La previsión social en el régimen franquista

1 TRABAJO FIN DE GRADO GRADO EN RELACIONES LABORALES Y RECURSOS HUMANOS POR LA UNIVERSIDAD DE SANTIAGO DE COMPOSTELA La previsión Social en el régimen franquista Curso Académico: 2011/2012 (Convocatoria de julio) Autor: Francisco Mosquera Rodríguez 2 3 TRABAJO FIN DE GRADO GRADO EN RELACIONES LABORALES Y RECURSOS HUMANOS POR LA UNIVERSIDAD DE SANTIAGO DE COMPOSTELA La Previsión Social en el régimen franquista Curso Académico: 2011/2012 (Convocatoria de julio) VºBº Autor Director/a Francisco Mosquera Rodríguez María Jesús Souto Blanco 4 5 ÍNDICE 1. BREVE RESUMEN……………………………………………………………….. 7 2. INTRODUCCIÓN 2.1. OBJETO DE ESTUDIO Y CONCEPTUALIZACIÓN……………………. 9 2.2. CONTEXTO HISTÓRICO………………………………………………….. 9 2.3. ESTADO DE LA CUESTIÓN……………………………………………… 13 2.4. OBJETIVOS…………………………………………………………………... 15 3. LA PREVISIÓN SOCIAL EN LAS LEYES FUNDAMENTALES…………….. 17 4. LAS LEYES FUNDAMENTALES DE LA PREVISIÓN SOCIAL……………. 23 4.1. LOS SEGUROS SOCIALES……………………………………………….. 23 4.1.1. CARGAS FAMILIARES……………………………………………….. 24 4.1.2. VEJEZ, INVALIDEZ Y VIUDEDAD………………………………...… 28 4.1.3. ENFERMEDAD COMÚN Y MATERNIDAD……………………….... 34 4.1.4. CONTINGENCIAS PROFESIONALES: ACCIDENTE DE TRABAJO Y ENFERMEDAD PROFESIONAL………………………………….. 40 4.1.5. DESEMPLEO.………………………………………………………….. 48 4.2. HACIA LA UNIFICACIÓN DE LOS SEGUROS SOCIALES……………. 55 4.3. IMPLANTACIÓN DE UN MODELO ÚNICO DE PROTECCIÓN……….. 63 5. ¿HACIA EL ESTADO DE BIENESTAR?......................................................... 75 6. CONCLUSIONES…………………………………………………………………... 79 7. BIBLIOGRAFÍA……………………………………………………………………. 83 8. ANEXOS……………………………………………………………………………. 87 6 7 1. BREVE RESUMEN Este trabajo estudia la evolución de la previsión social durante el período histórico del franquismo, con la pretensión de caracterizarla, identificar los principios y directrices en ella existentes y determinar si esa evolución durante el régimen se dirigió hacia el modelo de “Estado de Bienestar”. Nuestro estudio es de carácter descriptivo con un componente analítico, con un enfoque longitudinal siguiendo una línea temporal y temática. Se describen las principales normas de Previsión Social y se analizan los preámbulos de las mismas, teniendo en cuenta también la información existente en publicaciones tanto de la época de la dictadura como de la etapa democrática actual. Además dichas normas se relacionan con el especial contexto histórico en el que fueron desarrolladas, principalmente con las luchas de poder entre las familias políticas de la dictadura en el seno del gobierno y del Instituto Nacional de Previsión, y con el fin político que trataban de alcanzar. Como conclusión, consideramos que la Previsión Social franquista estuvo caracterizada por la transformación de antiguos seguros sociales existentes en la II República y la creación de otros nuevos atendiendo a la ideología y necesidades que en cada momento tenía el régimen, pasando mediante la Ley de Bases (1963) a la integración de dichos seguros en un único modelo de protección: el sistema de Seguridad Social. En esta norma se sentaron, al menos sobre el papel, los principios sobre los que se rige la actual Seguridad Social. Aún así, las especiales características del sistema de Previsión Social de la dictadura, retrasaron la llegada del modelo de Seguridad Social y del incipiente Estado de Bienestar unos 20 años, aún más si comparamos el sistema de Previsión Social franquista con el de otros países europeos democráticos de la época. 8 9 2. INTRODUCCIÓN 2.1. OBJETO DE ESTUDIO Y CONCEPTUALIZACIÓN El objeto de estudio de este trabajo es la evolución del Sistema de Previsión Social vigente durante el régimen franquista, concretamente, desde la promulgación del Fuero del Trabajo, primera Ley Fundamental del régimen, hasta el final de éste en 1975. La noción de sistema de previsión social que utilizamos engloba el modelo de Seguridad Social franquista. En este sentido, seguimos la noción amplia e incluyente acuñada por la catedrática en Sociología Ana Marta Guillén Rodríguez1, que lo caracteriza como “un sistema dirigido a los trabajadores y a las personas dependientes de ellos, financiado principalmente con contribuciones y muy fragmentado en términos de organización y gestión2. En la acotación de nuestro trabajo, utilizamos también un criterio excluyente: no se tratan las mutualidades y sociedades cooperativas por considerarlas “una previsión social complementaria” de las prestaciones del sistema público cuando éstas eran insuficientes. Siendo además un campo de estudio muy extenso y laborioso, que rebasa los límites de espacio y dedicación de este trabajo. 2.2. CONTEXTO HISTÓRICO3 Desde una perspectiva histórica podemos considerar que el régimen franquista (adoptando una denominación genérica), fue el régimen político español encabezado por el general Francisco Franco, en consecuencia estuvo vigente sensu stricto desde el nombramiento de Franco como jefe del Estado, el 1 de octubre de 19364, hasta su muerte el 20 de noviembre de 1975. 1 De la Universidad de Oviedo. 2 GUILLÉN, ANA M., “Un siglo de previsión social en España” Revista Ayer, nº 25, 1997, p.151. 3 Para esta parte nos servimos de los manuales de DÍAZ GIJÓN, J.R. et al., Historia de la España actual 1939-1996: Autoritarismo y democracia, Ed. Marcial Pons, Madrid, 1998; y DE RIQUER, B., La dictadura de Franco, Ed. Marcial Pons, Madrid, 2010. 4 Así lo establecía el Decreto de 29 de septiembre de 1936 en que la Junta de Defensa Nacional nombra a Franco jefe de gobierno del Estado Español asumiendo así todos los poderes del nuevo Estado. 16 17 3. LA PREVISIÓN SOCIAL EN LAS LEYES FUNDAMENTALES El derecho a la Previsión Social se elevó a rango constitucional ya en la II República. Concretamente en su art. 46 la Constitución establecía que: “la República asegurará a todo trabajador las condiciones necesarias de una existencia digna. Su legislación social regulará: los casos de seguro de enfermedad, accidentes, paro forzoso, vejez, invalidez y muerte; el trabajo de las mujeres y de los jóvenes y especialmente la protección a la maternidad; la jornada de trabajo y el salario mínimo y familiar; (…) las instituciones de cooperación, la relación económico-jurídica de los factores que integran la producción; la participación de los obreros en la dirección, la administración y los beneficios de las empresas, y todo cuanto afecte a la defensa de los trabajadores”. Este artículo cristalizó en 1932 en la reordenación del seguro de accidentes de trabajo en la industria, obligatorio desde entonces, y en la sistematización de una lista de enfermedades profesionales concernientes a cada rama industrial (Ley de 13 de julio de 1936), que nunca se llegó a aplicar por el inicio de la Guerra Civil21. Durante la Guerra Civil, la primera ley fundamental del franquismo, el Fuero del Trabajo de 9 de marzo de 193822, se aplicó, al menos sobre el papel, en las zonas que iban cayendo en poder de los sublevados. Por tanto, durante la contienda hubo una escisión y duplicación en la legislación, de suerte que rigió una en la zona republicana y otra distinta en la zona nacional23. El Fuero del Trabajo representa el punto de partida del sistema de Previsión Social franquista. Dicha norma, de carácter programático, se creó, según la mayoría de expertos, como Carme Molinero24 o Alfredo Montoya Melgar25 a imitación de la Carta di Lavoro del fascismo italiano de Benito Mussolini26, sin embargo en el Fuero del Trabajo observamos una clara influencia religiosa que la Carta italiana no poseía, pues el fascismo era laico mientras que la dictadura franquista no (esto queda claro si se comparan las dos normas: analizaremos posteriormente el preámbulo del Fuero del 21 Anteriormente ya se habían creado otra serie de seguros obligatorios, como fueron el de accidentes de trabajo en el mar (1919), el del retiro obrero obligatorio (1919), el de maternidad (1929) y el de accidentes de trabajo en la agricultura (1931). Estos cuatro seguros junto con el de accidentes de trabajo en la industria de 1932 tuvieron su continuidad en el seno de la Previsión Social franquista, si bien con ciertas reformas amoldándose a los objetivos, a los principios y a la política del régimen. 22 B.O.E. de 10 de marzo. 23 Tal es así que durante la Guerra Civil hubo dos Institutos Nacionales de Previsión: el del Bando Nacional y el del Bando Republicano. 24 Historiadora de la Universitat de Barcelona. 25 Catedrático de Derecho del Trabajo de las Universidades de Murcia y Complutense de Madrid. 26 “En relación al Fuero del Trabajo, es aceptada esa influencia [la de la Carta di Lavoro], especialmente en aquellos aspectos vinculados a la protección de la familia”. [MOLINERO, C., “La política social del régimen franquista. Una asignatura pendiente de la historiografía”, Ayer, núm. 50, 2003, p. 327. Disponible en línea: http://www.ahistcon.org/docs/ayer/ayer50/ayer50-11.pdf ]. 18 Trabajo y veremos su alto contenido católico, mientras que la Carta di Lavoro carece de un preámbulo similar27). Teóricamente, debía orientar la política económica y social del nuevo régimen. En la Declaración X de dicho Fuero se establecía lo siguiente: “1. La previsión proporcionará al trabajador la seguridad de su amparo en el infortunio. 2. Se incrementarán los seguros sociales de: vejez, invalidez, maternidad, accidentes de trabajo, enfermedades profesionales, tuberculosis y paro forzoso, tendiéndose a la implantación de un seguro total. De modo primordial se atenderá a dotar a los trabajadores ancianos de un retiro suficiente”. A partir de esta declaración el Estado “había de articular un sistema de Seguros Sociales que protegiese al trabajador <<desde la cuna al sepulcro>>”28. Por tanto queda patente el interés del régimen en seguir desarrollando un sistema de Previsión Social, que mantenía cierta continuidad con el planteamiento republicano en algunos aspectos, si bien, en otros, la ruptura fue evidente fruto del intervencionismo franquista, pues se impidió que los factores de producción (empresarios y obreros) participasen directamente en la Previsión Social, algo que sí contemplaba el art. 46 de la constitución republicana. Se reforzaron los seguros sociales, especialmente los de protección al trabajador, algo propio de regímenes fascistas. No obstante el Fuero del Trabajo fue definido como “verdadero compendio de sociología cristiana”29, inspirado en la moral cristiana del Código Social de Malinas y en la encíclica Quadragessimo Anno del papa Pío XII. Todas las leyes sociales creadas entre 1938 y mayo de 1941, fecha de entrada del falangista José Antonio Girón de Velasco en el Ministerio de Trabajo, fueron presentadas al pueblo español como fruto del espíritu católico que inflamaba al régimen de Franco y como aplicaciones legislativas directas de la doctrina social de la Iglesia Católica. Se concibe por tanto la Previsión Social como parte del deber católico de ayudar al prójimo (en este caso al trabajador), protegiéndolo ante el infortunio y las miserias que puedan surgir como consecuencia de su trabajo. El Fuero del Trabajo define éste como “algo esencialmente personal y humano, que no puede reducirse a un concepto material de mercancía ni ser objeto de transacción incompatible con la 27 También se observa si comparamos, por ejemplo, el punto II de la Carta italiana con la Declaración I.3 del Fuero: “El trabajo en todas sus formas (…), es un deber social, desde este punto de vista y solamente bajo este aspecto, está tutelado por el Estado” (Carta di Lavoro), y “El derecho de trabajar es consecuencia del deber impuesto al hombre por Dios,…” (Fuero del Trabajo). 28 MARTÍ BUFILL, C., Tratado comparado de Seguridad Social, Ed. Instituto Nacional de Previsión, Madrid, 1951, p. 73. 29 ÁLVAREZ ROSETE, A., “<<Elaborados con calma, ejecutados con prisa>>. El avance de los seguros sociales y la evolución del Instituto Nacional de Previsión en España entre 1936 y 1950”, en CASTILLO S. Y RUFAZA R., opus cit., p. 245. Vid. Boletín de Información del INP, abril de 1944, núm. 12, p. 1562. 19 dignidad personal de quien lo preste”30, y el derecho a trabajar como “consecuencia del deber impuesto al hombre por Dios”31. También se concibe la Previsión Social como deber de “justicia social”. Este término se vuelve a asociar con la tradición católica, en el sentido de tratar de buscar la solidaridad entre toda la sociedad y el Estado. De hecho para Carlos Martí Bufill32 fue “el afán de justicia social [el que] hizo que se buscase la reparación y ayuda en todas las necesidades no sólo en el trabajo, sino del trabajador y su familia”33. Y por último también se concibe la Previsión Social como un mecanismo de unidad, en un doble sentido: - En el sentido nacional: de tal modo que el Estado es el instrumento totalitario al servicio de la integridad patria, repudiando explícitamente los separatismos padecidos en la II República, concibiendo a España como una unidad de destino. - En el sentido sindicalista: que busca la unidad total de la producción española, y no a la lucha político-social de los diferentes sindicatos existentes en la República, sirviendo a la fortaleza de la patria y sosteniendo los instrumentos de su poder. Esta tercera concepción es de carácter fascista, sin embargo fue redactada posteriormente a las otras dos en el preámbulo del Fuero, con lo que se le otorga menos importancia que a las anteriores. Que aparezcan cuestiones religiosas y fascistas entremezcladas (en principio incompatibles, ya que el fascismo es laico) es consecuencia de las luchas entre Iglesia y Falange por acceder a posiciones de poder en el régimen. La segunda norma fundamental en la que se contempla la Previsión Social es el Fuero de los Españoles, promulgado el 17 de julio de 194534 tras terminar la II Guerra Mundial. La publicación de este Fuero fue una operación de maquillaje del régimen ante las exigencias democráticas de los vencedores en esa contienda. El art. 28 del Capítulo tercero establece: 30 Declaración I.2. 31 Declaración I.3. 32 Secretario general técnico del INP. 33 MARTÍ BUFILL, C., opus cit., p. 73. 34 B.O.E. de 18 de julio. 20 “El Estado Español garantiza a los trabajadores la seguridad de amparo en el infortunio y les reconoce el derecho a la asistencia en los casos de vejez, muerte, enfermedad, maternidad, accidentes del trabajo, invalidez, paro forzoso y demás riesgos que puedan ser objeto de seguro social”. Este precepto es la ratificación de la Declaración X del Fuero del Trabajo y, junto a ésta, la base en que se asentó toda una acción política de previsión, que fue la etapa de los seguros sociales que veremos posteriormente. El art. 28 convertía al Estado como garante de la previsión, y otorgaba a los trabajadores el derecho a la asistencia en relación con la totalidad de los riesgos sociales que pudiesen sufrir. Es de tener en cuenta que antes de la consagración con rango “constitucional” del art. 28 del “derecho a la asistencia”35, el Decreto de 23 de diciembre de 1944, que fijó las bases para el Seguro total, ya aportara un nuevo elemento para caracterizar el concepto que nos ocupa al puntualizar en su art. 2.1, que: “La previsión, en cuanto garantiza al trabajador la seguridad de su amparo en el infortunio, constituye una función social del Estado, cuyo cumplimiento exige, dentro de un sistema de Seguro total, una completa hermandad de todos los españoles”. Función social, en razón de su contenido, a venir impuesta por imperativos de justicia social; teniendo en el seguro social su instrumento propio y natural forma de expresión; implicando la máxima exaltación de los postulados de solidaridad dentro de la comunidad nacional; y derivándose de su cumplimiento una doble vertiente de seguridad: seguridad para el trabajador y seguridad para la sociedad, puesto que la previsión impide el descenso del trabajador a una situación o estado de necesidad, auténtico riesgo social. Aunque el art. 28 pueda parecer una mera ratificación de la Declaración X del Fuero del Trabajo, Carlos Posada González36, en su obra Los seguros sociales obligatorios en España37, al referirse a las Declaraciones de ambos Fueros, analiza las diferencias que hay entre las mismas: “El Fuero del Trabajo no cita entre los riesgos asegurables los de enfermedad y muerte. De la enfermedad sólo la tuberculosis se señala como objeto de seguro. El Fuero de los Españoles ofrece una enumeración más completa de riesgos asegurables ya que alude al de enfermedad y no olvida al de muerte, dejando además la puerta abierta para cuantos riesgos puedan ser objeto del seguro, aunque no figuren en la enumeración”. 35 Donde se concreta la seguridad al trabajador objeto de la Previsión Social. 