O efeito do gasto público na justiça em Portugal

- O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - NATACHA A. CORREIA DE JESUS SILVA TESE: O EFEITO DO GASTO PÚBLICO NA JUSTIÇA EM PORTUGAL DOUTORAMENTO EM ECONOMIA APLICADA FACULDADE DE CIÊNCIAS ECONOMICAS EMPRESARIAIS UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 2 TESE COM O TEMA: O EFEITO DO GASTO PÚBLICO NA JUSTIÇA EM PORTUGAL, DO CURSO DE DOUTORAMENTO EM ECONOMIA APLICADA, TUTORADO PELO PROFESSOR DOUTOR LUÍS ANTONIO CARAMÉS VIÉITEZ. _____________________________________________ Natacha Alexandra Correia de Jesus Silva - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 3 AGRADECIMENTO: Em primeiro gostaria de agradecer ao Senhor Professor Doutor Luís António Caramés Viéitez, meu coordenador na presente tese de doutoramento, pelo apoio, pelo acompanhamento ab initio, pela forma como se mostrou sempre disponível e assertivo nas orientações, elas próprias tão incisivas e coerentes. Agradeço-lhe por me ter guiado num tema tão polémico como este, e sobretudo, reconheço-lhe também, o mérito na elaboração da presente dissertação. Uma nota especial aos meus pais e irmã. Pela presença constante, pelo exemplo, e pelo colo. Não poderia deixar de mencionar a minha amiga Dr.ª Virgínia Faria, advogada de profissão e coração, que me ajudou a perceber “o direito” nas mais variadas vertentes, para ela todo o meu apreço e consideração por toda a disponibilidade e amizade que sempre estiveram presentes. Por último, uma referência ao Dr. Filipe Macedo por ter tido o seu total apoio nesta caminhada, do qual também me congratulo pela sua amizade. - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 4 INDICE Abstract 7 Introdução 8 CAPÍTULO I Contextualização Europeia 24 CAPÍTULO II 1. Portugal – Justificação de uma Reforma 32 2. Tentativas de Reforma 41 3. Resolução e Recomendação do CEPEJ e OPJ 45 CAPÍTULO III 1. Reforma Judiciária 48 2. Nova Reforma dos Tribunais 51 3. Apresentação da Reforma do Mapa Judiciário 55 4. Novo Modelo de Gestão 58 5. Novo Modelo de Competências 59 6. Nova Matriz Territorial 60 7. A Reafirmação e Promoção do princípio do Acesso à Justiça e ao Direito para todos os cidadão 75 8. Reforma do CPC 75 9. Reforma da Acção Executiva 77 CAPÍTULO IV Resolução Alternativa de Litígios 83 1. Mediação 87 - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 5 2. Arbitragem 97 3. Julgados de Paz 102 4. O Acesso ao Direito – Patrocínio Judiciário 111 CAPÍTULO V Orçamento da Justiça 2008 1. Justiça ao serviço do desenvolvimento 114 2. A justiça no contexto do Orçamento de Estado de 2008 114 3. Sistema Judicial / Reformas Legislativas e Orgânicas 116 4. Requalificação das Infra-Estruturas 116 5. Modernização Tecnológica 117 6. Mais Recursos Financeiros 117 7. Mais Meios 117 8. Descongestionamento de Tribunais e Resolução Alternativa de Litígios 118 9. Sistema Prisional 118 10. Actualização Legislativa; Promoção da Reabilitação 119 11. Cooperação Internacional 122 12. No Espaço Europeu 122 13. Adequação às actuais necessidades 122 Orçamento da Justiça 2009 1. Justiça ao Serviço do desenvolvimento 123 2. Políticas de programação estratégica 123 3. A Justiça no contexto do Orçamento de Estado de 2009 123 4. Reorganização dos Tribunais 123 5. Sistema Judicial 125 6. Requalificação das Infra-Estruturas 125 7. Modernização Tecnológica 126 8. Reforço da Segurança 126 9. Mais Recursos Financeiros, Humanos e Materiais 126 10. Inovação Tecnológica 127 11. Descongestionamento de tribunais e Resolução Alternativa de Litígios 127 - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 6 12. Sistema Prisional 128 13. Mais trabalho a favor da comunidade 129 14. No Espaço Europeu 133 15. No Espaço Ibero-Americano 133 16. Na comunidade de países de língua Portuguesa 133 17. Menos Funcionários 133 CAPÍTULO VI Inquérito 134 Conclusão 155 Referências Bibliográficas 166 Anexos 176 - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 7 ABSTRACT Este estudo sublinha alguns estudos comparados sobre o sistema judicial português e versa sobre uma avaliação comparativa dos diversos sistemas judiciais. No capítulo I dá-se conta da contextualização europeia, no âmbito das diferentes abordagens aos sistemas judiciais. O capítulo II, salienta a importância de uma reforma no sistema judiciário português, enfatizando as concretas alternativas e resoluções levadas a cabo. Não obstante, invoca-se também a pesquisa que versou acerca das recomendações e resoluções da CEPEJ (Comissão Europeia para a Eficiência da Justiça) e, em alguns casos, também do OPJ (Observatório Permanente da Justiça). Incontornável seria colocar um capítulo referente à concreta Reforma do sistema Judiciário Português. Neste sentido, o capitulo III dá enfoque à Nova Reforma judiciária abordando também a nova reforma dos tribunais. Aborda-se, no capítulo IV, a questão a cada dia mais pertinente e propositada que é a Resolução Alternativa de Litígios, como meio mais próximo dos cidadãos, e nesse sentido, realça-se a importância do acesso ao direito e ao patrocínio judiciário. Seguidamente, o capitulo V, faz uma resenha comparativa aos Orçamentos da Justiça nos anos 2008 e 2009. No capítulo VI dedicamos toda a nossa atenção a um Questionário Preliminar realizado a um grupo de Juízes, Advogados e Oficiais de Justiça com idades e salários diferenciados. A informação obtida neste questionário foi extraída pelas diversas regiões de Portugal, no qual perspectivamos uma melhor e mais realista compreensão desta problemática. A consulta do Questionário pode ser feita no Apêndice. Foi intenção propor uma conduta, um caminho. Ao longo do estudo e pesquisa feitos, fuime debruçando nas quebras de confiança de que o sistema de justiça em Portugal é alvo e fui delineando uma tendência, ainda que ténue. Com bom grado foi verificado que não só era uma tendência adoptada e defendida por mim, mas também pelas Comissões e Comités envolvidos da observação do mesmo sistema judicial. O caminho está traçado. Resta-nos salvaguardá-lo e assegurar o seu desenvolvimento. - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 8 Introdução Desde os finais dos anos 80 que, à escala global, as reformas do sistema judiciário passaram a constituir componentes principais das agendas políticas de diferentes Governos. A natureza e extensão das reformas dependem, naturalmente, de vários factores, desde logo, do tipo de problemas e bloqueios considerados mais relevantes num dado momento, eles próprios fortemente induzidos pelo modo como foram diagnosticados, mas, também, do contexto político, económico, social e cultural de cada país. In icialmente centradas em soluções de carácter processual e no apetrechamento dos tribunais com mais recursos humanos e mais infraestruturas, o aumento exponencial da procura judicial, induzida pelas transformações no Estado, na sociedade e na economia, que tem a sua tradução máxima na explosão das acções para a cobrança de dívidas, mostrou a sua insuficiência. O que levou ao crescente investimento noutro tipo de medidas actuantes sobre a procura de tutela judicial, como é o caso de medidas de desjudicializa ção e descriminalização de certas condutas e de criação de meios alternativos de resolução de litígios. Mais recentemente, as reformas de organização e gestão da administração da justiça 1 Considera-se como litígios de baixa intensidade, os litígios em que o tribunal é usado instrumentalmente para uma função puramente de certificação, como era o caso do divórcio por mútuo consentimento, isto é, as partes recorrem ao tribunal porque é uma imposição legal e não porque resulta da sua vontade. Para além destes casos, temos os litígios em que não há incerteza sobre os direitos e as obrigações de cada uma das partes. “O tribunal é utilizado pelo autor como instância de coercibilidade ou meio para obter um título executivo e pelo réu como instrumento dilatório do prazo de cumprimento da sua obrigação. Estão neste grupo grande parte das acções de dívida” (Santos, et al., 1996: 157). 