituido en sus funciones por el Comité ONP. Interpretando el contenido de este documento se observa una clara intención de la Comisión de controlar el proceso de definición de la ONP. La Comisión no ocultó su incomodidad por la presencia y la participación del GAP en este proceso que consideraba suyo. La Comisión, apoyada por el nuevo Comité ONP, encargó a una empresa consultora un estudio el relativo a la aplicación de la ONP a la RDSI. A partir de ese momento la Comisión acabaría encargando los posteriores estudios de aplicación de la ONP a otros servicios a empresas consultoras externas. El 15 de diciembre de 1988, dos días después de la aparición del documento que acabamos de analizar249, la Comisión en una Nota de Prensa250 anunció su intención de proceder a la preparación de una propuesta de Directiva del Consejo sobre la ONP y anunciaba la adopción de otra Directiva, por la propia Comisión, por la que iban a quedar abiertos a la competencia los Servicios de Valor Añadido. Días más tarde, pasadas las fiestas de Navidad, el 5 de enero de 1989 la Comisión presentaría al Consejo una primera propuesta de Directiva relativa a la ONP251 y, más tarde, el 1 de agosto de 1989 una segunda252. Para entonces la Comisión ya se había salido con la suya. 247 GAP (SOG-T). Propuesta del Grupo de Análisis y Previsión (GAP) sobre la Oferta de Red Abierta (ONP) para las líneas dedicadas en la Comunidad. Bruselas, 11 de Enero de 1990. 248 GAP (SOG-T). Propuesta del Grupo de Análisis y Previsión (GAP) sobre la ONP a las redes públicas de datos en la Comunidad. Bruselas, 24 de Enero de 1990. 249 COM(88) 718. Avances en la Definición de la Oferta de Red Abierta. Bruselas, 13 de Diciembre de 1988. 250 Nota de Prensa de la Comisión nº P-147. "La Comisión adopta dos importantes decisiones en el campo de las telecomunicaciones". Bruselas, 15 de diciembre de 1988. 251 COM(88) 825 - SYN 187. Propuesta de Directiva del Consejo sobre la realización del Mercado Común de los Servicios de Telecomunicación mediante la puesta en marcha de la Oferta de Red Abierta. Bruselas, 5 de Enero de 1989. 252 COM(89) 325 - SYN 187. Propuesta revisada de la Directiva del Consejo relativa al establecimiento del Mercado Común de los Servicios de Telecomunicaciones mediante la realización de la Oferta de Red Abierta (ONP). Bruselas, 1º de Agosto de 1989 La Política de las Comunicaciones Electrónicas de la Unión Europea 146 2.6.- El “Acuerdo Político” del Consejo, de diciembre de 1989 Como había anunciado a finales de 1988, la Comisión había adoptado, aunque no publicado, una Directiva sobre la liberalización de los servicios, de acuerdo con el artículo 90.3 (actual artículo 106.3) del Tratado. Igualmente, la Comisión había presentado al Consejo una propuesta de Directiva relativa a la armonización de las condiciones de acceso a la redes de telecomunicaciones y a la definición de la ONP. Se trataba, sin duda, de dos actos jurídicos que iban a reglamentar dos aspectos complementarios de las telecomunicaciones: liberalización y armonización. Finalmente, Comisión y Consejo llegaron a un acuerdo acerca de la forma de llevar a cabo este proceso así como de sus participaciones respectivas en el mismo. De todo esto hemos hablado en el Capítulo anterior. El 7 de diciembre de 1989, durante una sesión del Consejo de Ministros se dio luz verde a la publicación de ambas Directivas. El texto de la Nota de Prensa253 publicada por el Consejo después de la mencionada reunión decía exactamente lo siguiente: "El Consejo, después de proceder a una discusión de conjunto sobre la base de un proyecto de compromiso global de la Presidencia acerca de la liberalización de los servicios de telecomunicación y la oferta de una red abierta de telecomunicaciones, ha alcanzado un acuerdo político acerca de una posición común sobre la propuesta de directiva relativa a la oferta de una red abierta de telecomunicaciones en la Comunidad (ONP). El Consejo ha dado con esto un paso decisivo hacia el establecimiento de un mercado abierto de las telecomunicaciones. En relación con el primero de los asuntos mencionados, se ha recordado que la Comisión ha adoptado una directiva de acuerdo con el artículo 90.3 del Tratado, relativa a la competencia en los mercados de los servicios de telecomunicación." Esta reunión suele presentarse como aquella en la que se alcanzó un “acuerdo político” acerca de la forma de llevar a cabo los procesos de liberalización y armonización de los servicios de telecomunicaciones. Habrá que recordar que esta decisión fue de una gran trascendencia dado que delimitó claramente el papel que iban a jugar a partir de ese momento cada una de estas Instituciones en el proceso de transformación del sector: La Comisión se ocuparía de la Liberalización con la aplicación, si lo consideraba necesario, del artículo 90.3 (106.3 actual) del Tratado y el Consejo llevaría a cabo las tareas de Armonización de las legislaciones de los Estados miembros en el marco de la ONP. Finalmente, las dos Directivas aparecieron en un número monográfico del Diario Oficial de la Comunidad Europea el día 27 de julio de 1990 con fecha de adopción de 28 de junio sin absolutamente ninguna referencia cruzada entre ambas, lo que no deja de ser sorprendente. 