36 Jurista y funcionario del INP. 37 POSADA GONZÁLEZ, C., Los seguros sociales obligatorios en España, 2ª edición, Ed. Revista de Derecho Privado, Madrid, 1946, p. 7. 21 Sin embargo, tal vez, las diferencias sean más aparentes que reales, dada la amplitud del número 1 de la Declaración X del Fuero del Trabajo y la expresa referencia a un “seguro total” que impide atribuir un carácter limitativo a la enunciación contenida en el número 2; aparte de que el Fuero de los Españoles, por ser posterior a la implantación del Seguro Obligatorio de Enfermedad (SOE, año 1942), lógicamente tenía que mencionar la cobertura de dicho riesgo. Como última norma fundamental del régimen que trata la Previsión Social debemos citar la Ley Fundamental de 17 de mayo de 1958 por la que se promulgan los Principios del Movimiento Nacional. Esta Ley tuvo incidencia en la vida política del Estado otorgando más poder a la Iglesia en detrimento de Falange. Un año antes aparecieron orientaciones nuevas en el gobierno con la instauración del décimo gobierno de Franco con una renovación casi total del Gabinete (de hecho, un ministro “clásico” como Girón de Velasco cesa de su cartera en el Ministerio de Trabajo tras casi 16 años). Con este nuevo gobierno comenzó la “desfalangistización” del Régimen: la influencia y labor de los “tecnócratas” del Opus Dei fue socavando poco a poco la arrogancia estética y política de los falangistas puros38, que desde aquel momento pierden su influencia en los principales centros de poder39. A pesar de ello, el Ministerio de Trabajo continuó en manos de un falangista, Fermín Sanz Orrio, menos radical que su predecesor y más dialogante y colaborador con el poder emergente del Opus Dei. Nótese que a pesar del cambio político y económico que tuvo lugar en 1957, el Ministerio de Trabajo siempre estuvo comandado por falangistas desde la instauración del primer gobierno de Franco el 1 de febrero de 1938 (englobado entonces en el de Organización y Acción Sindical40 hasta el fin de la Guerra Civil) hasta los últimos días del régimen. En cuanto a la previsión, dicha norma fundamental de 1958 la trata con un carácter diferente al de las normas anteriores promulgadas durante el primer franquismo. Así, en el Principio IX de esa Ley se estable que: “Todos los españoles tienen derecho: (…) a los beneficios de la asistencia y seguridad sociales (…). El ideal cristiano de la justicia social, reflejado en el Fuero del Trabajo, inspirará la política y las leyes”. Aquí, aunque se sigue manteniendo la tradición católica y la justicia social como elementos que deben imprimir carácter a toda la legislación social, aparecen dos 38 Marca un hito en el régimen el cambio de “F.E.T. y de las J.O.N.S.” por “Movimiento” en los discursos y en la terminología del momento. 39 EQUIPO MUNDO, Los 90 ministros de Franco, 3ª edición, Ed. Dopesa, Barcelona, 1971, p. 182 y 183. 40 Con Pedro González Bueno y Bocos a la cabeza. 22 cambios muy importantes que son novedad y merecen ser destacados por su posterior implicación en la evolución de los mecanismos de la Previsión Social: 1. No se habla de previsión social, como en los Fueros del Trabajo y de los Españoles, sino de seguridad social: existe por tanto una transición de la previsión a la seguridad social, que es una manifestación de la primera. La Seguridad Social es la quintaesencia de la Previsión Social, y aquélla envuelve una serie de ideas adicionales que la previsión no posee, como la ampliación del ámbito subjetivo de la cobertura frente a los riesgos41, la unificación de los varios seguros sociales42, e incluso la unificación última a la que aspira, que es la del riesgo mismo, reduciendo los existentes a dos: uno de exceso de gastos (con las variantes de gastos sanitarios y gastos familiares) y otro de defecto de ingresos (la pérdida de la capacidad de trabajo por cualesquiera causas)43. Este cambio propiciaría la evolución de los diferentes seguros sociales existentes hasta ese momento hacia la creación de una seguridad social única44. 2. Tampoco se habla de trabajadores, como en las normas fundamentales de 1938 y de 1945, sino de todos los españoles: se universaliza el derecho a la previsión y a la seguridad social, dejando de ser algo exclusivo para los trabajadores y sus familias. Según esta Ley de 1958 todos los españoles podían acceder a esos beneficios. Obviamente estos principios no actuaron automáticamente y tuvo que ser la posterior legislación en materia social la que delimitase el ámbito subjetivo de la futura seguridad social, aún inexistente en ese año. Este precepto de la Ley de 1958 fue rompedor con lo existente en materia de Previsión Social desde el inicio del régimen hasta esos días. 41 Los distintos seguros sociales casi siempre comenzaron estableciéndose para los trabajadores por cuenta ajena, de la industria y de rentas de trabajo bajas, como aquellos, respecto de los que, a la vez, se pensaba que estaban más necesitados de la protección y que ésta era de más fácil organización técnica. Paulatinamente se van extendiendo de los económicamente débiles a quienes no lo son, de los trabajadores industriales a los agrícolas y de servicios y, finalmente, de los trabajadores por cuenta ajena a los autónomos, con un último ideal de que, allí donde sea posible, alcancen a toda la población del país. Una idea motriz de la seguridad social es, pues, la amplitud, con la mira puesta en la universalidad, de la cobertura [ALONSO OLEA, M., Instituciones de Seguridad Social, 2ª edición, Ed. Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1967, p. 20]. 42 Incluyendo no sólo aspectos propios de Previsión Social, sino también de asistencia social. 43 ALONSO OLEA, M., opus cit., p. 20. 44 Tal es así que poco después de la promulgación de esta ley fundamental se ordenó mediante Decreto de 14 de junio de 1957 la preparación y presentación al gobierno de un Plan de Seguridad Social, que daría lugar a la Ley de Bases de la Seguridad Social en 1963. Lo veremos posteriormente en este trabajo. 23 4. LAS LEYES FUNDAMENTALES DE LA PREVISIÓN SOCIAL 4.1. LOS SEGUROS SOCIALES La Declaración X del Fuero del Trabajo se desarrolló de forma lenta y progresiva, los seguros sociales que en ella se establecía de forma fraccionada y desordenada, atendiendo a las necesidades del régimen en cada momento, con limitaciones en la cobertura, falta de recursos y duplicaciones y solapamientos de las entidades gestoras de dichos seguros, hasta el inicio del sistema de Seguridad Social en 1967. Los distintos seguros sociales surgieron asistemáticamente, aunque todo en cumplimiento de esa previsión del Fuero del Trabajo. Los preámbulos de la mayoría de las normas de Previsión Social mencionaban la Declaración X del Fuero del Trabajo como punto de partida, como justificación para poder instaurar cada seguro que se creó. La etapa de instauración de los seguros sociales abarcó desde los inicios del franquismo hasta 1963, año en que se promulga la Ley de Bases de la Seguridad Social. La principal característica de esta etapa fue que, siguiendo la línea continuista de la II República, los seguros sociales eran de obligada suscripción. Además, se perpetuaba la idea de asegurar los riesgos profesionales por un lado y los comunes por otro. Una novedad importante de esta etapa consistió en el gran desarrollo de un sistema de protección complementario: el Mutualismo Laboral. Esta forma de previsión se originó de forma privada por la insuficiencia cuantitativa de los seguros sociales que establecía el Estado, de tal manera que Montepíos, Mutualidades o Cajas de Empresa protegían a determinados sectores profesionales de los mismos riesgos e incluso de otros a mayores que en un principio el Estado no contemplaba45. Dichas protecciones estaban sufragadas por cotizaciones de patronos y empleados mediante un régimen económico de capitalización. El Mutualismo Laboral fue de tal magnitud durante el franquismo que se puede decir que en la etapa de seguros sociales existían dos tipos de seguros: los de carácter nacional, gestionados principalmente por el INP (serán los que nosotros analicemos), y los de carácter profesional, gestionados por distintos organismos mutualistas, llegando a alcanzar una importancia semejante a aquéllos al 45 Por ejemplo: viudedad y orfandad por riesgos no profesionales, enfermedad crónica, defunción, ayuda en caso de paro,… [MARTÍ BUFILL, C., opus cit., p. 78]. 24 convertirse también en obligatorios. Como ya dijimos, en este trabajo no trataremos el Mutualismo Laboral, un campo extensísimo, complejo, y en parte caótico, que requeriría un estudio específico, que excede el planteamiento de este trabajo de Fin de Grado. En función de los riesgos que protegían, veremos la evolución de los distintos y variados seguros sociales de carácter nacional hasta su unificación en el sistema de Seguridad Social. 4.1.1. CARGAS FAMILIARES Comenzaremos el desglose de los diferentes seguros sociales con los relativos a las cargas familiares del año 1938, por los siguientes motivos: El Régimen Obligatorio de Subsidios Familiares fue el primer seguro social “franquista”46 y además, evidencia la defensa y protección de la familia que el Estado consideraba uno de sus pilares básicos47, perspectiva que coincidía con la de la Iglesia Católica48. Esto queda patente en el primer párrafo del preámbulo de la Ley de 1938 de Subsidios Familiares: “Es consigna rigurosa de nuestra Revolución elevar y fortalecer la familia en su tradición cristiana, sociedad natural perfecta y cimiento de la Nación”. 46 Antes de la Guerra Civil ya existían seguros sociales de accidente de trabajo, maternidad y vejez (el “Retiro Obrero Obligatorio”). Con la llegada de Franco al poder dichos seguros, aunque con modificaciones, se mantuvieron, pero no fueron creación directa del régimen como el de Subsidios Familiares. 47 Así se establece en las leyes fundamentales del régimen: la Declaración XII.3 del Fuero del Trabajo “reconoce a la familia como célula primaria natural y fundamento de la sociedad, y al mismo tiempo como institución moral dotada de derecho inalienable y superior a toda ley positiva”. El art. 22 del Fuero de los Españoles establece que “el Estado reconoce y ampara a la familia como institución natural y fundamento de la sociedad, con derechos y deberes anteriores y posteriores a toda ley humana positiva”. Y en la Ley de Principios Fundamentales del Movimiento se reconoce a la familia como base de la vida social y fundamento de la comunidad nacional (Punto V), como una de las entidades naturales de la vida social, junto con el municipio y el sindicato único, integrantes de una de las estructuras básicas de la comunidad nacional (Punto VI), y se determina que a través de ella – en unión de otras entidades con representación orgánica – se llevará a cabo la participación del pueblo en las tareas legislativas y en las demás funciones de interés general (Punto VIII) [COLLANTES DE TERÁN DE LA HERA, M., “Las medidas de protección a la familia en el primer franquismo: el subsidio familiar”, en VV.AA., Estudios jurídicos sobre el franquismo. La familia ideal y otras cuestiones, Ed. Dykinson, Madrid, 2009, p. 66]. 48 La alta prioridad para la Iglesia de esa perspectiva, se desprende de su formulación en las encíclicas papales más importantes, como la Rerum Novarum de León XIII, la Quadragesimo anno y la Casti Connubii, ambas de Pío XI, la Serum Laetitiae de Pío XII o la Mater et Magistra de Juan XIII. El socialcatolicismo promovió el establecimiento de los distintos seguros sociales obligatorios, pues el Estado debía velar por la protección de sus familias, que todas tuviesen un mínimo para subsistir [Nota al pie número 5 de RODRÍGUEZ CARDO, I.A., “El régimen obligatorio de subsidios familiares”, en GARCÍA MURCIA, J. y CASTRO ARGÜELLES, M.A., opus cit., p.131]. Para más información sobre cómo esta doctrina influyó sobre todo en el Régimen Obligatorio de Subsidios Familiares ver COLLANTES DE TERÁN DE LA HERA, M., “Las medidas de protección a la familia en el primer franquismo: el subsidio familiar”, en VV.AA., opus cit.]. 25 Previamente al franquismo, la protección a la familia era secundaria en la Previsión Social. En la delimitación de los riesgos sociales primaba la perspectiva de la falta de ingresos, de modo que sólo se calificaban como contingencias protegidas aquellas que suponían una cesación temporal o definitiva de la actividad laboral con pérdida de salario, contexto en el que se justificaba la intervención pública para sustituir las rentas dejadas de percibir. Así se explica que los primeros seguros sociales existentes pretendieran proteger los riesgos de incapacidad, vejez, enfermedad y maternidad, pero no las cargas familiares49. En los inicios de la Previsión Social el exceso de gastos derivado de la llegada de nuevos miembros a la familia no fue un riesgo que se estimase merecedor de tutela, como lo demuestra tanto el ordenamiento jurídico español como el de los países de nuestro entorno50. Según Carlos Martí Bufill, Secretario General Técnico del INP desde 1960: “las cargas familiares fueron siempre circunstancias creadoras de necesidades que, al tener la causa en la virtud de la familia y ser ésta una pieza fundamental de las naciones, requerían atención protectora de la sociedad y de los Poderes públicos. Es de general conocimiento la persistente y razonada actitud de la Iglesia católica en favor de la protección económica de las cargas familiares, y de sus representantes partió la idea del salario familiar”51. Así lo expresaba el Fuero del Trabajo en su Declaración XII.3 y en su punto III.2 donde se declaraba la creación de un subsidio familiar. En ese contexto se instauró el Régimen Obligatorio de Subsidios Familiares, mediante Ley de 18 de julio de 193852, aún sin finalizar el conflicto bélico, cuyo reglamento de desarrollo se aprobó por Decreto de 20 de octubre de 193853, inspirado en el sistema establecido en Italia a finales de 1934 para compensar el bajo poder adquisitivo de las familias54. Esta Ley de julio fue la primera medida relevante de protección social de la familia55 y con la que puede afirmarse que nació la política familiar en España56. 49 RODRÍGUEZ CARDO, I.A., “El régimen obligatorio de subsidios familiares”, en GARCÍA MURCIA, J. y CASTRO ARGÜELLES, M.A., opus cit., p. 129. 50 Ibíd., p. 129. Una Ley belga de 4 de agosto de 1930 fue la pionera, seguida por una Ley francesa de 11 de marzo de 1932. 51 MARTÍ BUFILL, C., opus cit., p. 76. 52 B.O.E. de 19 de julio. 53 B.O.E. de 26 de octubre. 54 COLLANTES DE TERÁN DE LA HERA, M., “Las medidas de protección a la familia en el primer franquismo: el subsidio familiar, en VV.AA., Opus cit., p. 104. 55 Si bien el 21 de junio de 1926 se promulgó un Decreto-Ley sobre familias numerosas, que concedía subsidios a las familias de obreros y funcionarios a partir del octavo hijo, éste tuvo poca relevancia y fue anulado en la II República por Decreto de 27 de diciembre de 1932 [RODRÍGUEZ CARDO, I.A., “El régimen obligatorio de subsidios familiares”, en GARCÍA MURCIA, J. y CASTRO ARGÜELLES, M.A., 32 SOE) en 194288, y más tarde con el establecimiento del Seguro de Enfermedades Profesionales a principios de 194789. La concesión de la pensión de invalidez llevaba aparejada el cumplimiento de una serie de requisitos que progresivamente ampliaron la cobertura90. La organización, gestión y administración del SOVI se atribuyó al INP, con algunas excepciones91. Para ello se creó, como parte integrante de dicho Instituto, la Caja Nacional del Seguro de Vejez e Invalidez, la cual tenía atribuida la misma personalidad, responsabilidad y régimen que se reconocía a las demás Cajas Nacionales de seguros sociales del INP, y para que pudiera operar se transfirieron todos los fondos y bienes que tenía atribuido el subsidio de vejez, llevándose a cabo una separación completa de los restantes seguros sociales92. En caso de invalidez, a diferencia de la pensión de vejez, su cobro era “incompatible con las pensiones o subsidios que, por invalidez, jubilación o retiro se recibieran de Montepíos, exceptuados del Régimen general de Subsidio de Vejez”93. Posteriormente el Decreto de 29 de diciembre de 194894, simplificaba y unificaba los procedimientos de afiliación y de cotización de los Seguros Sociales obligatorios, ampliando el campo de aplicación de los de enfermedad, vejez e invalidez a los trabajadores españoles por cuenta ajena, tanto manuales como intelectuales, mayores de 14 años, ya fueran fijos, eventuales o a domicilio, cuyas rentas de trabajo no excedieran de 18.000 pesetas mensuales95. En 1954, por Decreto de 8 de enero96, este umbral de ingresos se amplió a 30.000 pesetas anuales. Para terminar con este apartado, la última norma a tener especialmente en cuenta es el Decreto-ley de 2 de septiembre de 195597 por el que se elevó la prestación del Seguro de Vejez e Invalidez y, lo que es realmente importante, se 88 Instaurado a través de Ley de 14 de diciembre (B.O.E. de 27 de diciembre). 