Análisis de los cambios legislativos recientes en materia de dominio público hidráulico e inundabilidad en la legislación estatal: valoraciones para la gestión territorial
Abstract
Durante el pasado año se aprobaron dos normativas que recogen modificaciones fundamentales para el análisis de la inundabilidad y en relación directa con la ordenación territorial en España: el Real Decreto por el que se modifica el Reglamento del Dominio Público Hidráulico (R.D. 638/2016) y la Norma 5.2-IC de drenaje superficial de la Instrucción de Carreteras (FOM/298/2016). La comunicación analiza ambas normativas, extrapolando al ámbito geográfico y territorial los cambios más significativos con respecto a las normas anteriores que derogan. La metodología y conclusiones, consisten respectivamente en extraer los ítems principales en relación con el análisis y la gestión de las inundaciones de ambas normativas y valorar seguidamente los resultados previsibles en la gestión territorial, destacando aspectos positivos como la incorporación de determinadas mejoras técnicas y legales que cubren ciertos vacíos anteriores, y algunas carencias como la no consideración de la interrelación existente entre los riesgos de inundabilidad y erosión hídrica, esto es, la consideración de la carga sólida del flujo, o la inesperada laxitud de determinados artículos relacionados con las actividades permisibles en zona inundable.
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ANÁLISIS DE LOS CAMBIOS LEGISLATIVOS RECIENTES EN MATERIA DE DOMINIO PÚBLICOHIDRÁULICOEINUNDABILIDADENLALEGISLACIÓNESTATAL:VALORACIONES PARALAGESTIÓNTERRITORIAL. AntonioGallegos‐Reina UniversidaddeMálaga,DepartamentodeGeografía,FacultaddeFilosofíayLetras,CampusdeTeatinos,s/n,29071, Málaga,España.[email protected] ____________________________________________________________________________ RESUMEN Duranteelpasadoañoseaprobarondosnormativasquerecogenmodificacionesfundamentalesparaelanálisisdela inundabilidadyenrelacióndirectaconlaordenaciónterritorialenEspaña:elRealDecretoporelquesemodificael ReglamentodelDominioPúblicoHidráulico(R.D.638/2016)ylaNorma5.2‐ICdedrenajesuperficialdelaInstrucciónde Carreteras(FOM/298/2016).Lacomunicaciónanalizaambasnormativas,extrapolandoalámbitogeográficoyterritorial loscambiosmássignificativosconrespectoalasnormasanterioresquederogan. Lametodologíayconclusiones,consistenrespectivamenteenextraerlosítemsprincipalesenrelaciónconelanálisisyla gestióndelasinundacionesdeambasnormativasyvalorarseguidamente los resultados previsibles en la gestión territorial,destacandoaspectospositivoscomolaincorporacióndedeterminadasmejorastécnicasylegalesquecubren ciertosvacíosanteriores,yalgunascarenciascomolanoconsideracióndelainterrelaciónexistenteentrelosriesgosde inundabilidad y erosión hídrica, esto es, la consideración de la carga sólida del flujo, o la inesperada laxitud de determinadosartículosrelacionadosconlasactividadespermisiblesenzonainundable. Palabrasclave:inundaciones,legislación,dominiopúblicohidráulico,drenajesuperficial,ordenaciónterritorial,erosión hídrica. ABSTRACT Duringlastyear,werepassedtworegulationswhichincludeimportantmodificationsfortheanalysisoffloodingandin direct relation to the spatial planning in Spain: the Royal Decree amending the Public Water Domain Regulation (R.D.638/2016),andtheSurfaceDrainageStandard5.2‐ICoftheRoadsInstruction(FOM/298/2016).Thispaperanalyzes bothregulations,extrapolatingtothegeographicalandterritorialscopethemainchangeswithrespecttotheprevious lawsthatrepeal. Methodologyandconclusions,consistsrespectivelyinextractthemainitemsrelatedtotheanalysisandmanagement offloodsinbothregulations,andthentoassesstheforeseeableresultsinterritorialmanagement,highlightingpositive aspectssuchastheincorporationofcertaintechnicalandlegalimprovementsthatimprovesomelegalgaps,andcertain lacksas not consideration of the interrelationbetween floodingand soil erosion, or the unexpected laxity ofsome articlesrelatedtotheactivitiesallowedinfloodarea. Keywords:flooding;legislation;publicwaterdomain;surfacedrainage;spatialplanning;soilerosion. 1. INTRODUCCIÓN LasinundacionesenEspañasonelriesgonaturalmásimportante, tanto por los daños económicos que producencomoporelnúmerodevíctimasmortales.Enrelaciónaestoúltimo,enlosúltimosmesessehan producido víctimas en Valencia, Cádiz, Málaga, Murcia y Almería, normalmente por crecidas en ramblas, ligadasafenómenosdifícilmenteprevisiblesyconrápidaspuntasdecaudal.Aúnmásalládeesteterrible balance,tambiénesdestacableelgranimpactoeconómicoquesuponenporsusdañossobreelterritorio. SegúnelConsorciodeCompensacióndeSegurosyelInstitutoGeológicoyMinerodeEspaña,ennuestro país los daños económicos generados por las inundaciones se estiman en total en una media de 800 Naturaleza, territorio y ciudad en un mundo global 2471 VOLVER AL ÍNDICE