2 Estão no pólo oposto aos litígios de baixa intensidade, onde tendencialmente se poderão integrar grande parte das restantes acções declarativas, como acções relativas a direitos de propriedade, responsabilidade civil contratual, divórcios litigiosos, tutela dos direitos de personalidade, etc... São litígios onde, normalmente, o recurso ao tribunal significa que as partes têm perspectivas diferentes sobre o âmbito dos seus direitos ou obrigações (cf. Santos, et.al. 1996: 157). - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 9 passaram a constituir uma das principais apostas das agendas de refo rma de vários países europeus. No âmbito destas medidas de carácter organizacional, a redefinição dos territórios da justiça e da estrutura da organização judiciária passaram, também elas, a constituir questões centrais do debate sobre o sistema de adminis tração da justiça, induzidas por vários factores, em especial, pelos descoincidentes processos de desenvolvimento sócioeconómico e de mutação do território que provocam profundas assimetrias na procura judicial, criando o que se designa por vários “países judiciários” dentro de um mesmo país. O desenvolvimento das novas tecnologias de informação e de comunicação, bem como das redes viárias, promovendo as acessibilidades, vieram ajudar à promoção do debate sobre uma nova organização territorial da justiça. Em Portugal, à semelhança de outros países, os modelos estruturais de organização judiciária têm resistido, sem grandes alterações, às transformações políticas, sociais e económicas, mantendo uma linha de continuidade, que, no essencial, as mudanças intr oduzidas não modificaram, com excepção das que derivaram do processo de democratização do país. No que diz respeito à evolução do mapa judiciário, verificamos que, nos últimos trinta anos, houve apenas uma reforma que, concretizada na sua plenitude, poderi a ter alterado a matriz da divisão judicial do território, mas que não foi bem sucedida. As reformas ocorridas no sistema de administração da justiça após a Constituição de 1976 podem ser agregadas em três períodos: o período de 1977 a 1987, em que se pro cedeu às reformas judiciárias necessárias à dignificação e democratização do poder judicial e ao corte com o sistema judicial vigente durante o Estado Novo; o período de 1987 a 1999, dominado pela controvérsia sobre os tribunais de círculo e pela crescente desadaptação dos tribunais ao crescimento exponencial da procura; e o período de 1999 até à actualidade, em que se extinguiram os tribunais de círculo e se registou uma tentativa de adaptação da oferta de justiça à procura crescente, através da disponibil ização de mais meios físicos e humanos e do reforço da informatização, assim como da incorporação na política pública de justiça das ideias de simplificação processual e de desjudicialização, em especial através da criação de meios alternat ivos de resolução de litígios. - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 16 processo de reforma do sistema judicial. Já em 2002, aquando da realização do estudo do Observatório Permanente da Justiça Portuguesa, cujos principais resultados constam do relatório “Os tribunais e o território: um contributo para o debate sobre a reforma da organização judiciária em Portugal” - do nosso conhecimento, o primeiro estudo empírico sobre este tema, ainda que de natureza exploratória - , no debate que então foi promovido, foi maioritária a ideia de extinção de comarcas com pouca procura através da sua fusão/agregação jurídica. Para os intervenientes nos painéis é consensual que a definição de um novo paradigma de política pública de justiça deve estar no lastro da reorganização territorial do sistema de justiça. Muitos defendem que um maior recurso aos meios alternati vos de resolução de litígios existentes ou a criação de outras formas de resolução extrajudicial dos conflitos diminuiria, em parte, o elevado volume de processos que chega diariamente aos tribunais. E com isto, diminuir-se-ia o gasto anual que o Estado de tém nesta matéria. Entre o conjunto de meios alternativos de resolução de conflitos, a maioria dos operadores considera que os julgados de paz são a instância não jurisdicional mais presente no terreno e cujo funcionamento poderá ser indispensável para a liviar o trabalho dos tribunais judiciais. Embora não seja uma opinião consensual, a ideia de ampliação de uma rede de pequenas instâncias de base, com um forte envolvimento dos meios alternativos de resolução de conflitos, e o recentramento das funções d os tribunais foi, também, defendida por alguns intervenientes nos painéis. Todos os participantes concordaram com a ideia de que uma reforma do mapa judiciário não pode ser feita de forma isolada, devendo ser integrada numa agenda mais vasta de reforma q ue deve ter em vista melhorar a eficiência e a qualidade da administração da justiça. Nesse sentido, a reforma do mapa judiciário dever-seia articular com outras reformas do sistema judicial, designadamente com reformas processuais, reformas no sentido da modernização e organização dos tribunais e reformas que impliquem um forte investimento na formação dos operadores judiciais. - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 17 Esta reforma deve, ainda, ser feita em articulação com a reforma da administração pública em matéria de ordenamento do territóri o, sobretudo porque essa reforma irá produzir efeitos no âmbito de muitos serviços auxiliares da justiça. O debate sobre o caminho para a reforma do mapa judiciário em Portugal situouse em torno de duas posições: aqueles que defendem uma reforma baseada na racionalização do actual modelo e os que consideram que o caminho deve ser a construção de um novo modelo, embora se tenha registado uma proximidade de posições quanto aos pressupostos que devem presidir à reorganização do mapa judiciário: cidadania, a cesso ao direito e qualidade da justiça. São vários os operadores