89 Aprobado por Decreto de 10 de enero (B.O.E. de 21 de enero). 90 CEINOS SUÁREZ, A., “Seguro obligatorio de vejez e invalidez”, en GARCÍA MURCIA, J. y CASTRO ARGÜELLES, M.A., opus cit., p. 227 91 Los Montepíos exceptuados del Régimen de Retiro Obrero y del Subsidio de Vejez [Nota al pie 22 de ibíd., p. 228]. 92 Ibíd., p. 228. 93 Ibíd., p. 228. 94 B.O.E. de 18 de enero de 1949. 95 También quedaron incluidos los productores autónomos agropecuarios en los términos establecidos por la legislación especial aplicable a esta rama de la producción y los súbditos hispanoamericanos, portugueses, filipinos y andorranos que ejerciesen actividades laborales en España, así como los súbditos de los restantes países cuando existiesen Tratados o Convenios sobre particular o una reciprocidad pactada o expresamente reconocida. 96 B.O.E. de 28 de enero. 97 B.O.E. de 23 de octubre. 33 amplío incorporando la contingencia de viudedad, de tal forma que esta norma es, en primer lugar, el germen de las actuales pensiones de viudedad por contingencias comunes y, en segundo lugar, con él quedaron unificados los seguros de vejez, invalidez y muerte por contingencias comunes98. Respecto a lo primero, y atendiendo al preámbulo de dicho decreto-ley: “Transcurridos más de cinco años desde el último aumento concedido a los pensionistas del Subsidio de Vejez y teniendo en cuenta, de otra parte, la elevación que en dicho plazo han experimentado los salarios, así como el incremento sentido en el índice de carestía de la vida (…), se estima necesario y de justicia elevar la cuantía del Subsidio de Vejez e Invalidez, estableciendo, una diferencia a favor de aquellos trabajadores que al llegar el momento de su jubilación no disfrutan de los beneficios que conceden las Mutualidades y Montepíos Laborales”. Y es que, siguiendo con el preámbulo, “la política social del Nuevo Estado otorga a los trabajadores industriales pensiones de jubilación por la Mutualidad o Montepío Laboral respectivo, de cuyo beneficio no disfrutan los trabajadores agrícolas”. Por lo que: “Para compensar el aumento que suponen las nuevas prestaciones se establecen nuevos tipos de cotización patronal, dejando subsistente, por el contrario, la cuota obrera en la Rama General y elevando la del productor agropecuario, por considerarse insuficiente la que actualmente abonan y, además, porque estos últimos son quienes van a recibir, en su mayor parte, las nuevas mejoras que se implantan”. Respecto a la incorporación de la contingencia por viudedad, el preámbulo también exponía que era “oportuno subsanar cuando antes una sentida necesidad, estableciendo pensiones de viudedad a favor de las viudas de trabajadores que ya vinieran percibiendo el Subsidio de Vejez o Invalidez”99, de tal forma que ordenó a la Caja Nacional del Seguro de Vejez e Invalidez del INP que concediese con cargo a sus fondos una prestación a las viudas de los trabajadores beneficiarios del SOVI o de aquellos que hubieren tenido derecho a él, siempre que reuniesen ciertas condiciones100 (art. 3). 98 QUINTERO LIMA, M.G., La Seguridad Social en España. Evolución histórica, Universidad Carlos III de Madrid. Disponible en línea: ocw.uc3m.es/derecho-social-e-internacional-privado/derecho-de-laseguridad-social/lecturas/evolucionhistorica.pdf . 99 Nótese que en caso de viudedad sólo protegería a las mujeres. Esto era propio del franquismo, que trató de promocionar la inactividad laboral de las mujeres (ver apartado 4.1.1 sobre cargas familiares en este trabajo), y por tanto el Estado habría de protegerlas cuando quedasen desamparadas tras el fallecimiento de su marido. 100En el art. 3 se enumeran esas condiciones: “a) Haber cumplido sesenta y cinco años de edad o encontrarse totalmente incapacitado para todo trabajo. b) Que no tenga derecho al Seguro de Vejez o de Invalidez. c) Que hubiese contraído matrimonio, por lo menos, con diez años de antelación a la fecha del fallecimiento del causante. d) Que hasta la fecha del fallecimiento del esposo hubiera convivido el 34 Finalmente, el régimen del SOVI se derogó con la puesta en marcha del sistema de Seguridad Social mediante la Ley de Seguridad Social de 1966101, fruto del requerimiento de un texto articulado por parte de la Ley de Bases de la Seguridad Social de 1963102, quedando sometido a reglas de carácter transitorio103. 4.1.3. ENFERMEDAD COMÚN Y MATERNIDAD Las contingencias de enfermedad común, accidente no laboral y maternidad se protegieron con el Seguro Obligatorio de Enfermedad (SOE), instaurado por Ley de 14 de diciembre de 1942104, tras una década de debate. Ya en 1932 una Orden había encargado al INP la preparación de un proyecto de régimen de seguro de enfermedad para dar cumplimiento al art. 46 de la Constitución de la II República, que demandaba la implantación de dicho seguro, pero fue el gobierno franquista el que lo creó en 1942, manteniéndose en vigor, con las pertinentes reformas, hasta la promulgación de la legislación general de Seguridad Social en 1966. Fue sin duda el más polémico por las luchas existentes entre los interesados en su promulgación y los que estaban en contra. El proceso de creación de este seguro es el mejor ejemplo de cómo se conducía el primer franquismo en el ámbito de la Previsión Social: “El avance de los seguros sociales en España y la evolución del Instituto Nacional de Previsión (INP) entre 1938 y 1950 son procesos que se entrecruzan sobre el escenario de una dictadura franquista en vías de institucionalización. (…) En general, los seguros sociales creados entre 1936 y 1950 habían sido preparados tiempo atrás por el INP, pero se legisló con las prisas de los años cuarenta por la necesidad de Falange de ganar poder dentro del franquismo y como resultado de la lucha política con el catolicismosocial”105. matrimonio, y, en caso de separación, sólo se concederá la prestación cuando no se hubiese producido por culpa de la mujer [aquí queda reflejado un típico caso de discriminación por género del franquismo, donde la mujer se consideraba y estaba en una posición inferior respecto al hombre]”. 101 Decreto 907/1966, de 21 de abril (B.O.E. de 22 de abril), que entró en vigor el 1 de enero de 1967. 102 Ley 193/1963, de 28 de diciembre (B.O.E. de 30 de diciembre). 103 CEINOS SUÁREZ, A., “Seguro obligatorio de vejez e invalidez”, en GARCÍA MURCIA, J. y CASTRO ARGÜELLES, M.A., opus cit., p. 231. 104 B.O.E. de 27 de diciembre. Desarrollado reglamentariamente por Decreto de 11 de noviembre de 1943 (B.O.E. de 28 de noviembre). 105 ÁLVAREZ ROSETE, A., “<<Elaborados con calma, ejecutados con prisa>>. El avance de los seguros sociales y la evolución del Instituto Nacional de Previsión en España entre 1936 y 1950”, en CASTILLO S. Y RUFAZA R., opus cit., p. 235. 35 Luis Jordana de Pozas106 describió el SOE como un seguro “preparado con calma, ejecutado con prisa”107. La lucha entre los dos sectores enfrentados (falangista y católico-social) se hizo evidente en el INP, institución responsable de la gestión de la Previsión Social108. Desde el inicio de la Dictadura y hasta la entrada en mayo de 1941 de José Antonio Girón de Velasco como Ministro de Trabajo, el consejo de administración del INP estuvo conformado por una mayoría de miembros de corte católico-social, que seguían una política de continuidad en las personas y en las orientaciones respecto a etapas previas, incluso a la republicana109. Sin embargo, la entrada de Girón en el Ministerio provocó un cambio radical, siendo “colonizado” el consejo de administración por una mayoría de falangistas que querían hacerse con el control de la Previsión Social y monopolizar la política social del régimen110. Este desembarco de Falange fue seguido inmediatamente de una campaña de crítica a la tradicional gestión del Instituto, de desprestigio de sus funcionarios, de usurpación de la paternidad de las leyes y proyectos sociales (que se atribuían en exclusiva los falangistas aunque habían sido diseñados por otros tiempo atrás) y de politización (el Instituto perdió su estado de entidad autónoma y apolítica, siendo cercenado progresivamente por el Ministerio de Trabajo, dependiendo cada vez más de éste). El proceso culminó con la autodesignación del ministro Girón como presidente del INP para controlar lo que consideraba “un instrumento muy útil en la lucha política por el control del poder del régimen”111. Sin embargo, a pesar de la campaña de acoso al Instituto y a sus tradicionales gestores, el falangismo no llegó a hacerse con el control total y definitivo del INP. Esto ocurrió esencialmente por tres razones: 1. La razón principal fue de índole externa: el cambio de suerte del fascismo y del nazismo en Europa desde finales de 1942. Este hecho aceleró la 106 Funcionario del INP de ideología católico-social, que trabajó en el mismo desde la II República hasta bien entrada la dictadura e incluso llegó a ser delegado general del Insituto a finales de 1950 y principios de 1960. 107 Ibíd., p. 235. Vid. JORDANA DE POZAS, L., Características del Seguro Español de Enfermedad, Publicaciones del INP, Madrid, núm. 587, 1944. 108 Ibíd., p. 261. 109 Ibíd., p. 245. El carácter católico-social quedó patente con la creación del Régimen Obligatorio de Subsidios Familiares en 1938 (ver apartado 3.1 sobre cargas familiares en este trabajo). 110 Las causas de esta intención por parte de Falange fueron dos: 1) Interés por ganarse al pueblo, haciéndole ver que era Falange y la Organización Sindical la que se preocupaba por los intereses de los trabajadores y de su protección. 2) En 1941 Falange estaba dividida internamente entre la autodenominada “Falange auténtica”, que reivindicaba la Revolución Nacionalsindicalista ante todo, y los falangistas “acomodaticios”, que abandonaron la ideología original y siguieron las directrices de Franco. Esta división reflejaba su debilidad interna y, por consiguiente, su retroceso en los núcleos de poder del franquismo, por lo que trataron de revertir esta situación pasando a la acción y controlando todo lo relativo a la política social y a las relaciones laborales [Ibíd., p. 248,249 y 250]. 111 Ibíd., p. 251. 36 “desfascistización” de Falange y acabó frenando la estrategia de esta organización y de Girón. Con la derrota del nazismo y el fascismo, el franquismo se aprestó a ofrecer una imagen menos fascista y más aceptable para las potencias democráticas vencedoras112. En este momento, las propuestas del resto de familias del régimen encontraron mayor respaldo. Fue la hora, en especial, de la Iglesia y de los grupos católicos, que vislumbraron su oportunidad de asalto al poder. Este giro político tuvo también su reflejo en el INP113: la derrota de las potencias del Eje precipitó definitivamente la crisis ministerial de 1945 y se abrió una nueva andadura del INP114. 2. La ausencia de falangistas con conocimientos suficientes para poner en marcha un sistema de seguros sociales. La gente capaz eran Jordana de Pozas y el resto de los técnicos del Instituto a los que tanto criticaba Girón. 3. La poderosa identidad corporativa de estos funcionarios del INP. Es cierto que Girón de Velasco puso a falangistas en los puestos del consejo de administración, puestos que eran políticos, por designación. Sin embargo, al Instituto se accedía por oposición, y los funcionarios del INP habían llegado a construir un espíritu fuerte y resistente. En este contexto115 se instauró el SOE y respecto a éste: “la propaganda de Falange se aprestó a presentar las iniciativas de previsión social creadas durante esta etapa como fruto exclusivo de la ideología falangista y evitó referirse a la contribución de otras ideologías o estudios técnicos elaborados en etapas previas sin los cuales no hubiese sido posible la puesta en marcha de los seguros sociales. Es esto claro respecto al SOE, (…) <<ejecutado con prisa>> por orden de Girón, aunque había sido preparado tiempo atrás por los católicos y funcionarios del INP”116. Su escueto preámbulo lo presenta únicamente como muestra de “la amplitud y generosidad propia de nuestra Revolución Nacionalsindicalista”. Si bien, cuando el 112 Se redujo la parafernalia fascista, se instituyeron las Cortes en 1943, se dulcificó la retórica beligerante a la par que se intensificaba el lenguaje paternalista del régimen, se utilizó en menor medida la movilización de la población española como instrumento político. 113 El INP es un “organismo que ha sido reformado necesariamente por el Poder público para adaptarlo constantemente al espíritu que anima la acción política del Estado” [MARTÍ BUFILL, C., opus cit., p. 78]. 114 Señala Arturo Álvarez Rosete que “desde 1945, se forjó un nuevo equilibrio de fuerzas en el consejo de administración, aunque resultó en el anquilosamiento de su capacidad operativa. / Finalmente la década convulsa de 1940 se cerró para el INP con los cambios organizativos de 1950 que buscaron insertar ciertos principios de administración propios de una concepción moderna y democrática de la gestión pública en un sistema político autoritario y sin visos de cambio” [ÁLVAREZ ROSETE, A., “<<Elaborados con calma, ejecutados con prisa>>. El avance de los seguros sociales y la evolución del Instituto Nacional de Previsión en España entre 1936 y 1950”, en CASTILLO S. Y RUFAZA R., opus cit., p. 262]. 115 Expuesto de manera excelsa por ÁLVAREZ ROSETE, A. en Ibíd. con gran cantidad de información y multitud de ejemplos. 116 Ibíd., p. 256. 37 poder de Falange queda reducido, a favor principalmente de la Iglesia y de sus grupos católicos, el SOE se presentó como una realización basada en el espíritu cristiano que imbuía al franquismo117. Pero no sólo en el interior del INP surgió la polémica, sino que su implantación topó con la oposición de los intereses corporativos médicos y de los potenciales usuarios, sobre todo en las regiones con zonas urbanas e industrializadas, como Cataluña, dónde existía ya un sistema de mutuas privadas menos costosas para los propios trabajadores118. Además, “el Seguro de Enfermedad ofrecía también dificultades de implantación por la falta de adecuadas instalaciones sanitarias estratégicamente distribuidas en todo el territorio nacional”119. Este seguro tenía como finalidad la prestación de asistencia sanitaria (médica, hospitalaria y farmacéutica) en casos de enfermedad [común] y maternidad; la indemnización económica (porcentaje de la base de cotización) por la pérdida de la retribución derivada de los riesgos anteriores; y la indemnización por gastos funerarios al fallecer los asegurados. Debían quedar asegurados todos los productores “económicamente débiles”, esto era, trabajadores cuyas rentas de trabajo no excediesen de 9.000 pesetas por año120 y los manuales en todo caso, cobrasen lo que cobrasen. El seguro era obligatorio tanto para los asalariados como para los productores autónomos, quedando incluidos los trabajadores domésticos121 y excluidos los funcionarios públicos. Eran beneficiarios del seguro los asegurados y los familiares que viviesen a sus expensas122. 117 JORDANA DE POZAS, L., Estudios sociales y de previsión, Tomo II, Vol. 1, INP, Madrid, 1961, p. 345. 118 Nota al pie 14 de PONS PONS, J., “El Seguro Obligatorio de Enfermedad y la gestión de las entidades colaboradoras (1942-1963)”, en actas del IX Congreso Internacional de la Asociación Española de Historia Económica (Murcia, 9, 10, 11 y 12 de septiembre de 2008), p. 7 a 9. Disponible en línea: www.um.es/ixcongresoaehe/pdfB3/El%20seguro%20obligatorio.pdf . Vid. MOLINERO, C., La captación de las masas. Política social y propaganda en el régimen franquista. Ed. Cátedra, Madrid, 2005, p. 123. Según esta última autora: “En el caso de Estados Unidos, John E. Murray (2007) defiende que los trabajadores norteamericanos rechazaron planes obligatorios de seguro de enfermedad porque estaban satisfechos con los planes privados existentes. La diferencia en el caso español sería que por encima de estos intereses se sobrepuso los intereses de la política social del franquismo que recurría a la extensión del seguro social como parte de la política propagandística del régimen y de su carácter populista. El discurso social franquista tenía como objetivo, ya se ha dicho, alimentar el mito de la madre-patria que protege a todos sus miembros”. 119 MARTÍ BUFILL, C., opus cit., p. 78. 120 Cantidad que se elevó a 12.000 pesetas por Orden de 9 de marzo de 1948 y a 18.000 pesetas por Decreto de 1 de julio de 1949. 121 Fue esta la primera vez que los trabajadores del servicio doméstico se incluyeron en un seguro social. 