GallegosReina,Antonio AnálisisdeloscambioslegislativosrecientesenmateriadeDominioPúblicoHidráulicoeinundabilidadenlalegislaciónestatal. Valoraciónfrentealosmodelosterritorialesperiurbanos millonesanuales(JuntadeAndalucía,2015).Yfrenteaello,existeuncuerpolegislativoqueenlosúltimos añosestáexperimentandounfuertedesarrollo,impulsadoporlasdirectricesllegadasdelaUniónEuropea, perotambiénporelcambioperceptivodelasociedadrespectoalosriesgosnaturales,lanuevaculturadel aguaylanuevaculturadelterritorio.Probablementelasdosnormasmásrelevantesparaelanálisisygestión de las inundaciones son la denominada Instrucción de Carreteras, que estandariza los estudios de inundabilidadenEspaña,yelReglamentodeDominioPúblicoHidráulico,queestablelaslimitacioneslegales alaprovechamientodelterritorioenlaszonasinundables.Así,estacomunicaciónpresenta,conunenfoque geográfico o territorial, las dos últimas e importantes actualizaciones de ambas normas. Tras un primer apartado de antecedentes en el que se describen los hitos principales de la evolución histórica de la normativasobreinundabilidadenEspaña,seexponenseguidamente,ensendosapartados,losprincipales cambiosintroducidosencadaunadelasdosnormativasconsideradas,yporúltimosehaceunavaloración dedichoscambiosenelapartadodeconclusiones. 2. ANTECEDENTES:EVOLUCIÓNHISTÓRICADELANORMATIVASOBREINUNDABILIDADENESPAÑA ParaelanálisisygestióndelasinundacionesenEspañaexistendistintasreferenciaslegislativassectoriales, queconvivenconunengranajemásomenoscongruentesegúnloscasos.Anivelnacionalestánlasleyesde agua, protección civil y urbanismo, principalmente. A nivel autonómico, las leyes urbanísticas y de ordenacióndelterritorio;yanivellocal,elplaneamientomunicipal.Enesteapartadonoscentraremosenla evolucióndelalegislaciónynormativasrelacionadasconlainundabilidadenEspaña,queenlosúltimosaños hanexperimentadounanotableyrápidaevolucióngraciasalasdirectivasquehanidoapareciendoenla UniónEuropeasobrelatemática,especialmentelaDirectiva2007/60/CE,relativaalaevaluaciónygestión de los riego de inundación. Esta evolución debe considerarse apropiada en todo caso, pues se ha ido adaptandoalosnuevosparadigmassurgidosenrelaciónalagestióndelaguaydelterritorio.Sinduda,la rápidaocupacióndelterritorioenEspañaporlaurbanizacióndesencadenada con la Ley 6/1998, y la crecientepreocupaciónporlosefectosdelcambioclimáticoennuestro país ayudaron a impulsar este necesariocambiodeparadigma. Noobstantedeloanterior,otalvezprecisamenteenrelacióndirectaconello,elinterésporelanálisisy gestióndelainundabilidades,enrealidad,bastantereciente.Mediadoelprimerdeceniodelpresentesiglo escuandorealmentecomenzaronasurgirnormativasquemostrabanlapreocupacióncrecientedelos legisladoresporlosriesgosnaturalesylainundabilidadenelplaneamientourbanístico.Así,elR.D.606/2003, quemodificaelreglamentodeDominioPúblicoHidráulico,aportalanecesidaddecomplementarelestudio hidrológico‐hidráulico para la delimitación de áreas inundablesconconsideracionesgeomorfológicas, ecológicasehistóricas.Enrelaciónmásdirectaalaordenaciónterritorial,laley8/2007deSueloincorporóla necesidaddelosMapasdeRiesgosNaturalesenelprocedimientodetomadedecisionesdelplaneamiento, a través de los procedimientos de la Evaluación Ambiental Estratégica. De igual modo, el Real Decreto 9/2008,porelquesemodificaelReglamentodelDominioPúblicoHidráulico,sibiennoesunatrasposición delacitadadirectivaeuropea,síqueincorporamuchodeloscriteriosqueéstarecoge.Eigualmentecabe destacarseeldesarrollodelSistemaNacionaldeCartografíadeZonasInundables(S.N.C.Z.I.).Setratadeun elemento básico en la planificación territorial para ser usado por las administraciones que tengan la competenciaenlamateria,conelobjetivodeidentificarygestionar las zonas inundables, además de preservarelespaciofluvialparalograrunbuenestadoecológico. Peroenelpasadosigloyaexistían antecedentes, como no podíaserdeotromodo,sobrelatemática. Seguidamenteserealizaunrepasodelasprincipalesleyesrelacionadasconelanálisisdelainundabilidaden España. Puede encontrarse una primera y temprana referencia nacional en el ‘Decreto 2508, sobre previsión de dañosporavenidas’,de1975,conlaaparicióndeestaprimeranormativaespecíficaparacorregirlosefectos delasinundacionesosequías,queestuvovigentedurantemásde10años,yqueestablecíalanecesidadde fortalecerlaintervenciónadministrativaenlaszonasquealcanzanlamáximaavenidaextraordinaria(Berga, 2011).En1978,la‘Ley87,deSegurosAgrariosCombinados’incluyelanecesidadderealizarestudiosde peligrosidaddeepisodiosatmosféricosderangoextraordinario. Otroshitosdestacablesenladécadadelosochenta,todosellosyaderogadosporleyesposteriores,sonla ‘Ley 2/1985, sobre protección civil’; la ‘Ley 29/1985, de Aguas’, que establecía por primera vez una ordenaciónreguladoradelusodelosespaciosfluvialesensuartículo11.2(Berga,2011)yenlaqueaparecía Naturaleza, territorio y ciudad en un mundo global 2472 VOLVER AL ÍNDICE