judiciários que preferem uma reforma mais “modesta” de “pequenos passos”, aperfeiçoando o modelo de territorialização da justiça existente. Este aperfeiçoamento poderia passar pela agregaçã o/extinção de círculos e comarcas e/ou o alargamento de tribunais com competência especializada. Para outros, a reforma do mapa judiciário tem que ser mais arrojada, não bastando alguns ajustes, mas sim impondo a construção de um novo modelo de territoria lização da justiça. Aquele debate foi sobreposto por um outro que confronta dois modelos de organização territorial da justiça: um modelo de concentração e um modelo de justiça de proximidade. Dois dos argumentos mais recorrentes para os defensores do mod elo de organização territorial da justiça baseado na ideia de proximidade são a falta de transportes públicos e de redes viárias em certas zonas do país, em especial no interior, dificultando o acesso a zonas mais desenvolvidas e o agravamento dos “custos” da interioridade. Por seu lado, os operadores judiciários que defendem o modelo de concentração baseiamse em duas ideias principais: a racionalização dos meios e a especialização dos tribunais como vector de eficácia, de eficiência e de qualidade do sistema de administração da justiça. A proposta que emergiu do debate parte da necessidade de alargamento da circunscrição base. A maioria dos operadores judiciários considera que só com a alteração do patamar territorial é que será possível avançar-se para u m outro paradigma de administração e gestão do sistema de justiça, quer no que se refere aos recursos - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 18 humanos e materiais, quer à gestão processual. Aquela proposta assentava, em síntese, nos seguintes pressupostos: o círculo judicial passaria a ser a matr iz organizacional do sistema de justiça, incluindo os serviços auxiliares dos tribunais (IRS, serviços da Segurança Social, assessorias técnicas, medicina legal, etc.) com uma organização judiciária piramidal dividida em três graus de jurisdição: no topo estariam os tribunais de grande instância, depois os tribunais de instância, e, na base, os chamados tribunais municipais. Como referimos, consideramos que o Ministério Público reclama uma análise e ponderação autónomas, por ser uma magistratura cuja activ idade não se esgota no processo judicial stricto sensu. É uma magistratura titular de um conjunto de funções prévias (como por exemplo, enquanto titular da acção penal, na fase de inquérito) ou paralelas ao processo judicial (como por exemplo, no âmbito do s processos extrajudiciais de divórcio por mútuo consentimento, homologando ou não o acordo de regulação de poder paternal, ou participando nas Comissões de Protecção de Crianças e Jovens em Perigo), e ainda desenvolvendo um conjunto de funções que a assoc iam à promoção do acesso ao direito e aos tribunais por parte dos cidadãos. O desenho constitucional do Ministério Público configurao, assim, como uma magistratura autónoma em relação ao poder político e à judicatura, com estatuto próprio e integrante da organização judiciária. Na área da investigação criminal, considerando o número de inquéritos abertos, podemos identificar, à semelhança do total de processos entrados, quatro países judiciários, que, no entanto, não se sobrepõem exactamente aos países ju diciários identificados para a procura global do sistema. Em primeiro lugar, grande parte do interior, costa alentejana (com excepção da comarca de Santiago do Cacém) e algumas zonas do litoral centro (como, por exemplo, Mira), com um número de inquéritos abertos inferior a 1.000. De referir que entre as 135 comarcas que registaram, em média, no período entre 2000 e 2004, um número de inquéritos abertos inferior a 1.000, 42 tiveram um número médio de inquéritos abertos inferior a 250 e 53 registaram um núm ero médio superior a 250, mas inferior a 500. Em segundo lugar, o litoral norte e centro (com algumas excepções), parte da costa algarvia (Lagos, Silves, Olhão, Tavira e Vila Real de Santo António), os centros urbanos do - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 19 interior (como por exemplo, Castelo Branco, Évora, Guarda, Covilhã, Viseu), com um volume de inquéritos abertos superior a 1.000 e inferior a 5.000. Das 71 comarcas que registaram um número médio de inquéritos abertos superior a 1.000 e inferior a 5.000, 43 registaram um número médio de pro cessos inferior a 2.000 inquéritos abertos por ano. Em terceiro lugar, as áreas periurbanas de Lisboa e Porto (como, por exemplo, Oeiras, Sintra, Vila Nova de Gaia e Maia), alguns pólos com maior concentração demográfica e mais industrializados (como, por exemplo, Coimbra, Aveiro, Leiria, Braga e Guimarães) e uma parte substancial da costa algarvia (Portimão, Albufeira, Loulé e Faro) com inquéritos abertos entre 5.000 e 15.000 inquéritos. Por último, as comarcas de Lisboa e Porto, com um número de inquérit os abertos superior a 15.000 e com absoluta prevalência da primeira comarca. De facto, o número médio de inquéritos entrados na comarca de Lisboa (81.888 inquéritos) é superior ao dobro do número médio de inquéritos entrados na comarca do Porto (31.158). A primeira conclusão que resultou do painel de discussão dos magistrados do Ministério Público prendese com a necessidade de mudança na organização e distribuição territorial dos serviços de justiça. Os participantes do painel, apesar de divergentes nos caminhos concretos da reforma de um mapa judiciário, foram unânimes em salientar que é necessário mudar o “estado das coisas”. A grande maioria dos intervenientes do painel considera que a reforma deve incorporar a possibilidade de concentração dos serviço s de justiça, embora com uma adequada ponderação entre a proximidade daqueles serviços aos cidadãos e a sua concentração. Uma das exigências antigas de vários operadores judiciários é a necessidade de alargar a extensão territorial dos tribunais de compe tência especializada, em especial dos tribunais de família e menores e dos tribunais do trabalho, associando tal necessidade à concentração de tribunais. Esta reforma é vista pelos magistrados como essencial para proporcionar a todos os cidadãos justiça de igual qualidade. No entanto, os magistrados chamaram à atenção para o facto de uma especialização dos tribunais exigir, paralelamente, uma especialização e formação prévia à colocação dos magistrados e dos funcionários. - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 20 Para alguns magistrados, os “peque nos” tribunais, com o actual sistema de colocação de magistrados, tendem a praticar uma justiça de menor qualidade, pelo que a concentração de tribunais permitiria alcançar uma maior uniformização da qualidade de justiça oferecida às populações; por outro, ao permitir a concentração dos seus operadores, potenciaria o desenvolvimento de massa crítica, a troca de experiências e ideias, a criação de uma estrutura técnica de apoio aos magistrados e a optimização dos serviços. No