2.7La Directiva del Consejo 90/387 Marco ONP, de junio de 1990 De acuerdo con las propuestas d la Comisión el 28 de junio de 1990 el Consejo adoptó la Directiva 90/387/CEE, relativa al establecimiento del mercado interior de los servicios de telecomunicación mediante la realización de la oferta de una red abierta de telecomunicaciones254, conocida como Directiva Marco ONP. 253 Nota de Prensa nº 10479/89. Consejo de Ministros de telecomunicaciones. Realización del Mercado Interior de los Servicios de telecomunicación. Bruselas, 7 de diciembre de 1989 254 Directiva 90/387 del Consejo, de 28 de Junio de 1990, relativa al establecimiento del mercado interior de los servicios de telecomunicación mediante la realización de la oferta de una red abierta de telecomunicaciones. DOCE. L 192 de 24 de Julio de 1990. P. 1. Cap. 6: El Proceso de Armonización de las Legislaciones de los Estados Miembros en el Primer Marco Reglamentario de las Telecomunicaciones. Período 1987 – 1998 147 Igualmente, en esa misma fecha la Comisión adoptaba su Directiva 90/388/CEE relativa a la competencia en los mercados de servicios de Telecomunicación, conocida como Directiva de Servicios255. En este apartado trataremos de resumir los aspectos más significativos del articulado de la Directiva Marco ONP. El artículo 1 definía claramente los objetivos de la Directiva en los términos siguientes: "La presente Directiva tiene por objeto la armonización de las condiciones de acceso y de utilización abiertas y eficaces de las redes públicas de telecomunicación y, en su caso, los servicios públicos de telecomunicación." El artículo 2 definía los términos utilizados en el documento. Las Condiciones de Oferta de la Red Abierta se definen de la manera siguiente: "el conjunto de condiciones armonizadas con arreglo a las disposiciones de la presente Directiva que se refieren al acceso abierto y eficaz a las redes públicas de telecomunicaciones y, en su caso, a los servicios públicos de telecomunicaciones, así como la utilización eficaz de dichas redes y de dichos servicios". El artículo 3 indicaba las condiciones que deberá cumplir la oferta de red abierta. Igualmente establece que: "(dichas) condiciones no deberán restringir el acceso a las redes o servicios públicos de telecomunicación, salvo por razones basadas en requisitos esenciales, en el marco del Derecho Comunitario". "(tampoco) podrán permitir ninguna restricción adicional al uso de la red pública, excepto las derivadas del ejercicio de los derechos especiales o exclusivos concedidos por los Estados miembros y compatibles con el Derecho comunitario". El artículo 4 establecía las etapas para la definición de las condiciones de la oferta de la red abierta y el programa de trabajo. Este artículo hace referencia a los Anexos 1, 2 y 3 de la directiva. El artículo 5 hacía referencia a la normalización, en los siguientes términos: "Se publicará en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas una referencia a las normas europeas elaboradas como base de las interfaces técnicas y/o las características armonizadas para la oferta de la red abierta..." El artículo 6 establecía que para la aplicación de las condiciones de oferta de la red abierta, elaboradas de acuerdo a los procedimientos indicados, se adoptarán directivas específicas. El articulo 7, aunque de forma poco clara, hacía referencia al reconocimiento mutuo de licencias, por parte de los Estados miembros, para la prestación de servicios de telecomunicación. De su texto destacamos lo siguiente: "El Consejo ... adoptará si procede medidas para armonizar los procedimientos de declaración y/o concesión de autorizaciones para la prestación de servicios a través de las redes públicas 255 Directiva 90/388de la Comisión, de 28 de Junio de 1990, relativa a la competencia en los mercados de servicios de telecomunicación. DO L 192 de 24 de Julio de 1990, P. 9 La Política de las Comunicaciones Electrónicas de la Unión Europea 148 de telecomunicación, con el fin de establecer las condiciones en las que el reconocimiento mutuo de declaraciones y/o de las autorizaciones será garantizado". El artículo 8 indicaba lo siguiente: “Durante 1992, el Consejo, basándose en un informe que la Comisión presentará al Parlamento Europeo y al Consejo , estudiará la situación en que se encuentre la armonización así como todas las restricciones de acceso a las redes y a los servicios de telecomunicación que todavía existieren, los efectos de tales restricciones en el funcionamiento del mercado interior de telecomunicación y las medidas que se podrían adoptar para eliminar dichas restricciones de acuerdo con el Derecho comunitario...” Los artículos 9 y 10 se referían a la creación y funcionamiento de un Comité Consultivo para el desarrollo de la ONP: "La Comisión estará asistida por un Comité Consultivo compuesto por representantes de los Estados miembros y presidido por el representante de la Comisión. El Comité consultará, en particular, a los representantes de los organismos de telecomunicaciones, de los usuarios, de los consumidores, de los fabricantes y de los prestadores de servicios". Los artículos 11 y 12 hacían referencia a las actuaciones a desarrollar por los Estados miembros para la aplicación de la directiva y fijan la fecha del 1 de enero de 1991 para su transposición por parte de los Estados miembros. Al texto de la Directiva acompañan tres Anexos con los siguientes títulos: Anexo I: Sectores para los que pueden elaborarse condiciones de la Oferta de la Red Abierta. Anexo II: Marco de referencia para la elaboración de propuestas relativas a las condiciones de oferta de la red abierta. Anexo III: Directrices para la aplicación de la Directiva Marco en el período que media hasta el 31 de diciembre de 1992. 2.8.