GallegosReina,Antonio AnálisisdeloscambioslegislativosrecientesenmateriadeDominioPúblicoHidráulicoeinundabilidadenlalegislaciónestatal. Valoraciónfrentealosmodelosterritorialesperiurbanos tambiénporprimeravezeltérminozonainundable(Menéndez,2015);el‘Decreto849/1986,deDominio PúblicoHidráulico’;la‘Ordende12denoviembrede1987,quedesarrollaelReglamentodeDPH(Decreto 849/1986)’; y el ‘RD 927/88, que aprueba el Reglamento de la Administración Pública del Agua y de la PlanificaciónHidrológica’,encargadodelagestióndesequíaseinundaciones. Enlasiguientedécada,delosañosnoventa,cabedestacarla‘Instruccióndecarreteras5.2‐1Cdedrenaje superficial‘,de1990.Hasidounaleyfundamentalparalarealizacióndeestudioshidrológicosehidráulicosa nivelnacional,perosusvariasdécadasdevidalahandejadoobsoleta,hastalaapariciónen2016delanueva instrucciónqueenestacomunicaciónsetrata.Másalládeesta,existenotrasnormativascomoel‘R.D.L. 1/1992,delTextoRefundidodelaLeysobreelRégimendelSueloyOrdenaciónUrbana’;el‘RealDecreto 407/1992, Norma Básica de Protección Civil’, desarrollado para inundaciones 3 años después en por la ‘Resoluciónde31deenerode1995,porlaqueseapruebalaDirectrizBásicadePlanificacióndeProtección Civil ante el riesgo de inundaciones’; la ‘Ley 6/1998 sobre Régimen del Suelo y Valoraciones’, que especificaba que las zonas con riesgo natural deben declararse SueloNoUrbanizable,yqueyahasido derogadaporlaley8/2007;yporúltimo,el‘RealDecreto1664/1998,porelqueseapruebanlosPlanes Hidrológicos de Cuenca’, que es una normativa que contempla o ampara la realización de estudios de peligrosidadnatural. 3. NORMA5.2‐ICDEDRENAJESUPERFICIALDELAINSTRUCCIÓNDECARRETERAS(FOM/298/2016) Hacemásde50años,en1965,seaprobólaInstruccióndelaDirecciónGeneraldeDrenajedecarreteras (MOPU,1965),queen1990fuederogadaparcialmenteporlaInstruccióndeCarreteras5.2‐IC,dedrenaje superficial (MOPU, 1990). Obviamente, en este largo periodo de tiempo dicha instrucción ha quedado obsoletatécnicamente,ysehacíanecesariosucompletaderogaciónylaaparicióndeunanuevanormativa, tal como ha sucedido en 2016 (Ministerio de Fomento, 2016). Posteriormente, en febrero de 2017 (MinisteriodeFomento,2017)havueltoaserderogadaparcialmente,peroapenasconcambiosmenores, puessehandetectadoycorregidoposiblesduplicidadesporunainadecuadaredacción. Laimportanciadeestanormaradicaenquemásalládedefinirloscriteriostécnicosparalaelaboraciónde drenajesdecarreteras,sehanextendidodichoscriterioscomoestándarparacualquierestudiohidrológico‐ hidráulicoestatal,respondaonoalámbitovial. Desdelanormade1990hastalaactualidadsehanproducidoenEspañaimportantesavancesenloscampos delahidrologíaehidráulica,asícomotambiénhahabidoimportantescambiosnormativosenmateriasde aguas, fundamentalmente por diversas directivas comunitarias que, entre otros aspectos importantes, incorporanuevosconceptosyparadigmasenelestudiodelainundabilidad.Juntoaello,haaumentadola sensibilidadsocial respecto acuestionesambientales,loqueenglobatambiénla gestiónde lasaguasde escorrentía. Demaneramuysucintasecitanacontinuaciónlosprincipalesaspectosquehancambiadoenlainstrucción de2016conrespectoalade1990encadaunodesusseiscapítulos: Capítulo1,deconsideracionesgeneralesycriteriosbásicos. Sehaincluidounnuevoapartadodeexigenciasaloscálculosde drenaje realizados con aplicaciones informáticas,conespecificacionesconcretastantodelaaplicacióncomodelcálculoobtenido,buscandocon ello queel resultadosea fiable enlugardeaceptarse el programacomouna“cajanegra”.Se establece, asimismo,queelperiododeretornodetrabajoparaeldrenajedeplataformaymárgenesseráde25años,y paraeldrenajetransversalalmenosde100años. Capítulo2,decálculodecaudales. Seindicaqueelcaudalmáximosedebecalcularconlainformación que proporcione la Administración hidráulicacompetente,yencasodenoaportardichainformación,seharáconalgunosdelosmétodosque secitanacontinuación.Demanerapreferenteseusaráelmétodoracional,salvoenloscasosenqueexistan trasvases, aportación de caudal de otra cuenca, sumideros, aportaciones o vertidos, lagos o embalses, deshielo o caudales subterráneos que afloren en la cuenca. El segundo método citado es el estadístico, usandodatosdecaudalexistente,comopuedenserestacionesdeaforo.Éstossepuedencomplementarcon datos de avenidas históricas. En último lugar se aceptan otros métodos hidrológicos siempre que sean adecuadosalascaracterísticasdelacuenca. Naturaleza, territorio y ciudad en un mundo global 2473 VOLVER AL ÍNDICE
