Evaluando la Participación Pública: una propuesta de análisis multivariante de sus potencialidades y obstáculos desde las acciones internacionales

UNIVERSIDAD DE MÁLAGA FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS Y EMPRESARIALES TESIS DOCTORAL EVALUANDO LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA: UNA PROPUESTA DE ANÁLISIS MULTIVARIANTE DE SUS POTENCIALIDADES Y OBSTÁCULOS DESDE LAS ACCIONES INTERNACIONALES LUCIANO BARBOSA DE LIMA Director de tesis: PABLO PODADERA RIVERA Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales Programa de Doctorado en Economía, Gestión y Control de Entidades y Políticas Públicas (iniciado en la Universidad de Granada) Málaga, mayo de 2015. AUTOR: Luciano Barbosa de Lima http://orcid.org/0000-0003-2776-9744 EDITA: Publicaciones y Divulgación Científica. Universidad de Málaga Esta obra está bajo una licencia de Creative Commons Reconocimiento-NoComercialSinObraDerivada 4.0 Internacional: http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/4.0/legalcode Cualquier parte de esta obra se puede reproducir sin autorización pero con el reconocimiento y atribución de los autores. No se puede hacer uso comercial de la obra y no se puede alterar, transformar o hacer obras derivadas. Esta Tesis Doctoral está depositada en el Repositorio Institucional de la Universidad de Málaga (RIUMA): riuma.uma.es ii UNIVERSIDAD DE MÁLAGA FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS Y EMPRESARIALES TESIS DOCTORAL EVALUANDO LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA: UNA PROPUESTA DE ANÁLISIS MULTIVARIANTE DE SUS POTENCIALIDADES Y OBSTÁCULOS DESDE LAS ACCIONES INTERNACIONALES Doctorando: D. LUCIANO BARBOSA DE LIMA Director de tesis: Dr. D. PABLO PODADERA RIVERA Departamento de Política Económica Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales Memoria y resultados del período de investigación de la tesis doctoral realizado en la Universidad de Málaga, en el ámbito del Programa de Doctorado en Economía, Gestión y Control de Entidades y Políticas Públicas iniciado en la Universidad de Granada. Programa de Doctorado en Economía, Gestión y Control de Entidades y Políticas Públicas (iniciado en la Universidad de Granada) El Director, El Doctorando, Málaga, mayo de 2015. iii DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA APLICADA (POLÍTICA ECONÓMICA) Facultad de Económicas Campus El Ejido 29071 MÁLAGA D. Pablo Podadera Rivera, Profesor Titular del Departamento de Economía Aplicada (Política Económica) de la Universidad de Málaga ACREDITA que la Memoria de Tesis doctoral titulada “EVALUANDO LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA: UNA PROPUESTA DE ANÁLISIS MULTIVARIANTE DE SUS POTENCIALIDADES Y OBSTÁCULOS DESDE LAS ACCIONES INTERNACIONALES”, presentada por D. LUCIANO BARBOS DE LIMA, para aspirar al grado de DOCTOR por la Universidad de Málaga, ha sido realizada bajo su dirección y autoriza su presentación para su lectura (defensa) en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Málaga. Para que así conste, firma el presente certificado en Málaga, a 29 de mayo de 2015. iv ÍNDICE AGRADECIMIENTOS ....................................................................................... ix ACRÓNIMOS ..................................................................................................... x LISTA DE CUADROS ..................................................................................... xiv LISTA DE GRÁFICOS ................................................................................... xvii RESUMEN ...................................................................................................... xix ABSTRACT ...................................................................................................... xx INTRODUCCIÓN ............................................................................................... 1 PARTE 1: EL PROYECTO DE INVESTIGACIÓN CIENTÍFICA ........................ 3 SÍNTESIS GLOBAL DEL PERÍODO DE DESARROLLO DE LA TESIS DOCTORAL ................................................................................................... 4 PROYECTO DE INVESTIGACIÓN CIENTÍFICA ........................................... 6 I. EL PROBLEMA Y LA PLANIFICACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN .. 6 I.1. Motivación ..................................................................................... 6 I.2. Planteamiento del problema ........................................................ 7 I.3. Justificación ................................................................................ 10 I.4. Formulación de la hipótesis de partida .................................... 11 I.5. Objetivos de la tesis ................................................................... 13 I.6. Delimitación del alcance del estudio ........................................ 14 I.7. Originalidad y factibilidad del proyecto .................................... 16 I.8. Principios éticos y legales ......................................................... 16 I.9. Calendario de actividades (etapas del estudio) ....................... 17 I.10. Presupuesto de la investigación ............................................ 17 PARTE 2: MARCO TEÓRICO Y CONCEPTUAL ............................................ 18 MARCO TEÓRICO Y CONCEPTUAL .......................................................... 19 CAPITULO 1. GESTIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS ................................ 20 1.1. GESTIÓN PÚBLICA Y PARTICIPACIÓN .................................... 20 1.1.1. Evolución de la administración hacia la gestión participativa 20 1.1.2. Aspectos conceptuales de Gestión y Participación............. 22 v 1.1.3. Historia de la gestión participativa ........................................ 23 1.1.4. La práctica de la participación en la gestión pública ........... 24 1.2. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS ....................................................... 28 1.2.1. Políticas públicas: marco conceptual ................................... 28 1.2.2. Evolución de las políticas públicas ....................................... 30 1.2.3. Políticas públicas de excelencia ............................................ 31 1.2.4. El proceso de políticas públicas y el ciclo de políticas ....... 32 CAPÍTULO 2. ANÁLISIS Y EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS .. 40 2.1. Análisis de políticas ................................................................... 40 2.1.1. Ordenamiento de políticas públicas ...................................... 46 2.1.2. Las principales tendencias teóricas del análisis de políticas públicas y la introducción del análisis de redes de políticas públicas ................................................................................................ 49 2.1.3. Críticas al análisis de políticas públicas ............................... 50 2.1.4. El análisis coste-beneficio ...................................................... 51 2.1.5. Análisis de redes de políticas (Policy Network Analysis) .... 52 2.2. Evaluación de Políticas Públicas .............................................. 55 2.2.1. Definición y concepto de evaluación ..................................... 55 2.2.2 Objetivos y utilidad de la evaluación ..................................... 56 2.2.3 Los tipos de evaluación .......................................................... 57 2.2.4. Los ocho problemas en la evaluación de las políticas públicas ................................................................................................ 59 CAPÍTULO 3. ANÁLISIS Y EVALUACIÓN DE POLÍTICAS DE DESARROLLO EN EL ÁMBITO DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL 61 3.1. Evaluación de las políticas de cooperación al desarrollo ...... 61 3.1.1. Globalización y políticas públicas ......................................... 61 3.1.2. Aspectos de evaluación de políticas de desarrollo.............. 63 3.1.3. Explicaciones generales y resumen de los aspectos de evaluación ............................................................................................ 63 3.1.4. Asesorando en las evaluaciones de la cooperación internacional para el desarrollo ......................................................... 70 3.2. La coordinación y coherencia de políticas para el desarrollo 70 3.2.1. Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) ........................... 72 3.2.2. Unión Europea: coordinación, complementariedad y coherencia en políticas de desarrollo ................................................ 72 3.2.3. Naciones Unidas: iniciativa “Delivering as One” y otras acciones de la organización internacional ........................................ 74 vi CAPÍTULO 4. ANÁLISIS, EVALUACIÓN O MEDICIÓN DE POLÍTICAS PARTICIPATIVAS ........................................................................................ 80 4.1. Democracia y participación política .......................................... 80 4.1.1. Midiendo la democracia .......................................................... 80 4.1.2. Midiendo la poliarquía ............................................................. 86 4.1.3. Principales críticas a las propuestas de medición de la democracia política ............................................................................. 87 4.2. La participación y el proceso público en políticas de desarrollo ................................................................................................. 94 4.2.1. Evaluando la participación pública en el ciclo de políticas . 96 4.2.1.1. Evaluación participativa: de las evaluaciones tradicionales a las evaluaciones participativas ............................................................ 96 4.2.1.2. Participación pública en la elaboración de políticas ............. 99 4.3. Principales obstáculos de la gestión del proceso participativo a nivel nacional y local de políticas de desarrollo: experiencias del Banco Mundial ....................................................................................... 104 4.4. La evaluación multicriterio ...................................................... 106 RESUMEN DEL MARCO TEÓRICO PARA LA INVESTIGACIÓN ............ 108 PARTE 3: LA METODOLOGÍA CIENTÍFICA Y EL ESTUDIO EMPÍRICO .... 111 CAPÍTULO 5. UNA PROPUESTA MULTIVARIANTE DE ÍNDICE DE PARTICIPACIÓN PÚBLICA ....................................................................... 112 5.1. Metodología para la investigación .......................................... 112 5.2. Propuesta multivariante de la participación pública: indicadores de análisis y evaluación .................................................. 115 5.2.1 Los componentes relevantes que influyen en el afán de los ciudadanos a la participación pública ............................................. 117 Educación: ........................................................................................ 117 Desarrollo económico y Dependencias ............................................. 118 Sistema político y libertades .............................................................. 118 Histórico de crisis y conflictos ........................................................... 119 Género, cultura e idiomas ................................................................. 119 Transparencia administrativa e Integración Institucional ................... 120 Servicios de comunicación, información e infraestructura ................. 121 Otros componentes relevantes que no se han incluido en la propuesta .......................................................................................................... 122 5.2.2 La construcción del sistema de indicadores ...................... 123 5.2.2.1 Una propuesta inicial de los indicadores ............................... 124 vii 5.2.2.2 Indicadores de la propuesta inicial que fueron excluidos .... 127 5.2.2.3 La propuesta consolidada de los indicadores ..................... 129 5.3. Índice sintético de participación pública ................................ 142 CAPÍTULO 6. ESTUDIO DE CASO ........................................................ 144 6.1. Introducción .............................................................................. 144 6.2. Un estudio comparativo entre Timor Oriental, Vietnam, Ecuador y El Salvador .......................................................................... 146 6.3. Principales aspectos identificados de la coordinación de actores y participación ......................................................................... 150 6.3.1. Carencias de información y coordinación .......................... 150 6.3.2. Carencias investigativas ....................................................... 151 6.4. Datos Comparativos ................................................................. 152 6.5. El contexto de la participación pública a nivel local en Ecuador, El Salvador, Vietnam y Timor Oriental. ............................... 157 CAPÍTULO 7. APLICACIÓN DE LA METODOLOGÍA DEL ÍNDICE Y ANÁLISIS DEL MÉTODO .......................................................................... 162 7.1. La construcción de los índices económico, político y social162 7.1.1. Los indicadores del Índice Económico ............................... 165 7.1.2. Los indicadores del Índice Político...................................... 168 7.1.3. Los indicadores del Índice Social ........................................ 174 7.2. La construcción del Índice de Participación Pública con base en los índices económico, político y social ........................................ 181 7.3. Consideraciones sobre la construcción del Índice de Participación Pública ............................................................................ 184 7.3.1 El Índice de Participación Pública según la media de los indicadores (y no de los Índices, como la propuesta inicial) ........ 184 CAPÍTULO 8. ANÁLISIS ESTADÍSTICO DEL ÍNDICE DE PARTICIPACIÓN PÚBLICA (IPP) Y SUS INDICADORES ........................ 185 8.1. Estadística descriptiva y test de normalidad: pruebas paramétricas y no paramétricas .......................................................... 185 8.1.1. Histograma de los datos estudiados ...................................... 187 8.2. Análisis de correlación entre las variables ............................ 196 8.3. Análisis de componentes principales ..................................... 202 CONCLUSIÓN ............................................................................................... 215 NUEVOS CAMINOS: PROPUESTAS PARA EL FUTURO ........................... 217 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS .............................................................. 221 viii ANEXOS ........................................................................................................ 237 ANEXO I Timor Oriental: análisis de redes territoriales y análisis de interesados ................................................................................................ 238 ANEXO II Q-Q Plot de los indicadores y los índices del estudio ....... 243 ANEXO III Matriz de componentes para el cálculo de las puntuaciones en las componentes ................................................................................. 253 ANEXO IV Entrevistas realizadas .......................................................... 254 ANEXO V Archivos generales del proyecto Observatorio Socioeconómico Estratégico (OSEST) ................................................... 258 ANEXO VI Artículo “Gestión y evaluación participativa de políticas públicas: el caso de los presupuestos participativos”, de Luciano Barbosa de Lima ....................................................................................... 269 ANEXO VII Artículo “Teorias do desenvolvimento e a cooperação internacional”, de Luciano Barbosa de Lima ......................................... 284 xv Cuadro 22: Propuesta de indicadores para la medición de la participación pública ............................................................................................................ 131 Cuadro 23: Visitas técnicas a Timor Oriental, Vietnam, Ecuador y El Salvador ....................................................................................................................... 145 Cuadro 24: Análisis territorial interno (factores de crecimiento y cohesión, actores etc.) .................................................................................................... 147 Cuadro 25: Análisis territorial externo ............................................................ 149 Cuadro 26: Fuentes y años de referencia de los indicadores elegidos .......... 162 Cuadro 27: Indicadores económicos y su aplicación ...................................... 165 Cuadro 28: Indicadores políticos y su aplicación ............................................ 168 Cuadro 29: Acontecimientos históricos considerados para el cálculo de la distancia temporal a conflictos ....................................................................... 172 Cuadro 30: Indicadores sociales y su aplicación ............................................ 174 Cuadro 31: Idiomas considerados para el cálculo de la cantidad por país ..... 177 Cuadro 32: Índice de Participación Pública (IPP) de los países estudiados .. 180 Cuadro 33: La Participación Pública en los países estudiados ...................... 182 Cuadro 34: Comparativo entre los cálculos para el Índice de Participación Pública (media de las dimensiones y media de los indicadores).................... 184 Cuadro 35: Estadísticas de los Índices creados ............................................. 191 Cuadro 36: Estadísticas de los indicadores usados ....................................... 192 Cuadro 37: Tests de Normalidad .................................................................... 195 Cuadro 38: Coeficientes de correlación de Pearson para el Índice Económico y sus indicadores .............................................................................................. 198 Cuadro 39: Coeficientes de correlación de Pearson para el Índice Político y sus indicadores ..................................................................................................... 199 Cuadro 40: Coeficientes de correlación de Pearson para el Índice Social y sus indicadores ..................................................................................................... 200 Cuadro 41: Coeficientes de correlación de Pearson para los Índices creados ....................................................................................................................... 201 Cuadro 42: Matriz de correlacionesa .............................................................. 204 xvi Cuadro 43: Comunalidades ............................................................................ 205 Cuadro 44: Varianza total explicada ............................................................... 206 Cuadro 45: Matriz de componentesa .............................................................. 210 Cuadro 46: Matriz de componentes rotadosa ................................................. 212 Cuadro 47: Matriz de transformación de las componentes ............................ 212 Cuadro 48: Matriz de covarianza de las puntuaciones de las componentes .. 214 Cuadro 49: Instituciones involucradas en la red de desarrollo rural para Baucau (Timor Oriental) .............................................................................................. 238 Cuadro 50: Análisis de centralidad de la red de desarrollo rural de Baucau .. 241 Cuadro 51: Un análisis de stakeholders para la creación de una red de desarrollo rural para Baucau .......................................................................... 242 Cuadro 52: Matriz de coeficientes para el cálculo de las puntuaciones en las componentes .................................................................................................. 253 xvii LISTA DE GRÁFICOS Gráfico 1: Relaciones institucionales en espacios territoriales ......................... 15 Gráfico 2: Proceso de actividades gubernamentales propuesto por Jones (1970) ............................................................................................................... 34 Gráfico 3: El ciclo de proyectos según la Comisión Europea ........................... 37 Gráfico 4: El ciclo de vida del proyecto según el Guía PMBOK del Project Management Institute (PMI) ............................................................................. 38 Gráfico 5: El modelo de la “caja negra” de Easton ........................................... 43 Gráfico 6: Modelos de evaluación según Vedung ............................................ 58 Gráfico 7: Componentes de la participación pública ...................................... 123 Gráfico 8: Construcción de un índice o indicador sistémico ........................... 143 Gráfico 9: Comparativo del Índice de Desarrollo Humano (2013) .................. 153 Gráfico 10: Comparativo del Producto Interno Bruto – PIB (2011 PPP $, mil millones) ......................................................................................................... 153 Gráfico 11: Comparativo del PIB per capita (2011 PPP $) y Coeficiente de Gini (2003-2012) .................................................................................................... 153 Gráfico 12: Comparativo del Coeficiente de Gini (2003-2012) ....................... 153 Gráfico 13: Esperanza de vida (2013, en años) ............................................. 155 Gráfico 14: Nivel de Desempleo (2004-2012, porcentaje de la población adulta desempleada) ................................................................................................. 155 Gráfico 15: Porcentaje de Alfabetizados adultos (2005-2012, adultos por encima de los 15 años de edad) .................................................................... 155 Gráfico 16: Índice de Percepción de la Corrupción (2013) ............................. 157 Gráfico 17: Indicadores económicos y su aplicación ...................................... 165 Gráfico 18: Indicadores políticos y su aplicación ............................................ 168 Gráfico 19: Indicadores sociales y su aplicación ............................................ 174 Gráfico 20: La Participación Pública en los países estudiados (radar) ........... 182 Gráfico 21: La Participación Pública en los países estudiados (columnas) .... 182 xviii Gráfico 22: Histograma del Índice de Participación Pública ........................... 187 Gráfico 23: Histograma del Índice económico ................................................ 187 Gráfico 24: Histograma del Índice político ...................................................... 187 Gráfico 25: Histograma del Índice social ........................................................ 187 Gráfico 26: Diagrama de caja y bigotes (Boxplott) de los Índices creados ..... 193 Gráfico 27: Q-Q Plot del Índice de Participación Pública ............................... 196 Gráfico 28: Gráfico de sedimentación ............................................................ 207 Gráfico 29: Gráfico de componentes en espacio rotado ................................ 213 Gráfico 30: Red de Desarrollo Rural de la provincia de Baucau (Timor Oriental) ....................................................................................................................... 240 Gráfico 31: Q-Q Plot del Índice de Participación Pública ............................... 244 Gráfico 32: Q-Q Plot del Índice económico .................................................... 244 Gráfico 33: Q-Q Plot del indicador IE1 – IDH-D ............................................. 244 Gráfico 34: Q-Q Plot del indicador IE2 – Coeficiente Gini .............................. 244 Gráfico 35: Q-Q Plot del indicador IE3 – Usuarios de Internet ....................... 244 Gráfico 36: Q-Q Plot del Índice político .......................................................... 247 Gráfico 37: Q-Q Plot del indicador IP1 – Percepción de la Corrupción .......... 247 Gráfico 38: Q-Q Plot del indicador IP2 – Confianza en los demás ................. 247 Gráfico 39: Q-Q Plot del indicador IP3 – Libertad de elección ....................... 247 Gráfico 40: Q-Q Plot del indicador IP4 – Histórico de Conflictos .................... 247 Gráfico 41: Q-Q Plot del Índice social ............................................................ 250 Gráfico 42: Q-Q Plot del indicador IS1 – Educación secundaria .................... 250 Gráfico 43: Q-Q Plot del indicador IS2 – Alfabetización de adultos ................ 250 Gráfico 44: Q-Q Plot del indicador IS3 – Desigualdad de Género .................. 250 Gráfico 45: Q-Q Plot del indicador IS4 – Cantidad de idiomas ....................... 250 xix RESUMEN BARBOSA DE LIMA, Luciano. Evaluando la participación pública: una propuesta de análisis multivariante de sus potencialidades y obstáculos desde las acciones internacionales. Universidad de Málaga. Dirigido por el profesor Dr. Pablo Podadera Rivera. Mayo de 2015. El presente estudio trata de una propuesta de creación de un Índice de Participación Pública (IPP), al identificar variables que interfieren en las potencialidades para una efectiva participación ciudadana. Se usó como metodología de investigación las experiencias en campo en cuatro países (Ecuador, El Salvador, Timor Oriental y Vietnam) y fuentes bibliográficas. La investigación llegó a la conclusión de que es posible la creación del Índice, al reflejar variables importantes de la participación en los países estudiados, por medio del uso de indicadores producidos periódicamente por organizaciones internacionales. El análisis estadístico de los datos generados confirmó la normalidad, las correlaciones entre las variables y la convergencia de los datos para la creación de componentes del Índice. xx ABSTRACT LIMA, Luciano Barbosa de. Evaluating public participation: a proposal for multivariate analysis of their potential and obstacles from international interventions. University of Malaga. Oriented by the PhD professor Pablo Podadera Rivera. May 2015. The present study aims to propose the creation of an Index of Public Participation (IPP) identifying variables that interfere with the potential for effective citizen participation. Field experiences in four countries (Ecuador, El Salvador, East Timor and Vietnam) and bibliographic sources was used as a research methodology. The research concluded that it is possible to create the index, reflecting important variables of participation in the countries studied, through the use of indicators produced periodically by international organizations. Statistical analysis confirmed the normality of the generated data, the correlations between the variables and the convergence of data for the creation of the Index components. 1 INTRODUCCIÓN Las políticas de cooperación internacional para el desarrollo vienen incrementando considerablemente su papel y recursos en el desarrollo del mundo, estando especialmente dirigidas a sanar las necesidades básicas de países menos desarrollados. Estas políticas se hacen fundamentadas en una legislación definida por los Gobiernos donantes y, generalmente, llegan a los países receptores a través de organizaciones del sector privado, público y del Tercer Sector. Los montos financieros de ayuda a las regiones más pobres, a pesar de que en muchas ocasiones son elevados, no logran sanar los principales problemas de la pobreza debido, en gran parte, a las dificultades de coherencia con las necesidades locales, a la falta de coordinación entre los diferentes actores involucrados en una misma región y/o sector, y a la carencia de instrumentos suficientes que permitan una plena participación de los grupos beneficiarios, la sociedad civil y los entes locales en el diseño, implementación y evaluación de los proyectos. Además, las técnicas actuales de diseño y gestión de proyectos de desarrollo, generalmente basadas en el análisis de problemas y en la gestión por resultados, no toman en cuenta las relaciones de poder e influencia entre los diferentes actores presentes en el ámbito de actuación. Es precisamente en estos aspectos sobre los que se pretende focalizar el desarrollo del presente trabajo, basado en una investigación de campo en cuatro países (Timor Oriental, Vietnam, Ecuador y El Salvador), sobre todo basado en las experiencias prácticas de los investigadores en las zonas y espacios de actuación del proyecto Observatorio Socioeconómico Estratégico (OSEST) 1 . A tal efecto, se busca en la presente investigación proponer indicadores que conformarán un Índice de Participación Pública (IPP). 