122 A efectos de este seguro eran “los cónyuges, ascendientes, descendientes y hermanos menores de dieciocho años e incapacitados de una manera permanente para el trabajo”. 38 En cuanto a las prestaciones: la asistencia médica y farmacéutica se daba por un plazo máximo de 26 semanas anuales para el asegurado y de 13 para sus familiares; los servicios de hospitalización podían llegar hasta un límite de 12 semanas anuales para el asegurado y de 6 para sus familiares, pudiendo prorrogarse en algunos casos mediante acuerdo del INP; la indemnización por pérdida de salario consistía en el 50 % de éste; y la indemnización en caso de fallecimiento era de 20 días de salario. La duración limitada de las prestaciones inducía al enfermo a reincorporarse al trabajo, con independencia de que su curación fuese completa123. El asegurado no tenía derecho a dichas prestaciones hasta que hubiesen transcurrido seis meses desde su afiliación al mismo (éste es el período de carencia). Posteriormente, en 1948, por Decreto de 23 de diciembre124, se unificaron los procedimientos de afiliación y cotización para este seguro junto con el de vejez e invalidez y el de subsidios familiares. Mención especial merece la protección por maternidad. En el SOE también se incluía, en principio, el seguro de maternidad (y pretendía su unificación125 en su Disposición Transitoria 2ª), que, sin embargo, seguiría rigiéndose por sus normas propias hasta su integración en aquél por Decreto de 9 de junio de 1948126. Antes, desde el inicio de la dictadura hasta 1943 la norma que lo regulaba era el Real Decreto de 29 de enero de 1930127, por lo que vemos que era un seguro implantado antes del franquismo128. En 1943, por Decreto de 11 de noviembre129, se aprobó un nuevo reglamento130, fruto del afán falangista por crear normas a las que autoatribuirse su realización131, quedando el mismo integrado en 1948 en el SOE, indicando que las mujeres beneficiarias recibirían la oportuna asistencia facultativa en los períodos de 123 FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE SOCIOLOGÍA, Evolución Histórica de la Política Social en España. Del Franquismo a los gobiernos del Partido Popular, p. 3. Disponible en línea: www.fesweb.org/archivos/congresos/congreso_10/grupos-trabajo/ponencias/642.pdf . 124 B.O.E. de 18 de enero de 1949. 125 Esta unificación ya fuera pretendida en 1932 por Orden de 10 de mayo, que encargó al INP el estudio de la unificación de los seguros de vejez, muerte e invalidez y los de enfermedad y maternidad. Lo veremos en el apartado 5 de este trabajo. 126 B.O.E. de 27 de julio. 127 Gazeta de 1 de febrero. 128 Concretamente fue implantado por Real Decreto-ley de 22 de marzo de 1929 (Gazeta de 24 de marzo), empezando a regir el 1 de octubre de 1931. En aquél reglamento quedaban aseguradas obligatoriamente todas las mujeres de edad comprendida entre los 16 y los 50 años afiliadas al Retiro Obrero (sustituido por el Subsidio de Vejez franquista el 1 de septiembre de 1939) según sus requisitos. Las aseguradas tenían derecho a asistencia sanitaria gratuita, a la utilización gratuita de las obras de protección a la maternidad y a la infancia y a una indemnización por razón de descanso. 129 B.O.E. de 28 de noviembre. 130 ya por Ley de 18 de junio de 1942130 se extendió el seguro de maternidad a las esposas de los trabajadores afiliados al subsidio familiar y a las obreras inscritas en este subsidio que no estuvieran aseguradas en el seguro de maternidad por cobrar salarios superiores al límite fijado para éste, y se encargó al INP la preparación del nuevo reglamento de 1943. 131ÁLVAREZ ROSETE, A., “<<Elaborados con calma, ejecutados con prisa>>. El avance de los seguros sociales y la evolución del Instituto Nacional de Previsión en España entre 1936 y 1950”, en CASTILLO S. Y RUFAZA R., opus cit., p. 256. 39 gestación, puerperio y parto, asistiéndoles también el derecho a la utilización gratuita de las instalaciones de protección a la maternidad y a la infancia, y una indemnización del 60 % de la retribución diaria de la trabajadora. Dicha prestación se percibiría durante los períodos de descanso voluntario y obligatorio, entendiéndose por voluntario el que sin prescripción médica disfrutase la trabajadora inmediatamente después del parto con un tiempo máximo de 6 semanas, y por obligatorio el impuesto por el facultativo, con este mismo límite temporal. Por último, otro aspecto muy polémico fue el de la gestión de este Seguro de Enfermedad. Aunque la Ley de 14 de diciembre de 1942 atribuía su gestión al INP, lo cierto es que el gobierno de Franco buscó finalmente la colaboración privada132. Fue la situación de autarquía en el primer franquismo, donde la precariedad era evidente133, junto con la existencia de gran número de experiencias previas de seguro de enfermedad en manos privadas134, lo que impulsó a actuar de esa forma135. Por eso mediante Decreto de 2 de marzo de 1944136 se estableció un régimen de concierto del INP con entidades privadas: Mutualidades y Montepíos, Cajas de Empresas, compañías mercantiles de seguros e igualatorios médicos (asociaciones de médicos). En la práctica, este seguro sólo pudo organizarse y aplicarse gracias a los conciertos con empresas y sociedades privadas, y necesitó de esas instituciones137, de las que 132 “Mientras que el régimen a través de la propaganda difunde la idea de crear un sistema universal de seguro de enfermedad, la realidad es que se basará en un sistema de cotización laboral [como hemos visto]. Incluso para establecer este sistema se encuentra con una escasa capacidad financiera en una economía en plena autarquía. Por ello, el gobierno recurrirá a la gestión privada…” [PONS PONS, J., opus cit., p. 18]. 133 la puesta en marcha del SOE estuvo plagada de dificultades, dado que era una acción de gran envergadura, basada sobre una infraestructura sanitaria que era escasa y obsoleta, donde los afiliados tenían derecho a una asistencia muy restringida (atención primaria, medicación gratuita de una lista cerrada y hospitalización temporal). 134 Las mutuas patronales más antiguas habían creado antes de la Guerra Civil una infraestructura asistencial basada en una red de médicos locales y practicantes en empresas, dispensarios en las principales concentraciones urbanas y clínicas para accidentados. 135 “Aunque España pretendió el paso de un sistema de Previsión Social bismarckiano que cubría exclusivamente a los obreros industriales a un sistema anglosajón de universalidad de la seguridad social se encuentra con múltiples problemas (García Padilla, 1990: 402). No tenía capacidad económica para generar la infraestructura necesaria para cubrir estatalmente los seguros sociales que en estos momentos se gestionaban en gran parte por entidades privadas. Por ello al menos en los primeros años del franquismo se debió contar con estas instituciones, entre ellas y principalmente con las mutualidades patronales” [PONS PONS, J., opus cit., p. 8]. 136 B.O.E. de 16 de marzo. La Orden del Ministerio de Trabajo de 8 de marzo de 1944 dictó las normas para la ejecución de ese decreto. 137 PONS PONS, J., opus cit., p. 8 y 9. Por otra parte, no sólo se necesitó de las Mutualidades y Montepíos para este seguro, sino que durante toda la etapa de seguros sociales fueron necesarias para complementar las bajas prestaciones que otorgaban los Seguros Sociales obligatorios de carácter nacional, sobre todo en contingencias de accidente de trabajo, vejez, viudedad o, siguiendo en la línea del S.O.E., asistencia en caso de enfermedad crónica (que excede en el tiempo al período otorgado por el S.O.E). Ello es lo que se conocía como “seguros sociales obligatorios de carácter mutualista profesional”. Las citadas entidades tenían su justificación legal en la Ley de 6 de diciembre de 1941, de mutualidades (B.O.E. de 16 de diciembre), y posteriormente en el Decreto de 10 de agosto de 1954, por el que se dictan normas reguladoras del Mutualismo Laboral (B.O.E. de 13 de septiembre). [MARTÍ BUFILL, C., opus cit., p. 80]. 40 los funcionarios del INP no eran partidarios porque la duplicación de funciones, el derroche de recursos innecesario (que tenía como fin el menoscabo de la obra del Instituto durante el control falangista del mismo) y evidentemente por una pérdida de poder para ellos138. 4.1.4. CONTINGENCIAS PROFESIONALES: ACCIDENTE DE TRABAJO Y ENFERMEDAD PROFESIONAL En cuanto a la protección por accidente de trabajo, se mantuvo vigente la legislación aplicada en la II República hasta bien entrado el régimen (en 1956 se unifican los diferentes seguros relativos a esta materia en un único texto refundido). Las dos normas principales se mantuvieron con escasas variaciones139: el Decreto de 12 de junio de 1931, por el que se aprueban las bases para la aplicación a la agricultura de la Ley de accidentes de trabajo140, y el Decreto de 8 de octubre de 1932, por el que se aprueba el Texto refundido sobre accidentes de trabajo141. La primera conformaba el seguro de accidentes de trabajo en la agricultura y seguía en esencia la Ley de Accidentes de Trabajo de 1900 (“Ley Dato”). El Decreto de 1931 mantenía el aseguramiento voluntario del riesgo de accidente estableciendo la protección al trabajador, su derecho a asistencia médica y farmacéutica, a percibir una indemnización económica a tanto alzado en caso de inutilidad temporal o permanente para el trabajo y, en caso de fallecimiento del mismo, el abono de los gastos del sepelio junto con indemnizaciones a la viuda u otros derecho-habientes del fallecido. Se establecía protección para los obreros que trabajaban habitualmente, fuera de su domicilio y por cuenta ajena, excluyendo a los criados que se dedicaban exclusivamente a un servicio personal de su patrono, y la responsabilidad empresarial era objetiva, incluso si se tratase de imprudencia profesional del trabajador, de tal forma que los gastos por esa protección corrían a cargo del empresario o de la compañía aseguradora con quien dicho patrono hubiese concertado la protección142. 138 ÁLVAREZ ROSETE, A., “<<Elaborados con calma, ejecutados con prisa>>. El avance de los seguros sociales y la evolución del Instituto Nacional de Previsión en España entre 1936 y 1950”, en CASTILLO S. Y RUFAZA R., opus cit., p. 256. 139 PONS, J., “La gestión patronal del seguro de accidentes de trabajo durante el franquismo (19401975)”, Revista de historia industrial, núm. 45, Universitat de Barcelona, 2011, p. 112. Disponible en línea: www.publicacions.ub.edu/ver_indice.asp?archivo=07435.pdf . 140 Gazeta de 13 de junio. Completado por el Reglamento aprobado por Decreto de 25 de agosto de 1931 (Gazeta de 30 de agosto). 141 Gazeta de 12 de octubre. 142 Aún así se contemplaba en este Decreto la creación de un Fondo de Garantía en el INP para asegurar las situaciones de incumplimiento patronal bien a través de una mutualidad o de una compañía de 41 El establecimiento de estas garantías para la eficacia de la protección, que básicamente se sustentaron en mutualidades y compañías de seguros143, fue novedoso con respecto a la Ley Dato, y alcanzaría una enorme magnitud durante el franquismo con las Mutualidades Laborales, que complementarían las habitualmente bajas prestaciones de los seguros sociales gestionados por el Estado (principalmente mediante el INP)144. Este Decreto fue esencial en el desarrollo de la Previsión Social pues entre las décadas de 1930 y 1950 prácticamente la mitad de la población activa eran trabajadores agrícolas145. El segundo Decreto citado, el de 8 de octubre de 1932, conformaba el seguro de accidentes de trabajo en la industria. Esta norma era un texto refundido y refería expresamente su vocación de ser aplicada a todos los sectores, pero eso no se logró: a pesar de que su art. 7 señalaba dentro del ámbito de aplicación cualquier actividad tanto industrial como agrícola, lo cierto es que se refería únicamente a actividades agrícolas calificadas como “gran agricultura”146, excluyendo a la “pequeña agricultura”, que tenía la mayoría de los siniestros del campo, para la cual su norma de aplicación siguió siendo el Decreto de 1931 visto anteriormente. Pese a estas limitaciones en su aplicación, este Decreto incorporaba mejoras sobre la protección que estaba prevista en la normativa anterior. Así, amplió los supuestos de protección y elevó las cuantías de las indemnizaciones de incapacidad y fallecimiento, incluido un suplemento adicional en caso de que el trabajador necesitase la asistencia constante de otra persona debido a esa incapacidad, sustituyendo el pago de una cantidad a tanto alzado por el abono periódico de una renta, cuya cuantía se concretaba en esta norma señalando su carácter vitalicio en caso de fallecimiento o incapacidad permanente del accidentado147. Este nuevo sistema supuso un cambio de gran relevancia que sería el más utilizado en el futuro, y que se mantendría hasta la Ley de Bases de la Seguridad Social de 1963. seguros, estableciendo también cautelas a fin de asegurar la liquidez de esos fondos [REGA RODRÍGUEZ, A.L., “La Ley de accidentes de trabajo de 8 de octubre de 1932”, en GARCÍA MURCIA, J. y CASTRO ARGÜELLES, M.A., opus cit., p. 124]. 143 De hecho la norma incitaba a la protección de esos riesgos mediante esos medios, al exponer Ana Luisa Rega Rodríguez que: “el sistema trata de alcanzar eficacia y por ello establece una responsabilidad directa del patrono cuando este no establezca un mecanismo de seguro” [Ibíd., p. 124]. 144 Ibíd., p. 122 a 124. 145 Tabla 4 de DÍAZ GIJÓN, J.R. et al., opus cit., p. 201. 146 “las explotaciones agrícolas, forestales y pecuarias, siempre que se encuentren en cualquiera de los siguientes casos: a) Que empleen constantemente a más de seis obreros; b) Que hagan uso de máquinas agrícolas movidas por motores inanimados” (art. 7.5). 147 REGA RODRÍGUEZ, A.L., “La Ley de accidentes de trabajo de 8 de octubre de 1932”, en GARCÍA MURCIA, J. y CASTRO ARGÜELLES, M.A., opus cit., p. 126 y 127. 48 4.1.5. DESEMPLEO Un último seguro social obligatorio, posterior a todos los citados, fue el Seguro Nacional de Desempleo, implantado por la Ley 62/1961, de 22 de julio176. Esta norma ocupa un lugar de honor en el largo y complicado proceso de construcción del sistema español de protección por desempleo. Con ella se protegió por primera vez dicha contingencia a través de un verdadero “seguro social”177 y se ofreció una regulación unitaria de esa materia, de tal forma que configuró un régimen de protección único e igual para todos los trabajadores por cuenta ajena, con independencia de cuál sea su profesión, el sector en que presten servicios o la causa por la que hayan perdido su ocupación, siempre que no fuese cese voluntario del trabajador o por causa imputable a él. Nada tiene que ver, en cualquier caso, el panorama unitario y homogéneo de la protección por desempleo que ofrecía esta norma con el escenario “fragmentario, sectorial, aluvional y hasta cierto punto caótico”178 de la época precedente, en la que la protección aparecía segmentada en normas que reconocían subvenciones y/o ayudas económicas indirectas a los desempleados (pago del alquiler de la vivienda, condonación del recibo del agua y de la luz, etc.), en normas sectoriales (industria textil, panadera y corchera) o en normas que vinculaban la protección a determinadas causas de pérdida de trabajo, como las derivadas de las paradas de actividad empresarial por restricciones de energía eléctrica (Decreto-ley de 3 de agosto de 1945 y Decreto-ley de 25 de septiembre de 1953), las producidas por crisis y reorganizaciones empresariales, según sucede en el caso del subsidio de paro tecnológico179 (Decreto de 16 de junio de 1954) o con los llamados simplemente 176 B.O.E. de 24 de julio. Reglamentado por Orden de 14 de noviembre de 1961 (B.O.E. de 6 de diciembre). 177 “Frente a una situación anterior en la que la protección se lleva a cabo con subvenciones estatales, aprobadas de modo asistemático, para atender las situaciones de necesidad según se van originando en casos concretos y variopintos (…) con las que no sólo se financian subsidios sino también otro tipo de iniciativas de lucha contra el paro (empleo comunitario, ayudas a las empresas, formación profesional, etc.), la Ley 62/1961 tiene en efecto el mérito de aplicar por primera vez la técnica aseguratoria en la protección por desempleo. Por primera vez sucede en verdad que la situación de desempleo es definida como un riesgo social económicamente evaluable, riesgo cuya protección se financia con las aportaciones de los trabajadores y las empresas [y el Estado], de modo que el beneficiario tiene derecho a obtener protección cuando sobrevenga una situación que previamente ha sido definida o acotada, en función de sus previas cotizaciones” [FERNÁNDEZ MÁRQUEZ, O., “El seguro nacional de desempleo”, en GARCÍA MURCIA, J. y CASTRO ARGÜELLES, M.A., opus cit., p. 331. Vid. ALONSO OLEA, M. “El seguro Nacional de Desempleo (Un comentario a la Ley de 22 de julio de 1961)”, Revista Iberoamericana de Seguridad Social, número 6, 1961, p. 1388]. 