GallegosReina,Antonio AnálisisdeloscambioslegislativosrecientesenmateriadeDominioPúblicoHidráulicoeinundabilidadenlalegislaciónestatal. Valoraciónfrentealosmodelosterritorialesperiurbanos Encuantoalmétodoausarsegúntamañodelacuenca,ysiempreconsiderandoaquelloscasosenqueno existandatosdelaAdministraciónpública,paraaquellasmenoresde50kilómetroscuadradosseusaráel método racional. Aquí se hace un inciso importante, en relaciónalascuencasdellevanteysureste peninsular,pararecogerlasparticularidadeshidrológicasehidráulicasdeéstas.Paralascuencassuperiores a 50 kilómetros cuadrados, se usarán estaciones de aforo (métodoestadístico)ométodoshidrológicos adecuadosalacuenca. Enrelaciónalmétodoracional,seespecificaquesilacuencaesheterógenea,enlugardeusarseunaúnica fórmulasedebenusarunsumatoriodesubcuencas.Porheterogeneidadnospodemosreferir,porejemplo, a la existencia de distintas intensidades de precipitación o variaciones destacables del coeficiente de escorrentía. Otro aspecto importante esque sibienantesel umbraldeescorrentía sedefinía engrupos genéricos,ahoradedetallaráporusosdelsuelo.Deigualmodo,sedetallamejor,medianteunatabla,el coeficientecorrectordelumbraldeescorrentía,queparaalgunasregionescambia. Atendiendo,porúltimo,alcasocitadodelascuencasdellevanteysurestepeninsular,consideradoconello aquellascuencaslitoralesexistentesentreelEbroylaprovinciadeGranada,seestablecequeelmétodo racionalsóloesválidoparaperiodosderetornode25añosoinferior,yqueparaperiodossuperioresse usaráelmétodoestadísticoohidrológicoqueincluyainformaciónsobreavenidashistóricasenlazonade estudioozonascercanas.Conestainformaciónsepretendeobtenerdirectamenteelcaudalobiencalibrar elmodelohidrológico. En aquellossupuestos,no obstante, enquenosea posibleel análisisanterior, se trabajaráconunmodeloregionalconservador,consistenteentrabajarconelperiododeretornode10años yunaformulaciónquedependedelperiododeretornoydeuncoeficienteyexponentepropiosdelaregión yelperiododeretornoconsiderado. Capítulo3,dedrenajedelaplataformaymárgenes. Seintroducenelementosespecíficosparaelcontroldevertidosenlospuntosdedesagüe. Capítulo4,dedrenajetransversal. Se ha realizado una adaptación a la nueva legislación en materiadeaguas.Seincluyeunapartadode aterramientos,enelqueseindicaunaformulaciónparalasobrasdedrenajetransversal(ODT)enperfiles con escasa pendiente, basándose en la longitud, anchura y pendiente del conducto, y en la anchura y pendientedelcauce.Sielresultadodedichafórmulaesinferiora0,1seconsideraquenoexisteriesgode aterramiento,ysiessuperiorseestablecelanecesidaddemodificarlaODToconstruirarenerosobalsasde retencióndesedimentosaguasarribadelaODT. Capítulo5,dedrenajedeobrasvarias. Sehanrecogidocuestionesparticularesnoconsideradasenlaanteriornormativa. Capítulo6,deconstrucciónyconservación. Sehaactualizadodeacuerdoalaexperienciaacumulada. 4. REGLAMENTODELDOMINIOPÚBLICOHIDRÁULICO(R.D.638/2016) El30dediciembrede2016entróenvigorelRealDecreto638/2016(MAPAM,2016),queintroducecambios significativosenelReglamentodeDominioPúblicoHidráulicoyque,porello,varíaalgunosdelospreceptos establecidosenlos planeshidrológicosydegestióndelriesgodeinundaciónyaelaborados. Ademásdel citadoReglamentodeDominioPúblicoHidráulicoaprobadoporelRD 849/1986 (MOPU,1986), también modifica otros reglamentos en materia de planificación hidrológica, gestión de riesgos de inundación, caudalesecológicos,reservashidrológicasyvertidosdeaguasresiduales. ElRealDecretotratacuatrobloquestemáticosprincipalesyalgunosotrosaspectosdiversos.Estos4bloques sonlanuevaregulaciónllegadadeEuroparelativaalosriesgosdeinundación,laregulacióndeloscaudales ecológicos,lasreservashidrológicasyelrégimenjurídicodelosvertidos.Esconvenienterecordar,yasílo hacelapropianormal,queloscriteriosqueestablecesonrequisitosmínimosquepodránserampliadospor lasnormativasautonómicas. LaprincipalnovedadadestacardelReglamentoeselhechoqueseclarifiquenporfinlaslimitacionesalos usosdelsueloenzonainundable,identificandolosusosyactividadesvulnerablesaevitarenlaszonasde Naturaleza, territorio y ciudad en un mundo global 2474 VOLVER AL ÍNDICE
