El Plan General de Málaga de 1983. Un instrumento para la transformación urbana

TESIS DOCTORAL: “El Plan General de Málaga de 1983: Un instrumento para la transformación urbana” Doctoranda: Susana García Bujalance. Directores: Vicente Granados Cabezas Carlos Hernández Pezzi Tutor: Isidro Ladrón de Guevara López Departamento: Técnicas de representación gráfica y diseño. Universidad de Málaga. Noviembre de 2015 AUTOR: Susana García Bujalance http://orcid.org/0000-0002-5367-5306 EDITA: Publicaciones y Divulgación Científica. Universidad de Málaga Esta obra está bajo una licencia de Creative Commons Reconocimiento-NoComercial-SinObraDerivada 4.0 Internacional: http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/4.0/legalcode Cualquier parte de esta obra se puede reproducir sin autorización pero con el reconocimiento y atribución de los autores. No se puede hacer uso comercial de la obra y no se puede alterar, transformar o hacer obras derivadas. Esta Tesis Doctoral está depositada en el Repositorio Institucional de la Universidad de Málaga (RIUMA): riuma.uma.es A todas las mujeres que me inspiran ... y a mi mejor amigo. CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 INTRODUCCIÓN 9 1.1. Motivación. El Plan General de Ordenación Urbana de Málaga de 1983 (PGOU-83) supuso un hito profesional de su tiempo, reconocido por la concesión del Premio Nacional de Urbanismo de 1985. Sólo este hecho otorga interés al análisis y revisión de este documento a la luz de los más de 30 años transcurridos desde la aprobación definitiva de su texto refundido. El PGOU-83 formó parte del conjunto de los primeros Planes Generales redactados en la Democracia y bajo la luz de una nueva Ley, y un nuevo enfoque disciplinar que aspiraba a resolver los problemas sociales y urbanos generados por una etapa de intenso desarrollo urbanístico en la España del Régimen de Franco. La utilidad de esta investigación se basa en la oportunidad de revisar un Plan, desde la presente perspectiva histórica, del que los dos Planes Generales posteriores aprobados en Málaga, en 1997 y en 2011, se reconocen herederos y continuistas. Que en más de 30 años desde que se produjo la Aprobación Definitiva del PGOU-83 no se haya hecho una revisión crítica del modelo de ciudad planteado, o se haya revisado el marco teórico que lo originó, puede significar dos cosas: que se mantiene la vigencia del PGOU-83, o que no se ha realizado la necesaria verificación de dicho marco teórico. Cualquiera de los dos escenarios muestra el interés de la presente investigación. Podríamos afirmar, que estamos asistiendo a un importante acontecimiento al que no se le ha dado todo su valor urbanístico y documental, probablemente porque no había pasado el tiempo necesario para ser analizado desde una perspectiva histórica. El Plan General de 1983 tiene que asumir el compromiso de “inventar” casi todos los conceptos de la cultura urbanística de la ciudad. El suelo urbano con sus fragmentos de casco histórico y periferia; los repartos de aprovechamiento urbanístico para lograr el equilibrio entre lo público y lo privado; el reto de definir la “forma de la ciudad” a través de sus elementos estructurantes como las calles, las plazas, los bulevares, los equipamientos; incluso el propio grafismo de representación de la planimetría, que se convierte en un referente estético que actualmente aún perdura en el desarrollo gráfico de muchos Planes Generales. Esta investigación vendría a completar los estudios sobre la ciudad realizados, con anterioridad, por las Tesis Doctorales de Luís Machuca Santacruz y Rafael Reinoso, y quiere establecer una relación fundamental con el desarrollo posterior de la ciudad, para así poder revelar el alcance del diseño del crecimiento realizado después del Plan de 1983. Para ello se tiene en cuenta los recientes trabajos realizados que se han ocupado de diferentes aspectos del territorio de la Costa del Sol, de los que queremos destacar la Tesis Doctoral de la historiadora Lourdes Royo, o los arquitectos Daniel Barrena, Santiago Manuel Pardo García y Antonio Vargas1. 1 Véase L. Machuca Santacruz, “Málaga, ciudad abierta”, Málaga 1987, CoLa tesis pretende arrojar luz sobre estas cuestiones, en un momento en el que la participación ciudadana comienza a estar de nuevo presente en la escena pública, a través de asociaciones, colectivos y plataformas que exigen nuevas cuotas de participación en la vida pública de la ciudad de Málaga. legio de Arquitectos de Málaga, R. Reinoso Bellido, “Topografías del Paraíso”, Sevilla 2005, Colegio de Arquitectos de Málaga, L. Royo, Málaga 1930-1950. “La aventura de la Modernidad”, Sevilla 2010, D. Barrera, “Corrientes de pensamiento en la gestión patrimonial y turística de la ciudad”, Málaga 2014, A. Vargas, “Análisis y valoración de de las relaciones existentes entre los indicadores de sostenibilidad y las ordenanzas de edificación de los municipios españoles” Málaga 2015. S.M. Pardo “Las vistas panorámicas de núcleos urbanos: propuesta para su análisis y aplicación al caso de Andalucía”, Málaga 2015. Así mismo, sendos proyectos de investigación dirigidos por R. Pié han abordado el tema del Turismo desde la perspectiva de su estructura morfológica y de su alcance como fenómeno territorial y múltiples tesis doctorales actualmente en curso sobre cuestiones relativas al urbanismo y a la arquitectura de la provincia. CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 INTRODUCCIÓN 10 1.2. Objetivos de la investigación. El objetivo general de esta investigación es averiguar cuáles han sido los éxitos de un Plan que ha ocasionado que sus dos revisiones posteriores, con 14 y 28 años de separación, se reconozcan a sí mismos como herederos del mismo, y no hayan planteado nuevas estrategias proyectuales ni teóricas. Se trata pues, de averiguar qué aportó el Plan de 1983 a la ciudad para que no haya sido necesario revisar el modelo en los 30 años posteriores a su aprobación. Como objetivo parcial, se pretende establecer un juicio de valor sobre el PGOU-83 y de la actividad de quienes participaron en él. Este juicio implica establecer el valor histórico, sociológico, legislativo, cultural, ideológico, político, territorial, estratégico, y disciplinar del Plan, desde la perspectiva de los más de 30 años transcurridos desde su aprobación. Para la consecución de estos objetivos es necesario realizar un análisis de tres tiempos históricos. El primero es el contemporáneo, desde el cual se sitúa esta indagación y que corresponde a los años posteriores a 2008, año del anuncio oficial de la crisis económica mundial. Desde este tiempo, y partiendo de la aceptación de que existe una crisis disciplinar del urbanismo, se busca en el pasado el último momento en el que el planeamiento cumplió la función de resolver los problemas de la ciudad y su ciudadanía. Se pretende, desde el conocimiento del modo en que se hizo aquel Plan, tener una mayor comprensión del tiempo actual. Este momento se hace presente en la investigación fundamentalmente en su introducción y en sus conclusiones. El segundo momento se refiere al tiempo en el que se desarrolló el Plan de 1983, y que podemos situar entre 1975, año en que se aprobó la Ley del suelo y 1991, año correspondiente al final de la vigencia programada de 8 años del PGOU-83. El tercer momento histórico es justamente el anterior a la redacción del Plan de 1983, es decir, aquel que generó los problemas que aquel Plan tuvo que afrontar y que se puede iniciar en los años posteriores a la finalización de la Guerra Civil española. Este tercer momento se revela como la clave para la auténtica comprensión de su capacidad de transformación de la ciudad. Aunque desde el punto de vista de la disciplina del urbanismo esta contextualización histórica puede resultar excesiva, consideramos en este trabajo que el autentico valor de la investigación se basa precisamente, en la lectura diacrónica que relaciona el pasado con el presente, permitiendo una continuidad que aporte valor de aplicación científica a la investigación. CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 INTRODUCCIÓN 11 1.3. Estado de la cuestión: análisis del conocimiento precedente y punto de partida. 1. Bibliografía justificada. El estudio del PGOU-83 se inserta en un contexto histórico, cultural, legislativo, sociológico, político y económico, que constituye la base fundamental de esta investigación. Hemos querido realizar esta aproximación pluridisciplinar, porque entendemos que el urbanismo adquiere mayor valor cuando se la relaciona con otras perspectivas parciales, pues desde ellas se puede dotar de sentido el proyecto urbano. En este sentido, la temática a estudiar ha sido el planeamiento urbanístico, en tanto que desarrollo técnico de la disciplina del urbanismo. Por ello, la bibliografía ha sido amplia, en coherencia con lo expuesto anteriormente, incluyendo tanto literatura propiamente de la arquitectura, como obras relativas al urbanismo, la planificación o la propia ciudad, escritas desde una perspectiva económica, jurídica o sociológica. A pesar de haber consultado una amplia bibliografía de cada uno de los temas tratados, se explicitan a continuación aquellas fuentes bibliográficas que han penetrado con más profundidad en las tesis de esta investigación. De la vasta literatura existente en relación al urbanismo como disciplina arquitectónica, hemos seleccionado como bibliografía principal, “Historia del Urbanismo en España” de Fernando de Terán (de Terán, 1999), “La práctica del urbanismo” coordinado por Luis Moya (AAVV, La práctica del Urbanismo, 2011) y “El proyecto urbano en España. Génesis y desarrollo de un urbanismo de los arquitectos” de Victoriano Sáinz (Sainz Gutierrez, 2006). Cada uno de ellos ofrece una visión disciplinar específica, que nos ha permitido elaborar un completo cuadro conceptual respecto a la cultura del urbanismo en España. Finalmente, “Diez años de planeamiento urbanístico en España: 1979-1989” (AAVV, Diez años de planeamiento urbanístico en España: 1979-1989, 1992) editado por el Ministerio de Obras Públicas y Transporte de España, como resultado de la exposición realizada entre el MOPU y el Instituto Universitario de Arquitectura de Venecia, ha aportado una visión exterior a esta cuestión. La bibliografía contemporánea al documento a investigar, ha sido la Ur del Laboratorio de Urbanismo de la Escuela de Arquitectura de Barcelona, la revista Geometría editada por José Seguí, uno de los redactores del Plan General, la revista Arquitectura del Colegio de Arquitectos de Madrid, la revistas Cuaderns, del Colegio de Arquitectos de Cataluña, la revista Ciudad y Territorio, la revista italiana Casabella o la revista británica Arquitectural Design, por cuanto que supusieron la fuente fundamental para la elaboración y la transmisión de la cultura urbanística durante los años del contexto histórico del Plan. Finalmente, consideramos las publicaciones de proyectos o de obras de gran relevancia como el Plan Ribera del Laboratorio de Urbanismo de Barcelona , el Plan Bolonia de Cervellati y Scannavini, o La arquitectura de la Ciudad de Aldo Rossi entre otros. En lo relativo a la normativa urbanística, el clásico de Bassols “Génesis y evolución del derecho urbanístico español (1912-1956)”, ha permitido encuadrar jurídicamente el contexto anterior a la Ley del suelo de 1975 que dio pie a la redacción del PGOU-83. Los artículos y actas de congresos de los redactores del Plan durante los años coetáneos a su redacción, han supuesto también una importante fuente de información para la contextualización y análisis del Plan. Como aproximaciones sociológicas y económicas, hemos seleccionado la obra de Sasskia Sassen, y en especial “La ciudad global” y “Territorio, autoridad y derechos”, por la relación que establece entre lo urbano y la globalización, atendiendo a las nuevas escalas territoriales que afectan a las ciudades. Así mismo, la obra de Fracois Archer, y en especial “Los nuevos principios del urbanismo” nos han permitido acotar las cuestiones sociológicas al espacio propio de la disciplina. La perspectiva de la geografía económica se ha analizado principalmente desde la obra general de David Harvey, porque coincidimos con sus tesis y porque el propio PGOU-83 reconoce la influencia de este autor. Puesto que Harvey reconoce un sesgo marxista en sus investigaciones, hemos estudiado la obra de Karl Marx, y en especial su obra “Contribución a la crítica de la economía política”, lo que se justifica así mismo por la influencia que esta teoría tuvo sobre toda la etapa histórica que se estudia en esta investigación, y sobre sus protagonistas. Como forma de particularizar las teorías de David Harvey al contexto español, hemos analizado la obra “Fin de ciclo. Financiarización, territorio y sociedad de propietarios en la onda larga del capitalismo hispano (1959-2010)” de Isidro López Hernández, y Enmanuel Rodríguez López. Finalmente, la consideración de los actores como parte fundamental del proceso del Plan, ha sido estudiada por medio de la obra “Re-ensamblando lo Social - Una Introducción a la Teoría del Actor-Red” de Bruno Latour. La obra de “El derecho a la ciudad” de Henry Lefebvre, “La cuestión urbana” de Manuel Castells, o las obras de Jürguen Habermas de la etapa contemporánea los años que Damián Quero, uno de los autores del Plan, estudió Sociología Urbana en Frankfort. Esto es: Problemas de legitimación en el capitalismo tardío; La reconstrucción del materialismo histórico; y Teoría de la acción comunicativa. En cuanto al contexto local, han sido de gran importancia las tesis doctorales realizadas por arquitectas y arquitectos contemporáneos sobre cuestiones relativas al contexto territorial e histórico de Málaga, entre las que destacamos las de Rafael Reinoso sobre el periodo urbanístico previo al contexto que esta tesis investiga, Lourdes Royo sobre el modelo de producción turística en la Costa del Sol, o Daniel Barrena sobre los efectos del turismo sobre la gestión del centro histórico de Málaga en la actualidad, entre otras muchas aproximaciones disciplinares al asunto del planeamiento urbanístico y la ciudad. La revista Jábega editada por la Diputación de Málaga, ha resultado ser una valiosa fuente de artículos sobre estudios realizados por investigadores de la Univer- CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 INTRODUCCIÓN 12 sidad de Málaga, en torno al territorio provincial, desde que se fundó la Universidad malagueña. Este análisis interpretativo depende en gran medida de la posición ideológica, cultural y crítica de quien lo realiza. Con base en sus intereses, convicciones, método crítico y sensibilidad, se ha puesto el acento sobre algunos aspectos que quien investiga considera particularmente significativos en el trabajo de la tesis. Por ello, consciente de esta elección se especifica la propia posición de la investigadora, históricamente situada. En este sentido, esta investigadora reconoce un sesgo fuertemente orientado hacia el análisis filosófico y también sociológico, así como una experiencia profesional en el ámbito del planeamiento que la orientan hacia una visión crítica de los aspectos más pragmáticos del urbanismo. Ambas posiciones se apoyan en dos cuestiones. La primera consiste en la consideración de una bibliografía que planea durante toda la investigación, y que se refiere a los escritos de Michael Foucault y Gilles Deleuze, en especial en lo relativo a los dispositivos, entendidos éstos como el conjunto de prácticas, saberes y relaciones en torno a los cuales se realiza el control social. Por otra parte, autores contemporáneos como Peter Sloterdijk, Byung Chul Han o Tiqqun, configuran una visión crítica sobre el tiempo contemporáneo y los efectos de la globalización, la cual es situada en sus inicios por Saskia Sassen (economista y socióloga), junto a Sloterdijk, precisamente en la década de los años 70, contexto histórico al que pertenece el Plan de Málaga de 1983. La teoría del actor red del filósofo y sociólogo Bruno Latour, también ha orientado el análisis del documento en lo concerniente a las cuestiones de identificación de actores en el proceso participativo promovido por el Plan, y análisis de las motivaciones de cada uno de ellos. La cuestión profesional aparece reflejada en la crítica de la obra, dedicando una especial atención a cuestiones prácticas del documento analizado, como el modo en que se gestionó el Plan, tanto a nivel administrativo como a nivel urbanístico. La identificación de los principales efectos del Plan de Málaga sobre la ciudad, así como sobre la evolución del planeamiento posterior, ha sido también uno de los aspectos hacia los que se ha enfocado el análisis interpretativo de la investigación. Finalmente, la experiencia en investigaciones previas, así como en trabajos profesionales relacionados con la perspectiva de género en el planeamiento, deben ser consideradas como parte del sesgo ideológico y cultural de esta investigadora. No sólo en lo referente a las conclusiones específicas sobre esta temática en concreto, sino por lo que suponen de acercamiento parcial a la realidad del urbanismo, a través de visiones concretas de los efectos del mismo en la sociedad. Es así como se insertan en esta tesis, las publicaciones realizadas por esta investigadora sobre esta temática: como una metodología de análisis del planeamiento y sus efectos sobre la población, que abre perspectivas más amplias sobre la propia disciplina del urbanismo y también sobre la técnica de la planificación. 2. Fuentes de la investigación. Considerando el carácter administrativo y normativo del PGOU-83, ha sido necesario estudiar con detenimiento el marco legislativo de la investigación. Éste estaba formado por el conjunto de la Ley del Suelo de 1975 y su Texto Refundido de 1976, y sus Reglamentos de desarrollo,2 así como la Constitución Española y el Estatuto de Autonomía Español, además del conjunto de normativas sectoriales que se relacionan o afectan al desarrollo del Planeamiento. El seguimiento de la prensa local ha sido una importante base de documentación para la comprobación de datos y enfoques expuestos en el PGOU-83 y los documentos que dieron pie a su redacción. La documentación del propio Plan, publicado por el Ayuntamiento de Málaga en 1985, los documentos e informes relativos a su tramitación, La principal fuente de información ha sido el propio PGOU-83 publicado por el Ayuntamiento de Málaga en 1985, así como los informes de aprobación de la Junta de Andalucía durante el proceso de aprobación, o los documentos preparatorios del equipo redactor para las reuniones con los técnicos de la Junta de Andalucía. Finalmente, existen otro tipo de documentos que han resultado ser fundamentales para el estudio del Plan, y que no pueden desvincularse de éste. Nos referimos a aquellos documentos contemporáneos que se relacionan con el Plan General por suponer diagnósticos, informes, resúmenes, antecedentes o proyectos asociados. Así, el Plan General de Málaga de 1950 y el de 1971, el Plan Especial Trinidad-Perchel, el Informe Málaga, la Propuesta metodológica para la revisión y adaptación del Plan General de Ordenación Urbana de Málaga, el documento inédito del Resumen Analítico del Plan General de Málaga elaborado por dos de los autores del Plan. Especial interés han tenido los documentos inéditos que forman parte del archivo personal de Salvador Moreno Peralta y José Seguí, que constituyen un novedoso conjunto de dibujos y esquemas de trabajo de los arquitectos que redactaron el Plan, así como fotografías y material audiovisual. Todo ello ha sido organizado y compilado para poder ser expuesto en esta investigación como material disponible para el análisis de futuras investigaciones. 2 Reglamento de Planeamiento, Reglamento de Gestión y Reglamento de Disciplina Urbanística. CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 INTRODUCCIÓN 13 1.4. Metodología y escalas de análisis. Esta investigación abarca un espacio y un tiempo muy concreto: Málaga, entre los años de redacción del Plan General de 1983. Esto es, desde finales de 1979 hasta la aprobación definitiva del Plan en noviembre de 1983. Sin embargo, la consideración del Plan como parte de un dispositivo formado por prácticas, saberes y relaciones encaminado al control de la gestión de la ciudad, hemos adoptado una cronología que va desde la etapa de la Autarquía posterior a la Guerra Civil, hasta el momento actual desde el que se realiza el juicio de valor del Plan. Así mismo, al considerar el Plan como parte de un proceso, hemos querido incorporar temáticas que complementan la visión puramente disciplinar del PGOU-83, tales como la sociología, la filosofía, la política o la economía. Así mismo, al identificar una fuerte influencia de la cultura italiana en el marco teórico del Plan, tanto a nivel urbanístico como a nivel ideológico, se ha propuesto una verificación de la visión comparada realizada por el Instituto Universitario de Arquitectura de Venecia, recogido en la exposición que dio pie a la publicación “Diez años de planeamiento urbanístico en España: 1979-1989” publicado por el MOPU en 1992. El objeto de la investigación, es el documento administrativo constituido por el Texto Refundido del Plan General de Málaga de 1983, aprobado por Resolución del Consejero de Política Territorial de la Junta de Andalucía el 3 de mayo de 1985, y que es el documento publicado por el Ayuntamiento de Málaga que se puede consultar en la Gerencia de Urbanismo. Este documento está formado por Memoria y Planos. La Memoria incluye la Información del Plan, las Propuestas y la Normativa, así como el Estudio Económico Financiero y el Programa de Actuación. Los planos se organizan en torno a las siguientes temáticas: A. Calificación, usos y sistemas. E: 1/5.000 B. Régimen del suelo y gestión. E: 1/5.000 C. Estructura General y Orgánica y actuaciones en el Suelo No Urbanizable. E: 1/10.000 D. Usos globales y calificación del Suelo No Urbanizable. E: 1/5.000 E. Infraestructuras generales. E: 1/10.000 F. Alineaciones. E: 1/2.000 G. Jerarquización del viario. E: 1/5.000 El análisis de este documento se ha realizado a dos niveles diferentes. En primer lugar, se han analizado los contenidos del Plan, las materias y los análisis de la información, las propuestas proyectuales, los temas incluidos en la Normativa, los supuestos del Estudio Económico Financiero y la programación del Plan de Etapas, así como cada una de las propuestas formales concretadas en la planimetría. En segundo lugar se ha observado el lenguaje del Plan, la estructura del documento y la organización de los temas. La expresión gráfica de las distintas planimetrías, los contenidos de las leyendas, los temas tratados y su representación, son cuestiones fundamentales para el análisis de un documento producido por arquitectos. Por otra parte, el lenguaje utilizado en la memoria, el tipo de tecnicismos, la justifiación de las propuestas y los objetivos normativos, así como las referencias bibliográficas y culturales, las citas, las explicaciones y argumentaciones, dan cuenta del espíritu, el nivel intelectual y los objetivos del propio documento. Finalmente, la edición de las 1000 copias de la Memoria y los planos de Calificación que publicó el Ayuntamiento para la distribución del Plan, aportan información sobre la cultura y el pensamiento estético aplicado a un documento administrativo que representó un hito en la historia del urbanismo de Málaga. Como complemento a este análisis, se ha realizado la misma operación con aquellos documentos que se han considerado parte del proceso del Plan, aunque no formen parte del mismo en tanto que documento administrativo. Nos referimos con ello al material gráfico elaborado durante la redacción del Plan por los arquitectos redactores del mismo, y que está formado por planos, dibujos, esquemas, fotografías y escritos. Así mismo, la propuesta metodológica del Plan y el resumen analítico realizado por dos de sus redactores dos años después de la aprobación del mismo, han sido considerados parte indisoluble del Plan General. En otro orden de relación, pero también considerados como parte del PGOU-83, se han analizado los informes elaborados durante la tramitación y aprobación del Plan por los arquitectos redactores, tanto para la preparación de las reuniones como para la justificación de las medidas adoptadas para la adaptación del mismo a las demandas de la Junta de Andalucía. Para poder contextualizar el PGOU-83 y aportar valor crítico al estudio del mismo, se han realizado otros dos niveles de análisis. Uno, se ha referido al estudio del contexto histórico, cultural e ideológico del Plan, desde la escala nacional e internacional, con el objetivo de insertar las propuestas y la valoración del mismo en coordenadas más amplias. El otro se ha centrado en la investigación del contexto local, centrando el análisis en los actores y los hechos que dieron pie al encargo y la redacción del Plan General. Los datos recogidos en la bibliografía consultada así como en las fuentes principales, tanto a un nivel como a otro del análisis, han permitido organizar cronológicamente la información recopilada de los hechos objetivos tales como fechas de aprobación de planes, leyes y decretos, el propio proceso de tramitación del Plan, elecciones estatales y municipales, proyectos realizados, seguimiento de prensa, etc. Esta información ha permitido insertar el documento en su contexto histórico para su confrontación con los hechos ocurridos. La reconstrucción histórica del Plan, ha dado pie a la identificación de CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 INTRODUCCIÓN 14 un programa más o menos explícito del mismo, el cual ha sido verificado con los documentos que dieron pie al PGOU-83, como el Informe Málaga, la Metodología del Plan o los propios antecedentes históricos, sociales, culturales y políticos de sus protagonistas. Los instrumentos históricos útiles para la reconstrucción, para la explicitación y para la interpretación crítica del programa han sido la investigación histórica en general, desde una perspectiva económica, política, legislativa, sociológica, cultural e ideológica, cotejada en su específico contexto histórico y también con otras obras, como las de los planes generales de la misma época y los planes de Málaga precedentes y posteriores. El Plan General de Ordenación Urbana de Málaga de 1983, ha sido confrontado con dos tipos de obras. Unas son los Planes Generales del mismo periodo histórico, a través de los artículos y libros que tratan el tema, y en especial el libro “Diez años de planeamiento urbanístico en España: 1979-1989”, en el que se hizo una revisión crítica sobre esta etapa, desde una perspectiva doble: la nacional y la italiana, con la finalidad de valorar con una mayor perspectiva el resultado de aquel momento histórico en lo que a planeamiento se refiere. No obstante, la literatura de las revistas de la época, en especial Ur y Geometría, así como investigaciones concretas como la de Victoriano Saenz o la de Fernando de Terán, han sido los mecanismos para introducir esta confrontación en la investigación. El otro tipo de confrontación ha sido el de la comparativa del Plan de Málaga de 1983 con los sucesivos planes realizados en 1997 y 2011, así como con los planes precedentes de 1950 y 1971, con el objetivo de analizar desde un punto de vista diacrónico pero también sincrónico, el documento objeto de esta investigación. De las lecturas realizadas sobre el tema en la bibliografía y en las fuentes seleccionadas, se han extraído las indicaciones y las interpretaciones críticas suministradas por algunos autores estudiosos de la temática tratada, y en algunos casos protagonistas de aquel momento histórico. La cita inserta en los textos ha sido el formato para mostrar el diálogo con estas visiones críticas en la investigación. El proceso analítico se ha desarrollado en un recorrido de ida y vuelta. En primer lugar, la investigación se basó en el estudio del texto refundido del PGOU-83 y de todas sus propuestas, con la finalidad de abordar la contextualización del mismo con un conocimiento previo del documento investigado. Posteriormente se analizó el contexto nacional y el local, así como todos los documentos anexos al Plan como la metodología del mismo, el resumen analítico o los dibujos y esquemas de trabajo realizados por los arquitectos, a medida que esta información pudo ser identificada, localizada y recopilada. Finalmente, se analizó de nuevo el documento del texto refundido del PGOU-83, esta vez bajo la luz de una contextualización que permitía la verificación y constatación de las hipótesis que se habían ido planteando a lo largo de la investigación. Con base en la metodología descrita, se han examinado todos los puntos expuestos, pero no de manera aislada, sino considerándolos en relación al conjunto. En todo momento, la pregunta que ha surgido durante la investigación ha sido el “por qué” de toda decisión y de toda solución en el Plan General de Málaga de 1983. Y es que entendemos que toda solución, incluso particular, ha implicado una elección, tiene su razón y su historia. Y esto es lo que la tesis ha desvelado, ofreciendo herramientas para la comprensión del PGOU-83, que permita una interpretación crítica en sus diversos aspectos y significados, para poder dar de ella un juicio razonado. CAPÍTULO 2 INTRODUCCIÓN, OBJETIVOS Y BIBLIOGRAFÍA COMENTADA. CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 17 Este primer capítulo de la investigación aborda la contextualización global del momento histórico en el que se produce la redacción del Plan General de Málaga de 1983. La situación que los responsables del documento debían resolver, se había generado durante las décadas precedentes en las que el desarrollismo de los ños 60 surge como respuesta a una serie de condicionantes internacionales y también nacionales, de carácter político y económico. El fin de la II Guerra Mundial supuso un cambio en las reglas de juego que los países ganadores establecieron en los acuerdos comerciales de Bretton Woods. España, al margen del desarrollo político y económico del entorno europeo sufrió las consecuencias del aislamiento y de una recuperación interna tras la Guerra Civil que se hizo esperar. La participación de España en el nuevo contexto político y económico global sólo fue posible gracias a su adscripción como socio de la OTAN en plena guerra fría. Esta nueva situación exigió una serie de cambios políticos, económicos y comerciales, pero permitió que se produjese el denominado “milagro español”, no sin consecuencias en un modelo económico que se basó en la construcción del territorio propio. La primera legislación urbanística española de 1956, que había sido aclamada internacionalmente como un ejemplo de ley avanzada y bien construida supuso para la etapa desarrollista inesperada de los años 60, un lastre que había que superar. La injerencia de leyes sectoriales en el ámbito del urbanismo y una política decidida a construir viviendas por parte del Ministerio de la Vivienda dejó sin efecto un modelo de planificación basada en la ordenación territorial jerarquizada y en el reconocimiento de la función social del suelo. Como resultado de la muerte de Franco, durante la Transición se configuró un escenario político, social y cultural que demandaba cambios en todos los niveles, especialmente en lo referido a los acuciantes problemas urbanos. Una nueva concepción de la cultura urbanística por parte de profesionales comprometidos con los cambios ideológicos de la época, permitió que se produjera una de las más interesantes aportaciones del urbanismo español a la cultura disciplinar de la época. El objetivo de esta primera parte es situar al lector en un contexto cultural, político y económico desde el análisis del macrocontexto de un texto, el Plan General de Málaga de 1983 y sus documentos anexos, cuya investigación abordamos como deconstrucción del significado de sus propuestas y posicionamientos. Por ello, la bibliografía consultada se basa en el análisis de los textos originales que hablan de las piezas de este análisis. La propia ley del suelo de 1956, la ley de 1975 y su texto refundido de 1976, los textos que los protagonistas publicaron durante aquella etapa y la visión que desde fuera de España se tenía de este periodo en el que se redactaron toda una generación de planes generales, y que supusieron una interesante y reconocida cultural. En este sentido, cabe destacar la serie de publicaciones sobre la cultura del urbanismo en España que representó la Revista UR, editada por el Laboratorio de Urbanismo de la Escuela de Arquitectura de Barcelona y dirigida por el arquitecto Manuel Solá-Morales, la Revista Geometría editada desde Málaga por el arquitecto José Seguí, el libro Diez años de planeamiento en España editado como consecuencia de la exposición sobre los planes generales realizados en España durante los años 80 y que fue consecuencia del convenio de colaboración firmado entre el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de España y el Instituto Universitario de Arquitectura de Venecia. Así mismo, para la contextualización del desarrollo urbanístico en España, se ha recurrido a dos libros fundamentales: La historia del Urbanismo en España, del arquitecto Fernando de Terán, y Génesis y evolución del Derecho Urbanístico Español, de Martín Bassols. Para el contexto político económico global en el que se produce el tránsito de una economía capitalista de corte fordiano-keynesiano a un nuevo modelo de capitalismo post-industrial, se ha consultado una amplia variedad de bibliografía entre la que destacamos las aportaciones de Saskia Sassen con su obra Territorio, Autoridad y Derechos, los escritos de David Harvey, en especial la serie de recopilación de artículos editada en el libro Espacios del Capital. Hacia una geografía crítica, y el libro de investigación del Observatorio Metropolitano de Madrid titulado Fin de ciclo. Financiarización, territorio y sociedad de propietarios en la onda larga del capitalismo hispano. Finalmente, además de libros y artículos de consulta específica para temas concretos desarrollados a través de las páginas que siguen, se han estudiado libros contemporáneos que revisan desde una perspectiva contemporánea, algunas de las cuestiones más importantes referentes a la cultura urbanística de la época como Forma y Ciudad, en los límites de la Arquitectura y el Urbanismo, de María José Rodríguez Tarduchy, o El Proyecto Urbano en España, génesis y desarrollo de un urbanismo de los arquitectos, de Victoriano Sainz Gutiérrez, los cuales se han seleccionado entre una gran bibliografía que estudia la cuestión de las escalas intermedias, por ser de las aportaciones más recientes e interesantes. 25 2.1 ANTECEDENTES URBANÍSTICOS Y JURÍDICOS: DEL PLAN DE ENSANCHE A LA LEY DEL SUELO DE 1956. CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 en 1925 y 1926, y que estuvieron presididas por E. Howard6. Esto permitió incorporar al debate técnico la dimensión territorial del urbanismo. No obstante, sólo en las propuestas de los Planes de Madrid y Barcelona se aplicaron estas ideas. El resto de las ciudades estuvieron marcadas por la consolidación del modelo de ensanche decimonónico que promovía el Estatuto Municipal de 1924. En Barcelona, el Gobierno de la Generalitat constituido con la aprobación del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 1931, profundizó en la idea de Planeamiento Regional a través del Plan de Distribución de Zonas. Éste documento, más analítico que propositivo realizaba un intenso análisis geográfico integrando la visión productiva del territorio rural, la visión ambiental, patrimonial, económica y de la actividad urbana. El caso de Madrid tiene más interés para nuestra argumentación, en tanto que trató de dar cuerpo normativo a la reflexión de la planificación regional. Tras un primer y frustrado intento de sobrepasar la escala del ensanche con la redacción del Plan de Extensión de Madrid de 1922, se dio paso al Plan de Extensión de 1926, el cual supuso el primer ensayo de Plan español en el que se incorporaba la escala regional con el denominado “Esquema para el Estudio del Plan Regional”. Este documento, que según de Terán no se llegó a aprobar por inoperante, dio paso al concurso internacional para el Plan de Extensión de Madrid en 1930, el cual aunque quedó desierto, sirvió para proponer una reflexión sobre un modelo de crecimiento policéntrico con carácter regional. Más tarde, tras la redacción del Plan de Extensión de 1933, ya en el periodo republicano, se presentó en las Cortes en 1936, la Carta Municipal y Ley del Gran Madrid. Esta Carta planteó un giro fundamental a tener en cuenta para la comprensión de la historia posterior del desarrollo urbanístico en España: se proponía municipalizar todo el suelo no urbano anejo a la ciudad, con el objetivo de dotar a la Administración de la capacidad real de ordenar el territorio. La propuesta era, en nuestra opinión, tan ambiciosa como ingenua, pues pretendía apropiarse de las expectativas de los suelos vacantes para evitar la especulación y poder ordenar el crecimiento de la ciudad con el único condicionante de la racionalidad de los proyectos. Este proceso, que pudo haber marcado la historia del urbanismo, la planificación y el posterior modelo económico basado en la construcción del territorio propio en España, se vio truncado con el inicio de la Guerra Civil española. 6 Nótese la influencia que E. Howard pudo significar en estas reuniones, considerando que para esta época, en Inglaterra ya se habían promulgado leyes tan importantes como la de 1919, que exigía la obligatoriedad de redactar planes para todos los municipios, o la ley de 1925 que ya preveía la aplicación de instrumentos de planificación a entidades supramunicipales. (Bassols Coma, 1973, pág. 561) [5] A principios del siglo XX comienzan a surgir nuevas ideas en torno a la ordenación del territorio de las grandes ciudades, superando el enfoque del ensanche urbano. Propuesta de Hansen y Zuazo para el concurso del Plan de Extensión de Madrid de 1930. 26 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 2.1 ANTECEDENTES URBANÍSTICOS Y JURÍDICOS: DEL PLAN DE ENSANCHE A LA LEY DEL SUELO DE 1956. 2. DE LA REGULACIÓN DE LOS CRECIMIENTOS URBANOS A LA PLANIFICACIÓN URBANA Y TERRITORIAL. LA LEY SOBRE EL RÉGIMEN DEL SUELO Y ORDENACIÓN URBANA DE 1956 Y LA INTRODUCCIÓN DE LA FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD DEL SUELO. 