La ordenación del territorio en España: análisis jurídico de los instrumentos de gestión

TESIS DOCTORAL “LA ORDENA CIÓN DEL TERR ITORIO EN E SPAÑ A: ANÁLISIS J URÍDICO D E LOS INSTR UMENT OS DE GESTIÓN” ESTH ER RANDO BURGOS Director : DIEGO J. VERA JURADO PROGRAMA DE DOCTORADO CIENCIAS SOCIALES Y JURÍDICAS FACULTAD DE DERECHO DEPAR TA MENTO DERECHO PÚBLICO ÁREA DE DERECHO ADMINISTRATIVO Málaga, mar zo de 2017. AUT OR: Esther Rando Burgos http://orcid.or g/0000-0003-4832-3610 EDIT A: Publicaciones y Divulgación Científica. Universidad de Málaga Esta obra está bajo una licencia de Creative Commons Reconocimiento-NoComercial- SinObraDerivada 4.0 Internacional: http://creativecommons.or g/licenses/by-nc-nd/4.0/legalcode Cualquier parte de esta obra se puede reproducir sin autorización pero con el reconocimiento y atribución de los autores. No se puede hacer uso comercial de la obra y no se puede alterar , transformar o hacer obras derivadas. Esta T esis Doctoral está depositada en el Repositorio Institucional de la Universidad de Málaga (RIUMA): riuma.uma.es FACUL TAD DE DERECH O DEPA RTAMENTO DE DERE CHO PÚBLICO ÁREA DE DERE CHO ADMINIST RATIVO TESIS DOCT ORAL “LA ORDE NACIÓN DEL TERRITO RIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS JURÍDICO DE LOS INSTRUMEN TOS DE GESTIÓN ” ESTHER R ANDO BU RGOS Málaga, m arzo d e 20 17 DIRECT OR : Dr . D. DIEGO J. VER A JUR ADO D. Diego J. Vera Jurado , C atedrá tico de Derecho Administrativo del Área de Derecho Administrativo del Departamento de De recho Públ ico de la Univer sid ad de Málaga DECLARO QUE Dña. Esther Rando Burgos, L icenciada en D erecho, ha rea lizado bajo mi dirección, el trabajo de investigación corre spondiente a la T esis Doctoral titulada: LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO EN ESPAÑ A: ANÁLISIS JURÍDICO DE LOS INSTRUMENTOS DE GESTIÓN Revisado el presente tra bajo, estimo que reúne los requisitos para ser p resentado al Tribunal que ha juzgarlo y autorizo la presentación de esta Tesis Do ctoral en la Universidad de Málaga. Málaga, a 20 de diciembre de 2016. D. D ie g o J . Ve ra J ur a do Catedrático de Universid ad Área de Derec ho Admini strativo Universidad de Málaga LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN VI ABREVIATURAS .................................................................................................. XXXI INTRODUCCIÓN .............................................................................................. XXXVII CAPÍTULO 1.- SURGIMIE NTO Y EVOLUCIÓN DE LA ORDEN ACIÓN DEL TERRITORIO: IDEAS GENERA LES ........................................................................ 1 1. REMINI SCENC IAS HI STÓRICAS DE LA OR DENACIÓN DE L TERRITORI O ... 3 2. APARICIÓN E IMPLANTACIÓN DE LA ORDENACIÓN DEL TERRI TOR IO .. 19 3. CONCEPCIONES Y DEFINICIONES PL ANTEADAS EN TO RNO A L A ORDENACIÓN DEL TERR I TOR IO ............................................................................ 24 3.1. Conceptualización de la Ordenación del Territor io: Ideas previas ............. 24 3.2. Carta Europea de Ordenación del Territorio ................................................ 26 3.2.1. Definición y concepción de Ordenación del Territorio en la C arta Europea de Ordenación del Terr it orio .............................................................................. 27 3.2.2. Caracteres y objetivos de la Orde nación del Territorio ............................ 27 3.3. Evolución de la conceptualización de la Ordenación del Territorio tras la Carta Europea de Ordenación del Territorio ............................................................ 30 CAPÍTULO 2: LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO EN ESP AÑA: APARICIÓN, EVOLUCIÓN E IMP LANTAC IÓN ................................................. 39 1. I NTROD UCC I ÓN ...................................................................................................... 41 2. EVOL UCIÓN E IMPLANTACI ÓN DE LA ORDENACIÓN DEL TERR I TORIO EN L AS DÉCADAS PREV I AS A LA APROBAC I ON DE LA CONSTITUC IÓN DE 1978…… ........................................................................................................................ 42 2.1. Planes de De sarroll o y Planes Sectoriales ........................................................... 42 2.2. Ley del Suelo de 12 de m ayo d e 1956 ................................................................... 43 2.2.1. Plan Nacional de Urbanismo .................................................................... 43 2.2.2. Planes Provinciales ................................................................................... 45 2.2.3. Planes Comarcales .................................................................................... 46 2.3. Ley 19/1975, d e 2 de mayo, d e Reforma de la L ey sobre Régi men de S uelo y Ordenación Urbana ...................................................................................................... 47 2.3.1. Plan Nacional de Ordenación ................................................................... 48 2.3.2. Planes Directores Territoriale s d e Coordinación ...................................... 49 LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN VII 3. LA ORDENAC I ÓN DEL TERRITORIO EN E L ESTADO DE LAS AUTONOMÍ AS ................................................................................................ ............. 54 3.1. Introducción ........................................................................................................... 54 3.2. Asun ción de competencias en m a teria de Ordenación d el Territorio por parte de las Comunidades Autónomas ................................................................................. 55 3.3. Desarrollo normativo en Ordenación de l Territorio en las distintas Comunidades Autónomas ................................................................ ............................ 59 CAPÍTULO 3.- PRESENTE DE LA ORDENACIÓN DEL T ERRITORIO: LA PLANIF ICACIÓN TERRITORIAL EN LAS COMUNIDADES AUT ÓNOMAS ESPAÑOLAS ................................................................................................................ 71 1. INTRODUCCIÓN ...................................................................................................... 73 2. LA PLANIFI CAC IÓN TERRITORI A L .................................................................... 74 3. INSTRUMEN TOS DE PLAN IFI C ACIÓN TERRITORIAL EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS ESPAÑOLAS ................................ ........................ 83 4. SITUACIÓN ACTUAL DE LOS INSTRUMENTOS P LANI F I CAC IÓN TERRITORI A L EN ESPAÑA: AN ÁLISIS DE L OS D IF ERENTES ESCENARIOS AUTONÓMI COS ......................................................................................................... 101 4.1. Com unid ades españolas que ha n culminado su proceso de plan ificació n terr i torial ..................................................................................................................... 105 4.1.1. L os instrumentos de planificación territorial en los ámbitos in sulares: los casos de Baleare s y Ca n arias ............................................................................ 105 4.1.2. La pronta incorporación de C ataluña al pro ceso de planificación te rritorial y su evolu ción ................................................................................................ ... 108 4.1.3. La apuesta innovadora por la planificación territorial en la comunida d de Navarra ............................................................................................................. 112 4.2. Comunidades españolas con un avanzado n ivel de desarrollo d e su planificación territorial ................................ .............................................................. 115 4.2.1. Andalucía: comunidad con mayor número de instrumentos de planificación te rritorial v igente ......................................................................... 115 4.2.2. El importante desarrollo de la planificación territorial de País Va s co ... 120 4.3. Co munidades españolas en p roce so de desarrollo instrumental de la planificación territor ial .............................................................................................. 123 4.3.1. I nstrum entos de planifica ción territorial en la comunidad de Aragón .... 123 LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN VIII 4.3.2. Apuesta por l a pla nificación territorial en la comunidad de C astilla - León y declaración de áreas funcionales esta bles ......................................................... 126 4.4. Comunidades españolas con un incipiente desarrollo en planificación terr i torial ..................................................................................................................... 129 4.4.1. La p reservación de las z onas litorales por l a planificación territorial en las comunidades de A sturias, Cantabria y Ga licia ................................................. 129 4.4.1.1. La pronta incorporac ión del Principado de Asturias al p roceso de planificación territorial y su e volución ............................................ 130 4.4.1.2. Situación de la planificación territorial en Cantabria ............ 133 4.4.1.3. El reciente impulso de la planificac ión territorial en la comunidad de Galicia ........................................................................... 136 4.4.2. Las Estrategias Territoriales en las comunidades de La Rioja y Comunidad Valenciana ........................................................................................................ 138 4.4.3. La apuesta por el desarrollo parcial de la planificación territorial de escala subregional en las c omun idades de Extremadura y Murcia ............................. 145 4.5. Comunidades españolas sin instrume ntos d e planificación terr itorial ........... 148 5. CONC L USIONES S OBRE LA S ITUACIÓN ACTUAL DE LA P LANIFI CACIÓN TERRITORI A L EN ESPAÑA ..................................................................................... 154 5.1. Ideas previas ......................................................................................................... 154 5.2. Planificación regional .......................................................................................... 156 5.3. Planificación subregional .................................................................................... 165 5.4. Planificación terr itorial en las zonas litorales ................................................... 172 5.5. Planificación sectorial con incidencia en la planificación ter ritorial .............. 190 CAPÍTULO 4: LA GESTIÓN DE LA PLANIF ICACIÓN TE RRITORIAL ....... 193 1. IDEAS PREVIAS: SITUACIÓN DE PART I DA .................................................... 195 2. LA GESTIÓN DE L A P L ANIFICACIÓN TERR I TOR IAL ................................... 202 3.LA GESTIÓN DE L A P L AN IFICACIÓN TERRITORIAL EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS ESPAÑOLAS ................................ ...................... 207 3.1. In tegrac ión de la Ordenación d el Territorio en la estructura administrativa de los gobiernos autonómicos ......................................................................................... 207 3.2. La cooperación, coordinación y concertac i ón interadm inistr ativa ............... 213 3.2.1. L a coordina ción, cooperación y or ga ni zación e n la comunidad de Andalucía .......................................................................................................... 214 LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN XV 3.4.12.4. Otros instrumen tos con incidencia en la gestión territorial en la comunidad de La Rioja ......................................................................... 460 3.4.12.4.1. Infraestructura de Datos Espaciales de La Rioja ... 460 3.4.12.4.3. Foros de debate sobre el territorio “Territorio 21” 461 3.4.13. Refe rencias a las previsiones (de rogadas) pa ra la implantac ión de la planificación te rritorial e n la comunidad de Madrid ........................................ 461 3.4.13.1. Comisión de Concertación de la Acción Territorial .............. 462 3.4.13.2. Consejo de Política Territorial .............................................. 463 3.4.14. La reciente regulación de los mecanismos de s eguimiento e implantación de la planificación terr ito rial en la Región de Murcia ...................................... 464 3.4.14.1. La Comisión de Coordinación de Política Territorial .......... 464 3.4.14.2. El Consejo Asesor de Política Territorial ............................. 465 3.4.14.3. Sistema Territorial de Referencia .......................................... 465 3.4.14.4. Cartografía regional .............................................................. 468 3.4.14.4.1. Registro Regional de Cartografía ........................... 470 3.4.14.4.2. Plan Cartográfico Regional y Programas de Producción Cartográfica .......................................................... 471 3.4.14.5. Otros instrume ntos previstos en la plani ficación territorial su bregional de la Región de Murcia ................................ ..................... 471 3.4.14.5.1. L a Memoria de Seguimiento en las Directrices y Plan de Ordenación d el Territorio de la Comarca Noroeste de la Región de Murcia ...................................................................... 471 3.4.15. El completo sistema de seguimiento y evaluación de la planificación territorial pre visto en la c omunidad de Navarra ............................................... 472 3.4.15.1. Consejo Social de Política Territorial de Navarra ................ 472 3.4.15.2. Observatorio Territorial de Navarra ..................................... 473 3.4.15.2.1. Apoyo de gestión al Consejo Social de Política Territorial .................................................................................. 474 3.4.15.2.2. Investigación: prospectiva y estudios ..................... 474 3.4.15.2.3. Investigación: proyec tos europ eos .......................... 474 3.4.15.2.4. Centro de recursos territoriales .............................. 476 3.4.15.2.5. Desarrollo y cooperación territorial ...................... 477 3.4.15.2.6. Sistema de evaluación territorial ............................ 478 LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN XVI 3.4.15.3. Mecanismos pr evistos en la Estrategia Territorial de Navarra: Informe de Se guimi ento y Memoria Cuatrienal .................................... 479 3.4.15.4. Sistema de Indicadores Territoriales de Navarra ................. 481 3.4.15.5. Observaciones Territoriales de Navarra ............................... 487 3.4.16. País Vasco ............................................................................................. 490 3.4.16.1. Consejo Asesor de Política Territorial del Gobierno Vasc o . 490 3.4.16.2. Memoria ................................................................................. 491 3.4.16.3. Mecanismos previstos en las Direc tri ces de Orde na ción del Territorio del País Vasco ...................................................................... 491 3.4.16.3.1. Memoria de Situación de las Directrices de Ordenación del Territorio del País Vasco ................................ 491 3.4.16.3.2. Informe de Vigencia ................................................ 493 3.4.16.4. Mecanismos p revistos en los Planes Territoriales de ámbito subregional de Ordenación del Territorio del País Vasco ................... 494 3.4.16.5. Otros inst rumentos con rele vancia en l a gestión territori al en País Vasco ................................ ............................................................. 496 3.4.16.5.1. Información Territorial del País Vasco .................. 496 3.4.16.5.2. EuskalHiria Kongresua ........................................... 500 3.4.17. Actualización, gestión y s eguimiento previsto por la C. Valenc iana en el marco de su Estrategia Terr itorial ..................................................................... 501 3.4.17.1. Instrumentos previstos en la Estrategia Territorial ............... 501 3.4.17.1.1. Actualización periódica .......................................... 501 3.4.17.1.2. Dictamen sobre la evolución de la Estrategia Territorial .................................................................................. 501 3.4.17.1.3. Informe de Seguimiento de las Direc trices ............. 501 3.4.17.1.4. Comités Estratégicos de Política Territorial .......... 502 3.4.17.1.5. Entidades Gestoras d e la planificación supramunicipal .......................................................................... 502 3.4.17.1.6. Asignación de recursos para el de sarrollo de las estrategias territoriales y consecuc ión d e los objetivos ........... 503 3.4.17.2. L a gestión territ orial como objetivo de la Estrategia Territori al de la Comunidad Valenciana ................................................................ 503 3.4.17.2.1. Programas y proyectos para la sostenibilidad y la calidad de vida: las áreas funcionales ...................................... 504 LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN XVII 3.4.17.2.2. Los procedimientos de impulso de la Estratega Territorial de la Co munidad Valenciana: la agilización, simplificación y reducc ió n de los trámites administrativos ...... 505 3.4.17.2.3 Fondo de Compensación/Equidad Territorial ......... 505 3.5. Análisis de los principales me canismos implantados por las Com un idades Autónomas españolas p ara la evaluación territorial de los instrumentos de planificación territor ial .............................................................................................. 506 3.5.1. Andalucía: Planes con incidencia en la Ordenación del Territorio e Informe de Incidencia Territorial ................................ ...................................... 508 3.5.2. Aragón: El Dictamen Autonómico sobre los planes y p ro yectos del Estado y el Informe Terr itorial s obre planes, progra mas y proy ectos .......................... 511 3.5.2.1. Dictamen Autonómico sobre los planes y proyec tos del Estado con incidencia territorial ...................................................................... 512 3.5.2.2. Informe Territorial sobre planes, programas y proyec tos ....... 513 3.5.3. Asturias: Evaluación de I mpacto Estructural ......................................... 516 3.5.4. Baleare s: Planes Directores Sectoriales e I nforme sobre planeamiento municipal .......................................................................................................... 521 3.5.4.1. Planes Directores Sectoriales .................................................. 521 3.5.4.2. Informe del Consejo Insular en los su puestos de competencia municipal para la aprobación definitiva de los in strumentos urbaní sticos ................................ ............................................................................... 523 3.5.5. Canarias: Directrices de Ordenac ión Sectorial ....................................... 524 3.5.6. Castilla – L a Mancha: Planes de Ordenación del Territorio Sec tori ales 524 3.5.7. Castilla – Le ón: I nforme de coherencia territorial sobre planes y programas de l Estado co n incidencia territorial ............................................... 525 3.5.8. Cantabria: Estudios de incidencia sobre el planeamiento municipal e Informe de Impacto Territorial de los municipios litorales .............................. 525 3.5.8.1. Estudios de incidencia sobre el plane ami ento municipal ........ 525 3.5.8.2. Informe de Impacto Territorial de los municipios litorales ..... 525 3.5.9. Cataluña: Planes Terr itoriales Sectoriales .............................................. 526 3.5.10. Ex tremadura: Evaluación de impacto te rritorial y estudio de impacto territorial como parte de los contenidos de los instrumentos territoriale s ........ 527 3.5.10.1. Ev aluación de impacto territorial e n los ins trumentos de planificación territorial ........................................................................ 527 LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN XVIII 3.5.10.2. Estudio de impacto territorial en los inst rumentos de ordenación urbanística ......................................................................... 527 3.5.11. Galicia: Programas coordinados de actuación y Planes y proy ectos sectoriales de in cidencia supramunicipal .......................................................... 528 3.5.11.1. Programas coordinados de actuación ................................... 528 3.5.11.2. Planes y proyectos sectoriales de incidencia supramunicipal531 3.5.12. L a Rioja: Normas de Coordinac ión del Planeamiento Urbanístico Municipal .......................................................................................................... 533 3.5.13. Murcia: Estudio de I mpacto Territorial ................................................ 534 3.5.14. Navarra: Planes y P roy ectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal, la Estrategia y Modelo M unicipal de Ocupación del Territorio y el Estu dio de incidencia sobre el terr itorio de los planes urbanísticos ................................... 537 3.5.14.1. Planes y Proyectos Sec toriales de Inci dencia Supramunic ipal ................................ ............................................................................... 537 3.5.14.2. La Estrategia y Modelo Municipal de Ocupación del Territorio ................................ ............................................................................... 544 3.5.14.3. Estudio de incidencia sobre el ter ritori o de los planes urbanísticos ........................................................................................... 545 3.5.15. P aís Vasco: Planes Territoriales Sectoriales e Informe de adecuación de los instrumentos urbanísticos a la Ordenación del Territorio ........................... 545 3.5.15.1. Planes Territoriales Sectoriales ............................................ 545 3.5.15.2. Informe d e adecuación de los instrumentos urbanísticos a la Ordenación del Territorio ..................................................................... 547 3.5.16. C. Valenciana : Evaluación Territorial Estraté gica ............................... 547 4. CONCLUSION ES SOBRE LA S ITUACIÓN DE L A GESTIÓN DE LA PLANI F ICACIÓN TERRITORIAL EN ESPAÑA ..................................................... 566 4.1. Estructura administrativa dispar con tendencia a la p aulatina inte gración de las políticas territor iales y ambientales .................................................................... 568 4.2. Ne cesidad de p asar de la retórica a la praxis en m ateria de c ooperación, coordinación y concertación ...................................................................................... 570 4.3. Hacia una real y efectiva participación ciud adana en la Ordenación del Territor io ..................................................................................................................... 572 4.4. Los desiguales mec anismos de seguimiento e implantación de las políticas terr i toriales .................................................................................................................. 583 LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN XIX 4.5. La asignatura pendiente: urgente necesida d de implantar instrumentos p ara la evaluación territorial .................................................................................................. 589 CAPÍTULO 5: HACIA EL FUTURO DE LA ORDEN ACIÓN DEL TERRITORIO: LA GESTIÓN TERRITORIAL .................................................... 591 1. DE LIMI TACIÓN CONCEPTUAL DE LA GEST I ÓN TERRITORIAL: GESTIÓN TERRITORI A L EN SENTIDO PROPIO .................................................................... 593 2. PUNTUALES APR OXIMACIONES A L A GESTI ÓN TERRI TO R I A L E N EL CONTEXTO ESPAÑOL ................................ .............................................................. 604 2.1. La decidida apuesta de la Com unid ad Valenciana por la gestión territorial 604 2.1.1. Gestión territorial en la derog ad a Ley 4/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio y Paisaje y su d esarrollo reglamentario en el Decre to 67/2006, d e 9 de mayo ............................................................... 604 2.1.1.1. Programas y Proyectos para la sostenib ilidad y la calidad de vida ................................................................ ........................................ 607 2.1.1.1.1. Programas pa ra la sostenibilidad y pa ra la calidad de vida ............................................................................................ 608 2.1.1.1.2. Proyectos par a la sost enibilidad y para la calidad de vida ............................................................................................ 609 2.1.1.2. Umbrales de sostenibilidad ...................................................... 610 2.1.1.3. Recursos financieros para la gestión territorial ..................... 612 2.1.1.3.1. Cuotas de sostenibilidad ........................................... 612 2.1.1.3.2. Fondo para la Equidad Territorial. .......................... 616 2.1.2. Experiencia en gestión territorial desde la planificación sectorial: Plan Eólico de la Comunidad Valenc iana ................................................................ . 617 2.1.2.1. Antecede nt es ............................................................................ 617 2.1.2.2. Zonificación y distribución de parques eólicos ....................... 617 2.1.2.3. Mecanismo de equidistribución territori al previsto en el P lan Eólico de la Comunidad Valenciana.: Fondo de Compensación Territorial ............................................................................................. 619 2.1.2.4. Evolución y res ultados de l Fondo de Compe nsación T erritorial del Plan Eólico de la Co munidad Valenciana desd e su puesta en marcha ................................ ............................................................................... 625 2.1.3. El modelo d e gestión territorial previsto en la Estrategia Territorial Valenciana ........................................................................................................ 626 LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN XX 2.1.3.1. Principios y ob jetivos generales propu estos por la Estrategia Territorial Valenciana en gestión territorial ........................................ 628 2.1.3.2. Ámbitos espaciales para la inst rumentación de la g estión territorial ............................................................................................... 629 2.1.3.2.1. Las áreas funcionales del territorio .......................... 630 2.1.3.2.2. Los ámbitos estratégicos del territorio ..................... 631 2.1.3.3. Administraciones responsables de la gestión territorial ......... 633 2.1.3.4. Entidades gestoras de la planificación supramunicipal .......... 635 2.1.3.5. Mecanismos previstos por la Estrategia T erritorial para la gestión territorial .................................................................................. 636 2.1.3.5.1. Programas y Proyectos para los ámbitos supramunicipales ...................................................................... 636 2.1.3.5.2. Proyectos Medioambientales Estratégicos ............... 637 2.1.3.5.3. Definición de los ámbitos de los Proyectos Ambientales Estratégicos y de los Programas para la Sostenibilidad y la Calidad de Vida......................................................................... 638 2.1.3.5.4. Gestión de los ámbitos territoriales estratégicos del territorio. Los Proyectos Territoriales Estratégicos ................. 639 2.1.3.6. Recursos y medios de financiación de la gestión territorial .... 641 2.1.3.7. La Compensación territorial en la gestión territorial ............. 642 2.1.3.7.1. Propuestas estratégicas y metas previstos por la Estrategia Territorial para e l sistema rural co mo me canismos tendentes a mitigar los desequilibrios territoriales .................. 645 2.1.3.8. Diagnóstico Estratégico DAFO de la G estión Territori al en la Estrategia Territorial Valenciana ......................................................... 653 2.2. L a d otación d e instrumentos propios de ge stión territorial por la Comunidad de Aragón y situación actual t ras la ap robación de la Estrategia Territorial de Aragón ......................................................................................................................... 655 2.2.1. Gestión territorial en el Decreto Legislativo 2/2015, de 17 de noviembre, del Gobierno de Ar agón, por el que se aprueba el tex to refundido d e la Ley de Ordenación del Territorio de Ar agón ................................................................ 657 2.2.1.1. Los Programas de Gestión Territorial .................................... 657 2.2.1.2. Instrumento para el reequilibrio y la cohesión territorial . Contenido ................................ .............................................................. 658 LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN XXI 2.2.1.1.2. Procedimiento de tramitación de los Programas de gestión Territorial ..................................................................... 659 2.2.1.1.3. Desarrollo e implantación de los Programas de Gestión Territorial .................................................................................. 660 2.2.1.2. Planes y Proyectos de Interés General de Aragón .................. 661 2.2.1.2.1. Objeto y procedimiento de tramitación de los Planes y Proyectos de Interés General de Aragón .................................. 661 2.2.1.2.2. Gestión de los Planes y Proyectos de I nterés General de Aragón: los Consorcios de Interés General.............................. 668 2.2.1.2.3. Desarrollo e implantación de Planes y Proyectos de Interés General de Aragón ........................................................ 669 2.2.2. Gestión territorial en la Estrateg ia Territorial de Aragón ....................... 669 2.2.2.1. Fondo de Cohesion Territorial ................................................ 670 2.2.2.2. Búsqueda del equil ibrio territorial. Sistemas de indicadores de valoración de la sostenibilidad y el equilibr io territ orial para la adecuada gestión territorial ................................................................. 671 2.2.2.2.1. Índice sintético de desarrollo territorial ................... 672 2.2.2.2.2. Índice sintético de sostenibilidad del desarrollo territorial ................................................................ ................... 675 2.2.2.2.3. Índice de equilibrio demográfico .............................. 677 2.2.2.3. Los Programas de Gestión Territorial en la Estrategia Territorial de Aragón en el marco de la Gobernanza del Territorio ... 677 2.3. Castilla y León: redefinición d el modelo terr itorial y delimitación d e ámbitos adecuados para la implantación de la gestión ter ritorial ........................................ 678 2.3.1. Ley 7/2013, de 27 de septiembre, de Ordenación, Servicios y Gobierno del Territorio de la Comunidad de C astilla y León: las unidades básicas de ordenac ión y servicios del territorio y las áreas funcionales ............................ 679 2.3.1.1. Las unidades básicas de ordenación y servicios del territorio 680 2.3.1.1.1. Las unidades básicas de ordenación y servicios del territorio rurales ....................................................................... 680 2.3.1.1.2. Las unidades básicas de ordenación y servicios del territorio urbanas ................................................................ ...... 681 2.3.1.2. Las áreas funcionales .............................................................. 682 2.3.1.2.1. Las áreas funcionales estables .................................. 682 2.3.1.2.2. Las áreas funcionales estratégicas ........................... 683 LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN XXII 2.3.2. Fórmulas asociativas supramunicipales previstas por la Ley de Ordenación, Servicios y Gobierno del Te rritorio de la Comunidad de Castilla y Le ón. ................................................................................................................. 684 2.3.2.1. Las Mancomunidades de Interé s General ............................... 684 2.3.2.1.1. Las Mancomunidades de Interés General Rurales ... 685 2.3.2.1.2. Las Mancomunidades de Interés General Urbanas.. 685 2.3.2.2. Los Consorcios Provinciales de Se rvicios Generales ............. 686 2.4. La escala metropolitana como ámbitos d e i nterés para la g estión territorial. La consolidación del m od elo p or las comunidades de Cataluñ a y Galicia: Área Metr opolitana d e Cataluña y Área Metropolitana de Vigo .................................... 687 2.4.1. El Área Metropolitana de Barce lon a ...................................................... 691 2.4.1.1. Complementariedad de instrumentos de planificación supramunicipales en el Área Metropolitana de Barcelona .................. 693 2.4.1.2. Mecanismos financieros del Área Metropolitana de Barcelona ................................ ............................................................................... 697 2.4.2. El Área Metropolitana de Vi go ................................ ............................... 698 2.4.2.1. Instrumento de planificación territorial subregional de escala metropolitana: el Plan Territorial Integrado Metropolitano ............... 700 2.4.2.2. Mecanismo para la cohesión so cial y ter ritorial: Programas de cohesión social y territorial para el Área Metropolitana de Vigo ....... 701 2.4.2.3. Mecanismos financieros del Área Metropolitana de Vigo ...... 701 2.5. La delimitación de espacios con potencial para el d esarrollo económico y la verte bración subregional y regional: el caso de las “Áre as d e Oportunidad ” en la planificación territor ial de ámbito subregional de Andalucía ............................... 703 2.5.1. Antecedentes y marco norm ativo de la s áreas de opo rtunidad en la planificación te rritorial a ndaluza ...................................................................... 703 2.5.2. Caracteres de las área s de oportunidad ................................................... 705 2.5.2.1. Oportunidad del ámbito en que se ubican ............................... 706 2.5.2.2. Proyectos de escala mayor / intermedia .................................. 706 2.5.2.3. Preservac ión d e suelos ............................................................ 706 2.5.2.4. Localización vinculante ........................................................... 706 2.5.2.5. Delimitación indicativa ............................................................ 707 2.5.2.6. Incorporación al Planeamiento Municipal .............................. 707 2.5.2.7. Ubicación sobre Suelos No Urbanizables ............................... 707 LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN XXIII 2.5.2.8. Exención a efectos de cómputo d e la limitación de crecimientos urbanos prevista en la Norma 45 del POTA ......................................... 707 2.5.2.9. Criterios específicos para la or denación dotacional de las “áreas de oportunidad” ................................................................ ........ 707 2.5.2.10. Protección cautelar del suelo afecto al “área de oportunidad” ................................ ............................................................................... 708 2.5.2.11. Declaración e n situación de “fuera de ordenación” de las edificaciones, construcc iones e instalaciones preexistentes ................. 709 2.5.2.12. Caducidad .............................................................................. 709 2.5.3. Ejecución y g estión de las áreas de oportu nidad: duplicidad de fórmulas ................................ .......................................................................................... 710 2.5.4. Tipología de las á reas de oportunidad: predominio de usos productivos, turísticos y re siden ciales ................................................................ ................... 711 2.5.5. Presente de las áreas de oportunidad en la Comunidad Autónoma de Andalucía .......................................................................................................... 712 3. EXPER I ENCIAS D E I NTERÉS EN EL C ONTEXTO EUROPEO PARA UNA ADECUADA GEST IÓN TERRITORI A L Y PUE STA EN MARCHA DE PO LÍ T I CAS TERRITORI A LES ................................................................................................ ....... 714 3.1. Hol anda: madure z de la ordenación del territorio y ar ticulación con polí ticas sector iales para el logro de los objetivos territoriales ............................................. 716 3.1.1. I deas pre vi as: c uestiones relevantes en torno a l a Ordenación del Territorio en H ol anda ....................................................................................... 716 3.1.1.1. Contexto general de la Ordenación del Territorio .................. 716 3.1.1.2. Organización territorial de Holanda, distribución competencial de la Ordenación el T erritorio e instrumentos de planificación territorial ................................ ............................................................................... 718 3.1.2. La p reservación de espacios v erdes abie rtos en el centro d e un a gran ag lomeración urbana: Randstad & Groene Hart ............................................... 721 3.1.2.1. Políticas nacionales en plani ficación territorial y su repercusión sobre el Randstad y Groene Hart ................................ ......................... 722 3.1.2.2. La Metrópolis del Delta: Deltame trópolis ............................... 726 3.1.2.3. Randstad 2040 ......................................................................... 729 3.1.3. Modelo de alianza entre planificación te rritorial y planificación sectorial en transporte públic o: el Proyecto de Stedenbaan ............................................ 730 3.1.3.1. Objetivos del proyec to Stedenbaan .......................................... 731 LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN XXIV 3.1.3.2. Áreas de enfoque del Proye cto Stedenbaa n ............................. 732 3.2. La cuestión m etropolitana y los m ecanismos para la conc ertación y cooperación interadministrativa en las p olíticas territoriales de Italia: Coplanificación y Perecuación. Especial refere ncia al PTC P de Bolonia ............. 735 3.2.1. Ideas generales en torno al marco de referenc i a de la Ordenación del Territorio en I talia ............................................................................................. 735 3.2.2. Nuevos ámbitos territoriale s: La a puesta po r las áreas metropolitana s .. 737 3.2.2.1. Rango constitucional de las ciudades metropolitanas y desarrollo legislativo ............................................................................ 738 3.2.2.2. Organización y competencias de las ciudades metropolitanas 739 3.2.2.3. Las ciudades me tropolitanas como escala para la planificación territorial ............................................................................................... 740 3.2.3. I mpl antación d e mecanismos de c oncertación y cooper ación interadministrativa: La coplanifica ción ............................................................ 741 3.2.3.1. Conferencias de planificación ................................................. 742 3.2.3.2. Acuerdos Territoriales ............................................................. 748 3.2.3.2.1. Los acuerdos territoriales para polos funcionales ... 750 3.2.3.2.2. Los acuerdos territ oriales para áreas productivas supramunicipales ...................................................................... 756 3.2.3.3. Acuerdos con privados y Acuerdos de programas .................. 762 3.2.4. Mecanismos para el reequilibrio territorial: L a P erecuac ión Territorial y los Fondos de Compensación Territorial .......................................................... 763 3.3. E l Plan de Londres: eje mplo d e adecuado desarrollo d e la i m ple mentación en un instrumento de planificación territor ial metropolitana .................................... 766 3.3.1. Cuestiones previas .................................................................................. 766 3.3.2. El Plan de L ondres : marco de referencia ................................................ 768 3.3.3. L a import ancia d e la implementación en el Plan de L ondres: mecanismos ................................ .......................................................................................... 773 3.3.3.1. Guía de planificación (RPE) .................................................... 774 3.3.3.2. Áreas de Oportunidad ............................................................. 775 3.3.3.3. Community Infrastructure Levy, CIL (Tasa de Infraestructura Comunitaria) y planning obligation/S.106 charge (las obli gaciones de planificación de los acuerdos s.106) .................................................... 776 3.3.3.4. Informes Anuales de Seguimiento ............................................ 779 LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN XXXI ABREV IATURAS BOC Boletín Oficial de Canarias. BOCA Boletín Oficial de Cantabria. BOCM Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid. BOE Boletín Oficial del Estado. BOIB Boletín Oficial de las I slas Baleares. BOJA Boletín Oficia l d e la Junta de Anda lucía. BON Boletín Oficial de Navarra. BOP Boletín Oficial de la Provincia. BOPA Boletín Oficial del Principado de Aragón. BOPV Boletín Oficial del País Vasco. BOR Boletín Oficial de La Rioja. BORM Boletín Oficial de la Región de Murcia. BOYCL Boletín Oficial de Castilla y León. CCAA Comunidades Autónomas. CE Constitución Española. CEMAT Carta Europea de Ordenación del Territorio, aprobada en el seno de la 6ª reunión d e Ministros Europeos de Ordenación d el Territorio en 1983, Torremolinos, Málag a (España). CICTEX Centro de Información Cartográfica y Territorial de Extremadura . CMATI Instituto de Estudios del Territorio de Galicia. COTMAC Comisión de Ordenación del Te rritorio y Medio Ambiente de Canarias. COTUR Comisión de Ordenación del Territorio y Ur banis mo de La Rioja. DOCM Diario Oficial de Castilla-La Mancha. DOE Diario Oficial de Extremadura. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN XXXII DOG Diario Oficial de Galicia. DOGC Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña. DOGTC Directrices de Ordenación General y Directrices de Ordenación del Turismo de Canaria s. DOGV Diario Oficial de la Generalitat Valenciana. DOTCL Directrices de Ordenación del Territorio de Castilla y León. DOTEX Directrices de Ordenación Territorial de Extremadura. DOTG Directrices de Ordenación del Territorio de Galicia. DOTIB Directrices de Ordenación Territorial de las Islas Baleares. DOTPV Directrices de Ordenación del Territorio del País Vasco. DROT Directrices Regionales de Orde nación del Territorio de Asturias. ECREA Estrategia Canaria de Responsabilidad Social y Educación Ambiental. EPTU Encuesta de Percepción Urbanística de Galicia. ESPON European Spatial Planning Observation Network. ETA Estrategia Territorial de Aragón. ETCM Estrate gia Terr itorial de Castilla L a Mancha. ETN Estrategia Territorial de Navarra. ETR Estrategia Territorial de La Rioja. ETV Estrategia Territorial Va le nciana. GTT Grupos Técnicos de Trabajo Galicia. HDPUy T Herramienta de diseño de planeamiento urb anístico y territorial de Extremadura. IAEST Instituto Aragonés de Estadística. IDE Canarias Infraestructura de Datos Espaciale s de Canarias. IDE de Euska d i I nfraestructura de Datos Espaciales de Euskadi. IDE Menorca Infraestructura de Datos Espaciales de Menorca. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN XXXIII IDEAARGÓN Infraestructura de Datos Espaciales de Arag ón. IDE-CLM Infraestructura de Datos Espac iales de Castilla L a Mancha. IDECYL Infraestructura de Datos Espaciale s de Castill a y León. IDEE Infraestructura de Datos Espaciale s de España. IDEG Infraestructura de Datos Espac iales de Galicia. IDERioja Infraestructura de Datos Espac iales de La Rioja. IDERM Infraestructura de Datos Espac iales de l a Región de Murcia. IETCAT Instituto de Estudios del Ter ritorio de Cataluña. ISA I nforme de Sostenibilidad Ambiental. IVACE Instituto Valenciano de Competitividad Empresarial. LAULA Ley 5/2010, de 11 de junio de Autonomía L o cal de Andalucía. LB RL Le y 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local. LOTA Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Terr itorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía . LOTAR Ley 4/2009, de 22 de junio, de Ordenación del Territorio de Aragón. LOTB Ley 14/2000, de 21 de di ciembre, de Ordenación del Territorio de Baleare s. LOTCL Ley 10/1998, de 5 de di ciembre, de Ordenación del Territorio de la Comunidad de Castilla y Le ón. LOTG Ley 10/1995, de 23 d e noviembre, d e Ordenación del Territorio de Galicia. LOTPV Ley 4/1990, de 31 de may o , de Ordenación del T erritorio del País Vasco. LOTUC Ley 2/2001, de 25 de juni o de Ordenación Territorial y Régimen urbanístico del Suelo en Cantabria. LOTUM Ley 13/2015, de 30 d e marzo, de Ordenación Territorial y Urbanística Reg ión de M urcia. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN XXXIV LOTUNA Ley Fo ral 35/2002, de 2 0 de diciembr e, de Ordenación Territorial y U rbanismo de Navarra. LOTUPV Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Pais aje, de la Comunitat Valenciana . LOTUR Ley 5/2006, de 2 de mayo, d e O rdenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja. LOUA Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Ur banística d e Andalucía. LOUSB Ley 2/2014, de 25 de marzo, de Ordenación y Uso del Suelo de Baleare s. LPTC Ley 23/1983, de 21 de noviembre, de Políti ca Territorial de Cataluña. LPTSUM Ley 9/1995, de 28 de marzo, de P olítica Territorial, Suelo y Urbanismo de Madrid. LSOTEX Ley 15/2001, de 14 de diciembre, de Suelo y Ordenac ión del Territorio de E x tremadura. MUIB Mapa Urbanístico de las Islas Baleares. OSBAN Observatorio Socio-ambiental de Menorca. OT Ordenación del Territorio. OTN Observatorio Territorial de Navarra . PCLA Plan del Corredor L itoral de Andalucía. PDUM Plan Director Urbanístico Metropolitano (Cataluña). PDTC Planes Direc tor es Territoriales de Coordinación. PECV Plan Eólico de la Comunidad Valenciana. PEMPAN Plan Especial de Protección del Medio Ambie nte Natural (La Rioja). PGOU Plan Genera l d e Ordenación Urbana . POLA Plan de Ordenación del Litoral de Asturias. POLC Plan de Ordenación del Litoral de Cantabria. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN XXXV POLG Plan de Ordenación del Litoral de Galicia. POUM Plan de Ordenación Urbaníst ica Metropolitano ( Cataluña). POT Plan de Ordenación del Territorio. POTA Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía. POTS Plan de Ordenación del Territorio de ámbito subreg ional. PTCP Plan Territorial de Coordinación Provincial. PTP Plan Territorial Parcial. PTS Plan Territorial Sectorial. PTR Plan Territorial Regional (Italia). ROTUA Decreto 278/2007, de 4 de diciembre, por el q ue se aprueba el Reglame nto de Ordenación del Territorio y Urbanismo del Principado de Asturias. SCOT Sociedad Catalana de Ordenación del Territorio. SCOT Esquemas de Coherencia Territorial (Schémas de Cohérence Territoriale). SIOTN S istema de I ndi cadores Territoriales de Navarra. SITA S istema de I ndicadores Territoriales (Aragón). SITCAN Sistema de I nforma ción Terr itorial de Canarias. SITEX S istema de I nformación Territorial de Extremadura. SITI BSA Servicio de Información Territorial de las Islas Baleares. STC Sentencia Tribunal Constitucional. STS Sentencia Tribunal Supremo. STSS Sentencias del Tribuna l Supremo. STSJ Sentencia Tribunal Superior de Justicia. TC Tribunal Constitucional. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN XXXVI TRLOTA Decreto Legislativo 2/2 015, de 17 de noviem bre, del Gobierno de Aragón, po r el que se apru eba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio de Ar agón. TRLOTENC Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de may o, por el que se aprueba el Texto Refundido de las L e y es de Ordenación del T erritorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canaria s. TRLOTU CM Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de ma yo, p or el que se apru eba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urba nística de Castilla- L a Mancha. TRLSRU Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubr e, por el que se aprueba el Texto Refundido de la L e y de Suelo y Reha bilitación Urbana. TROTUA Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposicion es le ga l es vigentes en materia d e ordenación del territorio y urba nism o de Asturias. TS Tribunal Supremo TSJ Tribunal Superior de Justicia UE Unión Europea XGAIB Xarxa de Ge od esia Activa de las Islas Ba leares LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN XXXVII INTRODU CCIÓN La intención inicial que lleva a la realización del presente tr abajo es conocer la situación de l a ordenación territorial en el conjunto de Esp aña. La sorpresiva publicación del D ecreto L e y 5/2012, de 27 de noviembre, de medidas ur gentes en materia urbanística y p ara la protección del litoral de Andalucía, por el que, entre otras cuestiones, se modificaba la Le y 1/1994, d e 11 d e enero, de Ordenación del Territorio de Andalu cía, LOTA, i ncorpora ndo lo que des de es e momento constituía un nuevo instrumento de planificación territorial en la Comunidad Autónoma and aluza: el Plan de Protección del C orredor Litoral d e Andalucía, es uno de los elementos de incertidumbre que constituy e uno de los puntos de partida. Y ello es así, porque bien parecía llegado el momento en que la etapa de planificación te rritorial en la C omunidad Autónoma de And alucía estaba prác ticamente concluida. Tras casi dos décadas desde la promulgación de la LOTA y su posterior desarrollo unos años d espués con la r edacción, tramitación y aprobación de los dist intos planes de ordenación territorial de ámbito subregional y como no, la aprobación en el año 2006 del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía, POTA, que venía a marcar a nivel r egional l as pautas de l a planificación entendida en un sentido global. Un total de diecinueve planes se encontraban en aque l momento vige ntes, que planificaban el conjunto regional y los ámbitos definidos como prioritarios en la c omuni dad. Concluida esa necesaria etapa para sentar las bases, todo hacía indi car que era el momento de pasar a la acción o puesta en práctica de las previsiones cont enidas en los planes, sin embargo diferentes reformas legislativas de c alado que se s ucedían y la revisión incluso de la tipología d e los instrumentos de planifi cación territorial en una comunidad que s e entendía había sup erado dic ha etapa, plante aban la necesidad de detenerse a analizar la si tuación, sobre la base de un planteamiento: ¿se replanteaba la etapa de planificación territorial? , ¿no era al fin, el mom ento de ejecutar los instrumentos de planifica ción aprobados? ¿se estaba ante un r etroceso en la evolución de la ordenación territorial? Bien es cie rto, que l as c ircunstancias cambiantes y la velocidad con las que, a menudo las mismas acaece n, hacían pensar en la necesidad de llevar a cab o modificaciones, e incluso revisiones, en algunos instrumentos, fundamentalmente en los aprobados en l a “primera generación de pl anes” y es que, sirva a modo d e ejemplo, el Plan de Ordenación del Terr itorio de ámbito subregional, POTs, de la Aglomeración Urbana de Granada aprobado en el año 1999, poco o nada tiene qu e ver la realidad territorial que aquel instrumento planificó con la a ctual, transcurrida más de una década, década que desde un punto de vista urbanístico y territorial, ha sido intensa en la medida en que ha tenido lu gar u n crecimiento veloz y, e n ocasiones, no d emasiado planificado del territorio. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN XXXVIII Al margen de innovaciones al objeto de adecuar la planificación a las circunstanc i as cambiantes que tanto desde un punto de visto territorial, como ambiental, social o económico ti ene lugar en el territorio, en líneas gene rales, Andalucía contaba con el lo gro, fruto desde lue go del esfu erzo común de las distintas administraciones y agentes impli cados, de poder alzar la voz para decir que la Comunida d Autónoma estaba prácticamente planificada d esde el punto de vista territorial, o a l menos los territorios con ma y or relevancia para la O rdenación del Territorio: aquellos sometidos a mayores presiones qu e se concentran fundamentalmente en tres á reas; lit orales, ag lomeraciones urbanas y zonas de montaña. Est os tres ámbitos se inst ituy en desde sus inicios en prioritarios para la planific ación territorial andaluza. Éstos y otros int erroga ntes en torno a la misma idea animan a profundizar en el análisis de la situación, pero también una segunda cuestión. Aunque con algunos prece dentes, a partir de l año 2006, comienza a implantarse paulatinamente en la planificación territorial de ámbito subregional de esta comunidad, una figura que, bajo la denominación de “áreas de oportunidad”, se proponía vertebrar y cohesionar el ámbito que estaba llamada a planificar y potenciarl o en el conjunto autonómico. Concurrían en la ord enación territorial andaluza dos circunstancias que, a priori, pudieran parecer contr adictorias pero que lejos de ese planteamiento inicial, eran y son complementaria s. Por u n lado, cuando l a et apa de planific ación territorial parecía conclusa (apenas restaban un par de instrumentos que se encontra b an en trami tación), se plantea dif erentes reformas normativas d e calado entre ellas la d e la propia Ley de Ordenación del Te rritorio de Andalucía, a la que se incorpora un nuevo in strumento de planificación territorial: el Plan de Protección del C orredor L itoral de A ndalucía. Por otro, existía un debate ab ierto en torno a una figura que, incluida por los planes territoriales subre gionales, era objeto de múltiples polémicas, las áreas de oportunidad. Pero estos debates, auspi ciados principalmente po r los municipios, se centraban no en la procede ncia o finalidad de la fi gura sino en l a crítica hacia su concreta lo calización en unos u otros municipi os, en un momento en que frente a las fuertes presiones urbanísticas y el a fán de poder desarrollar suelo, todos deseaba n acoger es tos espacios. No se puede obvia r una i dea, este d ebate surge en un momento en que tras la entrada en vigor d el POTA, en el año 2006, y la Norma 45 que limitaba que el planeamiento contemplara e n un plazo de ejecución de ocho años suelos urbanizables q ue supusieran un 40% más de los existentes y un 30 % de creci miento de la población, la figura de las área s de oportunidad, que definidas desde la planificación territorial subregional y cu ya clasificación como suelo urbanizable por parte del planeamiento muni cipal de l suelo incluido en las mism as, no computaba a los e fe ctos de la limitación de crecimientos urbanos indicada, los municipios entendieron encontrar en ella un rem edio parcial a dicho “problema”. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN XXXIX Sin embargo e sta figura, que despier ta nuestro interés, nos lleva a plantearnos cuál es realmente la fi nalidad que persig u e, la idoneidad de su aplicación por la planificación territorial y su posible incidencia, e incluso, inicialmente coherencia con las potestades urbanísticas de los municipios. S obre dichas premisas de partida, se realiza una primera aprox imación a la figura cu y o objeto era su análisis jurídico y virtualidad más allá del limitado entendimiento que sobre la misma parec ía imperar. Todo ello culmina con un estudio, tesina, que precede al presente y que amplía su conocimiento y entendimiento. Aquel trabajo nos llevó a la con clusión de que la cuestión era much o más amplia, que aquella fi gura que ini cialmente despierta el int erés no es más que un a herra mient a con la que s e busca poner en marcha y ejecutar en el territorio parte de los propios objetivos y estra teg ias que persigue la Ordenación d el T erritorio y que señalan expresamente los instrumentos de planificación territorial. La cuestión, sin duda, es mucho más compleja de lo que de entrada pudiera parecer, r ealmente ante lo qu e nos encontramos es ante la necesidad de poner en marcha, ejecutar, gestionar y hacer realidad un conjunto de e strategias y objetivos, que se propugna con capacidad para crear otro modelo territorial pero que e n realidad pa rece desconocer c ómo hac erlo porque no se encuentra dotado de los mecanismos que lo posibiliten. Estamos ante una nueva realidad de la ordenación territorial, su ejecución. Sin embargo, la inobservancia en la práctica d e éstos, las dife rentes modificaciones legislativas que sin duda f ueron una excelente oportunidad, desaprovechada, para regular un a cuestión carente del necesario sustento legislativo en esta comunidad y la reformulación de los iniciales objetivos en la propia planificación territorial en la que parecía centrarse de nuevo t odo el int erés de la política territorial autonómica, llevan a pla ntearse y repl antearse un conjunto de aspectos. ¿Dónde estamos y hacia dónde vamos? ¿ se conoce e l c amino a s eguir?. A estos interrogantes iniciales que resumen la sit uación, le siguen otros tantos, ¿es realmente preciso dotar a los instrumentos de planificación territorial d e her ramientas o mecanismos con c apacidad de alcanzar los objetivos previstos?, ¿son eficac es los instrumentos de planificación territorial para lo grar el modelo que proponen? , o acaso, ¿no están teniendo en la práctica los instrumentos de plani ficación territorial un efecto contrario a aquel qu e persig u en, incr ementando los desequilibrios y distanciándose de los criteri os de equidad e igualdad que le son propios a la Ordenación del Territorio? , ¿pueden, decisiones discrecionales del pl anificador territorial, incrementar los y a preexistentes desequilibrios territoria l es o es just o el contra rio el objetivo perseguido?, ac aso, ¿no sería pre ciso habilitar herramientas que co nju guen y equilibren estas iniciales desigua ld ades a que están dando lugar los plane s territoriales? Una comunidad como Andalucía, con su etapa de planificación territorial casi colmatada acaso, ¿no debería conjugar ésta con nuevas perspectiva s en las que los LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN XL esfuerzos comiencen a ce ntrarse en ej ecutar y desarrollar aquellos principio s y objetivos que, previstos en el pro pio marco norm ativo y en los inst rumentos de planificación territorial, son ese n ciales para e l lo gro del modelo propuesto? . Son muchos los interrogantes que surgen y otros tantos a los que se precisa dar respuesta. Ésta es en suma, la justificación y motivos que animan en origen a iniciar esta investigac ión, sobre la pr emisa ini cial, y la confianza, de que esta función pública denominada Ordenación del Territorio parece tener una capacidad que, debidamente articulada, pued e desplegar importantes y positivos efectos sobre el territorio pero que hasta el momento parece mostrarse incapaz para ello, quizás por su juventud, quizás por el contexto de crisis económi ca de los últ imos años que no ha constituido el mejor escenario para empezar a desplegar sus efectos, quizás porque aún no est á completa su definición y frente a unos iniciales esfuerzos centrados en su propia implantación legislativa e inici al desar rollo vía planificación territorial se ha prestado me nor atención a lo que parecía lejano en el tiempo: su desarrollo y real implantación, o quiz ás por la suma de éstas y otras tantas cuestiones que serán analizadas en el presente trabajo sin dejar de ten er pr esente ot ras voces que apuntan d e manera contundente hacia lo que han venido a denominar fracaso de esta f unción pública. Sin embarg o, y ese es el sentido inicial, se debe avanzar, avanzar p ara que todo el trabajo realizado hasta el momento com ience a dar sus frutos y d esplegar sus efectos, y ello pas a necesariamente por comenzar a l levar a cabo todas las acciones y actuac ion es re cogidas en la fa se planif icadora, pues de lo contrario de poco habrá servido el esfuerzo, tiempo y medios materiales y humanos empleados en ello. Posiblemente han fallado alg unos elementos e incl uso se ha mostrado cierta incapacidad en determinadas cuestiones, parece innegable, pero la amplit ud y capacidad de esta función públi ca a buen seguro tiene capacidad para reform ularse y r edirigirse hacia el propósito perseguido. Se ha hablado de Andalucía, pero resulta int eresante y necesario, en la medida en que la competencia en Ord enación del Territorio reside en las Comunidades Autónomas, analizar y c onocer la sit uación que en ordenación ter ritorial se encuentran las diecisiete C omunidades Autónomas, pon erlas en común, valorar el desarrollo que esta función ha tenido en cada una de ellas, conocer en qué f ase de aplicación práctica se encue ntran, cómo se vienen resolviendo o qué soluciones se están aportando a los principales problemas que presenta, sí es que lo presentan. Éste constituy e otro de los objetivos que se plantea en la elaboración d e la p resente tesis y en la que se centran los esfuerzos: conocer, aun ar y a ctualizar el estad o de la planificación territorial en el LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 1 CAP ÍTULO 1.- SURGIMIENTO Y EVOLU CIÓN DE LA ORDEN ACIÓN DEL TERR ITORIO: ID EAS GENER ALES LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 3 1. REM INISCENCIA S HISTÓRICA S DE LA ORDENAC IÓN DEL TERR ITORIO Si bien cuando se habla de Ordenación del Territorio habitualmente se alude a su carácter reciente y se en fatiza en que se trat a de una polí tica joven y aún carente de arra i go, lo cierto es qu e la finalidad que l a misma persi gue y que ya anticipa el propio término: “ordena r el territorio”, es algo que ha ido evolucionando a lo largo de la historia. Así las distintas civilizaciones y sociedades, desde una concepción mucho más primaria al concepto actu al, pero en lo que puede ser entendido como el antecedente del mismo, se han forjado sobre la base de una determinada estructura territorial condicionada por la pre s encia o e xist encia de determinados caracteres en áquel. La propia ubicación ac t ual de las ciudades no re sponde a criter ios aleatorios, sino al desarrollo de lo s primeros asentamientos en tor no a d eterminados elementos naturales tales como ríos, por la suma importancia del agua para la propia supervivencia humana. S i pensamos en cualquiera de las grandes ciudades, es lo habitual que sea atravesada por un río (Guadalmedina por Málaga, Guadalqui vir po r C órdoba o Sevilla, Manzanares por Madrid, Sena por Pa rís o Tám esis por Londres). Y no sólo por la necesidad vital que para el hombre desde sus orígenes ha tenido el agua sino porque su existencia conllevaba aparejada otro conjunto de elementos que bien facilitaba la vida de aquéllos tales como tierra s fértiles o la posibilidad de transporte. En la mi sma medida en que las z onas ll anas o los e spacios litorales, con mejores c ondicion es climáticas y mayor f acilidad para la localiz ación de los asentamien tos, desde sus orígene s han sido las que primero y ma yor desarrollo tuvieron a sí como el origen, sin duda, de la ubicación de las a ctuales ciudades. Esta tendencia se ha mantenido a lo lar go de los siglos y buena prueba de ello lo encontramos p or ejemplo en Andalucía, cu y o litoral acoge casi a l a mitad de su población, pero además los datos a puntan a que esta tendencia se in cremente en el futuro. El I nforme sobre Proyecciones de Población en Andalucía 2013 -2070 4 destaca como el litoral andaluz congregará en el año 20 35 el 40,3% de la población andaluza, lo que supone un incr emento de dos puntos sobre la población de las z onas litorales en el año 2013, un 38,4% 5 6 . 4 Infor me P royección d e la població n de Andalucía, pr ovincias y á mbitos s ubregionales 2013 -20 70, (2015) , Instituto de Estadísti ca y Cartografía de Andal ucía, Consejería de Econo mía y Conocimiento, Junta de Andal ucía. 5 No ob stante los dato s del In forme, e n la p royección realizada sobre la evolución y dis tribución de la població n en lo s cuatro dominios t err itoriales andaluces (Lito ral, Sierra Morena -Los Pedroches, Sierras y Valles Bético s y Valle del Guad alquivir) , revela n que, en el año 20 13, el área d el Valle del Guadalquivir concentraba en tor no al 41,9% de la població n to tal d e Andalucía, s iendo el d ominio territorial m ás LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 4 Así, puede afirmarse que los principios de la Ordenación del Territorio se encuentran inex orablemente unidos a los comienzos del hombre y a sus formas de organizar el territorio de la manera más adecuada a sus propias nece sid ades y vinculada, en cierta forma, a la preex istencia de determinados elementos o recursos naturales, sin obviar las creencias imperantes en c ada sociedad. Del hombre nómada que comienza crea ndo los primeros asentamientos provisionales, éstos y aquél evoluci onan hasta el hombre sedentario y c on su llega da lo hace también los primeros asentamientos permanentes, ori gen de las primeras modi ficaciones en el territorio en tanto el hombre lo altera , adapta y estructura conforme a sus propias necesidades y, por ende comienza el proc eso de orden ar el territorio. En la mis ma medida qu e utiliza los recursos presentes en él para sobrevivir, lo que determina las primeras ubicaciones de estos primeros asentamientos, en una primera etapa vin culados a la recolección de frutos y la caza de animales, posteriormente a los útiles de madera, piedra, huesos, sílex, y más tarde con el descubrimiento de los metales úti les como el cobre, el bronce y el hierro y los meta les pre cisos como el oro y la plata. Tanto la obtención de metales como su posterior trans formación en metal es útiles para l a fabricación de h erramientas, supone sin lugar a dudas el primer uso de los rec ursos naturales en la misma medida en que, con la ll egada d el sedentarismo, lo hacen tam bién los primeros usos del suelo. En efec to, el hombre de ser un simple rec olector de frutos sil vestres, con el paso de los años, pasa a elaborar lo s primeros úti les, tras ello la llega da del sedent arismo, y los comienzos, en sus orígenes a travé s de la a gric ult ura, por un lado a usar el territorio, transformando el mismo y adec u ándolo a sus necesidades y por otro, a ordenar el mismo. La ubicación de estos primeros asentamientos viene y a pr edeterminada por los poblado, seguido, como se ha indicado , del dom inio Lit oral con un 38,4 % d e población y tras éste, Sierras y Valles Bético s y Sierra Mo rena -Los Pedro ches, con 16,9 y 2,89%, resp ectivamente. La proyección revela el aumento d e p oblació n en el Litoral c omo único do minio que incr e m enta su peso respecto al total regional, mientas q ue el r esto de zonas perd erían repr esentación respect o a la població n de Andalucía. 6 Idéntica tendencia se encuentra a nivel estatal, así conforme a los dato s recogidos en el In for m e “L a població n en Espa ña: 1 900 -2009 ” del Instituto Vale nciano de Investi gaciones Econó micas (Ivie) y la Fundación BBVA del año 2 010 , (2009), el 32,7 % de la población española reside en la costa, lo que representa más de 15 millo nes d e per sonas oc upando el 6,7% del ter ritorio. Igual m ente si gnificativo e s el dato co nforme al cual el 70% de la població n española vive en grandes áreas urb anas. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 5 propios condicionantes naturales del territorio, como la prox imidad a ríos 7 o las caracter ísticas físicas del mismo, como la fertilidad de las tier ras 8 . A menudo, echar un vistazo a atrás, a yuda a c o mprender m ejor el presente y facilita mi rar al futuro. El territorio cu y o reto es ordenar en el presente, es el resultado de la evolución acaecida durante siglos, sin ánimo de ex haustividad pues ésta labor ya ha sido realizada con todo detalle por alg ún aut or 9 , sí que se hace necesario siqui era someramente ref erirse a cómo evoluciona el territorio a lo lar go de la hist oria, cómo se organizaba en sus orígenes, cómo evoluciona esa organización originaria en las diferentes civilizaciones y la in cidencia que l as diferentes etapas históric as han tenido en el terr itorio al que aho ra nos volvemos a e nfrentar al reto de ordenar. Uno de los objetivos que se propone la Ordenación del Territorio es el equi librio territorial, con fr ecuencia las políticas ter ritoriale s están orientad as a tr atar de co rregir los desequilibrios que entre unas y otras partes del territorio tienen lugar, fu ertes densidades de población en los ámbitos li torales o las grandes ciudades frente al despoblamiento de zonas de interior. Esta problemática, a la que se continúa intentando dar r espuesta y paliar, no es ni mucho menos nueva. Las primeras desigualdades 7 La lo calización de las grande s civilizaciones e i mperios ter rito riales se halla i nexorable men te unida a la presencia de río s: la Antigua China alred edor d e los ríos Yangtsé y H uang -ho; la Antigua I ndia, en la actual P akistán, surgida en tor no al valle del río Indo; el Antiguo Egipto alred edor d el Nilo; Mesopota mia entre los ríos T igris y Éufrates. 8 BENGOE TXE A URKI ZU, J .A. (20 01), “Prin cipios jurídico s p ara la ordena ción del territorio” , Azkoaga, págs. 7 9-101 , al tr atar la aproximación histór ica al concepto de ord enación del territorio , señala “… el h ombre desde la an tigüedad, ha utilizado el terr itorio, y en ése utilizar, ha intentad o hacerlo en base a un orden en el cual creía se en contraba la perfección, pauta o creencia, in fine, una filosofía, por cuan to su pone una reflexión sob re su en torno inmedia to con relación a l o rden perfecto e in alcan za ble de su infinito… Las civili zaciones a sentada s en Europ a, en E gipto, en Mesop otamia, en China, en In dia, en América, en la misma med ida en q ue va n evolucionando, ordenaron el territorio, a bo rdando ya la construcció n d e grandes edificacion es co mo las p irá mides, gran des infraestructuras de co munica ciones, hidráulica s, d e explotación agrícola y pecu aria zonificada, etcétera …El h ombre n ómada y recolecto r de frutos, fu e po co a p oco, creando y configurand o, asenta mientos human os ca da vez más esta bles, modifican do, adaptando, estructu rando , e in fine, ordenando el med io físico; su territorio, a sus necesidad es… De la s herramienta s natu rales de ma dera, hu esos, con chas, caparazones de animales, piedras, sílex, etcétera, inicial mente solo recolectad os y más ta rde pe rfeccion ados a rtificialmente, llega a descubrir los metales útiles, el co bre, el bronce ( comp uesto de cob re y estañ o) y el hierro, que tanta transcenden cia cu ltural ha d e tener en la hu manida d… Más tarde, d escubre igu almente, lo s meta les que sin deja r de ser útiles, po r co ncurrir en ellos un a mayo r belleza y n obleza (preciosos), co mo son la p lata y el oro, cu ya importancia ha sido constante a lo larg o de los siglos y de alguna forma la siguen conservan do, sí b ien, ya en la actualidad, de forma más simbó lica y cu ltural que real… ” 9 B IELZA DE ORY, V. (2008) “ Introducción a la Or denació n del Territorio: un enfoque geográfico”, Prensa Universitaria d e Zarag oza, 1 ª edición. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 6 regionales, “ antinomia campo-ciudad ”, como se refiere a ellas a utores co mo BIELZA DE ORY, V (2008:39), s e remontan a la revoluci ón neolít ica, cuando las desig ualdades que presenta el medio físico, entre montaña y llanura, o entre costa e interior, o en razón de los tipos de su elo, se acentúan po r la distinta ocupación humana y su nivel económico. P ara e ste autor existen dos gra ndes etapas e n la aparic ión y fo rma de ordenac ión t erritorial, clara mente diferentes: la organización preindustrial de las ciudades, y la or ganización industrial y post -indu strial 10 y dos formas d e llevarse a cabo la ocupación del territorio: espontánea u ordenada. Sin embargo, a lo largo de la historia las formas de organización no siempre han seguido un esquema pr edefinido 11 , variando conforme lo hacían las propias civilizaciones 12 . 10 Señala B IELZA DE O RY, V. ( 2008) “Introducció n a la Ord enación del T erritor io…”, op . ci t, pág. 4 1, que ha sta la r evolución industrial no tu vo lugar un deterioro tal del cu adr o nat ural q ue provocara u na prob lem ática medio a mbiental, a m enazante para el futuro del ser humano (pri m ero dentr o de la ciudad y luego en el terr itorio en general) y la s for mas d e po der no prop iciaron hasta el siglo XX, un Estado del bienestar que velara por una calidad de vida de todo s lo s ciudad anos. Éstas son, en opi nión del referido autor, las do s principales difer encias de las actuaciones organizado ras d el espacio e n el pasado con respecto a la Ordenación del Territorio , industrial y post -industrial. Con la revolución i ndustrial, se genera un notable incremento de lo s deseq uilibrios urbano -regionales, al pasarse de un m apa artesano -industrial en el que las acti vidades se lo calizab an d e for ma d ispersa, y bastante ho m o génea, a otro ur bano -industrial de actividades concentrad as e n d eterminados puntos, e n raz ón de las riqueza s del subsuel o, situacionales o del mercado co nsumidor: minas, puertos, e ncrucijadas, grandes ciud ad es. La búsq ueda de las econo m ías de aglomeraciones acelerada con la revolución i ndustrial suscita, con el tie mpo, la necesidad de ordenar un territorio que había sid o pro fundamente impactado . 