178 Ibíd., p. 332. 179 “Es el Seguro social que, con carácter obligatorio, tiene por objeto conceder temporalmente subsidios a aquellos trabajadores fijos cuyo cese al servicio de una Empresa no agrícola se hubiese autorizado oficialmente como consecuencia de la introducción en la misma de mejoras de carácter técnico o de nuevos métodos en el trabajo que den lugar a un incremento en su productividad” [CENTRO DE ESTUDIOS SINDICALES, opus cit., p. 85]. 49 “subsidios de paro” (Decretos de 5 de marzo, 25 de junio y 26 de noviembre de 1959)180. Puede, por todo ello, decirse que la Ley 62/1961 es el verdadero antecedente y origen o principio del actual sistema de protección por desempleo. Lo sustancial del mismo, las reglas fundamentales, principios y componentes que hoy conocemos, ya estaban presentes en aquella ley181. El contexto en que se presentó esta norma no es, a diferencia del resto de seguros sociales franquistas, el de la etapa autárquica e intervencionista de la dictadura, que abarcaría desde sus inicios hasta el año 1957, sino el de la denominada “etapa tecnocrática” con el cambio en el gobierno de 12 de los 18 ministros existentes en aquel momento. Expertos del Opus Dei ocuparon los ministerios económicos, mientras los falangistas, que protagonizaron el intento más articulado de institucionalización del régimen, y los católico-sociales perdían peso político. En el Ministerio de Trabajo hubo un cambio muy significativo: tras más de 15 años en esa cartera, Girón de Velasco, el verdadero impulsor de los seguros sociales y creador de medidas populistas con un alto coste económico, fue sustituido por Fermín Sanz Orrio, otro falangista “camisa vieja” (excombatiente), aunque su poder sería menor que el de su predecesor, esperándose que, como abogado del Estado que era, aceptara mantener una relación fluida con el ministro de Hacienda (Mariano Navarro Rubio)182. Una serie de medidas y decisiones políticas marcaron este periodo183: 1. la Ley de Principios del Movimiento Nacional de 1958 (ya explicada). 2. En el campo económico la decisión más trascendental fue el Decreto-ley 10/1959 de Nueva Ordenación Económica, conocido como el “Plan de Estabilización”184, para reducir el déficit público que se había convertido en una grave amenaza para la salud de la economía. 3. En el campo de la política social y de las relaciones laborales fue aprobada la Ley de Convenios Colectivos Sindicales en 1958, que supuso un tímido reconocimiento de la autonomía colectiva tanto de los patronos como de los 180 FERNÁNDEZ MÁRQUEZ, O., “El seguro nacional de desempleo”, en GARCÍA MURCIA, J. y CASTRO ARGÜELLES, M.A., opus cit., p. 332. Vid. VIQUEIRA PÉREZ, C., La prestación por desempleo, Ed. Tirant lo Blanch, Valencia, 1990, pp. 35 a 41. 181 Ibíd., p. 332. 182 DÍAZ GIJÓN, J.R. et al., opus cit., p. 101; y ÁLVAREZ ALONSO, D., “Mutualismo sectorial y de trabajadores autónomos”, en GARCÍA MURCIA, J. y CASTRO ARGÜELLES, M.A., opus cit., p. 266. 183 DÍAZ GIJÓN, J.R. et al., opus cit., p. 102. 184 Dicha medida estuvo precedida por una reforma fiscal (Ley de 26 de diciembre de 1957), que dotó de mayor agilidad al régimen tributario, obteniéndose un incremento sustancial en la recaudación. 50 obreros, en la medida que aceptó la existencia de intereses colectivos contrapuestos, lo que implicaba el cuestionamiento de la rigidez dogmática del Fuero del Trabajo. Ello produjo serias contradicciones, originadas por las luchas de poder entre Falange y los católicos del Opus Dei, ya que simultáneamente se mantuvo el encuadramiento unitario de los productores en el Sindicato Único Vertical y por tanto se impidió y reprimió cualquier forma de libertad sindical. A esto hay que añadir que se trató de hacer compatibles la negociación colectiva con la permanencia de las Reglamentaciones de Trabajo, fijadas de forma autoritaria por el Ministerio de Trabajo. El porqué de estos cambios hay que atribuirlos a la necesidad de acabar con las rigideces en el establecimiento de las condiciones de trabajo y en la necesidad de abrir nuestras fronteras y poner en marcha los mecanismos de mercado necesarios para favorecer el incremento de la productividad en las empresas y de la economía (a esto también ayudó la creación del 25 de marzo de 1957 del Mercado Común Europeo185). Con el inicio de este periodo, comenzó a tomar fuerza realmente la unificación total de los diversos seguros sociales y la implantación de un modelo único de protección con la Seguridad Social (lo veremos posteriormente), pero: “la extrema politización del INP no auguraba un liderazgo de la Institución en la puesta en marcha de la reforma de la previsión social, de nuevo en el aire. / Entre 1960 y 1962, Sanz Orrio, tras haber mostrado enorme prisa en dicha reforma, parece desconcertado y la dilata (…). / En este proceso de impasse, en julio de 1961, se encomienda al INP la gestión del recién creado Seguro Obligatorio de Desempleo, que cubriendo un área necesitada de atención urgente como consecuencia de la crisis laboral generada por el Plan de Estabilización, parece confirmar, sin embargo, la resistencia del modelo de crecimiento de los seguros fragmentados”186187. Si atendemos al más que interesante preámbulo de la Ley 62/1961, vemos cómo el legislador de la época diagnosticó las causas del problema del desempleo, sus posibles soluciones y la función y finalidad que en la lucha contra ese problema 185 MARTINEZ QUINTEIRO, E., “El INP entre 1957-1978: de los seguros sociales a la Seguridad Social franquista”, en CASTILLO, S. y RUFAZA, R., opus cit., p. 267. 186 Ibíd., p. 272. Sería “la crisis de gobierno de 1962 la que vino a romper el impasse. Dicha crisis reforzó las posiciones de los tecnócratas del Opus y supuso un nuevo retroceso para los falangistas. Sanz Orrio fue sustituido por el bilbaíno Jesús Romero Gorría [“camisa vieja” falangista pero a la vez vinculado a los negocios de la Obra del Opus Dei]”. 187 Este seguro fue una de las medidas más relevantes implantadas como intento de suavizar los efectos de la aplicación del Plan de Estabilización Económica, efectos que también se vieron aliviados por los grandes flujos de emigración de los españoles hacia Europa [FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE SOCIOLOGÍA, opus cit., p. 4]. 51 debieron llegar a cumplir las medidas de protección por esa contingencia, en particular los subsidios económicos188: Distingue entre tres tipos de desempleo: 1) el desempleo “endémico”, que hoy calificaríamos como “estructural”, definido como aquel que obedece “al deficiente desarrollo económico de un pueblo”; 2) el desempleo “coyuntural”, producido “a consecuencia de una crisis generalizada”; y 3) el desempleo “friccional”, cuando se produce debido a retardos e ineficacias en el ajuste entre las ofertas y las demandas de empleo (mal funcionamiento de los mecanismos de colocación, deficiencias del sistema educativo y de formación profesional, costes de transacción, etc.), y que la Ley considera un característico “signo de una economía en evolución”. Con esta distinción, el legislador entiende que la principal fuente de paro en aquella época era el desempleo “endémico” al precisar que el “desempleo nacional” (el desempleo de los españoles a finales de la década de los cincuenta) es “consecuencia del subdesarrollo económico, de la deficiente organización del país, de los trastornos en la vida pública, o de una inadecuada proporción entre el crecimiento demográfico y las posibilidades de manutención de los habitantes” fruto de la etapa autárquica. Partiendo de esto, se definen en dicho preámbulo las pautas de lo que debía ser la estrategia de lucha contra el desempleo: las medidas de protección por desempleo (los subsidios económicos) de poco o nada sirven por sí mismos, ya que “es un error” utilizar el “seguro de desempleo” como “instrumento directo para combatir la escasez de colocaciones en un país”, sobre todo cuando el paro, por ser endémico, afecta a una gran parte o a la mayoría de la población. En estos casos el único remedio es “una política de activación de las energías del país y de aprovechamiento al máximo de sus posibilidades y riquezas”. La norma llega incluso a señalar con toda claridad que: “un seguro de desempleo que no se apoyara en una política de creación de riquezas y trabajo llegaría a pesar ruinosamente e incluso a paralizar las energías vitales del Estado que pretendiese con el establecimiento de unas pensiones sustituir para las masas de ciudadanos el medio digno y auténtico de obtener un sustento”. Por tanto, la utilidad efectiva de los subsidios de desempleo es complementar las políticas de creación de riqueza y empleo que puedan emprender los poderes públicos (como el Plan de Estabilización de 1959), pues las medidas de política social 188 Ver FERNÁNDEZ MÁRQUEZ, O., “El seguro nacional de desempleo”, en GARCÍA MURCIA, J. y CASTRO ARGÜELLES, M.A., opus cit., p. 333 y ss. 52 y las medidas de política económica deben conjugarse para ser eficaces189. El seguro de desempleo, de este modo, vendría a: “estimular la actividad de los gobernantes y la sociedad al saberse libres de la preocupación de que las mejoras y reformas que se implantan no habrán de dejar desamparados a grupos de ciudadanos que por virtud de aquellas pueden verse desplazados de sus puestos antiguos en la producción”190. Además el preámbulo caracteriza también el modo en que se conciben las ayudas a los desempleados: no sólo considera los subsidios por desempleo como inertes rentas sustitutivas de las percepciones del trabajo, sino como rentas funcionalmente orientadas a promover la reinserción profesional de los desempleados. En este sentido que el Seguro de Desempleo que se instaura no sólo sirve para “remediar necesidades urgentes” (el sustento de los desempleados), sino que ha de servir como: “instrumento de acción eficaz para ayudar y capacitar a los ciudadanos que necesiten o deseen cambiar de puesto de trabajo, coordinando su obra con las Instituciones de Formación Profesional y las del Empleo, contribuyendo con ello a la mejor distribución de la fuerza laboral, factor el más poderoso para el sostenimiento de los pueblos”. “Está así pues presente en la Ley 62/1961 lo que pudiéramos llamar <<filosofía de la empleabilidad>>, así como su principal manifestación: las <<políticas activas de empleo>>. La norma entiende en efecto que la mejor forma de proteger a los desempleados es darles oportunidades de encontrar una nueva ocupación, de modo que se considera prioritario invertir los fondos de protección por desempleo en iniciativas o programas de formación y reinserción de los desempleados, de ayuda a la movilidad para hacer posible la cobertura de puestos de trabajo adecuados que puedan ofertarse en territorios distantes del lugar del empleo original, etc. Todo ello, por supuesto, sin suprimir los subsidios, pero sí haciéndolos depender de la consecución de estos objetivos, de modo por ejemplo que la negativa a participar en acciones de formación, movilidad o mejora de la ocupabilidad pueda determinar la pérdida de las ayudas” 191. Todas estas ideas estaban, como decimos, presentes en la Ley del Seguro Nacional de Desempleo, que no fue casualidad que apareciese en nuestro ordenamiento jurídico precisamente en la fecha de inicio del despegue económico del capitalismo franquista, momento en que se volvió decisivo contar con una norma capaz de establecer un esquema de protección por desempleo a la altura del tiempo, apto para brindar protección sin comprometer el crecimiento económico, sensible y en 189 Dice a mayor abundamiento la Ley que “la tarea de transformar progresivamente la nación produce inevitables situaciones de paro friccional que tienen que ser atendidas [como las que generó el Plan de Estabilización]”, razón por la que es necesario “un seguro que atienda estas situaciones transitorias pero muchas veces fatales para quien las sufren”. 190 Sentencia la norma a modo de conclusión que “el seguro de desempleo, cuando se enfoca así, viene a ser palanca, en lugar de freno, para el desarrollo del país”. 191 FERNÁNDEZ MÁRQUEZ, O., “El seguro nacional de desempleo”, en GARCÍA MURCIA, J. y CASTRO ARGÜELLES, M.A., opus cit., p. 335. 53 conexión, en todo caso, con las políticas económicas y de empleo. Para la consecución de estos objetivos el legislador entendió que era necesaria la aprobación de un seguro de desempleo unificado, ya que los retos que un sistema de protección por desempleo así concebido plantea “indudables dificultades técnicas y económicas” a las que se refiere el preámbulo de la Ley para explicar o justificar por qué la unificación de los seguros encargados de proteger esta contingencia “ha tenido un lento proceso” y sólo ha llegado a alcanzarse en una fecha tardía192. La financiación se llevó a cabo mediante un sistema de reparto con distribución de las cuotas entre empresarios y trabajadores (y aportaciones estatales), de modo equitativo y de acuerdo con el <<principio de solidaridad nacional>>; y la gestión se encomendó al INP, que la llevaría a cabo “con separación de patrimonio, contabilidad y responsabilidades respecto de las demás ramas de los Seguros Sociales”193, si bien, se preveía la colaboración de las empresas en determinadas circunstancias. Todo con el consabido fin último de que en España “no haya un hogar sin lumbre ni una familia sin pan”, como termina diciendo el preámbulo de la norma, eso sí, realizando una protección exclusiva para aquellos desempleados que antes estuviesen afiliados hubiesen cotizado un determinado período de carencia para dicho seguro, es decir, eminentemente contributiva. Siendo el período mínimo necesario de cotización para cobrar el subsidio de seis meses dentro de los 18 anteriores al cese (art. 7.b). La duración de la prestación por desempleo era de seis meses (art. 8), lo que viene a representar una generosa ratio protectora de 1 por 1, pues era precisamente la carencia exigida para tener acceso a las prestaciones. Por tanto, se puede decir que, sobre el papel, la protección por desempleo franquista era mejor que la que existe actualmente, donde es necesario un período mínimo de cotización de un año para acceder a cuatro meses de desempleo (si bien ahora esos cuatro meses se aumentan progresivamente a medida que se cotice más tiempo de ese año). Con la puesta en marcha del sistema de Seguridad Social el desempleo pasó a constituir una de las ramas de su acción protectora (Base 12 de la Ley 193/1963, de Bases de la Seguridad Social), y su regulación fue acometida por el capítulo 10 del Decreto 907/1966, de 21 de abril (Ley de Seguridad Social). 192 En todo caso, como ya se explicó al principio de este apartado, esta Ley sustituyó “el viejo sistema de protección por desempleo (de carácter sectorial o vinculado a sólo a cierto tipo de causas de pérdida del trabajo, como sucede en los Subsidios de Paro) por un sistema unitario e integrado que quiso mejorar la calidad de la protección, ampliándola al trabajo eventual de la industria, al desempleo estacional agrario, e incluso -llega a decir la normaa los autónomos” [Ibíd., p. 336]. 193 Art. 17 de la Ley 62/1961. 