- El desarrollo de la Directiva Marco ONP. En el artículo 4 de la Directiva Marco ONP se indicaba el camino a seguir para la aplicación de los conceptos de la Oferta de Red Abierta. En primer lugar, se establecían los sectores en los que deberían aplicarse los conceptos ONP cuya relación figuraba en el Anexo 1 de la Directiva. Estos sectores eran los siguientes: • Líneas arrendadas. • Servicios de transmisión de datos por conmutación de paquetes y de circuitos. • Red digital de servicios integrados. RDSI. • Servicios de telefonía vocal. • Servicio de telex. • Servicios móviles y posteriormente: Cap. 6: El Proceso de Armonización de las Legislaciones de los Estados Miembros en el Primer Marco Reglamentario de las Telecomunicaciones. Período 1987 – 1998 149 • Nuevos servicios de red y acceso a las nuevas funciones de inteligencia de red. • Acceso a la red de banda ancha. En segundo lugar se ordenaba a la Comisión la elaboración de un programa anual de trabajo sobre las actividades a desarrollar en colaboración con el Comité ONP creado en el artículo 9 de la Directiva. En tercer lugar se indicaba la forma en la que debería abordarse la aplicación de los principios de la ONP a cada uno de los sectores indicados, que resumimos a continuación. • Análisis del sector específico. • Realización de un estudio por una entidad independiente. • Discusión por el Comité ONP. • Realización de una propuesta por la Comisión • Nueva consulta al Comité ONP • Elaboración de una propuesta para la adopción de una medida por el Consejo. En el Anexo 3 se apuntaba un calendario de trabajo hasta el 31 de diciembre de 1992, que consistía, básicamente en lo siguiente: • Adoptar de Directivas en relación con las Líneas Alquiladas y la Telefonía Vocal. • Adopción por el Consejo, antes del 1 de julio de 1991 una Recomendación sobre la aplicación de los principios de la ONP a los Servicios de transmisión de datos por conmutación de paquetes y por conmutación de circuitos • Adopción por el Consejo, antes del 1 de enero de 1992 una Recomendación sobre la aplicación de los principios de la ONP a la RDSI. • Estudio, durante 1992, con vistas a la adopción de una Directiva sobre la aplicación de la ONP a los Servicios de Transmisión de datos por paquetes y circuitos. • Estudio posterior de una propuesta de Directiva sobre aplicación de la ONP a la RDSI. Finalmente, el artículo 7 de la Directiva Marco ONP daba al Consejo la potestad de adoptar medidas para armonizar los procedimientos para la prestación de autorizaciones de servicios a través de las redes públicas de telecomunicaciones, es decir permitía la adopción de medidas que regularan la concesión de licencias para nuevos operadores de telecomunicaciones. 2.9.- El Programa de Trabajo del Comité ONP para 1991, 1992 y 1993. En Diciembre de 1990 la Comisión publicó el Programa de Trabajo ONP para 1991 de acuerdo con las indicaciones de la Directiva256. En este programa se desarrollaba el contenido del Anexo 3 de la Directiva marco ONP y se indicaba la manera de iniciar los trabajos para el desarrollo de las acciones previstas. Durante el año 1991 se llevaron a cabo los trabajos previstos consistentes, fundamentalmente, en: • La publicación de una propuesta de Directiva del Consejo sobre Líneas Alquiladas 256 ONPCOM 90-24 bis. Open Network Provision. Work Programme for 1991 for the development of ONP conditions. Brussels, 19 December 1990 La Política de las Comunicaciones Electrónicas de la Unión Europea 150 • La publicación de una propuesta de Recomendación del Consejo sobre la aplicación de la ONP a Redes de datos por conmutación de paquetes. • La preparación de un borrador de propuesta sobre una recomendación del Consejo para la aplicación de la ONP a la RDSI • La realización de un Informe de análisis sobre la aplicación de la ONP a la Telefonía Vocal • La elaboración de un borrador de propuesta de directiva sobre el establecimiento de una licencia única europea para los operadores de telecomunicaciones, de acuerdo con lo previsto en el artículo 7 de la Directiva Marco ONP. Posteriormente, en Diciembre de 1991 se publicó el Programa de Trabajo ONP para 1992, de acuerdo con las indicaciones de la Directiva257 . En este documento se recoge el estado del progreso de los trabajos realizados durante 1991. Igualmente se indica la situación de los estudios encargados por la Comisión que estaba previsto que terminaran durante 1992 y aquellos que estaba previsto encargar durante ese año. Los trabajos realizados durante 1992 fueron, principalmente, los siguientes: • Adopción de la Directiva del Consejo relativa a la aplicación de la ONP a las Líneas Arrendadas258. • Adopción de la Recomendación del Consejo relativa al suministro armonizado de un conjunto mínimo de servicios de transmisión de datos por conmutación de paquetes, de acuerdo con los principios de la oferta de red abierta259 . • Adopción de una Resolución del Consejo relativa a la oferta de unos mecanismos armonizados de acceso a la red digital de servicios integrados RDSI y a un conjunto de funciones RDSI, con arreglo a los principios de la oferta de red abierta260. • Publicación de una Propuesta de Directiva relativa a la aplicación de la ONP a la Telefonía Vocal. Hay que decir que esta Directiva no sería adoptada hasta el mes de diciembre de 1995261 . • Elaboración de una Propuesta de Directiva relativa la Licencia Única Comunitaria. Para finalizar, hay que señalar que, durante 1992 la Comisión inició el proceso de revisión de la situación, previsto en el artículo 8 de la Directiva Marco ONP, junto con la revisión del proceso de liberalización del sector, de acuerdo con lo que también se había previsto en el artículo 10 de la Directiva de Servicios. Las consecuencias de las conclusiones de esta revisión no se iban a sentir hasta 1994. 