11 Entiende B IELZA DE O RY, V. (20 08) “Introducción a la Ordena ció n d el Ter ritorio…” que la ma nera de llevarse a cab o la ocup ación del territo rio puede ser espontánea (orgánica) o r egulariza rse con arreglo a unas pautas, a uno s criterios rector es, buscando una eficacia en la o cupación y explotació n de los recursos. Lo seg undo ocurre cuando exi ste un po der o rganizativo fuerte. Así, p or r emisión d e este autor a LABASSE, J. (1964), “L´ Or ganisation el l´espace. Ele m ents de géographie volu ntarie”, P arís., a lo lar g o de la historia d e la humanidad se han varias for mas de org anizació n del espacio, en co ncreto tres: - La colonizació n u ocupación ex novo del suelo de forma planificad a y siste mática desde otra parte del territor io ocupada anteriormente de modo orgánico . Una ci vilización y a o rganizada que inicialmente ocupó un suel o espontáneame nte, lue go p uede o rdenar un territor io virgen mediante una pla nificación (ej emplo: los griegos y los ro m a nos en sus r espectivos imperios de la Antigüedad o los españoles en el Nuevo M undo o los rusos e n la Siberia de finales del XIX ). - La or denación por evolució n y tran sfor m ación. se puede o rd enar un espacio allí donde ya existe una ocupación previa, bien por su modificación paulatin a o bien po r yuxtaposición de otro ordenado respecto al anterior espac io ocupad o. La evoluci ón y la transfor maci ón del espacio ocupado suele iniciarse p or las civilizacio nes fuertes en las ciudades y transmitirse después al territorio o rganizado en ellas . Así, p or ejemplo se tra nsfo r m ó el territorio celtíber o del jalón medio ce ntralizado por Bílbilis tras la co nquis ta romana: primero se adaptó la ciudad sobre la misma acr ópolis al modelo urbano -romano y luego se transformó el espacio dependiente en función de las estrateg ias d el Imperio. Lo mismo p odemos decir de la ordenación de Nueva España en tor no a Ciudad de Méj ico , tras la conquista de T enochtitlán: pri m ero se r eplantea por LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 7 Sin embargo, la transfor mación del territorio y la ordenación del mi smo en un sentido más próximo a cómo se entiende a día de hoy, llega sin lugar a dudas, con las primeras civiliz aciones y este he cho se produce en un a primera etapa en lu ga res dispares como Egipto, Mesopotamia, Grecia o Roma y posteriormente en Europa o América, pero en cualqu ier caso, presentan un hecho común, la aparició n de grandes construcciones capace s de dar respuesta a las necesidades imperantes en cada una de estas sociedades, tal es el caso de las pir ámides en E gipto, o la construcción de infraestructuras de di versa í ndole pero fundamentalmente hidráulicas y de comunicaciones, en Egipto, Mesopotamia o Grecia. En todo caso, destaca un denominador común: el surgimiento y lo calización en un espacio predeterminado por la Alonso García Bravo en 152 3 la nueva ciudad or togonal apro vechando, en par te, la traza de la destruida por Hernán Cortés y después se or ganiza la ocup ació n del resto del territorio , también adop tando calzadas y rutas azt ecas. - La ordenació n ter ritorial. Tr as la revolución ind ustrial, la tran sfor m ación espontá nea y desordenad a del medio con técnicas duras, der ivadas d e ésta, y la bú squeda de las ec onomías d e escala suscitan d esordenes que provo can la necesidad de reo rdenar, de revolucionar el ter ritor io, aprovechando las nuevas té cnicas. En la era p reindustr ial tuvo lu gar una colo niza ción y ordenación evolut iva en función de estrategias del esp acio , apo y adas en una red d e ciudades unidas por vía s marítimas ( griegos o fenicios), rutas terrestre s (calzadas ro manas) o comunicaciones flu viales (el Nilo para los e gipcios) con un trazado geo métrico del espac io r ural (apoyado en las i nfraestructuras) y la o rganización del espacio urbano (co n planos preco ncebidos). 12 Co m o indica BI ELZA DE ORY, p or re misión a la o bra d e a LACAZE, J.P. (1995), “L’aménagement du terr itoire”, Paris, Flammarion, para este i ngeniero francés, se di stinguen dos formas de planificar el espacio desde la A ntigüedad : la griega, anál o ga a la fenicia, que consiste e n o rganizar a par tir d e una metrópoli una red de ciudad es q ue no forman u n continnu um ter ritorial; y la r omana, similar a la egipcia en la que el terr itorio se o cupa y organiza de forma conti nua a m odo de fre nte, per o apo y ad a en las ciudades. A partir d e estas dos formas de plani ficación del es pacio, LACAZE distingue: - Sistema d e ciudad es d ispersa s: liderado p or una metrópo li portuaria (fluvial o marítima) desde la que pri mero se ocupa y or ganiza el ter ritorio inm ediato o h interland y lue go se crea un a red de ciudades-puerto , conectadas a la metróp oli por vía m arí tima o fluvial, q ue organiza n s us respectivos territorios. En Grec ia y a nterior mente en Mesopo tamia, se mantuvo esta organización de ciu dad es-Est ado ( polis independie ntes que se convierten en m etrópo lis). La colonización hispanoa mericana siguió bastante este modelo. - Sistema de ciudades en f rente continuo: co mo el sistema del Imperio romano. Se trata de un avance continuo desde Ro m a a través d e las calzad as, que la un í a n con las ciudades, cu y os territorio s rurales se catastra ban mediante las ce nturiaciones. La colonizació n norteamericana avanzó s u “frontera” por las Grandes Lla nuras hacia el oeste siguie ndo la cuadr ícula de paralelos y meridianos, apo yándose –e n parte - e n la r ed ferroviaria y en un siste ma d e ci udades ad aptado al repar to en to wnships . LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 8 propia naturaleza y la presenc i a de determinados rec ursos de aqu élla. Tanto Egipto como Mesopotamia tienen una for ma de ubicarse mu y precisa: e n torno a grandes ríos. Gran parte de la confi guración actu al del territorio responde al esq uema predefinido que ya establecieron las grande s civili zaciones de la Anti güe dad y , en el que además a los propios el ementos naturales, también incidieron de espe cial manera las cree ncias religiosas. Así, mientras en el I mp erio eg ip cio la organización de su espacio se realiz ó teniendo presente la orienta ción de los puntos car dinales en dos ejes, Norte- Sur, paralelo al tío Nilo y Este -Oeste, siguiend o el traye cto solar, lo que le llevó a adoptar un modelo te rritorial y urbanístico de base orto gona l en el que el río Nilo se convirtió en el elemento vertebra dor de l territorio, la s creencias imper antes en una sociedad fuertemente diviniz ada lleva a ubicar las ciudades de los vivos a la orilla derec ha del río (lugar por el sale el sol) y las c iudades de los muertos, en el marge n izquierda coincidiendo con el lug ar donde muere el sol 13 14 . Nuevamente el agua se convierte en elemento vertebrador del territorio en la aparición de Mesopotamia 15 , el propio significado del término “ ciudad entre ríos ” adelante la idea de su im portancia. Políti camente el estado mesopotámico se organizó a 13 B IELZA DE ORY ( 2008 ) “Introducción a la Ord enación del Ter ritorio…”, op. cit. detalla co mo los egipcios f ueron p ioneros en organizar a xialmente un sistema de ciudades y ord enar orto gonalmente los usos del suelo dentro y fuera de las ciudades. La p lanificación se llevó a cab o siguien do or togonalidad del espacio humanizado, siguiend o el rio Nilo, alar gado de No rte a Sur, y el movimiento diario del sol de Este a Oeste. Así, la civiliza ción eg ipcia organizó su ter rito rio en torno al río Nilo siguiendo dos ej es orientador es: - S-N: a lo largo del p ropio río que alinea en su orilla der echa las ciudades, a las que co munica. - E-W: según el m ovimie nto del sol. Así, la ciudad d e los v ivo s se enco ntraba en la orilla derecha del río , po r donde salía el as tro y la d e los muerto s en la izq uierda, por donde m oría tod os los días. 14 Además de lo anterior, en la civilizació n e gipcia enco ntra m o s d iversos hechos q ue ap untan a la forma consciente y racionalizada d e ord enar el territor io conforme a los intereses de s us habitante s: - El centro organizador del imperio era la cap ital faraónica, estratégicame nte ubicada entre el Alto y el Baj o Egipto, a par tir de la cual e l siste ma de ciudad es, l os ce ntros de los no mos y las aldeas de la orilla derecha, así como las ciudad es de los muertos de la izquierda quedab an conectados por el Nilo , m edia nte embarca ciones que trasladaban pr oductos, mercancías y pe rsonas, aprovechando lo s ciclos hidrol ógicos. - La i nstalació n de los grupos h umanos en el valle, par a su explo tación, se adap tó a las posibilidad es ofrecidas p or los ciclos hidro lógicos. El r io crec ía rápidamente entre junio y septiembre pr ovocando un a in undación ge neral. En cuanto el rio volvía a su ca uce, b astaba con sembrar en el lodo (octubre -no viembre) para o btener una cosecha e n el siguiente mes de a br il. 15 El tér mino Me sopo tamia pro viene d el griego: meso (medi o) y p otamós (r ío), lo que d esigna a “ciudad entre ríos”. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 15 cuando fu ese preciso tal localización por cuestiones de necesidad pa ra el c omercio o la defensa 31 así como buscar ubicaciones c ercanas a los ríos 32 , que el territorio no se tom e en puertos marítimos 33 , la división territorial 34 , ubicac ión de los templos, iglesias y y salida, y que no tengan cerca laguna s, ni pan tanos, en qu e se críen a nimales ven enosos, n i haya corrupción de ay res, ni agu as. 31 Liiij. Que no se pueblen puerto s, que no sean buenos y necesarios para el co m erc io y defensa. ( Ordenanza 41) . No se elijan sitios para pueblos abiertos en lugares ma rítimos, p or el peligro que en ellos h ay de Cosarios, y no ser tan s an os, y p or q ué n o se da la gente a labra r y cultivar la tierra, ni se forman en ellos tan bien las c ostumbres, si no fuere don de hay algu nos y princip ales p uertos, y de estos solamen te se pu eblen los q ue fueren necesarios pa ra la en trada, co mercio y defen sa de la tierra. 31 Lij. Q ue hab iendo eleg ido s itio, el Gobernado r decla re si ha de ser ci udad, vil la, o lugar, y a sí u for m e la Repú blica. ( D. Felipe II Ordenanza 4 3). Elegida la Tierra, Provincia y Lugar en qu e se ha de hacer n ueva po blación, y a veriguada la co modid ad y pro vechamientos q ue pueda hab er, el Go bernador en cuyo distrito estuviere, o confirmare, d eclare el pueblo que se ha de po blar, si h a de ser Ciud ad, Villa , ó Lu gar, y conforme a lo que declarare se forme el Con cejo, Repúb lica y oficiales de ella, d e fo rma que si hubiere de ser Ciudad Metropolitana, tenga Ju ez con Título d e A delantado, o Alca lde mayor, o Corregidor, o Alcalde ordina rio qu e ex ersa la ju risdicción in solidum, y unta mente co n el Regimiento ten ga la ad ministración de la República : Do s o tres Oficia les de Hacien da Real: Doce Regidores: Do s Fieles executores: Dos Ju rados de ca da Pa rroquia: un Procurado r general: un Ma yordomo : u n Escribano d e co ncejo; dos Escribanos pú blicos, uno de minas y registros: un Preg onero mayo r: un Corredo r de lonj a : dos Porteros; y si Dio cesana, ó sufragán ea, o cho Regido res, y los demá s oficiales p erpetuos: p ara las Villas y Lu gares, Alca lde ordinario : un Alguacil: u n Escribano d e concejo y público: y un Mayordo mo. 32 Lv. Que se procure f undar cerca de los ríos, y a llí los o ficios que ca usen i nmundicia s. ( Or denanza 122 y 123 ). Por que será de mucha con veniencia, qu e se fund en los pueb los ce rca de ríos na vegab les, p ara que ten gan mejor tragín y comercio, como los marítimos: Orden amos, qu e así se fun den, si el sitio lo permit iere, y qu e los sola res para ca rnicerías, pesca derías, ten erías, y otra s oficin as, q ue causan inmundicias, y mal olor, se procuren poner hacia el rio, o mar, para que con mas limpieza y san idad se con serven las po blaciones. 33 Lvj. Que el t erritorio no s e to me en puerto de Mar, ni en pa rte qu e perjudique. ( D. Felip e II Ordenanza 92) . Territorio y término pa ra nuev a p oblación n o se p ueda con ceder, ni tomar por asiento en Puertos de Mar, n i en parte, que en alg ún tiempo pueda redu ndar en perjuicio de n u estra Corona R eal, ni de la República, por que nuestra vo luntad es, que queden reservad os para Nos. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 16 monasterios 35 , ubica ción de las pl azas 36 , form a de las calles 37 , reparto de solar es 38 , distancias o separaciones entre edificaciones y gr andes elementos 39 , distancias de 34 Lvij. Que el territo rio se divida ent re el que hiciere la Capitulación, y los pobla dores, co mo se ordena. ( Ordenanza 90 ). El termino y territorio, que s e diere a pob lados por capitulació n, se reparta en la forma siguiente: Saqu ese primero lo q ue fuere men ester p ara solares del pu eblo y exido co mpetente, y dehesa en que se pueda p astar abun dantemente el ganado, que han de tener los vecinos, y más otro tan to para los p ropios del lugar: El resto del territorio y término se ha ga quatro partes: La una de ellas, que se esco giere, sea para el que está ob ligado a hace r el pueblo, y las otras tres se repartan en partes igua les para los p obladores. 35 Lviij. Que se f abriquen el Templo principal en el sitio, y disposición, que se ord ena, y otras iglesias, y m onasterio s . ( Ordenanza 118 , 119 , 120, 122, 125 y 126). En lu gares med iterráneos n o se fabrique el temp lo en la Plaza, sino a lgo d istante d e ella, do nde este separad o po r o tro cualquier ed ificio qu e no pertenezca a su comodidad y o rnato, y por qu e de to das p artes sea visto , y m ejor venerad o, este algo levantado del suelo, de fo rma qu e se h aya de entrar por grada s, y en tre la Pla za ma yor y el templo se edifiqu en las C asas Reales, Cabild o, o Con cejo, Aduana , y Atarazana, en tal distancia , q ue autoricen a l templo , y no lo embaracen, y en caso d e necesidad se p uedan so correr, y si la població n fuere en co sta, dispó ngase d e forma que saliendo de Ma r sea visto, y su fabrica como defen sa d el p uerto, señalando sola res cerca de él, y n o a su contin uación, en q ue se fabriqu en las Casas Rea les, y tiend as en l a ca sa para propios, impon iendo a lgún moderad o tributo en las merca derías: y así mismo en otras p lazas menores pa ra Iglesia s parroquia les, y mona sterios, donde sea n convenien tes. 36 Lviiij. Que el s itio, t a m a ño y disposición de la pla za sea como se orde na. ( Or denanza 112 ,113, 114 y 115). La P laza mayor don de se ha d e comenzar la pob lación, siendo en Costa de Mar, se deb e hacer al desemb arcadero del p uerto, y si fuere lug ar mediterran ea, en medio d e la pob lación: Su forma en qua dro prolo ngada, que por lo meno s ten ga de la r go una vez y media de su ancho, p or que sea más a propósito para las fiestas d e á caballo, y otras: Su grande za p roporcional al número de vecinos, y ten iendo consideració n a q ue la gen te pueda ir en a umento, n o sea meno s, que de do scientos pies en anch o, y trecientos de larg o, ni mayor á och ocientos pies de largo y quinien tos treinta y d os d e ancho, y quedará d e mediana y buena p roporción, si fuere d e seis cientos pies de largo, y q uatro cien tos de ancho: De la Plaza salgan quatro calles princip ales, una por med io d e ca da costado; y demas de estas dos por ca da esquina: las quatro esquin as miren á los q uatro vientos princip ales p or q ue s aliendo así las calles de la Plaza no e starán expuestas á los qua tro vientos que será d e mucho inconven iente: toda en con torno, y la s quatro calles princip ales, que de ella han de salir, ten gan porta les para co modidad d e los tratante s, que suelen con currir; y las ocho calles que saldrá n por las quatro esqu inas, salga n lib res, sin encon trarse en los po rtales, de forma qu e hagan la acera derecha con la plaza y la calle. 37 Lx. De la for m a de la s calles . ( Dn Felipe II Ordenanza 11 6 y 117) . En luga res fríos sean la s ca lles an chas, y en los calientes a ngostas; y d ond e hubiere caba llos conven drá qu e para d efenderse en las ocasion es sean a nchas y se d ilaten en la forma susodich a, LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 17 edificac ion es 40 , división y repartos de las tierras 41 o la norma que establece la obligac ión de edificar c on carácter post erior al establecimiento en el territorio del ga n ado (elemento fundamental para el sustento) así como l a calidad e dificatoria 42 . Escasas son las a portaciones que la Edad Mod erna realiza a lo que es en la actualidad la configuración del territorio, en una etapa que, en lo sustan cial, se mantiene procuran do que no lleguen a da r en algún inco nveniente, que sea causa de afear lo reedi ficado , y perjudiq ue a su defen sa y comodidad . 38 Lxj. Que los solares se re part an por suertes. ( Ordenanza 127 ). Repártan se los sola res p or suerte a los pobla dores, con tinuando desde los que correspon den a la Plaza mayor, y los demás q ueden p ara Nos h acer merced de ellos a los q ue de nuev o fueren a pobla r, o lo qu e fuere nuestra vo luntad: y orden amos que siempre se lleve h echa la pla nta del lugar q ue se ha de fundar. 39 Lxij. Que no se edifiquen ca sas tre cientos pasos alrede dor de las murallas. ( D n Felip e II en Madr id á 6 de Marzo de 1608. D. Cárlos II y la Re yna Gober nante). Ordenamo s que cerca de la s mu rallas, ó estacad as de las nueva s pob laciones, en distancia de trecientos p asos, no se ed ifiqu en ca sas, qu e así convien e a nuestro se rv icio, seg uridad y d efensa de las p oblaciones, co mo esta proveído en Castillos y Fortalezas. 40 Lxiij. Que se señale exido co mpetente para el pueblo. ( D. Felipe II ordenanza 129 de Poblacio nes). Que los exidos sean en tan co mpeten tes d istancias, que si cr eciere la po blación siemp re quede bastante espacio, para que la gente se p ueda recrear, y salir los ganado s sin hacer dañ o. 41 Lxiiij. Que se seña len de hesa s y tierra s pa ra pro pios. ( El Emperador D. Cár los año 1523. D. Felipe II Ord enanza 130 de Poblacione s). Habien do señ alado competente ca ntidad de tierra para exido de la población y su crecimien to, en co nformida d con lo pro veído, señalen los q ue tuvieren facu ltad p ara hace r el descu brimiento y nueva población, dehesas, que confinen con los exidos en q ue p astar los bueyes de labor, caba llos, y g anado de la ca rnicería, y p ara el número ordinario de los otros ga nado s, que lo s pobla dores por ordenanza h an de tener y alguna b uena cantid ad mas, que sea propio del concejo , y lo restante en tierras de labor, de qu e haga n suerte, y sean tantas co mo los solares, que p uede h aber en la po blación; y si h ubiere tie rras de rega dío, así mismo se ha gan suertes, y repartan en la misma proporción, a los primeros po bladores, y las demás qued en valdías, para que Nos haga mos merced a los qu e d e nuevo fueren a poblar: y d e estas tie rras hag an los Virreyes separar las que parecieren convenientes para propios de los pu eblos, que no lo s tuvieren, d e que se ayude a la pa ga de los salarios de los Corregido res, dexand o exido s, dehesa s y pastos b astantes, co mo era proveído, y así lo executen. 42 Lxv. Que habiendo sembrado los pobladores, co miencen á edificar. ( Dn Felipe II Ordenanza 13 2). Luego qu e sea hecha la sementera y a comodad o el ganado en tanta cantidad y bu ena prevenció n, que con la g racia de Dio s nuestro S eñor pu edan esp erar ab undancia de bastimento s, comien cen co n mucho cuid ado y diligencia a fund ar y edificar su s casas d e buen os cimientos y pa redes, y vaya n apercibido s de tapiales, tablas y toda s las otras her ramie ntas, é instrumentos, q ue co nvienen para ed ificar con breved ad, y a toda costa. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 18 el modelo iniciado en la Edad Media y en el que s e reafirma la relación entre la ciudad y su área d e influencia rural 43 . Al crecimiento ex perimentado por las ciudades en el siglo XV I y la ampliación de las mismas más de allá de los límites inicialme nte establecidos por las murallas, lo que tuvo lugar medi ante la aparición de los primeros “barrios” alrededor de ésta, siguió en el siglo XVII, debido a la crisis acaecida, un fr eno en el crecimiento de las mismas, que a finales del mismo daría lugar a la creación de grandes centros urbanos y el paulatino desarr ollo de l as infraestructuras. Desde l a perspectiva de la ordenación territorial, s erá la lle gada d e la r evolución francesa y la revolución industrial la que marcará un hito sin p recedentes, y que consecue nt emente conllevará cambios de entidad tal que inciden en la fo rma de o rdenar el territorio y c u yo testigo aún seguimos tomando en nuestros días. El crec imiento poblacional aparejado al fenómeno industrial conlleva la aparición de nuevas ciudades y el crecimiento desp roporcionado de otras tantas que ya se enc ontraban consolidadas, mientras el campo es abandonado y se produce una masiva ida hacia las ciudades frente. Es la irrupción de los fuertes desequilibrios que ti enen lu gar en est a etapa la que lleva a que empiecen a surg ir planteamientos sobre la necesidad d e orde nar el territorio pero concebido en una acepc ión amplia que va más allá de l a ciudad y en necesaria sintonía con el entorno que lo circunda 44 . El análisis rea lizado en l as lí neas anteriores y, aún desde un a perspectiva muy ge n eral y c asi sosla y ando muchas cuestiones de especial relevancia en la evolu ción que la Ordenación del Territ orio ha tenido desde las primeras civilizaciones hasta nuestros días, viene justificado en el hecho de que aún sin ser esta evolución histórica el objeto del presente trabajo, se e ntiende relevante det enerse en el mi smo com o punto de partida que, sin lugar a dudas, co ady uvará a comprender d eterminados procesos posteriores y la evolución acaecida. En suma, siquiera rá pida, una mira da al pasado a y uda a entender mejor el presente y a formul ar un más adecuado f uturo de lo que de be o, al menos sería deseable, fuera la Ordenación del Te rritorio. 43 BIELZA DE ORY, V. “Introducción a la ordenación…”, o p. cit, p ág. 90. 44 Lo c ual origina la aparició n de los p rimeros ensanc hes en alguna s ci udades. En Espa ña, los ensanche s tuvieron lugar, pri mero en B ar celona y seguidamente en M adrid , Bilbao y Sa n Sebas tián. J unto estos en las periferia s de las ciudades se hacina n la población trabaj adora de las in dustrias, apareciendo los llamados “suburbio s”. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 19 2. AP ARICIÓN E IMPLA NTACIÓN DE LA ORDEN ACIÓN DE L TERRITORIO Con la llegada de la industrializ ación en el sig lo X IX, comienzan a crecer las ciudades y aparece la inminente necesidad de llevar a c abo políti cas públicas para ordenar y planificar este cre cimiento. Aparecen así los primeros planes reg ul adores de las ciudades y las primeras le yes que establecen las re glas sobre cómo debe llevarse a cabo éstas. Esta forma de ordenar las ciudade s p ertenece al Urbanismo 45 . A medida que la industrialización a vanza, las ciudades crecen y comienzan a superar sus propios límites, lo que en un principio se solventaría mediante l a creac ión d e planes urbanísticos para los ensanches 46 , a comienzos del siglo XX lleva a plantear la necesidad d e ordenar el espacio físico en el que se inclu y e la ciudad y at ender a otras cuestiones presentes en ese espacio, como el medio ambiente. Es en este momento cuando aparece la necesidad de una función pública con capacidad de da r respuesta a estos a cuciantes problemas y c on una perspectiva int egral de l territorio como espacio físico que traspasará las fronteras d e lo que hasta entonce s había sido entendido como ciudades. La con cienciación de la importancia por ordenar el territ orio comienza a implantarse en la gran ma y oría de países desarrollados, a mitad del siglo pasado e irá consolidándose en las últ imas décadas con l a aparición de políticas pú blicas de los diferentes estados. Sin e mbargo, en las primeras décadas del siglo XX , ya se encuentran los primeros ejemplos que se enma rcan dentro de proyectos encuadrados en regiones y antece d en a los pro yectos de planificación nac ionales que se desarrollarían en las 45 Co mo señala LEFEBVRE, el punto de p artida de la problemática urb ana se en cuentra en la industrialización “ en la p rob lemática urbana , se impon e u n pu nto d e partida , el proceso d e industrializació n, sin lugar a du das, este proceso es el mo to r de la s tran sformaciones de las socieda des desde má s de u n siglo y medio …” En LEFEBVRE, H (1969 ) “El derecho a la ciudad”. E ditorial Península, Barcelona, p ág. 17. 46 Los ensanc hes se re m o ntan en España a la segu nda m itad del Siglo XIX, m otivado p or el creci miento demográfico y las nuevas actividades industrial es origin ado por la Revolución Indu strial que hizo necesario la realizac ión d e a ctuaciones urbanísticas en la s ciudad es. L a p rimera Ley d e Ensanche se remonta al 29 de junio de 1864 , a la q ue seguirán el Regla mento de la Ley del año 18 67, la Ley de Ensanche de Pob laciones e n 1 876. Especialmente sig nificativa e s la pro mulg ació n e n el año 18 92 de la nueva Ley que regula los en sanches de la s ci udades de Ma drid y B arcelona ( en e sta última, el pro yecto fue dise ñado po r Ild efonso Cerd á), ciudad es pioneras y a la q ue se guirán o tras ta ntas, co mo Bilbao , Valencia, Má laga, San Sebas tián, León, Alco y, Santander, Vitoria, T arragona, Pamplona o Mataró, entre otras. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 20 décadas siguientes. Entre éstos se pueden cita r por su releva ncia el T ennesse Va lle y Authority, e l Plan Badajoz en España 47 o el Plan Delta en Holanda 48 . En este momento, ubican la aparición de la O rdenación del Territorio la m ayoría de los autores, como ZOIDO NARANJO 49 , quien diferencia que si bien la Ordenación 47 El P lan de Transformación y Colonización, co nocido co mo “Plan Bad ajoz”, apro bado en el año 1 952, estuvo co nstituido p or un co njunto de actuacio nes de planificación cuyo ob jeto era la regulación del caudal d el río Guadiana mediante la construcció n de embalses que permitieran transformar en regadío amplias zonas d e seca no e xtr emeñas, estas actuaciones ya había n sido plantead as a pr incipios del si glo XX (P lan Gasset) per o su puesta en marcha no tendrá lu gar hasta la ap robació n de la Ley de 7 de abril de 1952 , sobre el P lan de o bras, co lonización, industrializac ión y electri ficación en la provi ncia de B adajoz (publicada en el Boletín O ficial d el Estado el d ía 8 de abril de 1952). Con un períod o inicial d e ej ecución de cator ce años, de 195 2 a 1965, tuvo sucesivas a mpliacion es que se extendiero n hasta el año 1975 , con la ampliación por la margen izquierd a de las Veg as, con el Plan de regadío s Zújar. Entre los o bjetivos del Plan B adajoz se encontraba la construcción de d iversas o bras de infraestruct uras tales co mo e mbalse s, canales o red de acequias, q ue posibili tarían la tr ansfor mación e n regadío del sue lo. Entre las concretas act uaciones p revistas, se enc uentran: - Sistema de e m bal ses y apro vechamiento s hidr oeléctricos ( Cíjar a, Puerto P eña, Orellana, Zujar, Montijo y Alange). - Red de ca nales y acequias principales d e las Vegas Altas y de las Vegas Bajas. - Obras de transformación y colonización de las zo nas regable s. - Creación de regad íos. - Instalación de nuevas industri as transfor m ador as. - Repoblació n forestal. - Adaptación de la r ed de transportes pro vincial. En tér minos c uantitativos la trans formación e n r egadío alcanzó a 1 35. 000 hectáreas a los largo de la Cuenca del Guadia na. Una de las principales conse cuencias fue la aparició n de nuevos pueblo s ( P alazuelo , Alo nso de Ojed a , Los Guadalp erales , Gar gáligas , Valdivia , Entrerríos , Guadia na del Caudillo , Valdelacalza da , Pueblonuevo del Guad iana , Sagraj as , Novelda del Guadiana , Gévora del Caudillo , Vald ebótoa , Alv arad o , Vivares , Ve gas Altas o Villafr anco del Guad iana) y la desap arición de o tros debido a la anegación de lo s pueblos del norte de la p rovincia por la construcción de e m b alses co m o el d e García So la. La i m portancia del P lan B adajoz, reside en la ma gnitud del p royecto de á mbito r egional puesto en marcha a mediados de la décad a del pasado siglo como pionero hasta entonces, co n independe ncia d e que desde sus inicios no ha e stado exento de polémicas, con ta ntos partidar ios como detractores. 48 El Plan Delta, o “Deltawerken” fue un o de lo s pro yectos de gestión de agua de m a yor envergadura desarrollad os en el mundo. Este p royecto se desarrolló en Holanda tras la última gran in undación acaecida en el año 1953 . La materializació n del P lan, co n un co ste ap roximado a los 5. 00 0 millones de euros, tuvo una d uración de treinta a ños. La principal obr a es el “Oostersc heldekeri ng”, considerad a co mo una de las s iete maravillas del m undo, una bar rera contra los au mentos del nivel del m ar p rovocado s por tormentas cuya lon gitud total de 3 kilómetros se asie ntan so bre 65 p ilares de hormigón prefabricad o. 49 ZOIDO N ARANJO, F. (1 998 ), “Geografía y Ord enación del T er ritorio!, Íber , Didáctica d e las cie ncias sociales. Geo grafía e Hi storia, B arcelona, nº 16, abril 19 98, Nuevas fronteras de los co ntenidos geográficos, págs. 1 9- 31. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 21 del Territorio en niveles o escalas supraloc ales como política difer enciada, expresa y continuada no aparece propiamente hasta el primer tercio del siglo XX con una desigual implantación y una práctica poco homogénea que perdura en la actualidad e iniciándose simultáneamente en Europa y América del Norte, carece de continuid ad hasta l as décadas posteriore s a la Segunda Guerra Mundial. Sin duda alguna , es en los años veinte del pasa do siglo cuando e mpi eza a imperar la idea sobre la necesidad d e ordenar la ciudad más allá del conc epto que hasta entonces habí a tenido y del que se había encargado el Urbanismo, la ciud ad traspasa los límites de ésta y empieza a entenderse en relación con su entorno, con su territorio e interrelacionada con otras ciudades y pueblos pró ximos, e s entonces cuando apare ce la necesidad d e ordenar el territorio. Esta idea tiene su fundamento en la obra de P atrick Geddes, “ Cities in evolution ”, quien a comienzos del siglo XX ya acuñó el término “conurbación” con el que define al proceso en el que con el cre cimiento de las área s urbanas próx imas, éstas terminan por integrarse e ntre sí y con los territorios vacantes de población, conformando conurbaciones. Como se ñala BENABENT, M. 50 , el fenómeno de la conurbación supone que la aproximación a la comprensión conceptual de la ciudad no es posible sin considerarla parte d e un territorio más amplio, lo que requiere una nueva escala de análisis. L a región como marco natural de planificac ión, la integración de la ciudad y el campo, la r eunión de estos dos concep tos, antes apenas relacionados, en una nueva sínt esis qu e requiere de an álisis y planificación se rá una de las g rand es aportaciones de e ste autor. A partir de esta publ icación, empieza a implantarse e n los urbanistas de la época la importancia y necesidad de interrelacionar la ciudad con el territorio y su pl anificación integ rada. Posteriormente la Carta de Atenas 51 , en 1933, y a r ecoge los planteamientos que años antes había postulado Geddes, y si bien se trata en p rincipio de un d ocumento que recoge los pri ncipios urbanísticos sobre los que r eedificar las ciudades en la é poca de posguerra , parte de un entendimiento de la ciudad como parte de una región y dist ingue entre lo que denomina “planes de la ciudad” y “ planes de la re gión”. Así se encuentran diversas alusiones tales como “ La ciudad no es más que una parte del conjunto económico, so cial y polít ico que constituy e la región ”, “ El plan de la ciud ad no es más que uno de los ele mentos de este todo que c onstituye el plan región ” o “… un urbanismo inteligente sabrá darles el destino que el plan general de la reg ión y el de la ciudad hayan considerado de antemano ”. 50 BENABENT FERNÁ NDE Z DE CÓR DOB A, M. (2006), “La Or denació n del T erritorio en España: evolución del co ncep to y de su prác tica en el siglo XX”, Co nsejería de Obras P úblicas y T ransportes de la Junta de Andal ucía y Universi dad d e Sevilla, pág. 27. 51 La Carta d e Atenas f ue red actada co n motivo del I V Congreso d e Arquitectura Moderna celebr ado a bordo del P atris II en 1933 en la ruta Ma rsella -Atena s-Mars ella y p ublicada en 1 942 por Le Corb usier y José Luis Sert. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 22 En Europa, posiblemente el primer antecedente se encuentra en la planificación de la “Cuenca del Ruhr”, en el año 1925 en Alemania, cuando ante la n ecesidad de mantener la posi ción que esta re gión había tenido en la minería tras la Primera Guerra Mundial y poder cumplir con las entregas de carbón a los aliados con forme al Tratado de Versalles de 1919, se constituyó el “Siedlung sv erband Ruhrko hlenbezir k”, asociación cuyo cometi do era establecer la bases para o rientar la industrializ ación y urbanización de la r egión, un área de 3.840 kiló metros cuadrados, integrada por 346 municipios y con una población de 3.572.500 habitantes. En EEUU, destaca el denomi nado “Tennessee Valle y Author it y ”, pro yecto de planificación territori al que en los años 30 del pasado siglo re estructura mediante la regulac ión hidráulica un territorio de más de 4 0.000 mi llas cuadradas y con cuatro millones y medio de habitantes 52 53 . En l íneas generales, s e p uede extraer la idea casi ge n eralizada de l a aparición de la Ordenación del Territorio a principios del siglo XX. En algunos países con una aparición temprana, como el caso de Gran Bretaña o Alemania, a l que s eguirá en los años siguientes un parón casi generalizado motivado por los conflictos bélicos y, el posterior reimpulso en la década de los cincuenta, marcado por un distinto ritmo entre aquellos países que y a ha bían contado con experiencias previas frente a otr os en los que comienza a implantarse y que hasta entonces no habían prestado at ención a la materia. En Europa, tra s la Segunda Gu erra Mundial, s e produc e sin duda a l guna un punto de inflexión por la necesid ad a cuciante de reconst ruir los territorios deva stados por el 52 SIC A, P. (19 81), “Hi storia del urbanismo, el siglo XX”, Ins tituto de Estudios de Administració n Local, Madrid, pág. 691. 53 El 1 8 de m a y o d e 19 33, el Presidente Fra nklin Delano Roosevelt firmó el ac ta po r la q ue se crea ba la Tennessee Valle y Authority, agencia del New Deal, con dos funciones principales: generar energía eléctrica y co ntrolar las riadas del río T ennessee en una región que abarca siete estados de los Estado s Unidos (T ennesse, Misisipi, Alab ama, Georgia, Carolina del Norte, Vir ginia y Ke ntucky). El pro y ecto fue una d e las medidas frente a la gran dep resión econó mica del 29 co n gra ves e fectos a nivel mundial y muy particular m e nte en la eco nomía de lo s Estados Unidos. El d enominado co mo “Regio nal Planning”, aú n co n diversa s deno minaciones pero que en cualq uier caso hacen r eferencia a la “ planifi cación regional” y “ planifica ción territorial”, surge ta nto a nivel e uropeo como americano. En Europ a d estaca pr incipalmente Gran Bretaña co n el P lan para el Gran Londres y el Plan del Condado de Londres, p or su p arte y casi p aralel amente en el tiempo s e desarro lla en EEUU, donde d estacan el Plan de Chica go y el Plan de Nue va York y sus Alrededo res. En EEUU, además d e la g ran actuación planificadora del Valle del Tennessee cuy o in icio se sitú a en 1933 , ya en lo s pri m ero s años d el siglo XX se pusiero n en marcha dos p ro y ectos plani ficador es de escala regional, localizad os en grandes ciu dades industriales y cuyo obj etivo in icial son ate nder la m asi va concentración d e població n que co mo co nsecuencia de las m igracio nes ta nto intern a s como internacionales habían ocasionado una fuerte congestión e n las m i smas. Se trata de lo s deno m inad os como Plan de Chicago y P lan de Nueva York y s us Alrededores, en los años 1909 y 1929, respectivamente. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 23 conflicto lo que lleva a que los difere ntes país es comiencen a aprobar normativas en materia de planificación territorial, a crear ór ganos para su implantación y desarrollo e incluso, a elaborar planes. Especialmente significativas son las dé cadas de los cincuenta y sesenta, denominadas por algunos autores como “épocas dor adas” 54 (HILDEBRAND, 1996) de la Ordenación del Territorio, por el fuerte impulso que tuvo favorecida en gran medida por entenderse e ntonces como una discipl ina con capacidad para coad y uvar a la recuperación ec onómica y la propia recupera ción de las ciudades devastadas y las fuertes miserias que eran el denominador común en la ma y o ría d e las ciu dades tr as los años de guerra, así lo enfatiza también TROIT I ÑO V INUESA, M.A. 55 , para quien la década de los cincuenta fue una época especialmente sig nificativa en su aparición e implantación, años en qu e de la Ord enación del Territorio se perfila como una política global, asumida e impulsada por los pod eres públi cos lo que tiene su causa , en el hecho de que ciertos est ados opten por políticas orientadas a organizar mejo r su territorio fundamentado en dos razones principalmente: la exist encia de evoluciones territoriales desequilibradas, consideradas insatisfa ctorias en lo referente a l a dist ribución geográfica de las a ctividades industriales y de la población junto a la pérdida d e confianza de la capacidad del sistema economía para garantizar el equilibrio en la dist ribución territorial de las actividade s. A esta etapa, le sigue un escaso desarrollo e incl uso en al gunos países r etroceso en las políticas implementada s en la déca da de los años setenta, justi ficada por la rece sión económica de a quellos años, a l a que continuará un nuevo impulso y desarrollo en las últimas déca d as del siglo XX. 54 Así se r efiere a esta etap a de la Ordenación del Territorio, HILDENBR AND SCHEID, A ( 1996) “Política d e Ordenación del Ter ritorio en Euro pa”. Universid ad de Sevilla. Co nsejería de Obras P úblicas y Transpo rtes. Sevilla. pág. 166 . 