1. Con la aparición de la Ley sobre el régimen del suelo y ordenación urbana de 1956, se inicia en España la planificación del uso del suelo, tanto a nivel urbano como territorial, para lo que fue necesario incorporar al cuerpo legislativo un nuevo concepto jurídico: el de la función social de la propiedad del suelo. La planificación requería de la superación del modelo napoleónico basado en el derecho individual de propiedad, por lo que fue necesario dotar a los planificadores de una herramienta jurídica al servicio de intereses colectivos. Para comprender el alcance de la innovación que supuso la Ley del Suelo de 1956, es necesario conocer los antecedentes que originaron el cambio de modelo generalizado que, al margen de la avanzadilla de las experiencias de Barcelona y Madrid, venía aplicándose desde el final del siglo XIX hasta la Guerra Civil. Como hemos visto, éste se basaba en tres pilares fundamentales: • las leyes de Ensanche que se centraban en los crecimientos delimitados anejos a la ciudad histórica, • las leyes de Reforma Interior pensadas para la ciudad consolidada y con un enfoque claramente higienista, • y las leyes de Casas Baratas que buscaban atajar los crecimientos informales que continuaban dándose en las periferias de las ciudades para alojar a la población proletaria. Cada una se ocupaba de un aspecto de la ciudad, pero sin tener en cuenta los demás, y con ellas se fue conformando el crecimiento de las ciudades españolas durante este periodo. El país se paralizó por la Guerra Civil de 1936, que supuso para España un periodo de destrucción, no solo de las ciudades y de muchas infraestructuras territoriales, sino también de la estructura social. A diferencia de la II Guerra Mundial Europea, en la que tras la contienda los territorios dejaron de ser ocupados por el enemigo, en España el enemigo se quedó viviendo en la casa de al lado. Esto hizo más difícil gestionar la recuperación y exigió una mayor sofisticación en su enfoque. Tras la contienda, comenzó un periodo de reconstrucción altamente ideologizado, y liderado por los Servicios Técnicos de la Falange en 1938, cuya causa suprema era reconstruir el territorio gracias a la restauración de un ambiente tradicional y de la mejora de la raza. Para ello se propuso la creación de un Plan Nacional de Ordenación y Reconstrucción, que aunque nunca se aprobó, influyó en la ideología con la que se acometieron las obras de reconstrucción durante la posguerra (de Terán, 1999, pág. 229). La situación empeoró para España cuando tras el final de la II Guerra Mundial se generalizó el sistema democrático en el entorno europeo. La condición dictatorial del régimen político español supuso un aislamiento de la evolución política y económica, que obligó a un periodo de involución y autarquía. La intensificación de la migración interna hacia las ciudades más pobladas, dio como resultado un territorio muy desequilibrado con unas pocas ciudades cada vez más grandes frente al progresivo despoblamiento de las localidades más pequeñas (de Terán, 1999, pág. 225). Esto agravó el problema de hacinamiento que ya se había iniciado en las ciudades más industrializadas durante el siglo XIX. Como resultado el Estado ideó una política agraria que compensase la congestión de las ciudades gracias a la creación de áreas rurales cualificadas para la población que aspiraba a emigrar7. Pero a pesar de ello, las ciudades siguieron aumentando según varios modelos de crecimiento diferente. Por un lado, continuaron los crecimientos informales a través de parcelaciones ilegales y asentamientos chabolistas alrededor de la ciudad. Por otro lado, se fue produciendo la sustitución puntual de edificios en los centros de las ciudades, normalmente con aumentos de altura y de densidad. Para ello fueron útiles las herramientas de alineación, ensanchamiento y reforma interior heredadas del siglo anterior. Por otro lado, se produjeron crecimientos espontáneos apoyados en las principales vías de comunicación de la ciudad con el territorio. Esto permitió una penetración de la ciudad en el ámbito rural gracias a la urbanización de los márgenes de los principales caminos y vías de comunicación territorial. Finalmente, la Obra Sindical del Hogar a través del Instituto Nacional de Vivienda, construyó conjuntos edificatorios completos e independientes de vivienda social, normalmente en suelos periféricos de la ciudad, y en algunos casos apoyados en alguno de los Planes de Ensanche que habían sido redactados por las principales ciudades españolas en cumplimiento del Estatuto Municipal de 19248. Todo ello resultó ser un modelo 7 Para solucionar el problema de abandono de las áreas rurales, el Gobierno inició una política de nuevas poblaciones a cargo del Instituto Nacional de Colonización fundado en 1939. El modelo territorial del Régimen de Franco estaba fuertemente influenciado por la ideología fascista y las experiencias contemporáneas de los regímenes de Alemania e Italia. El objetivo era fomentar los saludables principios de la vida en el campo. Este modelo de colonización tuvo su continuidad a lo largo de la historia del Régimen hasta la última modificación de la Ley de Colonización de Grandes Zonas de 1939, que se produjo en 1962. La política de grandes infraestructuras hidráulicas, con la intensiva construcción de pantanos tenía por objetivo crear una estructura agrícola productiva basada en el regadío de los campos improductivos. 8 Es importante apuntar, que esa cultura racionalista del Movimiento Moderno que había penetrado en España antes de la Guerra Civil, tuvo su manifestación en el ámbito arquitectónico gracias a la Ordenanza de Edificación que 27 2.1 ANTECEDENTES URBANÍSTICOS Y JURÍDICOS: DEL PLAN DE ENSANCHE A LA LEY DEL SUELO DE 1956. CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 inconexo donde, junto con la densificación de la ciudad histórica y sus ensanches anejos consolidados, convivían crecimientos desarticulados de carácter informal, apoyados en vías de comunicación, o tipo polígono autónomo en la periferia urbana, donde los suelos eran más baratos. (de Terán, 1999, págs. 227-228) Esta situación de esquizofrenia gubernamental, en la que se pretendía controlar el crecimiento de las ciudades con una política de colonización agraria apoyada en grandes infraestructuras hidráulicas, no impidió sin embargo, que el Régimen mostrase interés por convertir a Madrid en una capital renacida de sus cenizas, y un modelo internacional de sus postulados (de Terán, 1999, pág. 238). Así, las autoridades políticas requirieron la formulación de un Plan que ordenase el crecimiento de la ciudad de una manera integral, superando las escasas herramientas que proporcionaban los Planes de Ensanche y los crecimientos residenciales independientes a cargo del Instituto Nacional de Vivienda. De este modo, se encomendó a la Oficina Técnica de la Junta de Reconstrucción de Madrid, a cuyo frente estaba el arquitecto Pedro Bidagor, la redacción de un plan que se concluyó en 1941. El documento, que sintonizaba con las propuestas que en ese momento se estaban realizando para las principales capitales europeas, planteaba un modelo de crecimiento integral del territorio. En él se podía identificar la influencia del modelo germano radioconcéntrico con cuñas verdes, y del modelo anglosajón de anillos verdes y ciudades satélite propio del esquema territorial de E. Howard. Estos modelos habían sido conocidos por Bidagor antes de la Guerra Civil, pues había trabajado con el arquitecto alemán Otto Czekelius en Ulargui, y colaborado con Zuazo, quien a su vez había participado en el concurso internacional para el Plan de Extensión de Madrid de 1930 junto con Jansen, claramente influenciado por estas corrientes. El Plan de Bidagor, tomaba estas referencias internacionales pero las particularizaba en un modelo propio. Unidades sociales formadas por barrios identificados con un equipamiento de carácter propio, se organizaban como satélites en torno a un anillo verde y una gran circunvalación rodada que rodeaba el núcleo histórico de la ciudad. (de Terán, 1999, pág. 239) los arquitectos del Instituto Nacional de la Vivienda redactaron para todos los proyectos que se ejecutasen a través de la Obra Sindical del Hogar. El interés por las formas del espacio público propios del Movimiento Moderno conformado por pastillas de edificación dotados de programas mínimos de vivienda, si bien parecían contrarios a los principios del Régimen, se materializaron gracias a la introducción de detalles decorativos de carácter ruralizante que otorgaban una estética más acorde con el saludable modo de vida nacional promovido por el Movimiento. Podemos ver cómo, a través de un conjunto de profesionales interesados en la evolución de la cultura arquitectónica, se produjo una continuidad entre el momento anterior y posterior a la contienda nacional. [6] La reconstrucción social tras la Guerra Civil tenía una fuerte carga ideológica, y exigía una gran inversión en vivienda pública. [7] El Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1942, con una concepción territorial de la ordenación urbanística, supuso el antecedente práctico para la redacción de la Ley del Suelo de 1956. 28 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 2.1 ANTECEDENTES URBANÍSTICOS Y JURÍDICOS: DEL PLAN DE ENSANCHE A LA LEY DEL SUELO DE 1956. La entrada en vigor se produjo cinco años más tarde, con la aprobación de una Ley especial para Madrid en 1946, que estuvo fuertemente influenciada por la Ley de suelo italiana de 1942 la cual supuso una importante innovación a nivel internacional, inspirando otras leyes europeas durante los años 40. La Ley italiana proponía la superación de la limitación de las leyes de ensanche anteriores, a través de un sistema de planes generales que se desarrollarían con planes particularizados, pero dependientes de los primeros. La Ley especial de 1946, para el Plan de Madrid de 1941, y la problemática de la especulación del suelo en torno a la ciudades que más estaban creciendo por la migración del campo a la ciudad, determinó en 1949 el encargo del Jefe de Estado de una Ley de carácter general que evitara esta situación. Con ello se inició la elaboración de la que sería la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1956, la cual estuvo a cargo de Pedro Bidagor. 2. Esta Ley de 1956 supuso una gran aportación a la cultura urbanística y al modo de entender la planificación urbana y territorial. Ya en el primer título de su exposición de motivos se hacía referencia a la necesidad de aunar los códigos técnicos anteriores9, así como a la presión urbanística acusada en aquellos años tanto en España como en el resto de Europa. Es por eso que el marco jurídico referencial, como la propia exposición de motivos indica, fue no sólo el patrimonio jurídico nacional, sino la evolución legislativa del resto de Europa y también de América. “Esta Ley, en el momento de su promulgación, fue seguramente el código urbanístico más actual y completo de los existentes en las diferentes naciones europeas y constituye una base seria para progresar en la evolución del urbanismo” (Bidabor Lasarte, 1967, pág. 33) La Ley del suelo de 1956 estableció un nuevo marco para el planeamiento en España al introducir importantes novedades respecto al desarticulado marco normativo anterior. La más trascendente consistía en el entendimiento de que el ordenamiento urbanístico no debía ceñirse a la construcción de la ciudad exclusivamente, sino a todo su territorio10. Esta innovación generó un modelo de figuras de planeamiento en cascada que abarcaban desde el Plan Nacional a un Plan Parcial, pasando 9 Leyes de 1892, 1895, 1945 citadas anteriormente, así como a la Ley de Régimen Local, de 24 de junio de 1955 10 Probablemente esta aportación vino de leyes como la ley inglesa de 1919, que exigía la acción planificadora a todos los municipios, o la de 1932, que extendía la acción planificadora a todo el territorio (Bassols Coma, 1973, pág. 561) [8] El modelo de la Ley del Suelo de 1956, basado en la Ley italiana de 1941, proponía una comprensión global del territorio. Esquema de interpretación del desarrollo urbano previsto por la Ley del suelo (superior), y la situación real de las grandes ciudades (inferior). (de Terán, 1999). 29 2.1 ANTECEDENTES URBANÍSTICOS Y JURÍDICOS: DEL PLAN DE ENSANCHE A LA LEY DEL SUELO DE 1956. CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 por las figuras de los Planes de Coordinación Territoriales11, los Planes Municipales y los Planes Especiales12. El territorio se clasificó en tres tipos de suelo: el suelo urbano, el suelo para la reserva urbana y el suelo rural13. El suelo urbano era aquel que contenía todas las infraestructuras urbanas necesarias y en el que se podía edificar previa solicitud de licencia, por lo que no tenía que ser transformado. El suelo de reserva urbana era aquel que, mediante la tramitación de un planeamiento de desarrollo, podía convertirse en suelo urbano. En este sentido, según el enfoque de Ángela Matesanz14 “El segundo (suelo de reserva urbana) se correspondería con el de soporte de las actividades económicas, por ser la base de la construcción, y el de bien financiero ya que su simple paso de rural a urbano genera plusvalías. Éstas, a pesar del peligro de la especulación, se consideran necesarias como aliciente para que la iniciativa privada se implique en el desarrollo urbano y en la construcción de las viviendas que el propio estado no puede financiar.” (Matesanz Parellada, 2009). Este aspecto, aunque a priori evidente, no ha sido suficientemente considerado desde la perspectiva del urbanismo como disciplina arquitectónica, ocupada más bien en las cuestiones de diseño urbano. Es ahora, 11 La influencia de la ley inglesa de 1925 es clara, en relación a la previsión de instrumentos de planificación de carácter supramunicipal. (Bassols Coma, 1973, pág. 561) 12 En este sentido, la influencia de la Ley urbanística italiana de 1942 fue fundamental, al incorporar ésta la distinción entre planes generales y planes especiales. (Bassols Coma, 1973, pág. 563) 13 Aquí también podemos encontrar la influencia determinante de la ley italiana de 1942, que reconocía una clara distinción entre la propiedad rústica y la propiedad urbana, a cuyos propietarios exigía el cumplimiento de los planes urbanísticos y las reglamentaciones de construcción. (Bassols Coma, 1973, pág. 563), a la que no obstante superaba con la incorporación de un tercer tipo de suelo: el de reserva urbana. 14 El artículo al que se hace referencia, muy interesante por el enfoque que respecto a la consideración de “suelo” realizan las distintas legislaciones urbanísticas españolas a lo largo de la historia, forma parte del trabajo de documentación “La institucionalización de la sostenibilidad en el planeamiento urbano”, realizado en el Departamento de Urbanismo y Ordenación del Territorio de la Escuela Técnica Superior de Arquitectura de Madrid, desarrollado a lo largo del curso de doctorado “Periferias, sostenibilidad y vitalidad urbana” bajo la tutela de Agustín Fernández Aja. en un contexto revisionista15, cuando se están incorporando visiones poliédricas sobre esta cuestión. La consideración del suelo de reserva urbana, fue para los arquitectos, el ámbito para la proyectación de la extensión ordenada de la ciudad. “Y es que el planeamiento de este periodo, incluso cuando se desarrolla con mayor despliegue de la tutela oficial, ensayando modelos innovadores, no puede evitar moverse todo él en esa contradicción que supone querer dirigir el desarrollo urbano, prefigurando el futuro de la ciudad, sin manejar apenas más elementos que los de la pura organización espacial, y enfocando ésta con voluntarismo, en un sentido incompatible con la forma en que se estaba produciendo el comportamiento de todos los demás factores que intervienen en el desarrollo y configuración de la ciudad” (de Terán, 1999, pág. 252) En nuestra opinión, podríamos decir que aún naciendo con una clara vocación de dinamización económica para la iniciativa privada que debía abordar el problema de la escasez de vivienda, esta dimensión económica quedó silenciada en el lenguaje técnico de los arquitectos, más preocupados por el diseño y la forma de los crecimientos urbanos. Sin embargo, la realidad económica devenida del modelo de la Ley, estaba presente en la realidad de los intereses de los agentes implicados en el desarrollo de la misma: políticos y promotores inmobiliarios. Por su parte, en la tercera clasificación que establecía la Ley, la del suelo rural, no se permitía realizar la acción urbanística pues el destino que ésta le otorgó, era el de mantener sus condiciones de uso agrícola, ganadero o cinegético. Como vemos, el modelo promovía una visión productiva del suelo urbano y de reserva, frente a la consideración no productiva del suelo agrícola, lo cual estableció un punto de inflexión importante en el entendimiento del aprovechamiento del suelo a partir de entonces. Se introdujo un lenguaje que categorizaba el suelo en función de su productividad urbanística, lo cual marcó definitivamente el espíritu de las sucesivas leyes posteriores, incluidas las vigentes. No obstante, se reconocía en el artículo 69 la histórica facultad de edificar del propietario de suelo, si bien esta se limitaba a una proporción de 1 metro cúbico por cada 5 metros de suelo. Es decir, que aunque se eliminaba la posibilidad de que el propietario de un suelo rústico pudiese incorporarse al negocio inmobiliario a través de la limitación de la edificación en esta clase de suelo, se le reconocía la posibilidad de proporcionarse una vivienda16. 15 Causado por la crisis económica pero también por la disciplinar de la arquitectura 16 Considerese que en áreas de suelo no urbanizable o rústico en las que la propiedad del suelo está muy fragmentada, como es el caso de áreas de 30 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 2.1 ANTECEDENTES URBANÍSTICOS Y JURÍDICOS: DEL PLAN DE ENSANCHE A LA LEY DEL SUELO DE 1956. Como se indicaba en la exposición de motivos, se establecía un nuevo derecho estatutario de la propiedad, que ya no era ilimitado sino que dependía de unas obligaciones definidas a priori por la Ley y por los planes17. Para legitimar este nuevo derecho, se introdujo la posibilidad de que entidades y propietarios pudieran formular avances de Plan y anteproyectos parciales que se tendrían en consideración en la redacción de los planes, así como la obligatoriedad de exponer al público los documentos urbanísticos y la citación personal para la información pública a los propietarios de los terrenos afectados. Así mismo se incluyó junto con la figura de la gestión por expropiación, la participación con la Administración en el sistema de cooperación y la gestión absoluta de los agentes privados en el sistema de gestión por compensación. Las herramientas que configuraban este nuevo derecho de la propiedad, eran las parcelaciones y las Juntas de Compensación, en cuyo seno los propietarios debían compensar las cargas y los beneficios resultantes de la acción edificadora. Éstos estaban obligados a ceder gratuitamente los viales y las zonas verdes, y debían asumir a su costa la urbanización. Además, se dotaba a la Administración de la capacidad de expropiación o compensación para los casos en que fuese necesaria su intervención directa en virtud del Plan. Para esta circunstancia, la Ley establecía en el capítulo cuarto, un régimen de valoración que diferenciaba el valor del suelo según fuese valor inicial, expectante, urbanístico o comercial. El objetivo de esta diferenciación, siempre según la exposición de motivos, era el de facilitar el desarrollo del suelo en caso de que surgiese un conflicto de interés entre el propietario del suelo y el beneficiario de la expropiación, dejando claro que “ante la disyuntiva de valorarlos a precio alto, con beneficio para el primitivo propietario, o a precio económico, no mayor que el correspondiente a la utilización actual y sin considerar expectativas futuras, la elección es clara: es preferible que el primero no obtenga beneficio y que el que hubiere de derivarse de la transformación del terreno en solar, se atribuya, como estímulo, al urbanizador” (Título III de la Exposición de Motivos LS56)18 la provincia de Málaga como la Axarquía o el Valle del Guadalhorce muy cercanas al núcleo urbano de la capital, ésta ha sido la opción histórica para proporcionarse una vivienda propia, al margen del proceso urbanizador. 17 También aquí la influencia de la ley italiana es clara, que rompió con la consideración histórica de la propiedad como institución única para reconocer distintas formas de propiedad. (Bassols Coma, 1973, pág. 563) 18 Es interesante comprobar la ingenuidad de esta ley, al considerar una sola transmisión de titularidad del propietario original al agente urbanizador. Lo cierto es que el proceso inmobiliario desencadenado a partir de entonces ha diluido tanto la diferencia entre estas dos figuras -debido a la sucesiva [9] La Ley de 1956 establecía un sistema de valoración del suelo que determinó el modelo económico que a partir de entonces operaría en España. Los propietarios de suelo se apropiarían de todo el aprovechamiento urbanístico generado por la acción de la clasificación del suelo, si bien ésta estaría sujeta al principio de la función social del suelo en lo que a las determinaciones de ordenación se refiere. A pesar del resultado de su aplicación en un contexto posterior más desarrollista, la Ley nació con la intención de resolver los problemas de especulación sobre los suelos sobre los que la ciudad debía crecer. (de Terán, 1999). 31 2.1 ANTECEDENTES URBANÍSTICOS Y JURÍDICOS: DEL PLAN DE ENSANCHE A LA LEY DEL SUELO DE 1956. CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 Se diferenciaba así la figura del propietario del suelo (primitivo propietario) y aquel que lo obtiene para desarrollarlo. Para diferenciar estas dos figuras, la del propietario o sucesivos propietarios del suelo, y la del propietario final que lo desarrolla, vamos a denominar a este último “promotor” o “propietario urbanizador”, pues consideramos que es importante evidenciar esta diferencia crucial que, sin embargo, en el lenguaje técnico coloquial aparece peligrosamente disuelta en la figura del “promotor”, cuando en muchos casos éstos actuaron y actúan de hecho, como propietarios “pasantes” que no desarrollan el suelo. Por otra parte, puesto que era la Administración la que generaba las plusvalías con su acción urbanística, el propietario de suelo no tenía derecho a indemnización si ésta modificaba su aprovechamiento. Este era un punto importante en la Ley, que afirmaba el fin social de la acción urbanística iniciado con la Ley de Expropiaciones Forzosas de 1879. “El régimen jurídico del suelo encaminado a asegurar su utilización conforme a la función social que tiene la propiedad, resulta el cometido más delicado y difícil que ha de afrontar la ordenación urbanística. Y se impone sin embargo, efectuarlo, precisamente porque si la propiedad privada ha de ser reconocida y amparada por el Poder público, también debe armonizarse el ejercicio de sus facultades con los intereses de la colectividad” (Título III de la Exposición de Motivos LS56) Para hacer posible este objetivo, la Ley dotaba a la administración de la posibilidad de constituir un patrimonio municipal de suelo, destinado a incidir en la regulación del mercado, haciéndolo obligatorio para los municipios de más de 50.000 habitantes. Es interesante ver cómo el legislador es consciente de lo deseable de hacer público todo el suelo nacional, si bien reconoce la imposibilidad de tal empresa. “Si ideal en la empresa urbanística pudiera ser que todo el suelo necesario para la expansión de las poblaciones fuera de propiedad pública, mediante justa adquisición, para ofrecerle una vez urbanizado, a quienes desearen edificar, la solución, sin embargo, no es viable en España. Requeriría fondos extraordinariamente cuantiosos que no pueden ser desviados de otros objetivos nacionales, y causaría graves quebrantos, a la propiedad y a la iniciativa privadas” (Título III de la Exposición de Motivos LS56) transmisión de los títulos de propiedad con objetivos cada vez más especulativos-, que ha contribuido a aumentar la burbuja inmobiliaria que ha llegado a nuestros días. El objetivo inicial de favorecer al “industrial” del desarrollo inmobiliario respecto al “propietario especulador”, garantizando su beneficio ha coadyuvado a aumentar cada vez más el valor del suelo antes de su urbanización. Encontramos aquí, a nuestro entender, un vínculo que podríamos llamar “emocional” con aquella Carta Municipal y Ley del Gran Madrid de 1936, que planteaba este mismo objetivo para el crecimiento de la capital, y que fue abortada con la Guerra Civil. De aquella propuesta, quedó en esta Ley y en las sucesivas, la constitución de los patrimonios públicos de suelo, como herramienta de la administración (claramente insuficiente a la vista de la situación actual) para incidir en el mercado del suelo. 3. Sin embargo, el resultado de la aplicación de esta Ley durante sus 20 años de vigencia, no fue el esperado. Es cierto que el cuerpo normativo de la Ley era muy rígido en cuanto a la excesiva definición del modelo de ciudad basado en esta clasificación. El articulado no recogía la posibilidad de incorporar las modificaciones propias y legítimas de una ciudad que crecía y se enfrentaba a profundos cambios durante la segunda mitad del siglo XX. Esto provocó que fuesen pocos los planes que se aprobaron, y que los que lo hicieron no fuesen realmente aplicados. La Ley pretendió resolver con su articulado, tanto la manera desordenada del crecimiento de las ciudades, como la lacra de la especulación inmobiliaria que enunciaba en la exposición de motivos, constituyéndose como un marco jurídico y legal pero también administrativo, adecuado para tal fin. Fue una Ley innovadora que como indica de Terán (de Terán, 1999, pág. 242), era comparable e incluso ventajosa en perfección, con las leyes europeas de los años 40, por su capacidad articuladora de las dimensiones urbanística y administrativa del territorio. Sin embargo y a pesar de la calidad de la misma, los objetivos de esta Ley estaban lejos de cumplirse. Por un lado, la Ley se redactó en un momento en el que el Gobierno aún controlaba la acción edificadora formal, a través de la construcción de viviendas públicas al amparo de la Ley de Viviendas de Renta Limitada de 1954. Durante el periodo de la Autarquía, la acción edificadora no resultó ser suficientemente lucrativa para los promotores privados, que tenían que ajustarse al marco establecido por el Instituto Nacional de la Vivienda. Es por ello que el beneficio se encontraba más bien en la venta del suelo destinado a la edificación de las viviendas que generalmente construía la Obra Sindical del Hogar. Esta especulación del suelo fue la razón por la que se inició la redacción de la Ley de 1956, como hemos apuntado antes. Pero la Ley del Suelo no estaba preocupada por las consecuencias económicas de la acción edificadora ni de la incidencia de la misma en el mercado del suelo, aunque como hemos visto, intuía el riesgo que ésta cuestión contenía. Su objetivo era crear, una vez establecido el marco normativo del derecho de la propiedad, la articulación administrativa que permitiese la planificación ordenada de todo el territorio. 32 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 2.1 ANTECEDENTES URBANÍSTICOS Y JURÍDICOS: DEL PLAN DE ENSANCHE A LA LEY DEL SUELO DE 1956. “Artículo primero: Es objeto de la presente Ley, la ordenación urbanística en todo el territorio nacional” LS56 Bidagor contemplaba un marco económico definitivamente dirigido por el Estado (de Terán, 1999, pág. 242), pero sin embargo, se produjo un cambio en el modelo político y económico del Régimen Nacional Sindicalista. De entre todas las razones expuestas por de Terán, proponemos cuatro acontecimientos que bajo nuestra argumentación, pueden aproximarnos a la comprensión de las razones que impidieron su aplicación de hecho. • El primero tiene que ver con el lento desarrollo industrial y una coyuntura internacional que no veía con buenos ojos un estado español desagregado de las políticas del bloque capitalista. Esto provocó la intervención de Estados Unidos por medio de la concesión de ayudas a cambio de la incorporación del Estado Español al marco de la Alianza, a través de la ubicación de las bases de su Ejército. Así mismo, esta ayuda se materializó gracias a la concesión de créditos altamente favorables, a través de algunos países europeos, en especial Alemania. Esto generó un nuevo marco de apertura exterior que se vio reflejado en una nueva dinámica económica más activa y que se concretó en el Plan de Estabilización de 1959. • El segundo acontecimiento fue la creación en 1957, un año después de la aprobación de la Ley, del Ministerio de la Vivienda. El objetivo de la misma era la construcción acelerada de viviendas, por lo que se incorporó al proceso urbanizador a los promotores privados incentivando sus beneficios. Esto se consiguió gracias a diferentes exenciones fiscales e incluso a la cesión gratuita del suelo propiedad de diputaciones y municipios. Lo definitivo de este acontecimiento, es que la política urbanística del Estado, se supeditó a este fin cuando se creó la Dirección General de Urbanismo y se hizo depender del Ministerio de la Vivienda. El objetivo que contemplaba la Ley, consistente en anticipar el planeamiento al crecimiento de la ciudad, quedaba anulado al convertir en principal el objetivo de la construcción de viviendas19. Paralelamente a esta política de vivienda, se promulgaron leyes para el sector productivo, que también incidieron drásticamente en la política urbanística estatal. Leyes como la Ley sobre Centros y 19 Es interesante comprobar cómo Pedro Bidagor, el artífice de la ley, exponía en su informe de 1967, este hecho como un ascenso de rango del urbanismo. (Bidabor Lasarte, 1967, pág. 37). Nosotros nos encontramos más cercanos a las tesis de Fernando de Terán, en cuanto a identificar en este hecho, una fuerte dependencia de los objetivos de ordenación, frente a los objetivos de construcción. Zonas de Interés Turístico Nacional de 1963 fueron determinantes en el caso que nos ocupa, pues al amparo de la misma se permitía la construcción de hoteles, restaurantes y establecimientos de ocio, al margen de la Ley del suelo. En otras zonas de España, el Decreto de Liberalización industrial del mismo año, propició lo propio con la instalación de industrias. • El tercer acontecimiento que esbozamos fue que los Ayuntamientos, encargados de redactar los Planes de las ciudades, dependían del Ministerio de Gobernación, pues era la Dirección General de Administración Local dependiente de ésta, la que elegía a los alcaldes, y era a ella a la que éstos se sentían más vinculados. La supeditación de las administraciones locales a los intereses de las Direcciones Generales, cuyos objetivos no estaban relacionados con los de la Dirección General de Urbanismo, provocó una situación de descoordinación y de “dejar hacer” característica de las décadas posteriores. • El último acontecimiento tiene que ver con el error conceptual que supuso el intento de evitar el crecimiento de las ciudades más presionadas, a través de la oferta de un modo de vida alternativo, rural y saludable, acorde a los principios moralizantes del Régimen. La política agraria iniciada en 1939 por el Instituto Nacional de Colonización y apoyado por las importantes obras públicas de carácter hidráulico –indudablemente beneficioso en otros aspectos como los relacionados con el desarrollo de infraestructuras hidráulicas-, fomentó que los pocos planes que se fueron redactando durante los primeros años de vigencia de la Ley, tuvieran escasas o insuficientes previsiones de crecimiento. Esto generó que en el siguiente periodo correspondiente a la década de los 60, la presión urbanística exigiera la promulgación de Planes de Urgencia Social, que eran incompatibles con la instrumentación de la legislación del suelo. La Ley del suelo exigía cuidadosos estudios territoriales, propuestas bien definidas y procesos de exposición pública a los propietarios de suelo. Finalmente, el modelo de los Planes de Urgencia Social acabó por imponerse a la robusta pero lenta ortodoxia urbanística a través de la creación en 1959 de la Gerencia de Urbanización. Este instrumento dotaba al Estado de la posibilidad de urbanizar de urgencia grandes áreas de suelo con destino a la construcción de viviendas. Analizado desde una perspectiva histórica, podemos decir que el objetivo de la Ley de 1956 nació errado. Como en su propia exposición de motivos se enunciaba, el objetivo de la misma era preceder el fenómeno demográfico, encauzándolo, y sirviendo de apoyo a las políticas agrarias 33 2.1 ANTECEDENTES URBANÍSTICOS Y JURÍDICOS: DEL PLAN DE ENSANCHE A LA LEY DEL SUELO DE 1956. CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 del Régimen Autárquico, de las que hemos hablando anteriormente. “La acción urbanística ha de preceder al fenómeno demográfico, y, en vez de ser su consecuencia, debe encauzarlo hacia lugares adecuados, limitar el crecimiento de las grandes ciudades y vitalizar en cambio los núcleos de equilibrado desarrollo en los que se armonizan las economías agrícolas, industrial y urbana, formando unidades de gran estabilidad economicosocial” (Título I de la Exposición de Motivos LS56) Como indica Bassols, la primacía de la Ley de 1956 en el marco del Derecho urbanístico comparado, quedó rápidamente anulada. El final de la II Guerra Mundial supuso para los países europeos la necesidad de adaptar sus leyes urbanísticas hacia marcos mucho más ágiles y operacionales que pudieran resolver la problemática migratoria pero también la reconstrucción a marchas forzadas de las principales ciudades (Bassols Coma, 1973, pág. 564). Esto exigía un cambio de concepción legislativa que sin embargo, España no realizó hasta 1975. Así, el resultado de la aplicación de la Ley del Suelo de 1956 durante sus casi treinta años de vigencia, fue un panorama de propuestas incluidas en Planes Parciales que no dependían de ninguna figura de carácter superior, o directamente actuaciones al margen del planeamiento a través de la Gerencia de Urbanización, y muchas veces impulsadas por un sistema corrupto de oligarquías políticas que beneficiaban a oligarquías inmobiliarias con las que en muchos casos estaban relacionadas. La excesiva rigidez de una Ley pensada para un modelo claramente intervencionista y para un contexto económico desacelerado, provocó su inoperancia y su falta de aplicación efectiva. No obstante, si la Ley no pudo luchar contra una concepción civilista del derecho de propiedad, una administración local corrupta y un crecimiento desorbitado, es necesario reconocerle la puesta en marcha de una concepción institucional del planeamiento. 41 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 2.2 LA ANOMALÍA ESPAÑOLA: EL DESARROLLISMO DE LOS 60 Y 70, Y SU FUNCIÓN EN LA TRANSICIÓN HACIA EL MODELO ECONÓMICO GLOBAL. sentía comprometido con los pactos sociales y políticos de la postguerra mundial, favoreció una escalada salarial que tuvo como consecuencia un giro trascendental en las políticas nacionales de los dos países que marcarían el rumbo hacia un nuevo sistema capitalista. En 1971, la presión competitiva de la producción industrial de Alemania y Japón, y las pérdidas de la guerra de Vietnam, provocaron la decisión del presidente Richard Nixon, de abandonar unilateralmente los acuerdos de Bretton Woods con la derogación del patrón oro. Con ello se evitaba el riesgo de que las pérdidas ocasionadas por el desequilibrio en la balanza exterior, acabaran con las reservas federales de oro. Así, según Sassen (Sassen, 2010), se inició el auténtico cambio del sistema capitalista basado en un Estado-Nación en el que el terriotorio nacional era el ámbito de la autoridad estatal. En el proceso actual de globalización el ámbito territorial supera los límites nacionales y la autoridad se traslada a corporaciones de carácter trasnacional. Durante los 70, ante las crisis de acumulación del circuito primario de producción industrial, los capitales de inversión internacional huyeron de la competencia destructiva y se dirijieron a procesos de desarrollo territorial, traspasando al suelo un valor financiero6. El desarrollo inmobiliario español no puede entenderse sin la influencia del mercado internacional tanto en el consumo del territorio como en la inversión en infraestructuras territoriales. 2. En este punto, España aparece en el escenario internacional como una doble oportunidad. Como hemos apuntado antes, como el receptor del exceso de capacidad industrial de una población que se incorporó tardíamete al consumo de masas. Pero también como el lugar donde esa nueva capacidad inversora del liberalizado sector financiero, podía obtener mejores beneficios. Los altos índices de rentabilidad del sector inmobiliario, y el escaso riesgo que esta actividad conllevaba debido a las políticas gubernamentales de apoyo a la construcción y al urbanismo de urgencia, unido a la apertura económica y financiera de España al exterior, fue la clave de lo que David Harvey denominó el “arreglo espacial” (Harvey, 2007), y que López Hernández & Rodríguez López adaptan al caso español en su investigación Fin de Ciclo. Financiarización, territorio y sociedad de propietarios en la onda larga del capitalismo hispano. (López Hernández & Rodríguez López, 2010). España se convirtió en el foco de atracción de gran cantidad de activos financieros internacionales durante el periodo del desarrollismo de las los menores beneficios empresariales del sector industrial 6 En este sentido trata Ángela Matesanz, su investigación sobre las cualidades del suelo en la legislación urbanística española. (Matesanz Parellada, 2009) décadas de los 60 y 70, gracias a una “especialización en las soluciones espaciales” caracterizada por el desarrollo de una intensa política de infraestructuras del transporte -lo cual era fundamental para ofrecer posibilidades de valorización mesurables del territorio-, por la existencia de una estructura administrativa flexible que favorecía el acceso del inversor a los órganos de decisión, y por la progresiva dependencia de las economías locales a las rentas del suelo, debido como hemos visto, a la falta de competitividad industrial y empresarial y a la permanencia tras la Guerra Civil, de la oligarquía terrateniente. En este sentido, la Costa del Sol funcionó como laboratorio preferente de estas prácticas durante las décadas de los 60 y 70, ya que fue a través de inversiones como las que fomentaba la Ley alemana de inversión en áreas desfavorecidas, como se introdujo capital internacional en las promociones turísticas7. Como resultado de este encuentro, las ciudades españolas comenzaron a crecer bajo un modelo de dispersión urbana que apoyado en nuevos ejes viarios y anillos metropolitanos proyectados desde el Ministerio, fueron creando paisajes fragmentados y dispersos carentes de equipamientos e infraestructuras locales y de interconexión entre barrios. “Al periodo más intenso de toda la historia de España, respecto a la concentración de población y actividades en las ciudades, corresponde lógicamente el resultado de las mayores y más agresivas transformaciones cuantitativas y cualitativas del espacio urbano español, que quedó marcado para siempre por las peculiaridades de esa tardía y veloz incorporación del país a la intensa industrialización8” (de Terán, 1999, pág. 262) La lógica de las infraestructuras no sólo respondía a la creación de ciudades, sino a la relación entre territorios para su revalorización como bienes financieros donde alojar los capitales internacionales que no encontraban beneficio en los circuitos primarios de la industria productiva. Las ciudades españolas crecieron durante este periodo bajo ese sino, asistiendo al mayor crecimiento económico del país mientras experimentaban las carencias de un urbanismo ensimismado en una retórica formalista y normativa de gran rigidez, basada en la Ley del suelo de 1956. 