257 ONPCOM 91-77. Open Network Provision. Work Programme for 1992. Commission of the European Communities. DG XIII. Brussels, 10 descender, 1991 258 Directiva 92/44del Consejo, de 5 de Junio de 1992, relativa a la aplicación de la ONP a las Líneas Arrendadas. DO L 165, de 19 de Junio de 1992. P. 27 259 Recomendación del Consejo, de 5 de Junio de 1992, relativa al suministro armonizado de un conjunto mínimo de servicios de transmisión de datos por conmutación de paquetes, de acuerdo con los principios de la oferta de red abierta (ONP). DO L 200, 18 de Julio de 1992. P. 1 260 Recomendación 92/383/CEE del Consejo, de 5 de Junio de 1992 relativa a la Oferta de unos mecanismos armonizados de acceso a la Red digital de Servicios Integrados (RDSI) y a un conjunto de funciones RDSI, con arreglo a los principios de la oferta de red abierta (ONP). DO L 200, de 18 de Julio de 1992. P 10 261 Directiva 95/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 1995, relativa a la aplicación de la Oferta de red abierta a la telefonía vocal. DO L. 321 de 30 de diciembre de 1995. P 6 Cap. 6: El Proceso de Armonización de las Legislaciones de los Estados Miembros en el Primer Marco Reglamentario de las Telecomunicaciones. Período 1987 – 1998 151 En los apartados siguientes abordaremos brevemente el desarrollo y contenido de la Directiva de aplicación de la ONP a las Líneas Alquiladas y Telefonía Vocal y las Recomendaciones sobre la ONP en las Redes de Datos y RDSI. Finalmente, en Diciembre de 1992 se publicó el Programa de Trabajo ONP para 1993262. En este documento se recoge el estado del progreso de los trabajos realizados durante 1992. Igualmente se indica la situación de los estudios encargados por la Comisión que estaba previsto que terminaran durante 1993 y aquellos que estaba previsto encargar durante ese año. Los trabajos realizados durante 1993 fueron, principalmente, los siguientes: • Análisis del grado de aplicación en los Estados miembros de las disposiciones ONP ya adoptadas (líneas alquiladas, Redes de paquetes y RDSI) que estaba previsto que entraran en vigor antes de junio de 1993. • Análisis los requisitos esenciales en telecomunicaciones y su relación con la ONP. • Análisis de las consecuencias del proceso de revisión del proceso de liberalización y sus consecuencias sobre el proceso de armonización y la ONP. • Evaluación de la ONP en relación con el Libro Verde de telecomunicaciones móviles • Elaboración y publicación de la relación de normas de referencia de la ONP 2.10.- Comentarios al desarrollo de la ONP durante la Estrategia de 1987. Durante el período de ejecución de la estrategia de 1987 se formuló él concepto de la ONP y se inició su desarrollo. Como hemos puesto de manifiesto en los apartados anteriores este proceso estuvo claramente marcado por la propia estabilización de los instrumentos que iban a intervenir en la formulación futura de la Política de Telecomunicaciones en la Comunidad. En Junio de 1987, el sector estaba controlado por las entonces denominadas Administraciones de Telecomunicaciones, actuando como operadores de telecomunicaciones en cada uno de los Estados en régimen de monopolio. La armonización aparecía inevitable debido a la aplicación del derecho comunitario. Podría decirse que se trataba de un mecanismo para regular el "fair play" entre los propios operadores de cara a su actuación como competidores para la prestación de los servicios de Valor Añadido, en su mayoría de carácter transfronterizo. Puede decirse que la ONP pasó de ser un mecanismo previsto para que las Administraciones de Telecomunicación pudieran controlar el acceso de nuevos operadores al mercado de los servicios de telecomunicación, a ser el instrumento mediante el cual la Comisión iba a tratar de impedir que las Administraciones de Telecomunicación pudieran controlar el acceso de nuevos operadores al mercado de dichos nuevos servicios. A lo largo de todo este período el nombre y las siglas de ONP habían permanecido aunque su contenido había cambiado. 262 ONPCOM 92-55 ONP. 1993 Work Programme. Commission of the European Communities. DG XIII. Brussels, 3 december, 1992 La Política de las Comunicaciones Electrónicas de la Unión Europea 152 3.- EL DESARROLLO DE LA DIRECTIVA MARCO ONP Como hemos comentado anteriormente una vez adoptada la Directiva Marco ONP la Comisión procedió a su aplicación a determinados servicios tal como estaba previsto en el Anexo I de la propia Directiva. En este apartado nos analizaremos con más detalle tanto el proceso de elaboración como el contenido de las disposiciones adoptadas para la aplicación de la ONP a los siguientes servicios: • Líneas arrendadas. • Servicios de transmisión de datos por conmutación de paquetes y de circuitos. • Red digital de servicios integrados. RDSI. • Servicios de telefonía vocal. 3.1.- La Directiva relativa a la aplicación de la ONP a las Líneas Arrendadas, de junio de 1992 Al primer tipo de servicios al que se le aplicaron las condiciones de ONP fue al de Líneas arrendadas y consistió en la adopción de una Directiva263 en junio de 1992. El motivo de esta decisión fue el interés estratégico que las líneas arrendadas tenían para el desarrollo de dos tipos de redes y servicios: • Redes Privadas de voz o datos. • Servicios de Valor Añadido, en particular los Servicios Transmisión de Datos por Conmutación de Paquetes. Se trataba, pues, de redes y servicios que, de acuerdo con las disposiciones comunitarias, podían ser gestionados y ofrecidos por entidades distintas a los Organismos de Telecomunicación, tanto pasa su uso privado como para su explotación en régimen de competencia. A través de dicha Directiva se establecieron las condiciones bajo las cuales se podía arrendar el uso de líneas de telecomunicaciones para el establecimiento de las mencionadas redes y servicios, tanto en los diferentes Estados como en el conjunto de la Comunidad. Hay que señalar que las características y exigencia de los dos casos mencionados eran en gran parte coincidentes aunque presentaban algunas diferencias substanciales como veremos a continuación. Por una parte, en el caso de la utilización de las líneas arrendadas para el establecimiento de Redes Privadas el interés de la aplicación de la filosofía ONP radicaba, fundamentalmente, en el establecimiento de condiciones relativas a la disponibilidad de dichas líneas y en la definición de sus características técnicas, de su calidad y, por supuesto, de los criterios de tarificación. Como puede desprenderse de su lectura la Directiva adoptada abordaba ampliamente estos aspectos. Por otra parte, en el caso de la utilización de líneas arrendadas como soporte de Servicios de Valor Añadido aparecían además otros aspectos relacionados con la competencia. Se trataba de definir la forma en que debería quedar garantizada la igualdad de oportunidades en la explotación de dichos servicios, tanto para los Organismos de Telecomunicaciones, propietarios de dichas líneas, como para terceras empresas arrendatarias de las mismas. En nuestra opinión este aspecto quedó mal resuelto en esta Directiva ya que ni siquiera se abordó directamente. 