entanto, para alguns dos inter venientes no painel de discussão, a concentração não deixa de ter perigos. Identificam três perigos fundamentais: a perda da função simbólica dos tribunais nas localidades que se vissem privadas de os ter; a onerosidade da concentração dos tribunais para o s cidadãos e a consequente limitação de acesso aos mesmos; e a distância como inibidora da procura. Neste contexto, chamam a atenção para o actual (mau) exemplo dos tribunais de família e menores e dos tribunais do trabalho, tendencialmente concentrados, e a onerosidade de deslocação que tal concentração implica. Apontamse algumas soluções para as desvantagens da concentração, que passam, por exemplo, pela densificação da articulação entre os tribunais e outros serviços parajudiciais, como, por exemplo, as comissões de protecção de crianças e jovens em perigo e os órgãos de polícia criminal, promovendo, também, por essa via, o acesso à justiça; e pelo aprofundamento do papel do Ministério Público como “interface” do sistema de justiça com o cidadão, deven do, para tal, privilegiar uma maior dispersão e proximidade às populações do atendimento ao público. Também a utilização das novas tecnologias de informação e comunicação foram apontadas como sendo um instrumento potenciador de aproximação entre os tribun ais e as populações, desde que se promova o seu funcionamento eficaz. Como forma de garantir a proximidade aos cidadãos e, também, como alternativa à actual agregação de comarcas, alguns magistrados avançaram com a ideia de manutenção de uma estrutura mín ima nas actuais comarcas onde não se justificasse a existência de um tribunal, que deveria estar equipada, designadamente, com uma sala - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 21 de audiências, mas sem a necessidade de um quadro de funcionários como o actual. Para vários autores e operadores judiciários, é necessário criarse um tribunal judicial para o julgamento da criminalidade mais complexa e organizada que desse seguimento aos processos saídos do Departamento Central de Investigação e Acção Penal. Nesta matéria, a especialização dos magistrad os e a actualização técnica dos corpos policiais é vista como determinante do sucesso e eficácia do combate a este tipo de criminalidade. Alguns magistrados identificaram, ainda, como bloqueios da eficácia do julgamento dos processos confiados na fase de i nvestigação ao DCIAP, a falta de coordenação e articulação entre os magistrados do Ministério Público, na fase de julgamento, bem como a falta de preparação de alguns magistrados em início de carreira para a resolução de tais litígios. Paralelamente, chamouse a atenção, ainda, para a necessidade de especialização dos próprios tribunais de instrução criminal, que, actualmente, tratam indistintamente todo o tipo de criminalidade. N o que respeita especificamente à reorganização do Ministério Público, houve u nanimidade na consideração de que, pelas suas características próprias, fundamentalmente no que respeita às suas funções na área do trabalho, da família e menores, da investigação criminal, e ainda enquanto promotor do acesso ao direito, em especial atravé s do atendimento ao público, o Ministério Público requer respostas específicas. Considerase, no entanto, que tal resposta não pode perder de vista a solução dada para a magistratura judicial, uma vez que, apesar de as esferas dos tribunais e do Ministério Público não serem coincidentes, existe uma intercepção de competências e de actividades. Todos os participantes do painel concordaram que era urgente uma reorganização do Ministério Público no sentido de permitir uma resposta mais adequada e com maior q ualidade às solicitações que lhe são dirigidas. Essa resposta deve passar, em parte, por uma melhor articulação entre as diversas estruturas entre si, por mais e melhores serviços de apoio e por um maior investimento na especialização dos seus agentes. Em primeiro lugar, alguns magistrados chamaram a atenção para a necessidade de repensar as suas estruturas organizacionais de modo a dotálas de capacidade de articulação, a - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 22 nível distrital e nacional, nomeadamente na definição de políticas de intervenção nas áreas da competência do Ministério Público. Em segundo lugar, os participantes do painel colocaram o enfoque no reforço do papel coordenador das ProcuradoriasGerais Distritais, como eixo fundamental da estrutura do Ministério Público. Foi, ainda, conside rada essencial a definição rigorosa do papel das Procuradorias da República como elemento intermédio entre os procuradoresadjuntos e as Procuradorias Distritais, atribuindolhes funções de coordenação ao nível do círculo ou de uma circunscrição equivalente ao círculo. No que respeita especificamente à área da protecção dos interesses difusos e dos interesses colectivos, a maioria dos magistrados concordou que a actividade do Ministério Público nesta área tem revelado alguma falta de proactividade, justif icando tal facto, quer pela falta de uma organização capaz de responder a esse objectivo, quer pela ausência de especialização. Foi, assim, defendida a criação de equipas altamente especializadas centralizadas nas Procuradorias Distritais, com uma elevada capacidade de mobilidade e de contacto com as populações. Relativamente à investigação criminal, a maioria dos magistrados defendeu que a actual estrutura dos Departamentos de Investigação e Acção Penal não responde cabalmente às solicitações que lhes sã o dirigidas. Para alguns, os Departamentos de Investigação e Acção Penal dever-seiam dedicar apenas à investigação e exercício da acção penal da criminalidade grave ou de complexidade média, abrangendo a área territorial de um conjunto de comarcas, tenden cialmente do círculo. Estes departamentos seriam coordenados pelo Procurador da República, que, respondendo directamente perante a ProcuradoriaGeral Distrital, teria competência para avocar para o DIAP determinados tipos de inquéritos existentes naquelas comarcas. O Departamento Central de Investigação e Acção Penal manteria as suas competências para a investigação da criminalidade organizada e mais complexa. A restante criminalidade deveria ser tratada indiferenciadamente, com recurso a formas processuais céleres e simplificadas. Ainda no âmbito da acção penal, duas questões assumiram importância central no - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 23 debate. A primeira diz respeito ao necessário incremento da articulação entre o Ministério Público e os órgãos de polícia criminal, consensualmente d efendida. A segunda, à necessidade de optimizar a articulação, dentro do Ministério Público, entre a fase de inquérito e a fase de julgamento. Defendese, para tal, a adopção de uma de duas soluções: ou o magistrado do Ministério Público na fase de julgame nto seria um dos magistrados da equipa de investigação; ou, em alternativa, o magistrado do Ministério Público na fase de julgamento seria