GallegosReina,Antonio AnálisisdeloscambioslegislativosrecientesenmateriadeDominioPúblicoHidráulicoeinundabilidadenlalegislaciónestatal. Valoraciónfrentealosmodelosterritorialesperiurbanos altoriesgodeinundación.Hastaahora,elanteriorreglamento,trasdefinirlazonadeflujopreferente,se limitabaaañadirdeformaindeterminadaqueendichazona“sólopodránserautorizadasporelorganismo de cuenca aquellas actividades no vulnerables frente a las avenidas que no supongan una reducción significativadelacapacidaddedesagüededichavía”.Ahora,elRealDecretohavenidoaconcretaresta previsión,introduciendocuatronuevospreceptosenelReglamento(arts.9bis,teryquáter,yart.14bis),en losqueseprecisacuálessonlasactividadesyconstruccionesnopermitidasylasque,bajodeterminadas condiciones, pueden autorizarse en la zona de flujo preferente y en el resto de zonas inundables, distinguiendoparaellosegúnsetratedesueloruralodesuelourbanizado(Lozano,2017).Así,elcuerpo principaldelanorma,ysobreloquecentraremoselanálisisdeestacomunicaciónporelcitadoobjetivode surelacióndirectaconlagestióndelainundabilidadylaordenacióndelterritorio,eslamodificacióndel ReglamentodelDominioPúblicoHidráulico,conunúnicoartículodivididoen35apartados,deloscuales aquísevanadescribirdemaneraconcisalos14primeros,quesonlosquealudenalagestióndelriesgode inundación. Apartado1.Estableceelprocedimientoaseguirparadeterminarlamáximacrecidaordinariaenaquellos caucesenlosquenosepuedaaplicarladefiniciónexistenteactualmente.Añadeunpárrafoparaloscasos enquenohayainformaciónhidrológicasuficiente. Apartado2.Modificacióndelartículo9delR.D.deD.P.H.pararetirareltexto“solopodránserautorizadas porelorganismodecuenca”enrelaciónalaautorizacióndeactividadesnovulnerablesenlazonadeflujo preferente. Apartado 3. Trata sobre las limitaciones de usos en la zona de flujo preferente en suelo rural, citando expresamentelasactividadesque excluye.Antesnoseexponían,quedandoaeleccióndelasnormativas autonómicas.Esdestacable,encualquiercaso,quesísepermitenlasinfraestructuraslinealesparalelasal cauce cuando no exista otra alternativa viable de trazado, o que permite la construcción de pequeñas edificacionesdestinadasausosagrícolas.Introduceigualmentelanecesidaddecontarconunadeclaración responsableenlaqueelpromotorexpreseclaramentequeconoceyasumeelriesgoexistenteylasmedidas de protección civil aplicables al caso, comprometiéndose a trasladar esa información a los posibles afectados. Apartado4.Serefierealasobrasyconstruccionesenlazonadeflujopreferenteensuelosensituación básicadesuelourbanizado.Así,permiteobrasyconstrucciones,yaseannuevasoyaseaporincrementode ocupaciónyvolumendeotrasexistentespreviamenteconciertoscondicionantes,comosonelhechodeque no pueden representar un aumento de la vulnerabilidad de las personas o bienes y que no deben incrementardemanerasignificativalainundabilidadenelentornooaguasabajo.Deigualmodo,nopueden contener productos tóxicos ni tratarse de colegios ni residenciasdepersonasmayoresopersonascon discapacidad.Sepermiten,asimismo,garajessubterráneosysótanos que garanticen su estanqueidad. Especialmenterelevantees,enotroordendecosas,queseindiquelanecesidaddetenerencuentalacarga sólidadelflujodeinundación. Apartado5.Tratasobrelosusospermitidosenelcasoparticulardemunicipiosconmásdeunterciodesu superficieincluidaenlazonadeflujopreferenteocuyoterritorioimpidaorientarelcrecimientohacíazonas noinundables.Paraestacasuísticaconcretaseañadelaposibilidaddequeseinstalenhospitales,colegios, geriátricos o residencias para personas con discapacidad siempre que se demuestre que no existe otra alternativadeubicaciónyquenoseincrementelavulnerabilidaddelapoblación.Seexigetambiénqueel promotordispongadelcertificadodelRegistrodelaPropiedadacreditandoqueseencuentraenzonade flujopreferente. Apartado6.Semodificaelartículoreferentealostrabajosdeprotecciónsobrelosmárgenesdeloscauces, paraincluirlacasuísticadelosembalses.Incorporaalgunosaspectosrecogidosenladirectiva2007/60/CE, enrelaciónalagestióndelosembalsesdurantelasavenidas. Apartado7.Aclaraladefiniciónde“zonainundable”,incorporandolaconsideracióndeque“estosterrenos cumplenlaboresderetenciónoaliviodelosflujosdeaguaycargasólidatransportada”. Apartado8.Seestablecenlaslimitacionesalosusosdelsueloenlazonainundable.Seindicaquenose realizaránnuevasedificacionesenlamedidadeloposible,yquenoseestableceránequipamientossensibles comohospitalesocolegios,salvoenelcasodequenoexistaotraalternativa.Deigualmodo,seautorizala Naturaleza, territorio y ciudad en un mundo global 2475 VOLVER AL ÍNDICE