54 55 4.2. HACIA LA UNIFICACIÓN DE LOS SEGUROS SOCIALES Desde 1932, por Orden de 10 de mayo194, el Ministro de Trabajo (Largo Caballero) encargó al INP el estudio de la unificación de los seguros de vejez, muerte e invalidez y los de enfermedad y maternidad, y la coordinación de éstos con los seguros de accidente de trabajo en la industria y la agricultura; de tal forma que dicho Instituto venía trabajando en un anteproyecto de Ley de Bases para la Unificación de los Seguros Sociales. El borrador fue debatido en una ponencia creada para tal efecto en 1936 y el anteproyecto fue publicado el 28 de mayo de 1936. Pero la guerra suspendió los trabajos hasta que los retomó una nueva ponencia, que finalmente presentó las bases para la preparación de un “Proyecto de ley sobre Seguros Sociales Unificados o Coordinados” al consejo el 2 de septiembre de 1939, en cumplimiento de la Declaración X del Fuero del Trabajo, en la que en su punto 2 preveía un “seguro total”. En 1940, los miembros del INP (entre los que destacaban Inocencio Jiménez Vicente, Vicente Madera Peña y Luis Jordana de Pozas, funcionarios que ya trabajaban en el Instituto durante la II República) consideraban la posibilidad de unificar todos los seguros sociales existentes y los que se hubiesen de crear en ese único “seguro total”. Su creación parecía inminente. Sin embargo este intento de racionalización de los seguros no pasó de ser más que un intento. Esto fue así porque la situación cambió en 1941, cuando el recién nombrado ministro de Trabajo, Girón de Velasco, nombró el nuevo consejo de administración del INP, con mayoría de miembros falangistas. En la primera sesión de ese nuevo consejo, Jordana de Pozas, uno de los pocos nombres que se mantuvieron de la etapa anterior, dio a conocer a los nuevos miembros los estudios sobre unificación de los seguros que el Instituto había realizado desde 1932 hasta la fecha. El nuevo presidente del Instituto, Francisco Greño Pozurama, le respondió que el Ministerio de Trabajo no desconocía tales estudios pero que le urgía más la creación del S.O.E. Por lo tanto, en mayo de 1941 los falangistas del Ministerio de Trabajo se concentraron en la implantación del S.O.E. y postergaron la unificación de todos los seguros195. Esta cuestión volvió a la agenda política en octubre de 1944, a instancias de Jordana de Pozas. El Decreto de 23 de diciembre de 1944, de Bases para el Seguro 194 Gazeta de 10 de mayo. 195 Para más información ver apartado 3.3 de este trabajo sobre los seguros sociales de enfermedad común y maternidad, y ÁLVAREZ ROSETE, A., “<<Elaborados con calma, ejecutados con prisa>>. El avance de los seguros sociales y la evolución del Instituto Nacional de Previsión en España entre 1936 y 1950”, en CASTILLO S. Y RUFAZA R., opus cit., p. 239 y ss. 56 Total196, nombró la comisión encargada de la redacción del proyecto de ley de dicho seguro, con un total de 10 miembros de los cuales seis eran falangistas197. Posteriormente se nombró una subcomisión de seis miembros para elaborar el borrador, formada por cuatro falangistas, un actuario y otro técnico, en el que no figuraba Jordana de Pozas. Esta subcomisión ignoró todos los trabajos y materiales previos, incluidas las Bases de 1939, y elaboró un documento que no se parecía en nada a las iniciativas previas, el cual presentó el 12 de mayo de 1945. Pero lo crucial fue que la subcomisión propuso un Seguro Total, que permitía la participación de aseguradoras privadas en la afiliación, pago de pensiones y provisión de servicios sanitarios, pero sobre todo, que otorgaba la gestión exclusiva, en poblaciones menores de 3.000 habitantes, a la Organización Sindical, que estaba en manos de Falange. En otras palabras, suponía que la Organización Sindical pasara a controlar la Previsión Social en el 81 % del territorio español. Cuando el documento de la ponencia se elevó a la comisión, Girón de Velasco, por Orden del Ministerio de Trabajo de 28 de mayo de 1945, prohibió que se discutiera. La reacción de Jordana de Pozas y del INP no se hizo esperar, porque lo que se jugaba era la supervivencia del Instituto: Jordana escribió un largo informe donde criticaba demoledoramente el proyecto elaborado por la subcomisión, resaltando, entre otras cosas, la inviabilidad desde el punto de vista de la organización y financiación, la ignorancia de la legislación vigente, el desprecio de los estudios previos, etc. Denunció que el proyecto sólo reflejaba la opinión de tres miembros de la subcomisión, quienes habían pretendido crear algo 196 B.O.E. de 13 de enero de 1945. 197 Pero el Decreto no se limitó a regular la constitución de la mencionada comisión, se ocupó también de señalar las directrices del proyecto que aquella debía redactar: rechazaba el modelo de Beveridge de seguridad social pero también la mera unificación administrativa y apuntaba a una solución intermedia, al exponer su preámbulo que “es indudable que el contenido del expresado sistema experimentaría una completa desnaturalización, tanto si su alcance se redujera al aspecto puramente formal o adjetivo de la simple unificación administrativa de los Seguros sociales, como si de un modo absoluto quedase identificado con las orientaciones, a que responden los planes y proyectos de Seguridad Social propuestos en otros países”. Este sistema de seguro total debería inspirarse en la idea de que la previsión, en cuanto garantizaba al trabajador la seguridad de su amparo en el infortunio, constituía una función social del Estado que debería orientarse, en lo jurídico, sobre la base de un régimen de obligatoriedad, y en lo financiero, sobre una conjunta consideración de riesgos. A pesar de la intención manifestada, el mandado de la comisión redactora iba tan solo dirigido a materia de Previsión Social obligatoria, rompiendo así la inclinación hacia la unidad administrativa, lo que en consecuencia implicaba el mantenimiento de gran parte del pluralismo existente: este sistema propugnaba una misma regulación de la protección que había que dispensar a los trabajadores de las distintas ramas de la producción y a los familiares y derechohabientes de los mismos. Con carácter unitario debían fijarse también las condiciones que deberían reunir los productores y, en su caso, sus familiares y derechohabientes, para que pudieran exigir las prestaciones de los servicios del Seguro a que respectivamente tuvieran derecho, las cuales podrían hacerse efectivas con absoluta independencia de las que particularmente pudieran corresponderles por pertenecer a Montepíos o Mutualidades de Previsión Social [TORTUERO PLAZA, J.L., “El texto refundido de accidentes de trabajo de 1956 y la formación del sistema de Seguridad Social”, p. 241, y CASTRO ARGÜELLES, M.A., “La emergencia del sistema de Seguridad Social”, p. 370 y 371, en GARCÍA MURCIA, J. y CASTRO ARGÜELLES, M.A., opus cit.]. 57 completamente nuevo, sin precedentes ni en España ni en el extranjero, y para lo cual no tenían competencias198. “Con toda seguridad, la oposición absoluta del INP, de la Dirección General de Sanidad, del Ministerio de Gobernación y del Ministerio de Hacienda, junto con las circunstancias políticas de mitad de los años cuarenta199 frenaron la intención de los falangistas y de Girón de Velasco. El riesgo de disolución del INP había sido tan real que en el Instituto nadie quiso reabrir la caja de los truenos, y no se volvió a hablar de unificación de los seguros sociales hasta años después. / En conclusión, lo que se trasluce el fracasado proceso de unificación de todos los seguros es que, a pesar de la existencia de voces autorizadas que promovían un sistema de seguridad social universal (o al menos más comprehensivo que los existentes) como el que estaban instaurando algunas democracias occidentales, y a pesar de que se había estado elaborando con <<calma>> y visión de futuro, el franquismo acabó creando, <<con prisa>>, un sistema de seguros sociales complejo y fragmentado”200. Los propósitos del Decreto de 1944 no llegaron a cumplirse pues el proyecto normativo encargado no llegó a presentarse (la labor realizada por aquella comisión se dio por concluida en la Orden de 28 de mayo 1945, sin que se llegara a redactar el anteproyecto objeto de encargo), no obstante, es indudable que en aquel Decreto se recogían ideas relativas a cómo debía configurarse ese seguro total, que se vieron plasmadas 20 años después en la Ley de Bases de 1963201. Fracasados estos intentos, se inició una labor mucho más modesta, conducente a la coordinación los seguros sociales, cuyo punto de arranque quedó constituido por el Decreto de 29 de diciembre de 1948 de unificación de los procedimientos de afiliación y cotización de los seguros sociales202 (aunque, como ya vimos, mediante Decreto de 18 de abril de 1947203 se integrara el seguro de invalidez –que creabay el seguro de vejez –que reorganizabaen un nuevo seguro obligatorio de vejez e invalidez: el SOVI; y mediante Decreto de 9 de junio de 1948204 se integró el de maternidad en el SOE). En ese momento todavía no se trabajaba en la creación de 198 ÁLVAREZ ROSETE, A., “<<Elaborados con calma, ejecutados con prisa>>. El avance de los seguros sociales y la evolución del Instituto Nacional de Previsión en España entre 1936 y 1950”, en CASTILLO S. Y RUFAZA R., opus cit., p. 239 y ss. 199 Ver apartado 3.3 de este trabajo sobre los seguros sociales de enfermedad común y maternidad. 200 ÁLVAREZ ROSETE, A., “<<Elaborados con calma, ejecutados con prisa>>. El avance de los seguros sociales y la evolución del Instituto Nacional de Previsión en España entre 1936 y 1950”, en CASTILLO S. Y RUFAZA R., opus cit., p. 241. 201 CASTRO ARGÜELLES, M.A., “La emergencia del sistema de Seguridad Social”, en GARCÍA MURCIA, J. y CASTRO ARGÜELLES, M.A., opus cit., p. 371. 202 B.O.E. de 18 de enero de 1949. 203 B.O.E. de 5 de mayo. 204 B.O.E. de 27 de julio. 64 El alcance de esta reforma de 1963 se resume en unos principios o directrices “sobre las que asentar los pilares de la Seguridad Social”233, y dirigidos a la “implantación de <<un modelo unitario>> e integrado de protección de todos los trabajadores con independencia de sus ingresos, con una base financiera de reparto y con promoción de la gestión pública y el crecimiento de la aportaciones del Estado a su financiación”234. Dichos principios “constituyen todavía hoy punto esencial de partida en el desarrollo de la seguridad social”235. Unos aparecen explícitamente en el preámbulo y otros se deducen del mismo o de su articulado. En cuanto a los explícitos, son siete: 1. “Tendencia a la unidad”: esta tendencia se traduce en la eliminación de las situaciones de la complejidad legislativa anterior (los seguros sociales), de la pluralidad de órganos gestores y de la duplicidad de protección, con el despilfarro de esfuerzos que conllevaba. Todo ello “sin perjuicio de la existencia de regímenes especiales junto al régimen general de Seguridad Social, [que] responden (…) a una misma concepción y a principios homogéneos”. La unidad se exceptúa en los supuestos en que razones de conveniencia técnica y política lo aconsejen (por ejemplo: subsisten las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedad Profesional). 2. “Participación de los interesados en el gobierno de los órganos gestores”: la tradición mutualista en la Previsión Social hace posible la participación de los interesados en la gestión. El propio ministro de Trabajo de la época, Romeo Gorría, explicó este principio como perfeccionamiento del derecho a la participación, y es la confirmación de la capacidad de los mutualistas para regir lo que es suyo, lo que gestionaban hasta ahora, y de la directa participación de los trabajadores y beneficiarios de la Seguridad Social en los órganos de gestión a través de los representantes sindicales236. En una misma dinámica se inscribe la confianza en la solvencia de las empresas en la colaboración en determinadas materias237. Aquí existe un cierto aperturismo del franquismo hacia la participación individual, algo que ya se dejó entrever limitadamente con 233 Preámbulo de la Ley de Bases de 1963. Punto IV. 234 CASTRO ARGÜELLES, M.A., “La emergencia del sistema de Seguridad Social”, en GARCÍA MURCIA, J. y CASTRO ARGÜELLES, M.A., opus cit., p. 376. Vid. QUINTEIRO, M.E., “El INP, 1962-1977. El nacimiento de la Seguridad Social”, en CASTILLO, S., Solidaridad y Seguridad, Bienestar. Cien años de protección social en España, MTI, 2008. 235 TORTUERO PLAZA, J.L., “El texto refundido de accidentes de trabajo de 1956 y la formación del sistema de Seguridad Social”, en GARCÍA MURCIA, J. y CASTRO ARGÜELLES, M.A., opus cit., p. 245. 236Periódico La Vanguardia Española, Año LXXIX, Número 30.295, Barcelona, miércoles 30 de octubre de 1963, p. 5 y 6. Disponible en línea: http://hemeroteca.lavanguardia.com/edition.html?bd=30&bm=10&by=1963&x=36&y=11 . 237 Accidentes, enfermedad, protección familiar y pago delegado de las prestaciones a corto plazo. 65 la aprobación en 1958 de la Ley de Convenios Colectivos Sindicales, que permitía una negociación colectiva no comparable con la existente en los países democráticos, porque seguía siendo considerable la intervención estatal en la iniciación, desarrollo y aprobación de los convenios colectivos238. 3. “Supresión del posible ánimo de lucro de éstos últimos”: Este principio se relaciona con el anterior, y pasa por la exclusión de las compañías mercantiles de la gestión. En la medida en que se pretende con la reforma una optimización de la protección, los intereses privados se subordinan al fin general último que interesa la reforma (el interés público y común), de forma tal que se exige la supresión del ánimo de lucro en la configuración de la Seguridad Social. Este principio generó una enorme polémica y grandes discusiones por parte de las compañías mercantiles y asociaciones que tenían un interés económico y que lo venían ejercitando durante la etapa de seguros sociales. 4. “Conjunta consideración de las situaciones o contingencias protegidas”: superando la noción de riesgo de los seguros sociales y sustituida por la de contingencia en la Seguridad Social, se prevé que la protección prodigada lo sea en términos de efectos y no de causas, de forma que se atienda no tanto al origen de la situación de necesidad, sino a ella misma. 5. “Transformación del régimen financiero”: Se opta por la estructuración del sistema financiero a través de un sistema total de reparto, evitando la capitalización (que existía en las Mutualidades en la Previsión Social), y corregido con el establecimiento de fondos de reserva para garantizar el funcionamiento del sistema ante las diversas situaciones de la coyuntura económica. 6. “Acentuación de la participación del Estado en el sostenimiento del sistema”: se ha constatado la necesidad de que la redistribución de la renta se lleve a cabo por el Estado, que ha de contribuir a dicha redistribución con fondos presupuestarios. 7. “Preocupación preferente sobre los servicios de recuperación y rehabilitación”: la recuperación, readaptación, y reentrenamiento de los inválidos se erige como manifestación de una nueva visión activa, tendente a dignificar la protección, que no solo se limitaría al sostenimiento económico de aquellos sino también a su completa inserción en la población activa, volviendo a trabajar. 238 DÍAZ GIJÓN, J.R. et al., opus cit., p. 217. 66 Estos son los principios que se enuncian expresamente, pero hay otros a lo largo del articulado: 1. Un incipiente principio de universalidad (preámbulo y base 2ª), al tratar de proteger a todos los trabajadores, sin tener en cuenta la profesión que desempeñan o el salario que cobren, de tal forma que no sólo se protege a los trabajadores “económicamente débiles”, como sí ocurría en los seguros sociales239. 2. Principios de igualdad y uniformidad relativa de las prestaciones (preámbulo y base 5ª): a pesar de establecer regímenes especiales para ciertos colectivos de trabajadores en su base 3ª, lo cierto es que se busca que todos estén protegidos con, si no las mismas, similares prestaciones para todas las contingencias240. Estas prestaciones se calcularían sobre bases tarifadas de cotización en función de los salarios reales. 3. Principios de eficacia y economía (preámbulo y bases 4ª y 13ª): se busca ser eficaces y ahorrar procedimientos, con lo que, por ejemplo, la afiliación se realiza en un acto único, no para cada riesgo como en los seguros sociales, y el tipo de cotización a la seguridad social es único para todo el ámbito de cobertura, sin otra excepción que las tarifas de primas correspondientes al régimen de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, tal y cómo existe en la actualidad. 4. Principio de exclusividad del Estado, que convive con el de subsidiariedad (base 17ª): es el Estado el encargado de gestionar la Seguridad Social y de atenderla preferentemente en sus múltiples aspectos, si bien cabe la existencia de entidades colaboradoras como el caso de las Mutualidades laborales, a las que se le otorga la gestión de los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, actuando el Estado en el caso de que aquéllas no cumplan sus funciones. 239 Respecto a esto, Alonso Olea expresó que “los distintos seguros sociales casi siempre comenzaron estableciéndose para los trabajadores por cuenta ajena, de la industria y de rentas de trabajo bajas, como aquellos, respecto de los que, a la vez, se pensaba que estaban más necesitados de protección y que ésta era de más fácil organización técnica. Paulatinamente se van extendiendo de los económicamente débiles a quienes no lo son, de los trabajadores industriales a los agrícolas y de servicios y, finalmente, de los trabajadores por cuenta ajena a los autónomos, con un último ideal de que, allí donde sea posible, alcancen a toda la población del país. La idea motriz de la seguridad social es, pues, la amplitud, con la mira puesta en la universalidad, de la cobertura” [ALONSO OLEA, M., opus cit., p. 20]. 