1 El proyecto intitulado Observatorio Socioeconómico Estratégico (OSEST) fue dirigido por el Dr. Pablo Podadera, en el ámbito de un convenio de colaboración entre la Universidad de Málaga (UMA) y la ONGD Paz y Desarrollo. El doctorando participó de la ejecución del proyecto durante el período de 2007 a 2011. 2 Ese Índice servirá como una metodología de análisis de la potencialidad de participación pública, levantando los principales factores desglosados en indicadores identificados hasta el momento de conclusión de la tesis y que interfieren en la participación ciudadana, aplicada de forma comparativa a los cuatro países. Con la intención de expandir el ámbito comparativo del estudio, los investigadores incluyeron al estudio datos de España y de Brasil, países que son de conocimiento cercano del equipo investigador. Mayores detalles de la citada investigación y sus pretensiones pueden ser identificados en el cuerpo del presente trabajo. Este primer estudio, adaptado del resultado del período de investigación tutelada, está dividido en tres partes. El presente trabajo se divide en tres partes y en ocho capítulos. La primera parte se refiere al proyecto de investigación y a los aspectos teóricos y conceptuales referentes al estudio y a las técnicas empleadas. La segunda parte trata del marco teórico y conceptual, introduciendo conocimientos generales referentes al tema de estudio. En ella tratamos de la evolución de la gestión y las políticas públicas (capítulo 1), del análisis y evaluación de políticas públicas (capítulo 2), del análisis y evaluación de las políticas de desarrollo en el ámbito de la cooperación internacional (capítulo 3) y, por fin, del análisis, evaluación y medición de las políticas participativas (capítulo 4). La tercera parte del estudio nos demuestra la metodología científica empleada y el estudio empírico. Se inicia con la explicación de la metodología empleada para la creación del Índice (capítulo 5), pormenorizando las variables consideradas, seguida de un análisis descriptivo de la realidad económica, política y social de los países estudiados (capítulo 6). Aplicamos la metodología a los seis países elegidos para el estudio (capítulo 7) y realizamos algunos tests estadísticos que facilitaran el análisis de la fiabilidad de los indicadores y de los Índices creados (capítulo 8). Concluimos con el estudio que ha sido posible construir el Índice de Participación Pública, reflejando satisfactoriamente las variables que interfieren en el potencial de que la población pueda influir en los procesos decisorios públicos. PARTE 1: EL PROYECTO DE INVESTIGACIÓN CIENTÍFICA 4 SÍNTESIS GLOBAL DEL PERÍODO DE DESARROLLO DE LA TESIS DOCTORAL El desarrollo de las bases conceptuales del tema de la tesis doctoral se inició en período de docencia del programa de doctorado en Economía, Gestión y Control de Entidades y Políticas Públicas de la Universidad de Granada. Al concluir en período de docencia, se inició el período de investigación tutelada, realizado durante el año lectivo 2008/2009. La defensa de la investigación tutelada fue realizada en la segunda quincena de septiembre de 2009 con el título “Análisis y evaluación de la participación pública y la coordinación de actores de desarrollo (redes territoriales): instrumentos e impactos a nivel local de la cooperación internacional”, dirigida por la profesora Dra. Susana Corzo. La profesora Dra. Susana Corzo fue elegida entre los docentes del programa de doctorado para dirigir la investigación tutelada por su trayectoria profesional y afinidad con el área de interés de la investigación. En el programa de doctorado la profesora fue docente de la asignatura “Análisis y evaluación de políticas públicas”, durante el cual el alumno desarrolló un trabajo sobre gestión pública y presupuesto participativo, que posteriormente fue publicado en la íntegra por una revista científica del área. Concomitantemente a la elección de la profesora como tutora, ella asumió la función de Decana de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología. Curso / Línea de investigación Análisis y evaluación de políticas públicas Profª responsable Dra. Susana Corzo Profesora titular, Departamento de Ciencia Política y Administración Decana, Facultad de Ciencias Políticas y Sociología Créditos 12 Período académico 2008 / 2009 Después de la presentación de la investigación tutelada y de la obtención del Diploma de Estudios Avanzados (DEA), en razón del cercano trabajo 11 públicas, los beneficiarios y los agentes de desarrollo, haciéndose muchas veces la identificación de proyectos disconformes con la realidad, así como la sobreposición de iniciativas, la concentración en un espacio en detrimento de otro (por falta de conocimiento claro del territorio), las intervenciones sin el claro conocimiento de las administraciones locales (y nacionales), la escasez de capacidades y recursos para gestionar de forma clara los proyectos implementados en su totalidad por las entidades públicas locales, etc. Estas fallas en la coordinación de las ayudas externas pueden provocar inconvenientes en la comunidad receptora, como la abundancia de recursos concentrados en unas comunidades en detrimento de otras, contradicciones de asistencias, generalmente favorecidas por una tendencia a iniciativas asistencialistas que pueden provocar considerables cambios organizacionales y hasta favorecer el surgimiento de conflictos. Aquí juega un papel muy importante la información estadística sistematizada, que también puede ser un problema debido a la carencia de recursos humanos y financieros de algunas Administraciones Públicas, sobre todo de los países más pobres, para la sistematización y producción de informaciones. I.4. Formulación de la hipótesis de partida Como se puede apreciar, todavía hay desniveles de capacidad en la gestión de diversas actividades de desarrollo y de manera más evidente en los espacios de mayor recepción de ayuda, los “polos de cooperación”. Al empezar la investigación, nos planteamos algunas preguntas como: ¿cuáles serían los mejores mecanismos de gestión pública para la coordinación de iniciativas y de participación pública empleados en la actualidad? ¿Cuáles son las principales oportunidades y obstáculos de estas iniciativas? ¿Existe suficiente estudio empírico sobre estos ejemplos? Como parte de estas respuestas, al tratar de la coordinación de iniciativas, identificamos los análisis de red (network analysis) y de los grupos de interés (stakeholder analysis) como relevantes instrumentos para la formulación y eso u otras razones de orden político o económico son priorizadas por los agentes internacionales de cooperación en un espacio de tiempo determinado. 12 ejecución de las políticas de desarrollo. Por lo tanto, la idea de estudiar la coordinación de políticas a nivel local tomó en cuenta el espacio de decisiones de las instituciones internacionales (organismos internacionales, agencias de cooperación, Unión Europea, etc.), con el fin de identificar qué instrumentos usan para coordinar sus iniciativas y cuáles son las principales críticas a estos instrumentos 5 . Para analizar la potencialidad de la participación pública de las instituciones que actúan en la región, así como de las comunidades involucradas y beneficiarias, se pretende probar la posibilidad de creación de un Índice de Participación Pública que agrupe a un conjunto de indicadores relacionados. Se pretende que el Índice sea factible y accesible, el cual se pondría a prueba, tratando de responder a cuestiones tales como: ¿Podría haber un conjunto de criterios/indicadores que posibiliten sistematizar una evaluación de la capacidad y la potencialidad de participación pública en un espacio físico determinado o en el ámbito de un proyecto? ¿Podrían ser todos los aspectos identificados cuantificables/mensurables? Si es posible, se cuestionaría la posibilidad de que estos criterios evalúen inicialmente variables como: la educación, la igualdad de género, la cultura organizacional (nivel de apertura a la participación), la presencia de redes (políticas de coordinación), las diferencias culturales (idiomas, religión), los conflictos recientes y/o latentes, la representatividad de los grupos de interés y las poblaciones en el poder (grupos de interés dominantes en el poder versus heterogeneización), etc. La idea sería buscar indicadores cuantificables, pudiendo ser necesario sistematizar la medida de algunos criterios subjetivos. Por lo tanto, esta investigación propone valorar la evaluabilidad de la participación pública (o su capacidad) en políticas públicas, buscando identificar como ejemplo criterios ya implementados, cuando existen, en el ámbito de países de la OCDE, y observar empíricamente su implementación en políticas de desarrollo en países/regiones menos desarrollados. 5 Respecto al estudio de los instrumentos de decisión de las iniciativas de cooperación internacional, se han recopilado hasta el momento dos novedades: a nivel europeo el estudio 3Cs initiative (http://www.three-cs.net/) y, a nivel de las Naciones Unidas, la iniciativa Delivering as one UN (http://www.undg.org/?P=7). 13 La propuesta es que, a partir de estos criterios, se trate de sistematizar la medición de la participación pública, así como entender parte del contexto político nacional/local, usando criterios preestablecidos, y con criterios mensurables poder comparar con otros territorios/realidades. Como preparación para la tesis doctoral, se buscaría hacer una recopilación de las principales técnicas de análisis de la participación pública en políticas de desarrollo, pudiendo ser una forma de aprendizaje y de difusión de modelos de gestión participativa, así como de evaluaciones de coordinación de políticas de cooperación internacional y evaluación de impacto aplicada a políticas de desarrollo. I.5. Objetivos de la tesis I.5.1. Objetivo General  Analizar y describir aspectos del análisis y evaluación de la participación pública, a través de la creación de un Índice, tomándose en consideración regiones fuertemente influidas por la cooperación internacional. I.5.2. Objetivos Específicos  Profundizar los conocimientos relativos a la participación pública, a la análisis y evaluación de las políticas públicas y a los instrumentos que posibiliten un incremento del impacto positivo de las ayudas al desarrollo;  Tratar de temas relevantes y de interés relativos a la formación del investigador y los temas trabajados durante el período de docencia del citado doctorado, entre estos temas sería: Modernización y calidad en la administración pública, democracia participativa, políticas públicas, políticas de desarrollo, coordinación de actividades y políticas, trabajo en red, gestión de proyectos de desarrollo, cooperación internacional y desarrollo de regiones en situación de riesgo/pobreza.  Analizar la evolución de los conceptos de análisis y evaluación aplicados a las políticas públicas; 14  Recopilar material relevante sobre participación pública en políticas, evaluación de políticas, instrumentos de participación ciudadana, análisis de coordinación y redes, etc.;  Identificar, proponer y probar (analizar) un conjunto de criterios de evaluación, el potencial (y fragilidad/obstáculos) de políticas participativas, señalando su importancia para las intervenciones de los proyectos de cooperación internacional. I.6. Delimitación del alcance del estudio Teniendo en cuenta los territorios que reciben muchos recursos desde la cooperación internacional, el foco base de este estudio serán los “espacios políticos” de competencia de gobiernos en los diferentes niveles, que considera y puede ser aplicado incluso para el espacio local (zona gris del gráfico 1) y las relaciones de poder ejercidas en los procesos de decisión y ejecución de políticas. En estos territorios se relacionan e interfieren instituciones internacionales que, a nivel nacional y local, actúan con base a preceptos definidos anteriormente en lo que se ha denominado como “espacios institucionales de decisión” (área violeta del gráfico 1), en el cual están presentes los documentos de definición de prioridades de actuación, planes de estrategia país etc. Teniendo en cuenta la importancia de estos espacios de decisión, serán también recopilados estudios que analizan de qué forma estos espacios influyen en los resultados de los proyectos. Centraremos el estudio en las variables identificadas como prioritarias para una eficiente participación pública en los cuatro países de estudio: Ecuador, El Salvador, Timor Oriental y Vietnam. En complemento al estudio e incrementando su alcance, se han incluido también a España y Brasil en el análisis de datos. 15 Una visión gráfica preliminar podría ser la siguiente: Gráfico 1: Relaciones institucionales en espacios territoriales Fuente: Elaboración propia. A continuación se presenta una tabla con los análisis inicialmente pretendidos para la tesis doctoral, citando su prioridad: Áreas de estudio Objetivo Prioridad Global Conocer brevemente el proceso de decisión desde arriba y sus evaluaciones, cuando las hay. Complemento Análisis de coordinación de políticas y cooperación al desarrollo Nacional y Local Identificación y construcción de un conjunto de variables referentes a la participación pública Acercarse a unos criterios prioritarios de evaluación de la participación pública a nivel nacional, comparativo entre los países estudiados Alta (es el centro del estudio) 16 I.7. Originalidad y factibilidad del proyecto Con base en el compendio de publicaciones, en el estudio analítico de las principales publicaciones internacionales, algunas citadas en las referencias bibliográficas de la tesis, así como el estudio empírico durante las visitas a las regiones de estudio, se ha podido observar la ausencia de trabajos estructurados específicos sobre los factores específicos de la participación pública y su efectividad. Además se ha podido advertir que no hay un sistema definido de evaluación de la participación pública, por lo tanto habiendo una indudable originalidad en el presente estudio y sus resultados podrían ser bastante útiles para la investigación relativa a la evaluación de políticas públicas y a la cooperación al desarrollo. En cuanto a la factibilidad de la investigación, el investigador tiene conciencia de que la metodología de evaluación de la participación pública es un instrumento a ser desarrollado y probado, por lo que su factibilidad dependerá de las investigaciones a desarrollar durante las etapas de estudio. La investigación tuvo en cuenta el uso de indicadores, el análisis coherente con las realidades y las limitaciones de los recursos disponibles, así como la escasez de información. I.8. Principios éticos y legales Se trató de dejar constancia de aquellas personas que auxiliaron y que hicieron disponible las informaciones relevantes para el desarrollo del estudio. Además, se tomó en consideración, y adquiriendo un tratamiento especial durante la investigación, toda información que ponga en riesgo los proyectos desarrollados y/o aquellos partícipes del estudio: entrevistados, involucrados en proyectos, políticos, etc., teniendo en cuenta el contexto de crisis y los conflictos que algunas de las regiones estudiadas todavía sufrían y sufren. Durante el desarrollo de la tesis, los investigadores tuvieron contacto con la Asociación Paz y Desarrollo, institución con la cual se trabajó para la implementación del proyecto Observatorio Socioeconómico Estratégico, y fue autorizada a usar informaciones de los Informes producidos en el ámbito del referido proyecto. 17 I.9. Calendario de actividades (etapas del estudio) 1º Período: investigación tutelada (2008 / 2009)  Completar un estudio conceptual y teórico del tema es cuestión;  Realizar una identificación de las principales publicaciones sobre el tema e instrumentos de análisis y evaluación de políticas participativas;  Identificar instituciones y actores clave;  Presentar la propuesta de la investigación (teórico-metodológica) a ser desarrollado para la tesis doctoral. 2º Presentación del Plan de Trabajo (2009 / 2010) 3º Período de tesis doctoral (2010 /2015)  Desarrollar la base teórica y conceptual del tema del estudio;  Desarrollar, detallar, aplicar y probar la metodología de evaluación de la participación pública. I.10. Presupuesto de la investigación Desde octubre de 2007, el investigador participa en el proyecto Observatorio Socioeconómico Estratégico (OSEST/UMA) y, a partir de mayo de 2009, es receptor de una beca de la Universidad de Málaga (en el ámbito del citado proyecto) que se extendió hasta mayo de 2010. Durante todo el período los viajes han sido financiados por el proyecto OSEST y su logística fornecida por la Asociación Paz y Desarrollo. PARTE 2: MARCO TEÓRICO Y CONCEPTUAL 19 MARCO TEÓRICO Y CONCEPTUAL La presente investigación tiene como base teórica fundamental las nuevas tendencias de la administración pública, especialmente vinculadas a la Democracia, incipiente en la práctica y creciente en el ámbito de la gestión de proyectos de desarrollo, asumiendo el modelo racional de las políticas públicas y los agentes de desarrollo, así como al Enfoque Territorial, fomentado sobre todo por las iniciativas del sector agrícola que tomaron forma a través de la Unión Europea. Asimismo, se tomarán en cuenta las corrientes del Análisis de redes. De la misma forma, se centrará en las teorías y conceptos de desarrollo que buscan sobrepasar los criterios meramente económicos y señalar aspectos relevantes que interfieren en la calidad de vida de las comunidades de las regiones estudiadas y en su capacidad de participación en la vida pública. Se toma como premisa que la gestión de la participación pública está íntimamente conectada a la coordinación de las iniciativas y a la visión/control global de los proyectos e instituciones que influyen, participan y/o son afectadas en el desarrollo de un espacio físico específico. Algunos antecedentes en el esfuerzo de poner en práctica la medición de aspectos políticos y sociales comparables entre diferentes países han sido las metodologías de medición de la democracia y, más conocido, el Índice de Desarrollo Humano (IDH) empleado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y publicado anualmente a través del Informe de Desarrollo Humano. Asimismo, también se pueden destacar los indicadores desarrollados por la organización Transparencia Internacional. Por lo tanto, en los capítulos siguientes del Marco teórico y conceptual se hará un abordaje general de la evolución de la gestión de políticas públicas, el análisis y la evaluación de políticas públicas. A partir de eso, se agregará al estudio un análisis del debate teórico relacionado a la cooperación internacional al desarrollo y a la medición de la participación pública, buscando una mejor comprensión de factores clave para la ejecución del estudio. 20 CAPITULO 1. GESTIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS En este capítulo se desarrollará una breve revisión de la evolución de la gestión pública, la participación ciudadana y los principales conceptos que introducen el ámbito del análisis y evaluación de políticas públicas. 1.1. GESTIÓN PÚBLICA Y PARTICIPACIÓN 1.1.1. Evolución de la administración hacia la gestión participativa Se entiende que el hombre interpreta el mundo e interactúa con la realidad física y social en el cual está inserido a partir de valores, representaciones y patrones de relación culturalmente asimilados, mientras la ciencia crea paradigmas para interpretar, predecir y controlar los procesos de transformación. Sobre este contexto de relación entre el hombre y la ciencia, Kuhn (1970) afirma que la superación de los paradigmas es lenta y encuentra varias resistencias, creando momentos de transición en que conviven paradigmas antiguos y nuevos. Es con esta perspectiva de la relación entre el hombre y la ciencia que se introduce la evolución de la administración. En la física newtoniana surge el paradigma mecanicista y el taylorismo transfiere esta idea de máquinas a las organizaciones, creando el paradigma burocrático de la administración. En esta línea se puede observar que muchos teóricos han seguido la visión de administración en su forma general, sin tener en cuenta la especificidad de la administración de empresas u organizacional. Fue sólo después de la Gran Depresión cuando tuvo lugar esta especificidad. En oposición al paradigma anterior, otros surgieron enfatizando la interdependencia, la relatividad, la visión holística (global), las relaciones del fenómeno con el “campo” en que actúa, el abordaje sistémico, la autoconstrucción (también conocida como autopoiesis 6 ), la mejoría continua de 6 Concepto creado en la biología para referirse a la condición de algunos seres vivos de continua producción de si mismos (auto = sí mismo y poiesis = creación o producción). El sociólogo Niklas Luhmann introdujo este término en las ciencias sociales para referirse a la capacidad de los sistemas sociales de producir sus propios estados y elementos, una autoorganización. 27 participativos que el presente estudio propone una forma de evaluar las potencialidades de participación, con el fin de ser un instrumento más de análisis de las capacidades locales para la aplicación de políticas participativas. 28 1.2. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 1.2.1. Políticas públicas: marco conceptual El estudio de políticas vino a ser un importante aspecto en las publicaciones académicas por pasar a ser la palabra “políticas” muy utilizada en varios programas académicos y cursos en numerosas disciplinas, a pesar de que su expansión viene acarreando también una pérdida de control del concepto claro de este término. Por lo tanto, conceptualmente la política pública también ha sido difícil de manipular por ser al mismo tiempo propiedad de todos y de nadie. Sin embargo, es probablemente la calidad interdisciplinaria y la completa fragmentación de esta disciplina lo que hace tan estimulante su investigación para estudiantes y profesores. Un primer paso para comprender este tema es saber que política (politics) y políticas públicas (policies) son entidades diferentes, pero que influyen de manera recíproca en el sistema político. Ambas tienen que ver con el poder social, pero mientras que la política es un concepto amplio, relativo al poder en general, las políticas públicas corresponden a soluciones específicas de cómo manejar los asuntos públicos. (LAHERA PARADA, 2006) En este caso el sentido de “público” es designado como el opuesto a la idea de “privado”, o sea, que no es puramente individual, sino que compartido. Es generalmente conocido como las dimensiones del gobierno, de la regulación social, de la intervención social o por lo menos de las acciones comunitarias. A pesar de las definiciones comúnmente conocidas, los límites del sector público y del privado son constantemente discutidos. Como vemos, las políticas públicas son resultados de las influencias y decisiones de la política, del gobierno y oposición, y el diseño, gestión y evaluación de las políticas públicas forman parte de la tarea fundamental del Gobierno. La política podría ser vista como el espacio de constitución de políticas públicas sobre determinados temas o la influencia en ellas, y los gobiernos como los instrumentos para la realización de las políticas públicas. En función de este 29 argumento, la política sin políticas públicas sería demagogia y concentración de poder distribuido entre los agentes políticos y sociales; la política pública que desconsidere la política tendría un problema de diseño y debilitaría la gobernabilidad social. (LAHERA PARADA, 2006) El concepto de políticas públicas puede variar mucho, también influenciado por las tendencias políticas y económicas en cada momento histórico. Sin embargo, por criterio didáctico, dos aproximaciones pueden ser relevantes para entender el concepto de las políticas públicas: “qué hacen los gobiernos, por qué lo hacen, y qué diferencia eso genera” 7 ; o “cómo, porqué y para qué efectos los gobiernos dan seguimiento a un rumbo particular de acción e inacción” 8 . Este sistema de decisiones públicas se manifiesta en un espacio público que está caracterizado por no tener una racionalidad clara y que la sensación de turbulencia afecta tanto a los ciudadanos como a los actores administrativos y puede aparentar ser un aspecto de debilidad del Estado, como exponen las modernas teorías del caos o el concepto de “anarquía organizada” 9 sobre esta dinámica social. Sin embargo, el modelo racional persiste y ha encontrado su gloria con el éxito del paradigma de la teoría de la elección racional (public choice theory), fundamentada en las políticas económicas neoliberales, que trae con intensidad el concepto de racionalidad a la discusión de las políticas públicas. Varios diccionarios de ciencia política encuentran en las políticas públicas algunos elementos comunes: a) institucional: la política es constituida y elaborada por autoridad legalmente formal; b) decisorio: la política es un conjunto-secuencia de decisiones; c) comportamental: implica acción e inacción, 7 DYE, T.R. (1976): What Governments Do, Why They do it, What Difference it Makes, University of Alabama Press, Turcaloosa, Ala, pág. 1; apud PARSONS (1995). Traducción propia. Texto original: “what governments do, why they do it, and what difference it makes”. 8 HEIDENHEIMER, A., H. Heclo and C.T. Adams (1975): Comparative Public Policy: The Politics of Social Choice in America, Europe and Japan, St. Martin’s Press, New York; 3rd edn, 1990, pág. 3; apud PARSONS (1995). Traducción propia. Texto original: “how, why and to what effect governments pursue particular courses of action and inaction”. 9 MARCH, James G.; OLSON, Johan. A garbage can model of organizational choice. Administrative Science Quarterly, 1972. apud SARAVIA (2006). 30 es un curso de acción más que una decisión singular; d) causal: producto de acciones que tienen efecto en el sistema político y social. (SARAVIA, 2006: 31) 1.2.2. Evolución de las políticas públicas Si el contexto público, y consecuentemente también el de la actividad estatal, es el espacio de interacción entre individuos, empresas y otras organizaciones nacionales e internacionales, sabremos entonces que es crecientemente dinámico en virtud de la globalización y de la evolución de las comunicaciones y del flujo de información. Esta dinamización del espacio público acarreó una mayor preocupación en la gestión del ciclo de políticas y del propio papel del Estado frente a un contexto de necesidades cada vez más complejas, como afirman las conclusiones de la reunión de Ministros de la OCDE sobre Administración Pública en 1996, en la que dan a conocer la preocupación en cuanto a temas como: presiones globales en cooperar y competir en nuevos caminos (globalización), aumento de necesidades de la población (insatisfacción), necesidad de reducción de déficit (escasez de presupuesto), internacionalización de temas anteriormente sólo domésticos, proceso de descentralización, servicio público y privatización, medición de desempeño, tecnología de información y medios de comunicación, entre otros. (OCDE, 1996) Las empresas privadas también tenían que buscar formas de adaptarse a las constantes mutaciones del mercado y han adoptado la planificación estratégica como medio de planificación y administración más flexible. Con las crisis de los 70 han adoptado la gestión estratégica como forma de reacción más inmediata frente a los problemas prescindiendo de la planificación. Las instituciones estatales tardaron más en adaptarse a estas nuevas tendencias administrativas y, poco a poco, han sido incluidas formas de analizar el funcionamiento del Estado por medio de sus flujos y dinámicas, no estando basadas meramente en las perspectivas anteriores de examen de normas y estructuras. 