263 Directiva 92/44 del Consejo, de 5 de Junio de 1992, relativa a la aplicación de la ONP a las Líneas Arrendadas. DO L 165, de 19 de Junio de 1992. P.27 Cap. 9: Primera Revisión de la Política de Telecomunicaciones. Período 1999 – 2005 255 radioeléctrico. Está claro que el espectro radioeléctrico como recurso escaso y como base de las comunicaciones móviles constituye un elemento estratégico que no puede quedar fuera de estas actuaciones comunitarias. La gestión y asignación del espectro radioeléctrico es una competencia clara de los Estados miembros. Tradicionalmente, los países europeos han llevado a cabo una coordinación de sus decisiones sobre el espectro radioeléctrico en el marco de la Conferencia Europea de Administraciones de Correos y Telecomunicaciones – CEPT. Esta actividad se realiza siguiendo las directrices de la Unión Internacional de Telecomunicaciones – UIT. Las actuaciones de las Instituciones europeas en relación con el espectro radioeléctrico se habían limitado a la adopción de tres Directivas en el marco de la armonización de las actuaciones nacionales en relación con comunicaciones móviles519. Como veremos más adelante estas actuaciones fueron bienvenidas. A medida que las comunicaciones móviles fueron cobrando importancia en el marco de la libre competencia, el espectro radioeléctrico pasó a ser objeto principal de la estrategia de la Unión Europea. A finales de 1998 la Comisión inició un proceso de consulta520 acerca de la política que debería seguirse en relación con el espectro radioeléctrico, en el que entre otras cosas preguntaba si los Estados estarían dispuestos a ceder la gestión del espectro a alguna institución comunitaria con objeto de garantizar mejor su utilización. Evidentemente los Estados miembros contestaron521 claramente que no. Las propuestas de la Comisión se fundamentaban en la idea de que una gestión centralizada contribuiría a un mejor aprovechamiento de las posibilidades del espectro radioeléctrico. Pero hay que tener en cuenta que la gestión del espectro, en particular la concesión de licencias para su utilización y la fijación de las tasas o compensaciones económicas que deben aportar al erario público sus usuarios, son elementos importantes de cualquier política nacional de telecomunicaciones. La negativa de los Estados miembros a renunciar a su soberanía en la gestión del espectro radioeléctrico llevó a la Comisión a contentarse con poner en marcha un mecanismo para su coordinación. La Directiva marco 2002/21 aborda aspectos relacionados con el espectro radioeléctrico y a lo que dedica su artículo 9 que titula “Gestión de las radiofrecuencias para los servicios de comunicaciones electrónicas”. En él se recuerda a lo Estados miembros su obligación de gestionar de manera eficaz su utilización así como de armonizar sus legislaciones con las de toda la Comunidad. Igualmente la Directiva no pone inconvenientes a que las empresas adjudicatarias del uso de bandas del espectro puedan transferir sus derechos a terceros. Adicionalmente el Consejo adoptó en marzo de 2002 una Decisión522 relativa a la política del Espectro radioeléctrico que en su artículo 1, entre otras cosas, dice: Artículo 1. Objetivo y ámbito de aplicación 1. El objetivo de la presente Decisión es establecer en la Comunidad un marco político y jurídico que asegure la coordinación de los planteamientos políticos y, en su caso, 519 COM(98) 559. Comunicación acerca de la aplicación y el funcionamiento de las Directivas sobre frecuencias de las comunicaciones móviles. Bruselas, 9 de octubre de 1998 520 COM(98) 596. Libro Verde sobre el espectro radioeléctrico. Bruselas, 9 de diciembre de 1998 521 COM(99) 538. Resultado de la consulta pública relativa al espectro radioeléctrico en la Comunidad Europea. Bruselas, 10 de noviembre de 1999522 Decisión 676/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo e 7 de marzo de 2002 sobre el marco regulador de la política del espectro radioeléctrico en la Comunidad Europea. DO L 108. 24 de abril de 2002. P. 1 La Política de las Comunicaciones Electrónicas de la Unión Europea 256 las condiciones armonizadas que permitan la disponibilidad y el uso eficiente del espectro radioeléctrico necesarios para el establecimiento y funcionamiento del mercado interior en ámbitos de políticas comunitarias como las comunicaciones electrónicas, los transportes, y la investigación y el desarrollo (I+D). Por el momento la gestión del espectro continuaría siendo una competencia exclusiva de los Estados miembros cuyas decisiones se coordinan, a escala comunitaria, a través del Comité del espectro radioeléctrico523 y del Grupo de Política del espectro radioeléctrico524,525, cuya creación hemos comentado anteriormente. Sin lugar a duda podemos decir que la gestión del espectro radioeléctrico había pasado definitivamente a formar parte de la Política de Telecomunicaciones de la Unión Europea. 7.3.