assessorado pela equipa de investigação do processo. - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 24 CAPÍTULO I Contextualização Europeia Ao analisarmos a experiência comparada (França, Holanda, Áustria, Noruega, Suécia e Alemanha), a primeira conclusão geral é que os actuais modelos estruturais de organização da justiça são muito diferenciados. A segunda é que, em tod os aqueles países, foram identificados processos de debate ou de reforma que pretendem introduzir no sistema judicial medidas de racionalização das estruturas de justiça com incidência no mapa judiciário. A terceira conclusão geral é que os caminhos de reforma debatem soluções organizacionais diferenciadas, embora a tendência geral vá no sentido de uma maior concentração da oferta judicial. Por razões de eficácia, mas também de qualidade da justiça, considerase que os modelos organizacionais territorialmente dispersos devem ser abandonados. Uma última conclusão geral é que aquelas soluções integram uma agenda de reforma do sistema judicial que inclui outras reformas, designadamente de natureza processual e de administração e gestão, bem como outras que possam actuar sobre a pro cura judicial, como é o caso dos meios alternativos de resolução de litígios. Em França, o actual modelo de organização judiciária está assente em duas ordens jurisdicionais distintas: a jurisdição comum e a jurisdição administrativa. A jurisdição comum dividese em jurisdição civil, jurisdição criminal e jurisdição de menores, organizadas em três níveis de instância. Ao nível da primeira instância, a jurisdição civil é composta por tribunais de competência genérica (tribunais de grande instância, tribunai s de instância e julgados de paz) e tribunais de competência especializada (tribunais de comércio, tribunais do trabalho, tribunais de arrendamento rural e tribunais de segurança social), com grandes diferenças no que respeita à sua composição, competência e formalismo processual. A jurisdição criminal é constituída por quatro tribunais: tribunais de polícia, tribunais correccionais, tribunais criminais e julgados de paz. A jurisdição de menores integra três tipos de tribunais específicos: o juiz de menores, o tribunal de menores e a Cour d’Assises para menores. A judicialização da pequena conflitualidade e o crescente aumento do volume - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 25 processual obrigaram à recomposição do controlo social, levando ao aparecimento, ao lado da justiça “tradicional”, de nova s formas de justiça mais próximas do cidadão. Em França, foram criadas as Maisons de justice et du droit e as “antenas de justiça”. Nesta recomposição do controlo social, surgem, também, novas formas de parcerias, designadamente com profissionais especializados. Os tribunais começaram a verse envolvidos em redes de acção pública ao nível local e “obrigados” a transformaremse em parceiros. Exemplos desta transformação na actuação dos agentes judiciais sucederam, por exemplo, no âmbito do Ministério Público na área da justiça de menores, ao tentar-se “territorializar a acção” dos seus serviços com base nas Maisons de Justice e de experiências partilhadas com “grupos locais de tratamento da delinquência” e com a criação de um serviço de coordenação no Tribuna l, com competência para proceder à distribuição do serviço de cada magistrado numa determinada área geográfica, no sentido de possibilitar uma colaboração próxima com outros interlocutores no terreno. Estas novas reconfigurações do papel dos tribunais e do s seus agentes têm acompanhado, segundo Commaille, o processo de reorganização do mapa judiciário em França: uma reforma cada vez mais distante da concepção do território como território do poder público e cada vez mais próxima da concepção do território como território dos poderes públicos. Para aquele autor, a reorganização do mapa judiciário, quer globalmente (através de uma nova distribuição das jurisdições no território), quer parcialmente (através da criação ou extinção de algumas jurisdições), deve ter em atenção a expressão de vários tipos de interesses: o interesse político, o interesse dos funcionários judiciais, o interesse dos magistrados e os interesses locais. Commaille dá, também, conta de um conjunto de critérios que, num estudo prévio à re forma do actual mapa judiciário francês, foram considerados relevantes para a manutenção ou criação de um tribunal numa determinada circunscrição. São eles: a população, atendendo ao número de habitantes da respectiva circunscrição e à perspectiva do seu c rescimento; o volume processual do tribunal; os meios de comunicação existentes; a situação geográfica da circunscrição; os custos envolvidos com a extinção, criação ou reinstalação de um tribunal; a administração e gestão, considerando um melhor funcionam ento do serviço judicial; a descentralização com - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 32 CAPITULO II 1. Portugal - Justificação de uma Reforma A sociedade portuguesa mudou muito nas últimas década s. Embora as percepções sobre o âmbito e a intensidade dessas mudanças possam divergir, há mudanças estruturais que são comummente reconhecidas. Algumas com fortes repercussões no sistema de justiça, seja porque são por ele directamente protagonizadas, sej a pelos reflexos que sobre ele podem produzir. Foram muitas as transformações no Estado, na sociedade e na economia que provocaram profundas alterações, quer no perfil sociológico do desempenho dos tribunais, quer no contexto social da justiça. De facto, as mudanças quantitativas e qualitativas na estrutura da procura de tutela judicial a partir de meados da década de 80 do século passado (intensificando a procura de “velhos” litígios - como é o caso do dramático aumento do endividamento das empresas e das famílias, quer abrindo caminho para novos campos de litigação em vários domínios); uma maior visibilidade de certas formas de criminalidade (crime económico, tráfico de pessoas, de drogas e de armas); a mediatização da justiça; a globalização do direito; o agravamento das desigualdades sociais; a emergência de novos riscos públicos em domínios vários; e as exigências da economia ao funcionamento da justiça são mudanças, entre outras, que obrigam a repensar o sistema de justiça. Mas, se é certo que o desem penho funcional do sistema de justiça pode ser afectado por factores vários, é a partir da procura efectiva de tutela judicial e na relação que o sistema de justiça estabelece com ela e com os seus mobilizadores que aquele desempenho mais se intensifica. S ão vários, e de natureza diversa, os factores indutores, em geral, daquela procura (transformações sociais, maior mobilização dos tribunais pelos cidadãos - o que implica consciência de direitos e a afirmação da capacidade para os reivindicar –, políticas públicas de promoção ou de restrição do acesso à justiça, proliferação de meios alternativos de resolução de litígios, etc.). Se nos situarmos ao nível de cada circunscrição