240 Derivado del principio anterior de universalidad es, volviendo a retomar palabras de Alonso Olea, “la unificación de los varios seguros sociales; de los recursos económicos que los sostienen y de su recaudación, de sus entidades gestoras y, en último término, de sus prestaciones. Por lo demás en la seguridad social palpita también la idea de que determinados riesgos –los sanitarios son típicosse atienden mejor mediante prestaciones colectivas que mediante la entrega de medios al titular del derecho para que éste se las procure” [ALONSO OLEA, M., opus cit., p. 20]. 67 Nótese que la actual Ley General de Seguridad Social de 1994241 se fundamenta en los principios de universalidad, unidad, solidaridad e igualdad; haciendo mención expresa a ellos en su art. 2.1.: “El sistema de la Seguridad Social, configurado por la acción protectora en sus modalidades contributiva y no contributiva, se fundamenta en los principios de universalidad, unidad, solidaridad e igualdad”. Los principios contenidos en la Ley de Bases no tienen un carácter absoluto, pues no hay que olvidar que dicha Ley se proponía a sí misma como punto de partida de la Seguridad Social, de forma que esos principios que enuncia han de ser entendidos en su contexto. La universalización de la protección no era económicamente posible, no se amplió prácticamente el ámbito de protección, pero si se superó la base de la profesionalidad, yendo más allá del trabajador por cuenta ajena. La gestión no se ha unificó y persistió la dualidad por causas históricas (Mutualidades y gestión estatal mediante el INP principalmente), en la medida en que la necesidad de racionalización no podía tener primacía sobre una necesidad histórica de subsistencia de los entes gestores en los que se asentaban los seguros sociales. En efecto, el particularismo profesional bastó como argumento para justificar las dualidades, si bien se limitaron las situaciones de desigualdad, y el mutualismo ya no se concibió en términos de complementariedad: las prestaciones no se pueden mover sino en la franja fijada y se tiende a la homogenización de los diferentes colectivos. Al mismo tiempo, cohabitan las mutuas patronales y las empresas como manifestación parcial del principio de subsidiariedad que se propugnaba en contra de la gestión estatal242. Por último, indicar que esta Ley de Bases en el punto IV de su preámbulo conectó la revisión y cambio de la previsión al sistema de Seguridad Social con el Plan de Desarrollo Económico243, “con el fin de facilitarle uno de sus supuestos esenciales y en la convicción de la estrecha interrelación existente entre el desarrollo económico y el social”. Y es que el máximo impulsor de esta reforma, el entonces Ministro de Trabajo Jesús Romeo Gorría, durante toda su gestión en esa cartera siguió una línea 241 Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social (B.O.E. de 29 de junio). 242 QUINTERO LIMA, M.G., opus cit. 243 Desde 1964 hasta el fin de la dictadura se implantaron cuatro Planes de Desarrollo Económico de duración cuatrienal cada uno, para mejorar sustancialmente la situación económica del país y apoyar el crecimiento, que comenzó a darse tras el fin del período autárquico debido al aperturismo de las fronteras que provocó la llegada de turistas, inversión extranjera y a un cambio en la fuerza laboral. La agricultura española pasó de absorber al 50% de la población activa en 1950 a un 21,7% en 1975. “Una España predominantemente agraria y atrasada había mudado su faz convirtiéndose en una economía semiindustrializada” [DÍAZ GIJÓN, J.R. et al., opus cit., p. 189]. 68 de enfoque de lo social desde el campo de lo económico, convencido de que no se podía llegar a conseguir un bienestar social sin una fuerte base económica244. A partir de esta Ley, los preámbulos de las siguientes normas importantes de Seguridad Social que comentaremos a continuación carecen ya de un contenido ideológico que defina los principios del franquismo, siendo su contenido eminentemente técnico, por lo que consideramos conveniente el no hacer un análisis exhaustivo de los mismos. Después de ser aprobada en las Cortes la Ley de Bases, entre las fechas de 28 de diciembre de 1963 a 21 de abril de 1966, las partes contrarias a la misma (principalmente las compañías mercantiles y asociaciones de médicos con un interés de lucro en la Previsión Social), conociendo que una Ley de Bases sin textos articulados sería papel mojado sin su desarrollo, trataron de evitar la promulgación de los textos articulados, mediante campañas de prensa y recursos a la vía jurisdiccional. Si para principios del año de 1966 se encontraba prevista la entrada en vigor de las normas de desarrollo de la Ley de Bases245, las dificultades impidieron que para esa fecha estuvieran publicados los textos articulados de la ley. Por el Decreto-ley 1/1966, de 12 de enero246 se prorrogó el plazo que había señalado la Ley de Bases, que finalizaba el 31 de diciembre de 1965, hasta el 30 de abril de 1966. El resultado final de este proceso fue el Decreto 907/1966 de 21 de abril, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley de Bases de la Seguridad Social247 (a partir de ahora LSS), publicado en el B.O.E. el 22 de abril, y que comenzó su vigencia el 23 de abril de 1966. El legislador, sin embargo, disoció la vigencia de la aplicabilidad 244 EQUIPO MUNDO, opus cit., p. 240 y 241. Fruto de su pensamiento no surgió solo esta Ley de Bases, sino también la creación del Salario Mínimo Interprofesional por Decreto de 17 de enero de 1965 o el impulso que dio a los Convenios Colectivos con la implantación de “Normas de Obligado Cumplimiento”, la primera de las cuales fue dictada el 10 de agosto de 1962. 245 La Ley de Bases en su art. 2 ordenaba: “el Gobierno, a propuesta del Ministro de Trabajo, previo informe de la Organización Sindical y dictamen del Consejo de Estado, aprobará, en el plazo de dos años, el texto o textos articulados en desarrollo de las Bases…”. 246 B.O.E. de 23 de enero. 247 Este texto “vino a integrar <<todas las disposiciones de la Seguridad Social destinadas a un colectivo determinado de población activa>>, constaba de dos títulos, un título primero sobre normas generales del sistema de Seguridad Social, y un Título II que incluía normas del Régimen General, que se presentaba así, desde el primer momento, como el modelo dirigido a garantizar la protección de los trabajadores por cuenta ajena que servía de ideal de cobertura. / No se ocupaba el texto articulado de los regímenes especiales, que se limitaba a enumerar en su artículo 10, remitiendo a otras disposiciones (…) la regulación de su campo de aplicación, alcance de la acción protectora y especialidades en lo relativo a afiliación, cotización, recaudación y régimen económico-financiero. Esa regulación debía tender a la máxima homogeneidad con los principios y previsiones aplicables al Régimen General. La homogeneidad era, en fin, la condición que la Ley de Seguridad Social contemplaba para facilitar el tránsito de un régimen a otro evitando la pérdida de derechos en curso de adquisición en el momento de pasar a otro régimen de la Seguridad Social” [CASTRO ARGÜELLES, M.A., “La emergencia del sistema de Seguridad Social”, en GARCÍA MURCIA, J. y CASTRO ARGÜELLES, M.A., opus cit., p. 388 y 389]. 69 de la ley, en la medida en que establece que la LSS comienza a tener efectos desde el 1 de enero de 1967. El lapsus entre el 23 de abril y la fecha de efectos, no fue, contrariamente a lo que podría entenderse, un periodo de “vacatio legis”. No se había diferido la entrada en vigor, sino el momento en el que ha de surtir efectos la LSS, efectividad sólo referida a las manifestaciones externas de las normas que contiene la ley. Concretamente, la entrada en vigor supuso que el legislador248 estuvo vinculado por el texto publicado, de forma que tuvo que cumplir con las remisiones al desarrollo reglamentario que el texto hace en las denominadas normas temporalmente incompletas (la Ley de Bases y la propia LSS). La LSS tuvo que ser desarrollada por múltiples normas para su efectividad real. Por ello, en ese lapsus se sucedió la promulgación de una importante cantidad de normas de desarrollo de la LSS. Es más, esa tarea continuó después del 1 de enero de 1967, como cabría esperar en supuestos de una reforma tan enorme como ésta, donde al legislador no siempre le es posible acabar a tiempo su labor de despliegue normativo249. Un ejemplo de todo ese imponente desarrollo reglamentario se puede ver en el Anexo II de este trabajo. Con la implantación de este Texto Articulado de 1966, el ministro Romeo Gorría fracasó en el intento de comprometer al Estado en los niveles de financiación pretendidos y de impedir que el seguro siguiera gravitando fundamentalmente sobre las cotizaciones de los trabajadores y empresarios. La pretensión de establecer cotizaciones de los trabajadores calculándolas como un porcentaje o tipo único sobre el salario real se vio frustrada. La utilización como referente para establecer la base de cotización a la Seguridad Social del “salario mínimo”, fijado y sucesivamente revisado por el Ministerio de Trabajo, produjo efectos perversos. Ciertamente se abandonó el sistema de capitalización en la financiación de las prestaciones por el de reparto, más solidario, aunque siempre hubo excepciones (pensiones por Accidente de Trabajo, Invalidez, Muerte y Supervivencia), sin embargo no hubo uniformidad ni en la cuantía de las prestaciones ni en las contingencias cubiertas, que variaron según el Régimen de encuadre del trabajador (General o alguno de los especiales) en la Seguridad Social. En cuanto a la gestión aseguradora, pese a las violentas protestas de los afectados, se suprimió la desempeñada hasta allí de forma onerosa por las compañías de seguros250, pero no se impuso por ello la gestión exclusivamente pública a la que 248 En sentido amplio, porque no se puede obviar el papel normativo que el gobierno, y el ministro de trabajo han de desempeñar en el desarrollo del sistema que configura la LSS, tal y como les faculta la disposición final 3ª de la LSS. 249 QUINTERO LIMA, M.G., opus cit. 250 En especial “la gestión de las muy numerosas <<entidades colaboradoras>> privadas del Seguro Obligatorio de Enfermedad, <<que habían llegado a cubrir las tres cuartas partes de asegurados en cuanto a asistencia sanitaria>>” [MARTÍNEZ QUINTEIRO, E., “El INP entre 1957-1978: de los seguros 70 Romeo y su equipo habían aspirado: la reacción patronal salvó a las Mutuas Patronales que gestionaban los Seguros de Accidentes de Trabajo y Enfermedad Profesional, nunca amenazadas en su supervivencia por el Ministerio de Trabajo, que se limitó a deslindar sus funciones de las del INP, órgano de gestión estatal de la Seguridad Social, a pesar de sus muchas protestas por parte de ambos colectivos, miembros de las Mutualidades y del INP251. “Aunque ya de partida, después en su desarrollo y finalmente en su aplicación, las limitaciones de la Ley de Bases (…) son innegables, no es discutible que la Ley significó un cambio sustancial en la política aseguradora franquista”252. Como ya expusimos, y a consecuencia de su carácter dinámico, desde 1966 la Seguridad Social fue objeto en los años siguientes de modificaciones de diverso calado, que continuaron en la década de 1970. Con carácter general, el desarrollo normativo de esas reformas se ocupó de los elementos centrales de ese sistema, a partir de la consolidación del que se puede denominar “esqueleto básico”253: 1. Se procedió a la extensión del ámbito subjetivo del sistema, mediante la creación de nuevos regímenes especiales y la inclusión en los regímenes correspondientes de colectivos inicialmente excluidos. 2. Se mejoraron las prestaciones del Régimen general. Esto pasó por la ampliación de los derechos de los pensionistas, así como por la relativización de algunos requisitos de acceso a las prestaciones. Se modificaron las reglas de cálculo de las prestaciones y se actualizaron tímidamente las cuantías de las prestaciones estandarizadas. 3. Se mejoraron las prestaciones de los regímenes especiales. Las mejoras de estos se concretaron en una aproximación del nivel de cobertura al del Régimen general. Hubo por tanto una expansión de la Seguridad Social. En el seno del INP, desde el 11 de enero de 1969 el delegado general experto en sanidad José María Martínez Estrada (del Opus Dei) priorizó ante todo el desarrollo de la red sanitaria254, centrándose en la construcción de grandes complejos hospitalarios mientras se sociales a la Seguridad Social franquista”, en CASTILLO, S. y RUFAZA, R., opus cit., p. 278. Vid. VERGÉS, J., La seguridad Social española y sus cuentas, Ed. Ariel, Barcelona, 1976]. 251 MARTÍNEZ QUINTEIRO, E., “El INP entre 1957-1978: de los seguros sociales a la Seguridad Social franquista”, en CASTILLO, S. y RUFAZA, R., opus cit., p. 277 y 278. 252 Ibíd., p. 279. 253 QUINTERO LIMA, M.G., opus cit. 254 “Por entonces la sanidad mueve mucho dinero, da empleo a muchos facultativos (27.000) y concentra mucha atención pública sobre el INP” [MARTÍNEZ QUINTEIRO, E., “El INP entre 1957-1978: de los seguros sociales a la Seguridad Social franquista”, en CASTILLO, S. y RUFAZA, R., opus cit., p. 284]. 71 descuidaba la medicina ambulatoria. Ante esta medida, el INP empezó a ser acusado de una pésima gestión por la complejidad, dispersión, descoordinación, despilfarro y descontrol del Sistema de Seguridad Social en su conjunto. Los médicos contribuyeron a esa campaña de descrédito del INP255. Se trató de un momento en que se recrudecieron en las altas esferas las batallas de falangistas y tecnócratas del Opus Dei por el poder, usando el desprestigio del antagonista político como baza256. Franco reaccionó con un nuevo gobierno en octubre de 1969, otorgando más carteras a los tecnócratas. Aún así, en el Ministerio de Trabajo se sustituyó al falangista Romeo Gorría, aunque también vinculado al Opus, por otro falangista: Licinio de la Fuente257. Esta sustitución se rumoreó que tuvo que ver con la falta de control del primero de las cuentas de la Seguridad Social. La consecuencia de la expansión del sistema de Seguridad Social fue la agudización de los problemas de financiación, inversión y organización y la descoordinación de la acción asistencial del Estado encomendada a instancias múltiples empieza a ser muy disfuncional. El III Plan de Desarrollo Económico258 reconoció la necesidad de coordinar los centros de la Seguridad Social con otros centros asistenciales. En 1972 se produjo una importante reforma mediante la Ley 24/1972, de 21 de junio de Financiación y Perfeccionamiento de la Acción Protectora del Régimen General de la Seguridad Social259, “en respuesta a los desafíos crecientes de una 255“En realidad [denuncia del Dr. Soler] la Seguridad Social dispone hoy de 6 a 8 instituciones modélicas, espectaculares; en cambio, en la mayor parte de los centros de asistencia es defectuosa y sin prestigio alguno, más de 3.000.000 de asegurados ni siquiera tienen pequeños consultorios y policlínicas donde puedan ser atendidos, teniendo que hacerlo los médicos en sus propios domicilios, y en muchas residencias provinciales existen largas listas de espera” [Ibíd. p. 285]. Sin embargo, lo que era el antiguo Seguro de Enfermedad protegía en 1970 a 28 millones de habitantes, en torno a un 65 o 70% de la población española, lo cual era una mejora evidente con respecto a lo anterior. La instauración de la Seguridad Social supuso, por tanto, una extensión de su cobertura desde el 44% de la población (13 millones) en 1960 hasta el 81,76% (30 millones) en 1978, tanto por crecimiento demográfico como por el salto cualitativo que supuso la eliminación de los topes para acceder a la prestación sanitaria. La disposición final 11ª de la Ley 24/1972, de financiación y perfeccionamiento de la acción protectora de la Seguridad Social, posibilitó el acceso a la acción protectora de todos los trabajadores por cuenta ajena con independencia de sus niveles retributivos, eliminando la orientación del sistema a los “económicamente débiles” [Ibíd, p. 285; GUILLÉN, A.M., “Un siglo de Previsión Social en España”, Ayer, núm. 25, 1997, p. 158. Disponible en línea: http://www.ahistcon.org/docs/ayer/ayer25_07.pdf ; SEVILLA, F., La universalización de la atención sanitaria. Sistema Nacional de Salud y Seguridad Social, Fundación Alternativas, p. 13. Disponible en línea: http://www.seg-social.es/prdi00/groups/public/documents/binario/51587.pdf ]. 256 Como por ejemplo el “caso MATESA”: acusación de corrupción por la utilización indebida de fondos del crédito de prefinanciación por la empresa Maquinaria del Norte de España. 257 Este nuevo ministro de Trabajo, aunque falangista, no era muy radical, adoptando más bien una postura dialogante y deferente con sus compañeros tecnócratas [MARTÍNEZ QUINTEIRO, E., “El INP entre 1957-1978: de los seguros sociales a la Seguridad Social franquista”, en CASTILLO, S. y RUFAZA, R., opus cit., p. 283]. 