7 Para profundizar sobre el fenómeno turístico, véase “Turismo, desarrollo, arquitectura. La aventura de la modernidad”, editado por la Universidad de Sevilla y la Consejería de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía en 2013, basado en la tesis doctoral de la profesora Lourdes Royo Naranjo sobre el fenómeno turístico en la Costa del Sol durante la etapa de 1930 a 1980. 8 Estamos en desacuerdo en este punto con de Terán en cuanto a la “intensa industrialización”, pero damos por válida la cita, ya que el autor no profundiza en el modelo industrial nacional, sino que se refiere a la incorporación del país a una economía industrial que se diferenciaba de la economía agraria que aún era característica en la mayor parte del territorio nacional. 42 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 2.2 LA ANOMALÍA ESPAÑOLA: EL DESARROLLISMO DE LOS 60 Y 70, Y SU FUNCIÓN EN LA TRANSICIÓN HACIA EL MODELO ECONÓMICO GLOBAL. “Y es que el planeamiento de este periodo, incluso cuando se desarrolla con mayor despliegue de la tutela oficial, ensayando modelos innovadores, no puede evitar moverse todo él en esa contradicción que supone querer dirigir el desarrollo urbano, prefigurando el futuro de la ciudad, sin manejar apenas más elementos que los de la pura organización espacial, y enfocando ésta con voluntarismo, en un sentido incompatible con la forma en que se estaba produciendo el comportamiento de todos los demás factores que intervienen en el desarrollo y configuración de la ciudad.” (de Terán, 1999, pág. 252) Entendemos, con base en la metodología analítica de Saskia Sassen, que fue la confrontación de dos clases de derechos diferentes –el derecho de la ciudadanía a la función social del suelo establecida por la Ley del suelo de 1956, y el derecho de las oligarquías político-empresariales nacionales a consumir y convertir el suelo en medio para alcanzar la convergencia con el mercado económico internacional -, y el efectivo apoyo del poder estatal a uno de ellos, lo que provocó el desordenado consumo territorial característico del desarrollismo inmobiliario de la década de los 60 y 70. Esta determinación favoreció la constitución de nuevos agentes dotados de autoridad gracias a un marco normativo creado para ello. La autoridad estatal favoreció un conjunto de derechos orientados al desarrollo económico industrial y turístico, invalidando el derecho de la población a la función social del suelo otorgada por la Ley del Suelo. De este modo, a costa del uso racional del suelo y la función social otorgada a éste por la Ley del Suelo de 1956, se produjo el fortalecimiento del empresariado inmobiliario y financiero. Como resultado de este punto de inflexión en el que la función ordenadora del planeamiento previsto en la Ley del suelo de 1956 dejó de tener efecto, se produjo una espacialización territorial desequilibrada, con grandes aglomeraciones urbanas en las áreas costeras y en las regiones industrializadas del norte de España, frente a las zonas interiores desindustrializadas y desterciarizadas. La liberalización nacional había generado un escenario dual, en el que el desarrollo territorial inmobiliario -turístico y de las grandes ciudades-, y de infraestructuras -carreteras, puertos y aeropuertosse había equiparado o incluso superado, a la tradicional función modernizadora de la industria en EEUU y Europa. Nuestra particular forma de convergencia con el modelo capitalista promulgado en Bretton Woods, se realizó a través de la creación de nuevos sujetos económicos: las empresas constructoras o de obra civil, y la consolidación y fortalecimiento del sistema bancario español9. 9 Sirva aquí como apunte, en el que no podremos ahondar por no ampliar en exceso esta contextualización, el proceso de agrupación bancaria que se produjo en el cambio de década 70’-80’, debido al excesivo riesgo que muchos pequeños bancos asumieron con la actividad inmobiliaria a partir de 1960. La Ley de 1977 que levantó la prohibición de que la banca extranjera operase [14] El cambio de modelo económico español, supuso el cambio del modelo territorial. La construcción de infraestructuras de comunicación pretendía poner en valor los suelos nacionales más atractivos a la inversión nacional e internacional, que no encontraba suficientes beneficios en la demandada reconversión industrial. El “milagro español” fue posible gracias a la construcción del territorio propio. [15] El conflicto entre los intereses de la inversión inmobiliaria y la función social promulgada por la Ley del suelo de 1956 y que implicaba la planifiación racional del territorio, acabó por favorecer los derechos del empresariado inmobiliario y financiero. 43 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 2.2 LA ANOMALÍA ESPAÑOLA: EL DESARROLLISMO DE LOS 60 Y 70, Y SU FUNCIÓN EN LA TRANSICIÓN HACIA EL MODELO ECONÓMICO GLOBAL. Durante la década de los 80, el contexto europeo asistía a un proceso de desregulación económica liderado por Ronald Reagan y Margaret Thacher, que con base en la política de la Reserva Federal estadounidense de aumento súbito de los tipos de interés10, puso en manos del sector financiero una capacidad que antes no tenía: la de acumular las reservas inversoras de un sector industrial en declive que no podía sostener los niveles de competitividad con base en las innovaciones tecnológicas. Sin embargo, la llegada de la Democracia produjo un proceso anómalo de concurrencia de intereses políticos y sociales durante la etapa de la Transición, que diferenció a España de la tendencia desregularizadora europea. Un consenso entre fuerzas sociales, políticas y profesionales puso en el punto de mira europeo los procesos de reconstrucción urbana a través del planeamiento de los primeros años 80. Es en este contexto en el que España se convirtió en referente urbanístico en la cultura europea, tal y como confirma la revisión que de este periodo se hizo desde el Instituto Universitario de Arquitectura de Venecia al finalizar esta etapa: “Desde fuera, por tanto, España me parece una anomalía, una excepción en el panorama europeo, caracterizado en todas partes por el influjo de los procesos de desregulación; procesos que no solamente atenúan la presencia pública respecto al mercado, sino que se concretan en la creación de estructuras especiales y anómalas, paralelas a los organismos de gestión pública, en la eliminación misma de algunos niveles de la Administración, en la definición de normas y procedimientos extraordinarios y excepcionales, en el hecho de disponer legislativamente de instrumentos y medios que, sin embargo, le están negados, por lo general, a la administración ordinaria. (…) Desde este preciso punto de vista, España me parece una excepción. Porque, mientras que, en general, parece ya establecido que para revitalizar la sociedad –y en lo que nos atañe, a la ciudadno hay caminos diferentes a los dictados por la desregulación, España ha elegido, por el contrario, una vía distinta: no la ya un poco anacrónica del “más Estado que mercado”, sino la más moderna del “mayor protaen España, así como la decisión de rescate o nacionalización de entidades financieras por parte del Estado entre 1979 y 1985 como el sonado caso de Rumasa, fueron algunas de las materializaciones de este proceso de reconversión del sector financiero español durante este periodo. Estaba claro que la nueva función que la banca tendría que desempeñar en el mercado global, exigía constituir nuevos y más fuertes agentes activos. 10 hasta un 20% en 1979 gonismo público” en relación con el mercado. Y entre los instrumentos de este protagonismo está, ciertamente, el planeamiento urbanístico” (Marcelloni, 1992, págs. 11-12) Esta etapa representa una de las más ricas en aportaciones culturales, intelectuales, técnicas y políticas de la historia del urbanismo español, y puede arrojar luz sobre el modo de entender los procesos posteriores del planeamiento en España. “Los Planes municipales de esos primeros años 80 se han de contemplar, pues, como expresión de un periodo intrínsecamente inestable, propiamente de transición, irrepetible e insólito desde el punto de vista de otros países europeos. Fenómeno peculiar y específico sólo entendible desde la condición de “late-comer” al desarrollo y a la democracia que España representa dentro de los países de sur de Europa” (Leira, 1992, pág. 153) 4545 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 2.1 2.2 2.3 2.4 CAPÍTULO 3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 CAPÍTULO 4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 CAPÍTULO 5 EL PUNTO DE INFLEXIÓN: LA TRANSICIÓN COMO MARCO, Y LA LEY DEL SUELO DE 1975 COMO RESPUESTA. 46 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 2.3 EL PUNTO DE INFLEXIÓN: LA TRANSICIÓN COMO MARCO, Y LA LEY DEL SUELO DE 1975 COMO RESPUESTA. INTRODUCCIÓN: Los años de desarrollismo en España, habían dejado sin apenas aplicación los principios de la Ley del suelo de 1956, diseñada para un contexto intervencionista y de crecimiento contenido. Durante los últimos años del Régimen, el cuerpo de los denominados “tecnócratas” formuló una nueva Ley, que sin pretender modificar sustancialmente a la anterior, trató de dotarla de una mayor flexibilidad para adaptarse a las condiciones reales de un mercado en alza, y al caos urbano que había generado el incumplimiento sistemático de los deberes de urbanización de los promotores inmobiliarios. Además, como consecuencia de las reivindicaciones vecinales sobre las condiciones urbanas de las principales ciudades españolas, hubo una preocupación por hacer el proceso de producción de ciudad más participativo, lo que se articuló a través de tres instrumentos: la exposición pública de los Planes Generales durante el proceso de redacción, la definición de unos estándares de cesión de suelo para equipamientos y zonas verdes, y la participación de la Administración en el aprovechamiento urbanístico generado por la acción de la clasificación. Tras la muerte de Franco, la Democracia se inicia con lo que se denominó La Transición, en la que los principales agentes sociales acordaron una serie de pactos encaminados a resolver los problemas del país. Resolver las cuestiones urbanas fue uno de los objetivos principales, y tuvo como consecuencia el compromiso de redactar Planes Generales en todas las grandes ciudades. La Ley del suelo de 1975 fue refrendada y desarrollada por tres reglamentos que se convirtieron en el nuevo cuerpo legal que articularía la redacción de esta nueva generación de planes. Muchos de los profesionales que apoyaron los movimientos vecinales durante los últimos años de la dictadura, se incorporaron a la gestión urbanística, como técnicos redactores de los nuevos Planes Generales, o como políticos. El incumplimiento generalizado de la articulación del planeamiento en cascada propuesto por la Ley de 1956, dio pié a la desconfianza de muchos arquitectos en el planeamiento. El divorcio producido entre Plan y proyecto generó una corriente de pensamiento que encontraba en los proyectos de escala intermedia el espacio en el que resolver los problemas urbanos. Ante a la carencia de metodologías de intervención en el proyecto urbano, la cultura internacional se convirtió en fuente de inspiración para los arquitectos españoles, que encontraron en las teorías de la Tendenza italiana su mayor influencia. El conocimiento de la ciudad, la intervención sobre las formas urbanas, y la gestión paralela para garantizar la ejecución de las propuestas del planeamiento, se convirtieron en los principales instrumentos para la intervención a través del planeamiento general durante estos años. En un clima de consenso y participación, las principales cuestiones urbanas se debatieron en el marco de la redacción del planeamiento general. Las mesas de negociación entre políticos, técnicos, promotores y vecinos, se concretaron en los convenios urbanísticos como marco de acuerdo formal entre promotores y Ayuntamientos. 47 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 2.3 EL PUNTO DE INFLEXIÓN: LA TRANSICIÓN COMO MARCO, Y LA LEY DEL SUELO DE 1975 COMO RESPUESTA. 1. LA LEY DEL SUELO DE 2 DE MAYO DE 1975 Y SU TEXTO REFUNDIDO. COMPETENCIAS MUNICIPALES Y AUTONÓMICAS EN LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y EL URBANISMO. 1. En una situación de caos urbanístico formal y procedimental, y como consecuencia del relevo gubernamental que se produjo en 1969 en el país, se inició un periodo de análisis crítico de esta etapa que había llegado ya a una situación insostenible. Se inició así la reforma de la Ley del Suelo de 1956, que dio como resultado la Ley del Suelo de 2 de mayo de 1975. Esta Ley, preconstitucional y elaborada durante los primeros años de la década de los 70 por los “tecnócratas” de la última etapa del Régimen de Franco, se integraba dentro de la visión del tercer Plan de Desarrollo 1972-1975, que se alejaba de la política de polarización anterior, industrial y turística, para proponer un modelo de integración regional con un mayor horizonte temporal. Se comprendió en este momento, y esta es la cualidad de la que también participa la reforma de la Ley del suelo, que las políticas territoriales necesitaban enfoques temporales más amplios. “En él se renuncia al desarrollo polarizado de la política de polos, con lo que ésta tenía de convulsiva impulsión, y aparece un inédita intención de integrar el desarrollo regional, dentro de una visión comprensiva de ordenación territorial a escala nacional, con un horizonte temporal (1980) que desbordaba ampliamente el reducido marco de la planificación cuatrienal, para aceptar el largo plazo que requieren las estrategias espaciales. Dentro de esta nueva orientación, el tercer plan se enfrenta con la necesidad de definir una red urbana jerarquizada para todo el territorio nacional, sobre la base de metrópolis, ciudades medias y otras aglomeraciones urbanas, clasificadas por su posible talla en 1980” 1 (de Terán, 1999, pág. 250) No obstante, no era intención de este Plan, ni tampoco de la Ley del suelo de 1975, modificar drásticamente el contexto jurídico y normativo del momento. Más bien se trataba de proponer ajustes prácticos que resolviesen los problemas generados durante el periodo anterior. Se llegó al convencimiento de que era necesario atajar el problema, no desde una actitud de cambio radical, sino desde modificaciones útiles 1 El subrayado es nuestro y pretende enfatizar el momento en el que desde la administración estatal, se tomó conciencia de la gravedad de las consecuencias de un modelo de planificación que no contemplaba el tiempo como agente activo, lo que transformó la metodología de la propuesta urbanística como foto fija del futuro, en estrategia territorial. 48 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 2.3 EL PUNTO DE INFLEXIÓN: LA TRANSICIÓN COMO MARCO, Y LA LEY DEL SUELO DE 1975 COMO RESPUESTA. que permitieran adaptar el marco legislativo vigente a una situación desarrollista que necesitaba de una mayor flexibilidad normativa. “Se pretende incidir sobre aquellos problemas cuya solución puede integrarse con medidas legales y que, a su vez, no exigen ni una modificación del marco institucional de la Administración ni de las líneas maestras de la vigente Ley del Suelo, en la que se integran las nuevas disposiciones” Exposición de motivos LS75 Son muchas las razones esbozadas por la propia Ley, como causas de la situación de desorden urbanístico de la década anterior: insuficiente incidencia de la planificación económica en la planificación física, indisciplina urbanística, inadecuación de las estructuras administrativas a la complejidad de los fenómenos de ordenación urbanística, uso abusivo de las normas de fomento de la edificación, insuficiente suelo a disposición del desarrollo urbanístico en condiciones de competencia, o la escasa capacidad de los patrimonios municipales del suelo para incidir en el mercado del suelo, son las enumeradas en su preámbulo. Con objeto de vincular la tradicional falta de relación entre la planificación espacial y la planificación económica del país, causante entre otras del desajuste urbanístico resultante, la Ley introdujo como novedad la regulación de los Planes Directores Territoriales de Coordinación, con el objetivo de establecer las grandes directrices que debían orientar la ordenación urbanística dentro de las previsiones de los Planes de Desarrollo, lo cual supuso el reconocimiento de una realidad evidente. “No debería extrañar a nadie: el mercado del suelo urbano se ha planteado habitualmente con criterios exclusivamente arquitectónicos o de ingeniería civil; es decir, desconociendo los criterios económicos que en este mercado no son fáciles de intuir.” (Lasuén Sancho, 1973, pág. 114) Como novedad, esta Ley introdujo además, la preocupación por los problemas medioambientales y del patrimonio cultural, precisamente como directriz propia de estos Planes Directores, y a través de la regulación de Planes Especiales. En cuanto al régimen urbanístico, a pesar de que se mantuvo en lo sustancial el régimen establecido en la Ley de 1956, se incorporaron algunas modificaciones de importancia: • El condicionamiento del derecho a edificar al efectivo cumplimiento de las obligaciones y cargas impuestas al propietario, y dentro de los plazos previstos. • El escalonamiento de la expectativa urbana en función de la clasificación y programación del suelo, lo cual se manifestaba en el reconocimiento de un valor objetivo atribuido al suelo en función del grado de cumplimiento de las cargas y obligaciones derivadas del plan, y la eliminación del valor expectante. • La garantía para el plazo jurídico, mediante la expropiación o indemnización por la eventual reducción de aprovechamiento urbanístico, de cualquier cambio que antes de plazo, realizase la Administración. • La distribución equitativa de las cargas y beneficios del planeamiento, no sólo dentro de cada sector de planeamiento, como en la Ley del 56, sino dentro del Plan General. • La agilización del proceso de edificación dentro del suelo urbano, con la incorporación de ordenación detallada desde el Plan General. • La introducción de la distinción entre calificación, correspondiente a la asignación de usos pormenorizados, y la clasificación, de carácter estructural y correspondiente al estatuto de la propiedad. Con base en esto, se clasificaban tres tipos de suelo: suelo urbano, suelo urbanizable y suelo no urbanizable. • La introducción de una flexibilización de los plazos y posibilidades del plan, con la eliminación de la caducidad de la vigencia de los Planes Generales, y la introducción del suelo urbanizable no programado, el cual desarrollaría las iniciativas no contempladas en el plan, a través de Planes de Actuación Urbanística por licitación. En este caso, el principio de igualdad ante la Ley a partir de las mínimas exigencias de orden técnico y económico, promovía que la acción de los agentes privados estuviese llamada a jugar un papel importante por la posibilidad de concurrencia y deseable objetividad en la selección de las ofertas más convenientes para el interés general. • El reconocimiento del derecho a ser indemnizados por el desarrollo del plan, a los arrendatarios e inquilinos afectados por expropiaciones. • La cesión gratuita de suelo como contrapartida a los beneficios del proceso de urbanización, para las infraestructuras y el equipamiento urbano, con una dotación mínima. • La obtención de sistemas generales de infraestructuras y dotaciones, que obtenidas como compensación de los suelos urbanizables programados dentro del plan, serían ejecutados por la Administración, principalmente con cargo a la dotación en especie de los patrimonios públicos de suelo. • El rescate de las plusvalías generadas por el plan, en la forma de cesión gratuita del 10% del aprovechamiento lucrativo que devenía de la clasificación del Plan para los suelos urbanizables programados, y lo que resultase de la licitación en los suelos urbanizables no programados. • El perfeccionamiento de los sistemas de actuación de los polígo- 49 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 2.3 EL PUNTO DE INFLEXIÓN: LA TRANSICIÓN COMO MARCO, Y LA LEY DEL SUELO DE 1975 COMO RESPUESTA. nos, que pasaron a denominarse unidades de actuación. Estos eran los sistemas de expropiación, cooperación y actuación. Se facilitaba además la gestión urbanística al hacer depender la cuota correspondiente a cada propietario, salvo circunstancias excepcionales, a la superficie de la que cada propietario era titular en el momento anterior a la reparcelación. • La introducción del derecho de superficie, como fórmula de disociación de la propiedad y del uso del suelo, como fórmula de política de suelo que incrementase no sólo en el espacio, sino también en el tiempo, los patrimonios públicos de suelo. • La creación de la Comisión Central de Urbanismo como órgano colegiado de coordinación interministerial, y atribución al Consejo de Ministros la competencia para la aprobación de los planes de rango superior. • El desarrollo de una elaborada regulación de la disciplina urbanística, como política efectiva de suelo, con la exigencia de licencia urbanística para todo acto que conllevase la transformación física del suelo o del espacio, y la definición de una gran amplitud de infracciones urbanísticas sancionables, y la responsabilidad para la propia administración de la restauración del orden urbanístico. De todas las correcciones, innovaciones y desarrollos introducidos en la Ley, el cambio fundamental se produjo en tres sentidos. Uno era el vector que tenía que ver con la flexibilidad de las propuestas de los planes, y con la implicación de los propietarios en el proceso urbanizador incidiendo en sus deberes. Se había demostrado que hasta la fecha éstos habían participado tan solo de las plusvalías que se generaban con la acción edificatoria, pero no de las cargas que ésta producía, si bien con la Ley anterior ya se institucionalizaron las cargas de urbanización como parte del deber del propietario del suelo. Como consecuencia de todo ello, las ciudades se encontraban en una situación de déficit de dotaciones e infraestructuras que la administración debía resolver. La reforma de la Ley establecía que el promotor ya no podría urbanizar sin un Plan General o unas Normas Subsidiarias aprobadas, lo que exigía a las administraciones locales tener un documento de ordenación general previo a cualquier actividad edificatoria, haciendo así posible la aspiración de la Ley de 1956 que pretendía hacer anteceder el planeamiento a la edificación, de una manera efectiva. Se había comprobado que la ortodoxia del modelo de la Ley de 1956, era incapaz de incorporar al proceso urbanizador aquellas iniciativas posteriores a la redacción del Plan, que surgían como consecuencia de las nuevas condiciones económicas del país. La diferenciación de los tiempos de ejecución del planeamiento en sus formas jurídicas de suelo urbanizable programado y no programado, permitió la flexibilidad necesaria para que la ciudad pudiese adaptarse a las exigencias o necesidades sobrevenidas. Se introdujo la concurrencia pública de la iniciativa privada en el desarrollo de los suelos no programados, a través de la figura de los Proyectos de Actuación Urbanística, cuyo régimen era previo al desarrollo de los Planes Parciales. En cuanto al derecho estatutario, como hemos visto, se introdujeron nuevas condiciones para que el propietario pudiera adquirir el derecho a edificar. Éste debía ceder gratuitamente a la administración los suelos destinados a los viales, a las áreas verdes y a los equipamientos establecidos en la Ley y en el desarrollo de los Planes, además de ceder los viales urbanizados a la Administración Local antes de poder adquirir el derecho a edificar. Se pretendía evitar la foto generalizada de vastas áreas residenciales en los extrarradios de la ciudad, sin urbanización ni dotaciones mínimas de saneamiento o abastecimiento de agua2. Podemos afirmar que con la Ley del 75 se consagra como principio jurídico la negación inicial de todo aprovechamiento en tanto no se cumpliese el grado de obligaciones y cargas que la ordenación comporta. En este sentido, una cuestión capital del derecho estatutario era la referente a la valoración del suelo en caso de expropiación. Se suprimió el valor expectante y se objetivó la valoración aplicando dos posibilidades: la del valor inicial dado a los suelos en su estado rústico, y la del valor urbanístico correspondiente a la clasificación del suelo en función del grado de cumplimiento de los deberes urbanísticos. Como hemos visto, se mantenía la capacidad del Plan para determinar los usos del suelo –y esta seguía siendo su principal capacidad, basada en la función social del suelo-, por lo que no se contemplaba el derecho a indemnización a los propietarios del suelo debido a la acción del Plan. Sin embargo se incorporaron algunos casos con derecho a indemnizar. Aquellos en los que el Plan introdujese modificaciones a la baja sobre planeamiento ya aprobado, o sobre desarrollos que no hubiesen agotado los plazos de tramitación. También se contemplaba la indemnización para aquellos casos en los que el Plan introdujese limitaciones específicas a determinados suelos, que no permitiesen ser compensadas dentro de las Juntas de Compensación o dentro del propio Plan. Este aspecto es fundamental para comprender una de las cuestiones más controvertidas del Plan de Málaga de 1983, pues como veremos, era un Plan en el que la mayoría de los suelos urbanizables se habían de2 Es curioso comprobar cómo el espíritu de esta Ley, continuista en este sentido en las leyes posteriores, ha generado hoy en día la foto contraria: vastas áreas urbanizadas con encintados de acera, luminarias, mobiliario urbano, viales e infraestructuras, que sin embargo están vacíos de edificación. La falta de una demanda real para las promociones inmobiliarias y la exigencia administrativa de urbanizar antes de construir ha devenido en una suerte de barrios fantasma, cuando la situación económica no ha podido responder al exceso de oferta basado en el desarrollo inmobiliario como sistema económico desvinculado de la función real de dotación de viviendas para la ciudadanía. 50 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 2.3 EL PUNTO DE INFLEXIÓN: LA TRANSICIÓN COMO MARCO, Y LA LEY DEL SUELO DE 1975 COMO RESPUESTA. 50 sarrollado en tiempo y forma, lo cual hipotecó el modo de afrontar las modificaciones que el equipo redactor propuso para la ciudad, ya que todo lo que implicase menoscabo de los derechos adquiridos, debía ser indemnizado. Hay, sin embargo un segundo vector de cambio en la Ley de 1975. El contexto social había cambiado, y los movimientos vecinales aglutinaban las demandas de una población que adolecía de los problemas que el modelo desarrollista anterior había generado. Bajo esta luz, puede entenderse la aportación de la Ley en lo que a la participación ciudadana se refiere, la cual fue articulada de dos maneras diferentes. Una, a través de la participación en el proceso de redacción de los nuevos Planes Generales y en las nuevas inquietudes vecinales y técnicas a través de la definición de estándares mínimos de dotaciones y zonas verdes. Esto se garantizaba con la incorporación de las figuras de los Avances del Plan General, donde toda la sociedad podía opinar y aportar sugerencias sobre el Plan, así como alegar en las distintas fases de tramitación. Esta figura del Avance resultó ser una herramienta muy útil de consenso político, técnico y ciudadano, como veremos más adelante, y que fue crucial en la definición del modelo urbano del Plan de Málaga de 1983, debido a la flexibilidad que la Ley le otorgaba. Por otra parte, para garantizar unas condiciones mínimas de habitabilidad en los congestionados espacios urbanos, se determinaron unos estándares mínimos de áreas verdes por habitante, y de superficie destinada a equipamientos. De este modo se ponía límite a la acción de la administración que hasta entonces había promovido o permitido la acción edificatoria de grandes áreas residenciales sin exigir una reserva mínima de espacios destinados a dotar a la población de equipamientos básicos como colegios, centros sociales o sanitarios. La otra forma de participación, tenía que ver con el concepto de participación de la sociedad en las plusvalías generadas por la Administración, junto con el reparto de estas entre los distintos propietarios de suelo. Para ello la Ley incorporó un nuevo concepto: el aprovechamiento tipo. Éste consistía en un índice que homogeneizaba todos los aprovechamientos lucrativos de los propietarios, eliminando las desigualdades que el planeamiento pudiera producir con su ordenación, haciendo partícipes por igual a todos los propietarios, tanto de los beneficios como de los gastos que se ocasionasen. Además, por primera vez la Ley asignó la capacidad de participar de la generación del aprovechamiento que ella misma generaba, al hacer partícipe a los Ayuntamientos, del 15% del aprovechamiento generado por los Planes. El tercer vector de cambio, lo encontramos en la consolidación de un modo de entender el urbanismo. El suelo rural de la Ley de 1956 pasó a denominarse Suelo No Urbanizable, lo que en nuestra opinión incidía aún más en un carácter de limitación a la acción edificatoria, más que en el de reserva y aprovechamiento de su uso agrícola, ganadero o cinegético. En este sentido, la ontología del lenguaje dejó claro cuál era [16] La Ley de 1975 buscaba flexibilizar el rígido modelo de planificación de la Ley de 1956, y evitar el incumplimiento de los deberes de urbanización por parte de los promotores. 57 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 2.3 EL PUNTO DE INFLEXIÓN: LA TRANSICIÓN COMO MARCO, Y LA LEY DEL SUELO DE 1975 COMO RESPUESTA. la marcha de los trabajos y su contenido se limitó a la interna de los grupos o “escuelas” preexistentes. En tales condiciones de impermeabilidad y escasa transferencia de ideas y experiencias, se difundieron descontextualizados los aspectos formales, hasta el punto de que los planes elaborados aparecen con frecuente semejanza de sus grafismos, que paradójicamente vela su reconocida diversidad: la experiencia en su conjunto ha sido heterogénea, y ese es uno de sus mejores valores: el interés de cada plan tiene motivos diferentes” (Quero Castanys D. , Un Proyecto Político Ilustrado: el papel de los Ayuntamientos, 1992, pág. 149) Sin embargo podemos afirmar que existen características comunes a todos ellos, y que fundamentalmente desarrollaremos tres. Una tenía que ver con el tamaño de las propuestas de crecimiento. El contexto de crisis y las deficiencias de las áreas construidas hicieron que los planes se centraran más en la solución de los déficits de infraestructuras y dotaciones, que en los crecimientos. Otra de las características de estos planes fue la concepción de los mismos como instrumentos políticos para la reforma social. Finalmente, el aprendizaje que algunos de los “contra-planes” de los años anteriores había proporcionado a los profesionales que participaron en ellos, como el caso del Plan de Trinidad-Perchel en Málaga, fue la necesidad de aunar propuesta formal y gestión. El Movimiento Moderno había propuesto alternativas urbanas fuera de la ciudad para resolver los problemas de ésta. En contraposición a esto, la necesidad de afrontar los problemas urbanos pasaba por evitar propuestas abstractas para centrarse en la consecución de los objetivos concretos proyectados. La gestión pasó así a ser el objetivo principal de la mayoría de estos planes. El Plan se convirtió en una moneda de doble cara. Por un lado, el Plan como ordenamiento de la estructura urbana a través del diseño y las formas urbanas fuertemente enraizadas en las herencias formalistas del siglo XIX e influenciadas por el movimiento italiano de la Tendenzza. Por otro lado, el Plan como instrumento de gestión para la obtención de equipamientos e infraestructuras, ya que sin ellos no era posible conseguir el principio básico de construir ciudad. Sin embargo, la obtención de estas dotaciones, así como de un patrimonio público del suelo suficiente para poder incidir en el mercado municipal del suelo, se enfrentaba a los derechos adquiridos por gran parte de propietarios de suelo que tenían aprobadas definitivamente (aunque no ejecutadas) las figuras de planeamiento parcial de sus ámbitos de actuación urbanística. La gestión surgió en este momento como la mejor herramienta para disminuir las expectativas de unos suelos que, de desarrollarse tal y como habían sido proyectados, hipotecarían el futuro de las ciudades con propuestas excesivamente densas, sin conexión ni estructura y con claros déficits de equipamientos, ya que la Ley anterior no obligaba ni definía ningún estándar de dotación. El caso de Málaga era paradigmático, pues el intenso desarrollo inmobiliario de la Costa [21] El modo de enfrentar los problemas concretos de la ciudad, se basaba en el conocimiento y el tratamiento formal de la ciudad existente -en consonancia con las teorías urbanísticas italianas-, y en una gestión paralela que garantizase la ejecución de las propuestas de los planes generales. 58 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 2.3 EL PUNTO DE INFLEXIÓN: LA TRANSICIÓN COMO MARCO, Y LA LEY DEL SUELO DE 1975 COMO RESPUESTA. del Sol había convocado grandes intereses especulativos en el suelo. Como ya vimos, el contexto internacional de crisis de acumulación de capital, junto con la agresiva política de la Reserva Federal estadounidense aumentando los tipos de interés de forma exponencial, había generado una incipiente economía de la financiarización que encontró en la especulación deslocalizada del suelo una lucrativa forma de obtención de beneficios, carente de los problemas y riesgos que ocasionaban los ciclos de inversión industrial y los conflictos obreros de la década anterior. Así, la inversión internacional en la provincia de Málaga incidió de manera más intensa que en otras capitales españolas, en las expectativas y el desarrollo urbanístico de la capital. Rebajar estas posibilidades se convirtió en un objetivo de este plan, al igual que el de otros muchos planes, pero con la particularidad de su intensa incidencia. Las herramientas que la Ley del suelo establecía, no eran sin embargo adecuadas para esta situación. Fue necesario diseñar de manera obligada e improvisada muchas herramientas que permitiesen intervenir tanto en los suelos edificados, como en los suelos desarrollados pero no construidos. En este contexto, los convenios urbanísticos se convirtieron en la herramienta administrativa más ágil para la gestión urbanística. Los acuerdos previos a la aprobación de los planes municipales se generalizaron. En algunos casos, como el de Málaga, era necesaria la ordenación previa de los suelos de las empresas constructoras locales, lo que exigía de la intervención municipal tanto en la gestión y tramitación de los permisos, como en la coordinación de la construcción de infraestructuras generales. Este era el pacto al que se llegó con muchas de las empresas locales con intereses inmobiliarios, que se apresuraron a firmar convenios con el Ayuntamiento. Otros, sin embargo, ante el temor de que el nuevo Plan redujese sus expectativas por el aumento de las exigencias de la nueva Ley, asumieron la exigencia administrativa que suponía firmar los convenios. Con ello se consiguió obtener, incluso antes de la aprobación definitiva del Plan, gran parte de los suelos destinados a dotaciones locales para equipamientos docentes, sociales o sanitarios. Sin embargo, los convenios urbanísticos suponían una forma de alteración del modelo de gestión promulgado por la Ley. No dejaban de ser acuerdos específicos entre administración y particulares, que escapaban al control de las herramientas del Plan, si bien éste recogía sus determinaciones para garantizar la consecución de los objetivos propios del Plan General. Esta situación se produjo por el carácter legitimador que otorgaba en ese momento histórico la elección democrática de los representantes públicos. No olvidemos que esta situación de déficit acumulado de dotaciones en las ciudades, sólo se había producido en España y durante un régimen político dictatorial. La ilusión de los equipos técnicos, de los políticos y el enorme apoyo de la sociedad y del movimiento colectivo vecinal como vehículo de las reivindicaciones urbanas, unido a la legitimidad que otorgaba la democracia a los representantes públicos, más las deficientes herramientas jurídicas que la Ley ofrecía para intervenir en la ciudad existente, convirtió a los convenios en la mejor manera que se encontró para resolver los problemas heredados por el modelo desarrollista del régimen. Esta herramienta había sido ya ensayada en los “contra-planes” de la década anterior y ofrecía grandes ventajas. “Salvo en el caso de formulación de “contra-planes” más teóricos, la peculiar “escuela” del movimiento vecinal encuentra su “asignatura” principal en la gestión, incluso en el ejercicio de “manejar” la rutinaria y remisa Administración franquista. Esta será la enseñanza que después trasladarán los profesionales a la elaboración de Planes, ideando medios, incluso pícaros, de tratamiento de la iniciativa privada cuando la gestión se concibe y ejecuta después desde los nuevos Ayuntamientos democráticos, con la legitimidad adicional que esta última condición –desconocida antes en Españaotorga para su aplicación. Los Convenios, los mal o bien denominados “impuestos revolucionarios”, la obtención de suelo por medio de la presión de la Administración…, tan profundamente aplicados después, con éxito tantas veces discutible, tiene su origen en muchos casos en aquel aprendizaje de los setenta, junto al movimiento vecinal” (Leira, 1992, pág. 157) Así, en torno al objetivo de resolver los problemas urbanos, se formalizó un pacto de carácter fuertemente local entre constructores, promotores, bancos, sindicatos, políticos y técnicos, que a través del convenio urbanístico como herramienta útil de gestión urbanística, desarrollaron una forma de empresarialismo urbano que sería determinante en el aprendizaje de nuevas formas de gobernanza local. Esta relación generaría una suerte de dependencias y sofisticadas formas de clientelismo que verían en los grandes proyectos urbanos de puesta en escena de la Democracia durante el tránsito de la década de los 80 a la década de los 904, la línea de salida hacia proyectos generalizados en todo el territorio español durante los primeros años del siglo XXI. En el caso de Málaga, este empresarialismo serviría de ensayo para movilizar en el territorio turístico costero, a todos los agentes y en especial a la Administración, para atraer de nuevo durante la década de los 90, inversiones del ámbito financiero global. Esta tesis ya era apuntada por Eduardo Leira en una primera revisión de lo que supusieron los primeros planes de la democracia, en tanto que piezas de una política de las Administraciones públicas que actúan como instrumentos de cambio en las ciudades. 