55 T ROITIÑO VINUE SA, M.A. (2 008), “Ordenación del territorio y desarro ll o ter ritorial…”, o p. cit. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 24 3. CONC EPCIONES Y DEFINICION ES PLANTEAD AS EN TORNO A LA ORDEN ACIÓN DEL T ERRITORIO 3.1. Conceptualización de la Ordenación del Territorio: Ideas previas La Ordenación del Territorio como función pública es reciente, ello la hace especialmente vulnerable frente a las diversas int erpre taciones sobre l a misma y los distintos matices en su entendimiento, en tanto se forja su auténtico cuerpo conce ptual, sin obviar que tal y como suele ser característico en materias dinámicas, éste se encuentra sometido a a va nces y modificaciones en s u entendimiento. Han sido múltiples los autores que han tratado d e conceptuarla desde diversos enfoques, conceptualización que ha ido avanzando conforme lo ha h echo la propia materia y se ha ido ada pt ando y p erfilando. La s diferentes conce pcio nes de la Or d enación del Territorio giran en torno a la planificación físic a, planificación económica y el desarrollo territorial. Atendiendo al orige n y la praxis administrativa de los diversos países, se han ido configurando, aunque con desi gua l incidencia, tres concepciones de la Ordenación del T erritorio, con predominio de la componente física , económica o el desarr ollo territorial 56 : - L a Ordenación del T erritorio entendida como planificación física a escala regional o subregional. Esta concepción ti ene como cometido principal una finalidad coordinadora, tanto de los asp ectos territoriales de las p olíticas sectoriales c omo d el planeamiento urbanístico municipal. Para esta concepción, la preocupación central está en la estructuración territorial, desempeñando un p apel fundamental las infraestru cturas y los usos del suel o. En este enfoqu e se conside ra el medio ambiente como un componente fundamental de la calidad de vida de las personas. Es el enfoque ma y oritariamente aplicado en países como Alemania, Austria, Suiza, Holanda, España , Italia y Portugal. - L a Ordenación del Territorio entendida como planificación económica y s ocial. En e ste plantea miento prima la preocupación por las políticas de desarr ollo regional y la corrección de los dese quilibrios lo que constituy e un o d e sus principales objetivos. Es la concepción empleada en el “amenagement du territoire” en Francia y el “regional planning” en Reino Unido. 56 T ROITIÑO VINUESA, M.A. (2005) , Apuntes del C urso d e P ostgrado de Ord enación del T erritorio y Medio Ambiente. As ociació n Interpro fesional de Ordenación del Ter ritorio. Mad rid. Cu rso acadé mico 2005/2 006. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 31 las fase s que deben integrar la consecución de áquell os. Ni siquiera la planificación territorial tiene la atención que pod ría haber sido de esperar y únicament e se r efiere en todo el documento en una ocasión al término “ planifi cación ” puesto en relac ión con la participación pública. E indisti ntamente, sus ref erencias van di rigidas a su entendimiento como discipl ina y como política públi ca 69 , lo que desde lueg o deja abierto el debate pa ra su conceptualización poster i or. Al margen del indudable debate que queda abierto, la Ordena ción del Territorio en cuanto función pública dinámica ha ido evolucionando en su propia conceptualización que ha ido perfilándose más justifica do si cabe por su cará cter joven y novedoso, lo que sin duda es un acicate para que fruto de su implantación y como consecue ncia de aquélla, va ya perfilándose. La relevancia de la Ordenación del Territorio como el mecanismo para organizar y o rdenar los el ementos ex istentes, en un entendimiento de éstos como la población, los equipamientos, las infraestructura s y todos cuantos concurren en el terr itorio en un espacio dado (el territorio a ordenar) como medio para la búsqueda del crecimiento y en equilibrio entre los distintos ámbitos territoriales 70 . Esta ordenación de los elementos, tanto de los naturales como como aq uellos otros de origen humano, y su or ga nización tenden te a la consecuencia del bienestar de la población, e incluso la evolución o relevanc ia que en el territorio puedan tener los mismos ha sido objeto de detenido estudio por la Geo grafía 71 . P recisamente la 69 El pr opio concep to de Orde nación del Terr itorio contenido en la Carta Europ ea de Ord enación del Territor io emplea indistintam ente ambos tér minos a l se ñalar que “ es a la vez una d isciplina científica, una técnica administrativa y una po lítica concebida co mo un enfoque in terdisciplinar y g lobal ”. 70 E n el año 1 988 , MERLIN, en la o bra ME RLIN, P. y CHO AY, F. (1 988) , “Aménagement du territoire” , “Dictionnaire de l´urbanis m e et d e l´aménagement”, P.U. P., Paris, define la Ordenació n del Ter ritorio desde una visión glob al d el es pacio y sin ate nder a los d iferentes nivele s ad ministrativos, c omo La acción y la práctica (en mayo r medida que la ciencia , la técnica o el a rte) de disponer con o rden, a través del espacio de u n país y en una visión p rospectiva, los ho mbres, las activid ades, los equipamiento s y los medios de comun icación que ellos pu eden utilizar, tomando en consideració n las limita ciones natura les, human as, económica s o incluso estratégicas ”. 71 Significativa es la d istinción que entre ter ritorio y ord enación realiza ZOIDO NARANJO en “Geografía y Ord enación d el territo rio….”, o p. cit . El autor parte del entendimiento del territorio com o el espacio geográfico adscrito a un ser, a una co munidad, a un ente de cualquier naturaleza, física o inmaterial: el espacio de vida de un animal, el área de ap arición d e u na especie vegetal, el á m bito de difusión de una le ngua o d e cualquier otra práctica social, etc. Cuando se atribuye a un grupo humano complejo (un pueblo , u na nació n, una socied ad) se co nvierte en uno d e los inte grantes funda mentales de su pro y ecto co mún: en sopo rte y recurso básico, á mbito de vida, paisaje propio e invariante en la m e moria personal y colectiva. En definitiva en el espacio geográ fico en el que se vive y que co rresponde manejar y administrar para bien de los i ndividuos y del conju nto de l a co m unidad. P ara, distinguiénd olo del pro pio término ord enación, ente nder po r este último y desd e una p erspectiva de la Geogr afía, co m o la LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 32 Geografía es una de las discipli nas que por su relación con la Ordenación del Territorio y la organización del espacio, ma yor atención ha dedi cado a su es tudio, siendo numerosas las conceptualizaciones que desde este c ampo se ha n dado de esta función pública 72 . De igual mane ra su carácter transversal y mult idisciplinar ha llevado a que dichos caracteres ha ya n estado desde sus orígenes mu y pres entes en el entendim iento de esta función pública. El territorio, es la suma de elementos que lo int egran y sólo mediante esta concepción podrá tener virtualidad el fin último que la Ordenación del disposición e n el e spacio geo gráfico d e deter minados hec hos naturales (estr ucturas geoló gicas, red hidrográfica, tipo s de suelo, formaciones ve geta les, etc.) o de origen hu m ano (localizació n de los asentamientos, trazado d e las red es d e co municación, entre otros) se le atribu ye general mente un se ntido estructurante o m a yor significación para el conoci miento y utilización del territor io. Para matizar q ue el orden existente en un territor io d ado puede referirse a la d escripció n y co mprensión de los inte grantes del mismo que considera mos principales o ta mbién expresar u na percep ción o valoración cualitativa d e su distribución. Los ele mentos q ue si gnifica mos especial mente y su e valuación cambian de uno s momentos a otro s, según las c ulturas y los gr upos sociales, depende n de la capacidad para co nocer y utilizar el ámbito considerado . Así, por ej emplo, un tendido ferrovia rio antes valorad o como factor d e exp ansión urbana puede más tar de ser considerad o como una bar rera; una r ed de vías pecuarias, clave para la actividad ganader a en una lar ga etap a histórica, queda co mo espac io de do minio p úblico si n uso social alguno; e l encauza miento y e mbovedado de un río e n s u curso urbano valor ado como una actuación saludable y red uctora de ries gos hace ta n sólo u nos a ños, puede entenderse ahora co m o la eli minación irrepar able de un importante recurso natural, a mbiental y d e ordenación; una i nsalubre áre a pantanosa se convierte en zo na protegida p or sus valores nat urales co m o humedal. 72 Pr ecisamente ZOIDO N ARANJ O, F. en “Geografía y Or d enación del T erritorio …”, op. cit . en el año 1988 ofrece un a de las definiciones más co mpletas surgidas hasta ese momento y que a día de h oy continúa siendo obj eto de mención c uando se trata de co nceptualizar o d efinición q ué es la Ordenación del Territorio. Para este autor “ La ordenació n d el territori o es esencialmen te u na función pública, un a política compleja y de recien te y todavía escas a implantación, que pu ede y debe apoya rse sobre instrumentos jurídico s (conven ios intern acionales, leyes, decretos), sobre práctica s admin istrativas y principios consolid ados ( plan ificación, participación , etc. ) en d iferentes co nocimien tos cien tíficos, en aportacio nes nec esariamente pluridiscip linares, entre las que cabe un p apel propio y relevan te de la geog rafía. En tanto qu e f unción pública o política, la o rdena ción del territorio es, so bre todo, un instrumento ni un fin en sí mismo, un med io al se rvicio de o bjetivos generales como el u so adecu ado de los recursos, el desarrollo, y el bienestar o calida d de los ciudadano ”, así m is mo entiende ZOIDO NARANJO que “ La orden ación del territorio es la vo lunta d y la a cción pública para mejo rar la localizació n y d isposición d e lo s hec hos en el espacio geo gráfico prop io; especialmen te d e a quéllo s a los que atribuimos un sentido estructurante o un mayor significado respecto a la s necesida des y cond iciones de vida de qu ienes lo habitan. La voluntad y los actos d e dispo ner, de la forma c onsid erada más conven iente, determin ados hechos en el territorio fo rman pa rte d e las tareas habituales para su administració n o gobiern o. Se pu eden encontrar fácilmente ejemp los, incluso correspondientes a situaciones muy poco evoluciona das, en los q ue el espa cio geo gráfico atribuid o a un órgano de p oder ha sido con siderado unita riamente para proponer d eterminada s acciones de ocupació n y utilización, actuacio nes mu y d rásticas d e ord enación o reorden ación d e co njunto se producen en situa cio nes extremas de d ominio d e espacios invadido s o colonizados” LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 33 Territorio persigue, un territorio es un espacio físico en el que interconexo con éste, está presente su componente medioambie ntal y n atural, pero un territorio también es el conteniente qu e da sopor te a un determinado cont enido fruto de la evolución del ti empo e incluso de las pr opi as pr ioridades p resentes qu e llevan a modi ficarlo y adaptarlo en orden a la consecución de un determinado mo delo territorial cu y o fin últim o es el reequilibrio territoria l y el bienestar de su población. Y en ese contenido, confluirá n vías de comunicación, recursos naturales, p atrimonio, infraestruc turas, viviendas, en definitiva todo un elenco de presupuestos que co nforme al esquema de distribución de competencias establ ecido en la C onstitución compete a diferentes funciones o políticas públicas tanto su planificación como ejecución. Pero no sólo lo anterior, el territorio y , pese a la amplit ud que a primera vista pudiera englobar, tiene unos lí mites predefinidos, unas líneas que, desde un punto de vista interadministrativo, separa unos espacios de otros. Y con este marco de partida, a la Ordenación del Territorio le viene dada la encomienda de ordenarlo, planificarlo y orientarlo de manera que este territorio sea el medio y a su vez el fin para lograr el reequilibrio, el des arrollo equilibrado de las regiones que lo integran y el bi enestar de la población que en reside. A rdua tarea desd e luego la que se le vien e a e ncomendar, y máxime si de antemano no se dota d e los mecanismos adecuados que le posibiliten establecer ese criterio rector para poder reorga nizar y encauzar todas cuantas disciplinas y competencias está llamada a ordenar, como macro política púb lica que d ebe coordinar las diferentes políticas y competencias sectorial es 73 . 73 Para PÉREZ ANDRÉS, A.A. (199 8) en “L a Orde nación del T erritorio, una encrucijada d e competencias planificador as”. Revista d e Administración P ública, n úm. 1 47, sep tiembre -dicie mbre, págs. 98 - 99 , el carác ter interdiscipli nar de la Or denació n del terr itorio surge para dar una resp uesta g lobal a los prob lem as que pla ntea la ut ilización del espacio físico como medio par a la materializac ión d e un determinado Mo delo T erritorial, lo que o bliga a un aná lisis interdisciplinario d e la m is ma ya que por la amplitud de sus objetivos, no puede circunscribirse a una determinada actuació n o a una determinada persona j urídico-pública, pues todas estará n involucrad as en el logro d el Mod elo T erritorial que se dise ñ e. Para este autor , para acudir al origen de la Ord enación del T erritorio es necesario tener p resente la macrofinalidad q ue encierr a la Ordenació n del Territorio como función p ública y la p luralidad de o bjetos jurídico s a los que e nvuelve, a sí únicame nte se po drá referir a su origen tenie ndo pr esente l a multiplicidad de los mismos, d e todas las disciplinas e n las q ue se pueden encontrar anteced entes de esta disciplina, desde la geogra fía hasta la urb anística, pasando por la economía o la sociología. Si n emb argo, destaca que sus raíce s más tra nscendentes se enc uentran e n d os ac tuaciones públicas: el urbanismo y la planificación socioeconó mica de vocació n r egional y sostiene q ue “ la O r denación d el Territorio n ació co n la ev idente finalidad de sup erar la falta de p lanificació n física de lo s planes socio econó micos, y co mo co nsecuen cia de la in coherencia económica qu e venían mostrando los p lanes urba nísticos, y a su general d esconexión con esa materia… po r lo tanto, su origen se en cuentra, por un lad o, en la tende n cia evolutiva h acia u na concep ción supramun icipal de la planificación urbanística preexistente, es d ecir, en su mutación hacia un sup erurbanismo o urba nismo global, como fu nción pública d e con formación social general y, por otro lado, en un p roceso casi s imultaneo de prop agación por los países o ccidenta les de una política econó mica in tervencion ista susten tada en la p lanificación indica tiva d el d esarrollo eco nómico, especialmen te orienta da a l desarrollo eq uilibrado de los espacios regionales ”. De similar manera, p ara LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 34 Al margen de su entendimiento por su cará cter transver sal o integrador de las diferentes políticas o competencias sectoriales, su aparición ligada a la necesidad de dar respuesta a problemas y a surgidos, en un primer momento derivados de la propia revolución industrial como mecanismo para organizar espacios que de manera rápida y descontrolada sup eraban los límites de las c iudades y pue blos, y que en consec uencia hacía necesaria una política con una ma y or amplitud al Urbanismo y con posterioridad en el tiempo, tras la Seg u nda Guerra Mundia l, en l a búsqueda de políticas con capacidad para reconstruir los territorios devastados y a su vez, dependiendo del carácter imperante, con capacidad para busc ar el d esarrollo económico o lograr la planificación física del espacio 74 . Pero necesariamente, es ta función pública debe dotarse de los mecanismos precisos que le posi biliten alcanzar su fin, lo que en primer término pasa por la planificación territorial, el Plan será el instrument o que plasme el modelo territor ial que GÓMEZ ORE A, D. (1 994), en “Ordenació n del Ter ritorio”. Instituto T ecnológico Geo minero de España, Editorial A grícola E spañola, S.A., Madrid. “ la o rdenación es la proyecc ión espa cial de la s políticas social, cu ltural, ambien tal y eco nómica de una socied ad ” y añade que “e l e stilo de desa rrollo determina , por tan to, el mod elo territorial, exp resión visible de u na socied ad, cristalización de los conflictos q ue en ella se dan, cuya evolu ción no es sino el reflejo del ca mbi o en la escala d e va lores soc ia les. De forma paralela la o rdenación territorial, cu yo origen respond e a un inten to de integ rar la pla nificación socioecon ómica con la física, p rocura la consecu ción de la estructu ra espacia l adec uada para un desarrollo efica z y eq uitativo d e la política eco nómica, social, cultural y a mbiental de la socieda d. Trata de superar la parcialid ad del enfoq ue temático en la pla nificación sectorial y la redu cida esca la esp acial en el p laneamiento municip al .” Par a este autor, la o rdenación del territor io tiene tre s objetivos básicos “ la organ ización coherente, entre sí y con el medio, de las actividades en el espacio, de acuerdo con un criterio de eficiencia; el equilibrio en la calidad de vida de los distintos ámbitos territoriales, d e acuerdo con un principio de eq uidad; la integración de los disti ntos ámbitos territoriales en los de ámbito superior, de acuerdo con un principio d e jerarquía y de complementarieda d ”. 74 HILDENBR AND SCHEID, A. ( 1996 ), en “ Política de o rdenación del territorio en Europa” , Universidad de Sev illa, Consej ería de Obras P úblicas y T ransportes d e la J unta de And alucía. Págs. 29 - 33, d efine la Ordenación del Terr itorio co m o “ un a de las políticas pública s típicas del esta do de bien estar que n ace en la mayoría de lo s p aíses industrializad os des pués d e la Seg unda Guerra Mundial; en países como Alemania, Suiza y Holanda, sus ra íces son más antigu as, especialmente en lo referente a la planifica ción territorial de nivel subregiona l q ue se separa de la p lanificación urbanística municipal ”, asimismo, e ste autor entiende que existen do s concepcio nes de la Ordenació n del T erritorio conforme a la tendencia p revalente e n cada país, de m a nera ilustrati va señala: “ Pued en d istinguirse d os con cepciones de la ordena ción del territorio . La p rimera la entiend e e n el sentid o de la pla nificación física a esca la regiona l y subregiona l, con el objeto principal de la coo rdinació n de los aspectos territoriales de las políticas sectoriales y la coordinación del planea miento urbanístico mun icipal. La segunda concepción liga a la ordena ción del territo rio estrecha mente con la pla nificación eco nómica y so cial y los ob jetivos de la política d e desarrollo económico reg ional. La primera concep ción es la ma yoritaria y se aplica en Alemania (Raumo rdnung), Austria (Raumo rdnun g), Suiza (Rau mplanu ng), Ho landa (Ruimtelijke Ordening ), Italia (assetto ter ritoriale), E spaña (ordenació n del terr itorio) y Por tugal (ordena mento do territorio). La segu nda con cepción es típica del aménag ement du territorie francé s”. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 35 se persigue y el conjunto de estrategias que p uestas en marcha coad y u varán a su consecuc ión 75 . La conceptualización y delimitación de la Ordenación del T erritorio no s ólo ha sido objeto de estudio por la doctrina, las pro pias legislaciones autonómic as se han referido con más o m enos acierto a qué d ebía entenderse por esta función pública. Así mientras las primeras le gislac iones aprobadas en la etapa comprendida a finales de los años ochenta y prin cipios de los noventa se limitan a recoger y trasladar l a definición y objetivos contenidos en la Carta Europea de Orde nación del Territorio 76 , la irrupción de la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 , de 20 de marzo, parec e renovar los conceptos y algunas legislaciones optan por abandonar las mencione s y transcripciones casi explí citas de los contenidos en la Carta Europea de Ordenación del T erritorio para sustituirlos por los contenidos en la meritada Sentencia 77 . Sobre el con cepto en sí mismo de Ordenación del Territorio, son escasas las aportaciones realizadas por la doc trina. Aunque el propio Tribunal Constit ucional ha abordado la conceptualización de la Or denación del Territorio lo ha hecho de una manera débil, así en una de sus primeras Sentencias en las que se refiere a la materia, STC 77/1984, de 3 de julio de 1984, lo hace señalando el objeto que por común tienen la Ordenación del Ter ritorio y el U rbanismo en relación con la a ctividad consistente en la delimitación de los di versos usos a qu e puede destinarse e l su elo o e s pacio físico territorial (fundamento ju rídico 2º), a lo que en su STC 56/1986, de 13 de ma y o, añade, si bien referido en sentido propio a la competencia en Urbanismo pero perfectame nte aplicable a l a competencia en Ord enación del Terr itorio, que esa competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas no puede impedir al Estado el ejercicio d e sus propias 75 En este e ntendimie nto MASSIRIS C ABEZA, A. (20 02), “Scritpa No va” Revista e lectró nica de geográfica y ciencias sociales. Universidad d e Bar celona, Vol. VI , núm. 12 5, 1 de octubre de 20 02, conceptualiza la Ordenació n del T erritorio en una acep ción orientada hacia la planifica ció n territorial, para este autor se trata de un p roceso y un instrumento de p lanificació n, de carácter técnico -p olítico- administrativo , co n el que se preten de configurar, en el largo p lazo, una o rganización del u so y ocup ación del territorio, a corde con las potencialid ades y limitacio nes del mismo, la s expecta tivas y aspiracion es de la pobla ción y los o bjetivos d e desarrollo . S e con creta en p lanes que expresan el modelo territorial de largo pla zo qu e la socied ad percibe como deseable y las estrategias med iant e la s cu ales se actuará sobre la rea lidad p ara evo lucionar ha cia dicho modelo . E ste autor realiza un i nteresante e studio de los d iferentes co nceptos que desde las di stintas p erspectivas y trata mientos han de finid o o co nceptuado la ordenació n del territorio . 75 76 Entre o tras, es el caso de las E xposiciones d e Motivos de la Le y 8/198 7, de 1 de abr il, de ordenación territorial de la Co munidad Autóno ma d e las I slas Bale ares, la Ley 1/19 94, de 10 de ener o, de Ordenación del Ter ritorio de Andalucía o la Ley 10199 5 , de 23 de noviembre, de Ordenación del Territor io de Galicia. 77 Es el ca so de la Ley 15/200 1, de 14 de d iciembre, del Suelo y Ordenació n d el Ter ritorio de Extremadura. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 36 competencias exclusivas (fundamento jurídico 3.º). Cuestión por otra parte evidente, en la medida en que se tr ata de una “política pú blica” sobre la que se establece la titularidad compete ncial y que deb e e n cualquier ca so ser incardinada co n el resto de competencias de otros niveles administrativos en la medida en que pueda verse atendiendo a su c arácter trasversa l, c ontemplados de sde otras pe rspectivas o tí tulo s competenciale s. La originaria concepción del Tribunal Constitucional, es la que con posterioridad también acoge en su Sentencia 149/1991, d e 4 de julio de 1991, y en la que enfatiza en la enorme amplitud de su propio ámbito, anunciando que “ quien asume, como competencia propia, la ordenación del territorio, ha de tomar en cuenta, para llevarla a cabo la incidencia territorial de todas las actuaciones de los poderes p úblicos, a fin de garant izar de ese mo do e l mejor uso de los re cursos del suelo y del subsuelo, del aire y del agua y e l equilibrio entre las distintas partes del territorio mismo ”. Será en la Sentencia 3 6/1994, de 10 de febre ro, cuando aco giendo ambos pronunciamientos pre vi os y con expresa remi sión a los mismos, el Tribunal Constitucional realice un a primera apro x imación global al concepto de Ordenación del Territorio, indica ndo que “ tiene por objeto la actividad consistente en la d elimitación de los diversos usos a que puede destinarse el suelo o espacio fí sico territ orial… el núcleo fundamental de esta materia comp etencial está constituido por un conjunto de actuaciones públicas de contenido planificador cuyo objeto consiste en l a fijación de los usos del suelo y el equilibrio entre las distintas partes del territorio mis mo ” Lo cierto es que pese a los diversos p ronunciamientos relativos a la Ordena ción del Territorio, la ma y oría han estado ligados bien a cuestiones de conflictos de competencia referidos al principio de autonomía local bien a su diferenciación con otras materias como el Urbanismo o el Medio Ambiente, pero no se ha dado propiamente un concepto de lo que deba entenderse por esta política pública. Es preciso por ello, acudir a diferentes S entencias para recoger las diferentes notas qu e se perfilan como caracter ísticas en la O rdenación del Territorito. En este sentido, de manera más reciente, en la STC 92/2015, de 1 4 de mayo, el Tribunal Constitucional viene a fijar como objeto propio de la competencia autonómica sobre ordenación del territorio la fijación de los usos del suelo y el equilibrio entre las disti ntas partes del territorio. Por su parte, el propio Tribunal Supremo ha ido forjando su p ropia jurisprudencia sobre la delimitación de qué h a de entend erse por O rdenac ión del Territorio, entre otras en S TS de 28 de septiembre de 1990, de 17 de ma y o de 1993, 11 de octubre de 1994 y 5 de marzo de 1997. P recisamente, en la primera Sentencia citada y a fija el Tribunal Supremo su doctrina jurisprudencial en la que distingue los conceptos de ordenación u rbanística en s entido estricto y o rdenac ión del te rri torio, y ya acogida con anterioridad po r una corriente jurisprudencial de la que son muestra l as sentencias del propio Tribunal S upremo de 3 de diciembre d e 1982, 20 de feb rero de 1984, 28 de LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 37 mayo d e 1986 y 17 de julio de 1987, y qu e inclu y e en este último aquellas grandes obras o construcciones de mar cado interés públi co que siendo de compete ncia estatal, por su gran tr ascendencia para la sociedad no pu eden quedar frustradas p or la voluntad municipal. De manera más r eciente, el TS se ha centrado en la conc epción de la ordenación territorial como una función pública sobre la que inciden títul os competenciale s corre spondient es a la administración estatal, autonómica y local, advirtiendo expresamente de la necesidad de articular técnicas de coordinación, colab oración y cooperación interadministrativa. En este sentido, l a STS de 22 de marzo d e 2012 78 , que señala “ La ordenación terri torial y urbanística es una función pública que persigue dar una respuesta homogénea a los múltiples problem as que suscita la utili za ción del medio físico, y que, por tanto, no puede emanar únicamente de uno solo de los tr es niveles de Administraciones públicas territoriales (estatal, autonómica y local), si no que todas ellas ostentan títulos competenciales qu e repercuten en esa ord enación … el marco competencial diseñado por la Constitución determina la coex istencia de títulos competenciales con incidencia sobre un mismo espacio físico, se hace imprescindible desarrollar técnicas de coordinación, colaboración y cooperación interadministr ati vas, si bien, cuando los cauces de co mposición voluntaria se revelan insuf icientes, la resolución del conflicto sólo podrá alcanzarse a c osta de dar preferencia al tit ular de la competencia preval ente, que desplazará a lo s demás títulos compe tenciales e n concurrenc ia…”. 78 Sente ncia d el T ribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, de 12 de marzo d e 2012. Ponente Excmo. Sr. Eduard o Calvo Roj as. Nº r ecurso 6214/2008 . ECLI:ES:TS:2 012:1 936. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 39 CAP ÍTULO 2: LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO EN ESPAÑ A: APARIC IÓN, EVOLUC IÓN E IM PLANTAC IÓN LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 47 Destaca n entre los P lanes Comarcales, el de Barcelona del año 1953 que tiene su antece d ente en el Plan de Ordenación Urbana de la ciudad y su área de infl uencia. 2.3. Ley 19/1975, de 2 de mayo, de Reform a de la Ley sobre Régime n de Suelo y Ordenación Urbana Tras casi veinte años de sde su aprobación y aun que fuertemente elo giada por muchos autores, la realidad mostraba la escasa implantación que la Le y del Suelo de 1956 había tenido en la práctica, en la medida en que gran p arte del territorio nacional seguía sin contar con el pretendido, y que constituía en esencia la finalidad de la norma, planeamiento urbanístico. Es ilustrativo, el h echo de qu e veinte años después de la aprobac ión de la le y , sólo el 7,5% del territorio nacional est aba planeado urbanísticamente 86 . La consecuencia fue que finalmente fue reformada por la L e y d e 2 de may o de 1975, sobre Régimen de l Suelo y Or d enación Urbana, la Ley del S uelo de 1975. Apenas un año después y conforme a lo disp uest o en la Disposición Final Segunda de l a Ley , fue aprobado el Real Decreto 1346/1976, de 9 d e ab ril, por el qu e se aprueba el Tex to Refundido de la L e y sobre e l R ég imen del Suelo y Ordenación Urbana, TR de l a Ley d el Suelo de 1976, norma que refunde los con teni dos de la Le y del Suelo de 1975 y los n o afec t ados de la Ley del Suelo de 1956. c) Pla nes de o rdenación, a escala va riable en tre 1:2.000 y 1:10.000, segú n la dimensión del territorio, referid os a lo s extremos señalad os en el pá rrafo anterior; d) No rmas urban ísticas aplic a bles tanto a la edificació n en las zonas urban as como a las cond iciones qu e han d e regir en las rurales, señala ndo en éstas la unida d mínima de cultivo determina da, del modo previsto en la Ley de qu ince de julio de mil n oveciento s cincuen ta y cuatro; e) E studio ec onómico- financiero qu e justifique la pond eración entre el criterio de planea miento q ue se sustenta y las reales po sibilidades econó micas y financieras d el territorio y p oblación; f) Prog rama de actuació n en p eríodos de cinco años, referente al des arrollo de los planes p arciales, régimen del suelo y ejec ución de la s obras.” 86 Así lo recuerda ilustrati va m ente R AMÓN FE RN ÁNDEZ, T . (1998), “Manual de Der echo Urbanístico”, E ditorial E l Co nsultor d e los Ayuntamientos y los Juz gados. Mad rid, cua ndo al re ferirse a la ap arición de la Le y del Suelo de 1975 y la consecue nte e scasa implantació n de su pred ecesora, la Ley del Suelo de 1 956, “ veinte añ os después de la aprob ación d e la ley, sólo el 7,5% del territorio na cional estaba p laneado urbanísticam ente ”. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 48 Sucesivamente se promulgaron tres R eglamentos de desarrollo de la le y : Reglame nto de Plane amiento 87 , Reglamento de Gestión Urbanística 88 y Reglamento de Disciplina Urbanística 89 , que vinieron a c omplet ar el marco nor mativo. A los efectos que o cupan, las princip ales aportaciones del nuevo t exto son la creación de la fi gura de los Planes Directores Territ oriales de Coordinación y diferentes menciones ex presas en el texto al térmi no “ ordenación del territorio ”. La propia Exposición de Motivos justifica la modificación llevada a cabo, entre otros, por la necesidad d e buscar solución a los problemas urbanísticos, anheladamente deseada por el pueblo español y sus i nstituciones sociale s y p olíticas más representativas y a sentar las bases para una or denación más racional y humana del territorio y d e los asentamientos de población y una mejor conservación del patrimonio natural y cultural de Españ a, al comenzar una época durante la que, e n sólo treinta años, habrá que « urb anizar» m ás que en toda la Historia. La ur gencia que este desafío entraña explica y justifica que, sin merma de aquellas expectativas y derechos que se est iman just a y verdaderamente adquiridos, sin soluciones de continuidad en el proceso de preparación de suelo ur banizado que en modo al guno se pu ede interr umpir y sin precipitaciones perturbadoras en punto a revisión y adaptación de los P lanes a las pr evisiones de l a le y, se procure la inmediata entrada en vi gor de las nu evas normas y, sobre tod o, de aquéllas más directamente encaminadas al rescate de plusvalías, a facilitar la ejec ución de los Planes y a crea r condicio nes de vida cualitativamente mejores. Los inst rumentos de planeamiento que contempla la Le y , en la Secci ón p rimera de su Título primero, bajo la denominación “ planes territoriales ”, son: - Plan Nacional de Ordenación. - Planes Direc tores Territoriales de Coordinación. - Planes Gene rales Munici pales. - Normas comple mentaria s y subsidiarias del planeamiento. Los dos p rimeros, el Plan Nacional de O rdenación y los Planes Dir ectores Territoriale s de C oordinación, constitu yen sin duda los dos primeros in strumentos de ordenac ión territorial reconocida y definida como tal por primera vez en nuestro ordenamiento jurídico. 2.3.1. Plan Nacional de Ordenación 87 Real Decreto 2159 /1978, de 23 de junio. 88 Real Decreto 3288 /1978, de 25 de agosto. 89 Real Decreto 2187 /1978, de 23 de junio. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 49 El objeto de este instrumento es, conforme señala el artículo sépti mo, la determinac ión d e las grandes directrices de ordenación del territorio, en coordinación con la planificación ec onómi ca y social para el mayor bienestar d e la población. Su redacción se encomienda a los O rganismos públicos y p rivados y Enti dades Locales que se est ablezcan con Decreto, a propuesta de la Presidencia del Gobierno y a iniciativa del Ministerio de la Vivienda, sien do preceptiva la partici paci ón de la Organización Sindical y su aprobación es competencia de las Cortes. Pese a la previsión ex presa contenida en su Disposición Transitoria Quinta que establecía que en e l plazo de un año, el Gobierno debía elaborar y remitir a las Cortes un proy ecto de Bases de Plan Nacional de Ordenación en el que se delimitaran las directrices genéricas de la estructura urbanística y de la ordenación reg ion al y planeamiento del territorio, y los múltiples intentos y esfuerzos que dur ante años se habían realizado para su realización, fina lmente nunca llegó a aprobarse. 2.3.2. Planes Directores Territoriale s d e Coordinación Como se apuntaba con anterioridad, una de las principales novedades de la Ley del Suelo de 1975, fue la incorpo ración d e una nueva fi gura d e plane amiento supramunicipal, denominada Planes Directore s Te rritoriales de Coordinación. La nueva fi gura no estuvo exenta de polémic a desde el primer momento en la que se relacionaba su aparición al fracaso de los planes provinciales previstos por su antece so ra y a la necesidad de evolución de la propia planificación del espacio hacia una planificación económica y de desarrollo regional 90 . 