- Las Comunicaciones móviles. Los Sistemas de Tercera generación. Tras el éxito del sistema GSM, la Unión Europea, con el beneplácito de los Estados miembros, los operadores y los fabricantes, puso en marcha su desafortunada estrategia para el desarrollo y la implantación del sistema de comunicaciones móviles de tercera generación. La historia de los sistemas de comunicaciones de tercera generación se inició en el marco de la Unión Internacional de Telecomunicaciones. El objetivo era desarrollar un sistema mundial de comunicaciones móviles tanto para comunicaciones terrestres como a través de satélites que tuvieren similares prestaciones que los sistemas fijos. La decisión de reserva de las frecuencias en las bandas de los 2 GHz se adoptó en la World Administrative Radio Conference (WARC) de la UIT, que tuvo lugar en Torremolinos el 1992. A partir de ese momento comenzaron los trabajos de los Grupos de Estudio para la definición del Sistema que recibió el nombre de International Mobile Telecommunications 2000 – IMTS 2000526. El objetivo fundamental de la UIT consistió en la especificación de las tecnologías de transmisión de radio que permitieran el interfuncionamiento de los diferentes sistemas de tercera generación que pudieran elaborarse. Por su parte, ETSI inició el desarrollo de normas europeas en el marco definido por la UIT. Al sistema se le denomino Universal Mobile Telecommunications System (UMTS). La actuación de ETSI no fue la única y pronto se llegó a la conclusión de que era aconsejable la concentración de esfuerzos de las diferentes organizaciones de normalización que estaban trabajando en el mismo campo y en 1998 se puso en marcha el proyecto denominado 3rd Generation Partnership Project (3GPP)527, en el que se integraron los trabajos de ETSI. Solamente en marzo de 2000 ETSI anunció la publicación del primer paquete de especificaciones, que iba a permitir la fijación definitiva de las características de los sistemas que estaba ya desarrollando la industria. Para entonces, la Unión Europea ya había renunciado explícitamente a darse la posibilidad de adoptar Reglamentaciones Técnicas Comunes para los terminales, en las que se les exigiera el cumplimiento 523 Radio Spectrum Comitee. http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/committees_working_groups/index_en.htm#rsc, visitado 8/9/2010. 524 Radio Spectrum Policy Group. http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/committees_working_groups/index_en.htm#rspg, visitado 8/9/2010. 525 Radio Spectrum Group website http://rspg.groups.eu.int/ , visitado 8/9/2010. 526 Unión Internacional de Telecomunicaciones. Información sobre IMTS. http://www.itu.int/imt/index.html, visitado 8/9/2010. 527 3rd Generation Partnership Project.http://www.3gpp.org/, visitado 8/9/2010. Cap. 9: Primera Revisión de la Política de Telecomunicaciones. Período 1999 – 2005 257 de normas técnicas funcionales más allá de las relativas a la salud y a la protección de los usuarios, de acuerdo con la Directiva 99/5 a la que nos hemos referido anteriormente. En ese contexto, las actividades de las Instituciones europeas orientadas a conseguir la armonización de los diferentes sistemas que pudieran implantar en la Unión Europea el sistema de comunicaciones móviles de tercera generación fueron, como veremos, mucho menos decididas que las que se llevaron a cabo en el caso del GSM. La decisión final estaba en manos de los operadores. La Comisión había iniciado en 1987 un proceso de consulta acerca del desarrollo del UMTS en la Unión Europea528 y meses más tarde presentaba sus conclusiones529. El sector puso de manifiesto un inusitado interés por acelerar el proceso de concesión de las licencias de este nuevo sistema. Como consecuencia de la propuesta de la Comisión, el Parlamento y el Consejo liquidaron el asunto adoptando, en diciembre de 1998, una Decisión530 en la que pedía a los Estados miembros que adoptaran las medidas necesarias para permitir la introducción coordinada y gradual de servicios UMTS en su territorio a más tardar el 1 de enero de 2002, y, en particular, crearán un sistema de autorizaciones para los UMTS a más tardar el 1 de enero de 2000. El carácter paneuropeo del sistema se dejaba a merced de los acontecimientos y se pedía a los Estados miembros que fomentaran que los organismos que proporcionan redes UMTS negociaran entre ellos acuerdos de itinerancia transfronteriza (roaming), con el fin de garantizar un servicio que proporcionase una cobertura sin solución de continuidad sobre todo el territorio comunitario. En su Decisión, el Parlamento y el Consejo encomendaban a la Comisión los asuntos relacionados con las normas técnicas y le pedían que adoptara todas las medidas necesarias, si procedía en cooperación con el ETSI, con objeto de promover una norma común y abierta para la prestación de servicios UMTS compatibles en toda Europa que respondiera a las exigencias del mercado, para lo cual debería tener en cuenta la necesidad de presentar ante la UIT una norma común que constituyera una de las posibles opciones de la Recomendación mundial IMT-2000 de la UIT. Observen ustedes la absoluta falta de concisión del mandato. Estaba claro que la situación era totalmente distinta de la que acompañó la implantación del GSM. Se estaba viviendo el éxito de las comunicaciones móviles y de Internet, así como la euforia de la liberalización del sector. Todo el mundo quería el UMTS aquí y ahora aun a sabiendas de que el proceso de desarrollo de las especificaciones técnicas iba a tomarse su tiempo y corría el riesgo de retrasarse. Y como lo que puede pasar acaba sucediendo, el proceso se retrasó. No sabemos muy bien si fue por influjo deslumbrador de la burbuja Internet o por los efectos maléficos de presagios milenaristas, pero a finales de 1999 los Estados miembros, precipitadamente y con una enorme avidez recaudatoria, pusieron en marcha los procesos de concesión de licencias y los operadores decidieron tomar posiciones y comenzar a pagar cantidades astronómicas por las futuras licencias con riesgo de provocar una crisis financiera en el sector. Y la crisis se produjo. Este proceso merece la pena analizarlo con un poco más de rigor pero habrá que reconocer que el mercado, en la primera gran ocasión que tuvo para demostrar su capacidad para autorregular el funcionamiento del sector de las telecomunicaciones, fracasó estrepitosamente. Será, pues, necesario aprender la lección. 