31 Como parte de la búsqueda de respuestas a la adaptabilidad y validez de esta nueva perspectiva administrativa originaria en EE.UU. a las realidades latinas y germánicas, algunos autores latinoamericanos como AGUILLAR VILLANUEVA (1992) han citado que la sustitución del government by law por el government by policies podría ser una buena oportunidad de traer de vuelta una visión más completa y útil de la complejidad de la gestión pública, sanando un problema actual de que la administración pública latinoamericana está cerrada a las consideraciones jurídico-institucionales (leyes y reglamentos, ámbitos de competencia y jurisdicción, instancias y procedimientos formales) y las consideraciones administrativas menores sobre el cumplimiento de órdenes y la ejecución de decisiones previas. 1.2.3. Políticas públicas de excelencia El estudio de las políticas públicas es útil para entender diversos aspectos de la política, como discusión de la agenda pública, elecciones entre candidatos y sus programas, las actividades del gobierno, las actividades de la oposición, y de esta forma acotar las discusiones políticas, diferenciar problemas y soluciones de manera específica, precisar las diferencias, vincular los temas a soluciones más amplias o secuenciales, plantearse esfuerzos compartidos y participar de manera específica. (LAHERA PARADA, 2006) La investigación sobre el tema también es importante al momento de proponer mejoras en la práctica de la gestión pública en busca de suficientes grados de eficiencia y eficacia. A esta propuesta se hace una tentativa de identificar lo que podría ser una buena política pública, que tendría como fundamento la acción y el flujo de información con un objetivo político desarrollado en el sector público y con la participación de la comunidad y del sector privado, porque la falta de un proceso consolidado de participación podría sesgar los actores públicos: los especialistas hacia la tecnocracia y los comunicadores hacia al populismo inmediatista. Además, una política pública de calidad debería incluir de forma clara y abierta orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales, y la previsión de sus resultados (LAHERA PARADA, 2006). Algunos de estos criterios son expuestos en el 32 cuadro siguiente como orientación a comparaciones entre realidades políticas diferentes y sus políticas públicas. Cuadro 3: Características de una política pública de excelencia 1. Fundamentación amplia y no sólo específica (¿cuál es la idea?, ¿a dónde vamos?) 2. Estimación de costos y de alternativas de financiamiento 3. Factores para una evaluación de costo-beneficio social 4. Beneficio social marginal comparado con el de otras políticas (¿qué es prioritario?) 5. Consistencia interna y agregada (¿a qué se agrega?, o ¿qué inicia?) 6. De apoyos y críticas probables (políticas, corporativas, académicas) 7. Oportunidad política 8. Lugar en la secuencia de medidas pertinentes (¿qué es primero?, ¿qué condiciona qué?) 9. Claridad de objetivos 10. Funcionalidad de los instrumentos 11. Indicadores (costo unitario, economía, eficacia, eficiencia) Fuente: CIPE. Directory of Public Policy Institutes in Emerging Markets. Washington: 1996. apud LAHERA PARADA, Eugenio (2006): 70. Sin embargo, hay que tener en cuenta que la excelencia formal de las políticas públicas no es garantía de buenos resultados y dependen también de sus contenidos, las instituciones, las inclusiones y exclusiones resultantes de la política y de su carácter operativo, generalmente de simplificación de los problemas. 1.2.4. El proceso de políticas públicas y el ciclo de políticas Entender el ciclo de políticas es importante para entender a las políticas y es de especial uso en el análisis de las mismas. Fue desarrollado por algunos autores que planteaban la idea de racionalidad al proceso de las políticas públicas y buscaban simplificarlas y esquematizarlas para facilitar su análisis. Las han dividido en una serie de etapas en las cuales los actores, las coaliciones, los procesos y/o los énfasis serían diferentes. Es un proceso dinámico por el cual 33 las políticas públicas “estructuran el sistema político, definen y delimitan los espacios, los desafíos y los actores” 10 . Su uso tiene como división fundamental las etapas de formulación, implementación y evaluación. Sin embargo, en varias ocasiones ha habido la necesidad de detallar o revisar estas etapas para que expriman mejor los procesos de políticas públicas en diferentes contextos. Como un primer ejemplo presentamos una interpretación ilustrada en el gráfico 2 de la propuesta de Jones (1970) en su trabajo sobre el estudio de las políticas públicas: 10 THOENIG, Jean-Claude. “L’analyse des politiques publiques”. In: GRAWITZ, Madeleine; LÉCA, Jean. Traité de science politique. V. 4: Les politiques publiques. Paris: PUF, 1985. p. XIV. apud SARAIVA (2006), pág. 32. Traducción propia. 34 Gráfico 2: Proceso de actividades gubernamentales propuesto por Jones (1970) Fuente: MENY et THOENIG (1992). “El marco conceptual”. En: Las políticas públicas (Cap. II, pág. 89-107). Barcelona: Ariel. Adaptación libre de JONES, Ch. O. (1970): An Introduction to the Study of Public Policy. Belmont, Duxbury Press. Hogwood y Gunn (1984) 11 presentan otra propuesta para la visualización de las etapas del ciclo de políticas públicas, y las divide de la siguiente forma:  Decidiendo para decidir (deciding to decide): sondeo de temas y definición de agenda  Decidiendo cómo decidir (Deciding how to decide): filtro de los temas  Definición de temas (issue definition) 11 HOGWOOD, B.W. et GUNN, L.A. (1984): Policy Analysis for the Real World, Oxford University Press, London; apud PARSONS (1995): 79. Traducción propia. Identificación de un problema Apreciación de los acontecimientos Definición de un problema Agregado de intereses Organización de las demandas Representación y acceso ante las autoridades públicas Demanda de la acción pública Formulación de una solución o de una acción Elaboración de respuestas Estudio de soluciones Adecuación a los criterios Propuesta de una respuesta Toma de la decisión Creación de una coalición Legitimación de la política elegida Política efectiva de acción Aplicación de la acción Ejecución Gestión y administración Producción de efectos Impacto sobre el terreno Evaluación de los resultados Reacciones de la acción Juicio sobre los efectos Expresión Acción política o reajuste Resolución de un problema o final de una política Proceso de las actividades gubernamentales: un cuadro (adaptado libremente de Jones, 1970) 35  Pronóstico (forecasting)  Fijando objetivos y prioridades (setting objectives and priorities)  Análisis de opciones (options analysis)  Implementación, monitoreo y control de políticas (policy implementation, monitoring and control)  Evaluación y revisión (evaluation and review)  Mantenimiento, sucesión y terminación de políticas (policy maintenance, succession, and termination) Se podría expresar que es comúnmente utilizada en la literatura sobre las políticas públicas la siguiente división en etapas: la definición de la agenda, la elaboración, la formulación, la implementación, la ejecución, el acompañamiento y la evaluación. Siendo útil para comprender el proceso, son detalladas brevemente abajo: Cuadro 4: Etapas del ciclo de políticas públicas y sus definiciones 1) Definición de la agenda (Agenda-setting) Es la inclusión de determinado pleito o necesidad social en la agenda o lista de prioridades del poder político. En el ámbito académico esta etapa se designa como el estudio y explicación del conjunto de procesos que hacen que un hecho social llegue a ser considerado un problema social, transformándose en objeto de debate y controversias en el ámbito político y en los medios de comunicación y frecuentemente transformados en intervención pública. 2) La elaboración Consiste en la identificación y delimitación de un problema actual o potencial de la comunidad, la determinación de posibles alternativas para su solución, evaluación de costes y efectos y establecimiento de prioridades. Esta etapa puede ser asumida como técnica, estable, obvia y consensuada12 o como una actividad problemática con la influencia política de los diferentes intereses y percepciones de los actores. 3) La formulación 12 HILL, Michael (1993): The policy process: a reader. Hertforsdhire: Harvester Wheatsheaf. p. 7; apud SARAIVA (2001): 33. 36 Incluye la selección y especificación de la alternativa considerada más conveniente, además de la declaración que explica la decisión escogida, sus objetivos y marco jurídico, administrativo y financiero. 4) La implementación Se puede traducir como los objetivos específicos de la práctica de las políticas, que emergen del complejo proceso decisorio13. Es el momento de planificación y organización de los recursos administrativos, humanos, tecnológicos y financieros necesarios para ejecutar una política. 5) La ejecución Es el conjunto de acciones destinado a alcanzar los objetivos establecidos por la política, o sea, su realización. En su ámbito incluye el estudio de los obstáculos que dificulten el logro de los resultados esperados y el análisis de la burocracia. 6) El acompañamiento Es el proceso sistemático de supervisión de la ejecución de una actividad y sus componentes. Tiene como objetivo fornecer la información necesaria para introducir eventuales correcciones que aseguren la consecución de los objetivos establecidos. 7) Evaluación La evaluación consiste en la medida y análisis, a posteriori, de los efectos producidos en la sociedad por las políticas públicas, las realizaciones obtenidas y las consecuencias previstas y no previstas. Fuente: explicaciones ampliamente extraídas de los diferentes textos presentes en SARAVIA, Enrique et FERRAREZI, Elisabete (organizadores) (2006): Políticas públicas, Coletânea – Volume 1, Brasília: ENAP. Traducción propia. La última etapa del modelo presentado, la evaluación, es uno de los componentes que más viene siendo desarrollado en los últimos años. En este estudio se verá con más detalle en los capítulos siguientes. El cuadro presenta explicaciones breves del ciclo de políticas y, vale señalar, que el modelo racional de división del ciclo de política en etapas puede presentar limitaciones frente a la realidad en la cual se aplica, teniendo en cuenta que, por 13 HILL (1993), op cit. 43 Gráfico 5: El modelo de la “caja negra” de Easton Fuente: Gráfico extraído de PARSON, Wayne (2007): Políticas públicas: una introducción a la teoría y la práctica del análisis de políticas públicas. FLACSO México, p. 57, oriundo de adaptación del modelo propuesto por David Easton (1965) en el libro A Systems Analysis of Political Life. En la diversidad que puede tener el análisis de políticas públicas, Bobrow y Dryzek 17 sugieren cinco estructuras analíticas, a las cuales Parsons (1995) agrega tres propuestas más: 17 BOBROW, D.B. et DRYZEK, J.S. (1987): Policy Analysis by Design, University of Pittsburgh Press, Pittsburgh, Pa.; apud PARSONS (1995). 44 Cuadro 5: Estructuras analíticas propuestas por Bobrow y Dryzek (1987) y Parsons (1995)  Economía de asistencia social (welfare economics): considerado componente central del tipo de análisis en y para el proceso de políticas, implica el uso de teorías y modelos que perfeccionen la racionalidad y eficiencia de la toma de decisiones (decision-making).  Preferencias públicas (public choices): sería la economía de la toma de decisiones nocomercial, o en otras palabras la aplicación de la economía a la ciencia política. Se refiere a la teoría del Estado, reglas de votación, comportamiento electoral, partidos políticos, burocracia, entre otros. Está íntimamente relacionado con el neoinstitucionalismo.  Estructuras sociales (social structure): análisis de políticas en términos de teorías sociológicas y foco en el análisis de los problemas sociales.  Procesamiento de información (information processing): comprende una larga selección de especialidades, incluidos psicología cognitiva y social, comportamiento organizacional, inteligencia artificial y ciencias de la información.  Filosofía política (political philosophy): extensa categoría de interés incluyendo filosofía normativa y ética, así como metodología.  Proceso político y de políticas (political/policy process): trata de las varias estrategias para explicar el contexto político del hacer políticas (policy-making), entre ellos el enfoque de fases (stagist approaches), enfoque pluralista-elitista (pluralist-elitist approaches), enfoque neomarxista (neo-marxist approaches), enfoque de subsistema (sub-system approaches), enfoque de discurso político (policy discourse approaches), e institucionalismo (institutionalism).  Política comparada (comparative politics): sería un método de estudiar las políticas públicas a partir de la adopción de un enfoque comparativo para el proceso de políticas y las causas y efectos de las políticas. Puede tener varias vertientes, entre ellos los enfoques socioeconómicos, de los partidos gubernamentales, de lucha de clases, neocorporativista e institucionalista.  Administración (management): trata de la influencia de la evolución de las ideas y técnicas de la administración, generalmente originarias del sector privado, en la teoría y práctica de las políticas públicas, que objetiven aumentar la eficiencia y eficacia del sector público. Fuente: PARSONS (1995). Traducción propia. Por otro lado, como complemento de la tradicional visión de análisis de políticas públicas con su foco en escoger el mejor camino para la obtención de un buen fin específico o la mera medición de eficiencia y eficacia (MORAN et al.,2006: 45 110 y 184), el Manual de Políticas Públicas de la Universidad de Oxford clasifica el análisis de las políticas públicas de la siguiente forma: Cuadro 6: Clasificación del análisis de políticas públicas del Manual de Políticas Públicas de Oxford  Análisis de políticas como rompecabezas (puzzle solving): conflictos en los fines de la política están siempre presentes, por las diferentes prioridades de los grupos de interés. Este modelo tiene como objetivo tratar de los múltiplos y conflictivos fines de las políticas.  Análisis de políticas como escucha crítica (critical listening): propone que, a partir de entrevistas con los diferentes actores, se pueda escuchar, aprender de ellos y trabajar con su cooperación o colaboración. Posibilitaría entender mejor el contexto y explorar nuevas probabilidades y caminos a partir de una serie de indicaciones para entrevistar eficientemente en este ámbito.  Análisis de políticas como asesoramiento de políticas (policy advice): sería ideal si todas las decisiones fueran basadas en la asesoría y el análisis de políticas que siguen un continuo proceso de investigación, análisis, opciones, consulta, proposiciones y decisiones. El análisis de políticas es una importante parte de la formulación de políticas, pero se sabe que la realidad del proceso de políticas puede ser mucho más tortuosa. Por eso es importante entender cómo los problemas cotidianos obstaculizan esta actividad y cómo se podría mejorar este proceso.  Análisis de políticas para la democracia (for Democracy): propone el esfuerzo de vincular la relación entre políticas públicas y democracia. Se centra en la medición de la habilidad de los Gobiernos en intervenir estratégicamente en la compleja red del sistema de reparto de políticas que fomenten mejorar el acceso a la información, corregir los desequilibrios de poder, los esteriotipos dañinos y la construcción social entre grupos de interés (stakeholders) y la creación de áreas y esferas de discusión/participación pública. La actividad del analista de políticas sería el de sugerir herramientas políticas alternativas, reglas, e implementación de estructuras que faciliten las condiciones de la democracia.  Análisis de políticas como crítica (critique): aparece como oposición al analista de políticas tecnocrático (busca la manipulación de causas y efectos bajo un control central y coordinado) y el acomodado (accommodative, adjunta las conclusiones extraídas de su propio ambiente y/o de los policy makers únicamente), ambas dirigidas a aquellos que poseen el poder y ayudan a la manipulación del sistema social. La crítica entonces considera que todo análisis de políticas debe tener un componente crítico orientado a mejoras y que tengan visión de aquellos que sufren las políticas. Muchas teorías van en esta visión, como el marxismo, el feminismo, pensamientos ambientales radicales, pudiendo ser vistas como tendencias de movimientos de izquierda. Fuente: MORAN, Michael; REIN, Martin; et GOODIN, Robert E. (eds.) (2006): Oxford Handbook of Public Policy, Oxford: Oxford University Press, pág. 107-203. 46 Después de tantas y diversas concepciones, PARSONS (1995) extrajo el comentario de Wildavsky (1979) de que el análisis de políticas es imaginación, experimentos de ideas y creatividad, y que requiere tanto arte como habilidad. 2.1.1. Ordenamiento de políticas públicas El análisis de políticas debe tomar en cuenta la perspectiva temporal, el ámbito territorial y el nivel de gobierno el cual está inserido para examinar aspectos relevantes como la estructura de actores de cada política, el esquema de sus preferencias en relación con las decisiones tomadas o por tomar, las interacciones que se plantean y los resultados generados. Pero no basta identificar aquellos que ejercitan el poder y aquellos que sufren, sino que también es necesario examinar cuál es el área de actividad en la cual ese poder se ejercita. Surge la necesidad de sistematizar las áreas de políticas que posibiliten integrar de la mejor forma posible la generalización y teorización de los casos estudiados de la ciencia política. Han habido varias propuestas de ordenación de las políticas, y a pesar de ser esta una labor también muy propia de aquel que se propone a observar la realidad y es influenciado por sus intereses y los de su contexto, la división en arenas de políticas propuesta por Theodore Lowi para estudios de caso ha alcanzado un reconocimiento y está ampliamente presente en la literatura de las políticas públicas. Lowi (1964) argumenta que: 1) el tipo de relaciones entre la gente está determinado por sus expectativas, por lo que cada actor espera obtener de la relación con los demás; 2) en política (politics) las expectativas están determinadas por los productos gubernamentales o políticas (policies); 3) en consecuencia, la relación política está determinada por el tipo de política en juego, de manera que para cada tipo de política es posible encontrar un tipo específico de relación política. Si el poder se define como la posibilidad de participar en la elaboración de una política o asignación con autoridad, la relación política en cuestión es una relación de poder y, con el tiempo, una estructura de poder. Por lo tanto, cada tipo de política desarrollaría estructuras o escenarios políticos propios, lo que el autor conceptúa de “escenarios de poder” (arenas of power). De esta forma, el autor ha decidido definir las políticas en términos de su impacto 47 real o esperado en la sociedad, y las clasifica en distribución, regulación y redistribución. Según SUBIRATS y GOMÀ (1998), Lowi habría repensado su clasificación en 1972 y, al introducir la variable “tipo de coacción” que el poder puede ejercer en la implementación de la política y su contexto en el estudio, crea una nueva categoría de políticas constitucionales o de ordenación del sistema. Estas clasificaciones de Lowi podrían ser detalladas de la siguiente forma:  Políticas de distribución: decisiones de corto plazo y con providencias gubernamentales que no consideran las limitaciones de recursos. Predomina el reparto de recursos y generan relaciones de clientelismo y/o de patronazgo;  Políticas de regulación: predomina la visión de controlar y disciplinar ciertas actividades, lo que pueden generar más conflictos (ganadores y perdedores, beneficiados y afectados) y también la necesidad de formación de alianzas, por eso bien explicado desde los parámetros pluralistas de análisis. Las decisiones particulares deben ser una aplicación de la regla general, y sólo pueden desagregarse por sectores;  Políticas de redistribución: se asemeja a las políticas reguladoras por incluir relaciones entre amplias categorías sociales de individuos, pero difieren en la naturaleza del impacto, una vez que en esta las categorías afectadas están más cercanas a las clases sociales. Cambia la distribución de los recursos y eso provoca más conflictos y la necesidad de alianzas más estables. Puede ser mejor entendido desde la perspectiva analítica de segmentación social y de elites.  Políticas constitucionales o de ordenación del sistema: se refiere a los derechos de los ciudadanos y las reglas de juego político, pero se diferencian en el grado mayor o menor de coacción. 48 Esta tipología podría ser esquematizada de la siguiente forma: Cuadro 7 - Tipología de las políticas públicas basadas en la coerción (según Lowi) La coerción pública se ejerce… …directamente sobre el comportamiento de los afectados …sobre el entorno del comportamiento de los afectados La coerción pública es… …indirecta, lejana Políticas distributivas Políticas constitutivas …directa, inmediata Políticas reglamentarias Políticas redistributivas Fuente: MENY et THOENIG (1992). “El marco conceptual”. En: Las políticas públicas (Cap. II, pág. 89-107). Barcelona: Ariel. Como adaptación de LOWI, T. J. (1964). Con la evolución de la categorización y las necesidades y complejidades de las políticas, según SUBIRATS et GOMÀ (1998: 25), el autor Paul A. Sabatier habría criticado entre 1991 y 1993 tanto la tradicional distinción de fases de cada política como la infravaloración del papel de las ideas y de los análisis en las interacciones entre actores en cada política, afirmando que es importante identificar la coalición promotora (advocacy coaliction), o sea, fuerzas que pretenden impulsar o evitar cambios en cada política en concreto, poniendo énfasis en el proceso y la interacción, y no en las etapas o tipologías formales que no describen la realidad de los entramados entre ideas, actores y escenarios institucionales. Es con esta necesidad que surge el interés de entender y analizar de forma específica las interacciones en el ámbito de las políticas, que viene tomando fuerza como instrumento de análisis de las políticas públicas, como se pretende observar de forma más detallada en los apartados siguientes de este estudio. 49 2.1.2. Las principales tendencias teóricas del análisis de políticas públicas y la introducción del análisis de redes de políticas públicas Según Lowi (1964: 95), sobresalen en la literatura del análisis de políticas públicas dos grupos de teóricos, generalmente opuestos: los elitistas y los pluralistas. De un lado, el enfoque pluralista destaca el conflicto y la solución de problemas por vía de la negociación entre grupos y coaliciones que comparten intereses. Tratan de la distribución de poder entre grupos de interés, del poder de influencia de los grupos en los conflictos públicos, la congruencia entre los grupos en cuanto a cuestiones relevantes en las políticas públicas y la visión de favorecidos (aquellos que pudieron influenciar más) y desfavorecidos (no ejercieron suficiente influencia). El poder estaría completamente descentralizado, es fluido y situacional, por lo tanto no habría una sola elite, sino que sería un contexto multicéntrico, desconsiderando en gran medida las estructuras económicas y políticas. Del otro lado, el enfoque elitista, basado en supuestos marxistas, reconoce que en el proceso de decisión pública existe una relación directa entre el estatus económico y el poder. Consideran que los conflictos alcanzarían su estabilidad en las altas autoridades formales donde las relaciones serían centralizadas, restringidas y más estables, teniendo en cuenta que la distribución de poder sería inherentemente jerárquica y que los analistas estarían en un espacio “clasemediatista” donde sólo podrían tener una visión limitada del proceso decisorio de las políticas públicas e involucrarse solamente en los niveles medianos de poder. Schattscheneider 18 presentó una propuesta de enfoque que combinaba las anteriores. Observó la actuación de diferentes grupos en una arena descentralizada y de negociación, pero que estas relaciones no eran estrictamente pluralistas, sino que presentaban desniveles en la distribución de 18 SCHATTSCHNEIDER, E.E. (1960), The semisovereign people. A realist's view of democracy in America. Nova York, Holt, Rinehart & Winston. apud LOWI, Theodore (1964): op. cit. 50 poder. Para Lowi (1964), este enfoque no alcanzó suficiente apogeo por haber sido confundido con las otras teorías pluralistas. Lowi (1964: 92) critica el abordaje de estos enfoques elitistas y pluralista y afirma que “ambas escuelas confunden los recursos del poder con el poder mismo y evaden los problemas analíticos y empíricos por la vía de la definición”. Así como presentarían debilidades lógicas y empíricas, generalmente estas teorías han sido aplicadas a comunidades locales, habiendo pocas adaptaciones para el nacional. Por lo tanto, considera que no tienen características de modelo y no deberían ser llamados de teorías. 19 2.1.3. Críticas al análisis de políticas públicas Como cualquier otra propuesta científica o metodológica, el análisis de políticas sufre críticas, y estas están en mayor parte basadas en las limitaciones del modelo racional. Parsons 20 agrupa autores que critican el análisis político racional en cinco categorías: racionalistas críticos (critical rationalists), realistas positivistas (political realists), argumentadores (forensics), critical theorists y managerialists. Diversos autores en Heineman et al 21 han identificado algunas de las limitaciones del modelo racional:  La evidente sobrecarga de información que existe en el proceso de las políticas públicas modernas;  El uso del análisis para reforzar y legitimar decisiones que ya se han tomado, en vez de habilitar a los tomadores de decisiones a elegir “racionalmente” de entre varias opciones. En otras palabras, los tomadores de decisiones eligen y después encuentran una historia analítica verosímil para sustentar su decisión; 19 Críticas y análisis más desarrolladas sobre las diferentes corrientes de pensamiento en POLSBY, Nelson W. (1963): Community Power and Political Theory, New Haven. 20 PARSONS (1995): 433. Presenta una breve recopilación de las principales ideas y actores críticos del modelo político racional. 21 HEINEMAN, R.A., BLUHM, W.T., PETERSON, S.A., KEARNEY, E.N. (1990): The World of the Policy Analyst: Rationality, Values and Politics, Chatham House, Chatham, N.J., p. 62-4; apud PARSONS (1995): 433. Traducción originaria de la versión española de PARSONS, W. (2007): 455. 51  La sujeción del análisis a una politización considerable. La idea de que el análisis puede ser neutral es un mito;  Los analistas carecen de una base de poder; por ende, la experiencia de los especialistas en el proceso de las políticas tiende a reflejar su debilidad frente a los intereses políticos y burocráticos;  El hecho de que el análisis puede ser sólido en relación al diagnóstico de los problemas y la formulación de las políticas, pero débil en relación a la forma en que éstas deben implementarse. 2.1.4. El análisis coste-beneficio El análisis coste-beneficio es una de las técnicas más importantes para la toma de decisiones a nivel económico y es la más usada en los análisis y las evaluaciones realizadas en el ámbito de los proyectos de cooperación internacional al desarrollo. Está basada en el principio de obtener los mejores resultados con el menor coste (esfuerzo) posible, para eso se identifican los costes de la acción y se valoran los beneficios a ser obtenidos para así estimar el proyecto, o sea, se plantea el análisis coste-beneficio ex-ante para decidir si es conveniente realizar un inversión, comparándolo con la alternativa de no realizarlo. En función de este tipo de análisis un proyecto sería estimado positivamente cuando los beneficios (sean monetarios o sociales, directos o indirectos) excedan a sus costos. Las principales técnicas para este análisis de bienestar económico son la tasa de rentabilidad interna, valor neto y actual y análisis costeefectividad. La etapa que conlleva mayor trabajo es la definición de variables y la estimación de valores de cada una de estas variables, teniendo en cuenta que en la mayoría de los proyectos sociales los impactos no siempre pueden ser valorizados en moneda. Frente al tema de la inconmensurabilidad o ausencia de unidad de medida común, se señala el concepto de evaluación multicriterio social (social multicriteria evaluation) y las contribuciones de MUNDA (2003) en su libro Social 52 multi-criteria evaluation: Methodological foundations and operational consequences. El tema de la evaluación multicriterio será tratado nuevamente en el capítulo 4. 