territorial (actuais comarcas) e considerando a existência de regras rígidas de de finição da jurisdição territorial dos tribunais, essa - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 33 procura, é, em primeira linha, determinada pela existência ou não de cidadãos ou pessoas colectivas (empresas, Estado, associações, etc.) que, de acordo com as regras processuais, mobilizem como autores /exequentes/queixosos/réus o(s) tribunal(ais) aí sedeados. A não coincidência dos processos de desenvolvimento socioeconómico e de mutação do território que provocaram significativas perturbações na geografia económica e social do país, em clara divergên cia com o princípio de consolidação de um modelo de desenvolvimento sustentado, provocaram, igualmente, profundas assimetrias na procura judicial (por diminuição dos seus mobilizadores), criando o que se designa por vários “países judiciários” dentro de um mesmo país. As principais manifestações daquelas mudanças são amplamente conhecidas: intensos movimentos inter-regionais; êxodo rural; crescimento de extensas áreas periurbanas, sobretudo na área de Lisboa; aumento das assimetrias regionais; intensifica ção do processo de metropolização territorial (Lisboa e Porto); e incremento da intensidade urbana em pequenas e médias cidades. De entre as transformações socioeconómicas mais marcantes da sociedade portuguesa, José Reis (2005) destaca quatro caracterís ticas que considera as mais relevantes na distinção entre o Portugal de hoje e de há duas décadas: uma maior urbanização; um maior cosmopolitismo de comportamentos; uma mais intensa relação com os mercados de trabalho; e uma maior territorialização das prá ticas quotidianas. Neste contexto, salienta-se o encurtamento das distâncias (por exemplo, que na Região Centro, “ 3/4 da população reside a menos de meia hora dos centros que estruturam os cinco eixos ou constelações urbanas que asseguram o travejamento regional ”) que ajuda a estabelecer uma relação de maior proximidade contra uma relação de distância que então predominava; a influência dos media e das novas tecnologias de informação e comunicação; a proximidade dos meios rurais e de urbanização difusa ao c entro urbano polarizador da vida local; o facto de, tal como acontece com comportamentos de consumo, de lazer ou de sociabilidade, também com os mercados de trabalho estarmos perante relações territorialmente construídas; e uma maior territorialização das relações sociais em consequência desse conjunto de processos. Pela sua especial relevância para esta reforma, vejamos alguns indicadores no que respeita à distribuição territorial da - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 34 população e ao sistema urbano. Os movimentos migratórios, que começaram a assumir expressão significativa a partir da década de 80, concentrados, num primeiro momento, sobretudo na área Metropolitana de Lisboa, têm equilibrado o crescimento natural pouco expressivo da população portuguesa, não se registando, por isso, alteraçõ es significativas na dimensão da população residente. Mas, se é assim a nível nacional, a situação muda se analisada a nível regional. Enquanto que algumas regiões do país se transformaram em sistemátic os espaços de atracção; outras sofreram elevadas e con tinuadas perdas de população, o que se traduz em alterações muito assimétricas da estrutura da distribuição da população residente no território nacional. No seu lastro, está um processo muito diferenciado de desenvolvimento económico-social dos diferentes espaços territoriais agravado, nas últimas décadas, por perdas de competitividade de alguns sectores económicos. Os espaços de atracção populacional são aqueles que revelam um maior dinamismo económico e os mais especializados na indústria e nos serviços de carácter urbano. De acordo com o Plano Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT), aprovado pela Resolução de Conselho de Ministros n.º 41/2006, publicado no Diário da República, de 17 de Abril de 2005, Série IB, esses espaços signific am fundamentalmente, no caso do território continental de Portugal, “ uma faixa litoral de escassas dezenas de quilómetros polarizada, em primeiro lugar e principalmente, pelas áreas metropolitanas de Lisboa e Porto e, em segundo lugar e complementarmente, por sistemas urbanos intermédios, que, do Noroeste ao Algarve, mantêm algum dinamismo próprio e uma certa autonomia em relação àquelas áreas, embora no quadro de uma estreita interdependência”. Em conformidade com aquele processo, a análise da distribuiçã o da população portuguesa no continente mostra uma tendência do reforço das áreas da Grande Lisboa, Grande Porto, Península de Setúbal e Algarve. Ao contrário, o interior do Norte, do Centro e do Alentejo regista perdas populacionais significativas. Como c enário futuro, as NUTS III Douro e Alto Trás-osMontes (as que registam maiores perdas do país), Beira Interior, DãoLafões, Serra da Estrela, Cova da Beira, Pinhal Interior e Alentejo (com excepção do Alentejo Litoral) têm uma previsão alta de perda de po pulação em idade activa. De acordo com aquele documento, o cenário demográficobase aponta - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 35 para uma diminuição muito elevada da população (17% para o conjunto dessas áreas até 2020). A consolidação daquelas tendências acentuou o contraste litoral/interior e a divergência entre espaços urbanos e rurais, esta última reflectindo uma forte quebra do número de residentes nas áreas rurais com o consequente crescimento dos centros urbanos e o seu reforço no ordenamento e desenvolvimento do território nacional. As dinâmicas demográficas ocorridas têm, assim, como pano de fundo duas tendências complementares: despovoamento de vastas áreas marcadamente rurais e urbanização das populações. Em 2001, 3/4 da população residente concentravase em áreas com características predominantemente urbanas (cf. PNPOT). As recentes dinâmicas territoriais traduziramse, no que respeita ao sistema urbano, na afirmação de quatro grandes tendências: estabilização do peso das duas áreas metropolitanas (Lisboa e Porto) no total da popula ção residente; reforço das cidades médias, com destaque para os centros urbanos do litoral; afirmação do dinamismo de alguns centros do interior em contexto de despovoamento rural; e reforço do policentrismo funcional e da suburbanização no interior das ár eas metropolitanas, com as cidades de Lisboa e Porto a perderem população residente e alguns centros periféricos a reforçarem a sua capacidade polarizadora. Este fenómeno, aliado ao aumento da mobilidade, promoveu o alargamento das bacias de emprego e a af irmação de complementaridades funcionais favoráveis a um maior policentrismo. Salientase, ainda, o facto de o peso de algumas cidades, localizadas fora das áreas metropolitanas de Lisboa e Porto, no total da população urbana, ter aumentado significativam ente. De acordo com o PNPOT, entre 1991 e 2001, os subsistemas a norte da