4 Nos referimos a la Exposición Universal de Sevilla y a los Juegos Olímpicos de Barcelona, ambos de 1992, que implicaron el desarrollo de grandes infraestructuras urbanas y territoriales y una fuerte inversión privada y pública. 59 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 2.3 EL PUNTO DE INFLEXIÓN: LA TRANSICIÓN COMO MARCO, Y LA LEY DEL SUELO DE 1975 COMO RESPUESTA. “Ahora bien, sobre todo con las posibilidades que ofrece ya un cierto paso del tiempo, los Planes, más allá de sus contenidos, pueden ser evaluados por su significado y papel como instrumentos de intervención en la ciudad, en último término, como medios de gobierno municipal” (Leira, 1992, pág. 153) El análisis del Plan General de Málaga de 1983 cobra mayor sentido contemplando determinadas coordenadas históricas y también disciplinares, para encontrar en él un elemento revelador del problema urbanístico actual. Si bien es cierto que no se puede encontrar una pauta generalizada de actuación en todos los planes de aquellos primeros 80, sí existían problemas y formas comunes de afrontar estos problemas. El déficit de dotaciones, los problemas de la ciudad consolidada, las movilizaciones vecinales, y las dificultades de afrontar la herencia de la etapa del desarrollismo de los años 60 y 70 con las herramientas que la Ley del suelo de 1975 otorgaba, generaron una serie de planes que se afrontaron con la ilusión de unos equipos de profesionales que veían en el poder reformador del urbanismo y del control de la forma de la ciudad, la manera de afrontar estos problemas. La gestión de los planes fue la manera en que estas propuestas pudieron llevarse a cabo. La conciencia de los actores de estos planes sobre esta necesidad hizo que se creasen soluciones imaginativas y creativas tanto en lo formal como en la gestión, muchas veces de complejo encaje administrativo por la necesidad de superar el vacío y la ausencia de normativas y herramientas legales que permitiesen conseguir estos objetivos. Sólo mediante la alianza que en torno a lo municipal se produjo en esta época de fuerte municipalismo -favorecido por la confrontación entre los gobiernos municipales de izquierda y el gobierno central de derechas-, fue posible ensayar un modelo de gobernanza municipal específico. Un modelo que encontró en el planeamiento, el dispositivo para convocar intereses diversos con el objetivo de mejorar la habitabilidad de las ciudades, pero también de consolidar una forma de economía basada en la inversión financiarizada global en el territorio propio. La tesis que mantenemos es que este modelo ensayado en el territorio turístico de la provincia de Málaga durante los años 60 y 70, adquirió una mayor sofisticación debido al aprendizaje de una forma de gobernanza local de base municipal, con el Plan General de Málaga de 1983. Los problemas ocasionados por la quiebra del modelo económico provincial basado en la captación de divisas a través del turismo y en la generación de una economía local basada en las rentas del suelo y en el desarrollo inmobiliario, exigió de la intervención de los poderes públicos. La solución pasaba por la generación de una demanda de vivienda en la capital, que exigía de la intervención de la Administración, para poner a disposición de las empresas constructoras locales suelo para construirlas, ya que el mayor índice de paro se localizaba en el sector de la construcción5. La reforma 5 Como se refleja en el “Informe Málaga” realizado por la Delegación del Colegio de Arquitectos de Málaga en 1975 y como recogía más tarde la memoria de la Ley del suelo de 1975, así como el nuevo contexto político y social de la Transición, permitió que una generación de profesionales comprometidos políticamente con el movimiento vecinal como herramienta alternativa de expresión política y como vehículo para la reivindicación de mejoras en la calidad de vida de las ciudades, pudiera afrontar con una enorme ilusión la tarea de la revisión del Plan de Málaga de 1971. El aprendizaje que estos profesionales adquirieron en el “contra-plan” de Trinidad-Perchel con la propuesta de soluciones imaginativas, así como en la gestión de los distintos intereses y agentes participantes en la acción urbanística, les permitió afrontar las dificultades de la tarea de redacción del Plan General, con herramientas útiles y posibilistas. del Plan. [22] Los pactos entre promotores y políticos municipales en el seno de los convenios urbanísticos, legitimados por la acción vecinal, supusieron el ensayo de una nueva forma de acuerdo que llevaría a partir de los 90, pero ya sin la validación vecinal, a una forma de empresarialismo urbano en busca de inversiones financieras para los proyectos globales al margen de la planificación general. 6161 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 2.1 2.2 2.3 2.4 CAPÍTULO 3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 CAPÍTULO 4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 CAPÍTULO 5 LAS APORTACIONES DEL URBANISMO ESPAÑOL AL DEBATE CULTURAL: DE LA MODERNIDAD A LA POSMODERNIDAD. 62 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 2.4 LAS APORTACIONES DEL URBANISMO ESPAÑOL AL DEBATE CULTURAL: DE LA MODERNIDAD A LA POSMODERNIDAD. INTRODUCCIÓN: Entre las décadas de los 70 y 80, Europa se debatió entre la modernidad y una concepción más plural de la realidad. El siglo XIX había sido el siglo de los metarrelatos hegelianos y marxistas que explicaban el mundo a través de leyes universales. Pero el tránsito por el siglo XX demostró la difícil relación entre política, ciencia, ideología y poder. Desde distintos totalitarismos ideológicos, la organización de la vida urbana desde un enfoque funcionalista propio del Movimiento Moderno, había dejado tras de sí una ciudad desestructurada y carente de identidad. La década de los 70 estuvo marcada por el revisionismo marxista de la Escuela de Frankfort, el neomarxismo francés y la Escuela de la Praxis yugoslava. Desde aquí, una generación de técnicos y profesionales fue claramente influenciada por el enfoque de la sociología urbana de Henri Lefebvre y Manuel Castells. En España, por su especial anomalía política y económica, la crítica al sistema urbanístico mezclaba el rechazo al cientifismo funcionalista del Movimiento Moderno y el reproche a la arbitrariedad institucional. Dos posiciones, la de la Escuela de Arquitectura de Madrid y la de Barcelona, lideraban el enfoque propio de la sociología urbana y el de la morfología, aunque vinculados por la labor integradora de los colegios de arquitectos. El inicio de la Democracia coincidió con la crisis energética y un crecimiento urbano contenido que puso el foco de atención en la resolución de los problemas de la ciudad existente. Ante una realidad desbordante de problemas urbanos a resolver, y sin una teoría que permitiese afrontar la redacción de los Planes Generales de las grandes ciudades, los profesionales tuvieron que inventar nuevas formas de afrontar la planificación urbanística. Ante el “Principio del Mal” expuesto por Boudrillard que oponía la fatalidad de la ciudad a las aspiraciones del sujeto que la habita, la “Tarea del Héroe” enunciada por Sabaté, proponía recuperar la invención radical frente al recurso de la razón determinista. El arte de la geometría como el trazado de la ciudad reinterpretada desde su contenido histórico surgió, para una generación de profesionales, como la forma de dar respuesta a las demandas ciudadanas sobre su entorno urbano. Así, el proyecto urbano como fragmento de la ciudad, encontró en el Plan General el espacio para la resolución de los problemas urbanos. 63 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 2.4 LAS APORTACIONES DEL URBANISMO ESPAÑOL AL DEBATE CULTURAL: DE LA MODERNIDAD A LA POSMODERNIDAD. 1. El periodo comprendido entre la década de los 70 y los 80, constituye un momento crucial en la historia reciente: el tránsito del ideal universal de modernidad a una concepción más plural de la realidad. En este momento se produjo un cambio de paradigma, cuya manifestación espacial en las ciudades generó un intenso debate cultural y político entre los intelectuales de la época. El planeamiento, como consecuencia normativa de la disciplina urbanística, se desvela como un espacio privilegiado para la revisión histórica. La modernidad, como metarrelato del progreso, el crecimiento y el desarrollo económico, se basó en una serie de premisas indiscutibles. La investigación empírica, la taxonomía, la nomología, la universalidad y la lógica aristotélica, fueron sus bases. Durante el siglo XIX, las corrientes alemanas de la dialéctica histórica hegeliana y del materialismo histórico marxista, conformaron un espacio de comprensión de la sociedad industrial. La crítica a la economía política – entendida como análisis teórico de la sociedad burguesaque había desarrollado Karl Marx, se fundamentaba en una interpretación económica de la historia y en la dicotomía entre estructura y súper estructura. Según su obra, los factores económicos condicionaban la política y la ideología de una sociedad. De este modo y en coherencia con el espíritu de la modernidad, el materialismo histórico se erigió en el relato que explicaba el mundo a través de una ley universal. Esta ley, considerada desde distintas ideologías, establecía unas normas de control sobre la vida de la población que debía ser ordenada respecto a ellas. Así, desde gobiernos democráticos europeos hasta gobiernos comunistas y fascistas, las propuestas para los crecimientos urbanos a partir de los años 30, incorporaron ensamblajes sociales de áreas residenciales, zonas productivas, equipamientos y comunicaciones programadas. Desde las siedlungen hasta las villes nouvelles, pasando por las unidades vecinales de la Unión Soviética hasta los pueblos de colonización o las promociones de Viviendas Baratas del Ministerio de la Vivienda en España, todas ellas incorporaban una propuesta reformadora de la sociedad a través de la arquitectura y el urbanismo. El problema del éxodo masivo hacia las áreas urbanas se acometió con el enfoque funcionalista del Movimiento Moderno que consideró de manera universal a la masa de personas que se acumulaban en torno a las áreas de producción industrial. El desarrollo de herramientas de diseño arquitectónico y urbano iba acompañado de todo un arsenal de programación social con base en el control de usos, sistemas y comunicaciones, propuestas desde las esferas de poder. Sin embargo, el tránsito de la humanidad por el siglo XX había demostrado la problemática relación entre política, ciencia, ideología y poder. Los totalitarismos pusieron en trance el ideal revolucionario, y en los países libres las insuficiencias de la democracia y el crecimiento económico, propiciaron la crisis de la idea del progreso. Durante la segunda mitad del siglo XX, el desarrollo de las ciencias sociales y la antropología plantearon que la sociedad no podía explicarse de manera universal. El contexto cultural de la década de los 70 en Europa estuvo fuertemente influenciado por el revisionismo de las teorías constitutivas de la sociedad burguesa, y se caracterizó por un enfoque neomarxista patente en la Teoría Crítica de Frankfurt, el marxismo francés y la Escuela de la Praxis yugoslava. El marxismo humanista característico de todas estas corrientes profundizaba en la teoría de la alineación de los Manuscritos Económicos y Filosóficos de Marx publicados en 1844, rechazando toda aspiración totalitaria y proponiendo un socialismo no revolucionario. Decisivos en este sentido habían sido escritos como “Problemas de legitimación en el capitalismo tardío” de 1973 y “La reconstrucción del materialismo histórico” de 1976 de Habermas, o los números internacionales de la revista “Praxis”. En su libro “La producción del espacio”, publicado en 1974, Henri Lefebvre exponía las teorías que desde los años 60 había estado desarrollando acerca de la sociología urbana con un discurso claramente marxista que formó a toda una generación de arquitectos. Este libro reflexionaba sobre el modo en que las relaciones sociales se producen, y el sustrato material en el que se dan. Según el autor, la ciudad había entrado en una etapa crítica de concentración urbana producida por el éxodo rural pero también por la subordinación de lo agrario a lo urbano, que requería de nuevas formas de articulación del territorio. Las necesidades sociales de la ciudadanía pasaban por recomponer la vida urbana con base en un nuevo derecho a la ciudad y a la calidad de vida en ella. Las insuficiencias del positivismo y del urbanismo del Movimiento Moderno habían dejado tras de sí una ciudad sin referentes simbólicos identificables que permitieran a la población integrarse emotivamente en ella. Lefebvre encontraba que lo antropológico sólo era tenido en cuenta por los nuevos enfoques de la geografía –que en el caso español fueron introducidas por el geógrafo Manuel de Terán1-, mientras que el urbanismo posterior a la II Guerra Mundial se había centrado en las cuestiones pragmáticas de las infraestructuras, la definición de usos y las estructuras funcionales. En el mismo sentido, estas ideas se desarrollaron en España gracias 1 con obras como las publicadas en la Revista de Estudios Geográficos desde el año 1941 y en los que exponía cómo desde la lectura del medio físico y de las transformaciones que producen sobre él los procesos sociales, se pueden identificar los factores diferenciales que explican la localización y el desarrollo espacial de los asentamientos. Introdujo así el análisis histórico de la morfología urbana como medio para detectar los factores de emplazamiento diferenciando los elementos de fijación del primer núcleo histórico de los elementos de crecimiento. A Manuel de Terán se le debe la introducción de las corrientes más innovadoras de la geografía europea y americana en el contexto español durante la etapa comprendida entre los años 40 y 60. 64 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 2.4 LAS APORTACIONES DEL URBANISMO ESPAÑOL AL DEBATE CULTURAL: DE LA MODERNIDAD A LA POSMODERNIDAD. a Manuel Castells, quien en obras como “La cuestión urbana” de 1972 realizaba una fuerte crítica al modo de producción capitalista desde una perspectiva fuertemente política. Mientras Lyotard exponía la deslegitimación del saber y la promulgación de nuevas formas de inteligencia y de juegos del lenguaje, Foucault hablaba de la imposibilidad de un metalenguaje general al que todos los saberes pudieran transcribirse y Habermas de la crisis de la idea de razón. En este contexto, la reflexión sobre el urbanismo se basaba en la crítica a la interdisciplinaridad como método totalizante de análisis de la complejidad urbana, en cuanto al reduccionismo que suponía considerar la ciudad como suma de sus partes (demografía, economía, estructura, infraestructura, arquitectura…). 2. En el ámbito del urbanismo español de la predemocracia, esta crisis de conceptos tuvo una importante recepción entre los intelectuales y profesionales de la época por la dramática situación en la que se encontraban la mayor parte de las ciudades. Convivían la crisis del modelo cientifista que a nivel teórico proponía el Movimiento Moderno, con la crisis del modelo de arbitrariedad urbanística que había imperado durante los años del desarrollismo. El debate urbanístico de la época se localizaba en las dos Escuelas de Arquitectura más influyentes de España: Madrid y Barcelona. En Madrid, la gran tradición urbanística del COPLACO2 que desde 1964 venía trabajando en el planeamiento del Área Metropolitana de Madrid, la fuerte relación con las ciencias sociales (Leal Maldonado, 1986) y el compromiso político con las asociaciones de base de arquitectos como Carlos Ferrán, Eduardo Mangada o Eduardo Leira (Laboratorio de Urbanismo de Barcelona, 1988), provocó que la reflexión se orientase hacia la oportunidad de crear un urbanismo que respondiese a las necesidades de la sociedad y que fuese constituyente de un “derecho a la ciudad” desde las posibilidades que el planeamiento otorgaba (Leira, Madrid: génesis de un plan nuevo, 1981). En Barcelona, a través de la figura de Manuel Solá-Morales y el Laboratorio de Urbanismo de la Escuela de Arquitectura, se hicieron más patentes las relaciones con las influencias que llegaban de Italia y de Francia. Desde los años 40 se había forjado una fuerte relación entre las escuelas de Barcelona y Milán a través de las conferencias que en el Colegio de Arquitectos de Barcelona impartieron figuras clave como Alberto Sartoris, Gio Ponti o Bruno Zevi, los cuales marcaron una nueva forma de afrontar el urbanismo y el planeamiento urbano, alejado de la línea oficial impulsada por Pedro Bidagor desde la Dirección general de 2 Comisión del Planeamiento y Coordinación Urbanismo del Ministerio de la Vivienda (Sainz Gutierrez, 2006, págs. 78-87). A través de la revista barcelonesa “2C Construcción de la Ciudad”, se introdujo la influencia de la Tendezza italiana que contribuiría durante la década de los 70 y 80 a fijar dicha relación. Así mismo, la línea trazada por la corriente del morfologismo francés también supuso una importante influencia para el contexto catalán, que encontró en trabajos como los de Philippe Panerai sobre la evolución del parcelario rústico, un nuevo enfoque sobre el entendimiento de la ciudad como un juego en el que se articulan el trazado y la parcelación, relacionando así morfología urbana y tipología edificatoria (Sainz Gutierrez, 2006, págs. 42-50). En aquel momento previo a la redacción de los planes, fueron muchos los que defendieron la inviabilidad del Plan, y otros los que apostaban por la supremacía de este frente al proyecto. Es posible reconocer confrontaciones entre los dos modelos, reconocidos incluso desde fuera. Campos Venuti alertaba en 1984 sobre el problema de la pérdida de confianza del entorno catalán en el Plan a favor del Proyecto para afrontar los problemas de la ciudad, frente a los intentos de Madrid de hacer compatibles los Proyectos con una apuesta decidida hacia el Plan. (Campos Venuti, Plan o Proyecto: una falsa alternativa, 1984) Sin embargo, como apunta Victoriano Sainz (Sainz Gutierrez, 2006, págs. 132-146) aquella confrontación reduccionista fue inútil, pues Plan y Proyecto son dos instrumentos que el urbanismo ha utilizado desde el principio de su historia. Fue necesario que pasara un tiempo, el tiempo de la resolución de problemas, para que los ánimos se templaran y fuera posible encontrar en la relación entre ambos, la opción más práctica para resolver los problemas. Podemos decir que ambas líneas discurrieron paralelamente pero muy conectadas, gracias a la función articuladora que los Colegios de Arquitectos tenían en aquel momento. Según nuestra tesis, fue en la periferia del centro “Madrid-Barcelona”, en la redacción del Plan de Málaga donde ambas se encontraron con la designación de Eduardo Leira y Manuel Solá-Morales como asesores por parte del equipo municipal, dando como resultado una de las aportaciones más interesantes de la cultura urbanística española de aquella etapa. El inicio de la Democracia había anunciado la acuciante necesidad de abordar el problema de la regeneración urbana a través de la adaptación del planeamiento vigente a la nueva Ley del suelo de 1975. La crisis energética de 1973 había reducido la presión demográfica en las grandes ciudades y sin embargo había hecho aumentar la presión social. Como anunció Bernardo Secchi en la Revista Casabella, las condiciones, habían cambiado, transformando el foco de los problemas de la ciudad. El problema ya no estaba en cómo afrontar los crecimientos extensivos periféricos, sino en cómo resolver los problemas de la ciudad consolidada. 65 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 2.4 LAS APORTACIONES DEL URBANISMO ESPAÑOL AL DEBATE CULTURAL: DE LA MODERNIDAD A LA POSMODERNIDAD. “El espacio en el cual viviremos los próximos decenios está en gran parte ya construido. El tema es ahora dar sentido y futuro a través de continuas modificaciones de la ciudad, del territorio, de los materiales existentes y ello implica una modificación de nuestros métodos de proyectar, que consienta recuperar la capacidad de ver, prever y controlar. En efecto, es en la visión donde debemos comenzar3.” (Secchi, Le condizioni sono cambiate, 1984) Con el motivo de establecer pautas comunes con las que abordar esta problemática, se celebraron una serie de debates y encuentros entre profesionales y políticos que ponían de manifiesto que, por muchas diferencias que hubiese entre las distintas corrientes centrales, el problema de las ciudades exigía una metodología práctica. Entre ellos caben destacar, los debates político-técnicos suscitados en 1980 por la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid a propósito de los criterios para la revisión del Plan de Madrid -en la que participaron personajes como Luis Felipe Teixidor, Pascual Maragall, Eduardo Leira, y el propio Damián Quero-, el Primer Encuentro de Urbanismo de Castilla y León celebrado en Zamora en noviembre de 1980 bajo el título “Nuevos enfoques para el planeamiento general de ordenación municipal” -al que también asistió Quero como parte del equipo redactor del Plan de Málagao el encuentro del Balneario de Vichy Catalá convocado en 1982 por Solá-Morales y al que asistieron los principales arquitectos que lideraban la reflexión urbanística del momento, entre otros los tres redactores del PG-83, Damián Quero, Salvador Moreno y José Seguí. La formulación de los planes generales tuvo una doble capacidad: la de crear auténticas constituciones municipales y la de reformular las bases de la disciplina del urbanismo, toda vez que ésta se había quedado huérfana de referentes culturales. En el primer caso, el compromiso político y social con las asociaciones vecinales de base de muchos profesionales antes de la democracia, como Eduardo Leira, o los tres redactores del Plan General de Málaga, fue decisivo para configurar una importante alianza entre los que luego serían los agentes principales de los Planes: asociaciones vecinales, políticos y técnicos. En el segundo caso, la aportación más decisiva al debate disciplinar vino de la mano de Manuel Solá-Morales, a través de la teorización sobre las escalas intermedias. El Laboratorio de Urbanismo de la Escuela de Arquitectura de Barcelona recogió esta reflexión en una serie de publicaciones en la Revista de Urbanismo “UR” durante la segunda mitad de los años 80. En un artículo titulado “La segunda historia del Proyecto Urbano” publicado en el número 5 de UR del año 87, Solá-Morales expone una teoría según la cual, tras la pérdida de referentes culturales a causa del urbanismo 3 Traducción propia del Movimiento Moderno, era posible encontrar el hilo perdido en los años 20. Según el autor, la gran ciudad nacida en la Revolución Industrial tuvo su mejor aportación disciplinar en los proyectos que durante los años 20, arquitectos holandeses como Oud, De Klerk o Berlague, daneses como Saarinem o Markelius, o españoles como Folguera o Zuazo, realizaron en el campo de trabajo de las escalas intermedias. Los proyectos de barrios residenciales como protagonistas del crecimiento urbano, fueron los auténticos bancos de prueba de una forma de intervenir en la ciudad, que no pretendía simplificar la complejidad de la metrópolis, sino reconocer su especificidad como proyectos en sí mismos. Sin embargo, la historia de la modernidad en la arquitectura se escribió a partir de los años 30 con la brillantez argumental de Le Corbusier y la preocupación por la vivienda y la imagen publicitaria de Gropius y Gideon. La reflexión ideológica sobre la ciudad funcional de la Carta de Atenas estableció un método proyectual basado en la superposición de unas reglas generales a cualquier contexto urbano, utilizando el proceso deductivo como principio ideológico, confundiendo la escala con la repetición. La pérdida de protagonismo de los dos primeros congresos del CIAM –Formas construídas-Formas del suelo, y Existenzminimun celebrados en Bruselas y Frankfurt en 1929que abordaban las escalas del barrio y la vivienda, hizo perder la influencia de las aportaciones del proyecto urbano como campo de trabajo intermedio, donde las escalas se entrelazaban y donde el arquitecto era considerado una autoridad razonable en la forma de la ciudad. A partir de los congresos de 1933 en Atenas sobre la ciudad y de 1935 en París sobre la región urbana, la historia del Movimiento Moderno se contó, según el autor, como la historia de los CIAM, dejando de lado una larga tradición en la que los trazados de las calles para ordenar sectores de tamaño medio y la reformulación de la arquitectura civil planteada como “centros urbanos” permitían afrontar la forma urbana desde escalas confortables. 3. En este contexto cultural dominante, la imposibilidad de los arquitectos de resolver los problemas urbanos desde los principios generales del urbanismo establecido en la Carta de Atenas, hizo que la arquitectura se desentendiera de la ciudad, provocando una brecha insalvable entre urbanismo y ciudad. La ciudad era una realidad sobre la que era imposible actuar, y el urbanismo una suerte de principios generales inalcanzables. La arquitectura se vio desprovista de instrumentos válidos con los que actuar. En el primer artículo del primer número de la Revista UR titulado “Urbanismo”, Damián Quero plantea la reformulación de la disciplina del urbanismo a partir de la asunción de la fuerza del objeto-ciudad, como naturaleza de lo que ya está realizado y de lo que no se puede escapar. Esta tarea sólo podía abordarse desde la fuerza de la promesa de 66 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 2.4 LAS APORTACIONES DEL URBANISMO ESPAÑOL AL DEBATE CULTURAL: DE LA MODERNIDAD A LA POSMODERNIDAD. realización del sujeto personal o colectivo. La ciudad, según Quero, no era un espejo del sujeto que lo observa, sino que ésta tenía sus propias estrategias y reglas que eran impenetrables, no por misteriosas sino por irónicas. En la ironía del objeto-ciudad se aloja el Principio del Mal del que Boudrillard habla, y sólo en el reconocimiento del mismo se puede producir la comprensión de la ciudad por parte de los profesionales. Por ello, el urbanismo se debatía, según este enfoque, entre las aspiraciones del sujeto y la fatalidad del objeto. Ante este panorama, la tarea del urbanista se asemejaba a la “tarea del héroe” que describió Fernando Sabaté, que interpone su voluntad de invención radical con las herramientas de lo sagrado y el arte como técnica no instrumental, frente al tradicional recurso del pensamiento y la razón deterministas. El urbanista debía partir según Quero, de la realidad y hace aflorar las singularidades, distinguiendo, situando, valorando y eliminando la vulgaridad. Pero si el urbanismo no era, según Quero, el pensamiento de la totalidad de la sociedad como el Movimiento y la Ilustración pretendían, una nueva formulación disciplinar debía plantearse desde la enunciación de su propia limitación. En este sentido, la apuesta por una nueva concepción de la geo-metría la hacía surgir, no desde su dimensión matemática, sino como el arte del trazado de las ciudades y como método de ordenación y pautado del territorio. Los planos de trazado geométrico eran los paradigmas más entendibles como técnica de regulación colectiva de las ciudades, por lo que el urbanismo debía entenderse, no como el diseño de calles y edificios sino como la aportación de una variedad de soluciones adaptadas al contexto. Por ello, y en medio de la crisis cultural sobre el saber característica de esta época, la cultura urbanística española, a través de la práctica de sus profesionales enfrentándose a una realidad desbordante de problemas a resolver, encontró en la escala intermedia una metodología de actuación que se basaba en tres grandes temas: el trazado viario como instrumento de formalización, nuevas propuestas de tejidos urbanos y la reinterpretación de los lugares urbanos. “Proyecto urbano es partir de la geografía de la ciudad dada, de sus solicitudes y sugerencias, e introducir con la arquitectura elementos de lenguaje que den forma al sitio. Proyecto urbano es confiar más en la complejidad de la obra a hacer que en la simplificación racional de la estructura urbana. Es también trabajar de forma inductiva, generalizando lo particular, lo estratégico, lo local, lo generativo, lo modélico”. (Solá-Morales M. , La segunda historia del proyecto urbano, 1987, pág. 22) La arquitectura de la ciudad anunciada por Aldo Rossi (Rossi, 1971) se enunció como la ordenación arquitectónica del cuerpo físico de la ciudad: espacios, tejidos y lugares. La calle se reinterpretaba, no como el corredor clásico renacentista construido con la repetición de órdenes arquitectónicos ni como el instrumento para la circulación pura, sino que era considerado como una forma mental construida por puntos de referencias visuales, y con usos específicos. En las áreas periféricas de extensión, las calles desprovistas de identidad y densidad, eran consideradas auténticos proyectos territoriales en los que la arquitectura era utilizada como instrumento. Las nuevas necesidades residenciales y los nuevos modos de vida, planteaban en las extensiones la superación del orden manzana-ciudad, con la creación de una gran variedad de tipologías funcionales, en la que la vivienda suburbana confortable se convertía en la base de unos crecimientos urbanos que se apoyaban en trazados rotundos como soportes de la infraestructura del tejido. Finalmente, la oportunidad de ocupar espacios vacíos en la ciudad consolidada, como resultado de la obsolescencia de grandes infraestructuras industriales o de transporte, permitía plantear grandes proyectos estratégicos sobre la estructura urbana cuya realización fuese abordable en pocos años. El planteamiento en estos casos, pasaba por considerar la interpretación del lugar, no vaciándolo de significado, sino reinterpretándolo como acontecimiento urbano a través de la propuesta de nuevos usos y dotaciones más acordes a las necesidades contemporáneas. El Proyecto Urbano aparecía en el escenario con una vocación operativa y pragmática basada en la ética profesional, y no tanto en la ideología, ya que la experiencia anterior había provocado en los profesionales una gran desconfianza en los principios ideológicos y una gran necesidad de proponer soluciones finales. Se trataba de afrontar la reconstrucción de la ciudad existente a partir del fragmento, que había representado el ámbito de la lucha política, pero sin olvidar la relación con el todo. Esta era la cualidad de los planes municipales, y era ahí precisamente donde se alojaba la posibilidad de reconciliación entre las dos visiones antagónicas de la época: Plan y Proyecto. Uno y otro se encontraron en el Plan General, haciendo de éste el auténtico espacio de resolución de los problemas urbanos. Con estos mimbres, y no sin diferencias claras –como consecuencia del debate vigente entre Plan y Proyectoentre los distintos planes redactados durante los años 80, una generación de profesionales sin referencias previas válidas y con la enorme tarea de resolver los dramáticos problemas de la ciudad heredada, afrontó y aportó una de las más ricas aportaciones a la cultura urbanística en el contexto europeo, gracias al apoyo que políticos y sociedad les proporcionaron en el contexto de la Transición española. 73 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 3.1 EL CONTEXTO LOCAL: MÁLAGA COMO ANOMALÍA. 1. La situación de crisis internacional y nacional, así como la circunstancia anómala de un régimen dictatorial en plena Europa occidental, se hicieron sentir en Málaga como en cualquier otra ciudad de España, durante la segunda mitad de la década de los 70. El milagro español había comenzado a ralentizar su magia, y las consecuencias sacudían a una población que experimentaba dos niveles diferentes de conflicto. Por un lado, el resultado de una crisis internacional que ya comenzaba a mostrar la irremediable relación entre los acontecimientos exteriores y los nacionales. Por otro, el efecto de una política urbanística basada, como hemos visto, en la función que el desarrollo territorial de las áreas turísticas supuso para la transformación del capitalismo internacional de base keynesiano-fordista al capitalismo postindustrial de base financiera y desregularizada. La consecuencia inmediata para la vida cotidiana de las ciudadanas y ciudadanos de Málaga era la de una ciudad fragmentada, carente de articulación local, apoyada en potentes infraestructuras definidas por el Ministerio de Obras Públicas, como el Polígono de la Alameda o la Ronda Exterior, que suponían una herida en el tejido urbano debido a la escala territorial de su concepción. Barrios desconectados, carentes de equipamientos e infraestructuras básicas, como consecuencia de la falta de control de la administración sobre la acción promotora de los constructores locales, que encontraban grandes beneficios en la construcción y venta de inmuebles, y apenas control sobre el cumplimiento de los deberes urbanísticos que la ley establecía. Un modelo que había generado grandes beneficios económicos y como habíamos indicado, el aprendizaje de unas capacidades orientadas a explotar el territorio como base de una economía supralocal, apoyada en la financiarización de las entidades bancarias y el acuerdo con los agentes de la política local. En 1976, la crisis iniciada a principios de la década, había producido ya graves consecuencias en el tejido social de la provincia de Málaga. En ese momento, y sobre la base de una importante conciencia social sobre las razones de esta crisis, la Delegación de Málaga del Colegio de Arquitectos de Andalucía Oriental, cuyo presidente era Damián Quero, realizó un informe denominado “Informe Málaga. La crisis actual del modelo de crecimiento a partir del sector turístico inmobiliario. Análisis de las medidas propuestas para su gestión”, donde daba cuenta de una profunda reflexión sobre las causas que esta crisis había tenido y su relación con la caída drástica de la actividad inmobiliaria, asumiendo una nueva postura como actor fundamental de esta actividad. La recién aprobada reforma de la Ley del Suelo de 1975, otorgaba a los Colegios de Arquitectos nuevas capacidades de control sobre la legalidad de las actividades inmobiliarias. Con el visado urbanístico de los planes, se intervenía en la fase de clasificación del suelo. Con el visado de los proyectos, se intervenía en la fase de construcción, garantizando el cumplimiento de la legalidad urbanística. El documento fue apoyado públicamente por el importante colectivo social de parados, organizado en la Comisión de Parados de Málaga a través de un comunicado que se incorporó a la publicación del informe. De entre la literatura que aborda este periodo desde una perspectiva local1, hemos elegido este documento para esbozar la situación de Málaga durante los años previos a la redacción del Plan General de 1983, porque es a nuestro entender la más comprometida y consciente contextualización histórica, geográfica y disciplinar, de la crisis producida por el desarrollismo de la etapa anterior. El “Informe Málaga. La crisis actual del modelo de crecimiento a partir del sector turístico inmobiliario. Análisis de las medidas propuestas para su gestión”, se presentó en marzo de 1976, si bien fue publicado por la Delegación de Málaga del Colegio de Arquitectos de Andalucía Oriental en julio del mismo año. Formaron parte del grupo de redactores personajes de diversos ámbitos disciplinares y también geográficos. Junto a arquitectos como Eduardo Caballero Monros, redactor del anterior Plan General de Málaga de 1971, participaron personajes de reconocido prestigio internacional como el economista italiano Bernardo Secchi o el sociólogo argentino Julio F. Aurelio. El grupo lo completaban arquitectos nacionales de la talla de Luis Felipe Alonso-Teixidor, Augusto Álvarez Fuentes, Carlos Ferrán Alfaro, Jesús Gago Dávila, Eduardo Leira Sánchez, Eduardo Mangada Saimán e Ignacio Solana Madariaga que participarían también en la redacción del Plan General de Madrid de 1984 y el propio Damián Quero Castanys. Así mismo participaron los economistas Francisco Jurado Arrones, Enrique Morales Garcés y la economista y política barcelonesa Mercé Sala. Este grupo heterogéneo por su composición disciplinaria y por su origen, elaboró un interesante informe organizado en tres capítulos, cuya lectura resulta especialmente lúcida casi 40 años después, considerando que esta distancia nos permite una revisión ampliada por las múltiples interpretaciones que en los últimos años se han producido respecto al fenómeno de la globalización que en aquel momento sostenemos, se ensayó en Málaga2. 1 Se han consultado entre otros: “1973-83. Memoria de la transición democrática en Málaga. Memoria de un sueño”. (AAVV 2005) y “Franquismo y transición en Málaga, 1962-79”(García Ruíz 1999), así como diversos artículos del Archivo Linz de la Transición española, de la Fundación Juan March, disponible en: http://www.march.es/ceacs/biblioteca/proyectos/linz/ 2 y de las cuales hemos dado cuenta en el apartado anterior, y que basamos en las obras anteriormente citadas como (Harvey 2007)(López Hernández y Rodríguez López 2010)(Manteyde Anguiano 2000)(Sassen 2010)(Wallerstein 2005), entre otras fuentes consultadas. 74 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 3.1 EL CONTEXTO LOCAL: MÁLAGA COMO ANOMALÍA. 