2.1.5. Análisis de redes de políticas (Policy Network Analysis) Se tiene en cuenta que, como afirman Subirats y Gomà (1998: 25-26), “cada política sería el producto de la compleja interacción de personas y organizaciones [destacando] la relevancia de la relación entre los aspectos simbólicos y los aspectos sustantivos en la formación de políticas”. Cuadro 8: Definición de Política Pública por SUBIRATS y GOMÀ (1998): “Toda política pública entraña un mecanismo de asignación pública de recursos y oportunidades entre los diferentes grupos sociales con intereses y preferencias en conflicto […] Las políticas, en consecuencia, implican opciones de fondo enraizadas en valores, paradigmas e ideas. Trasladan, de forma más o menos explícita, concepciones, referentes normativos e intereses a la esfera de la decisión colectiva. Y todo ello en un marco de entramados institucionales por donde transitan las interacciones concretas entre actores políticos. La estructura de oportunidades y límites que ofrecen las instituciones, así como las estrategias y habilidades de negociación de los actores, serán también variables a tener en cuenta como determinantes de negociación de cada resultado decisional.” Fuente: SUBIRATS, Joan et GOMÀ, Ricard (coords.) (1998): Políticas públicas en España: Contenidos, redes de actores y niveles de gobierno. Barcelona: Ariel Ciencia Política, p. 1314. A pesar de la relativa carencia teórica, el análisis de redes (network analysis) viene creciendo como instrumento de estudio de las políticas en todas las disciplinas de las ciencias sociales, que en el ámbito del análisis de políticas públicas generalmente aceptan su definición como “a cluster of concepts focusing on government links with, and dependence on, other state and societal actors” (RHODES, 2006: 425), o también podría ser conceptuado como 59  Evaluación orientada al cliente: valoración basada en las metas, expectativas, preocupaciones, objetivos o incluso necesidades de los participantes en el programa.  El enfoque del participante (Norteamericano) o evaluación de participante: valoración en la que los intereses y preocupaciones de las partes afectadas e interesadas en el programa y en su evaluación se utilizan como puntos de partida y elementos organizadores.  Las comisiones políticas ad hoc (Suecia, modelo participante): nombrado para evaluar programas anteriores y proponer nuevas soluciones a los problemas; los participantes incluyen a representantes de numerosos grupos interesados de los que se espera que trabajen dentro de los términos y condiciones especificados por el Gobierno.  Modelo económico basado en la productividad: se centra en los costes, la proporción de producción por unidad de aporte (input).  Modelo económico basado en eficiencia: utiliza la proporción entre el valor de los resultados producidos por la intervención y los costes incurridos. El coste-beneficio y el coste-efectividad son buenos ejemplos.  Evaluación colegiada (revisión por los propios compañeros): miembros de una profesión son elegidos como jueces para evaluar los rendimientos de otros miembros con respecto a los criterios de mérito y normas de rendimiento de la propia profesión. 2.2.4. Los ocho problemas en la evaluación de las políticas públicas VEDUNG (1997: 125) propone un listado que él llama de Aproximación a los ocho problemas en la evaluación de las políticas públicas que están albergados en el seno de la evaluación y la investigación con fines de evaluación. Estos serían: 60 Cuadro 10: Ocho problemas en la evaluación de las políticas públicas Evaluación de la intervención 1. El problema del propósito: ¿Para qué fines globales se pone en marcha la evaluación? 2. El problema de la organización (evaluador): ¿Quién debería llevar a cabo la evaluación y cómo debe organizarse? Afectan la propia intervención 3. El problema de la intervención: ¿Cómo puede caracterizarse y describirse la temática objeto de evaluación, es decir, la intervención del Gobierno, normalmente la política, el programa, los componentes de políticos y programas, o la oferta de servicios y mercancías? ¿Se considera la intervención como un medio para conseguir un determinado fin o como una entidad autosuficiente? 4. El problema de la implementación: ¿Cómo es la ejecución o puesta en práctica entre la instigación formal de la intervención y los resultados finales? 5. El problema de los resultados: ¿Cuáles son los resultados (outputs), y los resultados inmediatos intermedios y últimos de la intervención? 6. El problema del impacto: ¿Qué contingencias, factores causales, fuerzas causales operativas – incluida la intervención – explican los resultados? 7. El problema de los baremos: ¿Según qué criterios de valor deberían evaluarse las ventajas y los inconvenientes de la intervención? ¿Con qué baremos de rendimiento basados en los criterios de valor puede juzgarse el éxito, el fracaso o un rendimiento satisfactorio? Y, ¿cuáles son las ventajas reales de la intervención? Retroalimentación o utilización 8. El problema de la utilización: ¿Cómo debe utilizarse la evaluación? ¿Cómo se utiliza realmente? Fuente: VEDUNG (1997): 125. En el capítulo siguiente trataremos de análisis y evaluación de políticas de desarrollo en el ámbito de la cooperación internacional. 61 CAPÍTULO 3. ANÁLISIS Y EVALUACIÓN DE POLÍTICAS DE DESARROLLO EN EL ÁMBITO DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL En este capítulo se tratará del tema del análisis y la evaluación de acciones en el ámbito de la cooperación al desarrollo. Su contenido realiza un repaso de los aspectos relevantes de la evaluación de las políticas de cooperación al desarrollo como la globalización y las políticas públicas, aspectos, clasificaciones y explicaciones generales sobre la evaluación en el ámbito internacional, el asesoramiento en las evaluaciones e instrumento de coordinación y coherencia de políticas de desarrollo como los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), la iniciativa “Delivering as One” de Naciones Unidas e iniciativas implementadas por la Unión Europea. 3.1. Evaluación de las políticas de cooperación al desarrollo Como introducción al ámbito de estudio propuesto, se tiene en cuenta que muchas iniciativas participativas realizadas en países menos desarrollados se derivan de la cooperación internacional, así como esta propia área de actuación, siendo en si una política pública, está inserida en el entramado de instituciones de decisión política con sus intereses, valores, perspectivas, etc. Es por eso que la evaluación de políticas de cooperación al desarrollo puede asemejarse mucho a la evaluación de políticas públicas, sin embargo, presenta algunas especificidades que serán tratadas en este capítulo. Por lo tanto, intentamos contestar a las preguntas sobre cómo se trabaja la evaluación de las políticas de desarrollo a nivel internacional, la coordinación en este ámbito y las políticas de estímulo a la participación. 3.1.1. Globalización y políticas públicas Varios autores han tratado la cuestión de que, con el proceso de la globalización, se han roto las fronteras locales y nacionales del proceso de políticas públicas, 62 lo que ha provocado la creación de un foco global del análisis de políticas públicas. Siendo importante para las ciencias políticas que se tomen en cuenta las tendencias y fuerzas mundiales cuando se consideren los problemas en las políticas públicas, la idea de políticas mundiales ha sido central para el concepto de ciencias políticas de Harold Lasswell, quién por cuatro décadas “insistió en la unidad del proceso político mundial ... que las políticas interna, comparativa e internacional deben estar equipados en un marco teórico común” 24 (FOX, 1969: 367, traducción propia). Los argumentos más extremos de la globalización creen que está llegando el fin de la era de los estados nación como un ambiente de formulación de agendas de políticas públicas. Sin extremos, se observa que diversos autores señalan la idea de que la formación de la agenda, como etapa del ciclo de políticas públicas, se presenta cada vez más influenciada por la agenda internacional y la necesidad de una perspectiva global (Etzioni 1968, Wallerstein 1974 y 1979, Giddens 1989). También las posibilidades de influencia y presión tanto del ciudadano como de los sectores privados se tornan más intensas, como indica la profesora Susana Corzo (2008: 473-474), al señalar que “la Globalización y supranacionalidad debilita los poderes públicos frente a los intereses privados”. McGrew (1992) cita como principales impactos de la globalización en la definición de problemas y formación de la agenda de políticas públicas: 1) La complejidad y diversidad; 2) El formato intenso de interacciones; 3) La permeabilidad de los estados nación; 4) Los cambios rápidos y escalonados; y 4) La fragilidad en el orden y gobernanza. Con estas interferencias se toma nota de similares temáticas en la agenda de los países como drogas, crimen, Sida, desempleo, degradación urbana, envejecimiento poblacional, medioambiente, y así en adelante. Estas similitudes se observan en mayor medida entre las sociedades democráticas liberales, 24 Texto original: “insisted upon the unity of the World political process… that domestic, comparative, and international politics must be fitted into a common theoretical framework”. 63 donde el proceso socioeconómico de industrialización viene provocando problemas equivalentes. (Parsons, 1995: 242) 3.1.2. Aspectos de evaluación de políticas de desarrollo En un ámbito internacional las evaluaciones de políticas de cooperación al desarrollo son generalmente llevadas a cabo por aquellos países que donan los recursos y deben prestar cuentas de su uso a sus contribuyentes. Es por ello por lo que hay que considerar la perspectiva de la metodología de evaluación de los países desarrollados donantes. Actualmente hay varias instituciones que publican material sobre el tema de la evaluación del desarrollo y la cooperación, entre las que destacan la Oficina de Evaluación del PNUD, el Grupo Independiente de Evaluación del Banco Mundial, las guías de evaluación de la Oficina de Cooperación del EuropeAid, la DAC Network on Development Evaluation (DEReC/OECD), la Asociación Internacional de Evaluación para el Desarrollo (IDEAS), la Organización Internacional para la Cooperación en Evaluación (IOCE), diversas asociaciones y sociedades de evaluación como la Sociedad Española de Evaluación, entre otras muchas. 3.1.3. Explicaciones generales y resumen de los aspectos de evaluación El Cuadro 8 presenta una tabla-resumen de Feinstein (2007) donde se recogen aspectos generales de la evaluación de las políticas públicas: 64 Cuadro 11: Resumen de la evaluación de políticas públicas 1. Fines ¿Por qué evaluar? Aprendizaje Rendición de cuentas 2. Agentes ¿Quién evalúa? Autoevaluación Evaluación independiente 3. Objeto ¿Qué evaluar? Proyectos, programas, políticas públicas 4. Momento ¿Cuándo evaluar? Ex ante, tiempo real, ex post 5. Cobertura ¿Cuánto evaluar? Costes y beneficios Nivel óptimo 6. Métodos ¿Cómo evaluar? Tratamientos* Criterios: relevancia, eficacia, eficiencia 7. Uso Factores que influyen en el uso Oportunidad, credibilidad, diseminación Fuente: FEINSTEIN, Osvaldo (2007): “Evaluación pragmática de políticas públicas”. Información Comercial Española-ICE, Revista de Economía, mayo-junio 2007: Evaluación de políticas públicas, nº 830, p. 19-32. * A “Tratamiento” el autor se refiere al enfoque de evaluación abordado del mismo modo que una evaluación de un fármaco, en la busca de efectos de tratamiento. Ha sido trabajado por autores como Campbell y Stanley (1963) y el premio nobel James Heckman (2001). Evaluación según el momento de su empleo La principal división de las evaluaciones según el momento en que son empleadas es la siguiente: evaluaciones previas (ex ante), evaluaciones intermedias y evaluaciones finales (ex post).  Evaluación ex ante o previa: se presenta antes de la aplicación de la política, durante su proceso de diseño, y buscan revelar consideraciones sobre la relevancia de la intervención, pertinencia, factibilidad y viabilidad técnica, financiera e institucional, coherencia y lógica del diseño, etc. No siempre es 65 realizada debido, entre varios factores, a la prisa por la aprobación de la política, sea por motivos políticos, necesidad de la población etc.  Evaluaciones intermedias: llevadas a cabo durante la ejecución de la intervención, o sea, después de su implementación, pero antes de su conclusión, generalmente en un momento determinado que coincide con el fin de una etapa o fase del proyecto y suelen aportar elementos de juicio. A pesar de estar relacionada con la actividad de seguimiento, son cualitativamente diferentes, una vez que la evaluación intermedia se realiza en un momento específico, mientras que el seguimiento sería una actividad continua (presentada en informes periódicos). (ESPAÑA, 2001: 42)  Evaluaciones finales o ex post: realizadas al finalizar la actuación y con un nivel de análisis más profundo sobre los varios aspectos de la política, sus resultados, objetivos, etc. Algunas fuentes como la “Metodología de evaluación de la Cooperación Española” diferencian las evaluaciones posteriores a la intervención, haciendo distinción entre evaluación posterior o ex post (más completa y profunda) de lo que llaman evaluación de fin de proyecto (terminal o end of project evaluation, análisis más inmediato de consecución de objetivos generales y específicos). El Comité de Ayuda al Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (CAD/OCDE) considera en su concepto de evaluación solamente las evaluaciones intermedias y ex post, y se refiere a la evaluación previa como una actividad de “apreciación” o de “examen previo”. Evaluación según el agente que evalúa Según quien realice la evaluación, ésta puede estar dividida entre: Interna o autoevaluación, Externa o evaluación independiente, y Mixta. La evaluación interna o autoevaluación sería aquella realizada por quienes han participado en el diseño y/o implementación de la política. En este caso está plasmado el conocimiento de aquellos que evalúan, sin embargo puede presentar un alto grado de subjetividad. 66 La evaluación externa o independiente sería aquella realizada por un evaluador que nada tiene que ver con la intervención, o sea, que no estuvo implicado en su desarrollo. Con eso, se acentúa la objetividad de equipos evaluadores ajenos a las instituciones responsables o ejecutoras de las políticas. La evaluación mixta es una combinación de las anteriores y, con el fin de sanar los defectos de las evaluaciones anteriores, se presenta como una propuesta con mejores prácticas evaluativas. Evaluación como aprendizaje de la experiencia: procesos e impactos (resultados) Con referencia a la división de la evaluación como un proceso de aprendizaje de la experiencia, se destacan las evaluaciones de procesos - focalizadas en los mecanismos e instrumentos usados para alcanzar determinados objetivos - y la evaluación de impacto - centrada en los resultados últimos de la intervención, o sea, en las modificaciones alcanzadas. Tanto la evaluación de procesos como de impacto (o resultados) son importantes y se complementan. Sin embargo, se ha incrementado el uso de la evaluación de impacto por las instituciones evaluadoras en el ámbito de la cooperación al desarrollo. Este tipo de evaluación consiste en saber si determinado objetivo fue alcanzado debido a un proyecto en específico o a otros factores. Se evita el error de disminuir los efectos indirectos del ambiente y de considerar que determinados efectos en el contexto del proyecto derivan directa y únicamente de la intervención. Se requiere “tomar en cuenta los factores contextuales y realizar un análisis y síntesis que permita identificar las causas que han operado para alcanzar o no los resultados esperados, así como otros posibles efectos atribuibles a las intervenciones que tuvieron lugar” (FENSTEIN, 2007: 21). El texto Impact Evaluation - The Experience of the Independent Evaluation Group of the World Bank del Banco Mundial (BANCO MUNDIAL, 2006) expone que el término evaluación de impacto ha sido y sigue siendo empleado de diferentes maneras y propone como definición el “análisis de lo que pasó o podría haber pasado en los resultados finales de la asistencia pública” (counterfactual analysis of final welfare outcomes) y puede presentar dos problemas: contaminación o 67 contagio (interferencias externas que puedan cambiar resultados) y selección sesgada (o selection bias, y se refiere a las distorsiones en el análisis estadístico). Criterios de la evaluación A pesar de algunas especificidades, la mayoría de los manuales de evaluación de instituciones internacionales de cooperación al desarrollo se centran en los criterios de evaluación propuestos por el DAC/OECD en su documento The DAC Principles for the Evaluation of Development Assistance (OCDE, 1991) que serían: Relevancia (Relevance), Eficacia (Effectiveness), Eficiencia (Efficiency), Impacto (Impact) y Sostenibilidad (Sustainability). En el siguiente cuadro se presenta una breve descripción general de estos criterios, así como observaciones de otros aspectos identificados. Cuadro 12: Principales criterios de evaluación Relevancia: el ámbito de actuación está adecuado a las prioridades y políticas del público objetivo, los receptores y donantes. Evalúa el análisis del diagnóstico, los objetivos de la intervención (no las toma solamente como dato, como lo hace la auditoria) y su relación con la estrategia del país, sector, organización o institución que la haya diseñado. Se relaciona con la pertinencia, la calidad en la definición de objetivos. Eficacia o efectividad: medida de hasta qué punto la intervención alcanza sus objetivos, o sea, el grado de logro de los objetivos. Eficiencia: mide los resultados (outputs) cualitativos y cuantitativos en relación con los recursos empleados (inputs). Es un término económico que relaciona que significaría el mínimo uso de recursos para alcanzar los mismos resultados esperados. Generalmente requiere otra estrategia como modelo de comparación. O sea, analiza si ha habido un costo muy alto para el logro de los resultados y así proponer otros medios más eficientes para alcanzar los 68 mismos resultados u otros fines para los recursos. Generalmente las formas de evaluar la eficiencia son variantes del análisis costo-beneficio. Impacto: cambios positivos o negativos, directos o indirectos, intencionales o no intencionales, producidos por una intervención para el desarrollo. Abarcan los principales impactos y efectos resultantes de la acción en lo económico, social local, medioambiental y otros indicadores de desarrollo. Debe examinar los resultados intencionales y no intencionales e impactos positivos y negativos de factores externos, así como cambios en términos de comercio y condiciones financieras. Sostenibilidad: mide si los beneficios de una actividad continuarán sus efectos después de que los fondos del donante se retiren. EuropeAid también llama a este criterio como perennidad y viabilidad. Nota: términos comúnmente usados en evaluación pueden ser encontrados en los documentos de la OCDE: “The DAC Principles for the Evaluation of Development Assistance” (1991); “Methods and Procedures in Aid Evaluation” (1986); y “Glossary of Evaluation and Results Based Management (RBM) Terms” (2000). Fuente: OCDE (1991): The DAC Principles for the Evaluation of Development Assistance. Acceso en 2009 y 2015. Disponible en http://www.oecd.org/document/22/0,2340,en_2649_34435_2086550_1_1_1_1,00.html. Las principales agencias internacionales también han agregado otros criterios a los propuestos por la DAC/OCDE, como se puede observar en el cuadro 13: Cuadro 13: Criterios adicionales de evaluación Además del uso de estos criterios típicos de evaluación también es útil agregar otros aspectos como el Desarrollo institucional, la Coherencia de las políticas, programas o proyectos, Equidad (género y exclusión). Estos temas de evaluación de políticas públicas están agrupados en los esfuerzos de considerar los efectos de la intervención sobre los incentivos que generan (hasta qué punto los mismos son necesarios o suficientes para que se alcancen los objetivos), las capacidades necesarias para implementar las 75 Unidas y tiene el objetivo de fomentar la construcción de una visión estratégica común y el diseño de programas de desarrollo sensibles al conflicto, demostrando la necesidad del esfuerzo en el contexto actual de actuaciones de la cooperación internacional. Esta iniciativa se trata en el Informe (ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS, 2006a) de noviembre de 2006 del Grupo de Alto Nivel sobre la coherencia del sistema de las Naciones Unidas en las esferas del desarrollo, la asistencia humanitaria y la protección del medio ambiente (Secretary-General’s High-level Panel on UN System-wide Coherence in the Areas of Development, Humanitarian Assistance, and the Environment). Los estudios de este grupo hacen una evaluación completa de los puntos positivos y negativos de la actuación de las Naciones Unidas, identifican que esta organización internacional sigue desempeñando un papel esencial del desarrollo internacional en diversas intervenciones, sin embargo evalúan que “La labor de las Naciones Unidas en materia de desarrollo y ambiente a menudo es fragmentaria y débil. La ineficiencia e ineficacia de la gobernanza y la imprevisibilidad de la financiación han contribuido a la incoherencia de las políticas, a la duplicación y a la ineficacia operacional de todo el sistema. La cooperación entre organizaciones ha sido dificultada por la competencia por fondos, la ampliación gradual de las misiones y prácticas operativas anticuadas.” (ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS, 2006b) Con esta premisa, los ámbitos de recomendación han sido el Funcionamiento unificado de las Naciones Unidas para el desarrollo (a nivel del país y a nivel de la Sede); la Financiación, ejecución y rendición de cuentas basadas en los resultados; la Asistencia humanitaria; el Medioambiente; Género; Coordinación con otros organismos multilaterales; y Aplicación. Las recomendaciones están basadas en cinco direcciones estratégicas:  Asegurar la coherencia y la consolidación de las actividades de las Naciones Unidas conforme al principio de la propiedad nacional, en todos los niveles (nacional, regional y Sede). 76  Establecer la gobernanza y los mecanismos de gestión y financiación adecuados para potenciar y apoyar la consolidación y vincular el funcionamiento y los resultados de las organizaciones de las Naciones Unidas con su financiación.  Reformar las prácticas operativas del sistema de las Naciones Unidas para asegurar la concentración en los resultados, la respuesta a las necesidades y la consecución de resultados por el sistema de las Naciones Unidas, medidos según el progreso en el logro de los objetivos de desarrollo del Milenio.  Crear nuevas oportunidades importantes de consolidación y establecimiento efectivo de la unidad de acción de las Naciones Unidas mediante un examen profundo.  Aplicar las recomendaciones con urgencia, pero no en forma mal planeada y apresurada que podría comprometer el cambio permanente y efectivo. Las Naciones Unidas lanzaron los proyectos pilotos en 2007 para responder a los desafíos del mundo constantemente en cambio y para testar cómo la familia ONU puede proveer asistencia al desarrollo en un camino más coordinado. Ocho países se ofrecieron voluntariamente y fueron seleccionados para albergar esta iniciativa: Albania, Cabo Verde, Mozambique, Paquistán, Ruanda, Tanzania, Uruguay y Vietnam. Así, con el apoyo del UN Development Group (UNDG), de la Development Operations Coordination Office y del equipo de Directores Regionales de la ONU, las agencias en estos países buscarían la convergencia para alcanzar, a nivel de país, los cuatro principios del Delivering as One: Un solo programa (One Programme); Un solo jefe (One Leader and Team); Un solo presupuesto (One Budgetary Framework); y, cuando corresponda, Una sola oficina (One Office). Es verdad que, en su conjunto, estas ideas requieren una delicada y difícil superación de la complejidad de los juegos de poder e intereses dentro y fuera de las agencias de las Naciones Unidas, como la de los recursos de los donantes, el puesto de los actuales directores de las agencias, entre otros. Sin 77 embargo las recomendaciones están focalizadas en los intereses de aquellos más necesitados y el fortalecimiento del papel de la organización internacional en el desarrollo de regiones pobres. Por lo tanto, con la aplicación de estas ideas se quiere alcanzar la siguiente realidad: Un solo programa alimenta países con ayuda relevante del conjunto de la familia de las Naciones Unidas; Un solo Jefe y equipo trabajan juntos con responsabilidad y contabilidad claras; Un solo presupuesto usa recursos de los donantes de forma estratégica en cada país; y una sola oficina uniría agencias a través de un proceso profesional armonizado y frecuentemente en una Casa de las Naciones Unidas. Coordinación externa de la ONU: creación de redes A nivel externo, la Organización ha buscado asumir diversas funciones de coordinación de acciones y buscado ser un espacio de negociación, de cooperación, de resolución de conflictos y de decisión, este último por medio del Consejo de Seguridad. La ONU asume el papel de fomento de discusión sobre temas de desarrollo por medio de agencias especializadas, fondos o programas, así como por foros. Las actuaciones son debatidas en la Asamblea General y en las Comisiones específicas y, por ser decididas por igual derecho de voz y voto por todos sus países miembros, dan espacio a la participación y a la opinión. Son inúmeras las agencias de la ONU, que cumplen el papel de trabajar con cuestiones específicas. Es por ellas, por los programas y por los fondos que la Organización que se realiza la mayor parte de su trabajo humanitario y de desarrollo. A petición de la sociedad internacional y de los países, se han creado los Foros, que son organismos asesores de la ONU para cuestiones específicas, llevando debates al más alto nivel de la organización. Muchas veces vinculados al Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC), los Foros amplían la participación en el espacio de debate para dar voz a otros actores, como las organizaciones no gubernamentales, los especialistas, los 78 representantes de comunidades minoritarias, entre otros. Como ejemplos podemos citar el Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas de la ONU (UNPFII) y el Foro de las Naciones Unidas sobre los Bosques (UNFF). Para entender más detenidamente el trabajo de los foros, el Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas hace una serie de recomendaciones a los Estados y al sistema de las Naciones Unidas para que reconozcan de manera explícita a los pueblos indígenas como parte interesada propia y hacen referencia específica a ellos, para extenderse a ellos e incorporarlos en un proceso verdaderamente incluyente, incluidas las mujeres indígenas, la juventud y las personas con discapacidades, para asegurar que sus derechos y prioridades se incluyen y para desarrollar e incluir indicadores claros e instrumentos de supervisión relacionados con ellos en la agenda internacional y en los programas de desarrollo. (ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS, 2015) La Organización de las Naciones Unidas posee dos sectores vinculados a la relación con la sociedad civil que son la Sección de las Organizaciones no Gubernamentales del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales (NGO Branch/DESA/ECOSOC) 27 y el Servicio de Enlace de las Naciones Unidas con las Organizaciones No Gubernamentales (UN-NGLS). 28 La Sección de las Organizaciones No Gubernamentales de la ONU (NGO Branch) es el punto focal dentro del sistema de la organización para las entidades con status consultivo junto al Consejo Económico y Social (ECOSOC/UN) o que buscan este status. El NGO Branch ha implementado un novedoso Sistema Integrado de Organizaciones de la Sociedad Civil (ICSO) que facilita la interacción entre las organizaciones de la sociedad civil y el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas (DESA). Asimismo, el Departamento desarrolló el CSO Net - the Civil Society Network 29 , un portal virtual para el intercambio de buenas prácticas en desarrollo económico y social entre organizaciones no gubernamentales y países miembros, agencias, fondos y programas de las Naciones Unidas. 