90 Así, autores co mo T ERÁN, F. (1 982), “Planea m ie nto urb ano en la España co ntemporánea…”, op. cit, págs. 534 -535, indica q ue “ La aparició n de los p lanes d irectores de coordin ación hay q ue verla, p or una parte, relacion ada co n el fracaso de los plan es pro vinciales de la ley de 1956, que d esaparecerían en el nuevo texto, pero sobre to do con la evo lución concep tual de la pla nificació n ec onómica y co n la deman da de u na cierta terríto rialización de aq uella pla nificación. Así, junto con el objetivo de establecer las d irectrices para la orden ación u rbanística, co mún co n los anteriores plan es pro vinciales, los nuevo s planes directores dete rmin arán también «el marco físico en el q ue han de d esarrollarse las previsiones de la p lanificación económica y so cial y, en particu lar, las de la política de d esarrollo regional», entend iéndose p or marco físico lo que el propio proyecto llama «modelo ter ritorial» cuya configuración se confía sobre todo a la delimitació n de áreas para diversos usos, limitacio nes, exig encias, p rotecciones, y al seña lamiento y localización d e las in fraestructuras básicas. Era evid ente el in tento de a cercar así, a través de esta figura de ámb ito no determina do previamen te, el plan eamiento urbanístico tradicion al, a la nu eva pla nificación ec onómica, o freciéndolo para servir d e in strumento a una n ueva forma d e entend er la política de d esarrollo regiona l, de acuerdo con el enfoq u e q ue se le daba a ésta en el III P lan de Desarrollo y a la in eludible n ecesidad d e coord inación d e competen cias sectoriales, incon examente inciden tes sobre el terri torio. S obre este punto , q ue ya había manifestad o su g ravedad e impo rtancia, el LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 50 Su creación obedece, s egún se justifica en el texto de la propia le y, a la necesidad de “ llenar el vacío existente en el O rdenamiento jurí dico en orden a la conexión del planeami ento físico con el planeamiento socio-econ ómico ” y se conceptualiza en la Exposición de Motivos como una fig ura “ex novo” de ámbito espacial indete rminado a priori, y a los que s e asi gna , como misión fundamental, la de señalar las grandes direct rices que han de orientar y coordinar la orden ación urbanística del ter ritorio dentro de l as previsiones d e los Pl anes de Des arrollo y con la a d ecuada atención a los problemas del medio ambiente, y e stablecer el mar co físico en el que han de desarrolla rse coordin adamente las previsiones, localizables especialmente, de la planificación económica y social. A este respecto, se cuida la adecuada par ticipación de organismos estatales y l ocales en la elaboración de los Planes Directores y se atribu y e su aprobación, vinculante para todas las administ raciones afectada s, al C onsejo de Ministros. El articulado de la ley se enca rga de pormenorizar los caracteres principales del nuevo inst rumento. Lo primero que s e indica e s el ámbito de los P lanes Directores Territoriale s de Coordinación, PDTC, que, como determina el artículo sexto podrá ser supraprovinicial, provincial o comarcal. El objeto de los PDTC es establece r, d e conformidad con los principios de P lan Nacional de Orden ación y de la Planificac ión Económica y Social, y las exigencias del desarrollo regional, las directrices par a la ordenac ión del territorio, el marco físico en que han de desarrollarse las p revisiones del Plan y el mod elo territorial en que h an de coordin arse los Planes y Normas a que afecte (artículo octavo uno). Para la c onsecución de su objeto, se pormenorizan las determinaciones que deberá n contener los PDTC, en el apartado dos del mismo artículo octavo, en el que se indican las siguientes: - El esquema para la distri bución geográfica de los usos y actividades a que debe destinarse prior itariamen te el suelo afectado. - El señalamiento de las área s en que se h a y an de establecer limitaciones por exigencias de la defensa nacional, teniendo en cuenta la legisl ación específica en la materia o por otras raz ones de interés público. proyecto mo ntab a todo un comp lejo dispositivo en a usencia de un ó rgano de co ordinación instituciona lizado, implicando a todos lo s o rganismos de la administració n interesados por razón de sus competen cias en la prepa ración del plan. Esta d ebería estar co ordina da por l a Comisión Central de Urbanismo (que vu elve a ser defin ida con carácter amplísimamen te interdep artamen tal) y, po r último, la aprob ación d el p lan se remitía al Consejo de Min istros, para aseg urar a sí la posterior vinculació n de todos los Ministerios a la s p revision es establecida s. Como má s ta rde veremos, en esto, como en tantas otras co sas, el p royecto no hacía más que a puntar desesperada mente ha cia solucio nes de emergen cia, a todas lu ces insatisfactorias e in suficientes.” LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 51 - L as medidas d e p rotección a adoptar en o rden a la conservación del suelo, de los demás recursos naturales y a la d efensa, mejora, desarrollo o renovación del medio ambiente natura l y del patrimonio histórico artístico. - El señalamiento y lo caliz ación de las infraestructuras básicas re lativas a las comunicaciones te rrestres, marítimas y aéreas, al abastecimiento de ag u a, saneamiento, suministro de e nergía y otra s análo gas. Además, se señala la n ecesidad de que estén integrados por los estudios que justifiquen la elecc ión del modelo territorial, l os planos, normas y pr ogramas que requiera su rea lización y las bases técnicas y económicas para el desarrollo y ejecución del propio P lan. Especialmente significativo re sulta esto último, toda vez que por primera vez no sólo se conceptualiza o señ ala el objeto o el propósito que debe contener el plan sino que además se prevén los primeros mecanismos para la mat erialización y efec tiva realización del plan en e l territorio, me diante los estudios económicos en los que se contendrá n las est imaciones económicas y plazos de ejecución de los prog ramas y actuacion es previstas. En relación con la competencia para la formulación, elaboración y aprobación de los PDTC, ésta queda definida en el artículo octavo bis, conforme a las siguientes reglas: - L a formación de los P DTC compete acordarla al C onsejo de Ministros, a propuesta del Ministro d e la Vivienda 91 , previo informe de la Comisión Centra l de Urbanismo, así como determinar los Orga nismos o Entidades que hay an de proceder a su redacción e interve nir en su elaboración y señ alar su ámbito territorial y plazo en que han de que dar redactados. Para el caso de P DTC cuyo ámbito afecte a la tot alidad o parte de un a provincia, las Diputaciones Provinciales y C abildos Insulares pod rán encargase de su redacción, bien a iniciativa propia o a petición de los respectivos Ayuntamientos. - En la elaboración de los PDTC deben intervenir “en cualquier caso”, matiz a el prece pto, los Minist ros de la Vivienda y de Planificación del Desarrollo, las Corporaciones y Entid ades Locales o Entidades Urbanísticas Especiales afec t adas que lo soliciten, y la Orga nización Sindical. 91 La pro puesta del Minister io de l a Vivie nda se e fectuará p or propia iniciativa o de o tro Departa men to ministerial, o a insta ncias de una Entidad Local o de una Entidad Urbanística Espec ial co mpetente. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 52 - Una vez redactado y antes de su aprobación, el Ministerio d e la Viviend a deberá someterlo a un “ trámite de información pública o inf orme de las Corporaciones Locales ”, así como a I nforme d e los Departamentos minist eriales q ue no hubiesen intervenido en su elaboración y a los que pudiera interesar por razón de su competencia. - L a aprobación, la en comienda el precepto, al Consejo de Ministe rios, a propuesta del de la Vivienda, previo informe de la Comisión Central de Urbanismo 92 . Es de destacar las vinculaciones qu e los PDTC o riginan para otros instrumentos. El artículo octavo tres, parte de una regla general, conforme a la cual l as determinac iones pr eceptivas del P lan vinculan a la Administración y a los particulares para indicar seguidamente que las “acciones” pre vistas en los mi smos se deben ll evar a cabo por cada uno de lo s Departamentos minist eriales af ectados en las m aterias de sus respec tivas competencias. En relación con las Corporación L ocales cu y o ámbito territorial esté af ecto a algún PDTC, se señala que, sin perjuicio de su inmedia ta entrada en vigor en a quéllas, deberá n promov er en el plazo má x imo de un año la correspondiente a comodación a sus determinac iones, mediante la revisión de sus Planes Generales Mu nicipales de Ordenación o Normas Complementarias o Subsidiarias del P laneamiento. Por su parte, para los Planes G enerales Municipales que se redacten con poste rioridad a la entrada en vigor de los PDTC, y encontrándose el ter ritorio incluido en alguno de estos instrumentos, deberán redactarse conforme a las determinaciones y di rectrices establecidas en aquéllos y de fo rma coordinada con las previsiones de la planificac ión económica y social. Sin embargo, poca im plantación tuvo en la pr áctica, únicamente lle garon a elaborarse tres P DTC pa ra Andalucía, Galicia y Aragón pe ro la inmediata constitución de las CC AA con la aprobación de la Constitución de 1978 y el c ambio políti co de la 92 La Co misión Central de Urb anismo, enc uadrada en e l Ministerio de la V ivienda, se erige co mo el órgano consultivo superio r en materia d e p laneamie nto y urbanis mo. E sta Comisió n, presidida po r el Subsecretario d e la Vivie nda, está integrad a por repr esen tantes d e los Dep artamentos ministeriales, Corpor aciones Locales, Organización Sindical y h asta un máxi mo de cinco Vo cales d esignado s po r el Ministro de la Vivienda e ntre personas d e acreditada co mpetencia en cua lquiera de las especialidades prop ias del urb anism o. Además para el caso de someterse a su in forme, la i ntegran: los P residentes de las Diputaciones P rovinciales y l os Alcaldes d e las ca pitales d e provincia y municipios de más de veinte mil habitantes afectad os. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 53 época hizo que finalmente quedaran en reales de cretos de formulación que ni siquiera pasaron la fase de ava nce, il ustrativamente lo señala BENAB ENT, M. 93 al indicar: Las Comunidades Autónomas afectadas por los PDTC no aceptaron que en aquellos momentos de constitución de las autonomías se pudiera d esde la Administración Central imponer un modelo territorial con una participación subordinada de las mismas, más aún cuando la Constitu ción determinaba la competencia de esta materia como propi a de las CC.AA. Los planes de Aragón y Asturias apenas arrancaron, el plan de Galicia alcanzó a la publicación de un documento de A vance y e l de Andalucía produjo una voluminosa documentación informativa sin que llegara a formalizarse ningún docume nto para su tramitación administrativa. La única experiencia de PDTC completada y que llegó a aprob arse de esta figura tuvo lug ar e n Andalucía , si bien de ntro y a del ámbi to compete ncial de la Comuni dad Autónoma, con el Plan Dire ctor Territorial de Coordinación apr obado por Decreto 181/1988, de 3 de mayo. En síntesis, y en base a lo analizado en las líneas precedentes se puede señalar que en España, la Ordenación del Territorio comienza a implantarse paul ati namente, y salvo concretas m enciones que s e aprox iman a lo que a día de ho y es esta función pública, a partir d e los a ños cincuenta con la p romulgación de la Ley del S uelo de 1956 y la creación de fi guras cuyo obj eto es plasmar u na ordenación del espaci o s uperadora de los límites imperantes en el Urba nismo, sin embarg o en sentido propio la primera mención que encontramos en nuestro o rdenamiento jurídico al término O rdenac ión d el Territorio se encuentra e n la L e y del Suelo de 1975, reflejo sin duda de la imp ortante concienc i a que y a s e tení a en esta época de esta polí tica pública y que es la antesala, de la c onstatación definitiva de la Ordenación del Te rritorio c on su plas mación e n la Constitución de 1978. 93 BENABENT FERNÁNDEZ DE CÓRDOB A, M. (2 006), “La Ordenación d el T erritor io en España…”, op. cit, pág. 154. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 54 3. LA ORDENAC IÓN DEL TERRITORIO EN EL ESTA DO D E LAS AUTON OMÍAS 3.1. Introducción El proceso de implantación de esta función pública denominada Ordenación del Territorio, como se h a indicado en párrafos anteriores, no ha resultado fácil ni ha estado exenta de polémicas. Desde las primeras manifestacio nes de implantación en niveles o escalas supralocales com o polí tica diferenciada, ex presa y continuada, que aparece en el primer tercio del pasado siglo, lo que se p roduce casi simultáneamente e n Europa y América del Norte, con una p aralización en los años sucesivos motivado por los conflictos bélicos y que se reanudará en las décadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial aunque se difu mina largamente durante la dictadu ra h asta que la Ley d el Suelo de 1975 la reimpulsa 94 , han transcurrido varias décadas. E s con la aprobación de la Constitución Española d e 1978 y su expresa incl usión en la misma, cuan do por primera vez en nuestro ordenami ento jurídico se reconoce el carácter de fu nción pública diferenciada y materia autónoma de la Ordenación del Territorio. En efecto, la Constitución Española al realizar el reparto de competencias, señala en su artículo 148.1.3º, a l regular el entramado de materias sobr e las que p odrán asumir competencias las Comu nidades Autónomas, “Ordenación del Te rritorio, Urbanismo y Vivienda”. Por contra, ésta es la única mención que a lo largo de todo el texto constit ucional encontramos sobre la materia en el que no se conceptualiz a o define qué deba entenderse por tal o los objetivos cuy a consecución debe perseguir esta nueva competencia. Esta cuestión fue en aquel momento objeto de fuertes críticas por numerosos autores que la entendían como una minimización por parte de la Constitución a la Ordena ción del Territorio, entre ellos RI DRUEJO, J.A. 95 , S ÁENZ 94 ZOIDO N ARANJO, F., 19 98. “Geogra fía y Or denació n del T erritorio”. Í ber, Did áctica de las ciencias sociales. Geografía e hi storia, Barcelo na, nº 1 6, Nuevas fron teras de los co ntenidos geo gráficos, págs. 19 - 31. 95 RIDRUEJ O, J.A. ( 1983 ) “Ordenación territo rial: d e la teo ría a l a pr áctica”, en Cur so d e Or denación d el Territor io, Colegio Oficial de Arquitectos de Madrid, Fuenlabrada (Madrid) , Servicio d e Publicacio nes COAM, págs. 1 01-10 2. P ara este autor, tras la Co nstitución, por Ordenación del T erritorio debía entenderse todo lo contenido en la Le y del Sue lo en relac ión co n los planes directores de co ordinación, que es la única figura de planea miento exi stente de naturalez a y conte nido aproxi m ados a lo q ue desd e un punto de vista teó rico, se entie nde por Ordenación del T erritorio . LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 55 DE BURUA GA, G. 96 o GON ZÁL EZ HABA, J.L. y MARTÍNEZ D IEZ, R. 97 , com o recuerda BENAB ENT 98 . En sentido opuesto, cabría también entender que la intención del tex to constitucional al no referirse a la Ordenación del Territorio más allá que de una manera meramente enunciativa o terminológica , encontrará su justificación, y at endiendo mu y especialmente al momento hist órico y las viscitudes propias de la inminente constitución de las autonomías y los inherentes recelos propios ter ritoriales que ello originaba, en otorgar un a ma y or amplitud si cab e a las C omunidades Autónomas a fin de que fueran éstas las que definieran y conc eptualizaran la materia en s us dife rentes legislac ion es y mediante el pertinente de s arrollo. 3.2. Asun ción de competencias en materia de Ordenación del Territorio por parte de las Comunidades Autónomas Lo cierto es que, en virtud de la posibilidad otorgada por la Constitución, como sucedió con el resto de materias cu yas compet encias se les posibilitaba que asumieran, todas las Comunidades Autónomas (CCAA) españolas sin excepci ón, en los años sucesivos a la aprobación de la Carta Ma gna y conforme a aquella facultad, comenzaron a asumir con carácter ex clusivo la competencia e n materia de O rdenación del Te rritorio a través de la aproba ción de sus respectivos Estatutos de Autonomía con plenas potestades sobre la materia, reservándose con ello la potestad legislativa, reglamentaria y de ejecución. 96 S AÉNZ DE B URU AGA, G. ( 1983) “Ordenación ter rito rial y pr oceso auto nó m ico ”, Cur so de Ordenación del Ter ritorio, Colegio Oficial d e Arquitectos de Madrid, Fuenlabrada ( Madrid), Ser vicio de Publicaciones C OAM, págs. 3 7 -38. Entendía que el te xto constituc io nal había con templado la Ordenació n del Territorio de manera restringida, minimizado ra de lo que sign ificó en la ép oca de los sesenta e, incluso en la crisis de los s etenta y señala que la ordenación territorial en España no es más que ordenación urbana, siquiera sea en los á mbitos que escap an pr opiamente al ámbito estricto de la ciudad. 97 GONZÁLE Z HABA, J .L. y M ARTÍNEZ DIE Z, R, (19 80) “Ordenación territo rial en una n ueva situación”. Ciudad y Ter ritorio nº 1, p ág. 27. Estos autores van más allá y hablaban d e la regresión sufrida por la Ordenación d el Territor io com o consec uencia de l a aprob ación d e la Co nstitución, para estos autores ni se co nstituía co mo actividad s ustantiva en el marco d e lo s principio s recto res de la política social y eco nómica ni se co nstituye co mo una técnica pla nificador a al servicio del equilibrio territorial de las actividades producti vas y los asentamientos poblacionales. De acuerdo con el texto constituciona l, estos au tores, indicaba n q ue la Ordenación del Territorio podía conce birse “ como un instrumento de determinació n de las vo caciones de las distintas pa rtes del territorio y d e la fo rmula ción de las grandes líneas d el planeamien to infraestructural y d e uso s generales den tro de los distintos territorios autón omos. Orden ación d el Territorio y Urb anismo serían práctica mente la misma cosa, diferencián dose únicamen te en la escala de actuación ”. 98 BENABENT FERNÁNDEZ DE CÓRDOB A, M. (2 006), “La Ordenación d el T erritor io en España…”, op. cit, pág. 194. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 56 La s m ás tempranas en asumir la competencia, que lo hicieron por la vía es pecial y de confor midad con el procedimiento previsto en el artí culo 151 del texto constitucional, fueron Cataluña 99 100 y P aís Vasco 101 , que de man era simultánea ya en el año 1979 aprobaban su s respectivas Leyes Or gánicas d e Estatutos de Autonomía y asumían conjuntamente en el mismo título competenc ial y junto a la Ordenación de l Territorio, incorpo raban como competencia e xclusiva, la ordenac ión del litoral, urbanismo y viviend a. A las que seguirían en 1981, Andalucía 102 103 , Astu ri a s 104 , 99 Ley Orgá nica 4/197 9, d e 18 d e dicie mbre, por el q ue se ap rueba el Estatuto d e Autonomía de Catalu ña (BOE núm. 306 d e 22/12/1 979). Artículo 9.9 “ La Generalidad d e Cataluña tiene comp etencia exclusiva en materia d e Ordenació n del territorio y d el litoral, urb anismo y viviend a ”. 100 El vigente E statuto de Autonomía de Cataluña, apro bado por la Ley Or gánica 6/2 006, de 1 9 de julio, establece en su artíc ulo 149.1 la competencia exclusiva e n m ateria de Or denación d el territorio, así el referido p recepto señala “ Co rresponde a la Gen eralitat en materia de o rdenación del territorio y del paisaje la competen cia exclusiva, q ue incluye en tod o caso: a) El esta blecimiento de las directrices de ordena ción y gestión d el territorio, del paisa je y de las actua ciones que in ciden en los mismos. b) El estab lecimiento y la regulación d e las figuras de p laneamien to territorial y del procedimien to pa ra su tramitación y aprobación. c) El esta blecimiento y la regula ción d e las figuras de protección d e espacios naturales y de corredores bio lógicos co nforme a lo p rev isto en el a rtículo 144.2. d) Las p revisiones sobre emp lazamientos de las infra estructuras y los eq uipamientos de competen cia de la Gen eralitat. e) La determinació n de medidas específicas de promoción d el e qu ilibrio territorial, demog ráfico, socio económi co y ambien tal .” 101 Ley Orgánica 3/1979 , de 18 de d iciembre, por el que se aprueba el Estat uto de Autonomía d el País Vasco (B OE núm. 306 de 2 2/12/1979). Artículo 1 0.31 “ La Comunidad Autónoma del País Va sco tiene comp etencia exclusiva en ma teria de Ordenaci ón del territorio y del litoral, urba nismo y vivie nda” 102 Ley Orgánica 6/198 1, de 3 0 de diciem bre, por el que se aprueba el Estatuto de A utonomía de Andalucía (BOE n úm. 9 de 11/01/19 82). Artículo 1 3.8 “ La Comu nidad Au tónoma d e Andalu cía tiene co mpetencia e xclusiva en materia d e Política territorial: o rdenació n del territorio y del litoral, u rbanismo y vivienda ”. 103 En la ac tualidad el vigente Estatuto de Au to nomía de And alucía, ap robad o por Ley Or gánica 2/2007, de 19 de marzo, establece la co mpetencia e xclu siva de la CCAA en s u artícu lo 5 6.5 al señalar “ Correspon de a la Comunidad A utónoma la competen cia exclu siva en materia de o rdenació n del territorio, que incluye en todo caso el establecimiento y regula ción de las directrices y f igura s de planea miento territoria l, las p revisiones sobre emp lazamien tos de infraestructu ras y e qu ipamiento s, la promoció n del equilibrio territorial y la ad ecuada protección a mbiental”. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 63 Cataluña Ley 23/1983, d e 21 de noviembre, de Política Territorial 133 . Extremadura Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadu ra 134 . Galicia Ley 10/1995, de 23 de noviembre, de Ordenación del Territorio de Galicia 135 . La Rioja Ley 19/1998, de 2 de julio, de Ordenación del Te rritorio y Urbanismo de La Rioja 136 . Madrid Ley 10/1984, de 30 d e ma y o, de Ordenación Territorial de la Comunidad Autónoma de Madrid 137 . Murcia Ley 4/1992, de 30 de j ulio, de Ordenación y Protección del Territorio de l a Región de Murc ia 138 . Navarra Ley Foral 10/1994, de 4 de julio, de Ord enación del Territorio y Ur banismo 139 . País Vasco Ley 4/1990, de 31 de m ayo, de Ordenac ión del Territorio del País Vasco 140 . C. Valenciana Ley 6/1989, de 7 de julio, de Ordenación del Territorio 141 . 132 Boletín Oficial del Estad o núm. 5 9, de 10/03/1998. 133 Diario Oficial de la Generalitat de Catalunya n úm. 1.317, de 3 0/11/1983. 134 Boletín Oficial del Estad o núm. 3 1, de 5/02/2002. 135 Boletín Oficial del E stado nú m. 11, de 12/01/1996. 136 Boletín Oficial del Estad o núm. 1 63, d e 9/07/1998. 137 Boletín Oficial de la Comunid ad de Madrid núm. 143, de 16/0 6/1984. 138 Boletín Oficial de la Región d e Murcia nú m . 18 9, de 14/08/1992. 139 Boletín Oficial del Estado nú m. 209, de 1/09/1994 . 140 Boletín Oficial del P aís Vasco núm. 131, de 3/07/1990. 141 Boletín Oficial del Estad o núm. 1 91, d e 11/08/1989. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 64 El devenir de los diferen tes marcos le gislativos inicialmente establecidos por las Comunidades Autónomas en Ordenación del Territorio ha seguido u na evolución sustancialmente distinta. A grandes ras gos, y a l objeto de c omparar las legislaciones iniciales con las vigentes en la actualidad, pued en dist inguirse dos grandes grupos: aquellas Comuni dades Autónomas, las menos, que mantienen sus textos originarios sobre los que han ido re alizando sucesivas modifica ciones y, otras tantas Comunidades Autónomas que han optado por e stablecer nuev os marcos legislativos, derogando las iniciales ley es aprobadas. En el primer grupo, s e inclu y en And alucía cu y a Ley 1/ 1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio, y p ese a diversas mod ificaciones a caecidas durante sus más de dos déca das de vigencia, continúa siendo el marco legislativo de referencia e n la comunidad, en similar se ntido, Castilla y León y C ataluña, q ue mantienen vigentes sus originarias normas, la Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de Ordenación del Territorio de la Comunidad de Castilla y León y l a Le y 23/1983, de 21 de novi embre de Política Territorial, respectivamente, en ambos casos con las respec tiv as adaptaciones fruto de diferentes modificaciones. Igua lment e, Ex tremadura, la últ ima comunidad en conformar su marco legislativo territ orial, mantiene vi gente su Le y 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura. También Galicia, aunque en este caso, optando por establecer de manera indep endiente su competencia en polí tica territorial de otras materias, mantiene en su vigencia, la originaria Ley 10/1995, de 23 de noviembre, de Ord enación del Territorio de Galicia. En idént ico sentid o, País Vasco mantiene vigente la primera le y qu e en materia de Ordenación del T erritorio aprobó la comunidad, la Ley 4/199 0, de 31 de mayo, de Ordenación del Territorio de País Vasco. Canarias, aunque también debe incluirse e n este primer grupo de comunidades que han optado por mantener vi gentes sus o riginarias le yes dictad as en d esarrollo de su competencia legislativa en Ordenación del Territorio, es preciso concr etar diversas cuestiones. En primer lugar, en esta comunidad, aunque su primera le y de Ordenación del Territorio no ve la luz hasta el año 1999, con la Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio de Canarias, se trata d e la única comunidad que con c arácter previo a aquella optó por legislar de manera indep endiente sobre plani ficación territorial en sentido estricto, así su primer texto normativo en materi a de Or denación d el Territorio es la Le y 1/1987, de 13 de marzo, de P lanes Insulare s de Ordenación. Destacar también la escasa vigencia de la Le y 9/1 999, que tras sólo un año de vi genc ia, y como ya pr eveía su Di sposición Final Primera, procedió a refundirla jun to con la L e y 12/1994, de 19 de diciembre, de Espa cios Naturales de Canarias, promulgando el vigente Decreto L egislativo 1/2000, de 8 de ma y o, po r el que se a prueba el te xto refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Cana rias. En dicho cuerpo legal, y pese a que no se recoja en su p ropia nomenclatura, también incorpora la potestad le gislativa de la comunidad para legislar en materia de Urbanismo. Canaria s se inst ituy en con ello, en la prime ra comunidad LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 65 española en refundir en un mismo cue rpo legal sus competencias en Ordenac ión del Territorio, Espacios Naturales y Ur b anismo. Entre las segundas, aq uéllas que han procedido a re visar su primer marco normativo en Ordenación del Territorio, promulgando nu evas le yes, se encuentra la comunidad de Aragón, que ya en el año 2009 derogó la Le y 11/1992 que vino a ser sustituida por la L e y 4/2 009, de 22 de junio, y q ue de manera reciente e n el año 2015, ha optado por llevar a cabo una tar ea refundido ra, aprobando e l Decreto L e gislativo 2/2015, de 17 d e novie mbre, en el que además de incluir las disposiciones legislativas contenidas en la Le y 4/2 009, de 22 de junio, d e Ordenación del Terr ito rio de A ragón y las diversas modificaciones de l a misma 142 , incluye la Ley 8/2011, de 20 de marzo, de medidas para compatibiliz ar los pro y ectos de nie ve con el desarrollo sostenible de los territorio de montaña. Ta mbién Asturias, tras su i nicial Ley 1/1987, de 30 de marzo, de Coordinación y Ordenación Territorio, optó en el año 2002 por desarrollar conjuntamente su competencia en Urbanismo y O rdenación del Territorio, promulgando la L e y 3/2002, d e 19 d e abr il, fina lmente en el año 2004, fueron d erogados ambos , y sustituidos por el vigente Decreto Legislativo 1/2 004, de 22 de abril, de te xto refundido de las disposiciones le gales vigentes en m ateria de Ordenación del Territorio y Urbanismo, que se verí a desarrollado tres años más tarde, con la promul ga ción del Reglame nto de Ordenación del Territorio y Urbanismo del Principado de Asturias, el Decreto 278/2007. Ba leares por su parte, aunque mantuvo su int ención de legislar con carácter independiente la Ordenación del T erritorio de otras mate rias afines, también optó por, tras trece años de vigencia, derog ar su primigenia Ley 8/1987, de 1 de abril, de Ordenación del Territorio, que fue sust ituida por la Ley 14/2000, de 21 de diciembre, de Ordenación del Territorio, texto leg al que tras diferentes revisiones continú a vigente en el año 2016. También C antabria, sustitu y ó su primera Ley 7/1990, de 30 de mayo, de Ordenación del Territorio de Cantabria, por otra más reciente en el año 2001, en la que además de d erogar la p rimera t ambién de rogaba diversas le yes aproba das h asta ese momento en desarrollo de su competencia p ara leg isl ar sobr e ur banismo 143 y optando desde ese momento, por incorporar conjuntamente en el nuevo te xto lega l sus competencias en Ordenación del T erritorio y Urbanismo, promulgando la Ley 2/2001, 142 Ley 8/201 4, d e 23 d e octubre, de m odificació n de la Ley 4 /2009, de 22 de junio, de Ordenación d el Territor io d e Aragón, ad emás d el Acuerdo del Go bierno de Aragón, de fec ha 8 de febr ero d e 2011 por el que se modifica el anexo de la Ley 4/2009, d e 33 de junio, de Ord enación del T erritorio de Aragón. 143 En co ncreto, la Ley 4/1 992, de 24 de marzo, sobre Consti tució n de Re servas Regionale s de Suelo y otras A ctuacione s Urb anísticas Prioritarias, Ley 9/1994, d e 29 de septiembre, de Usos del Suelo en el Medio Rural y Ley 1 /1997 , de 25 de ab ril, de m ed idas urg e ntes e n materia d e régimen del suelo y ordenación urbanís tica . LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 66 de 25 de junio, de Ordenación T erritorial y Régimen Urbanístico del Suelo en Cantabria, ley que tras di versas modificaciones y revisiones persiste e n su v igencia. En el caso d e Castill a-La Manch a, ha procedido en dos oca siones a sustituir y actualizar su m arco l egislativo en ordena ción territorial, de esta forma a su primera Le y 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de l a Actividades Urbanística, sucedería el Decreto legislativo 1/2004, de 28 d e diciembre, por el que sea pr ueba el Texto Refundido de la Le y de O rdenación del ter ritorio y d e la Actividad Urbanística, y posteriormente en el año 2010, el vigente, Decreto L egislativo 1/2010, de 18 de ma y o, con idéntico título a su predecesor. En el caso de la comunidad de L a Rioja, tras dictar la L e y 19/1998, d e 2 de julio, de Ordenac ión del Territorio y Urbanismo de L a Rioj a, optó por una adaptación de su marco norm ativo, al amparo de l a S entencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marz o y en el marco de l a Ley estatal 6/1 998, de 13 de abril, sobre Régimen del S uelo y Valo raciones y tras diversas modi ficaciones, decidió adecuar su marco le gislativo a las novedades acaecidas tanto en el ordenamiento jurídico urbanístico como en mate ria de Ordenación d el Territorio, aprobando su vigente Ley 5/2006, d e 2 de m a y o, de Ordenación del T erritorio y Urba nismo de La Rioja. Madrid, fue un a de las primer as comunidades en sustituir su pri mera Ley de Ordenación Territorial, Ley 10/1984, de 30 d e mayo, cuando todavía ni siquiera habían promulga do normativa al gunas Comunidades Autónomas, por la L e y 9/1 995, de 28 de marzo, de Medidas de Política Territorial Suelo y Urbanismo, le y que continua vigente en la actualidad si bien sólo parcialmente y a que la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de M adrid dero gó gran parte de su a rticulado 144 , sin que hasta el momento se hay a promul gado un nuevo marco legislativo que lo sustitu y a. La Región de Murcia es otro de los ejemplos de comunidades qu e han optado por revisar su marco legislativo territorial, tras s u primera Ley 4/1992, de 30 de julio, de Ordenación y Protección del Territorio de la Reg ión de Murcia, no rma que fue práctica m ente derogada en su totalidad 145 por la Ley 1/2001, de 24 de abril, del S uelo de la Región de Murcia y que sería años más tard e dero gada por el Decreto L egislativo 1/2005, de 10 de junio, por el que se aprobaba el Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Región de Mur cia y cu y o objeto vino dad o por la regularización, aclaración y armonización de las diferentes modificaciones qu e desd e su promulgación había tenido la L e y 1/2001. Tras una dé cada de vigencia, recientemente h a visto la luz la L e y 13/2015, de 30 de marzo, de Ordenac ión Territorial y Urbanística d e la Región de Murcia, que se confi gura como el vigente marco l egislativo terr it orial de l a comunidad, 144 E n vigor únicamente los Títulos II, III y IV de la Le y 9/1995, de 258 de m arzo, d e Me didas de Política Territor ial, Suelo y Urbanismo de Mad rid. 145 De los seis tít ulos más el Título Preli minar que integraban el texto ori ginal de la Ley 4 /1992 , de 30 d e julio, la Ley 1/2 001, de 24 de abril, derogó el T ítulo prelimi nar y los T ítulos I, I I, III , IV y V, d ejando vigente el Título VI “Protección de los espacios naturale s”, título que mantiene su vigencia. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 67 derogando su antecesora e inclu y endo en su nomenclatura junto al Urbanismo, la Ordenación del Territorio, materia s que son reguladas conjuntamente. La comunidad fo ral de Navarra apostó, desde s u primera le y promulga da en Ordenación del Territorio, por regular esta com petencia junt o con la competencia en Urbanismo, promulgando su Ley Foral 10/1994, de 4 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, ley qu e incluso fue objet o de desarrollo reglamentario un año después con la aprobación del Decreto Foral 85 /1995, de 3 de a bril, Reglame nto de desarrollo de la Ley Foral 10/1994. Posteriormente, este marco normativo fue sustit uido por la vigente Le y Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación d el Territorio y Urbanismo. De simi lar manera, la Comunidad Valenciana ha contado desde que asumiera la competencia en Ordenac ión del Territorio en el año 1982, con tres cuerpos normativos en los que paulatinamente h a ido incorporando p ara su r egulación conjunta con la Ordenación del T erritorio otras mat erias, así a la prime ra Ley 6/1 989, de 7 de julio, de Ordenación del Territorio, sucedería quin ce años después, la Le y 4/2004, de 30 de junio, de la Genera litat, de Ordenación del Te rritorio y Protección del Paisaje, que a su vez fue derog ada por la vigente Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordena ción del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana. Esta le y consti tuye todo un logro en el ámbito comparado de nuestro país, toda vez que por primera una Comunidad Autónoma ha apostado po r regular ju nto a la Ordenación del Territorio y el Urbanismo, en un mismo cuerpo n ormativo, el Paisaje. Normativa vige nt e en Ordenación del Territor io en las Comunidad es Autónom as. CCAA Norma Andalucía Ley 1/1994, de 11 de enero, de O rdenación del Territorio de Andalucía . Aragón Decreto L egislativo 2/2015, de 17 de noviembre, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Tex to Refundido de la Ley d e Ordenación del Territorio de Aragón 146 . Asturias Decreto Legislativo 1/20 04, de 22 de abril, por el qu e se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo 147 . 146 Boletín Oficial de Aragón nú m. 225, d e 20/11/2015. 147 Boletín Oficial del P rincipado de Asturias núm. 97 , de 2 7/04/2004. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 68 Baleare s Ley 14/2000, de 21 d e diciembre, de Ordenación del Territorio 148 . Canarias Decreto L egislativo 1/2000, de 8 de may o, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Ley es de Ordenación del Territorio y de Es pacios Naturales Protegidos de Canarias 149 . Cantabria Ley 2/2001, d e 25 d e junio, de O rdenación Territorial y Régimen Urbanístico de l Suelo en Cantabria 150 . Castilla-La M ancha De creto Legislativo 1/2010, de 18 de may o, por el que se aprueba el texto Refundido de la Le y de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística 151 . Castilla y Le ón Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de Ordenación del Territorio de la Comunid ad de Castilla y León. Cataluña Ley 23/1983, d e 21 de noviembre, de Política Te rr itorial. Extremadura Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadu ra. Galicia Ley 10/1995, de 23 de noviembre, de Ordenación del Territorio de Galicia. La Rioja Ley 5/2006, de 2 de ma yo, de Ordenación del Ter ritorio y Urbanismo de La Rioja 152 . Madrid Ley 5/1995, de 28 de marzo, de Medidas de Política Territorial, Suelo y Ur ba nismo 153 . Murcia Ley 13/2015, d e 30 de marzo, de Ordenación T erritorial y Urbanística de l a Región de Murc ia 154 . 148 Boletín Oficial del Estad o núm. 1 7, de 19/01/2001. 149 Boletín Oficial de Ca narias n úm. 60, de 1 5/05/2000. 150 Boletín Oficial de Ca ntabria núm. 128, de 4/07/2001 . 151 Diario Oficial de Castilla -La Mancha n úm. 97, de 2 1/05/2010. 152 Boletín Oficial de La Rioja n úm. 59, de 4 /05/2006 . 153 Boletín Oficial del Estad o núm. 1 86, d e 5/08/1995. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 69 Navarra Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación Territorial y Ur banismo 155 . País Vasco Ley 4/1990, de 31 de m ayo, de Ordenación del Territorio del País Vasco. C. Valenciana Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenac ión del Territorio, Urbanismo y Pais aje, de la Comunitat Valenciana 156 . Además d e las leye s propiamente territoriales en sentido propio, las diferentes Comunidades Autónomas han ido paulatinamente desarrollando todo un cu erpo normativo en materia de Ordenación del Territorio, de manera qu e las ant eriores se han complementado en al gunos casos con desarrollos reglamentarios de las propias le y es y en otros, con las normas con la que se han ido aprobando los propios instrumentos de planificación territorial, a las que se suman otro conjunto de normas que han ido aprobando las diferentes comunidades para la co nsecución de sus objetiv os en política territorial. Se sigue a día de ho y acudiendo a numerosas modi ficac iones de los iniciale s textos legislativos que intentan adecuarse a las ci rcunstancias cambiantes, a las nuevas necesidades o, simplemente, a la reformulac ión de sus iniciales objetivos y propuestas. Todo ello es preciso a la vez que necesario, pero debe acaecer no de manera independiente o estan cada sino paulatina al desarrollo de las no rmas, lo que necesariamente viene dado por la formulación y ap robación d e los instrumentos territoriales y no sólo eso, sino también y lo que resulta de ma y or importancia, la implantación de los mismos en el territorio. Es necesario avanzar, habrá que refor mular, adaptar, modificar las normas, pero avanzando hacia la real y efectiva aplicación práctica de las políticas t erritoriales en el terr itorio. 