2. El primer capítulo enunciaba una tesis sobre cómo el colectivo entendía que había surgido la crisis. Según los autores, el turismo había servido de justificación y pretexto de una inversión inmobiliaria más rentable en sí misma que la propia explotación turística. Sostenían que el drenaje de los beneficios del capital extranjero y de los ahorros locales hacia fuera de la provincia e incluso del país, se había producido a través de las entidades bancarias y las Cajas de Ahorro, causa por la que los síntomas de la crisis como el paro y la quiebra de las empresas constructoras locales, resultaban tan agudos. La crisis europea iniciada a principios de los 70 por los cambios geoeconómicos que provocaron la salida unilateral de EEUU de los pactos de Breton Woods y del patrón oro, arrojó un retorno de emigrantes que además de dejar de repercutir sus beneficios en forma de divisas, pasaron a formar parte de las listas del paro provinciales. Debido al abandono del campo y de la actividad industrial, se había producido un traspaso de mano de obra a la construcción, que hizo que se agudizase el problema del paro cuando la actividad inmobiliaria comenzó a caer. A esta situación se unió un alto nivel de presión política caracterizado por la conciencia de clase y la organización de colectivos como las asociaciones vecinales o la Comisión de Parados de Málaga, lo que produjo una mayor situación de tensión ciudadana. Todo ello contribuía a su vez, según los autores, a que descendieran las expectativas internacionales sobre el turismo en la provincia. El sector de la construcción, en una situación de crisis aguda por la falta de financiación y la disminución de la demanda, estaba formado en un 92,5% por pequeñas y medianas empresas de no más de 50 empleados con un bajo nivel de innovación tecnológica que basaban su beneficio en el rendimiento de una mano de obra poco cualificada. La causa más aparente a nivel general de esta crisis era la caída de la inversión y de la demanda turística extranjeras. Sin embargo, eran conscientes de que estas causas de carácter externo estaban ocasionadas por la crisis del capitalismo europeo y por el endurecimiento y encarecimiento del crédito. Esto, y la gran inflación que sufría España, generaban una disminución en el consumo de vacaciones de la población europea, que ya no encontraba los precios tan competitivos. 3. El segundo capítulo profundizaba en una interpretación de la crisis del desarrollo turístico en Málaga. En la primera parte, que abordaba el contexto en el que la crisis se configuró, se reconocía la función que el turismo de Málaga desarrolló en una estrategia global que desde el inicio superó la escala territorial de la provincia. Los autores reconocen dos niveles diferentes de inserción. Por un lado, un nivel exterior en el que el turismo es el resultado de la demanda de vacaciones de una [23] [24] 75 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 3.1 EL CONTEXTO LOCAL: MÁLAGA COMO ANOMALÍA. clase media europea que vio como se incrementaron sus rentas a partir de la década de los 60, y en el que Málaga por sus condiciones geográficas y climáticas jugaba el papel de una oferta turística de masas. Por otro lado, un nivel nacional en el que el turismo representaba la entrada de las divisas necesarias para compensar el déficit de la balanza de pagos y la reconversión industrial que el Estado quería emprender. En este contexto, Málaga se convierte en la pieza fundamental de una dependencia a dos niveles: de Málaga hacia la oferta turística exterior, y de España hacia Málaga como puerto de entrada de divisas. Málaga se había convertido en el laboratorio donde se ensayó una nueva forma de extracción de divisas a través del turismo. Este modelo se basaba en la consideración de una demanda turística ilimitada, que terminó por despegar la actividad inmobiliaria de construcción de plazas hoteleras, viviendas y equipamientos turísticos, de la propia oferta turística y de la explotación de esta actividad. Así, según el informe, la demanda en el sector turístico acabó jugando un papel provocador del ritmo del sector inmobiliario que se basaba en la conjunción “valorización del suelo-promoción-construcción”. Este trinomio se convirtió en el principal captador de recursos y en método autónomo de acumulación de capital debido a su capacidad para proporcionar altas tasas de beneficio y un rápido retorno del capital invertido. Podríamos decir que la Costa del Sol se convirtió pues, en el laboratorio de un modelo específico de generación de plusvalías urbanísticas y de captación de divisas, que utilizaba el turismo como argumento de una actividad diferenciada: la construcción del territorio propio. Un laboratorio en el que los recursos humanos de toda la provincia se habían visto comprometidos en el desarrollo de una específica industria de la construcción en la que la intervención de la iniciativa nacional pero sobre todo la local, era prioritaria. Pero también un laboratorio en el que se ensayaron los vínculos y las alianzas entre agentes de distinta escala geográfica –banca financiera, inversores internacionales, autoridades municipales con vinculación al poder central, propietarios y empresarios localesque confluían en el espacio concreto de la Costa del Sol. Y ello era así como consecuencia de una doble actitud por parte de las autoridades estatales. Por un lado, de un modo directo o indirecto, el Estado controlaba la política de precios de la oferta hotelera haciendo que ésta fuese especialmente favorable para los tour-operadores europeos, lo que tenía como consecuencia para el sector turístico una tasa de beneficio moderada. Por otro lado, la falta de aplicación de las herramientas de control urbanístico que la ley del suelo de 1956 establecía, así como de los diversos planes que para la costa se habían redactado3 y la relajación administrativa sobre el control del proceso inmobiliario, daban como resultado una gigantesca especulación sobre el suelo y unos enormes beneficios. Como consecuencia de este diferencial, se 3 la obra “Turismo, desarrollo, arquitectura. La aventura de la modernidad” (Royo Naranjo 2013) realiza la más extensa investigación sobre este aspecto. produjo un desplazamiento de las inversiones especulativas desde la actividad turística a la actividad inmobiliaria que la generaba. Así, el grueso de la inversión se dirigió a la creación de plazas extrahoteleras y estaba fuertemente participado por capital nacional e internacional, pero poco por el local, que se concentraba en la actividad de la construcción. En la segunda parte del segundo capítulo del Informe, se adelantan las repercusiones que la crisis tenía para la provincia y se establecía el marco de Málaga como laboratorio de un modelo de acumulación insertado en la economía nacional e internacional. “Málaga representa un caso de degeneración extrema de un modelo de crecimiento impuesto por necesidades extraprovinciales que se han apoyado en la alianza del capital especulativo local, nacional y extranjero con el aparato político que no introdujo controles urbanísticos y garantizó condiciones crediticias favorables” (Delegación de Málaga del Colegio Oficial de Arquitectos de Andalucía Oriental 1976, 17) Según este modelo, se habría desarrollado un capital local basado, no en la actividad turística, sino en la actividad de la construcción a través del desarrollo de una potente industria local que había absorbido gran parte de los recursos de mano de obra de toda la provincia, y en la venta de suelo, al menos en primera instancia. La inversión extranjera era sin embargo de carácter especulativo, y necesitaba para su inserción en el mercado local, de la “convivencia con fuerzas locales dotadas de sólidas vinculaciones con el poder político nacional”. Como hemos apuntado, éste fue el ensayo del vínculo de una nueva forma de acumulación internacional basada en la extracción de plusvalías locales a través del vínculo de agentes locales e internacionales, que con el apoyo de la banca financiera, consiguió enormes beneficios con un periodo corto de recuperación y escasos riesgos gracias a la intervención y a la protección del poder del Estado. Un modelo que más tarde sería exportado a otras zonas del mundo pero que tuvo una de sus primeras aproximaciones en el territorio de Málaga a través de la Costa del Sol. Según los autores, con la reducción de la tasa de crecimiento de la demanda turística4 , se redujeron las expectativas, y con ello el incentivo de la inversión. Como consecuencia, el sector inmobiliario dejó de funcionar como captador de recursos y fuente de acumulación. Esto repercutió en todo el territorio provincial, que se resintió gravemente ya que no era posible la reversión hacia las actividades agrícolas o industriales abandonadas. Se comprobó así la fuerte dependencia del modelo de 4 cuyas causas profundas eran obviamente desconocidas por los autores, y que hemos esbozado en el apartado anterior, ya desde una perspectiva histórica ampliada 76 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 3.1 EL CONTEXTO LOCAL: MÁLAGA COMO ANOMALÍA. acumulación basado en la demanda turística del exterior. “La crisis en Málaga se ha producido por el deterioro progresivo de la demanda (factor exógeno) y de la competitividad del recurso frente a otras áreas con condiciones naturales y con unos “términos de intercambio” más favorables. Los efectos de esta variación en la tasa de inversión, debido a la disminución de las expectativas ante el proceso de deterioro de la demanda, pueden observarse en la disminución de la actividad de la construcción y en la demanda de suelo calificado, lo cual tiene su influencia también sobre la tasa de variación de los precios del suelo edificable y esto a su vez, y nuevamente, sobre las intenciones de invertir” (Delegación de Málaga del Colegio Oficial de Arquitectos de Andalucía Oriental 1976, 18) La consecuencia más profunda a nivel estructural de la crisis por el decrecimiento de la demanda, fue a nuestro entender, la ruptura del sistema de alianzas entre las dos actividades relacionadas: turismo y desarrollo inmobiliario. Los tour-operadores, inversores y gerentes hoteleros tenían intereses diferentes a los inversores del sector inmobiliario, constructores y propietarios de suelo. Según el Informe, este enfrentamiento se podría solucionar si se disminuyeran los costes de construcción a través de la bajada del precio del suelo, cosa por otra parte improbable cuando las expectativas que generaba la congelación del suelo eran mayores. Fue en este momento, sostenemos, cuando se produjo la auténtica conciencia de los distintos niveles de acción del modelo: captación de divisas a través del turismo, y turismo como excusa para la actividad inmobiliaria. Los intereses de unos y otros eran diferentes y fue en la gestión del conflicto cuando éstos se reconocieron. La quiebra del modelo dejó a la provincia en una situación de impotencia interna para la recuperación, y sorprende la clarividencia de los autores al afirmar que: “El capital más potente de carácter nacional o internacional, al tener una base móvil y ajena a los intereses locales, ha dejado prácticamente desasistidos e incapaces de autosostenimiento a los pequeños inversores locales” (Delegación de Málaga del Colegio Oficial de Arquitectos de Andalucía Oriental 1976, 19) toda vez que la posición de actores históricos de un hecho suele implicar perspectivas poco amplias de la situación propia. La saturación de la actividad turística se había pronosticado en el estudio realizado por la Cooperativa de Promotores de la Costa del Sol, para el año 1980 (Cooperativa de Promotores de la Costa del Sol 1976). Este adelanto manifestaba que lo que se había producido no era la crisis de la actividad turística, sino la del modelo de acumulación. 4. Finalmente, el último capítulo del informe se centraba en el análisis y evaluación de los instrumentos de actuación posibles, ante la crisis. El planteamiento inicial partía del convencimiento de que, si bien la intervención del Estado era básica para una recuperación real y viable, ésta no era probable. Más bien, parecía en opinión de los autores, que se esperaba la evolución espontánea de la crisis a partir de la reestructuración interna de sus elementos actuantes. Esto, temían, pasaba por la quiebra de las pequeñas empresas a favor de las grandes empresas apoyadas en la estructura financiera de la gran banca, el poder local y la participación de capital extranjero. No obstante, se hacía un repaso por las medidas propuestas por los distintos agentes participantes en el modelo económico descrito. Una de ellas pasaba por pedir al Ministerio de Vivienda que invirtiese en la promoción de vivienda pública subvencionada para que la población pudiera afrontar la compra de vivienda, evitando así bajar las expectativas de los promotores y constructores sobre la acción inmobiliaria. Para ello, aunque la crisis se situaba fundamentalmente en la polarización que el sector turístico había desempeñado como objetivo de la especulación financiera global en la Costa del Sol, la ciudad de Málaga surgía como solución, si bien coyuntural, al problema del paro. “Aunque en el proceso de crecimiento la actividad principal del sector inmobiliario ha estado dirigida a la demanda turística, en la gestión de la crisis, la vivienda permanente, fundamentalmente en Málaga capital, adopta un papel potencialmente preponderante. Es el subsector para el que existen mayores posibilidades de adoptar medidas desde la Administración” (Delegación de Málaga del Colegio Oficial de Arquitectos de Andalucía Oriental 1976, 20) Esta nueva función de la ciudad, adelantamos, es la que relaciona de una manera más potente las determinaciones del Plan General de Málaga de 1983 con esta particular inserción de Málaga en el escenario global descrito en el apartado anterior, y su particular aportación al “arreglo espacial” descrito por Harvey (Harvey 2007) y López Hernández & Rodríguez López. (López Hernández y Rodríguez López 2010). La propuesta planteada por distintos colectivos como los promotores y asociaciones de parados, consistía en captar crédito y subvención estatal para la construcción de viviendas de protección oficial, con el objetivo de crear en Málaga una demanda que en ese momento no existía, pero que bien orientada, podría ayudar a reflotar a las pequeñas y medianas empresas locales. Para llevar a cabo esta operación era necesario preparar suelo para la edificación, ya que a diferencia de la Costa del Sol, en la capital había escasez de suelo disponible para edificar, aunque había suficiente suelo clasificado para ello. Ante las tradicionales actuaciones expropiatorias del Ministerio de la Vivienda para ejecutar polígonos de vivienda en suelo rústico, o la conflictiva ex- 77 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 3.1 EL CONTEXTO LOCAL: MÁLAGA COMO ANOMALÍA. periencia de la expropiación en la operación del Polígono de la Alameda en el suelo urbano, se proponía como alternativa preparar suelo del incluido en el Plan General de 1971. Para ello se preveía necesaria una alianza entre los promotores y constructores demandantes de suelo, y la Administración que lo podía poner a su disposición. Pero esto exigía, en opinión de los autores del informe, que la administración garantizase el bien colectivo a través del control sobre el cumplimiento de las determinaciones del planeamiento, cuestión que hasta entonces no se había producido. Se preveía sin embargo un riesgo en esta medida contra la crisis. Si se producía un exceso de oferta de vivienda oficial, se podrían provocar dos problemas diferentes: uno para la población y otro para el tejido empresarial. La construcción masiva y en breve plazo de viviendas protegidas o subvencionadas, podría implicar una merma en la calidad de la construcción y en los estándares de dotaciones y servicios, lo que llevaría a la rápida obsolescencia de las áreas residenciales edificadas, como ya ocurrió con muchas de las promociones de la década de los 50 y 60. Por otra parte, la licitación de grandes paquetes de viviendas provocaría la entrada de las grandes empresas constructoras nacionales, en lugar de las pequeñas empresas locales a quienes esta medida iba dirigida, con el objetivo de paliar el problema del paro. Por ello, la planificación del conjunto de la ciudad, con un objetivo de demanda limitada de viviendas, así como la definición de las características específicas del tipo residencial, era la clave según el informe, de la efectividad de esta medida. No obstante, eran conscientes de que esta medida sólo podría ser coyuntural y tendría como única capacidad, la de reducir el paro durante el tiempo necesario para la introducción de medidas estructurales en el modelo económico de la provincia. Otra de las medidas que el colectivo de promotores y constructores proponía, era la agilización en la tramitación de los visados colegiales. El año anterior, en el que se aprobó la reforma de la ley del suelo de 1975, y en un contexto de profunda reflexión sobre las consecuencias de la crisis de la construcción en la provincial, se tomó conciencia desde el Colegio de Arquitectos de la necesidad de ejercer un mayor control sobre el cumplimiento de las determinaciones del planeamiento en los proyectos presentados para su visado. La caída de la actividad inmobiliaria durante ese año, hizo que promotores y constructores achacasen parte de la responsabilidad de esta ralentización al Colegio, lo cual se manifestó en una intensa campaña de presión por parte de los mismos a la actitud colegial. El Informe alertaba sobre las consecuencias de no ejercer esa actividad de fiscalización, tanto para la Administración como para la sociedad, ya que la tendencia de los promotores para abaratar costos estaba siendo la de macizar los patios de manzana en la cuidad, y en el caso de la costa, la mayor ocupación de suelo o la densificación de los asentamientos turísticos existentes. “Ello implicaría hacer pagar en costos directos a los usuarios la reducción de costos que el promotor o constructor obtuviera” (Delegación de Málaga del Colegio Oficial de Arquitectos de Andalucía Oriental 1976, 23) Adicionalmente, se proponían medidas de protección para las pequeñas y medianas empresas, como exenciones fiscales, aplazamiento de los pagos a la seguridad social, etc, así como acciones típicamente keynesianas dirigidas a la dinamización económica a través de la obra pública menor. Como conclusión, el Informe alertaba del carácter coyuntural de las medidas propuestas y de la necesidad de acometer una reforma estructural del sector turístico a través del control de la administración sobre el proceso, a cambio de las inversiones en dotaciones e infraestructuras que operadores turísticos y promotores inmobiliarios demandaban de la Administración local y central. Finalmente, se ponía la esperanza de la viabilidad de estas reformas estructurales, sobre la base de un cambio de marco político que la democracia sería capaz de garantizar. 79 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 2.1 2.2 2.3 2.4 CAPÍTULO 3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 CAPÍTULO 4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 CAPÍTULO 5 LA DECISIÓN DE REVISAR EL PLAN DE 1971. EL PLAN COMO PROCESO. 80 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 3.2 LA DECISIÓN DE REVISAR EL PLAN DE 1971. EL PLAN COMO PROCESO. INTRODUCCIÓN El Plan General de Málaga de 1983 fue la consecuencia de una situación social y política que requería de un amplio consenso para establecer una paz social que permitiese la transición hacia la democracia en España. Para transformar la sociedad, era necesario actuar sobre la infraestructura que la soportaba. Por ello, la ciudad y sus problemas, se convirtieron en el campo de acción sobre el que desarrollar políticas y acuerdos que mejorasen la calidad de vida de la ciudadanía. Los Planes Generales, y el de Málaga en concreto, se convirtieron en instrumentos normativos que, más allá de recoger las determinaciones formales y jurídicas de un modelo de ciudad, formaban parte de un dispositivo para la construcción material de la ciudad y de una nueva sociedad a través de ésta. Desde esta perspectiva histórica, no es posible considerar el Plan de Málaga como un documento aislado redactado por un equipo técnico, sino que sólo se puede entender y valorar desde la consideración de todos los actores que lo hicieron posible, y considerando las prácticas, saberes y relaciones aprendidas por todos sus actores a lo largo de todo el proceso. El Plan General de Málaga fue un documento urbanístico de consenso colectivo entre todos los agentes sociales que provocaron y participaron en su redacción, tramitación y aprobación. Así considerado, el PGOU83 supuso para Málaga, el punto de arranque de un proyecto urbanístico que pretendía consensuarse colectivamente, para convertirse en la referencia legítima y potente del proyecto futuro de la ciudad. El desarrollo del Plan General de Málaga de 1983 no puede entenderse por tanto, sin la concurrencia de los principales protagonistas de este hecho, entendido globalmente, pues fueron sus autores –quienes lo promovieron, quienes lo redactaron, quienes realizaron su seguimiento y aprobación, y quienes participaron en él-, los que le confirieron el carácter específico que lo diferencia de otros planes contemporáneos. Y es que, el Plan, en tanto que parte de un dispositivo desarrollado para el control de la construcción de la ciudad, no es considerado en esta investigación como un documento elaborado por actores técnicos, aunque fuesen ellos quienes lo materializasen. Fue, en nuestra opinión, la consecuencia de una situación social y política que dio como resultado la firme voluntad de sus protagonistas de transformar la sociedad, y a la ciudad como su reflejo material. Por ello la investigación sobre el hecho que dio comienzo a la redacción del documento objeto de esta tesis supone la identificación y situación en coordenadas históricas, culturales y sociales, de los principales personajes que lo hicieron posible, así como los objetivos y la intención que motivó dicho documento. 81 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 3.2 LA DECISIÓN DE REVISAR EL PLAN DE 1971. EL PLAN COMO PROCESO. 1. Cuando el arquitecto Damián Quero llegó a Málaga, de la mano del entonces presidente de la Diputación Provincial, Francisco de la Torre, trajo consigo todo un discurso político y cultural aprendido de sus años en la Escuela de Frankfurt estudiando sociología, y de sus contactos con Eduardo Leira, compañero de estudios en Madrid, y con Manuel Solá-Morales, profesor de Leira en sus años de estudios en Barcelona. A través de Leopoldo del Prado, abogado laboralista y militante del Partido Comunista en la clandestinidad, Quero, Moreno y Seguí toman contacto con el movimiento vecinal malagueño participando activamente en el asesoramiento técnico de las asociaciones de El Palo, Pedregalejo y Trinidad-Perchel. Quero elevó esta participación a Eduardo Leira, arquitecto muy activo en las reivindicaciones vecinales de Madrid y muy vinculado al aparato político del Partido Socialista, y a Joaquín Martínez Borkjman, abogado laboralista muy vinculado a la izquierda cordobesa. A partir de entonces, Quero, Moreno y Seguí tomaron la decisión de presentarse a las elecciones de la Junta de Gobierno del Colegio de Arquitectos, con el objetivo de convertirlo en una plataforma de defensa de las reivindicaciones vecinales. La presencia de estos tres arquitectos en el gobierno del Colegio de Arquitectos de Málaga, consolida entre ellos una estrecha relación personal y profesional que les llevará a iniciar las primeras acciones profesionales reivindicativas sobre los problemas de la ciudad. Damián Quero había iniciado en la Diputación Provincial una estrategia urbanística innovadora en sus planes comarcales; Salvador Moreno se instalaba profesionalmente en Málaga en compañía del arquitecto Francisco Peñalosa, y realizaba diversos trabajos para la Diputación en los que analizaba tipológicamente varios municipios de la provincia, además de desarrollar su labor profesional en la costa y la ciudad de Málaga; y José Seguí que trabajaba en su despacho profesional, creó la comisión de cultura del Colegio de Arquitectos con la edición de la colección “Cuadernos de la Comisión Cultural (C.C.C.)” y el montaje de las primeras exposiciones de arquitectura en la ciudad, como la del Grupo GATEPAC, Gaudí y su obra, o la realización del cortometraje de carácter crítico “Málaga y la Costa del Sol” con Miguel Alcobendas, entre otras iniciativas culturales. Todas ellas estaban coordinadas con las Comisiones de Cultura Nacionales lideradas por el arquitecto Salvador Tarragó en el Colegio de Arquitectos de Barcelona, lo que permitió abrir un canal de conexión de Málaga con el resto del panorama cultural nacional. Tras ganar las elecciones al Colegio de Arquitectos, con Quero como presidente, Seguí como tesorero y Moreno como vocal, el Colegio presentó una alegación al Proyecto de Ensanche de la Calle Jaboneros del barrio de la Trinidad, propuesto por el gobierno previo a las primeras elecciones municipales presidido por el alcalde Luis Merino Bayona, de la UCD. Así mismo, el Colegio de Arquitectos realizó un informe sobre el estado del sector inmobiliario en la provincia y sus repercusiones en la economía malagueña, denominado “Informe Málaga: la crisis actual del modelo de crecimiento a partir del sector turístico inmobiliario. Análisis de las medidas propuestas para su gestión”, en el que participaron intelectuales comprometidos con la izquierda como Luis Felipe Alonso-Teixidor, Carlos Ferrán, Eduardo Mangada, Jesús Gago, Eduardo Leira, Mercé Sala o Ignacio Solana Madariaga entre otros. Como resultado de estas actuaciones y una actitud claramente reivindicativa, se propuso una moción de censura que les obligó a abandonar la Junta Directiva. Sin embargo, la alegación y la reivindicación del movimiento ciudadano de las asociaciones de Trinidad-Perchel, obligó a que el Ayuntamiento desistiera del Proyecto de Ensanche y que convocara un concurso público para redactar el Plan Especial Trinidad Perchel, el cual ganó el equipo dirigido por Quero y Moreno, con un grupo de colaboradores entre los que se encontraban Seguí y Leira entre otros. El 1 de marzo de 1979, con la Constitución ya ratificada por referéndum, se produjeron las segundas elecciones generales, de las cuales resultó ganador el partido de Adolfo Suárez, la UCD. Poco después, el 3 de abril, se celebraban las primeras elecciones municipales, las cuales representaban el momento de toma del poder en las ciudades por parte de los partidos políticos, que hasta entonces habían funcionado en la clandestinidad. La reivindicación del movimiento ciudadano había surgido años antes y había evidenciado el agotamiento del sistema político, pero también el de un sistema urbano que ejercía sobre la ciudadanía las consecuencias de la falta de planificación, de equipamientos e infraestructura básica, y el abuso de un modo de hacer en el que los sectores financiero e inmobiliario actuaban a sus anchas con la connivencia de los poderes públicos estatales y municipales. El grado de deterioro de la vida pública tenía su correlato en el deterioro o inexistencia de las infraestructuras urbanas, y era ahí, en los problemas más acuciantes y más cercanos a la población, donde la política se propuso actuar de una manera rotunda. Por ello, la crónica de la construcción de la política municipal en aquella época está inextricablemente unida a la de la construcción física de la ciudad. En muchos municipios españoles, los ganadores de las primeras elecciones locales fueron los partidos de izquierda, los cuales desarrollaron una política fuertemente municipalista frente al partido en el Gobierno del Estado, que tenía un sesgo centrado a la derecha. Así, la construcción de su política municipal se vio fuertemente influenciada, cuando no directamente dictada, por las necesidades más acuciantes de la población civil, organizada generalmente a través del movimiento vecinal de base. En Málaga, el resultado de las elecciones municipales fue de 11 ediles para el Partido Socialista Obrero Español (PSOE), 7 para Unión Centro Democrático (UCD) y para el Partido Comunista de España (PCE), y 4 82 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 3.2 LA DECISIÓN DE REVISAR EL PLAN DE 1971. EL PLAN COMO PROCESO. para el Partido Socialista de Andalucía (PSA). PSOE y PCE pactaron formando un gobierno en el que el alcalde era el socialista Pedro Aparicio, el concejal de urbanismo era el socialista José Asenjo y el concejal de vivienda el comunista Luis Asenjo. Poco después de ganar las elecciones, el día 3 de agosto de 1979, José Asenjo presentó en sesión plenaria del Ayuntamiento de Málaga una moción que constituiría el primer documento programático sobre los contenidos que debía tener el nuevo Plan General municipal. El Acuerdo de Revisión fue adoptado no obstante, por la Corporación anterior en la que Luis Merino ejercía de alcalde por la UCD. Esta premura da cuenta de la importancia que tenía para la nueva corporación la política urbanística dentro de los objetivos del nuevo gobierno. El Plan que el consistorio se proponía revisar era el Plan General vigente desde 1971, redactado por Eduardo Caballero Monrós y Rafael Álvarez de Toledo, denominado Plan General al Este del Río Guadalhorce, que se completaba con el Plan General al Oeste del Río Guadalhorce de 1970 redactado por Riesgo y Morales, que incluía toda la zona en torno al aeropuerto y Torremolinos. 2. El Plan de 1971 se había redactado bajo la influencia de la Carta de Atenas, cuando ya en los ambientes más avanzados de la cultura urbanística europea se estaba produciendo una fuerte crítica hacia el modelo funcionalista de la zonificación. Lo cierto es que el Plan no pretendía ninguna lectura comprensiva de la ciudad, quizá porque se redactó en plena vorágine de un modelo basado en el trinomio “valoración del suelo, promoción y construcción”, como un ciclo infinito apoyado en una demanda inmobiliaria ilimitada. Con la derogación del Plan General de 1950 de González Edo por Orden Ministerial en 1964, la ciudad se quedó huérfana de una mínima normativa que situase la acción de los promotores y constructores. Por ello, en una escena de auténtica anarquía urbanística, lo que el Plan de 1971 pretendía era normativizar jurídicamente la desinhibida acción de los agentes inmobiliarios, otorgando a la acción inmobiliaria un marco jurídico fiable. “No queremos pecar de reiterativos y mucho menos en el recuerdo de desaciertos, que, dicho sea de paso, no son imputables a la Corporación municipal. Mirando al futuro, la herencia de pasados errores debemos liquidarla mediante una nueva Ordenación que establezca una situación clara, definida y completa en el orden legal en la que el Ayuntamiento recobre el control de la actividad urbanística del municipio, encauzándola convenientemente al logro de los fines sociales que debe servir, y en la que la iniciativa privada se sienta protegida y segura en sus realizaciones. De este modo habremos eliminado, en cuanto es humanamente posible las situaciones de interinidad y confusionismo, donde pululan el agio, la especulación y el atentado contra los intereses urbanísticos y sociales de la colectividad” (Caballero Monrós y Álvarez de Toledo y Gross 1971, pag. 297 Tomo III) El modelo propuesto por el Plan de 1971 era el de una “ciudad abierta” que resultó identificarse con un tipo de ordenanza Residencial Plurifamiliar, que unido a la falta de concreción de la calificación de los suelos dio como resultado unas promociones aisladas que debían articularse a través de una red arterial que ni siquiera era propuesta por el Plan, sino por el Ministerio de Obras Públicas. La confluencia de ambas circunstancias fue la de una ciudad rota, sin referentes estructurales, que había perdido gran parte de los lugares simbólicos asumidos por la sociedad gracias a las operaciones viarias o inmobiliarias que se superponían a toda lógica urbanística, histórica o topográfica. Como indicaría años después uno de sus redactores, Eduardo Caballero Monrós, en los coloquios organizados por la revista “Arquitectura” titulados “La ciudad de Málaga en el siglo XIX” publicados en julio-agosto de 1974 y recogidos algunos de ellos en la “Alegación al Proyecto de Ensanche de la Calle Jaboneros del Barrio de la Trinidad”: “Quiero reconocer también que cuando hemos hecho el nuevo Plan General de Ordenación Urbana (el de 1971) tampoco hemos prestado atención debida a la estructura urbana que vosotros habéis descubierto hoy. La más de las veces, lo que se ha querido conservar es un edificio, no la estructura y, por otro lado, lo malo que tiene la estructura del casco de Málaga es precisamente tener demasiada vitalidad, en el sentido de que la gente la utiliza.” (Delegación en Málaga del Colegio Oficial de Arquitectos de Andalucía Oriental 1975, 10) Es necesario recordar y reconocer que fue Eduardo Caballero, uno de los autores del Plan de 1971, quien participó precisamente en la redacción del Informe Málaga, encargado en 1976 por el Colegio de Arquitectos a una nómina de expertos de gran prestigio, y que desveló la estructura del modelo económico-territorial que provocó el deterioro de la ciudad que debía ordenarse, y el cual, sin ser un documento estrictamente de planeamiento, supuso la filosofía que posteriormente habría de sustentar ideológicamente el PGOU-83. Tras ser despido de su puesto en Diputación, ocasionado por la destitución de De la Torre como presidente de la Institución debido a su actitud aperturista, Damián Quero fue llamado a asumir el puesto de Director General de Urbanismo en el primer gobierno preautonómico de la Junta de Andalucía, con Plácido Fernández Viagas como presidente. Fue durante esta época cuando se comenzó a hablar de la necesidad de abordar la Revisión del Plan General de Málaga de 1971. Por recomendación del ingeniero de caminos Germán García Rosales -afín al 89 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 2.1 2.2 2.3 2.4 CAPÍTULO 3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 CAPÍTULO 4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 CAPÍTULO 5 EL HORIZONTE DEL PLAN: LA METODOLOGÍA 90 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 3.3 EL HORIZONTE DEL PLAN: LA METODOLOGÍA Perchel, les permitió programar unas medidas para la redacción de un Plan que dejaba de lado la ingenuidad de las bondades de la participación ciudadana, en la que en ocasiones los intereses particulares o políticos invalidaban o paralizaban los análisis urbanos y estructurales. Por ello, la planificación del modo en que esa participación debía llevarse a cabo a través de una estructura organizada y jerárquica de objetivos, fue una gran aportación a la cultura del urbanismo y a la práctica de la gestión urbana, que sin embargo con el tiempo, se han abandonado. La pérdida de la fe en la capacidad transformadora del planeamiento, se debe quizá, a la luz de nuestra investigación, a la ruptura entre programa, metodología de negociación, y propuestas. Sólo desde la consideración de todos estos elementos es posible recuperar el valor de las potentes herramientas que el planeamiento urbanístico tiene para la transformación de la ciudad. Un documento que sólo es considerado como instrumento propositivo al margen de los deseos y voluntades de una ciudadanía y de unos legítimos intereses económicos, no podrá tener nunca la capacidad ejecutiva que tuvo el Plan de Málaga de 1983. INTRODUCCIÓN El proceso del encargo del Plan General se inició en Málaga con la encomienda de la redacción de una Metodología a los arquitectos afines al equipo de Gobierno municipal que ganó las elecciones de 1979. Este documento, considerado en esta investigación como parte del propio documento del Plan por lo que supone de avance de objetivos del mismo, aporta luz para una comprensión ampliada del PGOU-83, al ofrecer las claves de las esperanzas que sobre él se vertieron, y para verificar los resultados obtenidos. La “Propuesta metodológica para la revisión y adaptación del Plan General de Ordenación Urbana de Málaga” proponía la elaboración de un Plan que fuese un prototipo para el aprendizaje de prácticas y relaciones, con el objetivo de actuar sobre la ciudad. Se pretendía que la Revisión del Plan de 1971 que concluiría en el PGOU-83, fuese el primer Plan de las propuestas ejecutadas. A pesar de la gran cantidad de planeamiento desarrollado en Málaga desde el siglo XIX, ningún Plan había tenido la capacidad ejecutiva de transformar la ciudad con base en sus propuestas proyectuales. El plazo propuesto para la redacción del Plan, debido a la perentoriedad de las problemáticas a resolver, se planteaba de dos años. Para poder llevar a cabo este reto, era necesario incorporar al proceso de redacción, a todos los agentes implicados en el desarrollo de la ciudad. Así, la participación no era concebida como forma de legitimación del proceso urbanístico, sino como un instrumento estructural para la ejecución de las propuestas. El objetivo era institucionalizar el aprendizaje en la participación del movimiento vecinal durante los años anteriores, y pactar de antemano las soluciones propuestas con los promotores inmobiliarios, además de incorporar a todos los organismos necesarios para el arbitrio de las propuestas realizadas, como los organismos profesionales, las asociaciones de empresarios, etc. Para hacer esto posible, era necesario crear estructuras de contacto entre el equipo redactor y los agentes participantes, garantizando el protagonismo público a través de la creación de una Oficina del Plan que redactase el documento desde dentro de la estructura municipal. La condición de no paralizar los procesos urbanísticos devenidos del Plan vigente de 1971, se resolvería con un contacto constante entre los técnicos municipales y los redactores del Plan, para ir validando o corrigiendo, a través de medidas cautelares, los desarrollos en marcha. Desde la Metodología presentada, el Plan era considerado verdaderamente como un dispositivo en el que ensayar saberes, formas de relación, prácticas y normas que permitiesen transformar la ciudad desde un proyecto acordado y posibilista en el que la gestión iniciada con los actores urbanos, tuviera continuidad a través de un organismo municipal, tras la aprobación del documento administrativo. La experiencia de los redactores de la metodología en el Plan Trinidad 91 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 3.3 EL HORIZONTE DEL PLAN: LA METODOLOGÍA 1. Es importante para esta investigación ahondar en la propuesta metodológica que se redactó para la elaboración de la Revisión del Plan de Málaga, pues encontramos en ella las claves de la redacción del Plan y el posicionamiento de los redactores frente a un documento administrativo que no sólo afronto el proyecto integral de la ciudad, sino que lo materializó. Es necesario recordar que hasta la fecha, los documentos de planeamiento general en España se habían redactado en un contexto político autoritario que imponía o toleraba unas normas de actuación orientadas a facilitar la acción inmobiliaria, y bajo la influencia de un modelo “cientifista” que legitimaba sus propuestas en datos abstractos sobre estructuras y sistemas que pocas veces se relacionaban entre sí y mucho menos con la realidad palpable de la vida de los ciudadanos. Por ello, el equipo de Gobierno municipal, encargó a Damián Quero y a Salvador Moreno, en colaboración con Manuel Solá-Morales, Eduardo Leira, José Seguí y Alfonso Peralta, un documento donde se expusiese la metodología necesaria para llevar a cabo los trabajos del Plan. Dicha metodología era un informe que se denominó “Propuesta metodológica para la revisión y adaptación del Plan General de Ordenación Urbana de Málaga”, fue entregado el 23 de octubre de 1979 para su presentación al Pleno Municipal. La experiencia de Damián Quero, Salvador Moreno y José Seguí en la operación de Trinidad-Perchel y en otras como la del apoyo a los movimiento vecinales de Pedregalejo para la protección de las playas, fue básica para no imbuirse de ingenuidad procedimental. El problema era grave, la solución debía ser efectiva y las herramientas debían considerar a los agentes urbanos. Este espíritu llevó a plantear una técnica para la elaboración de los trabajos del Plan, como “prototipo” en el que el acuerdo con estos agentes debía ser parte fundamental de un proyecto urbano colectivo, y donde el objetivo del Plan debía ser el de actuar sobre la ciudad existente para paliar los problemas estructurales que afectaban a la población. Tal objetivo no sería posible sin el apoyo del equipo de Gobierno municipal, por lo que la redacción se planteaba “desde dentro” de la estructura municipal y con el apoyo de ésta, si bien con un equipo específico contratado para ello. La redacción del Plan no debía ser un hecho aislado, sino la primera etapa de un proyecto más ambicioso: el de la transformación efectiva de la ciudad. Por eso, la redacción del Plan se concebía como un aprendizaje en el que ciudadanos, agentes sectoriales y productivos, técnicos redactores, técnicos municipales y políticos, deberían encontrar una forma de relación avocada a continuar más allá de la formulación del Plan, con el objetivo de ejecutar sus propuestas una vez aprobado. El Plan debía ser, según la Metodología, un instrumento programático cuyo propósito fuese el de adecuar los crecimientos urbanos y las actividades al nuevo contexto económico y social. Un documento que debía dirigir su mirada a la ciudad existente en una actitud de crítica colectiva, cuya finalidad fuese la integración y complexión de la trama urbana existente. Para que este ambicioso objetivo fuese real y no una pura retórica en lo que a la recomposición de la ciudad existente se refería, la Metodología hacía especial énfasis en una participación pública real, que sirviese de aprendizaje colectivo para institucionalizar toda la fuerza que el movimiento vecinal tuvo antes de la Democracia. Esto sería posible, según los autores, si se enfocaba la actividad urbanística como un auténtico proceso de gestión acordada –tal y como se había planteado en el Plan Especial de Trinidad Perchel-, más que de planificación. La Revisión suponía además la oportunidad de realizar una lectura “progresista” del Plan anterior gracias a la aplicación del contenido de la Ley del Suelo, a través del protagonismo municipal. Esta idea, que no sólo lideró la redacción del Plan de Málaga, fue reconocida desde Italia, cuando Maurizio Marcelloni reconocía: “España ha elegido, por el contrario, una vía distinta: no la ya un poco anacrónica del “más Estado que mercado”, sino la más moderna del “mayor protagonismo público” en relación con el mercado. Y entre los instrumentos de este protagonismo está, ciertamente, el planeamiento urbanístico” (Marcelloni 1992) Por ello, la Metodología resultó ser un auténtico manifiesto de intenciones en el que se planteaba un enfoque abierto pero a la vez definido, más que la suma de unos pasos, aunque éstos también se incluían. El plan de trabajo era una propuesta tentativa que podía modificarse en función del conocimiento de la ciudad que se fuese adquiriendo durante el proceso de análisis, el cual tenía la función “real” de conocer y comprender la gestación de los problemas urbanos que se debían resolver. En este sentido, aunque se exponía una suerte de 12 temáticas a tratar en el análisis de la ciudad, lo importante era la consideración de los temas generales de planeamiento y su relación con los temas específicos de Málaga. Interesaba la interrelación de los procesos más que los datos específicos de cada temática definida. El enfoque que el Informe Málaga había planteado acerca de la relación directa entre los problemas generados globalmente y las consecuencias sufridas localmente, quedaba patente en esta metodología que aspiraba a identificar las piezas de ese engranaje articulador de dos realidades diferentes en escala, con la aspiración de poder actuar sobre ellas de una manera definitivamente eficaz. “En definitiva, se trata de establecer un Plan flexible en cuanto a la futura concreción y modificación del modelo de crecimiento, pero básica y afinadamente programático” (Quero y Moreno 23 de octurbre de 1979, 25) Las temáticas a tratar en los estudios de análisis urbano se referían a 92 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 3.3 EL HORIZONTE DEL PLAN: LA METODOLOGÍA la vivienda, la demografía y la estructura social, los usos del suelo, el grado de urbanización, la relación entre parámetros urbanísticos como densidad o altura con la calidad de la vida urbana, el turismo, el transporte y la relación entre los fragmentos urbanos inconexos, el abastecimiento urbano y el conflicto con el regadío del valle del Guadalhorce, o el déficit de equipamientos públicos en los barrios. Pero el énfasis se fijaba en la interpretación de la estructura que articulaba todas estas temáticas con el objetivo de adelantar las claves para una transformación futura. Se trataba de avanzar la evolución del mercado –que entendían vinculado fundamentalmente a causas exógenas-, para prever mecanismos de acción para la intervención municipal. Con este objetivo, aunque las determinaciones del Plan debían atender a la adaptación a la nueva ley del suelo, la Metodología proponía definir las bases de una nueva política urbana que se apoyaría en varios puntos. 