528 COM(97) 217. Comunicaron relativa al desarrollo futuro de las comunicaciones móviles y sin hilos. Bruselas, 29 de mayo de 1997. 529 COM(97) 513. Comunicación relativa a las orientaciones estratégicas y políticas sobre el desarrollo de las comunicaciones móviles (UMTS), Bruselas, 15 de noviembre de 1997. 530 Decisión nº 128/1999/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 14 de diciembre de 1998 relativa a la introducción coordinada de un sistema de comunicaciones móviles e inalámbricas de tercera generación (UMTS) en la Comunidad. DO L 17, de 22 de enero de 1999. P. 1 La Política de las Comunicaciones Electrónicas de la Unión Europea 258 La siguiente actuación de la Comisión data de febrero de 2001 en vísperas de Consejo Europeo de Estocolmo cuando publicó una Comunicación531 en la que a modo de mero observadora, como si nada hubiera tenido que ver en el proceso, sin la menor crítica a lo sucedido y, en nuestra opinión, con un toque de cinismo, constató impertérrita la preocupante situación en la que se encontraba el sector y las comunicaciones móviles de tercera generación, daba ánimos a las partes interesadas para sobrellevarlo y hacia patente su confianza en el futuro, vislumbrando alguna ayuda por cuenta del presupuesto de los Programas Marco de Investigación y Desarrollo Tecnológico, por supuesto en el marco de la estrategia eEurope. Con el tiempo el problema fue resolviéndose hasta que en torno a 2005 los operadores empezaron a ofrecer de manera regular los servicios de comunicaciones móviles de tercera generación; ya nadie para entonces hablaba de UMTS. 7.4.- Las preocupaciones de la Comisión por las Comunicaciones móviles. La tardanza en la puesta en servicio de los sistemas móviles de tercera generación dio lugar a una inusitada y febril actividad de las Instituciones Europeas que ponía de manifiesto su preocupación por la situación. El Consejo Europeo de Estocolmo532 se hizo eco del problema y, refiriéndose a las actividades para desarrollo de la Sociedad del Conocimiento, concluyó lo siguiente: “36. Para ello: … … … - la Comisión colaborará con el Consejo para establecer un marco de medidas de apoyo a la tercera generación de comunicaciones móviles dentro de la Unión, en el que deberá incluirse un acuerdo sobre un marco reglamentario para la política del espectro radioeléctrico y las redes de banda ancha. También se invita a la Comisión a que examine los efectos que tendrá para la competitividad y el fomento de las tecnologías de la información y de las comunicaciones la concesión de licencias de tercera generación;” Un año más tarde, en el Consejo Europeo de Barcelona, el Consejo de primavera en el que se suelen abordar los asuntos relacionados con las nuevas tecnologías, se abordó de nuevo la cuestión dándole ya una nueva dimensión al problema, véanlo: “41.- La convergencia tecnológica brinda a todas las empresas y a todos los ciudadanos nuevas oportunidades de acceso a la Sociedad de la Información. La televisión digital y las comunicaciones móviles de tercera generación (3G) desempeñarán un papel clave en facilitar un acceso generalizado a servicios interactivos. En consecuencia, el Consejo Europeo: • Hace un llamamiento a la Comisión y a los Estados miembros para fomentar el uso de plataformas abiertas que ofrezcan libertad de elección a los ciudadanos en el acceso a aplicaciones y servicios de la Sociedad de la Información, en particular a través de la televisión digital, las comunicaciones móviles 3G y otras plataformas que pueda aportar la convergencia tecnológica en el futuro; y que mantengan sus esfuerzos encaminados a la introducción de las comunicaciones móviles 531 COM(2001) 141. Introducción de las comunicaciones móviles de tercera generación en la Unión Europea. Situación actual y perspectivas de futuro. Bruselas, 20 de Marzo de 2001. 532 Conclusiones de la Presidencia. Consejo Europeo de Estocolmo. 23 – 24 de marzo de 2001 http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/es/ec/acf429.html, visitado 8/9/2010. Cap. 9: Primera Revisión de la Política de Telecomunicaciones. Período 1999 – 2005 259 • Invita a la Comisión a que presente en el Consejo Europeo de Sevilla un análisis detallado de los obstáculos que subsisten ...” Mientras parecía que estaba entrando en vías de solución la situación de las comunicaciones móviles 3G, entraba en escena la Convergencia, pero dejemos este asunto para más adelante. De acuerdo con el mandato recibido del Consejo Europeo de Barcelona, la Comisión presentó en junio de 2002, en vísperas del Consejo Europeo de Sevilla, una nueva Comunicación533 relativa a los servicios móviles de tercera generación. Esta Comunicación apareció en pleno proceso de discusión del paquete de Directivas del nuevo marco reglamentario y estaba claro que la Comisión estaba tratando de hacer pasar algunos mensajes, entre ellos el que ella misma desvela en las Conclusiones de dicha Comunicación: “La Comisión tiene intención de utilizar el nuevo marco regulador de las comunicaciones electrónicas para colaborar con las administraciones nacionales en el desarrollo de nuevos enfoques armonizados en materia de concesión de licencias y atribuciones de derechos de uso del espectro radioeléctrico para las nuevas licencias 3G y para otras aplicaciones inalámbricas.” No obstante, el problema lo había abordado ya la Comisión en su Comunicación en la que presentaba la iniciativa eEurope 2005534. Como parte de la estrategia puesta en marcha por la Comisión, hay que mencionar la creación un Grupo de Alto Nivel sobre Comunicaciones Móviles que se incluyó en una estrategia de urgencia que se propuso en la última etapa del mandato de la Comisión Prodi y que se denominó “Quick Start”535, de la que nunca más se volvió a hablar y que quedó integrada en las