154 Boletín Oficial de la Región d e Murcia nú m . 77 , de 6 /04/2015. 155 Boletín Oficial del Estad o núm. 1 3, d e 15/01/2003 . 156 Diario Oficial de la Comunita t Valenciana nú m. 7329 , de 31/07/20 14. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 71 CAP ÍTULO 3.- PRESENTE DE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO : LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL EN LAS COMU NIDADES AUTÓN OMAS ESP AÑOLAS LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 79 En cualquier caso, lo in dicado no d eja de tener un car ácter ge neral ya que son, por así tener asignada esta competencia, las difere ntes Comunidades Autónomas las que regulan cada uno de esto s instrumentos, sus efectos y vinculaciones. Junto a los dos tipos de instrumentos citados, que constitu y en el nú cleo es encial sobre el que se desarrollan las políticas autonómicas de Ordenación del Territorio, se ven complementados por lo general, con un tercer grupo de inst rumentos d e naturaleza más heterogénea y qu e reciben mul titud de denominaciones en función de la Comunidad Autónoma a nte la que nos encontremos, pero que presentan un exponente común: la incidencia que, aún d esde una perspectiva sectorial, tiene sobre l a Ordenación del Terr itorio. Como a certadamente distin guen FERIA, RU BIO y S ANTIAGO 160 , dentro de este gru po s e distinguen tres formas de trat ar la intervención que estas materias sec to riales tienen sobre la normativa de ordenac ión d el territorio: - La s normas que incorpor an Planes Territoriales de naturaleza sectorial, son las que más directa y m a yor implicación tienen sobre dichas materias debido a que en la elaboración de las mismas el Departamento con competencia en Ordenación del Territorio es determinante. Así se regula en Cataluña o P aí s Vasco. - La s no rmas que contemplan los Planes Sectoriales como activid ad externa a la competencia territorial, pero que deben ser conocidos y canalizados en sus contenidos por ésta a través de info rmes y procedimientos de control. Es el caso de Andalucía con los Planes con Inc idencia en la Ordenación del Territorio, Galicia y Navarra a trav és de los Planes y Pro y ectos S ectoriales de Incidencia Supramunicipal o los Planes Direc tores Sectoriale s de Baleares. - El tercer grupo, está integrado por inst rumentos específicos de evaluación y control de los efectos territoriales de planes y proyectos, como las denominadas “Las D irectrices de Ord enació n Territoria l del País Vasco han de constituir el ma rco gen eral de referencia para la formulación de los restantes instrumentos de ordenació n territoriales y urban os. La Ley introduce la previsión d e su d esarrollo a través de los Planes Te rritoriales Parciales, q ue ha brán de formularse para aqu ellos ámbitos con cretos qu e, po r razón de sus características y si tuación , requ ieran una o rdenación más deta llada, correspon diendo a l Gobierno Vasco la ap robación de la concu rrencia de tales fa ctores. En con secuencia, el ámbito objeto d e los Planes Territoria les Parciales se definirá en base a parámetros q ue no obligatoriamente habrán de coincidir con las divisiones admin istrativas, debien do tomarse en con sidera ción las d iversas ci rcunsta ncias incidentes s obre un espaci o físico determina do”. 160 FERI A TORIBI O, J. M., RUBI O T ENOR, M., SANTIAGO RAMOS, J. (20 05) “Los pla nes de ordenación d el territorio com o instrumentos de co operació n”, Boletín de la A.G.D. Nº 39, pá g. 91 . LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 80 Evaluaciones de Impacto (Ambiental y Estructura l) en el caso de Asturias o los Estudios de I mpacto Terr itorial en Murcia. A modo de ejemplo, en Andalucía los citados Planes de I ncidencia Territorial, son entendidos, conforme a su normativa, como aquéllos para los que, y sin perjuicio d e lo regulado por la correspondiente legislación sectorial, se establece un determinado contenido y procedimiento por planific ar materias que inciden en l a Ordenación Territorial. Por su parte, País Vasco, a través d e la figura de los Planes Territoriales Sectoriales engloba a cuantos planes con inciden cia ter ritorial sean elaborados por los distintos Departamentos del Gobierno Vasco (artículo 16 de la Le y 4/1990, de 31 d e mayo, de O rdenación del Territorio del País Vasco, LOTPV) con la finalidad de garantizar desde el primer momento, la correc t a inserc ión de los Planes Territoriales Sectoriales en el marco territorial definido por las Directrices de Ordenación (instrumento regional) y los Planes T erritoriales Parciales (instrument o de ámbito subregional), para ello la norma establece la obli gación de que los distintos órganos de la Administración, autonómica o foral, competente por razón de la materia consulten previamente al Departamento de Urb anismos, Vivienda y Medio Ambiente del Gobierno V asco sobre las distint as alternativas, soluciones y posi bilidades que la ordenac ión territorial vigente ofre zca para la lo calización de las obras, actividades o servicios que constituy an el objeto de la planifica ción sectorial, debiendo justificar la alternativa elegida su compatibili dad con la ordenación territorial (artículo 17 de la LOTPV). Lo anterior, se garantiza a través de un doble mecanismo, por un lado se establece el carácter preceptivo que lo s Planes Territoriale s Sectoriales qu e se formulen por los diferentes Departamentos titulares de competencias se ctoriales sean informados por el Departa mento de Urbanismo, Vivienda y Medio Ambiente y por la Comisión de Ordenación del Te rritorio y se eleven al Consejo de Gobierno para su aprobación definitiva junto con dichos informes (artículo 1 8 de la LOTPV) y po r otro lado se contempla que para el caso de contra di cción entre los Planes Territoriales Sectoria les con las Directrices de Ordenación Territorial y con los Planes Territoriales Parciales, aquellos resultarán nulos en la parte o partes que contenga la referida contradicción (artículo 17.5 de la L OT PV). Además de la tipolo gía de instrumentos territoriales previstos, que difiere en las distintas Comunidades Autónomas, otra de las principales diferencias que se encuentran, es la p ropia terminología con la que se d efinen a los instrumentos de planificación regional o subregional, por lo ge ne ral P lanes o Directrices. Así, mientras el vocablo “plan” evoca a una intención, a un proyecto o a un modelo q ue se elabora antes de rea lizar una acc ión concreta, con el claro objetivo de dirigirlo y encauzarlo, el término “directriz” está referido al carácter normativo o instructivo y director del documento. Comunid ades como Aragón, Astu rias, Baleares, Canaria s, Cantabria, LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 81 Castilla-Le ón, Ga licia, Navarra, País Vasc o o La Rioja, las denominan Directrices d e Ordenación del Territorio o Directrice s Generales, mientras que Andalucía, Castilla - L a Mancha, Cataluña o Valenc ia hablan de P lanes Territoriales. Lo anterior dicho en términos generales, tien e sus propias particularidades, como por ejemplo la Región de Murcia, cu ya reciente Ley 13/2015, de 30 de marzo, de o rdenación territorial y urbanística, r ecoge simultáneamente los términos Directrices de Ordenación Territorial y P lanes de Ordenación Territorial, encomendándosele a las primer as esa visión regional de conjunto que se indicaba en líneas anteriores y primando en los Planes de Ordenación Territorial la ordenación de ámbitos concretos, subregionales, comarcales o supramunicipales, junto a la planificación de sectores de actividad e specífica, en desarrollo de lo establecido en las Directrice s o de manera autónoma. Es te modelo es seguido t ambién por B aleares que utili za ambos términos, las Dir ectrices pa ra l a planificación regional y los planes para la pl anificación subregional, como también es el caso de Canarias. Junto a los anteriores, en los últimos años han proliferado las lla madas Estrategias R egionales 161 , es el caso de Navarra , primera Comunidad Autónoma qu e 161 Par a ZOIDO NAR ANJO, F. ( 200 6) “Modelos de o rdenación territor ial”, op. cit. pág. 26 4, la diferencia entre plane s, d irectrices y estrategia se e ncuentra en que “ una "estrategia" define pla nteamien tos generales (recuérdese el o rigina rio sentido mil itar de este té rmino y su opo sición a " táctica" ), comprende todos los aspectos (recursos, co nflictos, poten cialidades, procesos, etc.) qu e d eben ser considerad os en el territorio, pero no ultima las solucion es ni compromete plazos, financiación o agentes p articu lares afectad os. Las "d irectrices", por el contrario, tien en va lor normativo pero se qued an también en un plano general que debe ser co ncretado p or instrumentos de menor escala y ma yor d etalle. Finalmen te el pla n es un co mpromiso p úblico con plazos, recursos y a fecciones p articulares deta lladas ”. Además el autor, basándose en la distribución competencial relativa a la ordenació n del territorio y el urbanismo establecid a por la Constitución Espa ñola, T ítulo VIII, art. 148.3 , propone como deno m inacione s más convenientes las de “estrategias terri toriales”, “directr ices territoriales” y “planes territoriales” y hace las siguientes precisio nes: - estrategias territoriales , son d ocum e ntos generalme nte suprarregionales (orientat ivos, no vinculantes), cuyo uso cor respo ndería a lo s pla nteamientos sob re el territor io de las po líticas comunitarias y esta tales; - directrices territoriale s , su carác ter normativo las vi nculan claramente a las competencias legalmente atribu idas; p ueden ser utili zada s para e xpresar un modelo de or denació n territor ial general q ue será d esarrollad o po r planes de menor escala espac ial pero m ayor concreció n en sus determinaciones; - planes territoriales , en general corr esponden a á mbitos de menor e xtensión y nivel co mpetencial expresamente at ribuido (subr egional, co marcal, local), aunque el tér mino se es tá util izando también e n España para el nivel regional. Sus determinaciones están expresadas cartográficamente con precisi ón en la escala n umérica que legalmente se haya determinado; tienen u n plazo d e vigencia y, al menos, una est imación econó mico-fina nciera d e los recursos necesarios para su ejecución y cumplimiento. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 82 acoge dicho término e n el año 2005 con la a p robación de la Estr ategia Ter ritorial Navarra, si bien su inclusión se remonta al propio texto de su Le y d e Or denac ión de l Territorio y Urbanismo del año 2002, instrumento que hace una apuesta más integradora si cabe de la Ordenación del Te rritorio. Así, en el propio articulado de su ley se conceptúa como un instrumento de planificación estratégica del territorio que comprende el conjunto d e c riterios, dir ectrices y gu ías de actuación sobr e la ordenación física del territorio, sus recursos naturales, sus grandes infrae stru cturas, el desa rrollo espacial y urbano, las actividades económicas, residenciales, los grandes equipamientos y l a prot ección del p atrimonio cultural 162 . En cualquier caso, debe d estacarse como denominador común y u no de sus aspectos más destacado el carácter orientativo de sus propuestas 163 . También acog en Estrategias Territoriales las comunidades de L a Rioja, Aragón, Castilla-la Mancha o la Comunidad Valenciana. 162 Además, entre los ob jetivos y fin a lidad d e la Estrategia T erritorial Navarra, se distinguen: - La cohe sión econó mica y soci al d el ter ritorio de Navarra, la utilización raciona l d e s us recursos naturales, la co nservación de su patr imonio cultural y la mej ora d e la competitividad par a el desarrollo económico y de calid ad de vida. - La i ntegración coo rdinada d e la p olítica de d esarr ollo terr itorial con la referida a las re giones d e la Unión Europ ea, confor m e a la estrategia terr itorial co mún de ésta última. - La coo rdinación y co operac ión con las regione s del e ntorno geop olítico próxi m o y con las pertenecientes a los mismos or ganismos co munes de á m bito europeo . - La coo peración con y entr e las entidades locales, los orga nismos rep resentati vos de las mi smas y las entidades rep resentativas d e intereses econó micos, sociales, vecinales y sectorial es para diseñar políticas d e carácter secto rial en interés co mún. 163 Así lo deter mina expresa mente en su artículo 31 ap artado 3, la Ley Foral 35/20 02, d e 2 0 de dicie m bre, de Ordenación del Territo rio, al indicar “ Las d eterminacion es d e la Estrategia Ter ritorial de Nava rra tendrán carácter orien tativo ” LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 83 3. INSTRUM ENTOS D E PLA NIFICACIÓN TERR ITORIAL EN LAS COMU NIDADES AUTÓN OMAS ESP AÑOLAS Los instrumentos de pl anificación te rritorial reciben, como s e h a apuntado en los apartados anteriores, diferentes d enominaciones atendiendo a la s difere nt es Comunidades Autónomas. Y, aunque en esencia, responden a un doble c riterio, su carácter or ganizativo regional o subregional, tam bién tiene otras consecuencias que no deben obviarse junt o a las múltiples particularidades p ropias, aten dido a cada comunidad. A los anteriores, se añ ade un t ercer escalón que aun no considerándose propiamente instrumentos territoriales e n sentido estricto por algunas Comunidades Autónomas, frente a otr as que sí las regulan como tal, y qu e vienen determinada por las materias sectoriales que inciden o afectan a l a Or denación del Territorio y para las que los difere ntes cuerpos le gislativos crean específic os inst rumentos o procedimientos que garantice n su coordinación. Atendiendo al ámbito q ue ordenan y en función de la concreta d enominación empleada por c ada Co munidad Autónoma, a conti nuación se an alizan los diferentes instrumentos previstos por cada un a de ella en su cuerpo norm ativo y q ue sientan las bases para el desarr ollo d e su política en planificación territorial. Tres son los instrumentos de planificación t erritorial previstos en la l egislación territorial de Andalucía : Plan de Ordenación del Territorio de And alucía (ámbito regional) 164 ; Planes de Ordenación d el Territorio de á mbito subregional 165 ; Plan de l Corre dor Litoral de And alucía 166 167 . Además, y aunque en principio conforme a l 164 Confor me dispo ne el artículo 6 de la Ley 1 /1994, d e 10 de en ero, de Ordenación del T erritorio d e Andalucía, el Pla n de Ordenación del Territo rio de Andalucía establece los ele mentos básicos para la organización y e structura del ter ritorio de la Co mu nidad Autóno ma, siendo el marco de referencia territorial para lo s d emás planes reg ulados en la le y, y par a las Actuaciones con Incidencia en la Ordenación del T err itorio, así com o par a la acció n pública en ge neral. 165 Este in stru mento de planificación territo rial, es defin ido en el artículo 1 0 de la L OTA, como “ Los Planes d e Ordena ción del Territorio de ámbito subregio nal estab lecen lo s elementos básicos pa ra la organ ización y estructura del territorio en su ámbito, sien do el marco de referen cia ter ritoria l para el desarrollo y coordinació n d e las políticas, planes, pro gramas y proyectos de las Adm inistraciones y Entidad es Públicas así co mo para las a ctividades de lo s particulares ”. 166 Regulado e n el Título VII d e la LOT A. Este título f ue introducido po r el ap artado 3º del artículo 1 del Decreto-le y 5/201 2, d e 27 de noviembre, de medidas urgent es en materia urbanística y pa ra la pr otección del litoral de Andalucía, que creaba ex novo e incorporaba como instr umento de planificación ter ritorial, el Plan de Protecció n del Corredor Litoral d e Andalucía. 167 E l artículo 42 de la LOTA, al regular el “obj eto, efectos y ámbito” del P lan de Protecc ión del Corredor Litoral de Andaluc ía, señala: LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 84 tenor literal del tex to de la ley , no son clasificados propiamente como instrumentos de planificación territorial 168 , también se regulan los denominados y y a aludidos, Planes con In cidencia en la Ordena ción del Territorio , previstos para un conjunto de actividades de planif icación autonómicas que re coge la propia LOTA en su Anexo 169 1. El P lan de P rotección d el Cor redor Litoral de Andalucía tiene p or ob jeto estab lecer objetivos, criterios y determinaciones p ara la p rotección, conservació n y puesta en valor de las zonas costeras d e Andalucía, e n el marco d e lo estab lecido en el Plan de Ordenación del Territor io de Andalucía para el do m inio lito ral. 2. El Plan de Pro tección del Corredor Litoral de Andalucí a será vinculante par a los Planes d e Ordenación del Ter ritorio de á mbito subregio nal, y co ntend rá la documentación y pro ducirá los demás efectos establecid os en esta Ley para d ichos planes. 3. El á m bito d el P lan incluirá al menos los pri meros 500 m de la Zona de I nfluencia del Litoral, y aquellas otras zonas necesarias para alcanzar los objetivos de protección y acce sibilidad del sistema costero, de los municipios que se relacio nan en el Anexo I. 168 El artículo 5 ap artado 1 de la LOTA, únicamente recoge tres instrumentos: P lan de Or denación del Territor io de Andalucía, Plan de P rotección del Corred or Litoral d e Andalucía y Pla nes de Or denación del territorio de ámbito subregion al. 169 El Anexo d e la LOT A, renumerad o e n la actualidad como Anexo II, conforme al a partad o 5º del artículo 1 del Decreto -ley 5/201 2, de 27 de novie mbre, de medidas ur gentes en materia u rbanística y par a la pro tección del litoral de Andalucía, y baj o la rúbrica “Actividades de planificació n e i ntervención singular en el á m bi to de la Comunidad Au tó noma”, recoge l as siguientes ac tividades: I. - A c tividades de p lanificación : 1. P lanificación de ámbito regional y subregional de la red de car reteras. 2. P lanificación de la red de carreteras de interés general del Estado. 3. P lanificación de la red ferroviaria. 4. P lanificación de ámbito regional y subregional del tr ansporte público. 5. P lanificación re gional d e centros de tra nsporte d e mercancías y de ce ntros de actividad es logísticas del trans porte. 6. P lanificación regional de los puerto s de competencia d e la Comunidad Autónoma. 7. P lanificación de puertos de interés general del Estado . 8. P lanificación de aeropuertos. 9. P lanificación hidrológica. 10. Planificació n regional y sub regional de i n fraestructuras d e aducción y dep uración de agua. 11. Planificació n de infraestructuras y eq uipa m ientos p ara la gestión de lo s residuos. 12. Planes de desarrollo y pr ogramas oper ativos para un ám bito terr itorial. 13. Planes de ordenación de recursos natur ales. 14. P lan Gener al del T urismo y Ma rcos Estraté gicos par a la Ord enación de lo s Rec ursos y las Actividades T urísticas. 15. Planificació n de infraestructuras ener géticas. 15. b is. Planificación regional o supramunicipal en m a teria de vivienda. 16. Otras actividades de planificación que se refieran a las materias q ue se relacio na n en el anexo. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 85 que por su repercusión o efectos sobre la orde nación del territorio requieren de un específico contenido y tramitación, tendentes a garantizar su compatibilidad y no contradicc ión con los planes territoriales. L a le y establece que e stos planes que s erán redac t ados por el órgano competente en la materia de que se trate, requerirá un informe acerca de sus aspectos territoriales a fin de as egurar su coherencia con l os objetivos, criterios y determinaciones establec idos para la Or denación del Terr itorio. La comunidad de Ara gón 170 171 distingue en su legislación territorial, los siguientes instrumentos de planea miento territorial: Estrategia de Ordenación II. - A cti vidades de inter vención singular : 1. Nuevas carreteras, modifica ción de la clasificac ión o de la categoría de las carreteras. 2. Nuevas línea s ferroviarias, a mpliación, cierre o red ucción de las existentes. 3. Centros de transporte de m e rcancías y centros de actividad es logísticas del tran sporte. 4. Nuevos puertos y aeropuerto s o cambio de su funcio nalidad . 5. Embalses destinado s a ab astecimiento de agua a poblacio nes o para regad íos con una capacidad superior a 15 hm 3. 6. Infraestructuras supramunicip ales de ad ucción y depuració n de agua. 7. Infraestructuras y equipamiento ambiental para el trata m iento de residuos. 8. Alteración de lí mites de términos municip ales. 9. Creació n de Áreas Metropolitana s. 10. T ransformación en regadío de zo nas con superficie igual o superior a 500 Has. 11. Delimitación de zonas para el establecimiento de ayudas a em presa s. 12. Localizació n d e equipamientos o servicios supra munic ip ales referida a las si guientes materias: Educación: Centros d e enseña nza secundaria po sobligatoria. Sanidad: Áreas sanitarias, hos pitales y ce ntros de espec ialidades. Servicios Sociales: Ce ntros de servicios sociales comunita rios y ce ntros de servicios sociales especializad os. 13. Localización de gra ndes s uperficies co m erciale s, tur ísticas e i ndustriales no previstas expresamente e n el Planea miento urbanístico ge neral. 14. Actuacio nes residenciale s de interés s upramunicipal con d estino pr eferente a viv ien das protegidas. 170 T odos los instr umentos de “p laneamiento territo rial”, co m o los d efine la Ley al reg ularlos en s u T ítulo II, indicad os, están previstos por la Ley 4 /2009 , de 22 d e junio, d e Orde nación del Ter ritorio de Aragón que vino a d erogar a su ante ce sora, la Le y 11/199 2 de Or denación del T errito rio de Aragón d esde el 0 1 de julio de 2009, con su entrada e n vigor. 171 Con fecha 20 d e noviembre de 2015, se ha publicad o en el Boletín Oficial de Ara gón núm. 225, el Decreto Legislativo 2/2 015, de 1 7 d e nov ie m bre, del Gobierno de Aragón, p or el que se aprueba el T exto Refundido de la Le y de Or denació n del T erritor io de Aragón, T RLOTA. No ob stante e n r elación con lo analizado en este apar tado el nuevo cuerpo legal no afecta en lo sustancia l a la tipolo gía de instrumentos de planificación territorial vigentes e n Aragón, q ue se siguen manteniendo confor m e a lo pr evisto e n su predec esora, la L e y 4/2009, d e 2 2 de j unio, de Ordenación del Territorio de Aragón. Si es importante resaltar do s cuestiones en relació n co n la entrada en vigor de esta nor ma: LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 86 Territor ial de Aragón 172 y Di rectrices de Ordenación Territor ial , categoría que subdivide en dos: Directrices de Ordenación Territorial Zonales 173 y Directrices de Ordenación Territorial Especiales . Los a nteriores instrumentos, se complement an con los que la ley denomina “instrumentos de gestión territorial” e “instrumentos espe ciales de ordenación territorial”, regulados c onjunt amente en e l Título III de la meritada norma legal. Como instrumentos de gestión territorial, s e regulan los “Progr amas d e Gestión Territorial” que son defini dos como instrumentos de ejecución de la Estrategia de Ordenación Territorial de Aragón o de las D irectrices de Ordenación Territorial, mediante la definición de las actuaciones con cretas a realizar en un determin ado ámbito territorial, sector o sectores y período de tiempo, así como de la forma de financiac ión y organización de las mismas. Por último, dentro de los inst rumentos espec iales de ordenación territorial, la legislac ión arag on esa distingue los Planes y P royectos de Interés Gener al de Aragón, definidos 174 conjuntamente como instrumentos que t ienen por objeto autorizar y re gula r la implantación de actividades de especial transcendencia territorial que ha y an de asentarse en más de un término municipal o que, aun asentándose en uno solo, transcienda n de dicho ámbito por su incidencia territorial, económica, social o cultural, su magnitud o sus sing ul ares caracter ísticas. - Confor m e dispo ne la Disp osició n Final Seg unda, el T RLOTA, se e ncuentra vigente d esde el día 21 d e noviembre de 2015 . - Su predec esora, la Ley 4/2 009, de 22 de j unio, de Ordenación d el T erritorio d e Aragón, queda derogada así como las leyes posterio res que vinieron a modificarla, por así dis ponerlo expresamente la Di sposición Derogatoria Única d el T RLOTA. 172 La Estrategia de Ordenación Ter ritorial d e Aragón tiene por fin alidad , conforme al artículo 1 7 de la Ley ter ritorial aragonesa, partiendo del análisis y dia gnóstico d el sistema territo rial de Ara gón, y de acuerdo co n los obj etivos y estr ategias conte nidos en el tít ulo p reliminar de esta ley, deter minar el m odelo de or denación y desarrollo territorial sostenible d e toda la Co mun idad Autóno ma, las estrategias par a alcanzarlo y los i ndicado res par a el seguimiento de la evolución de la estructura territo rial y su aproxi m ación al modelo estab lecido. 173 Las Direc trices zonales, tal y co m o establece el artíc ulo 21. 1.a) d el T RLO T A, tienen p or finalidad la ordenación territorial de comarcas o zo nas deli mitadas por sus ca racterísticas ho m o géneas o funcionales. Por su par te, conforme a la letra b ) del m ismo precep to, las Directrices especiales, e stán pr evistas para ordenar la incide ncia sob re el territorio de determinadas ac tividades ec onómicas o ad m inistrativa s, o de elementos releva ntes del sistema ter ritorial. 174 Artículo 32 del TRLOTA. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 87 Más compleja es la previsión de Asturias 175 , al clasificar los instrumentos previstos par a pl anificar su territorio, entr e l os que se distinguen las siguientes categor ías: Directrices de Ordenación Territorial 176 177 , Programas de Actuaci ón Territor ial 178 y Planes Territoriales Espe ciales de carácter su pramunicip al 179 ; Evaluaciones d e Impacto 180 ; Plan de O rdenación de los Recursos Naturales de Asturias . A su vez, las Directrices de Ordenación Territorial, las clasifica en tres categor ías en función de su ámbito ter ritorial y su contenido material: Direc trices Regionales de Ordenación del Territorio 181 , Directrices Subregionales de 175 En ese ncia y ate ndiendo a la literalidad del artículo 25 del Decreto Legislativo 1/20 04, los instrumentos par a la ordenación del territo rio d el Pr incipado de Asturias son los q ue se establecen, con independencia del carácter mera m ente territorial y particular idad de la inclusión d el Plan de Ordenación de los Recursos Nat urales co m o i nstrume nto de p lanificación territorial. 176 La s Directr ices de Ordenació n T er ritorial, conforme di spon e el artíc ulo 28 de la nor ma asturia na, so n el instrumentos expresi vo de los fines y o bjetivos de la política territo rial del Principad o de Asturias, constituyendo el p rincipal ele mento d e planificació n y co ordinación ter ritorial y la base p ara el desarro llo de las actuacione s con inciden cia territor ial que hayan de prod ucirse en la Comunidad Autóno m a. 177 El ar tículo 30 del T ROTUA, di stingue tres ca tegorías d e Directrice s de Or denació n Ter ritorial, atendiendo a su á mbito territorial y su contenido material. 178 Los Progra mas de Actuació n T erritorial co nstituyen el instru m ento p revisto p or la legislació n asturiana para, en desar rollo de las Directrices de Ordenación del T er ritorio , recoger d e forma sistemática las actuaciones con incide ncia en el ter ritorio que vayan a rea lizarse p or los d iversos organismos y e ntidades de la Ad m ini stración del P rincipado d e A sturias (ar tículo 34 del TROTUA). 179 Los P lanes Territoriales Espec iales son un instrumento cuyo objetivo es, para los ca s os en que las Directrices d e Ord enación T err itorial co nsideren nece sario e l estab lecimie nto de precep tos materialmente urbanísticos directamente ap licables, o r esulte necesario para d ar un co ntenido má s detallad o a la ordenación terr itorial (artículo 3 8 del T ROTUA). 180 Se co nsideran Evaluacione s d e Impacto, el co njunto de e studios y aná lisis enca minados a p redecir, valorar y adecuar la posible i ncidencia que una actuación o grupo d e actuaciones haya de tener sobre un ámbito espacial d eter m inado (artículo 42 del T ROT UA). Se distinguen d os cla ses, c uya regulació n está contenida en el artíc ulo 4 3: Evaluaciones d e Impacto Am b iental y Eva luación Prelimi nar d e Im pacto Ambiental (r eferidas a la dete r m inació n de l p osible i mpacto so bre el m edio ambiente nat ural o ed ificado) y Evaluació n de Impacto Estr uctural (re ferida al análisis d e los co stes y b eneficios eco nómicos y sociale s derivados directa e in directamente de la actuación p revis ta, así co mo su incidencia e n el sistema de núcleos de p oblació n inf raestr ucturas, equipa mientos y ser vicios). 181 Es el instru mento d e pla nificación territo rial regional, referid o a la totalidad del territo rio del Principad o de Asturias (artícul o 30 , letra a) del TROTUA). LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 88 Ordenación d el Territorio 182 y Directrices Sectoriales de Ordenación d e l Territor io 183 . En el caso d e Baleares , conforme a su vigente l ey d e ordenación te rritorial, se distinguen tr es ti pos de instrumentos de pla nificación te rritorial: Directrices de Ordenación Territorial 184 , P lanes Territoriales Insu lares 185 y P lanes Di recto re s Sectoriales 186 . Su prede cesora, la Ley 8/1987, de 1 de abril d e Ordenación Territorial de las Ille s Balears, recogía igualmente la figura de las Directrices de Ordena ción Territorial y los Planes Directores Sectoriales, y junto a éstos dos figuras que no son incluida s en el texto vigente, los P lanes Territoriales Parciales o Comarcales y los Planes de Ordenación del Medio Natural. La legislación de Canarias en materia de Ordenación del Territorio, contenida en el Decreto Leg islativo 1/2000, de 13 de mayo, por el que se aprueba el Te x to Refundido de las L e y e s de Ordenación del T erritorio de Canarias y de Espacios Naturales de Can arias, T RLOTENC, en sintonía con la conjunta regulac i ón de ambas materias, en su artículo 14, regula los instrumentos de orde nación de los recursos naturales y del territorio, así a los inst rumentos propiamente territoriales se suman los planes de espacios naturales, además de tener la peculiarid ad de cons iderar como instrumentos de ordenación de los recursos naturales a los instrumentos territoriales 187 . 182 Co m o su pro pio no mbre indi ca, están d estinad as a plan ificar un ter ritorio men or al del P rincipado de Asturias en su conj unto (artícu lo 30, letra b) del TROT UA). 183 El o bjeto de las Direc trices Sector iales de Ordenació n del T erritorio es regular y orienta r la i ncide nci a territorial de las actividades sectoriales en el ámbito d e la totalidad del P rincipado de As turias o en un ámbito más red ucido que se deter mine al efecto (ar tículo 30, letra c) del T ROTUA). 184 Las Directr ices d e Ordenació n T erritorial co nstituye el in st rumento super ior y básico de la o rdenación territorial de las Illes B alears (artículo 5 de la Ley 1 4/2 000 , de 21 de d iciembre, de Or denación del Territor io de las Illes Balear es, LOTB) . 185 Los Planes T erritoriales Ins ulares son el instrume nto de p lanific ación ge neral, en des arrollo de las Directrices de Ordenación Territor ial, de or denación del terr itorio de las islas de Ma llorca, Menor ca, Ibiza y Formentera. Su re gulación se encue ntra en los artíc ulos 8 a 10 de la LOTB. 186 Los Planes Dir ectores Secto rial es son instrume ntos de ordenación especí fica o secto rial cuyo obj eto es regular, en á mbitos materiales d eterminados, el planea miento , la pr oyección, la ejecución y la gestió n de los siste mas ge nerales de i nfraestructuras, equipa mientos, servicios y activid ad es de explotació n de recursos. 187 Así se establece e n el artículo 14 ap artado 1, del citado cuer po normativo: “ Son instrumen tos de orden ación gen eral de los recursos na turales y del territorio: LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 95 Aún sin tener el carácter de instrumento de planeamiento y encontrarse má s próx imo al ámbito urbanístico, destacar las Normas Urb anísticas Regionales 224 que se contempla n en la legislación riojana cu yo objeto es establ ecer para l a totalidad de la Comunidad Autónoma, la normativa de carácter general sob re prot ección y aprovechamiento del suelo, urbanización y e dificación. Estas Normas, se aplican con carácter general en aquellos municipios que carecen d e planeamiento municipal y con carácter complementario en los que sí tienen Plan Genera l Municipal para las cuestiones no regulada s o insuficiente mente desarrolladas por éste. Asimism o, estas normas tienen carácter orientativo para la redacción del planeamiento municipal. Su predece sora, la Ley 19/1998, de 2 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja, establecía además entre los instrumentos de Ordenación del Territorio, el Plan Especial de Prote cción del Medio Amb iente Natural de La Rioj a que fue sustituido en la nueva norma por la Directriz de protección del suelo no urbanizable de La Rioja. L a propia le y vigente, en su Disposición Adicional 4ª .2, declara expresamente la vigencia este inst rumento en tanto no se produzca la aprobación de la Directriz de Protección del Suelo No Ur banizable. La Ordenación del Territorio en l a Comuni dad d e Madrid se establece a t ravés de tres instrumentos: El Plan Regional de Estrategia Territor ial 225 , los Pr ogra ma s Coordinados d e la Ac ción Territorial 226 y los Planes de Ordenación del Medi o Natural y Rural 227 . Como particularida d, y aún sin tener el carácter de instrumento de planificac ión territorial pero por su rel ación con ésta, cabe citar las “Actuac ion es de Interés Regional” que se contemplan en la legislación madrileña. Su función es desarrollar y ejecutar las 224 Se regulan en los artíc ulos 108 a 112 de la LOTUR. 225 El Plan Re gional de Estrategia T err itorial establece los elementos bás icos para la o rganizac ión y estructura del co njunto d el terr itorio de la Comu nidad de Madr id, sus o bjetivos es traté gicos y define el marco de referencia de tod os los de m ás instru m e ntos o planes de o rdenació n del ter ritorio (artículo 14 .2 de la Ley 9/199 5, de 28 de marzo , de Medidas d e Política Territorial, Suelo y Urbanismo, LPT SUM). 226 Los pr ogramas de Coo rdinaci ón de la Acción T erritorial establecerán, en el marco de las determinaciones del P lan Regional de Estrate gia T erritorial, la articulación de las accio nes de las Administraciones p úblicas q ue r equieran la ocupació n o us o del suelo y tengan una r elevante rep ercusión territorial (artículo 14.3 d e la LPTSUM). 227 Los Pla nes de Ordenació n de l Medio Natural y Rural tienen por obj eto la pro tección, conservación y mejora de ám bito s territorial es supramunicipales de m a nifiesto i nterés por su valor y características geográficas, m or fológicas, agr ícolas, ganaderas, forestales, p aisaj ísticas o ecológicas, en d esarrollo de las determinaciones medioa mbientales del Plan Regional d e Estrategia T erritorial (artículo 14 .4 de la LPTSUM) . LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 96 políticas formuladas en el Plan Regional de Estrategia Territorial así como en el resto d e Planes de Ordenación del Territorio. Por “interés regional” se entiend e aquél que, teniendo incidencia en l a totalidad o en gran parte del territorio de l a comuni dad de Madrid, su contenido implica el ejercicio de competencias propias de la comunidad conforme a su Estatuto de Autonomía. Estas a ctuaciones se concretan en Zona s de Interés Re gional y en P roy ectos de Alcance, las primeras son aquellas que estando previstas en el Plan Regional de Estrategia Terri torial por su idoneidad para servir de soporte a operaciones u rbanísticas que tengan por finalidad la ordenación y gestión estratégicas del territorio, el despliegue ordenado, integrado y armónico del desarrollo económico y social de la comunidad, la superación de crisis o de transformac ión de sectores económicos o la corrección de desequilibrios intrarreg ionales e n materia de vivienda, infr aestructuras, dotaciones, equipamientos y s ervicios, estas Zonas de Interés Regional se subdi viden según sean de Actuación Inmedia ta o A ctuación Diferida, responden a la fin alidad de constituir el soporte de operaciones urbanísticas regionales cuy o inicio de ejecución se p rograme en los siguientes cuatros años, o constituir reservas estratégicas de suelo para el desarrollo de operaciones urbanísticas regionales no programadas. Los se gunda s por su parte, los Pro y ectos de Alcance Regional son actuac ion es territoriales que, en desarrollo del Plan Regional de Estrategia Territorial y demás instrumentos de Ordenación del Territorio aplicables o cuando razones de urgencia o excepcional i nterés públi co así lo ex ijan, ordenan y diseñan, con carácter básico y par a su inmediata ejec ución. La Re gión de Murcia , en su reciente Le y 13/2015, de 30 de marzo, de Ordenación Ter ritorial y Urbanística, LOTUM, clasifica los instrumentos de ordenación territorial distinguiendo, a priori dos categ orías: instrumentos ordinarios e i nstrumentos complementarios. Dentro de los primeros, instrumentos ordinarios, se dist ingue n las Directrice s de Ordenación Territorial 228 , Planes de Ordenación Territori al 229 , Pr ogra mas de Actuación Territorial 230 y A ctuaciones de In teré s Regional 231 232 . L a 228 Las Directrices de Ordenaci ón Terr it orial son instru mentos directores que tienen co mo finalidad la regulación de actividades y la coor dinación d e p olíticas urbanísticas y sectoriales con incidenc ia territorial, pudiendo abarca r todo el ám bito regional, un ámbito territo rial d eter m inado o sec tor es específicos de acti vidad (ar tículo 24 de la LOTUM). 