1. La intervención en el mercado del suelo. Para ello era necesario definir no sólo los usos globales de los ámbitos de planeamiento, tal y como había hecho el plan anterior, sino también los usos específicos con la intención de definir políticas municipales. La nueva ley del suelo dotaba de varias herramientas útiles para esta finalidad: la convocatoria de concursos para la redacción de los Programas de Actuación Urbanística en el suelo urbanizable no programado; la reserva de viviendas de protección oficial con precio tasado en los suelos urbanizables programados; la constitución de un Patrimonio Público del Suelo; la posibilidad de la cesión del derecho de superficie –que no de propiedad del suelo-. 2. Formular propuestas realistas para el mercado de la vivienda. El problema de la falta de ésta no se resolvía, según los redactores de la Metodología, ofertando más suelo exclusivamente. Si se consideraba la insolvencia económica de la población, se hacía necesario proponer medidas encaminadas a la rehabilitación del parque inmobiliario existente. Ya se esbozaba aquí la oportunidad de que se planteasen en el futuro, instrumentos para una política de rehabilitación por parte del Gobierno autonómico. 3. Reutilización de la infraestructura y el parque inmobiliario existente. La crisis del modelo urbanístico del Movimiento Moderno hacía enfocar las actuaciones hacia el aprovechamiento y la terminación de los recursos, más que hacia el planteamiento de un modelo utópico inalcanzable. Se trataba de establecer propuestas realistas a través de un programa de actuación y financiación que tuviese carácter vinculante. Para ello era necesario el acuerdo con los agentes inmobiliarios, los cuales debían ser incorporados como parte activa en el proceso de participación del Plan. 4. La redistribución de las rentas inmobiliarias. El concepto del Aprovechamiento Medio recogido por primera vez en la Ley del Suelo, establecía la obligatoriedad de ceder a la administración local el 15% del aprovechamiento generado por la comunidad, a través del acto de la clasificación urbanística. La diferenciación entre suelo urbanizable programado y no programado permitía planificar el desarrollo inmobiliario y penalizar aquellos suelos que fuesen retenidos con objetivos especulativos. Los redactores de la Metodología tenían una idea clara de partida. Una idea que quizá constituya la base del éxito del PG-83, un documento que deberá pasar a la historia del planeamiento municipal de Málaga, como el primer Plan de las propuestas realizadas. La política urbana del Plan debía basarse en la capacidad técnica, gestora y financiera de la administración actuante. La redacción del Plan se proponía como una etapa de aprendizaje para el desarrollo y la gestión de las propuestas recogidas en él. El Plan no era sólo un documento propositivo: era un documento ejecutivo. “En definitiva, el Plan no sólo deber explicitar las diferentes políticas a aplicar, sino que ha de contener y desarrollar sus correspondientes instrumentos”(Quero y Moreno 23 de octurbre de 1979, 22) Por ello el Plan debía elaborarse desde dentro de la estructura municipal, para lo que se planteaba la constitución de una Oficina de Redacción del Plan que sirvieses de apoyo a la gestión urbanística municipal durante el tiempo de la redacción del mismo. Esta oficina, aunque no se reconocía explícitamente en la Metodología, estaba avocada a convertirse, por las competencias que la propia Metodología le otorgaba en cuanto a la redacción y a la coordinación de los agentes internos y externos al Ayuntamiento, en el embrión de la futura Gerencia de Urbanismo municipal. Hay que tener en cuenta que durante el periodo de redacción del nuevo Plan, los técnicos municipales debían aplicar el Plan vigente de 1971, por lo que la transferencia de resultados de la Oficina del Plan era fundamental para evitar la ejecución de proyectos que invalidasen las propuestas del nuevo Plan. Por ello, la Metodología planteaba modificar lo menos posible el Plan vigente, excepto cuando fuesen motivos de urgencia, los cuales se resolverían mediante la suspensión de licencias o en casos más graves, mediante la figura de la Modificación de Elementos, figura de planeamiento recogida por la Ley del suelo cuya tramitación y alcance eran similares a los de la redacción de un nuevo Plan, sólo que con el objetivo de modificar puntualmente alguna de las determinaciones de un Plan General. Es interesante comprobar la fe que el equipo redactor de la Metodología tenía en la capacidad de gestión de la Administración Autonómica, una vez que ésta adquiriese las competencias delegadas en urbanismo y ordenación del territorio. Capacidad, que hay que recordar, no se ha manifestado desde que la Junta de Andalucía ha asumido las competencias urbanísticas. 93 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 3.3 EL HORIZONTE DEL PLAN: LA METODOLOGÍA “El recurso a este mecanismo de indiscutible complejidad administrativa, viene facilitado por el hecho de la inmediata transferencia a la Junta de Andalucía de las competencias de intervención en este trámite, que hoy depende del MOPU centralmente. Ello nos hace suponer una mayor agilidad en la tramitación descentralizada de estos procesos de modificación del Plan vigente, que en todo caso habrá de reducirse a lo absolutamente imprescindible.” (Quero y Moreno 23 de octurbre de 1979, 27) No obstante, en coherencia con el espíritu realista del documento, se proponía más bien establecer criterios de interpretación dentro de los límites normativos del propio Plan 71. Para hacer ejecutiva la relación con los servicios municipales, la Metodología proponía una serie de etapas en la redacción del Plan, que permitiesen administrar una transición entre un Plan y otro, y facilitar las actuaciones a los técnicos municipales. Es necesario recordar que los planes redactados hasta la fecha no contenían las mismas determinaciones programáticas que la Revisión planteada. Se trataba de afrontar la redacción de un Plan desde hipótesis a comprobar, a partir de los datos recabados. Por eso, la propuesta de etapas se centraba en la flexibilidad del modelo, aún definiendo los contenidos a tratar. En este sentido, la información sobre los aspectos a analizar en la ciudad –vivienda, suelo, infraestructuras, economía, equipamientos, turismo…- debía ser dinámica y permitir a la vez un diagnóstico zonal por barrios, pero también estructural de la ciudad en su conjunto. 2. La Metodología proponía cinco etapas, más una etapa “cero”, destinada a poner en marcha la Oficina de Redacción del Plan. Ésta la configurarían dos arquitectos, un jurista o economista y el jefe del Servicio Municipal de Urbanismo. La primera etapa tendría como objetivo establecer un primer diagnóstico zonal y la definición de medidas cautelares para las situaciones más comprometidas por el desarrollo del Plan 71. Aunque se trataba de evitar la suspensión en aquellas zonas con actividad urbanística, a través de la definición de criterios transitorios de crecimiento, en el caso de una gran degradación de las condiciones urbanas, se proponía la toma de medidas cautelares. Así mismo, se proponía la delimitación del suelo urbano, con el objetivo de definir pero también fiscalizar las actuaciones por parte del Ayuntamiento. En la segunda etapa, se proponía un diagnóstico estructural para la ciudad, así como unas normas de actuación por barrios en el caso de que se hubieran tomado medidas cautelares. Se planteaba también en esta etapa el inicio de la redacción de unas nuevas ordenanzas. En la tercera etapa se planteaba la revisión de la primera propuesta de ordenanzas y el estudio de los análisis sectoriales. Era una etapa concebida fundamentalmente como tiempo de trabajo interno del equipo redactor, a pesar de que se continuaba manteniendo el contacto con los agentes vecinales para la discusión del diagnóstico zonal. La etapa número cuatro terminaba con la presentación de unas nuevas ordenanzas y con una normativa transitoria para los suelos en desarrollo de los Planes Parciales devenidos del Plan 71. Era el momento de la corrección de los criterios transitorios de crecimiento diagnosticados en la primera etapa, de contrastar la coherencia entre los diagnósticos zonales y las propuestas del Plan y de introducir la dimensión de los agentes exógenos. Todo este trabajo de análisis y propuestas, se presentaba en la figura del Avance recogida en el artículo 125 del Reglamento de Planeamiento, el cual debía ser expuesto al público para su conocimiento y discusión. La última etapa propuesta por la Metodología constituía la propia redacción del Plan, con la elección final de alternativas tras el debate público del Avance, la definición de políticas e instrumentos de intervención municipal y la elaboración del Programa de actuación. 3. Por ello, entre los condicionamientos básicos que la Metodología establecía, se encontraba el de la premura en acabar un documento que se concebía como instrumento formal y jurídico. El plazo considerado era de dos años, y el objetivo el de convertirse en un programa para la política municipal urbana, antes que en un modelo territorial. “Puede plantearse aquí la discusión sobre la conveniencia, y aún la posibilidad, de establecer en dos años un Plan General formulado como “modelo territorial”, o si por el contrario sería más conveniente y adecuado a la situación, limitarse a tener en el plazo indicado un programa municipal de política urbana.” “(Quero y Moreno 23 de octurbre de 1979, 24-25) Este objetivo sería posible sólo con la incorporación de un agente fundamental en el trabajo de redacción: las asociaciones de vecinos. El documento partía de un reconocimiento de la actividad vecinal predemocrática y del ensayo que supusieron estas organizaciones civiles en una forma de democracia directa. “Por eso, lo que más nos interesa considerar al hablar de participación pública es su aspecto más novedoso, el más controvertido y polémico y el que, en definitiva, confiere mayor sentido político a la redacción del nuevo Plan de Ordenación de Málaga: la participación del usurario de la ciudad, 94 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 3.3 EL HORIZONTE DEL PLAN: LA METODOLOGÍA [34] Propuesta metodológica para la revisión y adaptación del Plan General de Ordenación Urbana de Málaga. 95 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 3.3 EL HORIZONTE DEL PLAN: LA METODOLOGÍA [35] Propuesta metodológica para la revisión y adaptación del Plan General de Ordenación Urbana de Málaga. 96 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 3.3 EL HORIZONTE DEL PLAN: LA METODOLOGÍA [36] Propuesta metodológica para la revisión y adaptación del Plan General de Ordenación Urbana de Málaga. 97 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 3.3 EL HORIZONTE DEL PLAN: LA METODOLOGÍA [37] Propuesta metodológica para la revisión y adaptación del Plan General de Ordenación Urbana de Málaga. 98 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 3.3 EL HORIZONTE DEL PLAN: LA METODOLOGÍA [38] Propuesta metodológica para la revisión y adaptación del Plan General de Ordenación Urbana de Málaga. 105 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 2.1 2.2 2.3 2.4 CAPÍTULO 3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 CAPÍTULO 4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 CAPÍTULO 5 INFLUENCIAS 106 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 3.4 INFLUENCIAS. intervención con base en un estudio de la morfología y la evolución histórica de la ciudad, agrupando procesos y calificando el territorio en función de su capacidad de transformación. Así, a través del grafiado de los procesos tipológicos, era posible llegar a un diagnóstico de los problemas urbanos, para desde ahí, proponer una metodología basada en propuestas estratégicas que debían responder a objetivos políticos. Estos objetivos, según el Contra-Plan, debían ser, la apropiación pública de las plusvalías generadas por la acción inmobiliaria, la calificación y ordenación del área de intervención, y la subsanación de déficits de infraestructuras. El PGOU-83 supo incorporar estas ideas en un Plan de mayor alcance, pues la dimensión municipal permitía, y a la vez exigía, un mayor despliegue de medidas para intervenir en la ciudad. Pero la acción del PGOU-83 a través de la clasificación de suelo, la calificación, y la culminación del viario medio y la recualificación urbana a través de la estratégica localización de equipamientos, puede considerarse una forma de continuidad de la metodología propuesta por el Contra-Plan de la Rivera. El concurso de 1976 del Actur de Lakua en Vitoria, supuso un debate académico y profesional a nivel nacional, sobre el modo de acometer los crecimientos urbanos, en un momento en el que ya se ponía en tela de juicio el método del Movimiento Moderno. De entre todas las propuestas, las de Ferrán y Mangada, y las de Solá-Morales y Moneo, supusieron las mayores aportaciones disciplinares, en tanto que lideraron dos formas de concebir la manzana y sus posibilidades tipológicas. Frente a la utilización de ésta como medio para extender una ciudad a la que se le debían devolver sus atributos urbanos, la propuesta de Solá-Morales y Moneo, supuso la interpretación de los crecimientos como fragmentos de una estructura territorial que debía ser articulada. Las posibilidades tipológicas de la manzana eran concebidas por sus facultades para crear tipologías residenciales, más que tramas urbanas. Málaga, que nunca contó con un auténtico ensanche, encontró en el enfoque territorial de las propuestas de Solá-Morales y Moneo, una mayor sintonía con una problemática urbana que exigía tratar los barrios degradados y desarticulados, como fragmentos de un espacio que era necesario ordenar desde una escala urbana y territorial. El Plan de Málaga de 1950 de José González Edo, significó para los redactores del PGOU-83, el último eslabón de la cultura urbanística en la que era posible apoyar el salto que la ciudad de los 80 debía dar hacia el futuro. El Plan de 1950 y la figura de su autor, fueron para los redactores del PGOU-83 un importante referente cultural que ejerció una gran influencia, por la reconciliación que facilitó con las tesis del Movimiento Moderno. No se trataba de imitar el modo en que este Plan había actuado en la ciudad, sino de desvelar las claves que éste fue capaz de identificar para darles continuidad a través de las propuestas del PGOU-83. Finalmente, el Plan Trinidad Perchel, significó para los redactores del INTRODUCCIÓN: El PGOU-83 no puede entenderse sin la consideración del principio de autor, y en este sentido, las influencias culturales y urbanísticas que los redactores del mismo tuvieron, y reconocieron. Todas ellas participan del movimiento cultural contemporáneo y se refieren a los proyectos más representativos del momento, tanto a nivel nacional como internacional. Esta enumeración propone los aspectos que la investigación ha identificado en su relación directa con la metodología y las propuestas del Plan. Obviamente no son todas las referencias, pues existía un debate amplio a nivel cultural del que los redactores participaban activamente, pero a través de ellas podemos comprender mejor el alcance de la influencia de la cultura urbanística de la época en los autores del Plan. El aprendizaje del Plan de Bolonia de 1969, en el modo de concebir los centros históricos más allá de su valor cultural, para ser interpretados como bienes urbanísticos y económicos que ordenan el territorio, puede ser rastreado en el valor estructural que el PGOU-83 otorga al centro histórico de Málaga, vaciado por aquel entonces de todo su contenido estratégico y arquitectónico. Actuar en la ciudad significaba descubrir el pasado para lanzar desde el presente, la ciudad hacia el futuro. Esto exigía un profundo conocimiento de los procesos históricos que habían generado la evolución de la ciudad, a través de la investigación en fuentes históricas. El PGOU-83 reconoce esta indagación, incorporando a su análisis toda la tradición de planeamiento histórico en la ciudad. La muestra “Roma Interrotta” llevada a cabo por la municipalidad de Roma en 1978, en la que participaron los principales representantes de la cultura arquitectónica europea y americana, significó para los redactores del PGOU-83 una gran influencia visual, y un método para combatir el bloqueo que suponía actuar sobre una ciudad frustrante por la gravedad de los problemas que la aquejaban. El dibujo, como herramienta de expresión de ideas, otorgaba a los arquitectos una instrumentación gráfica que permitía recuperar la utopía del urbanismo a través de la ideación de la forma arquitectónica. La influencia que esta muestra tuvo en toda una generación de arquitectos a nivel internacional, se dejó notar también en el Plan de Málaga. Los esquemas propositivos de trabajo y los dibujos elaborados para el Avance del Plan con el fin de transmitir a la ciudadanía las propuestas del Plan, muestran esta evidente influencia, que más allá de ser formal, contiene una componente cultural y conceptual en la que el dibujo se recupera como método proyectual, después de la herencia del Movimiento Moderno. El “Contra-Plan” de la Rivera de 1971 en Barcelona, propuesta elaborada por Manuel Solá-Morales y el Laboratorio de Urbanismo de Barcelona, aportó al PGOU-83 la reflexión sobre las competencias del planeamiento en la morfología urbana. El método desarrollado en este proyecto, consistía en cartografiar los fragmentos urbanos del área de 107 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 3.4 INFLUENCIAS. PGOU-83 y para el conjunto de los actores que intervinieron en él, el aprendizaje de un modo de actuar en los procesos de planificación urbanística. Surgido, al igual que el Contra-Plan de la Rivera, como respuesta vecinal a una intervención municipal sobre el tejido histórico de la ciudad, este Plan articuló en torno a sí una serie de actuaciones, como la Alegación del Colegio de Arquitectos, el apoyo de los profesionales al movimiento vecinal, y la negociación con los agentes políticos e inmobiliarios con el objetivo de resolver los problemas generados en el área de intervención. El Plan supuso pues, el ensayo de una forma alternativa de actuación a través del dispositivo que supone el planeamiento como forma de control político sobre la ciudad, la economía urbana y la vida de sus habitantes. La gestión y las propuestas arquitectónicas como forma de verificación de las distintas posibilidades de intervención, además del profundo conocimiento de las claves históricas del ámbito y de las posibilidades normativas de la nueva Ley del Suelo, representaron un importante laboratorio en el que se ensayó una metodología de acción que después sería trasladada al desarrollo del Plan General. 108 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 3.4 INFLUENCIAS. 1. CONTEXTO NACIONAL E INTERNACIONAL. • El Plan del Casco Histórico de Bolonia. En 1969 se aprobó el Plan de Restauración del Centro Histórico de Bolonia, en Italia. Este hecho supuso un punto de inflexión en el modo de entender y gestionar el urbanismo y en concreto los centros históricos de las ciudades europeas y especialmente las mediterráneas. El Plan Bolonia fue elaborado esencialmente por la sección técnica del Ayuntamiento y simbolizó en aquel momento el compromiso que las administraciones públicas podían adquirir en la responsabilidad de una planificación urbanística orientada a la ciudadanía y no sólo a los agentes económicos habituales. Fue reconocido internacionalmente y recibió la medalla de oro del Centro Internacional de Investigación sobre las Estructuras Ambientales Pio Manzu, el 28 de septiembre de 1969. La trascendencia de este Plan se debía al hecho de que representaba un nuevo modo de actuar en el caso de los centros históricos euromediterráneos, ya que su problemática era la habitual en la mayor parte de las ciudades históricas compactas del sur de Europa. Además, el hecho de que Italia contase con tan importante patrimonio arquitectónico en sus ciudades, hacía que desde allí la reflexión fuese especialmente relevante para el resto del continente y en especial para España. A finales de los años 60 la problemática de los centros históricos era común y generalizada. Las ciudades históricas habían sido, en el caso euromediterráneo, el primer modo de división del campo y la ciudad, el lugar de la primera especialización. Con la llegada de la Revolución Industrial las ciudades se convirtieron en áreas funcionales donde se alojaba la industria y donde se hacinaban las primeras oleadas de inmigrantes rurales que comenzaron a convertirse en la mano de obra de este nuevo sistema económico. A medida que los problemas de la ciudad se iban complejizando, las fábricas salieron del área urbana consolidada para buscar localizaciones más amplias y alejadas. De este modo se fue configurando un territorio desestructurado y desequilibrado en el que grandes bolsas de áreas residenciales iban colocándose alrededor de la ciudad dejando zonas vacías y generando un policentrismo funcional desequilibrado. Los centros históricos en manos de la burguesía emprendedora, pasaron a convertirse en el lugar de intercambio y consumo en el que se aplicó la lógica del máximo aprovechamiento económico. Para ello era necesario desalojar a la población que habitaba estos lugares, que pasaron a convertirse en espacios de gran valor estratégico debido a su privilegiada ubicación central. Este proceso implicaba la destrucción del patrimonio cultural y arquitectónico de las ciudades históricas, ya que la adaptación a los nuevos usos demandados no era fácil. Como consecuencia de todo ello, durante la década de los 50 y los 60, en Italia se produjo un gran debate académico y político que llevó a gran parte de los profesionales a tratar la rehabilitación del patrimonio arquitectónico desde un punto de vista exclusivamente conservacionista. El Informe de Venecia de la Unesco de 1969 llegó a aceptar como norma una serie de investigaciones académicas basadas en proyectos de carácter higienista que clasificaban cronológicamente los edificios del interior de los barrios, con el objetivo de acometer actuaciones de vaciado y descongestión. Sin embargo, con la modificación del marco legislativo llevado a cabo en Italia a finales de los 60, se vio la oportunidad de revisar desde una perspectiva global la problemática de los centros históricos. El Plan Bolonia supuso la primera y más arriesgada apuesta por llevar a la práctica un nuevo enfoque sobre la rehabilitación urbana que entendía los centros históricos, no como bienes culturales, sino como bienes urbanísticos y económicos fundamentales en la estructuración del territorio. El documento fue publicado en España por la editorial Gustavo Gili en 1976, y supuso un punto de inflexión para los profesionales del urbanismo y la arquitectura, que encontraron en este Plan, no sólo un nuevo enfoque metodológico e ideológico, sino y sobre todo, un modelo de planificación urbanística puesto en práctica. Los autores del Plan planteaban que para llegar a proponer soluciones claras y concisas a un problema urbanístico, era necesario partir de un profundo conocimiento de la ciudad actual basado en la relación del pasado con el futuro a través del presente. (Cervallati & Scannavini, 1976, pág. 19). Desde esta posición, y teniendo como escenario histórico el fin de la ciudad industrial, la metodología analítica no podía ser otra que la del materialismo histórico. En este sentido, la descripción que se realiza de la problemática urbana del centro histórico de Bolonia, parte de su entendimiento en relación con el método de producción económica de la sociedad industrial, y la función que éste había desempeñado en este contexto. Así, la falta de funcionalidad que en ese momento experimentaba la ciudad histórica, era el resultado de una descentralización y zonificación de los “comprensorios” o áreas de suelo rústico que se originaban como resultado de la expulsión de las actividades productivas fuera de la ciudad. El capital industrial e inmobiliario hallaba en estas áreas vacantes el modo de mantener una economía basada en la explotación inmobiliaria del suelo. La construcción de las grandes infraestructuras de movilidad y de transportes necesarias para dar coherencia a este nuevo modelo de ocupación territorial estaba produciendo un gran desequilibrio espacial en el sistema de asentamientos tradicional al aplicar una jerarquía en la organización del territorio que convertía al campo en área de reserva urbana, haciéndole perder así su tradicional funcionalidad productiva. Como consecuencia de este modelo productivo, se producía el desplazamiento de la población rural, y el campo se convertía en base para la especulación inmobiliaria. En la ciudad histórica, en un contexto de crisis y degradación, se producía la expulsión de sus habitantes y su arquitectura se convertía en instrumento de rédito a CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 109 3.4 INFLUENCIAS. largo plazo y diversificación de clases, debido a la gran revalorización y escaso riesgo que suponían las operaciones de reforma urbana de las áreas centrales. Desde esta perspectiva funcional, el centro histórico adquiría para los autores del Plan, una importancia que superaba la derivada del valor arquitectónico y artístico de su patrimonio edificado. El centro histórico se definía como una unidad estructural básica de la ciudad. “Desde esta perspectiva es necesario afrontar con mayor rigor el problema de la definición del centro histórico como asentamiento donde están presentes edificios, organismos, hombres y ambientes que se pretenden conservar física y socialmente, y en el cual es necesario que estén también presentes vínculos y normas de tipo jurídico en oposición o como alternativa al funcionamiento normal del mercado” (Cervallati & Scannavini, 1976, pág. 10) Se trataba de considerar la restauración integral como un mecanismo de adaptación de la realidad física, arquitectónica, urbanística, social e histórica a las nuevas condiciones de uso demandadas. Para ello se planteaba una acción urbanística con base en una ideología política de democracia de base y autogestión ciudadana. La intervención pública debía estar orientada a impedir la especulación y a mantener el modo de vida propio de la población en las áreas históricas impidiendo su desplazamiento. La innovación fundamental al debate académico era vincular el valor del patrimonio de la ciudad histórica, no sólo a la materialidad arquitectónica y artística, sino al modo de vida vinculado a esta materialidad. Para poder trabajar sobre esta premisa, era necesario establecer un vínculo claro entre arquitectura y modos de vida. Sólo con esta información era posible realizar propuestas normativas que considerasen lo social en lo arquitectónico. Así, la metodología de trabajo del Plan Bolonia consistió en una lectura histórica y morfológica de la estructura de la ciudad existente, clasificando áreas tipológicas sobre las que fuese posible aplicar una normativa específica. De este modo se llegó a definir la integridad y la racionalidad de la ciudad antigua en su desarrollo histórico como la suma de unidades morfológicas integradas en un límite claro -normalmente amurallado-, un tejido residencial urbano, y unas emergencias arquitectónicas -que podían ser edificios o vacíos-, que otorgaban orden y estructura. Los parámetros que permitían valorar la estructura física del centro histórico eran los que definían la tipología, entendida esta como “la constancia de modos y formas de hacer y de vivir, que se manifiestan y materializan en edificios parecidos y repetidos” (Cervallati & Scannavini, 1976, pág. 28) Para poder establecer una clasificación tipológica clara sobre la que aplicar normativas específicas, el Plan identificó y clasificó tipologías estructurales, la relación existente entre tipologías arquitectónicas y edi-[43] Plan Bolonia, editado por Gustavo Gili en 1976. [42] 110 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 3.4 INFLUENCIAS. licias, y elementos emergentes que funcionaban como polos de atracción. Con todo ello fue posible establecer una propuesta proyectual sobre un centro histórico que se consideraba parte activa de la ciudad, y no objeto de rehabilitación física y especulación económica. El plan tenía la vocación de tutelar el campo de las posibilidades, estableciendo límites para la elección dentro de la consideración unitaria del plano físico y el socioeconómico. Este fue sin duda un aprendizaje determinante para los redactores del PGOU-83, pues encontraron en este caso un modelo que permitía vincular las aspiraciones del urbanismo en el plano social, con una metodología científica basada en el conocimiento de la ciudad a través de sus formas. El vínculo entre forma arquitectónica y modo de vida que establecía el estudio de las tipologías, así como la recuperación de los valores y espacios patrimoniales a través de actuaciones urbanas en la estructura de la ciudad histórica, constituían el acervo metodológico de un nuevo modo de tratar los problemas urbanos desde la disciplina arquitectónica. El resultado de este aprendizaje podemos considerar que se encuentra en las medidas establecidas por el Plan para que, a través de la redacción de un Plan Especial de Reforma Interior que desarrollase las determinaciones básicas del Plan en referencia al centro, el centro de Málaga pasase a ser un bien urbanístico y económico fundamental en la estructuración de la ciudad. Pero esta estructuración adquiere también una importancia estratégica, pues su articulación en una suerte de oferta turística de gran alcance, supera la escala municipal para convertirse en elemento de la estructura cultural del territorio turístico provincial y regional. • La Muestra “Roma Interrotta”. En la primavera de 1978, se celebró en Roma una exposición organizada por el Ayuntamiento en colaboración con 12 equipos de prestigiosos arquitectos, con el nombre de Roma Interrotta. La muestra exponía las propuestas que los 12 equipos habían realizado sobre la base del plano ochocentista de Giovanni Battista Nolli, de 1748. El plano original de la ciudad se dividió en 12 cuadrantes que fueron entregados a cada uno de los equipos para que sobre ellos, plasmasen propuestas arquitectónicas y urbanas considerando que el tiempo no había pasado desde entonces hasta el presente. Los equipos estaban liderados por los arquitectos: James Stirling, Romaldo Giurgola, Anoine Grumbach, Robert Venturi, Piero Sartogo, Aldo Rossi, Robert Krier, Constantino Dardi, Paolo Portoguesi y Vittorio Gigliotti, Michael Graves, Colin Rowe y Leon Krier. Todos ellos eran arquitectos de la vanguardia italiana, europea y americana, y convirtieron la muestra en un acontecimiento cultural de referencia para la época. Entre 1978 y 1979 fue expuesta en el Congreso Mundial de Arquitectura celebrado en la ciudad de México, en la Escuela de Arquitectura de Londres, en la Feria Internacional de Muestras de Bilbao y en la ciudad de Nueva York. En España, el acceso más generalizado a este trabajo se realizó a través de la publicación que la revista del Colegio de Arquitectos de Madrid realizó en el número de septiembre de ese mismo año, coordinado por la arquitecta Martha Thorne (Thorne, 1978), y que significó un punto de encuentro para muchos profesionales afines al contextualismo arquitectónico. El ejercicio consistía en una serie de intervenciones teóricas sobre la imagen de la ciudad del siglo XVIII, y que como otras muestras contemporáneas de finales de la década de los 70 como “Ausencia-Presencia” en Bolonia, o la reseña de la 38ª Bienal de Venecia, buscaban desde la distancia de la década que acababa, establecer una postura revisada sobre la arquitectura posmoderna. Era un ejercicio utópico, pues partía de la base de no considerar el paso de la etapa industrial de la ciudad capitalista del siglo XIX y XX. Se trataba, en las famosas palabras del alcalde romano del partido comunista Giulio Carlo Argan, de considerar que “Roma es una ciudad interrumpida porque se ha cesado de imaginarla y se ha comenzado a proyectarla (mal)” (Thorne, 1978, pág. 9) Los trabajos presentados exhibían dibujos cuidadosamente enmarcados y de un gran atractivo estético, que no solo operaban sobre las trazas del plano, sino sobre el grafismo dieciochesco de la planimetría. En ellos, los arquitectos mostraban la arquitectura como algo ideal, dibujado y separado de la complejidad y la confusión de la ciudad real. El grafismo utilizado evidenciaba una ruptura estilística y conceptual con el Movimiento Moderno, y quizá fue este el aspecto más destacado de la propuesta. En la introducción de la publicación de la revista del Colegio de Arquitectos de Madrid, Laura Thermes, de la redacción de Controspazio manifestaba el peligro de este hecho al denunciar que con esta muestra, pocos fueron los que utilizaron aquella oportunidad para llegar al centro de los problemas reales de la ciudad histórica. Ésta era considerada según la arquitecta, como un problema irresoluble sobre el que sólo se podía actuar desde la utopía o desde la imagen ideal del dibujo. “Poquísimos saben usar de una manera responsable estas ocasiones para llegar al centro de algún problema de Arquitectura. El Hecho es que la Mass-media es seducida y resulta difícil comprender que se deslumbre sin exigir contrapartida” (Thorne, 1978, pág. 8) Según la autora, a pesar del desigual resultado de las distintas aportaciones de cada equipo, apenas ninguno había valorado importantes intervenciones del siglo XX como las de Ridolfi, Libera, Muratori o Quaroni. La Roma representada