GallegosReina,Antonio AnálisisdeloscambioslegislativosrecientesenmateriadeDominioPúblicoHidráulicoeinundabilidadenlalegislaciónestatal. Valoraciónfrentealosmodelosterritorialesperiurbanos construccióndenuevasedificacionesenzonasinundablesensuelourbanizado,conciertoscondicionantes.Y unavezmássecitalanecesidaddequeelpromotorsubscribaladeclaraciónresponsableylocertifiqueenel registrodelapropiedad. Apartados11a14.Enestospuntosseincluyentambiénalgunos criterios técnicos con indicaciones destacables como el hecho de que no será autorizable el cubrimientodecaucesnilaalteracióndesu trazado, salvo en casos excepcionales debidamente justificados.Seindicatambiénquelosnuevos desarrollosurbanísticosdeberánintroducirsistemasdedrenajesostenibletalescomosuperficiesyacabados permeables,paramitigarelcaudaldeescorrentía. Másalládeloanterior,elRealDecretotrataacontinuaciónotrastemáticasenesteprimerartículoyotros4 sucesivos que derogan aspectos muy concretos de del Reglamento y Orden de Planificación Hidrológica (MMA,2007yMMAMRM,2008),elRealDecretodeevaluaciónygestiónderiesgosdeinundación(MP, 2010)y elRealDecreto de evaluación delasaguas superficialesysucalidad ambiental(MAAMA,2015). Citandoúnicamenteestastemáticas,semodificaelcanonderegulaciónylatarifadeutilizacióndelagua,se introducenmodificacionesenrelaciónacaudalesecológicosyreservashidrológicas,seactualizaladefinición del órgano competente para el estado de las aguas superficialesysemodificandosaspectosmásdela gestióndelriesgodeinundacióncomosonlaunificacióndeladefinicióndezonadeflujopreferenteyel establecimiento de que los instrumentos de ordenación territorialyurbanísticadebenajustarseala normativasectorialaplicableacadaorigendeinundación. Porúltimo,ydadoquetambiéntienesignificadoterritorialencuantoquesuponelacreacióndeáreasde protección,sevanacitarbrevementelasnovedadesrespectoalas reservas hidrológicas. Con este Real Decretoseconfigurasurégimenjurídico,encoordinaciónconlosPlanesHidrológicosdelsegundociclo.Se haceasíposiblecompletarladeclaracióndelas135reservasnaturales fluviales incluidas en los planes hidrológicos de cuenca. La nueva norma mejora la definición de esta figura y las medidas de gestión asociadasparaconseguirlacompatibilizacióndelosusosexistentesconelestadodelasmismasybuscar sinergiasconelrestodeEspaciosNaturalesProtegidos.Además,sedefineelCatálogoNacionaldeReservas Hidrológicasparadarsoporteatodalainformacióntécnicaqueposibilitelaadecuadadescripciónfísicade lasreservashidrológicas. 5. CONCLUSIONES La legislación sobre análisis y gestión de las inundaciones han recibido un importante impulso desde mediadosdeladécadapasada,cuandohapasadodeprácticamentenoexistiraserconsideradoobjetivo prioritariodelaspolíticaseuropeas,yconsecuentementetrasladado a los distintos cuerpos legislativos estatalesydelaUnión.Noobstante,tambiénenEspaña,anivelinterno,sehavistoimpulsadoporunnuevo contextoconceptual,técnicoysocialoperceptualdelosriesgosnaturales.Estenuevocontextosebasaen aspectosconcretosydestacablescomohansidolasensibilizaciónambientaldelapoblación,lacreciente relevancia que está obteniendo el denominado “cambio global”, la respuesta social al mal nombrado “desarrollismo” económico y su posterior y brusca recesión, o incluso el desarrollo de la información geográfica(Gallegos,2015).Todoellohaimpulsadolaentradaennuestroámbitonormativodelasdistintas directivas europeas sobre aguas, haciendo que la legislación estatal no solo se adapte sino que además aprovechelaoportunidadparacrecercuantitativaycualitativamente.Esaquíquesehanactualizadodosde lasnormativasmásimportantessobrelamateria,comosonlaInstruccióndeCarreterasyelreglamentode DominioPúblicoHidráulico.Ambasactualizacionessehanproducidoduranteelaño2016.Laprimeradefine loscriteriostécnicosparalaelaboracióndelosestudiosdeinundabilidad,supuestamenteparaelcasodela redvial,perodefactoparacualquiermodalidaddeestudiohidrológico‐hidráulico,yelsegundodesarrollala protecciónogestiónquerequierenlasáreasinundablesparalosdistintosperiodosderetornoconsiderados. Enrelaciónalainstruccióndecarreteras,sehaproducidounanecesariaactualizacióndeunanormaquese venía aplicando desde hace más de 25 años, a pesar de los importantes cambios técnicos, legales y de sensibilidad social que se han producido en dicho periodo. Entre las novedades más destacadas puede citarselaaclaraciónsobre losmodeloshidrológicosausar enlasdistintascasuísticas, laactualizaciónde algunos coeficientes como el valor inicial y el coeficiente corrector del umbral de escorrentía, y el reconocimientodelasparticularidadesdelascuencasdellevanteysurestepeninsular.Enrelaciónaesto último,noobstante,esdondecabeobjetarquelanuevainstrucciónpuedaconsiderarseincompletaensu desarrollo, dado que para tales casos, que suponen un elevado porcentaje de las inundaciones que se Naturaleza, territorio y ciudad en un mundo global 2476 VOLVER AL ÍNDICE