propuestas para el crecimiento y el empleo536 que lanzó la nueva Comisión Barroso a partir de 2004. Hay que reconocer una vez más la habilidad, en ocasiones mareante, de la Comisión Europea para disfrazar la estructura de coyuntura o al contrario, dependiendo de lo que más convenga en cada momento. ¡Son realmente unos maestros! Por iniciativa del Grupo de Alto Nivel sobre Comunicaciones Móviles se creó la Plataforma Tecnológica para las Comunicaciones Móviles (eMobility537), cuyo objetivo fundamental iba a ser la participación en el 7º Programa Marco de Investigación y Desarrollo Tecnológico para el periodo 2007-2013. Y ya en febrero 2004 la Comisión volvió a ocuparse de las comunicaciones móviles 3G en la Comunicación COM(2004) 61538 preparada para el Consejo Europeo de Primavera que tendría lugar en Bruselas en marzo de ese año. En esta Comunicación, la Comisión abordaba nuevamente el análisis de la situación. Esta secuencia continuó con la Comunicación COM(2004) 447539 sobre servicios móviles de banda ancha, de junio de 2004, en la que la Comisión presentaría los ejes de su política en materia de comunicaciones móviles, cuya consulta recomendamos al lector. 533 COM(2002) 301. Hacia el pleno despliegue de las comunicaciones móviles de tercera generación. Bruselas 1 de Junio de 2002 534 COM(2002) 263 Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones - eEurope 2005: Una sociedad de la información para todos - Plan de acción que se presentará con vistas al Consejo Europeo de Sevilla, 21-22 de junio de 2002 535 COM(2003) 690 Iniciativa Europea de Crecimiento. Bruselas 11 de noviembre de 2003. 536 Growth and jobs. European Commission. http://ec.europa.eu/archives/growthandjobs_2009/, visitado 8/9/2010. 537 Plataforma eMobility http://www.emobility.eu.org/ 538 COM(2004) 61. Conectando Europa a alta velocidad: evolución reciente del sector de las comunicaciones electrónicas. Bruselas, 3 de febrero de 2004. 539 COM(2004) 447. Servicios móviles de banda ancha Bruselas 30 de Junio de 2004. La Política de las Comunicaciones Electrónicas de la Unión Europea 260 Reconocemos que el análisis de las actuaciones europeas en este campo pueda resultar enrevesado pero no más de lo que se encarga de enrevesarlo las propias Instituciones en sus documentos cuyos contenidos que hemos tratado de explicar al lector. Todo, palabras al fin y al cabo. 7.5.- La Convergencia en las Comunicaciones electrónicas. Las primeras propuestas sobre Convergencia en 1998 La introducción de las tecnologías digitales ha llevado a que la convergencia entre las redes y servicios de telecomunicaciones de voz y datos, y los de radio y televisión sea ya un hecho. Esta circunstancia ha venido teniendo una importancia estratégica fundamental en la definición del alcance de la Política de Comunicaciones electrónicas de la Unión Europea. En este apartado vamos a tratar de analizar la evolución de la estrategia de la Unión Europea relativa a la convergencia en las Comunicaciones electrónicas, que queremos suponer que también va a ser del interés del lector. La cosa comenzó en diciembre de 1997 en vísperas de la entrada en vigor la plena competencia en el sector de las telecomunicaciones. Posiblemente bajo los efectos de los resultados exitosos obtenidos en el desarrollo reglamentario de las telecomunicaciones, la Comisión abordó el problema de analizar la posibilidad de encontrar una convergencia reglamentaria entre los sectores de las telecomunicaciones de voz y de datos con el sector audiovisual, es decir la televisión, todo ello en el marco de la incipiente Sociedad de la Información. Habría que añadir que en aquellos momentos la responsabilidad de las Telecomunicaciones y la Sociedad de la Información correspondía a la entonces Dirección General XIII, mientras que la responsabilidad de la Política Audiovisual correspondía a la Dirección General X, responsable de la Política Cultural. También habría que recordar que en aquellos momentos la Política Audiovisual de la Unión Europea se centraba en tres puntos básicos: El desarrollo de contenidos audiovisuales a través del programa MEDIA540, el desarrollo y la utilización de normas y señales de televisión541 y el desarrollo de la televisión sin fronteras542. El procedimiento seguido por la Comisión fue iniciar un periodo de consulta al sector para lo cual publicó en diciembre de 1997 una Comunicación a la que denominó el Libro Verde de la Convergencia543. En principio se suponía que esta acción se estaba desarrollando de forma conjunta entre las dos Direcciones Generales implicadas aunque la iniciativa procedía claramente del lado de la de Telecomunicaciones. En dicho documento, después de enunciar la importancia fundamental del problema, se definía la convergencia como: • la capacidad de diferentes plataformas de red de transportar tipos de servicios esencialmente similares, o • la aproximación de dispositivos de consumo tales como el teléfono, la televisión y el ordenador personal 540 Programa MEDIA. http://ec.europa.eu/culture/media/index_en.htm, visitado 8/9/2010. 541 Directiva 95/47/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de octubre de 1995, sobre el uso de normas para la transmisión de señales de televisión. DO L 281 de 23 de noviembre de 1995. P. 51 542 Directiva 97/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 30 de junio de 1997 por la que se modifica la Directiva 89/552/CEE del Consejo sobre la coordinación de determinadas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva. DO L 202, de 30 de julio de 1997 P. 60 543 COM(97) 363. Libro verde sobre la convergencia de los sectores de telecomunicaciones, medios de comunicación y tecnologías de la información y sobre sus consecuencias para la reglamentación, en la perspectiva de la Sociedad de la Información. Bruselas, 3 de diciembre de 1997. [Document text truncated for crawler view.]