era la del Grand Tour rememorado por los intelectuales y por quienes seguían viendo Roma como el mito de la CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 111 3.4 INFLUENCIAS. cuidad romántica. Ello implicaba el riesgo de volver a interrumpir la vida de la ciudad haciendo de la intervención excepcional una herramienta salvadora. La muestra reflejaba la situación histórica de la profesión. El arquitecto se había convertido desde el inicio del siglo XX en un técnico al servicio del capital cuya función era la de planificar, corregir, intervenir y proyectar la ciudad. El punto de partida planteaba la continuidad de la ciudad preindustrial y precapitalista, pero de algún modo también la continuidad de una élite profesional que tenía la posibilidad de imaginar la ciudad. La muestra ofrecía la oportunidad de volver a imaginarla, salvando dos siglos de un tipo de arquitectura y de una clase de arquitectos. La herramienta para llevar a cabo esta operación era el dibujo, la pura forma como método para alejarse de una realidad que disgustaba. Sin embargo, el riesgo que se corría con esta operación era el de establecer como método la autorreferencia a sí misma, a la imagen de la arquitectura como auténtica arquitectura. Desde esta perspectiva, la muestra de Roma Interrotta no supuso tanto un hito en cuanto a la concepción de nuevas formas de actuar en la ciudad histórica, que pasarían por proponer nuevos escenarios de diálogo y encuentro entre los agentes implicados en la transformación de la ciudad –políticos, técnicos, asociaciones vecinales, patronales de la construcción, sindicatos, etc-, sino en la forma de combatir el bloqueo de los arquitectos ante la realidad frustrante de la ciudad postindustrial. El dibujo, la forma y la imagen ideal de la arquitectura como armas en manos del arquitecto postmoderno. Pero también, el dibujo como herramienta de expresión de ideas. La sugestiva interpretación de las planimetrías históricas de los arquitectos italianos, los provocativos collages de Venturi, los evocadores dibujos de Rossi, y las sugerentes imágenes de Robert y Leon Krier, supusieron el arsenal gráfico de una época marcada por una generación de arquitectos ilusionados con la utopía revolucionaria del urbanismo. Pero la muestra también supuso un punto de inflexión en la relación de la arquitectura -o las imágenes de la arquitectura-, con los medios de comunicación. La muestra y todo lo que ello conllevó en cuanto a publicidad generalizada al gran público –exposiciones itinerantes, artículos de periódico, revistas, etcsirvió para ensayar una nueva relación entre arquitectos y sociedad basada en la imagen, y en las imágenes de la ciudad ideal. Una relación que en el PGOU-83 tuvo una gran relevancia, por la función pedagógica que esta forma de transmitir ideas a través de los dibujos, tuvo especialmente en la fase de Avance. El conocimiento la ciudad heredada y el deseo de imaginar lo que pudo haber sido con base en las planimetrías históricas de los planes que no llegaron a materializarse en Málaga, provocó en los redactores del PGOU-83 el compromiso por transmitir esas imágenes a la población a través de dibujos. Así mismo, la idea de una Roma interrumpida por la etapa del urbanis- [45] Muestra “Muestra Roma Interrotta” publicada en el número 214 de la revista Arquitectura, del Colegio de Arquitectos de Madrid, en 1978. [44] 112 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 3.4 INFLUENCIAS. mo industrial tuvo su traslado en la conceptualización del PG-83 bajo la idea de una ciudad de Málaga interrumpida desde el plano del Plan de 1950 de González Edo, por el desarrollismo de los 60 y 70, y al cual había que rescatar como última imagen de una ciudad comprensiva que no llegó sin embargo a materializarse. • El “Contra-Plan” de la Rivera. A finales de los 60, surgen en España las primeras iniciativas de “grandes reformas urbanas”, que al estilo de los “urban renewal” en EEUU o las “renovation urbaine” en Francia, ya habían comenzado a producirse en las grandes ciudades europeas y americanas. La polémica que conllevaba este tipo de actuación en el exterior acompañó estas primeras operaciones de reforma urbana en las grandes capitales españolas. En Barcelona, la gran franja costera de origen industrial localizada entre la Barceloneta y el polígono del Besós y que incluía el área residencial obrera de Poble Nou, fue origen durante los últimos años de la década de los 60 de una operación especulativa promovida por la sociedad Ribera S.A., compuesta por diferentes entidades empresariales y financieras. El objetivo de esta sociedad fue promover una renovación urbana en esta franja de terreno céntrica y bien situada junto a la línea de costa, que desplazase tanto los usos industriales como a la población obrera que allí vivía. El proyecto proponía una continuidad formal con el tipo residencial burgués del ensanche Cerdá, y el traslado de la autopista de la costa fuera de los terrenos propiedad de dicha sociedad. Con el lema de “Abrir Barcelona al mar” la sociedad Ribera S.A., desarrolló una intensa campaña de comunicación que a través de la prensa estableció un gran debate en la ciudad. Fue en este momento cuando otros agentes implicados en el desarrollo del proyecto –fundamentalmente pequeños propietarios y empresarios, usuarios y diversas asociaciones socialesentendieron las posibilidades del mismo, y el modo en que el proyecto afectaría a su modo de vida y su actividad cotidiana. En febrero de 1968, el Ayuntamiento de Barcelona recogiendo la iniciativa de Ribera S.A., aprobó el “Avance de Plan de la Rivera”, proyecto en el que la Administración se hacía cargo de la financiación de las infraestructuras. Además incluía los terrenos abandonados de RENFE que pasaban a formar parte de las propiedades que incrementaban su valor con la operación de renovación. En febrero de 1971 se aprobó y se expuso el proyecto a la ciudadanía, que contestó activamente a través de fuertes movilizaciones. Fue en este momento cuando nueve organizaciones e instituciones ciudadanas, incluido el Colegio de Arquitectos de Barcelona, decidieron convocar por su cuenta el “Concurso de Ideas de recalificación del sector del Pueblo Nuevo lindante con el mar”. Debido a la presión ciudadana y al seguimiento mediático que la prensa hizo de esta movilización social, el Ayuntamiento de Barcelona comunicó que tomaría en consideración la propuesta ganadora. El concurso lo ganó el equipo formado por el arquitecto y economista Manuel Solá-Morales, director del Laboratorio de Urbanismo de la Escuela de Arquitectura de Barcelona, los arquitectos Juan Busquets, Miguel Domingo Clota y Antonio Font, y el ingeniero de caminos José Luis Gómez Ordoñez, todos ellos miembros del Laboratorio de Urbanismo. La propuesta, que comenzó a denominarse “Contra-Plan” por los arquitectos de la época por ser la oposición al Plan Municipal al que contestaba el concurso ganado, se publicó en un libro editado por Gustavo Gili en 1974 (Solá-Morales, Busquets, Domingo, Font, & Gómez Ordóñez, 1974), y tuvo una gran trascendencia en el ámbito profesional y académico de la época. Finalmente, en diciembre de 1972 el Pleno del Ayuntamiento aprobó definitivamente el “Sector Marítimo Oriental”, básicamente coincidente con la propuesta de Ribera S.A., excepto en lo referente al trazado de la autopista litoral. No obstante, aunque la movilización no consiguió el objetivo de modificar en los sustancial la propuesta de la sociedad Ribera S.A, sí que supuso un importante punto de inflexión en el urbanismo español pues se sentaron las bases de un método de trabajo basado en el conocimiento de la ciudad como herramienta de diagnóstico y propuesta, y en la incorporación de los agentes sociales al debate urbano. Hasta ese momento la metodología urbanística se basaba en el tratamiento estadístico de datos, estándares y dotaciones, y en la suma de aspectos sectoriales en la ciudad: infraestructuras viarias, zonificación de usos, sistemas de equipamientos etc. Todo ello, y como consecuencia de la herencia del Movimiento Moderno, al margen de la consideración de la ciudad heredada. La propuesta se situaba en el debate marxista que en aquel momento lideraban intelectuales como Henri Lefebvre y Manuel Castells, y que tuvo un gran impacto en los profesionales de la época. Los autores reconocían influencias de intelectuales que, como M. Anderson, M. Boffi, H.Coing, B.J. Frieden, S.Greer, H. Ledrut, G. della Pergola o James Q. Wilson, trataron el tema de la renovación urbana y sus consecuencias sociales durante la década de los 60. Desde esta perspectiva, la ciudad era entendida como un producto social resultado del modo de producción dominante, cuyos intereses se materializaban en las formas de la ciudad. El conocimiento de las contradicciones que el conflicto de clases había ido generando a lo largo de la historia, era el método que según el equipo sostenía, permitía interpretar el sentido de los cambios en la ciudad para poder así fundar científicamente los criterios de actuación. El proyecto se defendía a sí mismo como teórico, frente a la propuesta posibilista de Ribera S.A., basada en estándares, estudio de déficits e infraestructuras. Sin embargo, su objetivo no era plantear una teoría de CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 113 3.4 INFLUENCIAS. la ciudad –como crítica urbanística, como utopía alternativa a la ciudad existente, como futurismo, ni como formalismo ilustrado-, sino proponer una lectura teórica de la zona de intervención del que pudieran deducirse objetivos concretos. La metodología consistía en el reconocimiento de la ciudad, su evolución y los mecanismos que fueron produciendo su transformación a lo largo de la historia. En este sentido se ponía especial énfasis en el carácter “científico” de la propuesta, no tanto en lo referente a los aspectos cuantitativos propios de enfoques estadísticos y de estándares, sino en lo referente a los aspectos cualitativos1. Así, la primera parte del proyecto profundiza en el estudio histórico de la ciudad a través de los archivos y las planimetrías históricas, que con un enfoque marxista proponían un modelo de crecimiento que explicaba los conflictos del área de intervención y de su relación con la evolución global de la ciudad en la historia. La clave de su propuesta estaba en la definición de tres niveles diferentes de análisis: la localización, la morfología y la tipología. La localización se refería a la lucha por el territorio, que en función del modelo de producción generaba una ubicación de usos determinada. Una vez fijada la localización de cada uso en el territorio, se le asociaba una morfología, una forma determinada de ocupar el espacio en función de la topografía y/o de la ideología de cada método de planificación. Finalmente, la tipología era el tipo de edificación asociada a cada morfología urbana. La propuesta establecía nueve sistemas de ordenación morfológica. Nueve procesos tipológicos principales que definían la forma de la ciudad en función del proceso histórico que lo había llevado a cabo. Estos eran: 1. Alineaciones, parcelación y edificación urbanas basadas en la continuidad de los elementos (casco antiguo). 2. Edificaciones industriales apoyadas en caminos rúales. 3. Parcelaciones rurales y consolidadas por la edificación. 4. Parcelaciones rurales edificadas respetando alineaciones del Plan Cerdá. 1 Quizá este carácter cualitativo de la información aportada por los autores de la propuesta ganadora y de otros profesionales de la época que también siguieron sus pasos, frente al carácter cuantitativo de las metodologías a las que se enfrentaban, hacía insistir a los autores –posiblemente por la aún novedosa metodología cualitativa en aquel momentoen el carácter “científico” de su propuesta, cuando era precisamente ese carácter “cientifista” y ajeno a la realidad urbana, lo que pretendían contrarrestar en las propuestas del planeamiento anterior. En este sentido, su “cientifismo” se refería a la rigurosidad de los datos históricos y de los análisis de las planimetrías urbanas. [47] Barcelona. Remodelación capitalista o desarrollo urbano en el sector de la Ribera Oriental”, publicado por Gustavo Gili en 1974. [46] 114 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 3.4 INFLUENCIAS. 5. Parcelación y edificación urbana según Cerdá. 6. Parcelación y tipología de edificación nueva como resultado de remodelación de vías. 7. Parcelación y ordenación de barracas. 8. Parcelación y urbanización marginal. 9. Ordenación supermanzanas Cerdá. Todas ellas reflejaban un modelo específico de localización y ocupación del territorio: la ciudad histórica, la ciudad burguesa, la ciudad informal, la ciudad industrial…, etc. El proyecto avanzaba más, y definía el tipo de edificación asociada a cada tipo de morfología en función de la localización. La mera clasificación de la ciudad desde esta perspectiva ya era una propuesta proyectual en sí, pues permitía a través de la cartografía de los fragmentos así entendidos, una metodología de actuación basada en la agrupación de procesos. Estos procesos se agruparon en tres grupos: 1. Procesos colmatados con coherencia propia y vigencia, pero congestionados y necesitados de reequilibrio. Estos eran los referidos a los cascos históricos y la urbanización marginal. 2. Procesos estables de dinámica leve y equilibrada, que no precisan de intervención. En este grupo se incluían los procesos de la ciudad burguesa como el ensanche, la remodelación de vías y la agrupación en supermanzanas. 3. Procesos obsoletos que habían agotado su vigencia por caducidad de la estructura urbanística que los desencadenó y de su soporte socio-económico. Se incluían aquí las áreas más degradadas como las industrias apoyadas en caminos históricos, la parcelación rural consolidada, la parcelación rural subyacente dentro del ensanche planificado y las barracas y áreas chabolistas. Una vez clasificado el territorio en función de los procesos urbanos, su dinámica y equilibrio, la propuesta del Laboratorio de Urbanismo establecía un diagnóstico que se formalizaba en un plano de “estructura actual de la zona, según su proceso tipológico”. Es decir, que mediante este método se podía calificar el territorio grafiándolo en función de su capacidad de transformación. Una vez realizado el diagnóstico, se proponían tres formas de actuar desde el planeamiento: 1. Acciones de ordenación destinadas a los procesos de colmatación y a los obsoletos. 2. Acciones de calificación, destinadas a los procesos obsoletos que por difusión actuarían en los procesos estables que no requerían intervención. 3. Acciones de estructuración, destinados a los procesos de carácter estable que por inducción actuarían en los procesos de colmatación y en los obsoletos. De este modo, a través de la grafía de los procesos tipológicos, es decir de la forma de la arquitectura en la ciudad, se llegaba a un diagnóstico de los problemas urbanos, y desde aquí, a una metodología de actuación basada en propuestas estratégicas. Para que la propuesta fuese coherente y sobre todo eficaz, era necesario establecer una jerarquía de acciones. El planteamiento clave e innovador de la propuesta estaba en entender la capacidad que el planeamiento tenía en el nivel morfológico de la ciudad. Una vez desvelada, a través del conocimiento riguroso e histórico de la evolución de la ciudad, la relación entre localización, morfología y tipología, la acción sobre el nivel intermedio de la morfología urbana que el planeamiento tenía, era la base para transformar la ciudad. En este sentido, el planeamiento debía posicionarse como opción política a la hora de establecer las estrategias y los objetivos. Así, las estrategias de la propuesta eran tres: La apropiación social de las plusvalías derivadas del planeamiento y de la evolución histórica de la ciudad burguesa (propuestas sobre el suelo) La calificación y reordenación de la zona en su conjunto, o de algunos elementos de la misma (propuestas de estructura urbana) Subsanar los déficits existentes tanto a nivel local como comarcal y metropolitano (propuestas de reequipamiento). De las estrategias derivaban objetivos concretos, para los cuales la formalización a través de dibujos e imágenes resultaron tener un gran valor pedagógico y transformador. Es así como, a pesar de considerarse a sí misma una propuesta teórica, el proyecto ganador tuvo la cualidad de desarrollar un método innovador de intervención en la ciudad. Un método que basado en un enfoque marxista de la historia, fue capaz de nombrar los procesos urbanos a través de la identificación de las tipologías arquitectónicas, como manifestación de la morfología que la geografía y la planificación establecían para los distintos usos que como consecuencia de la lucha de clases, se localizaban en el territorio. “En tanto una forma urbana se construye a través de un proceso de edificación tipológico, y la localización de un uso determinado refleja una dominación de un grupo social determinado o un interés prevalente, una ordenación morfológica determinada orientará procesos específicos y CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 121 3.4 INFLUENCIAS. cipal podría ocasionar, tanto a nivel urbanístico como a nivel social e incluso económico. Se exponía la problemática que las “renovaciones urbanas”9 estaban ocasionando en otros lugares, y se enumeraban las características “genuínas” de este tipo de actuaciones: “1º) Procedimiento forzado y urgente de expulsión y desplazamiento al extrarradio de la población avecinada. 2º) Estrategia para el cambio de uso y de aprovechamiento del suelo, capaz de inducir rentas parasitarias del mismo. 3º) Presión directa de las economías privadas para apropiarse de las plusvalías producidas en el proceso de recalificación. 4º) Por último, aparición de conflictos entre los diferentes grupos (grandes empresas, pequeños propietarios, vecinos y usuarios del barrio), interesados en el aprovechamiento, desde diferentes estrategias, de las plusvalías” (Delegación en Málaga del Colegio Oficial de Arquitectos de Andalucía Oriental, 1975, pág. 8) Así mismo, se mostraba un gran conocimiento de las herramientas metodológicas y jurídicas que proporcionaba el recién aprobado Proyecto de Reforma de la Ley del Suelo de 1975, en cuanto a la posibilidad de la participación ciudadana, las capacidades demaniales de los propietarios, los sistemas de gestión y el deber de equidistribución de cargas y beneficios entre todos los afectados por la intervención. El argumento fundamental de la alegación, consistía en poner de manifiesto la insuficiente motivación del Ayuntamiento para intervenir en ese ámbito y en la falta de justificación técnica de la propuesta, tanto a nivel metodológico como a nivel técnico y jurídico, así como la discrepancia con respecto al Plan General vigente de 1971. No se garantizaba la mejora del problema de tráfico en la ciudad a través de la agresiva descomposición del tejido histórico del céntrico barrio con la apertura de un gran vial y el aumento de volumen edificable, y sin embargo se atacaba el modo de vida de una sociedad fuertemente arraigada a un espacio social caracterizado por una trama urbana y una tipología arquitectónica con valor patrimonial. La alegación fue aceptada por el Ayuntamiento, que en consecuencia convocó un concurso de ideas para los barrios de Trinidad y Perchel, cuyas condiciones deberían basarse en el respeto del contexto urbano del barrio y el derecho de los vecinos a permanecer en su lugar social. 9 El término por el que actualmente se conocen este tipo de actuaciones urbanas es el de “gentrificación”, y alude al proceso por el cual la población originaria de un barrio popular es desplazada por otra de mayor nivel adquisitivo, debido a las plusvalías que se generan por la intervención y la inversión en áreas con potencial revalorización gracias a su situación céntrica en la ciudad. Este término tal y como hoy lo conocemos, fue definido por el geógrafo Michael Pacione en 1990. [52] Seguimiento de prensa del Plan Trinidad Perchel. [51] 122 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 3.4 INFLUENCIAS. El concurso fue ganado por los arquitectos Damián Quero y Salvador Moreno, quienes con la colaboración de distintos arquitectos entre los que se encontraban José Seguí y Eduardo Leira presentaron un trabajo con el título de Estudio Previo para la declaración de Trinidad-Perchel como Área de Rehabilitación Integrada. El proceso para la redacción del Plan de Rehabilitación posterior fue dificultoso y complejo, debido principalmente a la falta de experiencia administrativa para este tipo de proyectos, tanto por parte de la Administración central como, posteriormente, por parte de la autonómica, cuyos mecanismos legales comenzaban a experimentarse y ensayarse por primera vez. En este sentido, el Plan de Rehabilitación fue asumido inicialmente tanto como un proyecto político, como una novedosa experiencia profesional en la que se dejarían notar las referencias del movimiento de la Tendenzza italiana -y en especial el Plan Bolonia y la teoría de Aldo Rossi y su libro “La arquitectura de la ciudad”- y del antecedente del Plan de la Ribera en Barcelona. El Plan de Rehabilitación fue un documento trascendental, pues como indicaba Eduardo Leira, “En este tipo (de planes) no sólo se formula la propuesta de ordenación, sino que se prevé y conciben los mecanismos mediante los cuales se pudieran llevar a cabo de inmediato, en el marco concreto de las condiciones del momento” (Leira, 1992, pág. 157) En medio de estos acontecimientos coincidentes con el inicio del periodo democrático en España, la nueva corporación municipal encargó a los mismos arquitectos el documento de la Revisión del Plan General, que de alguna manera continuó muchas de las directrices planteadas en el Plan Trinidad Perchel. Será precisamente en el PGOU-83 donde se pondrá en práctica la intervención propuesta por el Plan de Rehabilitación, al definir una red arterial más integrada en la estructura general de la ciudad y sus relaciones comarcales y territoriales. La conexión de la carretera de Almería con las Pedrizas, el Valle del Guadalhorce y Torremolinos a través de la definición de las nuevas rondas, buscaba descargar el tráfico que cruzaba el centro de la ciudad y los barrios históricos para que no fuese necesario acometer una renovación estructural del viario. Una nueva situación que anularía la presión urbana por abrir nuevas vías que pretendían unas continuidades no justificadas a nivel de tráfico, y que sin embargo introducían fuertes distorsiones urbanas y sociales. El aprendizaje que el equipo redactor y las fuerzas sociales de la ciudad adquirieron en Trinidad Perchel, no sólo se redujo al aspecto técnico –suma de un conocimiento profundo de la historia y los antecedentes del barrio, de la normativa urbanística y las posibilidades de gestión, así como de la capacidad de las propuestas formales que los redactores planteaban-, sino que se basó sobre todo en el tanteo que supuso para los distintos agentes urbanos, el reconocerse como tales y tener que llegar a acuerdos válidos para todos. La nueva propuesta exigió un nuevo pacto entre Administración, grandes propietarios, pequeños propietarios, vecinos y técnicos, pero también el ensayo de una forma de expresión de la sociedad a través de los medios de comunicación, que durante todo este tiempo hicieron un intenso seguimiento del proceso de participación urbana. 123 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 2.1 2.2 2.3 2.4 CAPÍTULO 3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 CAPÍTULO 4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 CAPÍTULO 5 LA REALIDAD URBANA: EL POSICIONAMIENTO CULTURAL. 124 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 3.5 LA REALIDAD URBANA: EL POSICIONAMIENTO CULTURAL. INTRODUCCIÓN: A pesar de que, desde esta investigación se ha planteado el Plan General de Málaga de 1983 como parte de un proceso de participación de todos los actores urbanos, políticos, administrativos y económicos, que supuso la explicitación de un conjunto de prácticas y saberse para la construcción y la gestión urbana, es importante analizar el marco teórico y cultural que asumieron los tres arquitectos directores del Plan. Esta tesis doctoral pretende arrojar luz sobre la situación actual del planeamiento, a través del estudio del pasado, con el objetivo de encontrar las claves que hicieron que en un momento dado de la historia, el planeamiento resultase un dispositivo útil y legítimo para la gestión de los problemas urbanos. Por ello, el desvelamiento de las claves que los tres arquitectos asumieron en su tarea profesional, aparece como un elemento de gran importancia para el debate disciplinar. Consideramos que no es posible afrontar con rigurosidad la tarea de la acción profesional, si previamente no establecemos las coordenadas históricas, culturales, disciplinares y políticas, desde las que operamos. Como indicó Michael Foucault en su conferencia “Los espacios otros”1, y entendiendo por espacio el contexto histórico y cultural de un sujeto, “En la actualidad, la ubicación ha sustituido a la extensión, que a su vez sustituyó a la localización. La ubicación se define por las relaciones de vecindad entre puntos o elementos; (…) Vivimos en una época en la que espacio se nos ofrece bajo la forma de relaciones de ubicación.” Y es que, lo que se desveló en aquella etapa histórica, es que no era posible la descripción de un fenómeno desde una única perspectiva global y universal. Por ello, ante un escenario de visiones culturales parciales que transitan por un espacio sin gravedad, la definición de una idea sólo puede ser enunciada, a nuestro entender, desde la descripción de las relaciones relativas de ésta, con respecto a otras ideas. Por ello, en este apartado se propone una lectura sobre lo que hemos identificado en nuestra investigación como el enunciado teórico que asumieron los arquitectos directores del Plan. Se pretende con ello verificar la relación entre, el marco teórico específico de los actores técnicos concretos que asumieron el reto de la dirección de los trabajos del Plan en relación con la metodología, y las propuestas concretas del Plan. Pero también abrir una reflexión sobre el marco teórico, parcial y relativo, del contexto disciplinar, cultural y político actual, de los arquitectos y las arquitectas que trabajan e investigan sobre el Planeamiento. No es posible abordar la investigación del urbanismo, ni tampoco su ejercicio profesional, simulando una objetividad e imparcialidad técnica, a favor de una correcta 1 «Des espaces autres», conferencia pronunciada en el Centre d’Études architecturales el 14 de marzo de 1967 y publicada en Architecture, Mouvement, Continuité, n° 5, octubre 1984, págs. 46-49. Traducción al español por Luis Gayo Pérez Bueno, publicada en revista Astrágalo, n° 7, septiembre de 1997. gestión de datos, parámetros e instrumentos técnicos e informáticos. Por ello, explicitar las coordenadas culturales específicas de los arquitectos directores del Plan, supone encontrar la última referencia disciplinar que puede servir de plataforma para revisar o proponer un nuevo, o nuevos marcos teóricos posibles, sobre los que basar la acción arquitectónica en el dispositivo del planeamiento urbanístico contemporáneo. 125 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 3.5 LA REALIDAD URBANA: EL POSICIONAMIENTO CULTURAL. 1. El encargo que recibieron los autores del PGOU-83, consistía en revisar el Plan General vigente de 1971, aunque también se incluía el ámbito del oeste del río Guadalhorce al que pertenecían en aquellos momentos los barrios de Torremolinos y Churriana. La situación de deterioro urbano a la que se había llegado en la ciudad no era exclusiva de Málaga pero la circunstancia de que, durante el periodo de máximo desarrollo urbanístico, no se hubiera contado con un documento de planeamiento debido a la derogación del Plan de 1950 de González Edo y a la tardía redacción del Plan de 1971 con su falta de medios a la hora de controlar los desarrollos inmobiliarios2, supuso una anomalía diferencial respecto a otras ciudades españolas, toda vez que en los territorios costeros y en el de la Costa del Sol en especial, la afluencia de capital había supuesto la aceleración de los procesos de ocupación del territorio. La decisión de encargar la redacción del Plan al equipo formado por Quero, Moreno y Seguí, supuso la apuesta del equipo de Gobierno municipal por unos profesionales vinculados con el movimiento vecinal en su asesoramiento profesional, pero con poca experiencia en planeamiento. La actividad profesional de Moreno y Seguí se desarrolló en el ámbito de la arquitectura local, y en las iniciativas culturales y profesionales de la ciudad. En este sentido, las experiencias inéditas en Málaga del GATEPAC y las conexiones con los circuitos culturales de los Colegios de Arquitectos en España bajo la tutela de Salvador Tarrago desde el Colegio de Barcelona a través de la Comisión de cultura del Colegio de Arquitectos de la que Seguí era el coordinador, supusieron un aliento novedoso en la escasa reflexión arquitectónica existente en Málaga en aquellos años. Por su parte, Quero había ampliado estudios en Sociología en la Escuela de Frankfurt y había trabajado en el servicio de Ur2 En el propio documento del Plan General de 1971, los autores reconocían las limitaciones y la dificultad de abordar, comprender y proponer medidas para la resolución de los problemas de la ciudad: “A pesar del volumen que ocupa este documento, el Equipo desea dejar constancia de que, a pesar de la buena voluntad puesta, de la gran colaboración recibida de todos los Organismos consultados y de no haber escatimado medios económicos, los resultados adolecen de lagunas que no ha sido humanamente posible salvar dentro de los límites impuestos por las características de este trabajo. El Equipo espera asimismo, que como resultado de este Plan y de la actuación urbanística que de él derivará, será posible mejorar los mecanismos estadísticos, administrativos y técnicos que permitan tomar minuciosamente el pulso a los variados factores del desarrollo del organismo urbano “Málaga”, lo que permitirá abordar sus sucesivos planeamientos con el más exacto conocimiento de los mismos, lo que equivale a decir con las mayores probabilidades de acierto, de aquellos planeamientos” (Caballero Monrós y Álvarez de Toledo y Gross 1971, 293-294) banismo y Ordenación del Territorio de la Diputación de Málaga y en la Dirección General de Urbanismo de la Junta de Andalucía, pero carecía de explícita experiencia en la redacción de planeamiento general. Sin embargo, contaban con la experiencia de la redacción del Plan Especial de Trinidad-Perchel, lo que supuso un botón de muestra que a dichos profesionales les permitió experimentar la complejidad y el alcance de un documento urbanístico en el que no sólo concretaron propuestas proyectuales, sino que definieron los mecanismos de gestión para llevarlos a cabo, contando con la participación de los agentes implicados. Por tanto, el ámbito de la ciudad de Málaga suponía para los tres redactores una escala nunca antes asumida, que les obligó a revisar la realidad existente para poder actuar. Una revisión que implicaba un posicionamiento ante esa realidad que les superaba por compleja y difícil. Es interesante para esta investigación desvelar este punto de partida, pues entendemos que la comprensión de las motivaciones de los redactores a la hora de afrontar profesionalmente la labor de redacción del Plan, puede arrojar luz sobre la táctica con la que se abordó. Más allá de esto, subyace la convicción de que, en una encrucijada como la actual en la que el planeamiento se muestra incapaz de resolver los nuevos problemas que aquejan a la ciudad contemporánea, el conocimiento profundo de la historia reciente, pero aún no revisada, nos podrá ofrecer herramientas ya conocidas que, utilizadas con nuevos enfoques, puedan ayudar a afrontar el reto de la intervención en las ciudades del siglo XXI. La ciudad de Málaga en los albores de los años 80 era el resultado de una desestructuración urbana que había ido ocupando el territorio adyacente a la ciudad histórica sin orden, estructura ni infraestructura. La falta de un planeamiento al que vincular las promociones inmobiliarias públicas o privadas, que desde la posguerra civil se habían ido desarrollando, dio como resultado un tablero de retales urbanos incomunicados y conectados con la ciudad central a través de las grandes vías históricas de comunicación territorial, dejando entre sí grandes áreas vacías de edificación y contenido urbano. La falta de planificación administrativa provocó que los desarrollos privados se ajustasen a las parcelas catastrales de los propietarios de suelo –que habitualmente daban nombre a las promociones de viviendas-, dando como resultado un entramado de conjuntos aislados y ensimismados, sin conexiones con las promociones adyacentes. Además, el modo de actuar a través de proyectos de urgencia junto con la desidia municipal en la exigencia a los promotores de la construcción de infraestructuras, creó un imaginario colectivo formado por una ciudad con áreas residenciales sin equipamientos ni jardines, con calles terrizas, formadas por edificios altos mezclados con “casas mata” más antiguas, promociones de la autarquía o corralones de vecinos, y separadas de otras áreas por grandes superficies descampadas. La desarticulación de las áreas residenciales del extrarradio ofrecía un imaginario territorial más que urbano. De hecho, 126 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 3.5 LA REALIDAD URBANA: EL POSICIONAMIENTO CULTURAL. es interesante comprobar cómo la consideración de “territorio” en la Metodología del Plan se refiere, no a la escala metropolitana de la ciudad en su entorno de influencia territorial, sino al territorio ocupado por la ciudad dentro de su ámbito municipal. Esta era pues, la imagen que tanto la población como los técnicos redactores tenían de la ciudad. “Puede en este sentido hablarse de un Plan cuyo “modelo territorial” es la propia ciudad existente, aunque sobre el mismo se proyecten las operaciones de recomposición y crecimiento aludidas.” (Quero y Moreno 23 de octurbre de 1979, 25) 2. El conocimiento de los proyectos que se habían realizado sobre la ciudad a través de su historia, podía ofrecer pistas sobre la comprensión de la estructura territorial y urbana que subyacía bajo aquel caos. Era necesario desempolvar los grandes proyectos y los Planes urbanísticos, para poder encontrar en ellos el hilo perdido de la ciudad. Sería ahí donde se podría encontrar la vocación de una ciudad que parecía haber sido silenciada. La influencia de iniciativas como Roma Interrotta, a pesar de su evidente componente mediática, inspiró a los redactores a buscar en el Archivo Histórico Provincial de Málaga, todos aquellos Proyectos que habían realizado propuestas enraizadas en la comprensión de la ciudad y su territorio. El Plan de González Edo de 1950 apareció como el eslabón perdido del planeamiento de la ciudad. Era aquel un Plan moderno que mostraba un gran conocimiento de la ciudad, sus estructuras territoriales y su vocación de crecimiento hacia el oeste. Un Plan que se entendía a través de sus proyectos, pero que sin embargo ofrecía una imagen coherente de la ciudad. Éste documento se convertiría en la más próxima referencia a la que debería conectar el nuevo Plan General, y José González Edo –con quien Seguí había contactado durante su etapa de coordinador de actividades culturales en el Colegio de Arquitectos con el objetivo de invitarlo a una conferencia que rechazó impartir-, en el arquitecto referencia para la comprensión de la estructura oculta de la ciudad. De la experiencia previa de Trinidad Perchel, enlazada con la operación del Plan de la Rivera de Barcelona redactado por el Laboratorio de Urbanismo de Solá-Morales, el equipo redactor había aprendido algo importante respecto al entendimiento de la ciudad. Como barrio de arrabales, Trinidad Perchel contenía unos vínculos identitarios basados en el modo de vida desplegado por sus habitantes en un espacio caracterizado por una forma habitacional concreta –los corralonesy por un modo de generar y ocupar el espacio público. Una de las ideas fuerza que se barajaban en la cultura urbanística de aquel momento era la del valor de la ciudad histórica y cosmopolita. Ésta, por su complejidad se oponía al funcionalismo que había producido áreas anónimas de uso residencial en el que no existían referencias simbólicas entre la población y el espacio que habitaban. Estas ideas formaron parte del pensamiento del equipo del Plan de una manera especial, ya que desde 1971 a 1974, Damián Quero tuvo contacto con la Teoría Crítica y los enfoques del psicoanálisis a través de sus estudios en Frankfurt. Podemos destacar la influencia que ejercieron las clases y las investigaciones sobre el psicoanálisis de la ciudad de la profesora Heide Bernt, en las que trabajaba sobre el concepto del sentimiento cosmopolita, la complejidad urbana y el agrado en la ciudad. “La tesis fundamental que ha de orientar la búsqueda de formas maduras de integración urbana fue formulada en los primeros años 70 por algunos psicoanalistas de Frankfurt, y trataba de mostrar que el fundamento psíquico de la integración humana en la ciudad es la constitución de un ambiente emotivo, y que esto se producía mediante la incorporación al espacio de símbolos identificables con los ideales de fantasía de los ciudadanos” (D. Quero Castanys, Notas para la definitiva cancelación de la Teología Urbana (Y de cómo ha de orientarse el oficio de los urbanistas en la ciudad de Málaga y otras 1981, 64) Existía entre los redactores, el convencimiento de que cualquier ámbito de la ciudad, por muy desestructurado que estuviera, podía contener los mismos valores identitarios y urbanos que podía tener el barrio de arrabales de Trinidad Perchel. De este modo, la metodología de actuación debería ser la misma que la de los barrios históricos. De ahí la importancia de las experiencias que se habían producido en Italia, como la de Bolonia, basadas en el conocimiento de la ciudad histórica, de sus estructuras espaciales y de la relación entre los modelos tipológicos y los modos de vida de sus habitantes. 