GallegosReina,Antonio AnálisisdeloscambioslegislativosrecientesenmateriadeDominioPúblicoHidráulicoeinundabilidadenlalegislaciónestatal. Valoraciónfrentealosmodelosterritorialesperiurbanos producenennuestropaís,proponeunafórmulaquesimplementemayora la seguridad, sin atreverse a plantearunametodologíaconcretaenbaseadatosconcretosdelacuenca.Aplicarvaloresconservadores puedeendeterminadoscasosmejorarlaprediccióndeestascuencasquenormalmentesonestimadasala bajaporsuspropiascaracterísticas,peronogarantizaquenosaproximemosalarealidad,puesenmuchos casos seguirá dando resultados insuficientes, y en muchos otros dará lugar a supuestas láminas de inundación que abarquen espacios innecesarios, con el consiguiente perjuicio a propietarios de terrenos aledañosaloscauces.Entrelosaspectosmetodológicosquepodríanhaberseincluidoestánlaconsideración de la carga sedimentaria del flujo, que es causante de buena parte de las imprecisiones resultantes del modelohidrológico‐hidráulicoydequeseatorenfrecuentemente obras de drenaje transversal que supuestamente estaban diseñadas para periodos de retorno muy superioresalosquegeneranla inundación.Alrespecto,GallegosyPerles(2015)hicieronunapropuestadeaproximaciónmetodológicaque propone la utilización conjunta de la Ecuación Universal de Pérdida de Suelos Revisada en los estudios hidrológico‐hidráulicosparamejorarsusresultadosencuencasmediterráneas.Yparaelcasoconcretodelos crucesconcarreteras,sonConesayGarcía(2011),quienespresentanunapropuestametodológicaparala obtencióndeunacartografíadepeligrosidadespecíficaasociadaaestetipodesituaciones. Atendiendoahoraa la segundade las normasconsideradas, lamodificacióndelReglamentodeDominio Público Hidráulico, el original se remonta a un lejano Real Decretode1986,quefuesujetodeuna importantemodificacióntambiénen2008.Aquellamodificación,encualquiercaso,seguíacareciendode unadelasprincipalesnovedadesquesehanincorporadoahora:laidentificación,conciertaprecisión,delos usosyactividadesvulnerablesaevitarenlaszonasdealtoriesgodeinundación.Juntoaestaincorporación, yciñéndonosalosaspectosdirectamenterelacionadosconlagestióndelainundabilidadyterritorial,laotra novedaddestacableeslanecesidadahoradequeelpromotordeunaactuaciónenzonainundabledeba reconocerelriesgoasumido,descargandoderesponsabilidadesalaAdministración.Debemos,noobstante, reconocer cierta laxitud en el articulado de ambas incorporaciones, que podrían invalidar los objetivos planteadosporelnuevoRealDecreto. Enrelaciónalaidentificacióndeusosyactividades,laredacciónresultalosuficientementeabiertacomo para dejar que las interpretaciones sobre el riesgo real de estos usos queden en manos de otras administracioneso,enúltimainstancia,deloquedicteunjuez.Así,expresionesdeltipo“cuandonoexista otra alternativa viable”, “cuando no represente un aumento de vulnerabilidad”, o “para los supuestos excepcionales anteriores las administraciones competentes fomentarán medidas de disminución de la vulnerabilidad y autoprotección” abren la posibilidad de que se sitúen nuevas edificaciones, incluidos equipamientossensiblescomohospitales,geriátricosocolegios,enáreasinundablesoinclusoenlazonade flujopreferente.Así,elRealDecretoactúacasicomounamera directriz. Junto a lo anterior, otro condicionantequesuponeunavanceincompletoeslaafirmacióndequedebetenerseencuentalacarga sólidadelflujodeinundación,variablequenoesexigidaporlaAdministraciónenlosestudioshidrológico‐ hidráulicosyqueportantoquedasinefecto. Frenteaestasafirmaciones,deberecogersequeotrosautoresapuntanensentidocontrario,considerando queesteRealDecretopuedegenerarconflictoslegales,dadoque“operaunasdesclasificacionesdesuelo queconllevanunaspérdidasimportantesenlosderechosadquiridosypatrimonializadosporlospropietarios de suelo, que pueden conllevar importantes derechos indemnizatoriosquehabrádesoportarla Administración” (Palau, 2017), o que los ayuntamientos pueden verse abocados a adaptar sus planes y ordenanzasurbanísticasmunicipales,dadoquelaslicenciasdeconstruccióndeberánadecuarsealasnuevas determinacionesdelRealDecreto(Lozano,2017). Porotrolado,enreferenciaalacitadadeclaraciónresponsabledelpromotor,enningúnmomentosehace una transferencia real de responsabilidades, dado que parece poco previsible que una comunidad autónoma,comoAdministracióncompetenteenúltimainstancia,seniegueapagarlasindemnizacionesa losafectadosencasodeinundación,descargandolaresponsabilidadenlospropiosafectados,porlamala publicidadqueestolesupondría.Alrespecto,LozanoyVázquez(2017)opinanenelmismosentidoquela medidaespermisivaconlospromotoresporcarecerdefundamentojurídicoparaalterarlasreglasquerigen laresponsabilidadpatrimonialdelaAdministración,yademáspuedeserinfructuosoidentificarelpromotor encasosdeavenidascuyoriesgodeocurrenciaesdecienoquinientosaños.Hubierasidomásadecuado seguramentehabersustituidoestadeclaraciónresponsableporunapólizadeseguroespecífica,demodo Naturaleza, territorio y ciudad en un mundo global 2477 VOLVER AL ÍNDICE