27 Más informaciones sobre la UN NGO Branch en la dirección Web: http://csonet.org/. 28 Más informaciones sobre la UN-NGLS en la dirección Web: http://www.un-ngls.org/. 29 La CSO Net - the Civil Society Network se encuentra en el sitio Web http://esango.un.org/irene/. 79 El Servicio de enlace de Las Naciones Unidas con las Organizaciones No Gubernamentales (ONU-SENG o UN-NGLS) es un programa interinstitucional de las Naciones Unidas con el mandato de promover y desarrollar relaciones constructivas entre las Naciones Unidas y las organizaciones de la sociedad civil. Esta organización promueve acciones y encarga publicaciones que promueven el estrechamiento de las relaciones, como podemos citar la publicación “Fortalecer el diálogo: La experiencia de las Naciones Unidas con las organizaciones de pequeños agricultores y con los pueblos indígenas” (ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS, 2010). En conclusión al tema de la evaluación de las políticas de desarrollo, concluimos que, a pesar de las evoluciones y mejoras en los diversos niveles de las políticas de desarrollo, la evaluación sigue siendo la etapa a la que se presta menos atención práctica en el ciclo de los proyectos de cooperación al desarrollo (considerando las evaluaciones tardías). Vemos en los principales manuales de evaluación de la cooperación al desarrollo que los principales elementos de evaluación permanecen limitados a criterios meramente económicos (análisis coste-beneficio y gestión por resultados), dándose poca relevancia en la práctica, quizás por su complejidad, al tema de la participación. 80 CAPÍTULO 4. ANÁLISIS, EVALUACIÓN O MEDICIÓN DE POLÍTICAS PARTICIPATIVAS Con la importancia dada a la coordinación y coherencia de las políticas de desarrollo en el capítulo anterior, este tema alcanza su punto máximo cuando se trata de la participación en su dimensión más directa de impacto: los beneficiarios. Es por eso que en este capítulo se tratará del tema del análisis y la evaluación de las políticas de participación pública y sus principales aspectos. Introduciendo el estudio sobre la medición de la participación pública, se citarán algunas publicaciones referentes a la medición de la democracia, prioritariamente el libro On measuring democracy: its consequences and concomitants (INKELES, 1991). Publicaciones de este tipo estuvieron más presentes durante el período de democratización que han pasado diversos países entre la década de los 50 y la de los 80. Algunos de estos estudios realizaron el análisis de la participación pública teniendo como fundamento los sistemas de gobierno existentes en la época. Posteriormente, se tratará de la participación en las etapas de ciclo de proyectos, dando mayor énfasis a la evaluación (participativa) y a la participación en la elaboración de políticas. 4.1. Democracia y participación política 4.1.1. Midiendo la democracia En los intentos de medir la democracia, la participación política pública ha sido considerada uno de sus principales indicadores. Esto surge de las definiciones más tradicionales de democracia, cuyo origen se remonta a la antigua Grecia, y cuyo concepto hace referencia a la “gobernación y poder de las personas”. Sin embargo, al contrario, se podría concluir que ¿cuántas más personas participan en la política, más democrático es el sistema de gobierno? Lamentablemente, la respuesta a esta pregunta es complicada, una vez que la participación pública 81 en el Estado moderno es mucho más compleja, siendo incesante la división de poder, los líderes políticos y los obstáculos de acceso al proceso decisorio. (PARRY et MOYSER, 1994) Es evidente la íntima relación y dependencia presentada hasta el momento entre la literatura sobre la medición de la participación pública y la referente a la democracia. Es por eso que serán introducidas discusiones sobre la democracia política, los sistemas políticos democráticos y la medición de estos ámbitos, presentando posteriormente también sus críticas. El interés en la medición de la democracia política surgió con más intensidad con el movimiento de democratización de muchos países desde la década de los 50 hasta los 80. En aquel tiempo hubo diversas dificultades y errores en este proceso de medición, entre ellos los resaltados por Bollen (1991: traducción propia):  Problemas conceptuales: o Fallas para desarrollar una definición teórica adecuada para el concepto de democracia política (political democracy); o Confusión de este concepto con otros; o Trato de la democracia como binario en lugar de un concepto continuo.  Los 4 problemas de medición: o Indicadores no válidos; o Indicadores subjetivos; o Medición ordinal o dicótoma; o Fallos en la fiabilidad y validez de la experimentación. Fundamentado en los problemas señalados, Bollen (1989 apud BOLLEN, 1991: 15, traducción propia) sugiere el seguimiento de 6 estándares convencionales de medición para evitar muchos problemas en futuros esfuerzos de medición: 82  Proveer una definición teórica para la democracia política (political democracy);  Identificar sus principales dimensiones;  Medir cada dimensión con diversos indicadores;  Explicar cómo los indicadores fueron creados y cómo replicarlos;  Especificar la relación entre cada dimensión y los indicadores; y  Reportar estimativas de fiabilidad y validez. Uno de los principales libros publicados sobre el tema se titula On measuring democracy, y es el resultado de una conferencia realizada en mayo de 1988. Los capítulos que componen este libro son de autores relevantes sobre el tema de la medición de la democracia y están centrados en la capacidad de presencia de condiciones de democracia, así como la comparación de los países que poseen un sistema político democrático y los factores crecimiento económico y de paz. Algunos autores consideran que un concepto aceptado por todos sería imposible. Sin embargo, a partir de sugerencias como esta han surgido esfuerzos para enfatizar la conceptualización de la democracia política, por lo menos en los ámbitos de cada estudio. Diamond, Lipset, and Linz (1989 apud BOLLEN, 1991) definen la democracia como el sistema político que tiene:  competencia significativa y amplia entre los individuos y los grupos organizados [...] para los principales cargos de poder del gobierno (traducción propia, texto original: meaningful and extensive competition among individuals and organizad groups […] for the major positions of government power);  un nivel 'altamente inclusivo' de la participación política en la selección de líderes y políticas; (traducción propia, texto original: a ´highly inclusive´ level of political participation in the selection of leaders and policies); 83  un nivel de libertades civiles y políticas [...] suficiente para asegurar la integridad de las competiciones y la participación políticas; (traducción propia, texto original: a level of civil and political liberties […] sufficient to insure the integrity of political competitions and participation). El trato teórico-conceptual de la democracia política generalmente distingue dos componentes democráticos: los derechos políticos (political rights) o estructuras políticas (political structures) y los derechos civiles (civil rights) o libertades civiles (civil liberties). (INKELES, 1991: ix) Dahl (2005: 27) propone que la democracia política debería tener 8 garantías institucionales, que se expresan en el cuadro 14: 84 Cuadro 14: Clasificación de Robert Dahl de los 8 requisitos para la Democracia entre ámbitos de los Derechos políticos o Libertades políticas Dimensiones de la democracia política Derechos políticos Libertades políticas 1.Libertad para formar e ingresar en organizaciones 2. Libertad de expresión 3. Derecho de voto 4. Elegibilidad para cargos públicos 5. Derecho de líderes políticos competir en busca de apoyo y votos 6. Fuentes alternativas de información 7. Elecciones libres y justas 8. Instituciones que hagan que las políticas gubernamentales dependan de elecciones y de otras manifestaciones de preferencia Nota: BOLLEN (1991) propone que diferencias entre los derechos políticos y las libertades políticas corresponden a diferencias en el relativo poder político entre las elites versus las noelites, o sea, si un país posee los derechos y libertades políticos bajos, eso sugiere que las elites en esa sociedad tienen un poder político más grande sobre los no-elites que en relación a una sociedad donde esos derechos y libertades son altos. Por lo tanto, afirma que los derechos políticos y las libertades políticas proveen evidencias sobre la democracia política. Fuente: DAHL (2005), pág. 27; siendo que la división entre Derechos políticos y Libertades políticas fue de BOLLEN, Kenneth A. (1991): “Political Democracy: Conceptual and Measurement Traps”. En: INKELES (1991): 7. Traducción y adaptación propias. Dahl (2005) afirma ser posible dividir las ocho garantías institucionales, para mejor interpretarlas, en dos dimensiones: apelación/contestación pública e inclusión o participación. La apelación pública sería la esfera donde las ocho condiciones institucionales están presentes, disponibles, actuantes y plenamente garantizadas para al menos algunos de los miembros del sistema político, mientras que la inclusión (participación) se refiere a la proporción de la población facultada a participar de forma relativamente igualitaria en el control y 91 Cuadro 15: Regulación de la participación en POLITY codebook Código Nombre Características 1 No regulado Participación política es fluida, sin organizaciones nacionales duraderas y sin controles de régimen sistemáticos en la actividad política. 2 Faccionario/transitorio Relativa estabilidad y grupos políticos duraderos que compiten por influencia política, pero la competición entre ellos es intensa, hostil, y frecuentemente violenta. 3 Faccionario/restringido Formas de gobierno que oscilan más o menos regularmente entre faccionalismo y restricción: cuando un grupo protege el poder restringiendo las actividades políticas de la oposición hasta que sea desplazado a su vez. 4 Restringido Algunas participaciones políticas organizadas son permitidas sin intenso faccionalismo, pero significantes grupos, temas y/o tipos de participación convencional son regularmente excluidos del proceso político. 5 Institucionalizado Relativamente estable y con grupos políticos duraderos que compiten por la influencia política y posición con poco uso de coerción. No hay habituales exclusiones al proceso político. Fuente: GURR, Ted Robert, JAGGERS, Keith, MOORE, Hill H. (1991): “The Transformation of the Western State: The Growth of Democracy, Autocracy, and State Power since 1800”, pag. 75, In: INKELES, Alex (ed.) (1991): On Measuring Democracy: Its Consequences and Concomitants. New Brunswick, New Jersey. Traducción propia. El segundo aspecto, la competitividad de la participación, se refiere a que las preferencias a las alternativas de políticas públicas y el liderazgo pueden ser demandados en la arena política, existiendo un elevado grado de interacción civil (civil interaction). 92 Cuadro 16: Competitividad de la participación en POLITY codebook Código Nombre Características 1 Reprimido (suppressed) Ninguna actividad de oposición significante es permitida fuera de los rangos del régimen y del partido de gobierno. 2 Restringido/transitorio Algunas competiciones políticas organizadas ocurren fuera del gobierno, sin divisiones relevantes, pero significantes grupos y tipos de competición política pacífica son habitualmente excluidas del proceso político. 3 Faccionario Forma de gobierno con facciones o faccionarios/restringidos patrones de competición (como definido en regulación de la participación) 4 Transitorio Cualquier acuerdo transitorio de los aspectos anteriores hacia el modelo Competitivo. Transiciones al Competitivo no son completas hasta que existan elecciones nacionales en base completamente competitiva. 5 Competitivo Relativa estabilidad y grupos políticos duraderos que compiten por la influencia política y posición con poco uso de violencia y disturbio. No hay habituales exclusiones de significantes grupos. Fuente: GURR, Ted Robert, JAGGERS, Keith, MOORE, Hill H. (1991): “The Transformation of the Western State: The Growth of Democracy, Autocracy, and State Power since 1800”, In: INKELES, Alex ed. (1991): 75. Traducción propia. Mark Gasiorowski (1991) hace un trabajo similar al anterior buscando estudiar los determinantes de desempeño comparativo entre los regímenes políticos. Explota tres regímenes políticos básicos (democracia, totalitarismo y autoritarismo) y una variedad de subsistemas de regímenes políticos (por ejemplo, democracia parlamentaria y autoritarismo burocrático). Entre los seis temas y 35 variables contenidas en su Political Regimes Database, se destacan siete variables en aspectos de la participación política: 93 Cuadro 17: Variables de Participación Política en el Political Regimes Database 2) Participación Política a) Libertad de diálogo y prensa (sí, moderado, bajo) b) Libertad de asociación (sí, moderado, bajo) c) Libertad de organización (sí, moderado, bajo) d) Número y características de partidos políticos (0, 1, 2, >2, totalitario, hegemónico, predominante) e) Fraccionalización partidaria (índice) f) Partidos extremistas (izquierda, derecha, izquierda + derecha) g) Voto del partido extremista (porcentaje) Fuente: GASIOROWSKI, Mark J. “The Political Regimes Project”, In: INKELES (1991): 112. Traducción propia. 94 4.2. La participación y el proceso público en políticas de desarrollo La creciente implementación de políticas participativas y paralelamente la presencia de la terminología participación en las variadas iniciativas públicas han provocado interés en evaluar el alcance del impacto de estas políticas y el uso y aplicación de la palabra. La evaluación de la participación puede tornarse difícil cuando ésta es percibida de forma diferente: por un lado aquellos que ven la participación como un factor intrínsecamente apreciable/estimable; por otro los que la ven como un simple instrumento dirigido y manipulado para el cumplimiento de objetivos adversos (especialmente políticos, pero también económicos y sociales). Sin embargo, un enfoque más instrumental de la participación sería que ésta es una vía potencial de incremento de la calidad, efectividad y sostenibilidad de proyectos públicos. (VEDELD, 2001: 8) La carencia de un concepto claro aumenta los problemas, una vez que la participación es percibida de diferentes maneras por los grupos de interés en cada posición de la sociedad, afiliación institucional y profesión (VEDELD, 2001). No es difícil descubrir que una mujer pobre del campo aprecia la participación de forma diferente que un hombre de negocios o un gerente de proyectos de un Gobierno, y un intento de convergir estas perspectivas puede ser un trabajo arduo. A eso se refiere que la participación en las políticas de desarrollo podría tener un papel mucho más allá del estímulo al compromiso y del simple apoyo a la intervención económica. La función (y también el obstáculo) de la participación es repensada con los comentarios de Illich (1969 apud OAKLEY, 1991: 3), quién argumenta que el “subdesarrollo, así como constituye un caso de empobrecimiento físico, es también un estado mental [, un] nivel de conciencia”. Entendiéndolo de esta forma, los procesos de participación necesitan razonar las potenciales barreras del contexto que perpetúan el aislamiento de las personas o la ausencia de envolvimiento en el desarrollo. Paulo Freire (1970) propone el término “cultura del silencio” refiriéndose a los pobres rurales que “no tienen voz, ni acceso ni tampoco participación” en actividades de desarrollo. 95 Entretanto hay algunos autores que han expresado falta de interés en relación a los argumentos de la participación diciendo que son meros caprichos populares. Midgeley (1986 apud OAKLEY, 1991: 15) señala el “emotionally appealing case for participation”, pero argumenta ser importante desenredar cuestiones éticas entre consideraciones teóricas y prácticas. La justificativa de este punto de vista es que en muchos proyectos de participación se evidencia un mayor cometido emocional que aspectos prácticos en los proyectos. Uphoff (1986 apud OAKLEY, 1991) se remite a la idea de la “pseudo participación” (pseudo participation), argumentando que en muchos proyectos la participación es más virtual/ilusorio que real. Los casos recurrentes sugieren casos de proyectos participativos especialmente en regiones rurales, en las cuales la retórica estaría más presente que la realidad práctica, el discurso ampliamente presente, pero pocos cambios reales en dirección y estilo que requieren para su implementación. Es por eso que surge la necesidad de medir la eficiencia de las políticas de participación y las políticas participativas, diferenciando estos dos términos: la primera como intervenciones de coordinación y coherencia de agentes; y la segunda como actividades del ciclo de políticas que se realizan de forma participativa (evaluaciones participativas, participación en la elaboración de políticas, etc.). Respecto a la evaluación de las iniciativas, en la práctica hay un evidente desequilibrio entre la cantidad de tiempo, dinero y energía de los Gobiernos (así como otras instituciones de desarrollo) invierten en el empeño de ciudadanos y sociedad civil en las decisiones públicas, y la cantidad de atención que ellos emplean para evaluar la efectividad e impacto de estos esfuerzos. (OCDE, 2005) Como la OCDE (2005: 10) afirma, “si la participación ciudadana en la elaboración de políticas es un fenómeno reciente y la evaluación es por sí misma una disciplina relativamente joven, entonces seguramente se puede decir que la evaluación de la participación pública está todavía mucho más en su niñez”. También un documento del Banco Mundial afirma que no están comúnmente aceptados los indicadores de medición de participaciones, tal vez porque los 96 procesos clave e impacto no podrían ser tratables/mensurables con indicadores. (VEDELD, 2001: 7) 4.2.1. Evaluando la participación pública en el ciclo de políticas Las iniciativas participativas pueden y, según recomendaciones más recientes de las principales agencias de desarrollo, deben ser implementadas en las diferentes fases del ciclo de proyectos. Los modelos de participación utilizados actualmente y de los cuales han habido diversas publicaciones recientes, se centran principalmente en las fases de identificación/elaboración de políticas y en la evaluación participativa, las cuales se detallarán a continuación. 4.2.1.1. Evaluación participativa: de las evaluaciones tradicionales a las evaluaciones participativas La evaluación participativa ha sido tema de diversas publicaciones en los últimos tiempos y ha habido una amplia aplicación en políticas de desarrollo y de cooperación internacional. Susana Corzo (2008) propone una descripción general de la evaluación participativa: “La evaluación participativa se ubica en la fase que podríamos reconstruir desde la implementación de las políticas públicas hasta la evaluación propiamente dicha. Este tipo de evaluación implica a actores responsables de la decisión, de la ejecución y a los propios ciudadanos, coordinados, en todo momento, por una dirección experta en el desarrollo de la evaluación. Así, se describe un grupo coordinado de actores políticos, de funcionarios responsables en la ejecución de la política y de los afectados por la puesta en práctica de esa política concreta.” (CORZO FERNÁNDEZ, 2008: 477) De esta forma, se observan los diferentes papeles de los participantes en el proceso de evaluación de una política: el responsable de la decisión (político) tiene que conocer para ser copartícipe de los resultados; los funcionarios son los mejores conocedores de la administración y poseen mayor información sobre el desarrollo de la intervención; y la población beneficiaria (los afectados) perciben 97 mejor las carencias y efectos de la política, y si ésta soluciona sus problemas o no. Además de ser una vía de promoción de la transparencia pública, este proceso puede facilitar el fomento de un mejor conocimiento del papel de cada uno en el ciclo del proyecto, potenciando el control general, la inclusión y facilitando oportunidades futuras. En España, el documento “Metodología de Evaluación de la Cooperación Española” (ESPAÑA, 2001: 90-91) expone que la participación aplicada a la formulación y evaluación de políticas públicas es muy reciente señalando la existencia de cuatro generaciones de evaluación, siendo la última una ruptura de las tres primeras: 1. Primera generación: las evaluaciones tradicionales que son iniciadas por demanda de los gestores y realizada desde la perspectiva del donante para justificar sus gastos; 2. Segunda generación: generalmente evaluaciones centradas en objetivos, describiendo patrones, fortalezas y debilidades de las intervenciones en relación con las metas prefijadas; 3. Tercera generación: sin descartar las características de las anteriores, pone énfasis en los diversos juicios y conclusiones de los propios evaluadores como su principal componente; 4. Cuarta generación: significa una ruptura conceptual y se basa fundamentalmente en la participación de los propios beneficiarios en las valoraciones, a partir de sus intereses y percepciones intrínsecas. El evaluador deja la posición de juez y pasa a ser un animador y relator de las discusiones. Tomando como concepto de evaluación el proceso de aprendizaje que debe incluir una autocrítica y, por eso, debe promover que los implicados en la ejecución estén implicados en la evaluación y que tengan voluntad política no sólo de impulsarla, sino de aprovechar la información obtenida (BROWN (1998), 98 puesto que son vastas las oportunidades derivadas de la evaluación participativa. Para su real eficiencia son señalados algunos principios de la evaluación participativa (CORZO FERNÁNDEZ, 2008: 478), los cuales serían:  La creatividad: no hay procesos evaluativos iguales ya que los efectos de una política no son los mismos en contextos diferentes.  La responsabilidad: cualquier decisión o acción conlleva la obligación de rendir cuentas.  La transparencia: sería lo que frena, de forma efectiva, la corrupción.  La consideración de la administración como un todo responsable de los efectos de eso todo: con la intención de que el ciudadano se sienta en igualdad de condiciones, su percepción debe ser que éste vea a la administración como una sola, aunque internamente tenga sus divisiones, organigramas y competencias específicas descentralizadas.  La innovación y la igualdad a través del libre acceso a la información pública: en la medida que promueve la garantía de avances en dirección a la igualdad de oportunidades.  La formación del ciudadano: proceso de aprendizaje que puede hacer más consciente al ciudadano de su responsabilidad en las elecciones y en los asuntos públicos. Además de fomentar la sistematización de las informaciones y las relaciones más horizontales entre responsables de la implementación de la política, evaluadores y afectados, Aubel (2000) señala que la finalidad de involucrar a la comunidad en la actividad de evaluación sería: 1. Asegurar que la perspectiva subjetiva de las comunidades se refleje en los hallazgos y recomendaciones de la evaluación. 2. Desarrollar de forma gradual responsabilidades, habilidades y destrezas en el área de actuación entre los miembros de la comunidad. 99 3. Estimular tanto el aprendizaje organizacional por parte de los gestores como el aprendizaje comunitario sobre la implementación de programas. 4.2.1.2. Participación pública en la elaboración de políticas La participación en la fase de diseño de políticas públicas es un tema de creciente importancia para las instituciones públicas como vía para el incremento de la eficiencia en sus aplicaciones: “Involucrar los ciudadanos en el proceso de elaboración de políticas públicas es una inversión bien aconsejada y un elemento central de buena gobernanza. Eso permite a los gobiernos recurrir a fuentes más amplias de información, perspectivas y potenciales soluciones, e incrementa la calidad de las decisiones alcanzadas. Igualmente importante, eso contribuye para la construcción de confianza pública en el gobierno, elevación de la calidad de la democracia y fortalecimiento de la capacidad civil.” (OCDE, 2001, traducción propia) Sobre este tema hay que destacar las publicaciones de la OCDE Citizens as partners: information, consultation and public participation in policy-making (2001) y Evaluating public participation in policy-making (2005), así como la experiencia del Banco Mundial en India plasmada en el libro Participation in project preparation: lessons from World Bank-assisted projects in India (VEDELD, 2001). Estos libros expresan la importancia de la participación en la fase de diseño de políticas y citan prácticas en este ámbito, sin embargo señalan la escasez de capacidad específica para la evaluación del desempeño en el estímulo de la participación pública. La participación del ciudadano en el ámbito público admite la precondición básica de la información (su acceso y diseminación), consulta y asesoría para la elaboración de políticas, y la participación activa (asociación con el gobierno) como la nueva frontera a ser superada. Los gobiernos necesitan construir y definir claramente sus instrumentos de trabajo y focalizarlos a objetivos específicos, usar los instrumentos para informar, consultar y activamente 100 involucrar los ciudadanos en el proceso de elaboración de políticas. (OCDE, 2001) No siempre se tiene en cuenta que las visiones sobre la participación, generalmente, no reflejan el hecho de que la participación esté presente y es negociable en los escenarios políticos de una sociedad. Para la preparación de un proyecto es recomendado distinguir la participación en su ámbito de impacto directo: en el proceso de decisión político, en la administración, en las relaciones legales, en los intercambios económicos y en las instituciones culturales. Cada ámbito es afectado de diferentes formas por el proyecto e implican diferentes capacidades de participación de las personas. (VEDELD, 2001: 8) Los principios orientadores de un exitoso proceso de información, consulta y participación activa de ciudadanos en la elaboración de políticas públicas citados por OCDE (2001: 15) son: 1. Compromiso: liderazgo y comprometimiento son necesarios en todos los niveles (por políticos, administradores y oficiales públicos). 2. Derechos: los derechos de los ciudadanos en relación a este proceso deben estar basados en leyes o políticas. Las obligaciones de los gobiernos deben también estar claramente establecidas. Son esenciales instituciones independientes para una supervisión que refuerce y, cuando posible, haga cumplir estos derechos. 3. Claridad: objetivos y límites de este proceso deben ser claramente definidos desde el principio. Las respectivas reglas y responsabilidades de los ciudadanos y gobiernos deben ser claras. 4. Tiempo: consulta pública y participación activa deben ser emprendidas lo antes posible en el proceso de la política pública para permitir una mejor gama de soluciones y aumento de posibilidades de que su implementación sea exitosa y el proceso más eficiente. 5. Objetividad: las informaciones proveídas por el gobierno durante la elaboración de políticas deben ser objetivas, completas y accesibles, para 107 puesta a prueba de la metodología de evaluación de la participación pública, tema del presente estudio. 