3. La procedencia del ámbito de la arquitectura de Moreno y Seguí, les llevó a abordar la intervención en el barrio de arrabales a través del estudio de las tipologías arquitectónicas características de Trinidad Perchel, analizando la estructura residencial, la densidad de viviendas, la altura, la ocupación y la edificabilidad, lo que les permitió cuantificar los parámetros urbanísticos que configuraban ese tejido urbano. Ello supuso el ensayo de un modo de acometer el estudio y la comprensión de la ciudad: a través del análisis de la arquitectura y la identificación de sus parámetros urbanísticos, y de la valoración de la “vida urbana” como inmanente de “lo urbano”. Sin embargo, la escala de intervención hacía que las propuestas planteadas por el equipo, pudieran implicar cierto ensimismamiento a la hora de relacionarse con el resto de la ciudad. Esta autocrítica está implícita en la redacción de la Metodología de la Revisión del Plan, cuando se reconoce la necesidad de actuar en la ciudad globalmente, aunque a través de sus fragmentos. CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 127 3.5 LA REALIDAD URBANA: EL POSICIONAMIENTO CULTURAL. La experiencia previa en Trinidad Perchel llevó al equipo redactor al convencimiento de que estos valores y modos de actuar en la ciudad histórica eran exportables a las áreas residenciales del extrarradio, lo que supuso una novedad fundamental a la hora de afrontar el diagnóstico de la ciudad y sus propuestas. Podemos hablar de un “enamoramiento” de la ciudad en su “irredención”, en la que los redactores encontraron el auténtico reconocimiento de la ciudad. “Málaga, pues, no se reconoce sino en la desintegración de su tejido urbano, en el deterioro ambiental y social de su centro, en el expolio de su patrimonio histórico y paisajístico, en el desequipamiento y carencias infraestructurales de sus barriadas periféricas…es decir, en la lacerante realidad de su problemática urbana fragmentada” (Quero y Moreno 23 de octurbre de 1979, 65) Esta perspectiva suponía la consideración de la ciudad como un problema clínico a entender y solucionar desde otras ópticas profesionales. Ante esta enfermedad, los arquitectos convertidos en cirujanos, no podía horrorizarse ni asquearse. Su labor exigía de la serenidad del médico al analizar los síntomas, al diagnosticar la enfermedad y al actuar sobre el paciente, aún sabiendo de su gravedad. Hemos de reconocer en el equipo redactor un profundo conocimiento de los mecanismos que habían generado la ciudad, y de sus consecuencias. Y una gran consciencia de la gravedad de los problemas que la aquejaban. El compromiso político que habían adquirido durante los años anteriores en su apoyo al movimiento vecinal, y su afinidad a la ideología de izquierdas, no les llevó al reduccionismo de afrontar el Plan como una compensación de los intereses vecinales frente a la especulación. “Ante la profunda crisis del sector inmobiliario y a la vista del punto crítico al que ha llegado el deterioro ambiental –a veces en la barrera de una irreversible degradación ecológicano parece razonable concebir el Plan limitándolo a ser la expresión de un conflicto de intereses entre dicho sector y las bases ciudadanas, como agentes exclusivos de los procesos urbanos, trasunto de una especie de oferta y demanda de escala de ciudad” (Quero y Moreno 23 de octurbre de 1979, 6) Más bien, precisamente por su conocimiento de los mecanismos inmobiliarios como profesionales de la arquitectura, y por su vinculación a los movimientos vecinales, pronto encontraron que las teorías sobre sociología urbana y la politización del espacio eran herramientas útiles a la hora de diagnostica, pero inservibles a la hora de intervenir. Si bien estas teorías les servían para ampliar la comprensión del fenómeno, [53] La realidad urbana era la de una ciudad desestructurada e irredenta, difícilmente abarcable en su comprensión desde una única perspectiva. [54] La realidad urbana requería de mecanismos de comprensión tan complejos como la propia ciudad que había que tratar. En esto, el urbanismo entroncaba con las corrientes culturales de su tiempo. Cuadro: Retrato de George Dyer en un espejo. Francis Bacon. 1968. 128 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 3.5 LA REALIDAD URBANA: EL POSICIONAMIENTO CULTURAL. “En los barrios de nuestra ciudad y, particularmente, en el cinturón de los polígonos residenciales levantados según las directrices del Plan General vigente y la política urbana local de estos últimos años puede constatarse la paradoja, certeramente expuesta por Lefebvre, que se produce en todo proceso que va desde la ciudad a lo que hoy llamamos sociedad urbana: reconocemos ahí “lo urbano” precisamente en la disolución de los elementos significantes del viejo urbanismo tradicional –las calles, las plazas, los monumentos…- aún reconocibles en los últimos y degradados enclaves residenciales de nuestro centro histórico.” (Quero y Moreno 23 de octurbre de 1979, 64) ello no debía suponer la politización del espacio. La Sociología Urbana introducida en España por Manuel Castell, había pretendido una teorización de la intervención a partir de la participación urbana y tenía una amplia difusión en la Escuela de Madrid. Sin embargo, cuando los autores tuvieron que enfrentarse al momento de la acción, encontraron que ésta no ofrecía herramientas útiles a la hora de operar. Es importante en este punto, explicitar el desamparo que algunos técnicos formados alrededor de los movimientos de izquierdas universitarios de los 60, se encontraron al descubrir la incapacidad de los gobiernos municipales democráticos para fijar sus objetivos de política urbana, lo que suponía la incapacidad de entender teóricamente los problemas urbanos, más allá de describirlos. “La consecuencia es de indudable interés por su carácter contradictorio, la izquierda en el poder municipal no es capaz hoy por hoy de formular modelos ni objetivos concernientes a la política urbana” (D. Quero Castanys, Nuevos enfoques para el Planeamiento General de Ordenación Municipal. Apuntes para una ponencia. 1981, 20) Esto ponía en crisis la respuesta que los arquitectos encargados de la redacción de los planes municipales, debían dar a sus responsables municipales. Se había demostrado que tampoco el movimiento vecinal, anteriormente dinamizador de la reivindicación política predemocrática, era capaz de proponer modelos reales alternativos más allá de identificarlos. 4. Según Quero, el fracaso de la Sociología Urbana a la hora de elaborar propuestas concretas, había mostrado, durante las décadas de los 60 y 70, el fracaso de las utopías urbanas. La historia del urbanismo, en tanto que historia del pensamiento científico-social, por su referencia directa a la ciudad, podía entenderse también fracasada. “La crisis de la Sociología y la quiebra definitiva de su empeño en constituirse en imposible Teología Política del Estado y la Ciudad Industrial, ha dejado sin legitimación científica a la recientemente pasada tarea de proponer modelos alternativos para la ciudad”(D. Quero Castanys, Notas para la definitiva cancelación de la Teología Urbana (Y de cómo ha de orientarse el oficio de los urbanistas en la ciudad de Málaga y otras 1981, 61) Frente a este desencanto de la Sociología Urbana como “teoría de la intervención” posible para la ciudad, la radical realidad de los problemas sociales y urbanos exigía considerar lo diverso y lo específico de cada situación. Había llegado para los técnicos el tiempo de resolver los problemas reales, concretos y acuciantes, y se encontraban desprovistos de una metodología capaz de abordar tal tarea. La urgencia llevó a plantear la necesidad desesperada de buscar entre todas las teorías anteriores, con el objetivo de proponer soluciones creativas. “En esta situación sin duda ha de florecer el eclecticismo académico de los profesionales empeñados en extraer, en el momento más inoportuno, sus formas arquitectónicas y modelos de cualquier teoría cancelada de la Ciudad”(D. Quero Castanys, Nuevos enfoques para el Planeamiento General de Ordenación Municipal. Apuntes para una ponencia. 1981, 20) El momento de ensayar estas teorías con un nuevo enfoque pragmático, se encontraba en la redacción del Plan General que debía abordar el nuevo gobierno municipal. La estrategia pasaba por recuperar el arsenal intemporal de herramientas puestas al servicio de la resolución de problemas. “La necesidad de manejarse profesionalmente con el espacio que, voilà!, no era política3, orientó con decisión las miradas al arsenal instrumental del Movimiento Moderno, de los regocijantes misterios de la topología, de los viejos textos de la geografía y también de otros viejos oficios, y sin duda entre ellos, del más próximo y entrañable de la arquitectura”(D. Quero Castanys, De la teoría al paganismo post-ilustrado 1982, 29) Quero agrupó estas herramientas en cinco grupos. La primera la constituían todas las capacidades que el Movimiento Moderno aportó al diseño urbano. El plano de trazado geométrico, la composición, e incluso el funcionalismo de las infraestructuras y la zonificación de usos, eran herramientas útiles si se despojaban del aislamiento funcional de los vecindarios que la programación social había generado 3 En clara crítica a la concepción “blanda” del espacio político de Lefebvre. 129 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 3.5 LA REALIDAD URBANA: EL POSICIONAMIENTO CULTURAL. durante las décadas posteriores a la II Guerra Mundial4. Era en la pérdida de referentes simbólicos y formales de la unidad vecinal moderna, carente de un ambiente humano, donde se localizaba el hilo perdido del Movimiento Moderno. Y precisamente ahí, donde había que recuperarlo: en la definición de nuevos modelos residenciales donde lo formal, lo simbólico y lo emocional jugaran un papel fundamental en el diseño. Por ello, concursos como el del Actur de Lacua en Vitoria, resultó ser un lugar de gran importancia para la reflexión profesional sobre cómo abordar el crecimiento de las ciudades bajo la crítica al montaje social del Movimiento Moderno. La segunda de las medidas estaba relacionada con la influencia que el municipalismo constituyente catalán había tenido en Manuel Solá Morales. El estudio de los planes municipales de Ensanche y de Grandes Reformas que había realizado dentro del Laboratorio de Urbanismo y que había puesto en carga en el Plan de La Rivera, puso de manifiesto la utilidad de la obra pública en la pequeña escala. El trazado y la forma de las calles, la regulación de la edificación, la recuperación de los conceptos de proyecto y gestión, surgían como nuevas formas de enfocar el planeamiento como instrumento de ordenación (D. Quero Castanys, De la teoría al paganismo post-ilustrado 1982, 30-31). La tercera batería de herramientas disponibles tenía que ver con el tratamiento renovado de los centros históricos que la escuela italiana había propuesto durante aquellos años. Los trabajos de Vittorio Gregotti o Aldo Rossi, aportaban un nuevo enfoque al problema de la ciudad histórica, al integrar la sociedad y sus modos de vida, en la recuperación del espacio público y el patrimonio de la ciudad histórica. Hasta entonces, la consideración que desde el ámbito académico se había tenido respecto al patrimonio había sido exclusivamente proteccionista y conservacionista. Esto, y el hecho de que los intereses económicos aspirasen a apropiarse de los recursos centrales que estas partes de la ciudad tenían, habían expulsado la forma de vida que la ciudadanía desplegaba en estas áreas. La cuarta de las herramientas la dispensaba, según Quero, la geografía. En el debate de los años 60 y 70, la geografía había supuesto la aportación científica más determinante para el planeamiento, en lo referente a la cuantificación de espacios, necesidades de infraestructuras, exigencias dotacionales, número de viviendas etc. Por otra parte, la tradición de la geografía física, consideraba el territorio en todas sus acepciones: la topografía, las infraestructuras, los asentamientos, la zoología, la botánica, la hidrología etc. Así, el positivismo de la geografía humana y el excesivo abarcamiento de la geografía física, la habían alejado del urbanismo. En este punto, las investigaciones realizadas por 4 El propio Habermas había defendido posteriormente las capacidades del funcionalismo moderno en su obra de 1985 “El discurso filosófico de la Modernidad” el Laboratorio de Urbanismo sobre las comarcas de Cataluña, habían puesto de manifiesto la necesidad de reflexionar sobre la morfología del territorio. Estos trabajos titulados “La identitat del territorio catalán. Les comarques”, se publicaron más tarde en el monográfico de dos números de Quaderns d’arquitectura i urbanisme” nº1 del año 1981, y fueron presentados con gran éxito en un workshop de la Escuela de Milán. En las planimetrías realizadas, de una gran belleza y creatividad formal, se apostaba por una elaboración conceptual de lo que era el territorio. La idea que subyacía era que el territorio exigía una interpretación de la realidad, no una representación literal, y que frente a la precisión de los datos, se oponía la experiencia de la forma. Por ello, el dibujo surgía como una herramienta fundamental para la investigación. Este enfoque geomorfologista pertenecía a una tradición poco habitual en la geografía, que Solá-Morales tomó del geógrafo francés Jean Tricart, y tuvo una gran importancia a la hora de definir una metodología de trabajo que debía definir el concepto de territorio, antes de proyectarlo. “Por ello diríase que es el momento de la Geografía como disciplina más específica de lo urbano, como Manuel de Solá-Morales ha puesto de relieve, en cuanto a su tradicional capacidad de descripción diferenciadora del espacio”(D. Quero Castanys, Nuevos enfoques para el Planeamiento General de Ordenación Municipal. Apuntes para una ponencia. 1981, 21) Esta idea, tuvo una gran influencia en el caso de Málaga pues la ciudad, desmembrada en piezas inconexas, debía primero conceptualizarse como territorio antes de proponer cualquier clase de remedio. La última de las herramientas propuestas en los textos de Quero durante esta época se refería a la capacidad creativa del urbanismo como oficio. Ante la pregunta sobre el lugar donde se debía situar la teorización urbanística, la respuesta estaba según el autor, en el arte. La teorización como metarrelato surgía como respuesta a las luchas de poder. Pero cuando existía una necesidad objetiva de recuperación del ambiente urbano, de dotación de equipamientos y espacios públicos, ¿cómo era posible dar respuesta desde la teoría? Quero planteaba la necesidad de crear un ambiente emotivo y simbólico mediante propuestas que incorporaran la localización, la función y la forma de la arquitectura y el espacio público. Por ello, la utilización de los códigos formales abandonados por el Movimiento Moderno y los propios códigos del mismo, debían ponerse sin la concurrencia de prejuicios, al servicio de la creatividad y las propuestas. Era necesario un compromiso con la continuidad de códigos estéticos que no perdiesen las referencias con el pasado5 y la incorporación del 5 Sobre este aspecto, ver la influencia de los escritos de Ignasi Solá-Morales de esta época, que fueron recopilados en la publicación de Gustavo Gili “Eclecticismo y vanguardia y otros escritos” en el año 1980(I. Solá-Morales 130 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 3.5 LA REALIDAD URBANA: EL POSICIONAMIENTO CULTURAL. vecindario en la definición de dichos espacios6. Esto, y la urgencia objetiva de los problemas urbanos, era la legitimidad que subyacía en la opción por la componente formal de las propuestas de los redactores. Sin embargo, no había ingenuidad respecto al peligro que esta utilización de la forma como opción propositiva podía significar. “Hemos advertido en ocasiones recientes sobre lo equivocada que sería en este momento la evasión ecléctica, como si cualquier forma de decoración que hiciese a la arquitectura más o menos gratificante fuese lo que se busca. Una tal reposición del carácter fetichista de la arquitectura nada tendría que ver con la simbolización viva capaz de conferir emotividad al ambiente urbano y provocar la experiencia afectiva de su presencia”(D. Quero Castanys, Notas para la definitiva cancelación de la Teología Urbana (Y de cómo ha de orientarse el oficio de los urbanistas en la ciudad de Málaga y otras 1981) 1980). 6 Es interesante ver cómo en los escritos de esta época se aprecia cierta contradicción en lo que tiene que ver con la participación ciudadana. A pesar de haber colaborado activamente como asesor en las reivindicaciones vecinales de la década de los 70, junto a Salvador Moreno y José Seguí, Damián Quero manifiesta una cierta duda sobre la oportunidad y utilidad de que, en un contexto democrático de poderes separados, se deba introducir la participación ciudadana y vecinal (D. Quero Castanys, Nuevos enfoques para el Planeamiento General de Ordenación Municipal. Apuntes para una ponencia. 1981, 22). Es interesante a su vez comprobar en la prensa, durante los años de redacción del PGOU-83, cómo las asociaciones de vecinos iban mostrando una cierta desaprobación respecto a las propuestas del Plan. A la luz de la investigación realizada por esta tesis en la hemeroteca, esto tenía que ver con el enfrentamiento de intereses entre redactores y vecinos. Mientras los primeros trabajaban con la idea de la recomposición de la ciudad, los vecinos pretendían mejoras individuales que en ocasiones implicaban conflictos a nivel global. Podemos decir que esta disputa supuso una decepción para los redactores durante la redacción del Plan. “En Andalucía donde yo trabajo, estamos observando cómo el desenvolvimiento de profesionales lúcidos en las condiciones generales y políticas que aquí se han descrito, está empezando a provocar la desazón de muchos de ellos, tanto de los recién incorporados al trabajo en urbanismo como los ya experimentados, de forma que esta eclosión de planeamiento, lejos de ser provechosa siquiera como entrenamiento y formación intelectual, puede suponer el sacrificio definitivo en este ámbito de las capacidades de los profesionales.”(D. Quero Castanys, Nuevos enfoques para el Planeamiento General de Ordenación Municipal. Apuntes para una ponencia. 1981, 22) Pero asumido el riesgo, era necesario caminar en la dirección de las propuestas concretas. “Mientras tanto recordemos con Freud u otros que sólo el desarrollo de la actividad creadora y el acercamiento desprejuicidado a lo real nos sitúan en el camino de la liberación” (D. Quero Castanys, Nuevos enfoques para el Planeamiento General de Ordenación Municipal. Apuntes para una ponencia. 1981, 22) 5. Así, el espíritu del Plan, era el de abordar el tratamiento de los fragmentos de la ciudad heredada como si fuesen áreas históricas con valores urbanos y humanos. De este modo, el Plan fue concebido como un gran Plan Especial de la ciudad en su conjunto, partiendo de la base del conocimiento del modelo inmobiliario-territorial que la había generado. Un modelo que se había desvelado en el Informe Málaga, y que exigía una revisión crítica de todo un modo de generar economía a través de la construcción del territorio propio. “Se perfila pues un tipo de planeamiento preferentemente dirigido hacia la ciudad existente, de revisión crítica colectiva del modo de conducir los procesos urbanos seguido hasta el momento, que recomponga su estructura favoreciendo los procesos de integración y compleción de su trama. Planeamiento cautelar y transitorio, habrá de dar prioridad al tratamiento de la problemática fragmentaria adoptando medidas urgentes ante las situaciones de mayor deterioro y miseria social” (Quero y Moreno 23 de octurbre de 1979, 7) El deseo de llevar a cabo las propuestas que se planteasen en el Plan, implicaba abordarlo desde una perspectiva posibilista, para lo cual era imprescindible vincular activamente a todos los agentes urbanos comprometiéndolos en la tarea común de la ciudad. Esto suponía hacer del Plan un documento programático y previamente acordado. “El carácter del planeamiento que vamos a aplicar, orientado a optimizar el patrimonio inmobiliario e infraestructural y a operaciones de compleción-remodelación, hace imprescindible una seria atención al Programa de actuación y financiación, cuyo carácter vinculante habrá de implantarse de hecho, y habrá de concebirse como compromiso público no sólo del Ayuntamiento, sino también de los diferentes agentes, públicos y privados, del proceso urbano, de forma que su cumplimiento pueda exigirse administrativa y políticamente” (Quero y Moreno 23 de octurbre de 1979, 20) De este modo, con la única experiencia en urbanismo y gestión del Plan Especial de Trinidad Perchel, y con el arsenal de experiencias culturales vinculadas a su tiempo, pero también a su específica trayectoria profesional e intelectual, el equipo redactor del PGOU-83 asumió el reto 137 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 INTRODUCCIÓN, OBJETIVOS Y BIBLIOGRAFÍA COMENTADA. turas básicas. o Capítulo 5º: Disposiciones finales. - Título V. Regulación del Suelo Urbano. Ordenanzas. o Capítulo 1º: Determinaciones generales del Suelo Urbano. o Capítulo 2º: Ordenanzas de la edificación: definiciones de carácter general. o Capítulo 3º: Edificios protegidos. o Capítulo 4º: Zona centro. o Capítulo 5º: Zona de ordenación de manzana cerrada (MC) o Capítulo 6º: Zona de ordenación abierta (OA) o Capítulo 7º: Zona de ciudad jardín (CJ) o Capítulo 8º: Zona de vivienda unifamiliar aislada (UAS) o Capítulo 9º: Zona de vivienda unifamiliar adosada (UAD) o Capítulo 10º: Zona de edificación en colonia y edificación tradicional popular (CTP) o Capítulo 11º: Zona de industria. o Capítulo 12º: Zona comercial. o Capítulo 13º: Determinaciones generales para las unidades de actuación en Suelo Urbano. o Capítulo 14º: Determinaciones generales para los Planes Especiales. o Capítulo 15º: Normativa complementaria para el desarrollo de las alineaciones y rasantes del Plan General de Ordenación. - Título VI. Regulación del Suelo Urbanizable Programado. o Capítulo 1º: Determinaciones generales del Suelo Urbanizable Programado. - Título VII. Regulación del Suelo Urbanizable no Programado. o Capítulo 1º: Determinaciones generales del Suelo Urbanizable no Programado. - Título VIII. Regulación del Suelo No Urbanizable. o Capítulo 1º: Determinaciones generales del Suelo no Urbanizable. o Capítulo 2º: Suelo no Urbanizable Especialmente Protegido. o Capítulo 3º: Suelo no Urbanizable simple. o Capítulo 4º: Regulación de caminos. - Título IX. o Listado de Planes Especiales de Reforma Interior. o Listado de Planes Especiales ordenados numéricamente según terminología del plano “B” de régimen del suelo y gestión. - Título X. Disposiciones Transitorias. ESTUDIO ECONÓMICO FINANCIERO Y PROGRAMA DE ACTUACIÓN. - Contenido y función del Estudio Económico-Financiero. o A. Análisis de los recursos financieros institucionales. o B. Estudio de Costes. o C. Encaje del Estudio Económico-Financiero. o D. Programa de Actuación. Desarrollo de las determinaciones del Plan. Colección de Planos: A. Calificación, usos y sistemas. E: 1/5.000 B. Régimen del suelo y gestión. E: 1/5.000 C. Plano de Estructura General y Orgánica y actuaciones en el Suelo No Urbanizable. E: 1/10.000 D. Usos globales y calificación del Suelo No Urbanizable. E: 1/5.000 E. Plano de Infraestructuras generales. E: 1/10.000 F. Alineaciones. E: 1/2.000 G. Jerarquización del viario. E: 1/5.000 El Plan General constituye un documento completo y comprensible de todas las determinaciones que dicho documento realiza sobre todo el territorio del término municipal. La estructura del mismo se divide en Memorias, Normativa, Estudio Económico-Financiero y Planos. Las memorias se dividen en Memoria Justificativa, Memoria Informativa y Memoria Descriptiva. Cada una de ellas tiene una función específica. La Memoria Justificativa constituye el documento explicativo de los antecedentes y los motivos que inducen a revisar el Plan General, así como una cronología del proceso de elaboración del plan haciendo especial incidencia en la participación ciudadana del mismo, un resumen del diagnóstico del proceso y la exposición de los objetivos de la revisión del plan. La Memoria Informativa contiene todas las monografías previas que sirvieron para la realización del diagnóstico del plan y sus propuestas. 138 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 INTRODUCCIÓN, OBJETIVOS Y BIBLIOGRAFÍA COMENTADA. Estas monografías son de una gran calidad y detalle en cada una de sus disciplinas, teniendo en cuenta que se partía de una situación en la que muchos de los aspectos de estas monografías no habían sido contempladas en el planeamiento anterior. Es por ello que supusieron una auténtica base de datos que sirvió con posterioridad para estudios e investigaciones sobre la ciudad. Podemos decir que este documento significó una investigación fundamental para el entendimiento de la ciudad y de sus aspectos más significativos. La memoria descriptiva contiene las propuestas fundamentales y los ejes de actuación del plan. En ella podemos encontrar la justificación del modelo teórico adoptado y sus concreciones. Es un documento de gran valor para entender la trascendencia del Plan General de 1983. Junto a estas tres Memorias, se incluye el Título correspondiente al Aprovechamiento Medio del Suelo Urbanizable Programado. En él encontramos la justificación del plan para el reparto de beneficios y cargas en el suelo urbanizable programado. Todo un alegato justificativo del precepto constitutivo del derecho de la propiedad en función de los beneficios que ello supone para la comunidad, así como las facultades de los propietarios del suelo. En este documento se justifica y calcula el aprovechamiento medio del Suelo Urbanizable Programado, base para el cálculo del aprovechamiento susceptible de apropiación por parte de los propietarios, pero también de las cesiones de aprovechamiento a la comunidad, es decir, al Ayuntamiento. Este es uno de los puntos fuertes de la justificación de este Plan, que encuentra que las plusvalías que se generan para los propietarios del suelo se justifican en la obtención de beneficios sociales. El Plan General adquiere así una función social que hasta entonces no había tenido. La Normativa Urbanística es el documento que contiene el articulado normativo del Plan General. En ella se definen las disposiciones de carácter general para todos los suelos, la regulación jurídica de los usos y medidas de protección, las disposiciones específicas para los sistemas, la normativa de urbanización y la regulación del Suelo Urbano con la aplicación de las ordenanzas, del Suelo Urbanizable Programado, el Suelo Urbanizable no Programado y el Suelo No Urbanizable. Es aquí donde encontramos el cuerpo jurídico de las determinaciones específicas para cada tipo de suelo, así como la definición de las facultades de los propietarios de cada una de las clases de suelo. Junto a este documento, se incluyen sendos listados de las determinaciones específicas de cada uno de los Planes Especiales de Reforma Interior y de los Planes Parciales definidos por el Plan. El Estudio Económico-Financiero cuenta con un pormenorizado estudio de los recursos financieros de la hacienda local, el presupuesto, el patrimonio municipal, una evaluación de la inversión histórica en el municipio y una evolución previsible de la inversión. En el estudio de costes se define la metodología de cálculo, así como un listado general de actuaciones en áreas según tipos de suelo. En el encaje del estudio económico financiero se realiza un estudio de viabilidad entre los costes que podrían asumir el Ayuntamiento, otras administraciones públicas y la aportación privada para poder desarrollar las propuestas del Plan. El Programa de Actuación establece los plazos para el desarrollo de las operaciones del Plan dentro de la programación de cada una de las clases de suelo. En su conjunto, el documento del Plan General, es una investigación de gran calado sobre la ciudad y sus distintas dimensiones: usos del suelo, análisis de la vivienda, estudio de la evolución histórica de la ciudad, análisis de la estructura demográfica, análisis de las infraestructuras, dotaciones y sistemas viario, de espacios verdes, etc. Además, propone una vinculación directa entre las propuestas urbanas, y la estructura de gestión del plan. Así mismo, el plan de etapas permite llevar un seguimiento de la evolución del plan a lo largo de los años de aplicación del mismo. Especial interés tiene el capítulo de las ordenanzas, pues son el germen de la aplicación directa de las determinaciones del Plan al suelo urbano. Así, se realizó un exhaustivo estudio sobre las formas urbanas de la ciudad y una propuesta normativa en ordenanzas que respondían a la tipología identificada. Es de importancia así mismo, la propuesta pormenorizada de Planes Especiales de Reforma Interior que se definieron en el Plan, con el objetivo de dotar de estructura a la ciudad consolidada. 139 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 2.1 2.2 2.3 2.4 CAPÍTULO 3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 CAPÍTULO 4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 CAPÍTULO 5 LA FUNCIÓN DEL DIBUJO EN EL PLAN: UNA HERRAMIENTA PARA LA INTERPRETACIÓN Y LA REPRESENTACIÓN, UN INSTRUMENTO DE COMUNICACIÓN Y UN DISPOSITIVO TÉCNICO. 140 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 4.1 LA FUNCIÓN DEL DIBUJO EN EL PLAN: UNA HERRAMIENTA PARA LA INTERPRETACIÓN Y LA REPRESENTACIÓN, UN INSTRUMENTO DE COMUNICACIÓN Y UN DISPOSITIVO TÉCNICO. sentada en toda su complejidad, no parece que insistir en estos modos de representación tipológica y formal, suponga un avance acorde con las necesidades del tiempo presente. Nuevos problemas como la inseguridad, los procesos de gentrificación o la relación entre salud mental y paisaje urbano reclaman ser nombrados, analizados y representados con nuevos lenguajes gráficos capaces de abordar la proyectación de la nueva ciudad. Lo que no se nombra no existe, y lo que no se representa no puede ser proyectado. INTRODUCCIÓN: El dibujo, como herramienta de representación de ideas, pero también como metodología de análisis y de comprensión de la realidad, supuso en el Plan 83 un instrumento fundamental para abordar el reto de su redacción. Un Plan, que más allá de revisar el planeamiento vigente de 1971, se convirtió en un elemento para definir una ciudad que no permitía una lectura comprensiva de la misma. Pero el dibujo también supuso una herramienta para proyectar una nueva forma de la ciudad adaptada a las necesidades de sus ciudadanos y ciudadanas, y a los requerimientos que una gran ciudad como Málaga exigía. Ante una realidad urbana desbordante y una nueva forma de afrontar el planeamiento, que incorporaba un lenguaje social y nuevos conceptos jurídicos y normativos, y en una situación de orfandad metodológica con la que actuar, los redactores del Plan 83 encontraron en el dibujo la manera de abordar el análisis de las múltiples y nuevas temáticas a considerar en el documento –histórico, morfológico, estructural, cultural, normativo…-, y también la forma de trasladar el plano teórico de lo que se denominó “hacer ciudad”, al plano de la concreción proyectual. En un contexto histórico en el que se produjo un pacto entre política, técnica y ciudadanía, el dibujo adquirió el compromiso político de transmitir verdaderamente, las ideas planteadas para que la ciudadanía pudiera valorar el modelo de la ciudad propuesta para ellos. Coincidimos con Byung-Chul Han (Han 2013) 1 en que el exceso de información produce una forma de ocultamiento, que en el caso del lenguaje gráfico, permite distanciar a los ciudadanos del auténtico conocimiento de los procesos urbanos que le afectan. En un contexto como el contemporáneo, la excesiva definición y realismo de los proyectos urbanos globales, impiden la comprensión de la auténtica escala de transformación de estos proyectos en la ciudad y para la ciudad. Por ello, encontramos en el lenguaje gráfico del Plan de 1983 y en la voluntad de descubrir y transmitir las grandes ideas de la ciudad a sus legítimos habitantes –frente a los proyectos ideados para la ocupación temporal del turismo como industria global y globalizadora (MacCannell 2003) 2-, una manera diferente de abordar la planificación, pero también la metodología de análisis de los problemas contemporáneos. Si en los 80 el tema de reflexión giraba en torno a la representación gráfica de una ciudad que no tenía forma y que nunca había sido repre1 Está demostrado que más información no conduce de manera necesaria a mejores decisiones. (…) Hoy se atrofia la facultad superior de juzgar a causa de la creciente y pululante masa de información. Con frecuencia, un menos de saber e información, produce un más. (Han 2013, 17) 2 Los turistas son proveedores de valores modernos en el mundo entero. (MacCannell 2003, 8) 141 4.1 LA FUNCIÓN DEL DIBUJO EN EL PLAN: UNA HERRAMIENTA PARA LA INTERPRETACIÓN Y LA REPRESENTACIÓN, UN INSTRUMENTO DE COMUNICACIÓN Y UN DISPOSITIVO TÉCNICO. CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 1. El dibujo para todo arquitecto, es una herramienta fundamental para la representación de las ideas y para la interpretación de la realidad a través del análisis que permiten las diferentes intensidades de las trazas del dibujo. El dibujo representa las imágenes ocultas de las ideas y las expresa sin necesidad de cerrarlas en su definitiva concreción. Cuando los arquitectos expresan sus ideas mediante esquemas ó dibujos, intentan ir más allá de una representación finalista ó acabada de sus trazas como ocurre en el acto de la pintura. Muy por el contrario, el dibujo arquitectónico intenta abrir multitud de sugerencias y provocaciones que aportan, mediante intencionadas trazas, todas aquellas cuestiones sobre la acción que se pretende proyectar. La condición esquemática del dibujo arquitectónico aporta una amplia libertad y flexibilidad en la etapa previa del análisis y búsqueda de soluciones. Es algo similar a lo que ocurre en la pintura abstracta, en donde los trazos van más allá que la representación de una realidad que se desea expresar de manera más abierta, para posibilitar ramificaciones, posibles interpretaciones y soluciones. En este sentido, el dibujo aproxima una selección de elementos o temas que son importantes como la luz, el volumen, la relación con otros objetos o la escala, dejando otros de lado como el color, la textura o el detalle. También se dibuja en muchos casos lo que no se ve, como las líneas de fuga, la red modular o los diagramas de momentos, elementos todos ellos que sin corresponderse con ninguna imagen perceptible, representan ciertamente datos de gran relevancia desde el punto de vista disciplinar de la acción del proyecto. Entendemos como Vittorio Ugo (Ugo, 1987), que el esquema es una forma de representación que se configura en un modo propio: como el expediente técnico para el despliegue del proceso de formación de la idea, como dato real del pensamiento, como preciso momento inaugural en el que el sentido encuentra su capacidad para la organización en una dirección concreta hacia la que dirigir la acción del proyecto. El esquema se diferencia de la mera analogía de la realidad externa y perceptiva, en su capacidad para transmitir estructuras muy diversas. Todo ello hace que para un arquitecto la acción de dibujar, de esquematizar, suponga la intelectualización de una realidad con el objetivo de reconocerla y clasificarla, sugiriendo y abriendo diversos caminos que se esconden en sus trazas como acto previo a la acción del proyecto. Podemos observar los croquis y dibujos de la Corbusier en el Plan Obus (Argel) ó su Plan Voisin (Paris), ó los dibujos de Álvaro Siza en donde las trazas van más allá del dibujo sugiriendo ideas ocultas para el futuro proyecto, ó bien las perspectivas graficas de León y Rob Krier que tanta influencia van a tener en las representaciones graficas de toda una generación coincidente con la del Plan del 83. Durante los años 60 y 70, el urbanismo había definitivamente abando- [55] Esquema de proceso de trabajo del PGOU-83. [56] Esquema del Plan Voisin de Le Corbusier. 1925 142 CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 4.1 LA FUNCIÓN DEL DIBUJO EN EL PLAN: UNA HERRAMIENTA PARA LA INTERPRETACIÓN Y LA REPRESENTACIÓN, UN INSTRUMENTO DE COMUNICACIÓN Y UN DISPOSITIVO TÉCNICO. nado el plano del dibujo como reflejo de la realidad que las primeras planimetrías de la ingeniería militar habían mostrado en sus dibujos, o de la aspiración que los arquitectos e ingenieros tenían sobre ella en los Planes de Ensanche. Con la sistematización del Movimiento Moderno y los nuevos enfoques positivistas de la gestión urbana, los planos urbanísticos se habían convertido en auténticos elementos de objetivación de las cuestiones de producción de ciudad: se producía ciudad como se producían coches, y esto exigía una planificación ordenada sistemática, científica y técnica, muchas veces al margen de la realidad heredada de la ciudad. El caso de la ciudad Málaga no fue diferente respecto a la herencia del Plan 1971, el cual debía revisar. Las distintas áreas de crecimiento de la ciudad, se representaron por su funcionalidad y por la estructura de la propiedad que subyacía bajo ella. Por ello, la representación de la estructura viaria, de espacios públicos o de equipamientos, no aparecía, ni tampoco la variedad tipológica de las edificaciones existentes, que en ningún caso jugaban ese importante papel de conexión espacial entre el pasado y presente. La ciudad histórica era considerada, como su representación en dicho Plan indica, como un todo sin forma que formaba parte de una estructura mayor que era la ciudad. El centro era así entendido por su función y no por otros elementos como la estructura urbana o el valor de sus edificios históricos. La falta de interés del Plan de 1971 por la ciudad histórica se refleja en un dibujo poco atento al grano, al tamaño y a la textura de la ciudad, que es englobada en una gran bolsa de color que incluye viario, tejido urbano, elementos sobresalientes y espacios públicos como si fueran la misma cosa, sin distinguir las importantes características que daban forma urbana a la ciudad, y en consecuencia a la definición de su modelo estructural. Aquel Plan de 1971 era el reflejo de su época, y consideraba en su grafismo los conceptos propios de esa época: clasificación, estructura viaria principal, zonificación y superficies de expansión. Incluso en la estructura viaria, existía un lenguaje que mostraba cómo los proyectos de la Red Básica estatal eran superpuestos a la ciudad a través del vacío que reflejaba el dibujo. Los temas tratados por el Plan, eran aquellos que se reflejaban en la memoria y en la leyenda de los planos: clasificación, edificabilidad, altura de la edificación, funcionalidad viaria, zonificación y ordenanza como objetivación de las posibilidades inmobiliarias de los proyectos por hacer al margen de la ciudad y no como reflejo de la realidad de la ciudad existente. Era a fin de cuentas, un intento de dar forma jurídica al modo en que se había venido construyendo en la ciudad desde que en 1964 quedara suspendido el Plan de González Edo por su incapacidad para articular el brutal crecimiento sobrevenido en Málaga. Era la objetivación a través de un documento administrativo, del lenguaje del mercado inmobiliario en el urbanismo, atendiendo a su código normativo específico, donde la “forma ó estructura” de la ciudad [57] Proyecto para Luxemburgo de León Krier. 1963 [58] Detalle de la zonificación del centro de la ciudad en el PGOU-71 [Document text truncated for crawler view.]