258 Ley de 10 de mayo de 1970. 259 B.O.E. de 22 de junio. 72 Seguridad Social masificada que camina hacia la universalización sin cohesión, con prestaciones diferentes y a veces deficientes para distintos colectivos y sin recursos suficientes”260. En síntesis, con esta ley se trató de, sin alterar la estructura del sistema, satisfacer las exigencias de justicia distributiva, a través de criterios más realistas en materia de cotizaciones261, que habrían de permitir un perfeccionamiento de la acción protectora262, respondiendo así a la creciente demanda social de seguridad, al deseo de la clase política de homologarse con la CEE, con la que había firmado en 1970 un ventajoso Tratado de Libre Comercio, y a las directrices del III Plan de Desarrollo Económico. No obstante ser innegable que la norma era positiva y significaba un cambio en la concepción de la Seguridad Social, la progresividad de la aportación del Estado a la misma hizo que la inyección económica de naturaleza estatal, muy necesaria, se demorase hasta la democracia, lastrada siempre por la carencia de una reforma fiscal que la dictadura no se atrevió a realizar. En aquél momento (1972) la aportación del Estado a la Seguridad Social se situaba en un insostenible 4,3 % de su presupuesto, tan distinta de países como Italia, con un 25 %, o el Reino Unido, con un 40 %263. El crecimiento gradual de la financiación estatal de los seguros prevista en la Ley de 1972 demoraba en exceso la aportación estatal a la mejora de las prestaciones, que se produce sobre todo después de 1975, no antes. En dicho año, a la muerte de franco, la contribución del Estado al total de los ingresos de la Seguridad Social sería apenas del 4,54 %. Crecía la financiación más despacio que las prestaciones y el gasto: Licinio de la Fuente recuerda que el gasto social creció del 20 % del gasto público total en 1960 al 50 % en 1975, y seguía haciéndose sentir la falta de recursos para que las cosas funcionaran bien264. En la práctica eran las cotizaciones sociales las que soportaban la mayor parte de la financiación de los servicios y prestaciones de 260 Ibíd., p. 286. 261 En concreto, en cuanto a la financiación, la Ley comprometía al Estado a contribuir de forma sustantiva, si bien progresiva y gradualmente hasta constituirse un recurso ordinario de la Seguridad Social, a la financiación de misma, consignando las cantidades precisas a tal fin en sus presupuestos generales. Y se aceptaba ahora lo que Romeo Gorría había pretendido antes en vano: que las cotizaciones de los asegurados se calculasen, si bien también de forma progresiva y por etapas, sobre los salarios reales, suprimiendo el sistema de bases tarifadas. Las nuevas bases de cotización así establecidas no sólo serían más equitativas sino que redundarían en un incremento de los recursos disponibles para mejorar lo concerniente a las prestaciones y en particular a las pensiones de jubilación, los subsidios por desempleo y las compensaciones por enfermedad, claramente insuficientes, que eran las que se intentaban mejorar (por ello se le conoce a esta Ley 24/1972 como la de la “reforma de pensiones”). 262 Dentro del perfeccionamiento de la acción protectora se dulcificaron algunos requisitos de acceso a las prestaciones, se amplió relativamente el cuadro de prestaciones y se establecieron reglas de la dinámica prestacional favorables a los beneficiarios. 263 FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE SOCIOLOGÍA, opus cit., p. 6. 264 MARTÍNEZ QUINTEIRO, E., “El INP entre 1957-1978: de los seguros sociales a la Seguridad Social franquista”, en CASTILLO, S. y RUFAZA, R., opus cit., p. 287 y 288. 73 la acción protectora. En consecuencia, las prestaciones siguieron siendo insuficientes y el sistema de protección social tuvo escasa relevancia en el conjunto de la economía nacional. Para resolver el fárrago legislativo generado por el desarrollo escalonado y fragmentario de la LSS, incrementado ahora por normas muy numerosas dictadas en desarrollo de la Ley de 1972, se refundió la prolija normativa mediante el Decreto 2065/74, de 30 de mayo, por el que se aprobó Texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social265. Ésta fue la última gran norma de la Previsión Social franquista, llamada a tener muy larga duración266, como realmente así ocurrió: duró 20 años, hasta el nuevo texto refundido vigente en la actualidad desde 1994. La norma de 1974 derogó la LSS de 1966 y la Ley de 1972, sin embargo la falta de desarrollo reglamentario específico posterior hizo que continuaran en vigor los reglamentos de la LSS (muchos de los cuales todavía continúan267). Podemos describir esta etapa de implantación de un modelo único de protección, en palabras de Esther Martínez Quinteiro, de la siguiente manera: “La magnitud de los desafíos e insuficiencias del sistema de la Seguridad Social franquista, los intereses económicos [y políticos] que gravitaban sobre la gestión del gigantesco organismo sobre el que recaía la parte de la gestión de la misma, la cuantía de los fondos manejados y de las funciones e infraestructura administradas por el Instituto Nacional de Previsión (…) era foco permanente de tensiones. / A la muerte de Franco, la Seguridad Social, aunque no universal, era ya una empresa enorme, lastrada por problemas mal resueltos. Si sumamos a los trabajadores afiliados los beneficiarios potenciales del seguro (familiares), puede hablarse de una generalización de la Seguridad Social al 80,7 % de la población activa, y al 87,8 % de la población total. En lo que concierne al sistema sanitario, 29.000.000 de personas, casi el 81 % de la población, estaba protegida por él. España disponía de 5,33 unidades de hospitalización por cada mil habitantes, en lo que estaba por debajo de la CEE. La ratio de médicos por habitante superaba, sin embargo, a la media comunitaria”268. 265 B.O.E. de 20 y 22 de julio. 266 Ibíd., p. 288. 267 Como por ejemplo: Decreto 3158/1966, de 23 de diciembre (Reglamento General de Prestaciones Económicas), Orden de 18 de enero de 1967 (vejez), Orden de 13 de febrero de 1967 (muerte y supervivencia), Orden de 13 de octubre de 1967 (incapacidad laboral transitoria) u Orden de 15 de abril de 1969 (invalidez). 268 Ibíd., p. 288 y 289. 80 para ganarse al pueblo y por tanto aumentar su poder en el gobierno. Sin embargo una división interna de Falange y el curso de la II Guerra Mundial con la victoria de los aliados hizo que Franco maniobrase y diese un vuelco en su gobierno, tratando de mejorar su imagen ante las potencias vencedoras y reduciendo para ello parte del poder que Falange había conseguido. De esta etapa es el importante Seguro Obligatorio de Enfermedad, que supuso el inicio de una protección pública de asistencia sanitaria en casos de riesgos no profesionales. 3. De 1945 hasta 1957: durante esta etapa en el INP existió un equilibrio de fuerzas entre falangistas y católico-sociales. Aunque Girón siguió en el Ministerio, su influencia no disminuyó debido a los acontecimientos anteriores. El espíritu católico vuelve a aparecer en la normativa de previsión y el principio de unidad franquista cobra aún más fuerza. Estos dos elementos ya serán constantes hasta la muerte de Franco. Corresponden a esta etapa el famoso SOVI, la integración de la viudedad en el anterior, la integración del seguro de maternidad en el Seguro Obligatorio de Enfermedad o la unificación en materia de afiliación y cotización de ciertos seguros sociales. Las características de los seguros sociales del período autárquico son las siguientes: - La obligatoriedad en la suscripción de los mismos. - La instauración de un sistema financiero de reparto (coincidente con el de la actual Seguridad Social) que sustituyó al de capitalización existente en los seguros sociales de carácter nacional vigentes antes del franquismo284. - Escasa o nula aportación estatal a la financiación de los distintos seguros y recursos financieros separados en diversas cajas, tanto de carácter nacional como privadas. - En general, protegían solo a los trabajadores con escasas rentas, los denominados “económicamente débiles”. Eso sí, existió una intención y una tendencia a ampliar el ámbito de cobertura. - Las prestaciones solían ser escasas, y con una duración muy limitada. - Aunque la gestión de los seguros de carácter nacional se le atribuía al INP, lo cierto es que tuvieron que recurrir muchas veces a Mutualidades y distintas entidades privadas para su gestión efectiva. 284 En los seguros sociales de carácter profesional el sistema seguía siendo de capitalización. 81 En el período de desarrollo económico, a partir de 1957 con la entrada en el gobierno de los tecnócratas del Opus Dei, comenzó la evolución hacia el actual sistema de Seguridad Social: Anteriormente existió una corriente de unificación de todos los seguros en un único instrumento de protección, sin embargo las luchas de poder existentes entre católico-sociales (partidarios de la unificación) y falangistas (partidarios de continuar con seguros sociales) en el seno del gobierno y del INP impidieron su realización total. Con la llegada de estos expertos del Opus Dei la idea de la unificación total volvió a la agenda política y por fin su realización efectiva era plausible, si bien un último seguro social surgiría en 1961, el Seguro Nacional de Desempleo, para paliar defectos que surgieron con el Plan de Estabilización Económica de 1959. Dejando de lado este último seguro, tras varios informes y muchas protestas en 1963 se promulgó la Ley de Bases de la Seguridad Social, que materializó el tránsito del conjunto asistemático de seguros sociales a un sistema de Seguridad Social, modelo unitario e integrado de protección, comenzando a funcionar el 1 de enero de 1967 y continuando hasta la actualidad, si bien con multitud de reformas. Esta Ley de Bases, que contiene también una orientación católica propia del franquismo y de los miembros del Opus Dei, fue fundamental, porque cambió por completo los principios y directrices hasta entonces existentes en la Previsión franquista por otros en los que se sustentó la Seguridad Social franquista y la que tenemos en la democracia actual: - Tendencia a la unidad, con conjunta consideración de las situaciones o contingencias protegidas. - Contributividad: proporcionalidad entre lo percibido y lo aportado. - Universalidad: tendencia a la extensión máxima de la acción protectora. - Solidaridad generacional: mientras se trabaja se contribuye a financiar las pensiones actuales y futuras. Con la transformación del régimen financiero a un total sistema de reparto se consiguió esto. - Equidad e igualdad de derechos, tratando de buscar la uniformidad de la cotización y las prestaciones, basándose en principios de economía y eficacia. - Suficiencia: garantía y perfeccionamiento de los niveles de bienestar mediante prestaciones adecuadas. - Unidad de Caja, convirtiendo al Estado es el único titular de todos los recursos, obligaciones y prestaciones de la Previsión Social, si bien pudiendo otorgar la 82 gestión a Mutuas o empresas en ciertas prestaciones, pero siempre con la supresión del posible ánimo de lucro de éstas últimas. Estos principios se cumplieron totalmente durante el franquismo debido a problemas de financiación, fruto principalmente de la escasa aportación del Estado al sistema de Seguridad Social, y lagunas de protección, que se intentaron subsanar con reformas que no se resolvieron hasta la llegada de la democracia. Por último, con la implantación del nuevo sistema de Seguridad Social se puede considerar que, efectivamente, la evolución de la Previsión Social franquista se dirigió hacia un incipiente modelo de Estado de Bienestar creándose un “Estado Autoritario de Bienestar”. Aunque es importante resaltar que las luchas de poder imperantes en el seno de su gobierno, sobre todo durante el período de autarquía, hizo que la Seguridad Social, y por tanto el Estado de Bienestar, se retrasase unos 20 años en comparación con otros países europeos. 83 7. BIBLIOGRAFÍA ALONSO OLEA, M., Instituciones de Seguridad Social, 2ª edición, Ed. Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1967. ALONSO OLEA, M. y TORTUERO PLAZA, J.L., Instituciones de Seguridad Social, 16ª edición, Ed. Civitas, Madrid, 1998. BELTRÁN FLÓREZ, L., Los seguros sociales, Ed. MTAS, Barcelona, 1945. CASTILLO, S. y RUFAZA, R. (coordinadores), La previsión social en la historia, Ed. Siglo XXI, Madrid, 2009. 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ANEXOS ANEXO I PROTECCIÓN A LA FAMILIA Normas Alcance Ley de 1 de septiembre de 1939 (B.O.E. de 9 de septiembre) Extensión del Régimen Obligatorio de Subsidio Familiar a los trabajadores agrícolas285 Ley de 13 de septiembre de 1939 (B.O.E. de 8 de octubre) Extensión a las viudas y huérfanos de padre y madre de los trabajadores que hubiesen estados inscritos en dicho seguro, cuando esas viudas o huérfanos no tuviesen bienes de fortuna ni pensiones o subsidios de ninguna clase Decreto de 22 de febrero de 1941 (B.O.E. de 7 de marzo) Mejora de las prestaciones del subsidio familiar y creación de préstamos de nupcialidad y premios a las familias numerosas Decreto de 27 de julio de 1943 Mejora de las prestaciones del subsidio Orden de 19 de junio de 1945 (B.O.E. de 30 de junio. Regulado posteriormente por Orden de 29 de marzo de 1946 –B.O.E. de 30 de marzo-, que derogó el anterior) Plus de Cargas Familiares Decreto de 24 de noviembre de 1945 (B.O.E. de 6 de diciembre) Extensión del subsidio familiar a los asegurados de enfermedad (el S.O.E.286), de silicosis y de accidentes de trabajo Orden de 5 de noviembre de 1947 (B.O.E. de 20 de diciembre) Extensión del subsidio familiar a los trabajadores a domicilio. Ley de 15 de julio de 1954 (B.O.E. de 16 de julio) Creación de un régimen especial de ayuda familiar para los funcionarios 285 Organizado posteriormente por la Ley de 10 de febrero de 1943 (B.O.E. de 2 de marzo), que instauró el Régimen Especial Agrario. 286 Seguro Obligatorio de Enfermedad. 88 civiles del Estado ANEXO II Inclusión provisional en el Régimen General de grupos respecto de los que se preveía la integración en un régimen especial aún no regulado Decreto 574/1967, de 23 de marzo Normas de Seguridad Social para el Carbón mineral Decreto 575/1967, de 23 de marzo Normas de Seguridad Social para la Marina mercante-pesca marítima Regulación específica de regímenes generales Ley de 31 de mayo de 1966 Régimen Especial Agrario Decreto 1495/1967, de 6 de julio Régimen Especial de Trabajadores Ferroviarios Decreto 2180/1967, de 19 de agosto Régimen Especial de los representantes de comercio Decreto 2346/1969, de 25 de septiembre Régimen Especial del Servicio Doméstico Decreto 2530/1970, de 20 de agosto Régimen Especial de Trabajadores Autónomos Normas en materia de afiliación y cotización Decreto 2419/1966, de 10 de septiembre Fija los salarios mínimos y las bases de cotización para la Seguridad Social Decreto 2946/1966, de 24 de noviembre Tipo único de cotización en el Régimen General Decreto 3156/1966, de 28 de diciembre Tarifas de primas de AT y EP para la cotización en el Régimen General Orden de 28 de diciembre de 1966 Distribución del tipo único de cotización Orden de 28 de diciembre de 1966 Campo de aplicación, afiliación, cotización y recaudación en período voluntario 89 Orden de 20 de enero de 1967 Cotización de empresas que transitoriamente no están encuadradas en el Mutualismo Laboral Orden de 20 de enero de 1967 Ingreso conjunto de las cuotas de AT y EP con las demás del Régimen General Decreto 2343/1967, de 21 de septiembre Tarifas de primas de AT y EP para la cotización Normas en materia de prestaciones Decreto 3158/1966, de 23 de diciembre Reglamento General de Prestaciones Económicas Jubilación Orden de 18 de enero de 1967 Seguro de invalidez y vejez. Régimen de la prestación de vejez Orden de 13 de junio de 1967 Modifica la Orden de 18 de enero de 1967 de prestación de vejez Decreto 1564/1967, de 6 de julio Regula las situaciones derivadas del extinguido seguro de vejez e invalidez Protección a la familia Decreto 2945/1966, de 24 de noviembre Asignaciones económicas de protección a la familia en el Régimen General Decreto-ley 1/1966, de 1 de diciembre Determinación del valor fijo del punto en el Plus familiar Orden de 28 de diciembre de 1966 Prestaciones de protección a la familia en el Régimen General Desempleo Orden de 5 de mayo de 1967 Prestaciones por desempleo Muerte y supervivencia Orden de 13 de febrero de 1967 Desarrollo de las previsiones de la LSS y del Reglamento General de prestaciones de muerte y supervivencia