108 RESUMEN DEL MARCO TEÓRICO PARA LA INVESTIGACIÓN Políticas públicas y participación Como se ha visto en los capítulos anteriores, la evolución desde los modelos burocráticos hacia la Nueva Gestión ha potenciado la humanización de las perspectivas organizativas y ha favorecido el incremento de la participación en las organizaciones. En los años 80 la adaptación de estos nuevos conceptos a la gestión pública favoreció que las instituciones del Estado vieran en la participación ciudadana una oportunidad para mejores resultados y formas de gestión que beneficiaran a la legitimación de acciones públicas, mejora de impactos, elevación de la satisfacción de los ciudadanos, incrementos en los mecanismos de diseño de proyectos, etc. De cualquier forma, esta transacción a la gestión participativa fue y es todo un reto, especialmente para las instituciones públicas. Se trata de un tema nuevo y, además, iniciativas del proceso de Democracia Participativa están siendo experimentadas en diversas partes del mundo y en diferentes ámbitos. Esas iniciativas de participación pública son actualmente implementadas, sobretodo, en dos momentos del ciclo de proyectos: durante la elaboración de políticas y durante la evaluación. Estas teorías adoptan como premisa el modelo de racionalidad en las políticas públicas, por el cual el ciudadano y las organizaciones toman sus decisiones de forma racional y guiada por sus intereses. Análisis y evaluación de políticas públicas Hay que determinar las evoluciones teóricas de las políticas públicas para entender las transformaciones que han sufrido y, con eso, entender las bases conceptuales que forman el campo de estudio del análisis y la evaluación de las políticas públicas. 109 Se toma como premisa que el análisis de políticas públicas sería, como se ha analizado en el capítulo 2, el conjunto de técnicas utilizadas para acercarse a entender los posibles efectos de una política. También puede ser entendida como una práctica posterior a una política, más conocida como la evaluación ex post. Se observa que Lowi (1964) clasifica las políticas con base en el impacto real o esperado en la sociedad, además de citar que para cada tipo de política es posible encontrar un tipo específico de relación política, o sea, estructuras o “escenarios de poder” (arenas of power). En función de esta perspectiva, se considera relevante para la implementación de políticas en un sector específico, el estudio de los stakeholders, así como entender cómo éstos se relacionan, pudiéndose utilizar para este último los instrumentos del análisis de redes. Sabatier (1993) también hace una referencia a la existencia de infravaloración del papel de las ideas y de las interacciones entre los actores en las políticas en los análisis de políticas, considerando este tipo de análisis importante para entender las fuerzas que impulsan o evitan cambios. Este foco de estudio estaría inserido dentro de la clasificación del análisis de políticas públicas del Manual de Políticas Públicas de Oxford (MORAN; REIN; et GOODIN, 2006), concretamente en el apartado del Análisis de políticas para la democracia, por buscar la “medición de la habilidad de los gobiernos para intervenir estratégicamente en la compleja red del sistema de reparto de políticas que fomenten mejor acceso a la información, corrijan el desequilibro de poder […] y favorezcan la construcción social entre grupos de interés (stakeholders) y la creación de escenarios y esferas de discusión/participación pública”. Al mismo tiempo, no puede estar separado de otros apartados de la citada clasificación como el rompecabezas, escucha crítica y el asesoramiento de políticas. Por la división propuesta por Bobrow y Dryzek (1987) y Parson (1995), el análisis de red y de la participación pública podrían estar inserido en disposiciones analíticas de estructuras sociales; proceso político y de políticas; política comparada y también administración. 110 La evaluación de la participación pública Como se ha podido ver en las referencias de las teorías, en las publicaciones mencionadas de algunos organismos internacionales, así como en las prácticas de coordinación de políticas en materia de cooperación internacional y de políticas participativas, la evaluación de políticas participativas es un tema muy reciente y hay pocos estudios sistematizados sobre el mismo. La recopilación de documentos de medición de la democracia y los aspectos teóricos de análisis y evaluación de políticas públicas son relevantes como punto de partida para el diseño de una propuesta de instrumento sistemático de evaluación de la participación pública. Asimismo, como no podría ser de otra forma, esta participación pública está intrínsecamente relacionada con las relaciones de poder e influencia. Es por eso que, aliados al desarrollo de un estudio de participación pública, es importante para la implementación de políticas la aplicación de los instrumentos de análisis de redes sociales y de grupos de interés (stakeholders), temas que pueden auxiliar, además, para acciones de proyectos internacionales de desarrollo. Las contribuciones de la evaluación multi-criterio, por su parte, pueden agregar valor y experiencia en lo que se refiere a la aplicación de la metodología de la evaluación de la participación pública. PARTE 3: LA METODOLOGÍA CIENTÍFICA Y EL ESTUDIO EMPÍRICO 112 CAPÍTULO 5. UNA PROPUESTA MULTIVARIANTE DE ÍNDICE DE PARTICIPACIÓN PÚBLICA Como se ha visto en los capítulos anteriores, es muy reciente la investigación encaminada a analizar y evaluar la participación ciudadana, especialmente si se hace referencia a la aplicación en políticas de cooperación al desarrollo. A partir de este capítulo se profundizará la aportación novedosa e innovadora de la presente investigación que es la construcción del Índice de Participación Pública (IPP), un instrumento que sea capaz de medir el nivel de capacidad/potencialidad de la participación. En el presente capítulo se detallará la metodología usada para construir el Índice, la propuesta multivariante de la participación pública, los componentes que consideramos relevantes para el IPP y sus explicaciones, el sistema de indicadores propuesto inicialmente y la versión finalizada para este trabajo, y explicaciones sobre la construcción del Índice sintético de participación pública. 5.1. Metodología para la investigación La carencia de información y/o su difusión es un problema clave, ya sea por falta de capacidad o de control. El estudio propone una metodología de índice sintético de participación pública que permite la identificación de los indicadores que influyen en el involucramiento ciudadano en las acciones gubernamentales. Determinación del universo o población Este estudio abarcó sobre todo la experiencia del personal del proyecto Observatorio Socioeconómico Estratégico (OSEST) de la Universidad de Málaga 113 en las regiones donde actuaba la ONG malagueña Paz y Desarrollo 44 , en el ámbito del Convenio que abarcaba el proyecto, y que fueron las siguientes: Cuadro 19: Viajes y zonas de actuación del proyecto Observatorio Socioeconómico Estratégico (OSEST) País Zona Timor Oriental Distritos de Baucau y Viqueque Vietnam Provincias de Thanh Hóa y Nghệ An Ecuador Comunidades kichwa de la Amazonia ecuatoriana ubicadas en la provincia de Orellana (municipios de Loreto y Orellana) El Salvador Municipio de Nahuizalco (extensible a la micro región de la cual forma parte) Fuente: Elaboración propia. Determinación de la muestra La muestra estuvo definida en gran parte por las oportunidades que se tuvo de tomar contacto con los actores e instituciones de relevancia y agregaron experiencias y conocimientos para la presente investigación. Durante las visitas en el ámbito del proyecto OSEST se ha podido reunir con más de 100 instituciones diferentes y tratar de diferentes temas relacionados con el desarrollo, la participación pública y la gobernanza nacional y local. Tipo de investigación La metodología principal de investigación para el desarrollo del marco teórico ha sido el método analítico, a partir de una recopilación de fuentes de información 44 La ONG Paz y Desarrollo fue con la cual la Universidad de Málaga (UMA) firmó un convenio para llevar a cabo el proyecto Observatorio Socioeconómico Estratégico (OSEST) en apoyo a iniciativas de cooperación al desarrollo en Ecuador, El Salvador, Vietnam y Timor Oriental. 114 bibliográfica sobre los temas relevantes relacionados con las políticas públicas, la participación pública (aquí también tratada como participación ciudadana), la cooperación al desarrollo, el análisis y evaluación de políticas, y la selección de las mismas. Una relevante fuente de información es el trabajo de campo en las distintas regiones de los mencionados países integrantes del Observatorio Socioeconómico Estratégico, así como las entrevistas con personas e instituciones políticas, sociales, económicas y académicas relevantes en estos países a través de un método empírico analítico. Para un mejor conocimiento de las regiones y para el desarrollo de los indicadores que compondrían el análisis y la evaluación de las potencialidades de participación pública, se aplica el acopio de informaciones cuantitativas y estadísticas. Además, se usa la observación científica para el diseño de los principales indicadores identificados para el análisis y la evaluación de las potencialidades de la participación pública, los cuales serían aplicados y probados en realidades y contextos concretos, empleándose para ello un método hipotético deductivo. Cuadro 20: Metodología y objetivos de la aplicación del estudio Metodología Objetivos de su aplicación Fuentes bibliográficas Marco teórico y conceptual y estudios de caso Trabajo de campo y entrevistas Visitas técnicas y entrevistas con personas e instituciones políticas, sociales, económicas y académicas Informaciones cuantitativas y estadísticas Principales datos estadísticos de los países a analizar, y, cuando sea posible, de las regiones concretas. Fuente: Elaboración propia. 115 Alcance temporal Para la evaluación de la participación pública se hace una identificación y se trata de probar su validez con datos que estén disponibles en el período de estudio y preferiblemente en fecha similar entre los países investigados, el cual puede ser modificado en función de las necesidades de la investigación y de la información disponible. Con todo ello, se pretende observar la factibilidad y utilidad de la metodología propuesta. Alcance de los resultados Para medir el alcance de los resultados se toma en cuenta que la metodología de evaluación de la participación pública tiene un carácter experimental. Fuentes de información Las publicaciones relevantes sobre el tema y sobre todo las experiencias de campo como resultado de las reuniones con los actores locales son las principales fuentes de información para la construcción de los indicadores que componen el Índice de Participación Pública. Asimismo, las fuentes de información que alimentan a los indicadores para la evaluación de la participación pública son primordialmente secundarias, especialmente de organizaciones que publican informes e indicadores periódicamente y de forma sistemática. 5.2. Propuesta multivariante de la participación pública: indicadores de análisis y evaluación Hemos presentado, en los capítulos anteriores, el debate sobre los indicadores que evalúan contextos de democracia y contextos políticos, así como abarcamos la teoría de la participación ciudadana y las metodologías que se acercaban a evaluarla. En este apartado, de forma novedosa, se introducen algunos factores que se han identificado como determinantes para el análisis y la evaluación de las potencialidades de participación pública, los cuales se desarrollan en esta 116 investigación a fin de diseñar una propuesta de indicadores que sistematice una comparación y/o evolución de las potencialidades de la participación. En cuanto a estos indicadores que podrían medir una participación exitosa, se introducen unas cuestiones analizadas por VEDELD (2001): “No hay un acuerdo común en relación a los indicadores para medir el éxito de la participación, porque los principales procesos y los principales impactos no son susceptibles de indicadores. Incluso hay menos acuerdo sobre la forma en que la participación puede ser medida en la fase de preparación. ¿Cómo es posible medir si los actores principales involucrados han sido suficientemente representados o si los miembros de una organización de base comunitaria que han participado en un proyecto verdaderamente han colaborado o han sido empoderados? ¿Cómo es posible medir si el nivel de participación de un grupo social afecta el diseño del proyecto o si la consulta con una organización lleva a un mayor nivel de compromiso? ¿Cómo se puede distinguir los efectos de los diseños de proyectos con participación de los beneficiarios directos de los métodos más indirectos de evaluaciones sociales, cuando estos métodos están estrechamente integrados?” 45 (Vedeld, 2001; 6) La presente investigación asume el desafío sugerido por Trond Vedeld (2001). Considerándose la carencia de propuestas estructuradas de indicadores para medir el nivel de éxito de la participación en políticas públicas, este trabajo propone inicialmente algunos aspectos a ser observados respecto al tema de estudio, con la finalidad de que puedan ser desglosados en indicadores, los cuales, como hemos descrito anteriormente, proceden mayoritariamente de las experiencias sobre el terreno vividas en Timor Oriental, Vietnam, Ecuador y El Salvador. 45 Texto original: “There are no commonly agreed on indicators for measuring successful participation, because the key processes and impacts are not amenable to indicators. There is even less agreement on the way in which participation can be measured in the preparation phase. How is it possible to measure whether the primary stakeholders involved have been fairly represented or whether the members of a community—based organization who have participated on a project have truly collaborated or become empowered? How is it possible to measure whether the level of participation of a social group affects project design or whether consultation with an organization leads to a higher level of commitment? How can one distinguish the effects on projects design of direct beneficiary participation from the more indirect methods of social assessments, when these methods are closely integrated?” 123 integración institucional, y Servicios de comunicación, información e infraestructuras. Gráfico 7: Componentes de la participación pública Fuente: elaboración propia. 5.2.2 La construcción del sistema de indicadores Una vez identificadas las variables más relevantes que influyen en la participación pública, la principal dificultad para la elaboración del índice de participación pública es, sin duda, la escasa disponibilidad de información estadística. Por lo tanto, como el diseño y la pretendida aplicación de indicadores Participación pública Educación Desarrollo económico y Dependencias Sistema político y libertades Histórico de crisis y conflictos Género, cultura e idiomas Transparencia administrativa e integración institucional Servicios de comunicación, información e infraestructuras 124 se emplean en realidades de elevada carencia de este tipo de información, se utiliza como premisa el intento de limitar y simplificar los indicadores usados, al mismo tiempo en que los datos deben responder de la mejor forma posible la realidad de la participación pública en los contextos estudiados. Asimismo, teniendo en cuenta que en algunos países menos desarrollados la obtención de datos estadísticos es difícil, sobre todo cuando se refieren a realidades locales, así como su fiabilidad puede ser discutible entre los propios actores del país, se tratará de usar indicadores relevantes, sobre todo aquellos producidos por organizaciones internacionales, los cuales producen informaciones homogéneas y de forma frecuente para diferentes países. Entre estas organizaciones podemos citar los indicadores presentes en los Informes de Desarrollo Humano 51 de la Organización de las Naciones Unidas, las identificaciones comparativas internacionales de la organización “Transparencia Internacional” y las medidas del nivel de democracia de diferentes países. 5.2.2.1 Una propuesta inicial de los indicadores Como resultado del primer estudio de los indicadores, presentado para la investigación tutelada y defendido en 2009, se propusieron los siguientes indicadores: 51 Los cinco indicadores de desarrollo humano usados en el Informe de Desarrollo Humano 20072008 son: Índice de desarrollo humano (IDH), Índice de pobreza humana para países en desarrollo (IPH-1), Índice de pobreza humana para una selección de países de la OCDE (IPH2), Índice de desarrollo relativo al género (IDG), e Índice de potenciación de género (IPG). Detalles de cálculo de los cinco indicadores de desarrollo humano en la “Nota técnica 1” del Informe de Desarrollo Humano 2007-2008, pág. 357-362. 125 Cuadro 21: Propuesta inicial de indicadores para la medición de la participación pública Componente Indicador y su escala de medición Educación 1. Índice de educación (IDH/PNUD)52 2. Porcentaje de la población con educación superior (%) 3. Tasa de analfabetismo de adultos (%) (IDH/PNUD) Desarrollo económico y Dependencias 4. Índice del PIB (IDH/PNUD)53 5. Índice Gini (desigualdad de ingresos y gastos)54 Sistema político y libertades 6. Variables de Participación Política (Political Regimes Database) 7. Presencia de legislación sobre la división de competencias entre niveles de gobierno (sí, no, reciente de cuantos años y su aplicación/difusión) 8. Constitución y legislación vigente y en plenas condiciones de ejercicio. Ámbitos de actuación 9. Muy relacionado a las variables de Participación Política (libertad de organizarse), medir amplia presencia de organizaciones en el mismo sector y nivel de gobierno, así como niveles de asociación. Histórico de crisis y conflictos 10. Presencia histórica (sí o no) de relevantes crisis y/o conflictos y distancia histórica 52 Compuesta por porcentajes de la Tasa de alfabetización de adultos y la Tasa bruta combinada de matriculación en primaria, secundaria y terciaria, con ponderaciones de 2/3 y 1/3, respectivamente. 53 Se calcula utilizando el PIB per cápita ajustado (PPA en US$) en escala logarítmica. 54 Inequality in income or expenditure presente en el 2007/2008 Human Development Report <http://hdrstats.undp.org/indicators/145.html>. Fuente: HDRO calculation based on data on income or expenditure from World Bank. 2007b. World Development Indicators 2007. CD-ROM. Washington, D.C. 126 Género, cultura e idiomas 11. Índice de desarrollo relativo al género (IDG) 12. Índice de potenciación de género (IPG) 13. Cantidad de idiomas/población y diferencias en porcentaje de hablantes de cada idioma (aspectos estadísticos a ser adaptados y detallados) Transparencia administrativa e integración institucional 14. Índice de percepción de la corrupción (Transparencia Internacional) Servicios de comunicación, información e infraestructuras 15. Agencias de estadística de cada país (por definir) Fuente: elaboración propia. 127 5.2.2.2 Indicadores de la propuesta inicial que fueron excluidos Como se afirmaba en el trabajo presentado de la investigación tutelada, la lista de aspectos convertibles en indicadores era una propuesta inicial no finalizada y se pretendía una constante revisión de la misma durante las siguientes etapas del estudio. Asimismo, ya se hablaba de que las propuestas de análisis buscan aproximarse a una tendencia social, sin pretender necesariamente presentar la completa realidad (lo que sería imposible) de las regiones estudiadas. Con base en eso, durante la construcción del sistema de indicadores, con el fin de concretar los indicadores que conformarían el Índice de Participación Pública, se identificaron que algunas propuestas de indicadores pedían datos que serían, a pesar de importantes, escasos o que no podrían ser calculados con fiabilidad. Por eso fueron excluidos de la propuesta consolidada. Estos indicadores y las debidas justificativas de su retirada están detallados abajo: Educación Índice de educación (IDH/PNUD) 55 : es un indicador que resume la tasa de alfabetización de adultos y la tasa bruta de matriculación escolar. El Índice fue parcialmente excluido del sistema propuesto porque, además de que ya fue incluida la tasa de alfabetización de adultos en el Índice de participación pública, lo que, por lo tanto, provocaría una duplicidad, se considera que la tasa bruta de matriculación escolar no sería relevante para el Índice de este estudio. Porcentaje de la población con educación superior (%): en razón de disponibilidad de indicador para el objetivo pretendido de evaluar el nivel mínimo de educación para participación en discusiones políticas, se ha sustituido el indicador de “porcentaje de la población con educación superior” por el indicador de “población con al menos alguna educación secundaria”. Tasa de analfabetismo de adultos (%) (IDH/PNUD): igualmente en razón de disponibilidad del indicador, se propuso una readaptación y sustitución del 55 Compuesta por porcentajes de la Tasa de alfabetización de adultos y la Tasa bruta combinada de matriculación en primaria, secundaria y terciaria, con ponderaciones de 2/3 y 1/3, respectivamente. 128 indicador “Tasa de analfabetismo de adultos” por la “Tasa de alfabetización de adultos”. Desarrollo económico y Dependencias Índice del PIB (IDH/PNUD): a la hora de recopilar los datos, fue difícil para los investigadores encontrar sistemáticamente esta información. Asimismo, un índice del PIB no tendría, necesariamente, un reflejo claro y evidente en el estímulo para la participación. Si se desea evaluar el poder adquisitivo en referencia a las diferencias entre la población, el Coeficiente de Gini, incluido en el Índice, se hará cargo de aportar información relevante (de valor) al Índice. Sistema político y libertades Variables de Participación Política (Political Regimes Database): esta base de datos, que se ha producido y publicado parciamente en el libro “Midiendo la Democracia”, no fue encontrado para acceso en la época que se estaba construyendo el Índice. Asimismo, una posible tendencia ideológica de las variables ha sugerido no incluirlas en el presente estudio, pero con la intención de realizar un estudio más profundo futuro para su posible inclusión en el Índice. Presencia de legislación sobre la división de competencias entre niveles de gobierno (sí, no, reciente de cuantos años y su aplicación/difusión): a pesar de ser un tema extremadamente importante y que se ha pensado para la construcción de futuros indicadores, para la aplicación del presente estudio, no hay información sistematizada y un método normalizado de comparación entre diferentes países sobre el tema. Además, es un tema sensiblemente subjetivo y que requeriría de la construcción de un estudio específico. Constitución y legislación vigente y en plenas condiciones de ejercicio: igualmente, como en el caso anterior, esta propuesta de indicador es sensiblemente subjetivo para este estudio específico. Ámbitos de actuación Muy relacionado a las variables de Participación Política (libertad de organizarse), se trata de medir amplia presencia de organizaciones en el mismo 129 sector y nivel de gobierno, así como niveles de asociación: esta seguramente es una de las informaciones más difíciles de tener en el terreno, incluso para los Gobiernos nacionales y locales que reciben cooperación y carecen de datos sobre las instituciones que actúan en su territorio. Por lo tanto, a pesar de ser igualmente importante y de que ya se había empezado a realizar este trabajo, el presente estudio no tiene condiciones de recopilar datos de todos los agentes que actúan en un sector y lugar y, asimismo, ninguna o poquísimos en el mundo podrían sistemáticamente registrar y conocer todos esos datos. Género, cultura e idiomas El Índice de potenciación de género (IPG) fue excluido, manteniéndose el Índice de desarrollo relativo al género o Índice de Desigualdad de Género (Gender Inequality Index) (IDG), que es una medida compuesta que refleja la desigualdad en los logros entre hombres y mujeres en tres dimensiones: salud reproductiva, empoderamiento y mercado de trabajo. Servicios de comunicación, información e infraestructuras Agencias de estadística de cada país (por definir): muchas agencias de estadística en países del sur existen, pero no son operativas o son operadas únicamente por agentes internacionales, sobre todo por la escasez de mano de obra local cualificada, lo que las hacen generalmente insostenibles. Además, carecen de informaciones internacionales sistematizadas aplicables al tema que puedan satisfacer a la propuesta. 5.2.2.3 La propuesta consolidada de los indicadores Después de identificados aquellos indicadores que serían excluidos de la propuesta inicial, se han sustituido o agregado otros indicadores que, por su significancia y disponibilidad (producción constante y fiable), tendrían una alta relevancia en el Índice. Asimismo, con el objetivo de facilitar la visualización del sistema de indicadores, se dividieron los indicadores en tres categorías: indicadores económicos (IE), indicadores políticos (IP) e indicadores sociales (IS). 130 Este estudio plantea, de forma novedosa e innovadora, los siguientes indicadores que compondrán la propuesta consolidada del Índice de Participación Pública: 131 Cuadro 22: Propuesta de indicadores para la medición de la participación pública Componente Indicador y su escala de medición Justificación Aspectos Positivos Aspectos Negativos Indicador económico (IE) Desarrollo y Desigualdad 1. IE.1. Índice de Desarrollo Humano ajustado por la Desigualdad (IDH-D) Memoria de cálculo: Se usa el valor original directamente de la fuente. No hubo cálculo, puesto que el valor original ya está comprendido entre 0 y 1. Fuente de verificación: Informes de Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Plantea un valor del IDH ajustado a las desigualdades en tres dimensiones básicas del desarrollo humano: renta, educación y salud. Posibilita una visión más amplia del nivel de desarrollo humano, considerando estas dimensiones, así como la desigualdad en la población sobre estos factores. Es un indicador que va más allá del IDH nacional, por lo que también hace hincapié en el factor desigualdad. Es un indicador de fácil obtención y que, por si, ya resume tanto los indicadores del desarrollo humano (renta, educación y salud) como el factor desigualdad en este desarrollo. Como los demás indicadores, es igualmente limitado en su amplitud y, por lo tanto, la interpretación de sus valores debe ser cuidadosa. 132 Indicador económico (IE) Desarrollo económico y Dependencias 2. IE.2. Índice Gini (desigualdad de ingresos y gastos)56 Memoria de cálculo: El valor más alto del Coeficiente será considerado 1 (máximo) y el menor (mínimo) como 0,4 (indicando que, a pesar de las diferencias, no es posible no haber participación cuando hay mucha desigualdad). Los demás valores se calcularán en este intervalo. Para el caso de 2015, se utilizan como base los datos del Informe de 2014 (que posee datos del IDH 2003-2012): Valor Mínimo: Sweden 25,0 Es aplicado como un factor de cálculo de la desigualdad de distribución de la renta. Esta desigualdad de renta refleja igualmente la desigualdad de poder y de influencia, que impactan en la participación pública. Es un indicador accesible en diversas fuentes, incluyendo las bases de datos del Banco Mundial y del PNUD. Requiere de una producción contante de información. 56 Inequality in income or expenditure presente en el Informe de Desarrollo Humano 2007/2008 <http://hdrstats.undp.org/indicators/145.html>. Fuente: HDRO calculation based on data on income or expenditure from World Bank. 2007b. World Development Indicators 2007. CD-ROM. Washington, D.C. 235 Berlín y con fondos del Hans-Böckler-Foundation y del Centre National de la Recherche Scientifique (CNRS) de Francia. SIROWY, Larry et INKELES, Alex (1991): “The Effects of Democracy on Economic Growth and Inequality: A Review”, En: INKELES, Alex (ed.) (1991): On Measuring Democracy: Its Consequences and Concomitants. New Brunswick, New Jersey, p. 125-156. SOUZA, Cláudio B. Gomide de; SQUILASSE, Maria Do Carmo (2001): Gestão participativa: conceitos e operações fundamentais. Revista Eletrônica de Política e Gestão Educacional, volume 1. Sao Paulo: Disponible en: http://www.fclar.unesp.br/ced/polit_gest/edi1_artigoclaudiogomide.pdf. Acceso en marzo de 2015. STOHL, Michael; CARLETON, David; LOPEZ, George; and SAMUELS, Stephen (1986): “State violation of human rights: Issues and problems of measurement.” Human Rights Quarterly 8 (November): 592-605. apud TAYLOR, Charles Lewis: “Measures of Government Change: Indicators of Democracy from Mass Media Reporting”. In: INKELES (1991). SUBIRATS, Joan et GOMÀ, Ricard (1989): “Evaluación de políticas públicas”. En: SUBIRATS, Joan (1989): Análisis de políticas públicas y eficacia de la administración. Madrid: Instituto Nacional de la Administración Pública, Col. Estudios. Serie Administración General). __________________ (1998): Políticas públicas en España: Contenidos, redes de actores y niveles de gobierno, Barcelona: Ariel Ciencia Política. TAYLOR, Charles Lewis (1991): “Measures of Government Change: Indicators of Democracy from Mass Media Reporting”. In: INKELES, Alex (ed.) (1991): On Measuring Democracy: Its Consequences and Concomitants. New Brunswick, New Jersey, págs. 203-205. THOMAS, Janice, MULLALY, Mark (2008): Researching the Value of Project Management. Project Management Institute - PMI. TRANSPARENCY INTERNATIONAL (2013). Índice de Percepción de la Corrupción 2013. Transparency International. Acceso en septiembre de 2014 y enero de 2015. Disponible en http://www.transparency.org/. 