GallegosReina,Antonio AnálisisdeloscambioslegislativosrecientesenmateriadeDominioPúblicoHidráulicoeinundabilidadenlalegislaciónestatal. Valoraciónfrentealosmodelosterritorialesperiurbanos que no cupiera duda que sería la compañía aseguradora quien asumiría las indemnizaciones, y paralelamente,elcostedelapólizadisuadiríaaalgunospromotoresdeinstalarseenzonainundable. BIBLIOGRAFÍA BergaCasafont,L.(2011):'LasinundacionesenEspaña.LanuevaDirectivaEuropeadeinundaciones'.Revista deObrasPúblicas,nº3.520,año158. ConesaGarcía,C.etal.(2011):'Factoreseíndicesdepeligrosidaddelasaguasdeavenidasencrucesde carreteras con ramblas. Estudio aplicado a la vertiente litoralsurdelaregióndeMurcia'.Boletíndela AsociacióndeGeógrafosespañoles.Nº57.Págs.195‐218. Gallegos Reina, A. (2015): 'Caracterización de cuencas fluviales periurbanas con riesgo de inundación en ámbitosmediterráneosypropuestadecartografíadepeligrosidadadaptada'.Tesisdoctoral.Disponibleenla basededatosTESEO.Recuperadodehttp://riuma.uma.es/xmlui/handle/10630/10576. Gallegos Reina, A. et al. (2015): 'Erosión hídrica y modificación del caudal de inundación en ambientes mediterráneos.Aproximaciónmetodológica'.RevistacientíficaMonfragüeresilienteVol.4,nº1/ISSN:2340‐ 5457/pp.153‐163/UniversidaddeExtremadura/Cáceres. Junta de Andalucía (2015): 'Plan de gestión del riesgo de inundación. Demarcación hidrográfica de las CuencasMediterráneasAndaluzas'.ConsejeríadeMedioAmbienteyOrdenacióndelTerritorio. LozanoCutanda,Betal.(2017):'RealDecreto638/2016:regulaciónde losusoisyconstruccionesenlas zonasinundablesdeloscauces'.DiarioLaLey,nº8963. Menéndez Rexach, A. (2015): 'Delimitación de zonas inundables yplanesdegestióndelriesgode inundación'.Ambienta,nº110,pp.36‐43. Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente (2015): Real Decreto 817/2015, de 11 de septiembre, por el que se establecen los criterios de seguimiento y evaluación del estado de las aguas superficialesylasnormasdecalidadambiental.BOEnúm.219,de12deseptiembrede2015. MinisteriodeAgricultura,Pesca,AlimentaciónyMedioAmbiente(2016):RealDecreto638/2016,de9de diciembre, por el que se modifica el Reglamento del Dominio Público Hidráulico aprobado por el Real Decreto849/1986,de11deabril,elReglamentodePlanificaciónHidrológica,aprobadoporelRealDecreto 907/2007, de 6 de julio, y otros reglamentos en materia de gestión de riesgos de inundación, caudales ecológicos,reservashidrológicasyvertidosdeaguasresiduales.BOEnúm.314,de29dediciembrede2016. MinisteriodeFomento(2016):OrdenFOM/298/2016,de15defebrero,porlaqueseapruebalanorma5.2‐ ICdrenajesuperficialdelaInstruccióndeCarreteras.BOEnúm.60de10deMarzode2016. Ministerio de Fomento (2017): Orden FOM/185/2017, de 10 de febrero,porlaquemodificanlaOrden FOM/298/2016,de15defebrero,porlaqueseapruebalanorma5.2‐ICdrenajesuperficialdelaInstrucción deCarreterasylaOrdenFOM/534/2014,de20demarzo,porlaqueseapruebalanorma8.1‐ICseñalización verticaldelaInstruccióndeCarreteras.BOEnúm.55de06deMarzode2017. MinisteriodelaPresidencia(2010):RealDecreto903/2010,de9dejulio,deevaluaciónygestiónderiesgos deinundación.BOEnúm.171,de15dejuliode2010. Ministerio de Medio Ambiente (2007): Real Decreto 907/2007, de 6 de julio, por el que se aprueba el ReglamentodelaPlanificaciónHidrológica.BOEnúm.162,de7deJuliode2007. MinisteriodeMedioAmbienteyMedioRuralyMarino(2008):OrdenARM/2656/2008,de10deseptiembre, porlaqueseapruebalainstruccióndeplanificaciónhidrológica.BOEnúm.229,de22deseptiembrede 2008. MinisteriodeObrasPúblicas(1965):Ordende21dejuniode1965porlaqueseapruebalaInstruccióndela DirecciónGeneraldeCarreteras5.1.IC«Drenaje».BOEnúm.223,de17deseptiembrede1965. Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo (1986): Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se apruebaelReglamentodelDominioPúblicoHidráulico.BOEnúm.103de30deAbrilde1986. Naturaleza, territorio y ciudad en un mundo global 2478 VOLVER AL ÍNDICE
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