área Metropolitana de Lisboa, as da área de Leiria e Marinha Grande e os centros urbanos do Norte Litoral foram os que registaram um crescimento demográfico mais elevado. No interior, registouse um aumento significativo da população de alguns centros urbanos, como Viseu, Guarda, Castelo Branco, Vila Real, Bragança e Évora. Num processo de influência mútua, estas áreas registam, também, a par do Algarve, uma expansão empresarial e de serviços. Por outro lado, o alargamento da área de influência dos centros urbanos, aliado ao aumento da mobilidade, veio colocar as relações entre os pequenos lugares e os centros - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 36 regionais numa dimensão radicalmente diferente e abrir a possibilidade a no vas formas de cooperação inter-urbana, podendo reforçar o papel dos sistemas urbanos subregionais. É nesse sentido que José Reis (2006) fala de maior territorialização das práticas socio-económicas em resultado da “intensificação das relações quotidianas de proximidade (pelo trabalho, pelo consumo, pelo uso dos serviços públicos) com centros e eixos urbanos”. Para esta mudança contribuiu decisivamente as profundas mutações do território no que respeita às redes viárias com enormes ganhos das acessibilidades internacional, interregional e interurbana. Hoje, Portugal continental apresenta uma densa malha de acessibilidades concentrada sobre o litoral, com particular incidência nas áreas metropolitanas de Lisboa e Porto e centros urbanos envolventes. Numa s egunda dimensão, surgem os aglomerados urbanos de média e pequena dimensão. O interior do país, bem como todo o Alentejo, apresentam uma malha mais dispersa, mas revelando forte ligação com os principais centros urbanos. O volume da procura judicial mostr a a sua estreita relação com a densidade populacional, acentuandose em áreas que economicamente têm ganho novos estímulos e funcionalidades. Com regras rígidas de definição da jurisdição territorial dos tribunais, a procura de tutela judicial seguiu as di nâmicas de concentração territorial da população e dos sectores económicos, verificandose uma clara sobreposição entre a localização dos pólos socioeconomicamente mais desenvolvidos e a densificação da procura judiciária. De facto, a distribuição territor ial da procura tem forte coincidência com a distribuição sócio-económica e demográfica do país. Identificamse claramente a influência da litoralização a Norte a partir da Península de Setúbal; uma mancha de fluxo de procura que se expande desde o litoral do distrito judicial de Coimbra até ao eixo Guarda-CovilhãCastelo Branco; alguns centros urbanos de média dimensão no distrito judicial de Évora; e parte do litoral algarvio. As assimetrias entre litoral e interior e entre norte-centro e sul acentuam-se q uando se considera apenas o volume da litigação das acções relacionadas com a cobrança de dívidas, seja como acção declarativa, seja executiva, mas, sobretudo, como procedimento de injunção. Comparando o princípio da década de 90 com o período 2000-2004, verificase que cerca de 170 comarcas registaram uma diminuição do número de processos entrados; e, - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 37 entre 2000 e 2004, verificouse uma diminuição do volume de processos entrados em 40 das comarcas instaladas. Se é certo que tal facto é também induzido por outros factores, em especial, pelas alterações legislativas, que desviaram dos tribunais parte da procura e pela criação de novas comarcas, que afectou a procura nas comarcas contíguas, a transformação é, sobretudo, induzida pelas dinâmicas socio-económic as e demográficas. Hoje, a maioria das comarcas apresenta uma média anual de processos entrados inferior a 1.000 processos (54%, 123 comarcas), sendo que 32% (73 comarcas) tem um número médio de processos entrados inferior a 500. Das 231 comarcas instalad as no país, apenas 26 têm um volume médio de processos entrados superior a 5.000 e 10, correspondente a 4%, superior a 10.000. Uma análise mais pormenorizada da distribuição territorial da procura de tutela judicial permite identificar quatro “países judi ciários”: grande parte do interior, costa alentejana e algarvia (com excepção das comarcas de Faro, Loulé, Albufeira e Portimão) e algumas zonas do litoral centro (como, por exemplo, Mealhada e Mira), com uma média anual de processos entrados inferior a 1. 000 processos e uma parte significativa com menos de 500 processos; parte das comarcas do litoral norte e centro (com algumas excepções), as comarcas de Faro, Loulé, Albufeira e Portimão e os principais centros urbanos do interior, com um volume médio de p rocessos entrados superior a 1.000 processos, mas inferior a 5.000 processos; as áreas periurbanas de Lisboa e Porto (como, por exemplo, Oeiras, Sintra, Vila Nova de Gaia e Maia) e alguns pólos mais industrializados com maior crescimento do sector terciár io e/ou com maior concentração demográfica (como, por exemplo, Pombal, Viseu, Coimbra, Aveiro, Braga e Guimarães), com um número médio de processos entrados entre 5.000 e 15.000 processos; e as comarcas de Lisboa (303.139) e Porto (102.147) com um número m édio de processos entrados largamente superior. As assimetrias socioeconómicas e demográficas do país e a consequente heterogeneidade do país judiciário, quer no que respeita ao volume, quer à natureza da procura de tutela judicial obrigam a repensar pro fundamente o actual modelo de organização territorial da justiça de modo a dotálo de uma oferta institucional diferenciada, que tenha em conta, não só o volume e a natureza da litigação, mas - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 38 também as características sociais e económicas das localidades e regiões em causa. Essa reforma é, também, justificada se considerarmos que os modelos estruturais de organização da justiça, não só têm resistido, sem grandes alterações às transformações económicas e sociais, como se têm revelado incapazes de assegurar uma resposta eficaz, eficiente e com altos padrões de qualidade à procura de tutela judicial que lhe é dirigida. Se analisarmos o sistema de justiça nos últimos quinze anos, ressaltam quatro notas fundamentais. A primeira é que não foi um período de ausê ncia de reformas. Tivemos várias reformas que podemos agrupar em três tipos: desjudicialização, meios alternativos de resolução de litígios e descriminalização de certas condutas; reformas processuais; e reformas organizacionais. A questão com que nos conf rontamos relativamente a algumas delas é a de saber por que é que tais reformas tiveram tão pouco impacto positivo e, por vezes, tiveram mesmo impacto negativo, os chamados efeitos perversos. A segunda nota é que, apesar de não ter havido uma deterioração dramática da justiça nos últimos anos, a verdade é que também não se assiste a melhorias de eficiência, eficácia e qualidade significativas e houve mesmo alguma degradação no domínio da duração processual. O sistema continua, na generalidade