236 UNESCO Institute for Statistics (2013). Data Centre. http://stats.uis.unesco.org, apud ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS (2014): Human Development Report 2014. UNITED NATIONS ECONOMIC COMMISSION FOR EUROPE (1998): Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (Convenio de Aarhus). Instrumento auspiciado por la Organización de Naciones Unidas y aprobado por el Consejo de la Unión Europea en el día 17 de febrero de 2005, Diario Oficial de la Unión Europea, 2005/370/CE. 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ANEXOS 238 ANEXO I Timor Oriental: análisis de redes territoriales y análisis de interesados Un análisis de redes territoriales en Timor Oriental Al desarrollar el análisis y el trabajo de las intervenciones internacional, es válida e importante mirar las relaciones entre las principales instituciones que actúan en una zona. Conjuntamente con la Oficina Técnica de Cooperación (OTC) en Timor Oriental, representación local de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), fue impulsado el desarrollo de un análisis de red para el trabajo en las regiones agrícolas de Timor Oriental, teniendo como foco la red que pretende fomentar la Cooperación Española. El estudio fue realizado en cooperación con la creación por parte de la citada OTC de la Red de Desarrollo Rural (Rebe ba Dezenvolvimentu Rural) en la provincia de Baucau. En el estudio han sido tomadas en cuenta las siguientes instituciones: Cuadro 49: Instituciones involucradas en la red de desarrollo rural para Baucau (Timor Oriental) Nombre Institución Tipo de institución Nivel de actuación AECID Agencia internacional Internacional y Nacional Sector privado Sector privado Nacional y local Ministerio da Agricultura Gobierno Nacional GTZ Agencia internacional Internacional y Nacional FAO Organismo Internacional Internacional y Nacional UNICEF Organismo Internacional Internacional y Nacional Jóvenes y Desarrollo ONGD española Internacional y Nacional Paz y Desarrollo ONGD española Internacional y Nacional 239 Cruz Roja Española ONGD española Internacional y Nacional Salesianos ONGD local Nacional y local BELUN ONGD local Nacional CAILALO ONGD local Local Cruz Vermelha TimorLeste ONGD local Nacional y local Baucau (distritos) Gobierno Local Baucau (subdistritos) Gobierno Local Baucau (sucos/comunidades) Gobierno Local Fuente: elaboración propia Esta red se puede visualizar en el siguiente gráfico: 240 Gráfico 30: Red de Desarrollo Rural de la provincia de Baucau (Timor Oriental) Fuente: Elaboración propia. Resultado inicial de entrevistas con la OTC/AECID en Timor Oriental y reunión de trabajo de la Red de Desarrollo Rural de la provincia de Baucau en 29 de julio de 2009. Recurso informático: Ucinet 6 for Windows, NetDraw 2.086 y Excel 2003. AECID Paz y Desarrollo Cruz Roja Española Jóvenes y Desarrollo Belun CAILALO Cruz Vermelha Timor-Leste Salesianos Baucau Distrito (Adm.) GTZ Baucau Subdistritos Baucau Sucos FAO UNICEF Ministerio da Agricultura Outras org. Int. Sector privado local Sector privado nacional 241 A partir del gráfico 50, se puede apreciar algunas variables de centralidad (Centrality), es decir, el poder social de un nudo basado en cómo se conecta con la red. Por ello se señalan los siguientes aspectos: Degree como número de conexiones de cada nudo, los tópicos de grado que ejerce un nudo entre otros puntos de la red (Betweenness) y proximidad de un individuo/institución (Closeness) a otros en la red: Cuadro 50: Análisis de centralidad de la red de desarrollo rural de Baucau Institución Degree Betweenness Closeness AECID 7 41.417 64.000 Paz y Desarrollo 3 6.833 71.000 Cruz Roja Española 2 0.000 75.000 Jóvenes y Desarrollo 2 0.000 74.000 Belun 3 1.667 72.000 CAILALO 4 4.583 71.000 Cruz Vermelha TimorLeste 3 7.000 69.000 Salesianos 4 13.000 67.000 Baucau Distrito (Adm.) 4 7.083 71.000 GTZ 1 0.000 79.000 Baucau Subdistritos 2 0.000 76.000 Baucau Sucos 7 36.417 63.000 FAO 3 15.000 75.000 UNICEF 1 0.000 90.000 Ministerio da Agricultura 3 15.833 69.000 Outras org. Int. 4 19.000 68.000 Sector privado local 3 3.167 72.000 Sector privado nacional 0 0.000 324.000 Nota: elaborado con el recurso informático Netdraw 2.086 Fuente: elaboración propia. 242 Con los datos obtenidos y las entrevistas realizadas también se agregaron a la ilustración de la red a la Universidad Nacional de Timor Leste (UNTL), a la Universidad de la Paz, a la Comisión Europea, a las Agencias de cooperación internacional, como USAID (cooperación estadounidense) y AusAID (cooperación australiana), entre otras organizaciones locales. Análisis de interesados (Stakeholder Analysis) en Timor Oriental Para la creación de una red de desarrollo rural para el distrito de Baucau, el investigador ha desarrollado el siguiente análisis de stakeholders inicial con base en la observación de campo, agregando nuevas instituciones de interés a las organizadas en el análisis de red. En este análisis, se ha considerado el concepto “Poder” desde la perspectiva financiera y política, sin perder de vista la importancia del poder carismático y de movilización que pueden ejercer los líderes Salesianos en muchas zonas del país. Cuadro 51: Un análisis de stakeholders para la creación de una red de desarrollo rural para Baucau Poder Alto Mantener satisfecho USAID AusAID Otras organizaciones internacionales Involucrar estrechamente Ministerio de Agricultura Distrito de Baucau Baucau Sucos AECID FAO UNICEF GTZ BELUN Paz y Desarrollo Jóvenes y Desarrollo Sector privado UNTL Bajo Monitorear Cruz Vermelha Timor-Leste Mantener informado Baucau Subdistritos Salesianos (a pesar de alto carisma) Cruz Roja Española CAILALO Bajo Alto Interés 243 ANEXO II Q-Q Plot de los indicadores y los índices del estudio Un análisis de redes territoriales en Timor Oriental Como vimos en el trabajo, los gráficos cuantil-cuantil (Q-Q Plot) son una forma de representación visual de la distribución de los datos de una muestra, representadas por los puntos, en comparación a una distribución ideal de los datos, representada por una línea. Este tipo de gráfico sirve para auxiliarnos en la identificación de la normalidad o no de la distribución de una variable en una población. Como hemos podido afirmar por los tests de normalidad del capítulo 8 del presente trabajo y confirmamos por los gráficos abajo, los indicadores seleccionados y los índices creados cumplen requisitos de normalidad. 244 Gráfico 31: Q-Q Plot del Índice de Participación Pública Gráfico 32: Q-Q Plot del Índice económico Gráfico 33: Q-Q Plot del indicador IE1 – IDH-D Gráfico 34: Q-Q Plot del indicador IE2 – Coeficiente Gini Gráfico 35: Q-Q Plot del indicador IE3 – Usuarios de Internet 251 252 Fuente: elaboración propia. 253 ANEXO III Matriz de componentes para el cálculo de las puntuaciones en las componentes Cuadro 52: Matriz de coeficientes para el cálculo de las puntuaciones en las componentes Componente 1 2 3 4 IE1_IDH_D ,043 ,177 ,119 ,056 IE2_Coeficiente_Gini ,173 -,110 ,312 -,081 IE3_Usuarios_Internet ,097 ,171 -,075 ,130 IP1_Percepcion_Corrupcion -,071 ,383 -,131 -,144 IP2_Confianza_en_los_demás ,232 -,086 -,022 -,266 IP3_Libertad_de_eleccion ,024 -,107 -,010 ,628 IP4_Historico_Conflictos ,249 ,012 -,321 -,043 IS1_Educación_Secundaria ,250 -,044 -,031 ,064 IS2_Alfabetismo_de_adultos ,168 -,067 ,193 ,332 IS3_Desigualdad_de_Género -,176 ,413 -,026 -,158 IS4_Cantidad_idiomas ,084 ,027 -,570 ,015 Método de extracción: Análisis de componentes principales. Método de rotación: Normalización Varimax con Kaiser. Puntuaciones de componentes. Fuente: elaboración propia. 254 ANEXO IV Entrevistas realizadas Durante los trabajos con el proyecto Observatorio Socioeconómico Estratégico (OSEST), el investigador Luciano Barbosa de Lima tuvo la oportunidad de reunirse con diversas autoridades de los países estudiados en las visitas al terreno. Agradecemos el importante poyo del equipo de la Asociación Paz y Desarrollo en la labor de apoyar en la logística de las misiones, de marcar citas, de acompañar en las reuniones y, cuando necesario, de realizar la traducción para el buen diálogo con las instituciones socias o de potencial involucramiento en el proyecto. Entre las instituciones con las cuales se hicieron reuniones y entrevistas están las siguientes: TIMOR ORIENTAL  Forum das ONGs de Timor Leste (FONGTIL)  Gabinete del Primer Ministro de Timor Oriental  Autoridades de la Administración pública de las regiones y municipios de Baucau e de Viqueque  PNUD Timor Oriental  Laro Gonzalez Canoura, Jóvenes del Tercer Mundo  Micaela Ximenes Sec. Est. Promoção Igualdade de Gênero  Antonio da Conceição e Miguel M. Soares, BELUN  Eurico Nelson, Haburas Foundation  Edmundo Viegas, Timor Institute of Development Studies (TIDS)  Guillermino da Cruz, Fakultas Pertanian / Faculdade de Agricultura (Faperta), Universitas Nasional Timor Lorosae / Universidade Timor Leste (UNTL) 255  Abilio da Fonseca, International Foudation for Electoral Systems (IFES)  Joseph Lucas, DENORE Foundation  Tomas de Sousa, Direcção Nacional de Pescas e Aquicultura (DNPA) do Ministério da Agricultura e Pescas (MAP)  Aurelia Rodrigues, Haburas Foundation  Arsenio Pereira da Silva, Rede Hasatil ((Hametin Agrikultura Sustentável Timor Lorosae) VIETNAM  Mrs. Nguyen Thi Hoai Duc, RaFH's Director (Institute for Reproductive and Family Health-RaFH)  Mr. Le Ba Long & Mr Nguyen Quoc Hung, Hanoi Young Business Association  Mr. Benito Álvarez Fernández, OTC/AECID coordinator  Ms. Le Thi Quy, RCGAD chairwoman/Hanoi Univ. (Research Center for Gender and Development-RCGAD)  Ms. Nguyen Thu Thuy/Le Hong Giang, CSAGA's Vice chairwoman (Center for Studies and Applied Sciences in Gender – Family, Women and Adolescents-CSAGA)  Mr. Nguyen Ba Binh, Youth Union's project assistant  Ms. Vuong Thi Hanh, CEPEW's Director (Centre for Education Promotion and Empowerment for Women)  Mrs. Khuat Thu Hong (Dr.), ISDS co-director (The Institute for Social Development Studies - ISDS)  Ms. Hoai Linh, Finance Dept. – Vietnam Women's Union (VWU  Ms. Duong Thi Hai Yen, TYM (Tao Yeu May) Fund's project coordinator  Mr. Tran Ngoc Thanh, Farmer’s Union (Director Center Population and Children) 256 ECUADOR  Escuela de Gobierno y Administración Pública del Instituto de Altos Estudios Nacionales (EGAP/IAEN)  Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador (CONCOPE)  Universidad de Especialidades Turísticas, UCT  Sistema de Indicadores Sociales del Ecuador (SIISE)  Foro de la Niñez y Adolescencia  Consejo de Desarrollo de las nacionalidades y pueblos del Ecuador (CONDENPE)  Oficina Técnica de Cooperación (OTC) de la AECID en Ecuador  Centro de Salud nº 3 Loreto, sus directivos y equipo del departamento de estadística  Dirección Provincial de Salud de Orellana.  Directivos de la Dirección Nacional de Educación Intercultural Bilingüe (DINEIB) y de la dirección de educación intercultural bilingüe de las representaciones regionales de Orellana, Zamora Ch., Morona S, MS Shuar, Esmeraldas, Napo, y de las nacionalidades Achuar, Kichwa, Wao, Zapara, Siona, Secoya y Cofán.  Instituto para el Ecodesarrollo Regional Amazónico  Representantes de los Municipios de Orellana y de Loreto  Equipo de investigación de la Universidad de Manchester (Inglaterra) que actúa en Orellana  Mesas de trabajo sobre los temas Educación, Turismo y Salud con diversas instituciones de la región amazónica del Ecuador.  Fondo Ecuatoriano Populorum Progressio (FEPP)  Solidaridad Internacional 257 EL SALVADOR  Carlos Uriza, Círculo Solidario  Virginia Magaña, Agencia de Desarrollo Económico Local de Sonsonate (ADEL Sonsonate),  Víctor Ramírez, PNUD El Salvador,  Yanira Velasco, Alcaldía de Nahuizalco, Sonsonate  Comunidades de Ana Maria y Anal Arriba en Nahuizalco  Comunidad de Anal Abajo, Los Ortices, agrupamiento 4, de Nahuizalco  Ernesto Durán, director del departamento de gestión de riesgo del Servicio Nacional de Estudios Territoriales (SNET)  William Marroquin, Universidad Centroamericana "José Simeón Cañas" (UCA)  Protección Civil  Patricia, Fundación Maquilishuatl (FUMA)  Xiomara Escalante, CARE El Salvador 258 ANEXO V Archivos generales del proyecto Observatorio Socioeconómico Estratégico (OSEST) Para mejor comprensión de los trabajos en el terreno realizados por los investigadores, incluiremos en este anexo V dos archivos generales de orientación y ejecución del proyecto Observatorio Socioeconómico Estratégico (OSEST), producidos por el Dr. Pablo Podadera Rivera, profesor titular de la Universidad de Málaga y director de la presente tesis. El primer documento es un Resumen Ejecutivo del proyecto OSEST y el segundo es el Documento de Actuaciones Estratégicas para el Territorio (DAET) 2009. 259 OBSERVATORIO SOCIOECONÓMICO ESTRATÉGICO (OSEST) 1. Resumen ejecutivo Las Teorías modernas del desarrollo local destacan tres factores importantes: los recursos propios, el territorio y los actores. Estos tres actores interactúan en lo que se da en llamar capital social, que responde a las interrelaciones de aquellos actores territoriales para la gestión de los recursos, lo cual proporcione un estado de confianza institucional en la toma de decisiones. Para que lo anterior funcione es necesario conocer la realidad territorial. Pero la realidad es un proceso en continuo movimiento, por tanto, la actividad organizativa, tanto de las empresas, de las personas y de las instituciones que conviven en un mismo territorio, debe adaptarse a esa realidad que se mueve. Luego esa realidad debe ser comprendida, debe ser formalizada en un conocimiento sobre la composición de un escenario propio. Para conocer esa realidad hace falta información y que dicha información fluya de forma transparente. Por otra parte, sin esta información sobre la realidad, no se pueden trazar políticas públicas ni planificar con garantías de eficacia. De forma resumida, estos antecedentes justifican la idea de la necesidad de la propuesta de puesta en marcha de un observatorio socioeconómico estratégico que aglutine al mayor número de actores sociales y políticos de las zonas de actuación en un espacio donde compartan la información de que disponen sobre la realidad para, entre todos, completar las lagunas existentes y poder diseñar un plan de actuaciones estratégicas para dichas zonas, fruto de un proceso de participación democrática. De esta manera se socializa una herramienta que deja de ser puramente técnica (una base de datos estadística) para convertirse en un instrumento básico para la toma de decisiones públicas y para evaluar el efecto de dichas políticas. El observatorio se convierte, de esta manera en una unidad operativa que permite gestionar información estratégica al objeto de: conocer, analizar los escenarios, favorecer el concierto económico y social, evaluar acciones públicas, anticiparse a los acontecimientos, proponer planes de actuación, en 260 definitiva, ayudar a que el conjunto local constituya una “comunidad de aprendizaje” o “learning organisation” Lógicamente, a la organización y gestión de dicha información, debe seguirle el planteamiento de propuestas de actuación, el cual se lleva a cabo mediante la interactuación de los actores, distribuidos en mesas temáticas que trabajan en torno a diferentes líneas estratégicas. También la realización de estudios, la investigación y el desarrollo, la difusión de la información, forman parte de dicho observatorio. Luego la estructura del mismo consta de un núcleo central que lo conforma el sistema de información y un serie de unidades periféricas como pueden ser: estudios, fondos documentales, formación e I+D, interrelaciones de actores para las propuestas estratégicas… En definitiva, el observatorio socioeconómico estratégico debe convertirse en la clave de una nueva e innovadora gestión pública y un instrumento esencial para la construcción de un sistema de confianza que, al mismo tiempo debe ser la base de un sistema de aprendizaje y de innovación constante de las organizaciones públicas y de las comunidades locales a la hora de tomar decisiones. 2. Misión del Observatorio Socioeconómico Estratégico La principal misión del OSEST es ofrecer apoyo a la toma de decisiones en la definición de las políticas públicas locales mediante la aportación de conocimiento estratégico. De manera más concreta, el OSEST: a) Debe administrar, desarrollar e interpretar, de forma permanente, un sistema integrado de información sobre el territorio y su área de influencia b) Debe Contribuir a la definición de estrategias de desarrollo y fomentar las actuaciones de apoyo a las estructuras económicas locales. 267 Identificación del actor Fuentes de información de que dispone Censos, estadísticas, estudios realizados… Áreas para las que dispone de información Entorno físico, población, educación, salud, mercado de trabajo, actividad económica, infraestructura y equipamientos, viviendas, renta, asuntos sociales, cultura y ocio, cuentas de las administraciones públicas, otras… soporte de dicha información Nombre de la web, revista, anuario, estudio… Última fecha de actualización Ámbito geográfico Municipal, cantonal, provincial… Observaciones Dispone de diagnóstico socioeconómico reciente de la zona, existe algún estudio de recopilación de información en marcha, necesidades de información de la zona… Área/línea estratégica en la que le gustaría participar 4. Una vez detectadas las fuentes de información, se deberá elaborar un pequeño informe diagnóstico que recoja el estado general de la información al respecto y, por tanto, revele la posible existencia de deficiencias. Lo anterior servirá para el planteamiento de la necesidad de la puesta en marcha de un posterior proceso de recogida de información de campo (encuestas, entrevistas, etc.) 5. Organizar mesas de trabajo con los diferentes agentes sociales, políticos y económicos de la zona, en torno a una serie de temas que podrían considerarse como líneas estratégicas para el desarrollo del territorio, alrededor de las cuales se definirían las diferentes actuaciones que se han de llevar a cabo. 5. Recomendaciones Se recomienda, entre otros aspectos, la delegación de un técnico que, si no de forma exclusiva, sea claramente identificable para actuar específicamente con el Observatorio, su metodología y movilización necesarios para su implementación. La sostenibilidad del proyecto pasa por enlazarlo con los intereses de los gobiernos subnacionales superiores a las municipalidades; en este sentido, es necesario ir abriendo espacios de concertación con gobiernos provinciales (consejos provinciales) e incluso con los objetivos políticos de la nación. 268 Es fundamental un estrechamiento en la relación entre los técnicos en el terreno y personal técnico de la Universidad de Málaga para facilitar la fluidez de informaciones y solución de posibles dudas. Recordando las recomendaciones del Informe anterior, también es importante no perder de vista el contexto de la consecución de los Objetivos del Milenio (ODM) en el Ecuador, pues se trata de un modelo de desarrollo con especial referencia a la política social. También la creación de capital social o de confianza y cooperación institucional y el contexto de los ODM, facilitarán la consecución de objetivos y metas que se propongan al comulgar con marcos políticos más amplios y abrir de esta manera las posibilidades de nuevas vías de financiación nacionales y supranacionales para la ejecución de los planes de acción estratégicos que se definan en el proceso de planificación. 269 ANEXO VI Artículo “Gestión y evaluación participativa de políticas públicas: el caso de los presupuestos participativos”, de Luciano Barbosa de Lima Artículo “Gestión y evaluación participativa de políticas públicas: el caso de los presupuestos participativos” de Luciano Barbosa de Lima, publicado en 2009 por la Revista científica Prismas: Direito, Políticas Públicas e Mundialização. Vol. 6, Nº 2, jul/dic 2009, Brasilia. Disponible em <http://www.publicacoesacademicas.uniceub.br/index.php/prisma/article/view/8 62>. Gestión y evaluación participativa de políticas públicas: el caso de los presupuestos participativos1 Luciano Barbosa de Lima2 Resumen Este trabajo tiene por objetivo tratar del tema de la evolución de la gestión en el ámbito de la administración pública para el desarrollo de la práctica de la democracia participativa, tomando como ejemplo el caso del presupuesto participativo, su comienzo en Porto Alegre (Brasil) y los modelos empleados en Europa adaptados a las diferentes realidades. Por fin se discute el tema de la evaluación participativa, sus evoluciones desde el modelo tradicional de evaluación y potencialidades para la mejora de la calidad en la administración pública. Para esto se realiza una breve recopilación sobre la gestión participativa, llevándonos a percibir que los procesos administrativos pasarían por una adaptación natural en las diferentes realidades, así como también su interpretación puede ser diferente. Si la gestión participativa es algo relativamente reciente en términos teóricos, su aplicación y estudio empírico en la administración pública es escaso, en gran parte debido a la falta de apoyo político y limitaciones de recursos económicos y humanos (conocimiento). Entender su importancia y los procesos previstos son fundamentales para emplear cambios en la administración pública y tornarla más eficiente y adaptada al ciudadano. Palabras clave: Gestión pública. Participación pública. Evaluación de políticas públicas. Presupuesto participativo. Gestión participativa. Evaluación participativa 1 Trabajo presentado para el curso “La calidad de los servicios en las administraciones públicas y su relación con la evaluación de laspolíticas públicas”, ministrado por la profesora Dra. Susana Corzo Fernández, en ámbito del Programa de Doctorado en “Economía, Gestión y Control de Entidades y Políticas Públicas” de la Universidad de Granada. 02 de junio de 2008. 2 Luciano Barbosa de Lima. Doctorando en Economía, Gestión y Control de Entidades y Políticas Públicas por la Universidad de Granada (España), Master (maestría) en Cooperación Internacional y Gestión de Proyectos de Desarrollo por la Universidad de Málaga (España), Licenciado en Relaciones Internacionales por el UniCEUB. Contacto: luciano. [email protected]. 252 | Prismas: Dir., Pol. Publ. e Mundial., Brasília, v. 6, n. 2, p. 251-264, jul./dez. 2009 Luciano Barbosa de Lima 1 Histórico de la gestión participativa Dentro de la evolución de las teorías de la administración, la gestión participativa empieza a tener su origen en los “movimientos de las relaciones humanas”3 difundidas por Elton Mayo4 en la década de 1920 y 1930, un ambiente donde se da hincapié al factor humano en las organizaciones y la racionalidad de la gestión. En las décadas de 1960 y 1970 surgen movimientos políticos y sociales de trabajadores y organizaciones sindicales reivindicando modalidades más democráticas de gestión, introduciendo formas de cogestión y autogestión. En la década de 1980 se experimentan varias propuestas de estructuras y procesos de participación, modificando principios y métodos de gestión empresarial, entre ellos propuestas de gestión participativa de Lise Demailly. Estos cambios de la gestión se deben esencialmente a la importancia que se viene dando a los individuos (su racionalidad, autonomía y estrategias) en las teorías de la administración y del análisis organizacional, y los nuevos “actores organizacionales”, sus juegos y dinámicas. También se debe a la influencia de los modelos japoneses de gestión y el concepto de “desarrollo organizacional” y “círculos de calidad” como forma de asociar los trabajadores a la resolución de problemas, la toma de decisiones y comprometimiento en su ejecución. 2 Gestión participativa en las administraciones públicas y la Democracia participativa Las nuevas demandas de la sociedad actual han forzado el estado a “modernizarse” y desarrollar nuevos modelos de gestión que posibiliten un mejor trato de los bienes públicos y sus intereses. Estos modelos de gestión han sido influenciados por los nuevos paradigmas y enfoques de la administración como “la planificación estratégica (Porter); la calidad total (Deming, Duran, Crosby); la reingeniería (Hammer, Champy, Manganelli); la innovación de procesos 3 Traducción del término The human relations movement en: MAYO, Elton. The human relations movement. Disponible en: <http://www.library.hbs.edu/hc/hawthorne/intro. html#i>. 4 MAYO, Elton. The social problems of an industrialised civilization. [S.l.: s.n.], 1933. | 253 Prismas: Dir., Pol. Publ. e Mundial., Brasília, v. 6, n. 2, p. 251-264, jul./dez. 2009 Gestión y evaluación participativa de políticas públicas: el caso ... (Davenport), las organizaciones de aprendizaje (Senge), y la reinvención del gobierno (Gaebler y Osborne), entre otros”5, lo que llevó a la incorporación de términos como cliente, calidad, valor, incentivos y flexibilidad a la gestión pública, movimiento conocido también como neoinstitucionalismo. Actualmente un modelo de gestión participativa de la administración pública es el concepto conocido como Democracia Participativa, mecanismo por el cual la sociedad civil y los actores locales en general no limitan su acción democrática solamente al voto, sino que participan de los procesos de decisión en el ámbito de la administración pública. 3 El caso del Presupuesto participativo: su nacimiento y evolución en Brasil Un buen ejemplo de Democracia Participativa es el Presupuesto Participativo, el cual consiste en “un proceso de deliberación democrática y toma de decisión en el cual los residentes de una ciudad deciden como alocar parte del presupuesto público a través de una serie de asambleas y encuentros a nivel local”6, o en otras palabras, práctica por el cual la población local se involucra en el proceso de decisión del uso de parte de los recursos financieros públicos. Muchos analistas comentan el nacimiento de prácticas de presupuesto participativo en la década de 1970 en el Ayuntamiento de Lages (estado de Santa Catarina), cuando un alcalde buscaba discutir la utilización del presupuesto con la población. En la década de 1980 Brasil pasó por una fase que estudiosos llaman de “participacionista”, período en que se valoraba el aspecto participativo en la administración pública, y ganó fuerza en el período dictatorial brasileño. La primera experiencia del modelo conocido actualmente como Presupuesto Participativo ocurrió en 1989 en Porto Alegre (estado de Rio Grande do Sul) en la gestión del Partido de los Trabajadores (PT) y surgió como resultado de la presión de movimientos populares en participar de decisiones gubernamentales. La 5 RAMÍREZ GUERRA, Carlos Hernán. Gestión participativa y modernización de la gestión pública. Santiago de Chile: [s.n.], 2000. p. 79. 6 PARTICIPATORY BUDGETING. Home page. Porto Alegre, 2006. Disponible en: <www. participatorybudgeting.org/>. Traducción propia. 