229 Los Plane s d e Ordenación Ter ritorial son in strumentos directores y operativos para la regulació n de la política ter ritorial en un á mbito esp acial deter m inado o sector de actividad específica, en desar rollo de las Directrices de Ordenación T erritorial, o de form a a utónoma ( artículo 25 d e la LOTUM ). 230 Los P rogra m as de Actuació n T erritorial son instrumentos d e carácter ejec utivo y de p rogramación a corto p lazo de las p revisiones de los P lanes de Or denació n Territor ial y, en su caso, d e las Dir ectrices d e Ordenación T erritorial, aunque excepcional mente tambié n p odrán ser autóno m o s (ar tículo 2 8 de la LOTUM). LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 97 segunda categoría de instrumentos de ordenac ión ter ritorial, los denominados instrumentos complementarios 233 , está int egrada en esta comunidad por: e l Sistem a Territor ial de Referencia 234 , la Cartografía Regional 235 , los Estudios de Impact o Territor ial 236 y los Estudios d e P aisaje 237 . 231 Debe destacarse su ca rácter excep cional, así lo señala el apartado 2 d el artículo 21 d e la LOT UM, al establecer la clas ificación d e lo s instru m e ntos ord inarios de Ord enación del T er ritorio, al indicar literalmente “ Se es tablecen como in strumentos excepcio nales de o rdenación d el territorio las Actuacio nes de Interés Reg ional ”. 232 Se co nsiderar án Actuaciones de Interés Regional aquellas que hayan d e bene ficiar a la Región e n el ámbito de los servicios públi cos, la economía, la co nservac ión del medio a m bie nte y del patr imonio histórico y la mej ora de la calid ad de v ida y, e n general, las e nca minadas al logro d e los ob jetivos generales de la ord enació n del territorio, y que por su magnitud, importancia o especiale s carac terísticas trascienda el á mbito municipal. El interés regio nal se declar ará po r el Consejo de Gobierno (artículo 31 de la LOTUM). Pu eden ser objeto de declar ación co m o Actuació n de I nterés Regional las siguientes act ividades: - La or denación y gestión de zo nas d el territorio para facilitar el desarr ollo eco nóm ico y so cial d e la Región, mediante ac tuacio nes en materia d e vivienda, activid ades econó micas, infraestructuras, do taciones, eq uipamientos y servic ios y otr as análogas. - La i mplantación territo rial de proyectos de infraestruc turas, do taciones e instalaciones de interés comunitario y alca nce supra municipal. 233 Los instrume ntos co mpleme ntarios de o rdenación d el territorio tienen p or finalidad evaluar los efecto s econó m icos, sociale s y medioa mbientales d erivados de la ap robació n de los instrumentos d e ordenación del terr itorio, de o rdenación d el litoral y d e planea miento ur banístico, de tal for ma que se puedan generar conclusiones y pre visiones útiles par a la p lanificació n, o b ien facilitar i nfor mación para la red acción d e los mismos. T ienen carácte r d e instrumentos co mplementario s co njuntame nte par a la o rdenación territorial, del litoral y el planea miento urbanístico (artículo 21 de la LOT UM). 234 A los e fectos de d isponer de la información suficiente para for mular lo s instr umentos de ordenación territorial y de orientar la to ma de deci siones so bre polít ica territorial, la Consejer ía comp ete nte en Ordenación d el T erritorio procederá a la elaborac ión y ac tualización p ermane nte del S iste ma T err itorial de Referencia de la Re gión de Murcia. Este confor mará la b ase de datos para la elaboración de la planificación territorial y urbanística y la for mulación de las diferentes políticas sectoriale s co n incidencia territorial ( artículo 37.1 de la LOTUM). El Siste ma T erritorial de Referencia co ntendrá infor m aci ón y análi sis sob re las varia bles que e n su conjunto con figuran la organizació n territorial d e la Región, sobre sus tendencias y so bre lo s planes que las regulen (artíc ulo 37.2 de la LOTUM). 235 Además de establecer la Cartografía o ficial de la Regió n d e Murcia, se prevé estab lecer un Re gistro Regional de Carto grafía y d esarrollar un P lan Carto gr áfi co Region al y los P rogramas de Producción Cartográfica q ue proced an. 236 El Estudio de Impacto Territorial es un docu mento técnico co m ple mentario de los instrumentos d e ordenación terr itorial y de los d e planea m ie nto para lo s que así se prevea en esta le y. El Estudio de I mpacto T erritorial comprenderá lo s est udio s y análisi s p ara pr edecir, valor ar y corr egir e l posible i mpacto sobre la estructura ter ritorial y los im pacto s sectoriales so bre: LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 98 En el caso de la Comunidad Foral de Navarra , los inst rumentos de ordena ción territorial pr evistos en su vigente m arco normativo, son: Estrategia Territorial de Navarra 238 , Planes de O rdenación Territorial 239 , Planes Directores de Acc ió n Territor ial 240 y Planes 241 y Proyectos Sectoriales de Incidencia Supram unicipal 242 . a) La pob lación y su situación socioeconó mica. b) El medio ambiente y los recursos naturale s. c) El siste m a de n úcleos de po blación y localizació n de acti vidades econó micas. d) Las infraestr ucturas, dotacio nes, equipa mientos y servicio s. e) El p atrim onio c ultural. El E studio de I mpacto T err itorial, cuando sea exigible, debe for m ularse co ordinada mente con e l instrumento a que se re fiera e inte grado en el mismo (artículo 43 de la LOTUM). 237 Los est udios de p aisaje, en coherencia con lo estab lecido en el Con venio Europeo del P aisaje, tendrán por objeto el an álisis y la e valuación del impacto que s obr e el paisaj e podría tener u na actuación, actividad o uso concreto sobr e el territorio , y las medid as a adop tar para su co rrecta inte gración, y deber án realizarse en aquellos supuestos que así se p revean e xpresamente en la no rmativa d e los instrumentos d e ordenació n territorial y urbanístico s. Dichos estudios formarán p arte inseparab le del proyecto o instr umento que co rresponda (artículo 45 de la LOTUM). 238 La E strategia T err itorial de Navarra es un i nstrumento d e planif icació n estraté gica del territo rio de la Comunidad For al. Co mprend e el co njunto de criterio s, d irectrices y guías de act uación sobre la ordenación física del territorio, sus r ecursos nat urales, s us grandes infraestr ucturas, el desar rollo espacial y urbano, las act ividades ec onó m icas, re sidenciale s, los grandes eq uipamientos y la pr otección del patri m onio cultural ( artículo 3 1.1 d e la Ley Foral 3 5/200 2, LOTUNA). 239 Los Planes de Ordenació n T erritorial tienen p or o bjeto la o rdenación d el territor io de áre as o zona s de Navarra de ám bito s upra municipal (ar tículo 34.1 de la LOTUNA). 240 Los P lanes Direc tores de Acción T erritor ial tienen por objeto la co ncreción, coordinación y programación de las ac tuaci ones sectoriales en el territorio d erivadas de un Plan d e Or d enación Territor ial. Dichas actuaciones sector iales se co rresponden con el d esarrollo d e grandes ár eas residenciales o de actividad económica, lo s equipamientos y servicios de carácter supra municipal, el sistema d e transpor tes y co mun icac iones, y el r esto de in fraestructuras territoriales tales co mo las de abasteci m iento y saneamiento , trata miento y eliminación d e residuos, hidr áulicas, de tel ecomunicación, energéticas o cualesq uiera otr as análogas. Los P lanes Directo res d e Acción T erritorial podrán estable cer reservas de suelo con d estino a las previsiones que definan con l a finalidad d e preservar d ichos suelos de acciones que pue dan dificultar o impedir su desarrollo, y, asi m is mo, p ara adq uirir tales suelos con antelación a su urbanización o construcción. T ales d eter m inacio nes vinculará n al planea miento del ente o e ntes loca les a los que afecte. El Gobierno de Navarra podrá prom over, en su ca so, la modificación del planea miento urbanístico afectado par a adap tarlo a dichas previsiones (artículo 38 .1 y 2 de l a LOTUNA). 241 Los Planes Sectoriales d e I ncidencia Supra m unicipal tienen por objeto actuaciones res idenciales, d e actividad eco nómica o el des arrollo de planes y p olítica s públicas, c uya incide ncia y e fecto s trascienda, LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 99 Además de los indicados, y atendiendo a lo dispuesto en el apartado 2 de l artículo 28 de la L ey Foral 35/2002, de 20 de diciembre , de O rdenación Territorial y Urbanismo de Navarra, también ti enen la conside ración de instrumentos de orden ación territorial los Planes con Incidencia en la Ordenación d el Territor io , tales como los Planes de Ordenación d e los Recursos Naturales, el Plan Director de Carreteras de Navarra, y otros similares así de clarados expresamente, que se regirán por su legislación específica. Una triple clasificación en relación con los instrumentos de planificación territorial es la prevista en la vigente l egislación reguladora en l a comunidad del País Vasco : Directrices de Ordenación Territorial 243 , Planes Territoriales Parciales 244 y Planes Territor iales Sectoriales 245 . por la m a gnitud, importancia o las e speciales caracterís tica s q ue presente n, d el mun icipio o municipios sobre lo s que se asienten (artíc ulo 42.1 de la Ley LOTUNA). 242 Los Proyectos Sector iales d e Incidencia Supra municipal tie nen p or obj eto la i m p lantación de infraestructuras o instalacione s del siste ma de tran sportes, hidráulicas, de gestión a m b iental, ener géticas, de telecomunicación y cualesq uiera otras análogas, cuya incid encia y e fectos, e n cuanto a la ord enación territorial, trascienda, po r la magnitud, i m porta ncia o las especiales carac terísticas que presenten, al municipio o municipios sobre lo s que se asiente n (artículo 42 .2 de la L OT UNA). 243 Las Directrices de Or denaci ón T erritorial d el P aís Vasco co nstituyen e l m arco general de r eferencia para la formulación de los restantes instrume ntos de ordenación territorial, así co m o d e los planes d e ordenación p revistos en la leg islación sobre régimen del suelo, al q ue en todo caso habrán de ac omodarse los planes, progra mas y acci ones co n i ncidencia en el ter ritorio que puedan desarr ollar las d i ferentes Administraciones Públicas, d e carácter autonómico, foral o local, en el ejercicio de sus respectivas competencias (artículo 4 de la Ley 4 /1990 , d e 31 d e mayo, d e Ord enación del Ter ritorio d el País Vasco, LOTPV) . 244 Los Planes T erritoriales P arciales desarro llan las Directric es de Ordenació n Terr itorial en la s áreas o zonas supra municipales que é stas d elimiten, concretando p ara cada u na de el las los crite rios específico s de or denación que las Directrices estab lezcan (artíc ulo 11 d e la LOTPV). 245 Lo s P lanes co n I ncidencia Ter ritorial que elabo ren los distintos Depar tamentos del Go bierno Vasco tienen el ca rácter d e Planes T erritoriales Secto riales, a f in de g arantizar desde el pr im er m o m e nto la correcta inserción de los Pl anes Ter ritoriales Sectoriale s e n el m arco territor ial d efinido por las Directrices d e Ordenació n y de los Planes T erritor iales Parciale s que, e n su caso, los desarro llen, los distintos órganos de la Administració n, autonó m ica o foral co mpetentes para su elab oració n co nsultaran previa m e nte co n el Dep arta mento de Ur banismo, Vi vienda y Med io Ambiente d el Gobierno Vasco sobre las distintas alternati vas, solucio nes y po sibilidades que la ordenación territor ial vigente ofrezca par a la localización de las obras, actividades o servicios que c o nstitu y an el obj eto d e la planificación territorial, debiendo j ustificarse que la alternativa elegida es co mpatible con la ordenación territor ial vigente (artículos 16 y 17 de la LOTPV) . LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 100 Por últim o, la reciente Ley 5/2014, de 25 d e julio , de Ordenación d el Te rritorio, Urbanismo y Paisaje de l a Comunidad Valenciana , LOTU PV, dist ingue los siguientes instrumentos de planeamiento territorial de ámbito supramunicipal: Estrategia Territor ial de la Co m unitat Valenciana 246 ; Planes de Acción Te rritor ial 247 , clasificados a su vez en Planes de Acción Territorial Sectorial 248 y Planes de Acción Territorial I ntegrados ; Planes Generales Estructurales Mancom unados 249 . La LOTUPV, y pese a que no lo incluye ex presamente como instrumento de ordenac ión territorial, también reco ge lo que denomina “Actuaciones Territoriales Estratégica s ” que tienen por objeto la ordenación, gestión y des arrollo de i ntervenciones territoriales sin gulare s d e relevancia supramunicipal, que así sean decla radas por el Consell, y qu e por su interés general requieran un pro cedimiento de tramitación específico y ac elera do. 246 La Estrate gia T err itorial de la Co munitat Valenciana es e l instru mento marco de la o rdenación del territorio en el ámbito de la C omunitat Vale nciana y tie ne c omo finalidad la consecución d e un territorio integrador en lo social, respetuoso en lo a mbiental y co mpetitivo en lo ec onómico (artículo 15 de la LOTUPV) . 247 Los Plane s de Acción T erritorial son i nstrumentos de or denació n territorial que d esarrollan, en á mbitos territoriales concreto s o en ámbitos secto riales espec ífico s, los objetivos, principio s y criter ios de l a Estrategia T err itorial d e la C omunitat Vale ncia na. Su á mb ito puede comprender, en t odo o en parte, varios tér m inos municipales ( artículo 16.1 de la LOT UPV). 248 Los pla nes de acción terr itorial serán de carácter sectorial o inte grado, en función d e que sus o bjetivos y estrategias estén vinculados a uno o var ios sectores d e la acción pública (artículo 16 .2 de la LOTUP V). 249 Se p osibilita que los munic ipios promuevan estos pla nes generales estructurales manco munados, que abarcan a do s o más tér minos municipale s co mpletos y c uya func ión e s establece r la or dena ció n estructural de vario s municip ios ajustándose a la s previsio nes de la Estrategia T err itorial de la Comunitat Valenciana (ar tículo 18 de la L OT UPV). LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 101 4. SITUACIÓN ACTU AL D E LOS INST RUMENTOS PLAN IFICACIÓN TERRITORIAL EN ESPAÑA: ANÁLISIS DE LOS DIFER ENTES ESC ENARIOS A UTONÓMIC OS Es fundamental pa ra pod er proseguir con el objeto del presente t rabajo, conocer la sit uación real de la planificac ión territorial en España en la a ctualidad. Sin duda alguna, lo anterior reviste una especial complejidad derivada de la necesidad d e recopilar d atos de cada una de las diecisiete Comuni dades Autónomas presentes en nuestro país y del disti nto ritmo e incluso imp ulso e importancia, con que s e viene tratando esta política púb lica por parte de cada una de ellas. Diversos trabajos han abordado la cue stión, a los que se hará referencia en las siguientes lí neas 250 , sin embarg o el carácter dinámi co y el paso de alg unos años desd e los anteriores, hace prudente refor mular y reana lizar la situación presente. Ya en e l año 2005, se destacaba por algunos autores 251 la escasa ac tiv ida d mostrada hasta ese mom ento en nuestro país respecto a l a planificación t erritorial y el no haber constituido una prioridad de las políticas públicas, apuntándose entre otras razones la propia n aturaleza intrínseca de la Ordenación del Territorio que hace necesario un p roceso de cooperación administ rativa nunca fácil de resolve r, ya qu e a los problemas normales de cualquier pr oceso de co operac ión se une en nuestro país la rémora de una cultura en la prá ctica administ rativa y política e n la q ue priman la autonomía y la reivindicación permanente d el territorio competencial, no sólo entre los diferentes niveles admi nistrativos sin o también en el s eno de cada una de las administraciones. Diez años despu és, se puede afirmar que una de las principales carencias de la Ordenación del Territorio sigue siendo la falta de cooperación interadministrativa, no sólo importante sino esencial y fundamental para su desarrollo, continúa desgrac i adamente demas iado arraigada l a visi ón del territorio li mitada al espacio físico competencial, un a visión cerrada y obsoleta. La falta de un deslinde cl aro competencial, incrementa lo anterior y ralentiza la planificac ión t erritorial de sd e el mismo momento de 250 FERI A TORIBI O, J. M., RUBI O T ENOR, M., SANTIAGO RAMOS, J. (20 05) “Los pla nes de ordenación d el territo r io como instrumentos de co operac ión”, B oletín de la A.G.D. Nº 39. Págs. 8 7 -116. HILDEBRAND SCHEID, A. (2006) “La p olítica de Or denación del T err itorio de l as Co munidades Autónomas: Balance crítico y p ropuestas para la mejo ra de su e ficacia”, Re vista de Der echo Urb anístico y Medio Ambiente, nº 23 0/2006. Págs. 79 -139 (I.S.S.N.: 1 139-49 78). BENABENT F. DE CÓRDO BA, M (20 12) “T reinta años de Ord enación del T erritorio en el Estado de las Autonomías”, ca pítulo publicad o en la ob ra co lectiva de CASTAÑER, M (20 12) “El planej am e nt territorial a Catalunya a inici d el segle XXI”, B arcelona, Societa t Catalana d ´Ordenació del Territori. 251 FERI A TORIBI O, J. M., RUBI O T ENOR, M., SANTIAGO RAMOS, J. (20 05) “Los pla nes de ordenación d el territorio …”, op. cit, págs. 1 05 -107. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 102 la formulación del instrumento, lo que se evidenc ia en los larg os períodos de tramitación, décadas en algunos casos, que requieren hasta su aprob ación definitiva. Pero ni siquiera e n este momento finali zan los conflictos competenciales sino que contraria m ente incluso, podría afirmarse que se incrementan toda vez qu e el carácter intersectoria l de la O rdenación del Territorio ha ce que, a menudo, se pres encien eternos conflictos interadministr ativos cu ya co nsecuencia es l a desidia en la aprobación de los instrumentos o en su aplicac ión práctica. En los apartados siguientes se analizan los instrumentos de plani ficación existentes en cada una de las die cisiete Comunidades Autónomas, pormenoriz adamente y distinguiendo entre l as diversas escalas: regional y subregional, asimismo, se incorporan algunos de l os principales instrumen tos que, aún planificadores de otras materias, ti enen relevancia territorial por el carácter sectorial d e las mismas y l a incidencia que tienen en la Ordenación del Territorio conforme a las diferentes normativas autonómicas. Por cuestiones prác ticas y aunque en principio era objeto de incorporac ión en este apartado, la larga li sta de instrumentos existentes y la porm enorización que se ha buscado en su análisis por las cu estiones que en los párrafos si guientes s e indi cará n, se anexa (Anexo II ) como complementario un documento en el que para ca da una de las diecisiete Comunidade s se analizan y d etallan los instrumentos, distinguiendo cua t ro rangos: regional en Ordenación del Territorio, subregional en Ordenación d el Territorio, regional sec tori al y sub regional sectorial. En dicho anex o, se incluyen tanto los inst rumentos vigentes como aqu ellos que por haber sido obj eto de alguno trámite of icial se dispone de documentación, distinguiendo en tal cas o la fase en que se encuentra: AD (aprobación definitiva), AP (aprobación provisional), A I (aprobación inicial), I P (información públi ca) o Avance. Se incorporan también, con la finalidad de tener un grado de conocimiento lo más preciso posible y próx imo a la realidad d e la situ ación actual, incluso aqu ellos que han sido sólo formulados o exist en ac uerdos ofi ciales de comenzar con su proceso de redacción. Con el objetivo de que el esfuerzo y lar go t iempo empleado en la recopilación de datos, unido al hecho de que se entiend e una herramienta útil y p ráctica, no sólo ya por el mero conocimiento de la materia sino incluso para los profesionales que trabajan en la redacción de instrume ntos y que de man era sis temática pueden dispone r de los datos de una determinada Comunidad Autónoma, conocer qué se está haciendo y cómo en una Comunidad Autónoma vecina, cómo se solventa un determinado problema por otras comunidades o simplemente cómo se viene desa rrollando esta mate ria en cualesquiera de las dist intas Comunidade s Autónomas, todo ello tiene como consecuen cia práctica, que es lo que justifica su realización, no sólo facilitar y reducir una complej a y laboriosa búsqueda sino que desde la amplitud y variedad ex istente, al tratarse de una LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 103 competencia autonómica hace qu e exist an diecisiete ámbitos que, aunque con coincidencias, muestran también demasiados aspectos en los qu e n ada o poco tienen en común. Los motivos anteriores llevan a la creación de un a entrada en la que se deta lla el Boletín Oficial en el que se ha publicado cada instrumento para s u más fácil localización en documento oficial. El procedimiento de análisis efectuado ha consisti do en rec abar y analizar los instrumentos englobados por Comunidad Autónoma. Referir que, en algunos casos la información se encuentra f ácilmente disponible con enlaces a los diferentes instrumentos y los d atos de los mismos publicados en las pá ginas webs d e la Consejerías competentes, destacan en este s entido Andalucía, Catal uñ a o Navarra, o las Comunidades de Asturias, Canarias y País V asco, las tres primeras realizan una primera clasificación por categorí as de inst rumentos y a su vez en cada uno de éstos dispo nen de enlace s a través de los que de manera sen cilla se p uede acc eder a toda la do cumentación del instrumento, perfectamente relacionada y fácilmente entendible para el públi co en ge n eral. En los casos de Asturias, C anarias o País Vasc o, tienen publi cados cuadr os síntesis que van siendo a ctualizados y en los que se cont ienen todos los instrumentos, en el caso de Asturias a nivel regional por su carácter uniprovincial, y en el d e Canarias la subdividen atendiendo a cada isla. Por el contrario, en otro s casos, los instrumentos se en cuentran dispersos o ni siquiera aparecen publicados en las webs, en cu y o caso se ha proc edido al análisis de las publicaciones en los dif erentes Boletines Oficiales Autonómicos. En otros casos, como las comunidades d e C astilla -La Mancha o Valen cia, aunqu e se dispon e de datos de la existencia de redacc ión o incluso tramitación de diversos instrumentos no se ha encontrado nin guna publicación oficial no ya de la documentac ión del instrumento sino siquiera de su existencia. En estos casos ha sido fundamental para siquiera constatar d atos acudir a u na publicación de la S ecretaría G eneral pa ra el T erritorio y la Biodiversidad, Minist erio de Medio Ambiente de fecha 1 de marz o de 2008 titulada “Listado de instrumentos de Ordenación Territorial” 252 y que en los últim os casos ha servido como punto de partid a, con las precauc ion es debidas por el largo período de tiempo transcurrido. Al hilo de lo anterior, señalar que precisamente estos cuadros que en su día se publicaron, ll egando incl uso a tener varias actuali zación, la última como se ha indicado, de fecha 01 de marzo de 2008, resultaban espe cialmente úti les por la gran importancia que repre s entaban para la unificación de los instrumentos. Este motivo ha servido para, 252 Disponible en http:/ /www.ma grama.gob.es/es/desar ro llo -rural/planes -y-estrategias/ informacion - territorial/0 9047122800d 25 0b_tcm7-25287 .pdf . Consultado 3 0/10/2015. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 104 como se indicaba en líneas atrás, pa rtiendo en ocasiones de lo allí recogido, y siguiendo en lo esencial su esquema de entradas, actualizar y r eformular el mismo a fecha 30 de septiembre de 2016. También se ha empleado como elemento base, y al que ex presamente se hará referenc i a en otro ap artado para r ealizar la comparativa de lo acaecido en est os últimos años, la únic a publi cación oficial junto con la anterior exist ente en materia d e instrumentos de planificación territorial, la realizada por el Minist erio de Medio Ambiente en el año 200 7 denominada “ Sit uación de la Ordenación del T erritorio en España. Estado a 30-06-2007 ”, dos mapas (a escala regional y subregional) en los que se contienen todos los instrumentos existentes en el contexto español 253 . En el presente apartado y sin perjuicio, como se indicaba de su concreción en el Anexo II con todos los detalles señalados, se analizan los vigentes instrumentos de planificación territorial en las diecisiete comunidades españolas. A efectos prácticos realiza una primera clasificación por grupos atendiendo al grado de desarrollo de la planificación territorial y se distingue : comunidades que han culminado sus iniciale s expectativas en planificación territorial, comunida des en fase avanzado o mu y avanz ada en su planificación te rritorial, comunidades a un ritmo medio, comunidades con men or 253 Como refere ntes, los trabaj os elabo rados entre lo s años 2006 y 20 08 po r la entonces Secr etaría General de T erritor io y Biodiversidad q ue, ad scrita al Mini sterio d e Medio Ambiente, elab oró una Base de Datos de Instrumentos d e Ordenació n d el Territorio precisamente con el objetivo que aquí nos pro ponemos de “ posibilitar u na visión ho mogénea, sistemática y co mparab le de la plan ificación territori al en España ”. Entre lo s docu m e ntos que se elabo raron se mostraban d os documentos carto gráficos “ situació n de la Ordenació n del Territor io en Espa ña. In strumentos de rango regiona l ” y “ situación de la Orden ación d el Territorio en España. Instrumentos de rango sub regional ”, ambos con última fech a de actualización 30/06 /2007, junto a unos cuad ros que bajo la denom inaci ón “ In strumentos de Ordena ción Territorial ” (cuya última actual ización ta mbién se re m onta al 0 1/03/2 008), englobaban el co njunto de instr umentos de planificación territorial apro bados por todas las comunidades esp añolas. Además, estos cua dros que como se indica seguían el orden de la corr espondiente Co munidad Autónoma, incluía n en d iferentes apar tados los instrumento s de p lanificación territor ial y sectorial, distinguie ndo entre lo s de r an go regio nal y subregional. Es difícil te ner una visión co njunta del estado de la planificació n terr itorial e n Espa ña, precisamente el carácter independiente co n q ue se desarrolla por cad a Comunidad Autónoma lle va a que en la prác tica para tener una visión general se deba acudir a múltiples m a rcos nor mativos e infi nidad de instr umentos a los que ni siquiera en tod os lo s casos es fácil acceder, de ahí que las herramientas indicadas p resentaran una e xcelente o portunidad de aunar y homogeneizar el estado de la situación de la planific ació n territo rial en España desde u na visión de conjunto. Sobre estas p remisas y f undamentalmente desde el entendi miento de la o peratividad y necesidad de tener como p unto de partida el escenario co mún, e n el Anexo I I, se sigue el propio esquema que en su día empleará el Ministerio de Medio Ambiente e n la elabo ración d e lo s referido s cuadro s, que actualiza la situación que a fec ha de 30 de septiembre de 2 016, presenta la p lanificación territorial en E spaña. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 207 3. LA GESTI ÓN DE LA PLA NIFICACIÓN TERR ITORIAL EN LAS COM UNIDADES A UTÓNOMA S ESPAÑ OLAS En las siguientes líneas s e persigue ev aluar el grado de desarrollo o implantación que cada uno de los mecanismos de que necesariamente de be dotarse la g estión de la planificación territorial conforme al esquema indicado en el apartado a nterior, viene teniendo lugar en las diferentes Comunidades Autónomas españolas. 3.1. Integración de la Ordenación d el Territorio en la estructura administrativa de los gobiernos autonómicos Como se indicaba en el apartado anterior y como punto de partida es importante conocer el protagonismo que desde los distin tos gobiernos regionales s e viene dando a la Ordenación del Terri torio. Un indicador en e ste sentido viene constituido por la propia organización administrativa en la que se inserta. L os datos de este apartado deben ser tratados con la cautela debida pues las estructuras administrativas son fuertemente dinámicas y cambiantes, por lo que aún a riesgo de quedar obsoletas casi desde el mismo mom ento de la t erminación del pres ente apartado, se entienden necesarias para, al menos, poder extraer unas conclusiones generales sobre el devenir y la situación actual de l a cuestión. En Andalucía la compe tencia en Ordenación del Terr itorio se encuentra en la actualidad encomendada a la Consejería de Medio Ambiente y Or denación del Territorio, y en su sen o a la Secretar ia Gen eral de Ordenación del Terr itorio y Sostenibilidad Urbana, que ostenta el rango de Viceconsejería. Además entre los órganos colegiados que integran esta Consejería destacar el Consejo Andaluz de Ordenación del Territorio y U rbanismo, las Comisiones T erritoriales de Ordenación del Territorio y Urbanismo y la C omisión de Participación en la Ordenación y G estión del Litora l. Junto a la competencia en ordenación del Territorio, también s e atribu ye a la Consejería de Med io Am biente y Ordenación del Territorio, las competencias relativas a medio ambiente, agua , lit oral y u rbanismo. En el caso de A ragón , es el Departamento de Vertebración del Ter ritorio, Movilidad y Vivienda el competente en materia de Ordenación d el Territorio, además en este Departamento s e aúnan otras c ompetencias tales como transport es, urbanismo, carreteras, vivienda y rehabilitación, seguridad v ial y turismo. El Dep artamento está integrado por cinco Direcciones Generales (Ordenación d el Territorio, Urbanismo, LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 208 Vivienda y Rehabilitación, Movilidad e Infraestructuras y Turismo). P or su parte, Aragón cu enta con el Consejo de Ordenación del Territorio de Ara gón, ór gano colegiado de tipo representativo y consultivo d ispuesto para la coo rdinación de los intereses territoriales, públi cos y priva dos, que conflu ye n en el t erritorio de la Comunidad Autónoma y que se adscr ib e, sin dependencia jerárquica al de Políti ca Territorial e Interior, competente en materia de Ordenación del Te rritorio. Asturias adscribe la Ordenación del Territorio a la Consejería de Infraestructuras, Ordenación del Territorio y Medio Ambiente , estructurada en una Secretaría General Técnica y cuatro Direcciones Generales (Infraestructuras y Transportes, Ordenación territorial y Urbanismo, Calidad Ambiental y Prevención y Control Ambiental). Ad emás entr e los órganos de asesoramiento y apo yo, destacar la Comisión Cartográ fica d el Principado de Asturias o el Obse rvatorio de la Sostenibilidad en el Principado de Asturias. En la actualidad, la Con sejería de Infraestructuras, Ordenación del Territorio y Medio Ambiente, tiene además asi gnada s l as co mpetencias autonómicas en materia de infraestructuras via rias y portuarias, transportes, urbanismo y medio a mbiente. El Gobierno de las Islas Baleares encomienda la competencia en O rdenación del Territorio a la Consejería de Territorio, En ergía y Movili dad, int egrada por una Secretaria General y cinco Direcciones Generales, la Dir ección Gen eral d e Ord enación del Territorio y cuatro más destinad as a P uertos y Ae ropuertos, Transportes, Arquitectura y Viviend a y Energía y C ambio Climático. L a Direcció n General de Ordenación del Territorio se subdivide a su vez en tres Servicios: Servicio de Ordenación del Territori o y Servicio de Urbani smo, Servicio de Costas y Litoral y Servicio de Estudios Territoriales. La s competencias de la Comuni dad Autónoma de Baleares relativas puertos y aeropuertos, transportes, arquitec tura y vivienda así como energía también son atribuidas a la Conseje ría de Territorio, Energía y Movilidad. El Gobierno de Canaria s cuenta entre su estructura or gánica con la Consejería de Política Territorial, Sostenibili dad y Seguridad . L a estructura d e esta Consejería se subdivide en dos Viceconsejería, Medio Ambiente y P olítica Territorial, u na S ecretaria General técnica de P olítica T erritorial, Sostenibilidad y Seg u ridad y la Agencia de Protección del Medio Urbano y Natural. La Dirección G eneral de Ordenación del territorio se integra en la Viceconsejería d e Política Territorial. Ad emás cuenta con la LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 209 Comisión de Ordena ción del Territorio y Medi o Ambiente de Canarias, órga no de deliberac ión, consulta y decisión de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias en materia de ordenación del territorio y medio ambiente adscrito a la Consejería de Obra s Públicas, Transp ortes y Política Territorial. La comunidad de Canarias atribu y e a la C onsejería de Política Territorial Sostenibilidad y Seguri dad junto a la ord enación del territorio, el ejercicio de las competencias en materia de sostenibilidad, medio ambiente y seguridad y emergencias. En el organigrama del Gobierno de Cantabria , la Ordenación del Terr itorio se incardina a la Consejería de Universidades e Investigación, Medio Ambiente y Política Social, integrada por una Secretaria G eneral y s eis Direcciones Generales, ent re ellas la Direcc ión General de O rdenación del Territorio y Evaluación Ambiental Urbanística. En su organigrama se i ntegran la Comisión Reg ional de Ordenación d el Territorio y Urbanismo, órgano cons ultivo y de gestión en las materias de territorio y urban ismo en el ámbito de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria, y el Consejo de Ord enación d el Territorio y Urbanismo, ór gano consultivo y de la pa rticipación social en las referidas materias. La s competencias autonomías en medio ambiente, urbanismo, igualdad, política social, universidad e investigación, también se ejerce n junt o a la ordenación del territorio por la actual C onsejería de Universidades e I nv estigación, Medio Ambiente y Política Social del gobierno cá ntabro. Castilla-La M ancha a tribuy e la comp etencia en materia de Ordenación del Territorio a la Consejería de Fomento, Consejería a la que conforme al organigrama vigente también le compete promover y ejecutar las c ompetencias de dicho Gobierno Regional en materia de carreteras, obr as hidráuli cas, recursos hídricos, coordinación hidrológica , tr ansportes, ur banismo, vivi enda, suelo y l a sociedad d e la información y telecomunicac ión. Esta Consejería se estru ctura en un Gabinete de Consejería d e Fomento, la Secretaria General de Fomento y cuatro Direc ciones Generales, entre ellas la destinada a Planificaci ón Territorial y Sostenibilidad. Como órgano asesor en materia de ordenación territorial en esta Comuni dad, a nivel regional, se institu ye la Comisión Regional de Ordenación del Terr itorio y a nivel provincial, como su p ropio nombre indica l as Comisiones Provinciales de Ordenación del Territorio y Ur banis mo. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 210 En la Comuni dad de Castilla-León , su Gobierno adscribe la competencia en Ordenación del Territorio a la Consejería de Presidenc ia , así de las cuatro Viceconsejerías que la int eg ran en la actualidad, destaca la Vi ceconsejería de Ordenación del T erritorio y R elaciones Institucionales, bajo cu ya dependencia orgánica se inclu y e la Dirección de Ordenación del Territorio y Administració n Local. Castilla- Le ón cuenta además, con las Comisiones Territoriales de Medio Ambiente y Urbanismo, de ámbito provincial y el C onsejo de Medio Ambiente, Urbanismo y Ordenación del Territorio de Castill a- Le ón a nive l regional. Ambos ór ga nos ejercen sus fu nciones integrados en la Consejería de Foment o y Medio Ambiente, conforme a al Decreto 24/2013, de 27 de junio, por e l que s e reg ul an sus funciones, composición y funcionamiento. La s competencias relativas a función pública, administración local, juegos y apuestas, política de acción ex terior y justicia, también son encomendada s en el organigrama g ubernativo actual del g obierno de Castilla- L eón a la Consejería de Presidencia. En el caso de Cataluñ a , en el actual organigrama de la Generalitat se incl uye e l Departa m ento de Territorio y Sostenibilidad , integrado entre otros, por la Dir ección General de Ordenación del Territorio y Urbanismo, a la que se adscribe la Subdirección ge n eral de Planificación Territorial y Paisaje, y la Secre taria General de Territo rio y Sostenibilidad. El superior órgano consulti vo en materia de o rdenación territorial en Cataluña, adscrito a es te Departamento, es la Comisión de Polí tica Territorial y Urbanismo de Cataluñ a. Además, y como entidades autónomas adscritas al Departa m ento de Territorio y Sostenibilidad, se encuentran el Instituto para el Desarrollo de las Comarcas del Eb ro y el Instituto para el Desarrollo y la Promoción de L´A lt Pirineu i Aran. La comunidad catalana a tribuye al Departamento de Territorio y Sostenibilidad otras competencias y funciones además d e la relativa a la planificación territorial, entre las que se encuentran urbanismo, obras pú blicas e infr aestructura, carreteras, ferrocarriles, puertos y aeropuertos tr ansportes, pl anificac ión y calidad ambiental, a gua, residuos o servicios meteorológ icos. El Gobierno de Extremadura tiene encomendada la política territorial de esta comunidad a la Consejería de Fomento, Vivienda, Ordenación del Territorio y Turismo . El or ga ni gra ma de dich a Consejería se integra por u na Secretaria General y cuatro Direcc ion es G enerales, entre éstas la Dirección General de Transportes, O rdenac ión del Territorio y Urbanismo que se subdivide a su vez en diversos Servicios, entre los que se LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 211 destaca el Servicio de Ordenación del Te rritorio. Adscrita a la Direc ción Genera l de Urbanismo y Ordenación del Territorio se encuentra la C omisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio de Ex tremadura , órgano colegiado con funciones de asesoramie nto en m ateria de orde nación territorial. Además, a la C onsejería de Fomento, Vivienda, Ordenac ión del Territ orio y Turismo de Extremadura también se le atribuy e el ejercicio de las competencias autonómicas en materia de infraestruc turas, carreteras y obra hidráulicas, urbanismo, arquitectura y vivienda o turismo. La Xunta de Galic ia tiene en su estructura la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territori o que inte gra da, además de por una Secretaria G eneral Técnica por la Secretaría Gen eral de Ordenación del Territorio y Urbanismo y la Se cretaria General de Calidad y Ev aluación Ambiental. Co mo organismo autónomo adscrito a la Consejería de Medio Ambiente se encuentra el Instituto de Estudios del Territorio al que se le atribu y e, entre otras, las funciones de investigación, análisis, estudio y difusión sobre ordenación del territorio y urba nismo. También le c ompete a la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio del gobierno gallero, el ejercicio d e las funciones r elativas a medio ambiente, urbanismo y conservación de la natura l eza. El organigrama or ganizativo de La Rioja se estructura en la actualidad en ocho Consejerías, estando atribuida la competencia de esta C omunidad en Or denación del Territorio a la Conseje ría de Fomento y Política T erritorial. Las competencias en materia de política te rritorial se organizan en t res grandes bloques: Ordenación del Territorio, Minas y Cartografía y Sist emas de I nformación Geográfica, coincidentes con las competencias atribu idas a esta Consejería. En el or ganigra ma interno de esta Consejería se inclu y e el Servicio de Ordenación del Territorio, al que se adscribe el Área de Planificación, con la Sección de Sist emas de Información Geográfica y Cartografía . Adem ás La Rioja cuenta con la Comisión de Ordenación d el Territorio y Urbanismo de La Rioja, C OTUR, ór gano colegiado adscrito a la Dirección General de Urbanismo y Vivienda. En la estructura or ga ni zativa de la Comuni dad de Madrid se incluye la Consejería de Medio Am biente, Administración Local y Ordenación del T erritorio , ésta se estructura a su vez en la Viceconsejería de Me dio Ambiente, Admini strac ión Local y Ordenación del Territori o, a la que se adscriben cuatro Dir ecciones Gene rales: Medio LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 212 Ambiente, A gric ultura y Ganadería, Administración L oc al y Urb anismo, así como una Secretaría General T écnica. Dentro d e la Dir ección General d e U rbanismo, se inclu ye la Subdirección General de Planificac ión Regional, integrada por el Área de Planificación Sectorial y el Área de Planificación Territorial. Conforme al or ganigrama gubernativo actual a la Consejería d e Medio Ambiente, Admini stración L ocal y Ordenación del Territorio de la C omunidad de Madrid, también se le asignan las competen cias en materia de me dio ambiente, evaluac ión ambiental, agricultura, ga n adería , desarrollo rural, administración local, urbanismo y suelo. La Re gión d e Murcia en la a ctualidad en comienda su competencia en Ordenación del Territorio a la Consejería de Fomento e Infraestructuras , entre cu y os órganos directivos se inclu y e la Dirección General de Ordenación del Territorio, Arquitectura y Vivienda. Esta Dirección General se subdivide en dos Subdirecciones, la Subdirección General de Ordenación del Territorio y la Subdirección General de Vivienda. En materia territorial resaltar tambi én la ex istencia de la Comisión de Coordinación de Política Territorial, órgano cons ultivo y el Consejo Ases or de Política Territorial, órgano col egiado, ambos ads critos a la Consejería de Fomento e Infraestructuras. Comparten Consejería e n la Región de Murcia, con la ordenación territorial, las competencias r elativas a arquitectura y vivi enda, carreteras, transportes, costas y puertos. Navarra conforme a su estructura organizativa vige nte integra la competencia en Ordenación del Territorio en el Departamento de Desarrollo R ural, Medio Ambiente y Administración Local, compuesto por la Secretaria General Técnica y tres Direcciones Generales: Desa rrollo R ural, Agricultura y Ganadería, Administración Loca l y Medio Ambiente y O rdenación del Territorio. Ad emás, entre los órganos de participación y consulta de esta C omunidad Autónoma destacar la C omisión de Ordenación del Territorio de Nava rra y el Consejo Social de Política Territorial. Al Departamento de Desarrollo Rural, M edio Ambiente y Admini stración Local también le compete el ejercicio de las si guientes mate rias: agricultura; ganadería; alimentación, de s arrollo rural, sost enible y p articipativo; administración local; medio ambiente; rec ursos hídric os y urbanismo. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 213 En la estructura or gánica del Gobierno de País Vas co se inclu y e el Departa m ento de Medio Ambiente y P olítica Territorial al que le compete las funciones en materia d e Ord enación del Territorio y del lito ral, medio ambiente, aguas, canales y regadío, ordenación de los re cursos naturales y conserva ción de la natur aleza, suelo y urbanismo, ferrocarriles, red vi aria, t ransportes, helipuertos y aeropuert os, puertos y asuntos marítimos. De sus tres Viceconsejerías, destacar la Vicec onsejería d e Administración y Planifi cación T erritorial integrada por la Dirección de S ervicio y la Direcc ión d e Planificación Territorial y Urbanismo. Como órgano superior consultivo y de coordinación de la Admini stración del País Vasco, en el área de actuación de Ordenación del Territorio, del litoral y u rbanismo se encuentra la Comisión de Ordenación del Territorio del País Vasco, COTPV. La C onsejería de Vivienda, Obras Públi cas y Vertebración Territorial es la que conforme al organigrama actual de la Generalitat en la Comunidad Valenciana , tiene atribuida la competencia en materia de Ordenación del Territorio, además de entre otras, las relativas a a ctividades náuticas, arquitectura, c arreteras, costas, aeropuertos, puertos, transportes y vivienda. S u or ganigrama interno lo integran una S ecretaria de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del T erritorio, a la que se adscriben las Direcciones Generales de Vivienda, R ehabilitación y Re generación Urb ana, Ob ras Públi cas, Transporte y Movilidad y Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje. Por último indicar que se incluy e como Anexo III, una tabla en la que se sintetizan los datos anteriores, siguiendo idéntico criterio al aquí emplea do. 3.2. La cooperación, coordinación y concertac i ón interadm inistrativa El éxit o o fra caso d e un instrumento de planific ación territorial vendrá en gran medida determinado por el grado de voluntad de los diferentes estratos ad ministrativos con competencias en su consec ución, incluso ent re los diferentes depa rtamentos en el seno de un mi smo nivel de d ecisión. Pero alcanzar este grado de v oluntad pasa necesariamente por coo perar y coordinar las dif erentes actuaciones, conocer qué actuac ión vien e ejecutando o se tiene prevista ejecutar en otros niv eles administrativos, incluso dentro de un mis mo nivel entre los dif erentes órganos a la que se les asi gna n las distintas competencias. E s preciso un inte rcambio de información que facilite en ti empo real articular políticas c onjuntas y en aras de fi nalidades comunes. Lo anterior podría incluso entenderse como una utopía, los diferentes niveles administrativos guardan con rece lo sus propias polí ticas, motivado por cue sti ones políticas pero tambi én por e l rece lo a entender las co mpetencias asignadas como las predominantes en detrimento de las restantes, que a menudo y erróneamente ti enden a entenderse sub sidiarias de aquellas que se ostenta n. J unto a la coope ración y l a coordinación, la concertación LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 214 interadministrativa tiene un papel revelador como mecanismo para asegurar una correcta valoración y ponderación de los diferentes intereses públicos presentes en la Ordenación del Territorio lo que nece sariamente t iene lug ar mediant e la participación de las diferentes Administrac iones en los instrumentos territoriales. 3.2.1. La coordin ación, cooperación y organización en la comunidad de Andalucía Andalucía a nivel normativo, la LOTA dedica su Título II , b ajo la rú brica “ De la coordinación, cooperación y organización ”, a reg ular esta cuestión. Es general en sus determinac iones y no concreta mecanismos precisos capaces de garantizar y dotarlo de efec tividad. A nivel gene ral, la normativa andaluza se limita a derivar a los órga nos competentes en Ordenación del Territorio, la función de coordinación entr e la Junta de Andalucía y la Administ ración G eneral del Estado y las C orporaciones Locales para lo que “ propondrán o adoptar an las medidas nece sarias ”. En el ámbito de la elaboración de los instrumentos, es a los acuerdos de formulación de los planes a los que remite la obligac ión de establecer los mecanismos precisos tendentes a asegurar la participac ión de las entidades locales, indicando que “ contend rán las disposiciones necesarias para garantizar la participación de las C orporaciones L ocales en la elaboración y modificación de los mismos ”. Por su parte y a nivel p articular, merece especial mención los informes qu e sobre la coherencia de determi nadas actividades de pla nificación 351 , para el caso d e 351 Las actividades de planificació n conte m plad as e n el Anex o de la Ley de Ordenación del Territor io de Andalucía son las q ue a co ntinuación se relacio nan: “Actividades d e plan ificación e in tervención singular en el ámbito de la Comu nidad Autónoma I. Activida des de plan ificación. 1. Pla nificación de ámb ito regional y subregio nal de la red de carreteras. 2. Pla nificación de la red de carreteras de interés gen eral del Estad o. 3. Pla nificación d e la red ferroviaria. 4. Pla nificación de ámb ito regional y subregio nal del transpo rte público . 5. Planificación regional de ce ntros de transporte de mercancías y d e centros de actividad es lo gísticas del transpo rte. 6. Pla nificación regiona l d e los puertos de co mpeten cia de la Comunida d Autónoma. 7. Pla nificación de puerto s de interés general d el Estado. 8. Pla nificación de aerop uertos. 9. Pla nificación hid rológica. 10. P lanificación reg ional y subregiona l de infraestructuras de aduc ción y depuración d e agu as. 11. P lanificación de infraestructu ras y equ ipamientos pa ra la gestión de los residuos. 12. P lanes de desarrollo y programas op erativos pa ra un ámbito territorial. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 215 competencias de la Admini stración General del Estado y que la propia ley enumera en su Anexo se deben emiti r con la finalidad de valorar su incidencia sob re l a Ordenación del Territorio. Estos informes que tienen carácter preceptivo, establecen la obli ga ción de emitir infor me del órgano compete nte e n Ordenación del Terr itorio de la Junta de Andalucía con carácter p revio a la aprobación de la actuación y que d eberá ve rsar sobre la coherenc i a de la actividad de plani ficación con la política de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma. Pese al ca rácter preceptivo del infor me, el prece pto indica qu e se emitirá en un plazo d e do s meses y para el caso d e no haberse pronunciado en dicho plazo, se considera rá que tiene caráct er favorable. En caso de discrepancias, se constituirán Comisiones Mixtas de Conc ertación qu e propondrán convenios o fórmulas de re solución de las mismas. Existe además un segundo supuesto previsto para el caso de actuaciones de intervención sin gular y que se efectúen en ausencia de plan o que no s e contenga en los mismos, que tendrá los efectos d e Ac tuación con Incidencia en la Ordenación del Territor io debi éndose s ometer a informe d el órgano competente de Or denación del 13. P lanes de ordenació n de recursos naturales. 14. Plan Gen eral del Turismo y Ma rcos Estratégico s pa ra la Ord enación d e los Rec ursos y las Actividad es Turísticas. 15. P lanificación de infraestructu ras energética s. 15. b is Planificación reg ional o supramun icipal en materia de vivie nda. 16. Otra s actividad es d e planificación qu e se refieran a las materias que se rela cionan en el anex o II. II. Activid ades de intervenció n singular. 1. Nueva s carreteras, modifica ción d e la clasificación o categoría de la s carreteras. 2. Nueva s líneas ferroviarias, a mpliació n, cierre o reducc ión de las existentes. 3. Centros d e transporte d e mercancías y ce ntros de a ctividades logísticas d el transporte. 4. Nuevo s puertos y a eropuertos o ca mbio de su fun cionalidad. 5. Embalses destinado s a abastecimiento d e a gua a p oblac ion es o para regadíos co n un a capacidad superior a 1 5 hm³. 6. In fraestructuras supramu nicipales de a ducción y dep uración de agu as. 7. In fraestructuras y eq uipamiento a mbiental para el tratamiento de residuos. 8. Alteració n de límites de término s muni cip ales. 9. Creació n de Área s Metropolitanas. 10. Tran sformación en regadío de zonas co n superficie igual o sup erior a 500 Ha s. 11. Delimita ción de zon as para el establecimiento de ayudas a emp resas. 12. Lo calización de equipamientos o servicios su pramu nicipales referida a las sigu ientes materias: - Educa ción: Centros de en señanza secun daria posob ligatoria. - Sanid ad: Áreas sanita rias, hospitales y centros de esp ecialidad es. - Servicios Sociales: Centros de servicios sociales comunitarios y centros de ser vicios socia les especializado s. 13. Localización de grandes superficies co merciales, tu rística s e ind ustriales no previstas exp resamente en el Pla neamien to urbanístico general. 14. Actuacio nes residencia les de interés sup ramunicip al con destino prefere nte a viviendas protegid as. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 216 Territorio, que deberá emi tirse en idéntico plazo de dos meses y versará sobre la cohere ncia territorial de l a actuación pudiendo señ alar, en su caso, medidas correc toras, preventivas o compensatorias a adoptar. En caso de discrepancias respecto al contenido del informe, serán resueltas por el Consejo de Gobierno y si las discrepancias versarán sobre las actu aciones de la Administración del Estado se resolverán mediante Comisiones Mixtas de Conce rtación a través de convenios o fórmulas de resolución de las mismas. Asimismo se prevé como medio de coordinación, el Sistem a de Infor mación Territor ial que inte grará los datos e informaciones nece s arios para el desarrollo y la aplicación de la polí tica territorial de And alucía. Este Sist ema de I nformación Territorial, señala la le y, contendrá un In ventario de Ordenación del Territorio , en el que fig uraran los planes y actuaciones previstos. Como órg anos consultivos, la le y andaluza prevé: la Comi sión de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Andalucía y las Comisiones Provinciales de Ordenación del Territorio y Urbanismo 352 . La Co m isión de Ordenación del T erritor io y Urbanismo d e Andalu cía , órgano superior cons ultivo en materia de Ordenación del Territorio, al que se l e encomienda informar con carácter previo a su aprobación, los Planes de Ordenación del Territorio, así como sus revisiones y modificaciones. Por su parte, las Co misiones Provinciales d e Ordenac ión del Territor io y Ur banismo , que como su propio nombre indica tienen c arácter provincial, tienen encom endado informar con carácter pr evio a su aprobación, los Planes de Ordenación del territorio de ámbito subregional, sus revisiones y modificac iones. Por su parte, la coordinación interadministrativa en la fase d e elaboración de los instrumentos de planificación territorial, la le gislación and aluz a hace una somera remisión a la cuestión disting uiendo e ntre e l Plan de Orde nación del Territorio de Andalucía y los Planes de ámbito subregional. En la elabora ción del Plan de Ordenac ión del Territorio de Andalucía, conforme dispone el artículo 8 de la LOTA, se señal a que s erá el acuerdo de formulación el que establecerá los objetivos generales que habrán de orientar su r edacción, la composición y funciones de la Co misión d e Redacción y el procedimiento y plazo para su elaboración. Asimism o se dispone que en el p rocedimiento de elaboración del plan se garantizara la información públi ca por un plazo no inferior a dos meses y la participación de las Admi nistraciones y Entidades Públi cas afe ctadas por razón de su competencia. 352 En la actualidad y de conformidad co n el Decreto 36/2014, de 1 1 de febrero, po r el que se regula el ejer cicio de las co mpetencias de la Administración d e la J unta de Andalucía e n materia de Ord enación del Territor io y Urbanis mo, se ha modificado la denominación de ambos ór ganos, q ue pasa n a denominarse Consejo Andaluz de Ord enación del Ter ritorio y Urbanis mo y las Co misiones T errito riales de Ordenación del T erritorio y Urb anismo. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 223 órgano re p resentativo de coordinación general y consultivo. Se regula porme noriz adamente la coordinación administrativa en materia de Ordenación del Territorio, así atendiendo a las diversas Admini straciones u órganos entre los que deba tener lugar la mi sma, la normativa distingue entre coordinación interdepartamental, con las entidades locales, con otras C omunidades Autónomas, con el Estado y cooperación t ransfronteriza. La coordinación interdepartamental de las com petencias con trans cendencia territorial de los distintos Departamentos de la Administración de Aragón, sus organismos públicos y d emás entidad es integrantes del sector público d e l a C omunidad Autónoma, se llevará a cabo en la forma establecida en el tex to refundido de la Ley de la Administración de la Comunidad Autónoma de Arag ón 363 , a la que expresamente remite la L OTAR, y en concreto de confo rmi dad con el artículo 44 de aquélla. P ara b) Em i tir informe terr itorial en el proced imiento d e d eclaración de interés general d e Aragón de P lanes y Pro yectos. c) Emitir dicta men sobre los planes y proyectos d el Estado co n incidencia territo rial. d) E mitir infor me territor ial sobre los plane s, pr ogramas y p ro yectos con incidencia territorial. e) Em itir informe ter ritorial sobre los p lanes gene r ales d e ordenació n urbana de los municipios cap itales de pro vincia, los planes co njuntos de var ios municipios d e distinta s provincias y los de aquellos otro s municipios que, p or su trascendencia ter ritorial, determine el consej ero competente en materia de o rdenación del ter ritorio. f) Evacuar las co nsultas q ue le sea n requerid as po r las Co rtes de Aragón, el Gobierno d e Aragón, la Comisión Dele gada del Gobierno par a la Política Territo rial, el consejero responsable en materia de o rdenación del territorio u otr os departamentos. g) P romover la r ealizació n de investigacione s y r euniones cient íficas, estudios y actuaciones de div ulgación en materia de ord enación d el terr itorio y , en especial, m ód ulos de for mación sobre co ncepto y aplicació n del i m pa cto territo rial. 6. El Consej o de Ordenación del T erritorio de Aragón, a través de su preside ncia, pod rá recab ar asistencia técnica esp ecializa da y solicitar, por vía del co nsejero co mpetente por r azón de la materia, la remisión, po r cualesquiera entes, organismos y entidad es integrantes del sector público de la Comunidad Autó noma, de cuantos infor mes téc nicos y d ocumentació n con sidere necesarios para el adecuado ejercicio d e sus competencias. 363 Decreto Legislativo 2 /2001, de 3 de julio, del Gob ierno de Aragón, po r el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de la Administración de la C o munidad Autónoma de Ara gón (BOA núm. 86 de 20/07 /2001). LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 224 promover y garantizar la coordinación interdepartamental, cr ea la figura de la Co misión Delegada del Gobier no para la Política Territorial 364 . L a coordinación del ejercicio de las competencias con tr ascendencia territ orial de las entidades loca les de l a Comuni dad Autó noma se lleva a c abo a tra vés de los instrumentos de ordenac i ón territorial regulados e n la Ley , en el marco de lo establecido en la normativa aragonesa en materia d e r égimen local. Para promover la coordi nación en materia de o rdenación del territorio, corresponde al Gobierno de Aragón la constitución de comisiones bil aterales y conf erencias sectoriales de la Administración de la Comunidad Autónoma con las e ntidades locales. La colaboración en materia de Ordenación del Territorio de la C omunidad Autónoma de Aragón con otras Comunida des Autónomas se realiz a mediante convenios bilaterales y multilaterales , e n los que se puede promover la constitució n de comisiones bilaterales y conferencias sectoriales, de con formidad con lo establecido en los artículos 145 d e la CE y el artículo 91 del Estatu to de Autonomía d e Ara gón. La LOTAR autoriz a al Gobierno de Ar agón p ara que establezca, si lo considera conveniente, la participación oca sional de representantes de otras Comuni dades Autónomas e n el Consejo de Ordenación de l Territorio de Aragón, así como para participar en los órganos que éstas pudieran consti tuir en materia de Ordenac ión del Territorio. En el ámbito de la coopera ción trans fronteriza y en concreto, atendie ndo a su localización con Fra n cia, la legislación aragonesa establece que corresponde al Gobierno de Aragón adoptar acuerdos de cooperación transfronteriza con las autoridades territoriales de Francia en materia de Orde nación del Territ orio, pr evia 364 La Co m isió n Delegada del Gobierno para la Po lítica T erritorial está constituida por el Presidente y del Gobierno d e Aragón. Corresponde a la Comisión D elegada del Go bierno p ara la Política Territor ial la d eliberación y p ropuesta al Go bierno de Aragón de decisiones en m ateria de ordenación d el terr itorio y, específicamente, en relación con las sig uientes mat erias: a) La co ordinación de los a suntos que afecten a la co mpetencia d e do s o más Departa mentos, a fin de asegurar la incardinación terr itorial de las ac tuaciones sectoriales. b) La coordinación d e las políticas de desarrollo rural y u rba no con incide ncia en el territo rio. c) La designación de los repr esentantes de la Comunidad Autóno ma en los ór ganos estatales cuyas co m pete ncias incida n sob re el territo rio aragonés y de los q ue d eban repr esentar a aq uélla en los órganos que puedan constituirse en materia de o rdenación en otras Comunidades Autónomas. d) La elaboració n de directrices, pr ogram a s o actuaciones d e carácter interdepartamental. e) Los i nstrumentos d e pla nea miento y ge stión ter ritorial p revistos en e sta Ley y los planes sectoriales con i ncidencia terri torial cuando su apro bación cor responda al Go bierno d e Arag ón. f) La declarac ión for mal del interés general en los P lanes y Pro yectos de Interé s Ge neral de Aragón. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 225 comunicación al Estado, conforme a lo dispuesto en el convenio Marco Europeo sobre Cooperación T ransfronteriza entre Comunidades o Autoridades Territoriales, hecho en Madrid el 21 ma y o 1980, el Trat ado Hispano -Francés sobre Cooperación Transfronteriza entre Entid ades Territoriales, hecho en Ba y on a el 10 marzo 1995, y el Real Decreto 1317/1997, de 1 de agosto. Además, a lo largo d e su articulado, contempla otras medidas co ncretas tendentes a lo grar la coo perac ión interadministrativa, en con creto cuando al regular los Pr ogra mas de Gestión Territorial , instrumento previsto por la le gislación aragonesa para la gestión territorial, dispone que éstos pueden servir de b ase para la c elebración de convenios y a cuerdos d e cooperación con l as enti dades locales y con l a A dmin istración General del Est ado, pudiendo encomendarse, en todo o en parte, la s respectivas actuac ion es a consorcios u otras entidades públicas o privadas. Por otro lado, y c omo instrumentos complementario de la Ordenación del Ter ritorio, se prevé el Dictamen Autonómico sobre los planes y pro y ectos del Estado cu y a finalidad es garantizar la adecuación de los plane s y pro y ectos del Estad o con incidencia te rritorial al marco territorial de finido por los inst rumentos de orde nación del te rritorio de Aragón. En particular, se dispone que deban someterse a dicho Dictamen Autonómico los instrumentos que integran la planificación d e infraestructuras, la planificac ión hidrológica , así como cu alesquiera otros que dire cta o indirectamente incidan en materia de ordenación t erritorial 365 . El Dictamen del Consejo de O rdenación del Territor io de Aragón versará sobre la coh erencia del conte nido del plan, pro y ecto o instrumento del Estado a la política de ordenación del territo rio de la Comunidad Autónoma y en especial con sus ins trumentos de ordenación del territorio. Resaltar que, c onforme a su regulac ión, este Dictam en Autonómico no es vin culante aunque si deter minante y s e emitirá en el plaz o de dos meses salvo en casos de urgencia que se reducirá a un mes, transcurrido el plaz o sin pronunciamiento expreso se considerará f avorable a la actuac ión. Para el c aso de discrepancias entre a mbas Administraciones y sin perjuicio de que el Estado deba motivar las razones por las que se separa de la posición de la Comunidad Autónoma, puede planearse la ne gociación para la resolución de dichas discrepancias en el seno de la Comi sión Bilateral de C ooperación Aragón -Estado, a instancia de c u alquiera de las dos Administraciones. La comunidad de Aragón se hace eco a nivel instrumental del concep to de gobernanza territorial, así la Estrate gia Ter ritorial de A ragón d edica su Objetivo 16 a “ Mejorar la gobernanza del territ orio ”, mediante la coordinac ión y cooperación de las 365 Además se indica que concreta mente, se so meterá al d ictamen del Consej o de Ordenación d el Territo rio de Aragón cualquie r pr opuesta de obra hidr áulica o de transferencia de aguas que afecte a su territorio , en particular las instru m entadas po r vía de tran sacción o cesión d e derechos al uso p rivativo del agua, tan to en el momento de elaboració n de la le y de transferencia que prevea la misma co mo en el m o mento de la formalización y autorización de la transferen cia transaccional o de ce sión de derec hos. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 226 administraciones públicas, proponiendo nu evos modos de gestión territorial y fomentando la colaboración con las comunidades y regiones vecin as. A tal fin se propone cua t ro objetivos: - Fortalecer la colaborac ió n entre las a dministraciones públicas. - Promover actuaciones de desarr ollo territorial eficientes. - Participación ciuda d ana. - Colaboración con otros ámbitos territoriales. Por su parte, el trámite d e información pública ta nto en la Estrategia Terri torial de Aragón, c omo e n las Dire ctrices de Ordenación Territorial y en la s Direc trices zonales se estipula en un período común de dos meses, mediante anuncio en el Boletín Oficial de Aragón, en el que, según señala ex presamente , “se gara ntizará la participación ciudadana” . Además, en el caso de las Directrices zonales se someterá a informe de las entidades locales afectas por idénti co p lazo de dos mes es, entendiéndose favora bl e si, transcurrido el mismo, no se rea liza un pronunciamiento expreso. 3.2.3. La coordinación interadministrativa en Asturias Asturias re gula a ni vel normativo la coordinación interadministrativa, distinguiendo las diversas relaciones entre el Principado con otr as Ad ministraciones como entidades loc ales y Administración del Estado, a sí c omo entre l os dife rentes Departa m entos del propio gobierno autonómico. Con carácter g en eral re gula la “ coordinación interadministr ativa ”, indicando que las competencias urbanísticas y territoriales se ejercerá n en coordinación con las atribuidas por la le gislación para la g estión de otr os intereses públicos esp ecíficos cu ya realización requiera ocupar o transformar el territorio y a fect ar el régimen de utilización del suelo. Así matiz a que, las Administraciones públicas con competen cias sectoriales que tengan incidencia territorial o que impliquen ocupación o utilización del suelo, deberá n coordinar con la Administración urbanística la aprobación de los instrumentos y plan es en que sus respectivas actuaciones se for malicen, sin perjuicio de lo establecido en la legislación se ctorial estatal. En concreto, quedan sujetos a coordinación interadministrativa: - Los planes y demás instrumentos de ordenación urbanística y territorial. - Los instrumentos de or denación que afecten al uso del su elo estableci do por leye s sectoriales. - Cualesquiera planes, programas o proyectos de obras o servicios públicos que afec t en por razón de la localiz ación o uso t er ritorial a obras o servicios de la Administración autonómica o loca l. LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 227 El TROTUA, re gula específicamente el pro cedimiento de coordin ación interadministrativa indicado que en todos los procedimientos administ rativos que tenga n por objeto la aprobación, mo dificación o revisión de alguno de los instrumentos, planes o proy ectos sujetos a coordinación, y sal vo convenio específico entre las Administraciones im plicadas que establezca un régimen dist into, deberá c umplirse, con carácter p revio a la aprobación, modificación o r evisión, un trámite de consulta a las Administraciones af ectadas, todo ello sin perjuicio de la regulación concreta que establece para aquellas actuaciones promovidas por el Principado de Asturias o por la Administración General del Estado. Es te trámite de consulta será de cumplimiento prece ptivo y deberá practicarse como mínimo por el mismo ti empo y , a ser posi ble, de forma simult ánea con él o los que prevean alguna int ervención o información pública previa de la Administ ración de que se trate, conforme a la legislación específica que regule el procedimiento de aprobac ión del instrumento, plan o pro yecto en c uestión. En otro c aso, tendrá una duración de un me s. En los supuestos de Actuaciones promovidas p or el Pr incipado de Astu rias y para el caso de qu e , por razones de ur gencia o excepcional interés público el Principado de Asturias pretenda llevar a c abo un pr o yecto de obras con repercusión territoria l, la Consejería competente por razón de la materia acordará la remisión al A y untamiento corre spondient e del p ro yec to de qu e se trate, para que en el plazo de un m es notifique la conformidad o disconformidad del mismo con el planea miento urbanístico en vigor. En caso de disconformidad, el ex pediente se remitirá por la Consejería interesada a la que tenga las compet encias en ma teria de Urb anismo y Ordenación del Territorio, quien lo elevará al Consejo d e Gobierno previo informe de la Comisión de Urbanismo y Or d enación del Territorio del Principado de Asturias. El Consejo de Gobierno de cidirá si procede ejecutar el pro yec to , y, en este caso, o rdenará la iniciación del procedimiento de modi ficac ión o re visió n del planeamiento, conforme a la tramitación establecida en este Texto Refundido. El A y untamiento podrá, en todo caso, acordar la susp ensión de las obras cuando s e pretendiese ll evarlas a cabo en ausencia o en contradicción con la notificación indicada, y antes de que por el Consejo de Gobierno se tome la d ecisión de ejecutar la obra pro y ectada, comun icando dicha suspensión al órgano redactor del pro y ecto y a la Consejería competente en materia de urbanismo y o rdenación del territorio. Para las Actuaciones promovidas p or la Administración General del Estado , se regula que l os conflictos que pudieran plantearse entre las previsiones del planeamiento urb anístico y los inst rumentos de Ordenación del T erritorio, y los proy ectos de obras pr omovidas por organismos o entidades de der echo públi co dependientes de la Ad ministración General del Estado, se r esolverán con arreglo al procedimiento del artículo 244 del Texto Refundido de la L e y sobre Régimen del S uelo y Ordenación Ur b ana, a probado por el Re al Decreto L egislativo 1/1992, de 26 de LA ORDEN ACIÓN DE L TE RRITORIO EN ESPAÑA: ANÁLISIS J URÍDICO DE LOS INST RUMENTOS DE GESTIÓN 228 junio 366 , adoptando la decisión definitiva el C onsejo de Gobierno del Principado de Asturias, al que el ór gano ce ntral interesado r emiti rá el ex pediente por conduc to del titular de la Consejería competente en materia de urbanismo y ordenación del territorio. No obstante, cuando lo s expresados proy ectos se desarrollen en ejercicio de competencias exclusivas del Estado o cuando ex i stan razones de urgencia o excepcional interés público que exijan desviarse de la normativa territorial o urbanística en vigor, el acuerdo definitivo será adoptado conforme a l o dispuesto en la legislación estatal aplicable. En ambos casos, y una vez autor izado el proyec to, el Consejo de Gobierno analizará las r epercusiones territoriales inhe rentes al mi smo y ordenará la formulación de las pertinentes modificac iones en los inst rumentos y plane s aplicables. 366 El r eferido p recepto, pese a que dicha norma le gal se enc uentra en la ac tualidad derogada, establec ía que: El Artículo 244 del T exto Refundido de la Ley sobr e el Régimen del Suelo y Ordenaci ón Urb ana, RD Legislativo 1/1 992, de 26 de julio, r egulaba los “Actos promovidos p or Administracione s públicas”. Sn embargo fue d erogado por el R D Legislativo 2 /208 , de 20 de j unio, por el que se a prueba el Texto Refundido de la Ley del Suel o. En la ac tualidad es el RD legisla tivo 7/201 5, d e 30 de octubre, por el q ue se aprueba el Texto Refundido de la Le y del Sue lo y Rehab ilitación urbana, el marco vi gente. El referido art. 244 d el RD Legislativo 1/1992 , disponía: 2. Cuando razones de urge ncia o excepcio nal interés públic o lo exij an, el Ministro co mpetente por r azón de la m ateria p odrá ac ordar la remisión al Ayuntamie nto corresp ondiente del proyecto de q ue se trat e, p ara q ue en e l p lazo d e un mes notifiq ue la confor midad o disconfor midad del mismo con el planea miento urb anístico en vigor. En caso d e disco nformidad, el expediente se re mitirá por el Dep arta m ento i nteresado al M inistro de Fo m ento, quien lo elevar á al Consejo de Mi nistros, previo infor me s ucesivo d el órgano competente d e la Comunidad Autóno m a, que se d eberá e mitir en el plazo de un m e s, y de la Comisión Central del Territorio y Urbanis m o. El Consej o de Ministros decid irá si p rocede ejecutar el proyecto , y en este caso , ord enará la i niciació n del proced im ie nto de modi ficación o revisión del planea miento, con forme a la tra mitación establecida en la legislación urbanística. 3. El Ayuntamiento po drá en todo caso acordar la suspensión d e las obras a que se refiere el número 1 de este ar tículo c uando se pretendiese n lle var a cabo en ause ncia o en contrad icción con la notificación, de conformidad con el planea miento y a ntes de la decisió n de ej ecutar la ob ra adop tada por el Consejo de Ministros, co municando d i cha suspen sión al órgano redac tor del proyecto y al Minis tro de Fo mento, a los efectos preve nidos en el mismo. 4. Se exceptúan de esta facultad las obr as que a fecten direc tamente a la d efensa nacion al, par a cuya suspe nsión deber á m edia r acuerdo del Co nsej o de Ministro s, previa propuesta del Ministro de Fomento, a solicit ud del Ayunta miento co mpetente e info rm e del Ministerio de Defensa. [Document text truncated for crawler view.]