254 | Prismas: Dir., Pol. Publ. e Mundial., Brasília, v. 6, n. 2, p. 251-264, jul./dez. 2009 Luciano Barbosa de Lima diferencia de esta práctica con las anteriores fue que cada ciudadano podía votar sobre cuales tipos de necesidades el gobierno local debería atender en “Plenarias Regionales”, atribuyendo mayor peso de voto a aquellas regiones que tenían más carencias de servicios públicos, entre otros criterios. Algunas otras iniciativas innovadoras fueron implementadas, entre ellas el “Presupuesto Participativo Digital” (votación electrónica por Internet) del Ayuntamiento de Belo Horizonte (estado de Minas Gerais) y el “Presupuesto participativo dirigido a niños (as) y adolescentes” llevado a cabo por los Ayuntamientos de Fortaleza (estado de Ceará) y el Ayuntamiento de São Paulo (estado de São Paulo). Entre 1997 y 2000, cerca de 140 municipios brasileños iniciaron un proceso de participación con el objetivo de implementar la iniciativa de Presupuesto Participativo.7 Reconocida por el Banco Mundial, UN-Habitat (Conferencia de Estambul de 1996) y varios estudiosos internacionales como “Práctica bien sucedida de Gestión Local”, esta iniciativa viene siendo diseminada por el mundo, revelando diversas metodologías adaptadas a las diferentes realidades, siendo el modelo de Porto Alegre estructurado por delegados componentes de un Consejo que negocia directamente con los representantes públicos locales la viabilidad de implementación y ejecución de los proyectos y decisiones aprobadas en asamblea. 4 El presupuesto participativo en Europa Con la diversidad de casos y la dificultad de presentar un panorama global, basado en una serie de criterios, el grupo de investigación sobre el presupuesto participativo en Europa8 creó un mapa con 6 modelos diferenciables de los casos en este continente: Porto Alegre adoptado para Europa; Participación de intereses organizados; Fondos comunitarios a nivel local y de ciudad; Mesa de negociación 7 TEIXEIRA, Ana Claudia et al. Orçamento participativo: democratização da gestão pública e controle social: as experiências de participação popular na aplicação do dinheiro público municipal. Rio de Janeiro: FASE, 2004. 8 The research “Participatory Budgets in Europe” has been conducted by the Centre Marc Bloch in Berlin, in cooperation with the Humboldt-University in Berlin and with funds from the Hans-Böckler-Foundation and from the CNRS (France). | 255 Prismas: Dir., Pol. Publ. e Mundial., Brasília, v. 6, n. 2, p. 251-264, jul./dez. 2009 Gestión y evaluación participativa de políticas públicas: el caso ... Público/Privado; Participación de proximidad; y Asesoramiento en finanzas públicas, como se presenta en el grafico siguiente: Gráfico 1: Presupuesto participativo en Europa: tipología de procedimientos Fuente: SINTOMER, Yves; HERZBERG, Carsten; RÖCKE, Anja. From Porto Alegre to Europe: potentials and limitations of participatory budgeting. Disponible en: <http://www. buergerhaushalt-europa.de/documents/From_Porto_Alegre8.pdf>. p. 6. En algunos casos el modelo procedimental de Porto Alegre ha sido transformado para adaptarse a otras necesidades. En el modelo “Porto Alegre adoptado para Europa” (Porto Alegre adapted for Europe) se ha traslado el modelo de Porto Alegre en el que el individuo participa en el proceso decisorio y se discuten concretamente inversiones y proyectos, pudiendo ser observado en el caso de la ciudad de Córdoba implementado en 2001; mientras que en el modelo “Participación de intereses organizados” (participation of organised interests), son las federaciones y grupos organizados los principales actores, basado en la lógica neo-corporativista, y tiene en pauta de discusión las líneas políticas a ser seguidos. En ambos procesos se permiten llegar a sugerencias concretas para la resolución de problemas y la clarificación de cuestiones sustanciales. 256 | Prismas: Dir., Pol. Publ. e Mundial., Brasília, v. 6, n. 2, p. 251-264, jul./dez. 2009 Luciano Barbosa de Lima Los modelos de “Fondos comunitarios a nivel local y de ciudad” (Community funds on local and city level) y la Mesa de negociación Público/Privado (Public/Private negotiation table) son casos marginados en Europa, presentes en Gran Bretaña y Leste Europeo. Se caracterizan por un espacio donde los recursos son relativamente independientes del presupuesto público local y en el cual el ente público no tiene la última palabra de decisión pero es uno de los actores que aporta recursos financieros, acercándose estos modelos a un fondo de inversiones y presentando distinción cuanto al poder de participación de los actores. El modelo de Participación de proximidad (Proximity participation) está más presente en Francia y se basa en que los participantes no votan o definen prioridades de proyectos, pero son como “oyentes selectos”, teniendo pequeña influencia en el proceso decisorio; y el modelo de Asesoramiento en finanzas públicas (consultation on public finances), que aparece más en Alemania, funciona a partir de una invitación del alcalde a los residentes para debatir propuestas. En estos dos casos la “proximidad” es limitada y se resumen a consultoría, más cercanas a las estratégicas de la Nueva Gestión Pública que las propuestas de Porto Alegre. 5 La evaluación participativa La metodología de evaluación participativa ha empezado con los trabajos de Michael Quinn Patton y David Korten, proponiendo el ejercicio de la evaluación como siendo una experiencia de “aprendizaje organizacional”, buscando que los agentes analicen y aprendan de sus propios programas.9 En este ámbito identificamos que las principales funciones de seguimiento y evaluación de programas/proyectos son la auditoria para prestación de cuentas y el desarrollo de lecciones aprendidas o aprendizaje organizacional. 9 AUBEL, Judi. Manual de evaluación participativa del programa: involucrando a los participantes del programa en el proceso de evaluación. 2. ed. [S.l]: Catholic Relief Services; Child Survival Technical Support, feb. 2000. | 257 Prismas: Dir., Pol. Publ. e Mundial., Brasília, v. 6, n. 2, p. 251-264, jul./dez. 2009 Gestión y evaluación participativa de políticas públicas: el caso ... Gráfico 2: Funciones de seguimiento y evaluación de programas Fuente: AUBEL, Judi. Manual de evaluación participativa del programa: involucrando a los participantes del programa en el proceso de evaluación. 2. ed. [S.l]: Catholic Relief Services; Child Survival Technical Support, feb. 2000. p. 10. Diversos autores interpretan la evolución que han pasado las evaluaciones en cuatro generaciones10: 1) evaluaciones ejecutadas desde la perspectiva del donante para justificar sus gastos; 2) evaluaciones centradas en los objetivos, intervenciones con metas prefijadas; 3) no descartando las evoluciones anteriores, la tercera generación de evaluaciones pone énfasis en las interpretaciones y conclusiones de los propios evaluadores; 4) la cuarta generación significa una ruptura con las anteriores y fomenta la participación de los propios beneficiarios en las valoraciones y evaluador para a ser un animador y relator de las discusiones. Esta evolución puede ser descrita como la tabla 1, en la cual podemos identificar algunas de las principales diferencias entre el seguimiento y la evaluación convencionales del seguimiento y la evaluación participativa y comparar su progreso cuanto a objetivos, tratamiento e instrumentos: 10 ESPAÑA. Metodología de evaluación de la cooperación española. 3. ed. Madrid: Ministerio de Asuntos Exteriores, Secretaría de Estado para la Cooperación Internacional y para Iberoamérica, Oficina de Planificación y Evaluación, 2001. p. 90-91. 264 | Prismas: Dir., Pol. Publ. e Mundial., Brasília, v. 6, n. 2, p. 251-264, jul./dez. 2009 Luciano Barbosa de Lima Referencias AUBEL, Judi. Manual de evaluación participativa del programa: involucrando a los participantes del programa en el proceso de evaluación. 2. ed. [S.l]: Catholic Relief Services; Child Survival Technical Support, feb. 2000. BARTLE, Phil. Participación en la revisión anual: involucrar al personal en la supervisión, valoración y planificación. Disponible en: <http://www.scn.org/mpfc/ modules/pm-ars.htm>. ESPAÑA. Metodología de evaluación de la cooperación española. 3. ed. Madrid: Ministerio de Asuntos Exteriores, Secretaría de Estado para la Cooperación Internacional y para Iberoamérica, Oficina de Planificación y Evaluación, 2001. GARCÍA LIZANA, Antonio et al. Planificación estratégica sostenible de redes territorial: teoría y práctica. Málaga: Universidad de Málaga/Debates, 2005. MAYO, Elton. The human relations movement. Disponible en: <http://www.library. hbs.edu/hc/hawthorne/intro.html#i>. MAYO, Elton. The social problems of an industrialised civilization. [S.l.: s.n.], 1933. PARTICIPATORY BUDGETING. Home page. Porto Alegre, 2006. Disponible en: <www.participatorybudgeting.org/>. RAMÍREZ GUERRA, Carlos Hernán. Gestión participativa y modernización de la gestión pública. Santiago de Chile: [s.n.], 2000. SINTOMER, Yves; HERZBERG, Carsten; RÖCKE, Anja. From Porto Alegre to Europe: potentials and limitations of participatory budgeting. Disponible en: <http://www.buergerhaushalt-europa.de/documents/From_ Porto_Alegre8.pdf>. TEIXEIRA, Ana Claudia et al. Orçamento participativo: democratização da gestão pública e controle social: as experiências de participação popular na aplicação do dinheiro público municipal. Rio de Janeiro: FASE, 2004. UNFPA. Participación de los Interesados en las actividades de seguimiento y evaluación. [S.l]: Conjunto de Herramientas de Planificación, Seguimiento y Evaluación del Administrador de Programas, División de Servicios de Supervisión, ago. 2004. Herramienta n. 4. WAMPLER, Brian. A guide to participatory budgeting. [S.l.: s.n.], 2000. 284 ANEXO VII Artículo “Teorias do desenvolvimento e a cooperação internacional”, de Luciano Barbosa de Lima Artículo “Teorias do desenvolvimento e a cooperação internacional” (Teorías del desarrollo y la cooperación internacional) de Luciano Barbosa de Lima, publicado em 2010 por la Revista científica Universitas: Relações Internacionais. V. 8, n. 1 (2010), Brasilia. Disponible en <http://www.publicacoesacademicas.uniceub.br/index.php/relacoesinternaciona is/article/viewFile/955/1076>. Teorias do desenvolvimento e a cooperação internacional*1 Luciano Barbosa de Lima2 Resumo Este trabalho tem como objetivo abordar de forma didática o tema do desenvolvimento e sua evolução desse conceito, tendo como base as principais tendências teóricas, entre elas as teorias tradicionais da modernização, estruturalista, neomarxista, da dependência, neoclássica, assim como uma introdução às teorias alternativas do desenvolvimento como, a teoria do Desenvolvimento Humano, Gênero e Desenvolvimento, Desenvolvimento multidimensional, Desenvolvimento Endógeno, Ecodesenvolvimento e o Pós-desenvolvimento. O estudo é concluído com observações à aplicação desse conceito no âmbito das atividades de cooperação internacional. Palavras-chave: Desenvolvimento. Teorias do desenvolvimento. Cooperação internacional. Relações internacionais. Desenvolvimento econômico. Políticas de desenvolvimento. 1 Introdução Cada vez ouvimos falar mais no termo “desenvolvimento”, comumente usado pelas diferentes áreas das ciências sociais e referindo geralmente como o * Recebido em 11.09.2009 Aprovado em 04.11.2009 1 Adaptação revisada de capítulo da tese de Mestrado em Cooperação Internacional e Gestão de Projetos de Desenvolvimento da Universidade de Málaga (Espanha) defendida por Luciano Barbosa de Lima em julho de 2008 e tendo como orientador o professor Dr. Pablo Podadera Rivera. Durante os estudos do citado mestrado Luciano Barbosa de Lima foi bolsista do programa Becas MAEC-AECID entre 2006 e 2008. 2 Doutorando em Economia, Gestão e Controle de Entidades e Políticas Públicas pela Universidade de Granada, Mestre em Cooperação Internacional e Gestão de Projetos de Desenvolvimento pela Universidade de Málaga, Bacharel em Relações Internacionais pelo UniCEUB. e-mail: luciano[email protected] Artigo Univ. Rel. Int., Brasília, v. 8, n. 1, p. 73-90, jan./jun. 2010 Luciano Barbosa de Lima 74 | avanço esperado, aquele objetivo esperado pelas políticas e projetos almejados pelos diversos atores internacionais. No entanto, apesar da intensificação da aplicação desse conceito no âmbito internacional e o incremento de políticas dirigidas a combater a pobreza, observamos que muitos países do Terceiro Mundo continuam sofrendo de pobreza econômica, condições humanas precárias, desigualdade social, instabilidade política, relações de dependência externa, degradação ambiental, conflitos étnico-religiosos, entre outros. O conceito de desenvolvimento, por si só, está intrinsecamente influenciado por diversos interesses e perspectivas, tornando importante conhecer e entender esse conceito, sua evolução e as novas tendências teóricas que tendem a orientar as políticas dos países e das relações entre estes. Portanto, este estudo tem como objetivo introduzir respostas aos questionamentos: como surge o conceito de desenvolvimento? Qual a sua evolução e como tem sido usado pelos atores internacionais no âmbito das relações internacionais? Inserimos-nos em um contexto de constante necessidade de revisão de ações de desenvolvimento e das próprias relações internacionais, uma vez que “this situation of inadequate development theories and ineffective development policies implies that there is a need for serious rethinking in the field” (HAQUE, 1999, p. 12). A essas ações de desenvolvimento nos referimos aos âmbitos internacionais como locais, considerando que com a globalização e as novas tecnologias de comunicação e informação (TICs), esses âmbitos já não podem ser desconectados. As relações internacionais estão intrinsecamente relacionadas com à ideia de desenvolvimento, uma vez que as relações de poder e submissão se referem fundamentalmente nas dependências econômicas, sociais e políticas advindas de suas condições de dar e receber e, portanto, suas teorias sofrem as mesmas interferências internacionais no cenário de jogo de poderes. Antes de começarmos a trabalhar com as correntes teóricas, devemos ressaltar que qualquer atividade de agrupação de autores em uma corrente teórica tem | 75 Univ. Rel. Int., Brasília, v. 8, n. 1, p. 73-90, jan./jun. 2010 Teorias do desenvolvimento e a cooperação internacional como objetivo a mera sistematização do seu estudo; no entanto, não deve reduzir nem simplificar nossa visão das ideias e proposta de cada autor. Este trabalho tem como objetivo não concluir ou generalizar a discussão sobre o termo de desenvolvimento e sua aplicação na cooperação internacional, mas levantar conceitos básicos e teorias fundamentais que possam introduzir estudos sobre o tema. O presente documento inicia-se com uma recuperação da evolução histórica do conceito de desenvolvimento; são apresentadas algumas das principais correntes teóricas tradicionais, a citar: teoria da modernização, teoria da dependência, teoria estruturalista, teoria neomarxista e teoria neoclássica, críticas às teorias tradicionais e novas tendências como a teoria do desenvolvimento humano, gênero e desenvolvimento e outras teorias alternativas como o desenvolvimento multidimensional, Endodesenvolvimento, Ecodesenvolvimento e o Pós-desenvolvimento. O escrito é concluído com observações quanto à teoria do desenvolvimento e à aplicação no âmbito da cooperação internacional, este último sendo considerado como um importante instrumento das relações internacionais no que tange a implementar ações dirigidas a populações mais pobres do mundo e mitigar a pobreza. O termo cooperação internacional será tratado neste estudo de forma ampla e especialmente abrangendo o conceito de cooperação para o desenvolvimento, buscando ampliar conceitos como a cooperação técnica ou cooperação financeira. 2 Desenvolvimento e cooperação 2.1 Evolução histórica Depois da Segunda Guerra Mundial, ainda não se tinha claro o conceito de desenvolvimento e as instituições do Sistema de Bretton Woods regiam as relações internacionais. Naquele tempo, o GATT utilizava a ideia de “países menos desenvolvidos” como uma forma de se referir ao subdesenvolvimento como uma mera etapa a qual se deveria traspassar. Univ. Rel. Int., Brasília, v. 8, n. 1, p. 73-90, jan./jun. 2010 Luciano Barbosa de Lima 76 | Nos anos 50 e 60 se fortalecem os diálogos Norte-Sul e o aspecto específico de subdesenvolvimento, entre as conquistas dos países do Sul naquele momento estão a criação da Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD), posteriormente institucionalizada, e a Organização das Nações Unidas para o Desenvolvimento Industrial (UNIDO). Anúncio pelos Estados Unidos da América do fim do padrão ouro-dólar no início dos anos 70 criou um contexto de insegurança e desconfiança no mundo decorrente da grave crise econômica e a primeira crise do petróleo (baixa e alta repentina do preço do petróleo). Esse contexto aprofundou os problemas dos países menos desenvolvidos pela tendência dos países de deixar o livre comércio generalizado (Free Trade) e promover a formação de regionalismos. Por estes motivos se considera a década de 80 como a década perdida para os países em desenvolvimento, visto que pouco se alcançou nas negociações no âmbito internacional, especialmente provocados por: 1) Falta de compromisso político dos países do Norte, que além do mais afirmavam que o problema do subdesenvolvimento era prioritariamente interno e que os países deveriam corrigir suas debilidades domésticas; 2) negligência por parte dos países do Sul em quanto à distribuição de poder mundial e no reconhecimento dos problemas internos do subdesenvolvimento e pobreza (LIMA, 2005). Na década de 90 o tema do desenvolvimento reaparece com a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio-92) e a Cúpula das Américas em 1994. Em 2000 celebrou a Cúpula do Milênio, na qual se definiram os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM), assim fortalecendo a rede de instituições de desenvolvimento e a convergência de esforços e ações. Muitas outras reuniões, cúpulas e declarações foram desenvolvidas posteriormente. No entanto, apesar dessas evoluções nas negociações do desenvolvimento a nível internacional, poderia dizer que é um tema ainda novo e carece de evolução para lograr as políticas de desenvolvimento sejam realmente eficazes e seus instrumentos coerente com as realidade local, uma vez que alguns instru- | 77 Univ. Rel. Int., Brasília, v. 8, n. 1, p. 73-90, jan./jun. 2010 Teorias do desenvolvimento e a cooperação internacional mentos de cooperação ainda não tomam em conta as diferenças culturais, étnicos, religiosos, níveis de desenvolvimento etc. 3 Fundamentos teóricos do desenvolvimento Apesar de existirem várias teorias e uma constante releitura delas, me fixarei neste artigo nas principais teorias de desenvolvimento e suas evoluções. Poderíamos citar como principais: a teoria da modernização, a teoria da dependência, a teoria estruturalista, a teoria neomarxista e a teoria neoclássica, assim como tendências novas como a teoria do desenvolvimento humano, a perspectiva de gênero e outras teorias alternativas do desenvolvimento, as quais serão detalhadas neste artigo. 3.1 Teorias tradicionais do desenvolvimento As teorias tradicionais do desenvolvimento são uma agrupação metodológica que se refere a um conjunto de teorias que prezam sua perspectiva de análise a um âmbito predominantemente ou meramente econômico do desenvolvimento. Tem sido as teorias mais usadas ainda nos dias de hoje pelos governos e organismos internacionais nas suas políticas. Essas teorias que formam parte dessa classificação seriam as da modernização, a estruturalista, a neomarxista, a da dependência e a neoclássica, as quais detalharemos nos tópicos seguintes. 3.1.1 Teoria da modernização As distintas Teorias da Modernização têm em comum a ideia de que o objetivo do desenvolvimento é a reprodução da experiência dos países desenvolvidos, implementando uma réplica de seu processo de industrialização. Podemos citar como principais autores dessa corrente Samuel Huntington e Walt Rostow, os quais Univ. Rel. Int., Brasília, v. 8, n. 1, p. 73-90, jan./jun. 2010 Luciano Barbosa de Lima 78 | consideram o desenvolvimento como um processo linear e que todos devem passar por essas etapas. Portanto, o subdesenvolvimento seria um problema de atraso econômico e ocorre porque existem obstáculos ao desenvolvimento que promovem círculos viciosos de pobreza que estancam o desenvolvimento (SINGER, 1977, p. 23). Um dos primeiros documentos estruturados sobre essa linha de pensamento é o livro The theory of economic development de Joseph A. Schumpeter. Schumpeter (1983) cita que os principais obstáculos do desenvolvimento seriam: os atores de desenvolvimento, já que, no caso dos países subdesenvolvidos, o Estado tem um papel mais importante e não permite a mobilidade das empresas privadas;,métodos de produção, uma vez que apresentam a necessidade da utilização de novas tecnologias em detrimento da adaptação de técnicas antigas; a promoção do aumento do consumo e a diminuição do custo em matérias-primas (WALLICH, 1953 apud SINGER, 1964, p. 55). Os defensores dessas teorias identificam que o problema estaria nos países subdesenvolvidos, nos quais predomina o setor rural, tradicional, superpovoado e de produtividade baixa, enquanto que nos países desenvolvidos predomina o setor industrial, moderno, com alta produtividade (LEWIS, 1955). Entre os círculos viciosos da pobreza, poderíamos expressar como um dos mais conhecidos o apresentado no gráfico seguinte: Falta de aumento na produção Falta de aumento na capacidade de produção Baixa produção Falta de exedentes para investimento Gráfico 1: Circulo vicioso da pobreza Fonte: Adaptação do documento SCHIAVO-CAMPO, Salvatore; SINGER, Hans W. Perspectivas de desarrollo económico. México: Fondo de Cultura Econômica, 1977, pág. 23. Tradução própria. | 79 Univ. Rel. Int., Brasília, v. 8, n. 1, p. 73-90, jan./jun. 2010 Teorias do desenvolvimento e a cooperação internacional Portanto, de forma geral, para obter desenvolvimento, considerando como essência o crescimento econômico, a solução seria uma réplica dos modelos europeu- -americanos de industrialização, promover economia interna pelo endividamento, ajudas e/os investimentos estrangeiros e a intervenção estatal para o planejamento. Especificamente, Higgins (1955 apud SINGER, 1977) comenta que o papel do ator de desenvolvimento seria o de “descobrir quais desses círculos são causa básica dos demais, quais podem se romper com maior facilidade e quais podem passar a ser mecanismos de retroalimentação que contribuam com o crescimento econômico sustentável”. 3.1.2 Teoria estruturalista A Teoria Estruturalista do desenvolvimento considera também a modernização e a intervenção estatal. No entanto, incorpora fatores estruturais, nega a importância do comércio para o avanço do Sul e trata de explicar o desenvolvimento e subdesenvolvimento na escala mundial. Baseia-se no Modelo Centro-Periferia, pelo qual se caracteriza o Centro como as economias de estrutura produtiva diversificada, homogênea e de produção e exportação de manufaturas, enquanto que a Periferia, como economias com estrutura produtiva especializada em número limitado de bens, níveis de produtividade heterogêneos e produção e exportação de produtos primários. Essas diferenças criaram relações comerciais que reforçam o subdesenvolvimento, e o livre comércio acentuaria as desigualdades. Além do mais, haveria obstáculos para a periferia que dificultariam o desenvolvimento: trabalho (mano de obra), terra (produtividade agrícola), capital (economia e acumulação de capital) e estruturas sociais (desigualdades e tensões). Portanto, para a Teoria Estruturalista, o subdesenvolvimento existe porque as relações comerciais Centro-Periferia e os obstáculos ao desenvolvimento reforçam as diferencias internacionais. Univ. Rel. Int., Brasília, v. 8, n. 1, p. 73-90, jan./jun. 2010 Luciano Barbosa de Lima 80 | 3.1.3 Teoria neomarxista Para os neomarxistas, o subdesenvolvimento é produto histórico do colonialismo e do imperialismo, um processo de contínua extração do excedente produtivo gerado na periferia, que foi transferido aos países-centro, promovendo uma baixa acumulação de capital, relações comerciais desiguais e bloqueio ao desenvolvimento da periferia. Esse contexto se acentuaria com os monopólios industriais e classes dominantes da periferia que não estariam interessados no desenvolvimento produtivo periférico e promoveriam um constante fluxo de recursos para o centro, tirando-as da periferia. A dependência promovida pelas relações econômicas internacionais também seria outro fator de bloqueio para o desenvolvimento. Por isso, negam a possibilidade de desenvolvimento e crescimento econômico sustentável para os países do Sul. A solução seria a mudança político radical (revolução anticapitalista e a construção do socialismo) e a ruptura com o mercado capitalista mundial (desconexão). Consideram que se não é dessa forma, essas economias ficariam estancadas, ou seja, essa corrente tem uma visão pessimista de que o desenvolvimento da periferia não seria possível no ordenamento internacional existente na atualidade. 3.1.4 Teoria da dependência A Teoria da Dependência surge na América Latina para alimentar as decisões enquanto o conceito de subdesenvolvimento, em um período no qual reinava a ideia das causas do subdesenvolvimento como meramente doméstico. Alguns dos precursores mais conhecidos dessa corrente são o ex-presidente do Brasil Fernando Henrique Cardoso, que, em conjunto com Enzo Faletto, publicou o livro “Dependência e Desenvolvimento na América Latina”, entre vários outros autores. Geralmente os autores que contribuíram para essa corrente tiveram bases marxistas e neomarxistas e trouxeram contribuições importantes para a evolução histórica do conceito de desenvolvimento, ao apresentarem como obstáculos para | 87 Univ. Rel. Int., Brasília, v. 8, n. 1, p. 73-90, jan./jun. 2010 Teorias do desenvolvimento e a cooperação internacional Podemos observar que, de forma relativa, as teorias no campo conceitual têm alcançado importantes conquistas, porém ainda carecem de resultados empíricos relevantes. Um exemplo da importância do conceito do desenvolvimento na cooperação internacional se demonstra, por exemplo, com a recente mudança do nome da principal agência pública espanhola de cooperação internacional, a Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI), para Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), dando não somente ênfase ao termo desenvolvimento, mas também destacando o amplo âmbito de atuação, a cooperação para o desenvolvimento, como têm feito anteriormente outras agências internacionais como CIDA (Canadá), SIDA (Suécia), UK DFID (Reino Unido), entre outras. A cooperação internacional pode ser um importante instrumento catalisador da prática do desenvolvimento no âmbito das relações internacionais e, em termos teóricos e conceituais, busca acompanhar as evoluções do conceito de desenvolvimento. No entanto, algumas vezes dista desta na prática quando se depara com os diversos obstáculos que sofrem frente a influências de interesses no nível político, econômico e ideológico, inseridos na complexidade do ciclo de políticas e de seus processos decisórios complexos e burocráticos. Uma importante superação desses obstáculos pode ser a promoção de alianças e suficiente coordenação e colaboração entre as partes envolvidas no setor de atuação, além da redução das diversas formas de condicionalidades da ajuda, das turbulências na efetivação do financiamento para o desenvolvimento, entre outros aspectos que formam parte da prática da cooperação ao desenvolvimento. Portanto, adaptar os avanços do conceito de desenvolvimento que vejam mais além do crescimento econômico e favoreçam a valorização de fatores como cultura e meio ambiente se torna um dos desafios importantes das relações internacionais e, especificamente,da prática da cooperação internacional. Univ. Rel. Int., Brasília, v. 8, n. 1, p. 73-90, jan./jun. 2010 Luciano Barbosa de Lima 88 | Development theories and the international cooperation Abstract This paper aims to address in a didactic way the issue of development and evolution of this concept, considering the main theoretical trends, including traditional theories of modernization, structuralism, neo-Marxist, dependency, neoclassical, as well as an introduction to alternative theories of development, as the Theory of Human Development, Gender and Development, Multidimensional development, Endogenous Development, Eco-development and Post-development. The study concludes with comments on the application of this concept in the framework of international cooperation activities. Keywords: Development. Development theories. International cooperation, International relations. Economic development. Development policies. Referências BOBBIO, Norberto. Dicionário de política. Brasília: Universidade de Brasília, 2002. BONFIGLIOLI, A. 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