das comarcas, a não conseguir responder, de forma célere, à procura que lhe é dirigida, com elevados níveis de processos pendentes em muitos tribunais, em especial, nos tribunais dos grandes centros urbanos. Se é certo que a qualidade de resposta do sistema de justiça não pode ser medida apenas pelo volume de processos pendentes, a celeridade de resposta da justiça à procura social que lhe é dirigida é uma componente essencial da sua qualidade. A tendência das pendências indicia um padrão de ineficiência do sistema de j ustiça que não será alterável apenas com medidas que actuem sobre a procura, mas exige outras, designadamente de natureza processual que tornem a tramitação processual menos burocrática, e, sobretudo, medidas que permitam alterar profundamente o sistema de administração e gestão dos tribunais e o modelo de colocação dos magistrados. O modelo actual leva a que, hoje, os magistrados em início de carreira, sem experiência, sejam colocados em comarcas com maior dispersão da litigação, o que não pode deixar - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 39 de se reflectir no seu desempenho. A terceira é que os tribunais portugueses estão, hoje, tal como no princípio da década de 90, muito ocupados com litígios de baixa intensidade 1 , com muitos “falsos litígios” e com uma criminalidade de “massa”, constituída pe los crimes de condução de veículo sem habilitação legal, em estado de embriaguez e de emissão de cheque sem provisão. E, no âmbito da justiça cível, intensamente mobilizados por pessoas colectivas (para a cobrança de dívidas), na sua grande maioria litigan tes frequentes (como operadores de televisão por cabo, operadoras de telemóveis, seguradoras, bancos, sociedades financeiras), ou seja, litigantes que repetidamente recorrem ao tribunal por causa de litígios similares. Aquele padrão de colonização e de mob ilização do sistema de justiça afecta, naturalmente, o seu desempenho e constitui uma das razões que impede que uma parte da procura potencial, sobretudo dos cidadãos, mas também das empresas, se transforme em procura efectiva do sistema judicial. Os dado s do inquérito, realizado pelo Observatório Permanente da Justiça em finais de 2001, aos cidadãos sobre as representações sociais sobre os tribunais e o direito , vieram reforçar a análise de ineficácia e de défice de qualidade do sistema judiciário. Predo mina a percepção de um sistema judicial social muito distante, lento, com défices de acessibilidade e que trata de forma desigual ricos e pobres. A quarta nota é que um dos grandes problemas com que se confrontam os tribunais portugueses decorre de deficiências organizativas e de gestão. Digase, aliás, que as reformas de organização e gestão da justiça passaram a constituir uma das principais apostas das agendas de reforma de vários países. Também, entre nós, a actual organização e gestão do sistema de ju stiça, em especial dos tribunais, e a sua desadequação à realidade social e económica e ao volume e características da procura social que lhe é dirigida é comummente reconhecida com uma das principais causas de ineficiência do seu desempenho funcional. Uma mudança eficaz em matéria de administração e gestão, quer de recursos humanos e materiais, quer de processos, pressupõe a adopção de circunscrições alargadas. É neste contexto que se insere a reforma de reorganização do mapa judiciário, também, consensua lmente, considerada como uma das questões centrais do processo de reforma do sistema judicial. - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 40 Este é, também, um processo em curso em muitos países europeus. A redefinição dos territórios da justiça e da estrutura da organização judiciária passou a const ituir questão central do debate sobre o sistema de administração da justiça em diversos países da Europa, onde estão em curso processos de discussão ou de reforma com incidência na organização territorial da justiça. No lastro daquelas medidas estão propós itos de racionalização de custos com infraestruturas e equipamentos que se revelaram desnecessários em resultado dos descoincidentes processos de desenvolvimento sócioeconómico do território, mas também de eficácia, de eficiência e de qualidade da administração da justiça. A reforma do mapa judiciário não resolve, só por si, todos os bloqueios e problemas com que se confronta o sistema judiciário, globalmente considerado. Mas, se integrada numa estratégica agenda mais vasta de reforma, não só pode contri buir, de forma decisiva, para a sua solução, como pode mesmo ser a alavanca necessária desse processo estratégico de reforma. A construção de um novo mapa judiciário é uma reforma complexa, quer no que respeita à definição do seu modelo estruturante, quer quanto à sua concretização. A reforma deve procurar uma melhor adequação da divisão e organização judiciárias às dinâmicas socioeconómicas e demográficas do território e ao movimento processual existente. Mas, deve, sobretudo, ter como objectivo central provocar uma melhor qualidade, eficiência e eficácia e maior acessibilidade do sistema de justiça, fomentando o recentramento das funções dos tribunais nos litígios de alta intensidade 2 , na resposta à grande criminalidade e na promoção e defesa dos direit os dos cidadãos. Estes devem ser os seus vectores nucleares. A reforma deve ainda permitir que a reestruturação do sistema de justiça, globalmente considerado, se faça de modo a responder, com eficácia e qualidade, quer ao novo perfil sociológico do desem penho dos tribunais (mudanças quantitativas e qualitativas na natureza da litigação, globalização e novas fronteiras do direito, exigências da economia ao funcionamento da justiça, novas formas de criminalidade, corrupção, mediatização da justiça, aumento da tensão entre o poder político e o poder judicial), quer ao novo contexto social da justiça induzido por factores como o agravamento das - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 41 desigualdades sociais, o aumento da diversidade cultural e religiosa, a emergência de novos riscos públicos no domíni o do ambiente, na saúde, nas tecnologias de comunicação e informação. A proposta de reorganização territorial da justiça que, à luz da investigação realizada no âmbito do Observatório Permanente da Justiça Portuguesa, é das principais linhas orientadoras, circunscreve-se ao processo de definição do novo modelo de mapa judiciário, e não da sua concretização, e diz respeito apenas à primeira instância da jurisdição comum, com exclusão dos tribunais do trabalho. 2. Tentativa de Reforma Ao ler-se as exposições de motivos das leis e os preâmbulos dos decretosleis que estiveram na base das sucessivas reformas, tornase evidente a disjunção entre o processo de intenções que a eles presidiu e o que é efectivamente legislado. Já em 1978, o legislador reconhecia a necessidade de alterar e de redimensionar a divisão judicial do território. Contudo, apesar do reconhecimento da necessidade de inclusão no sistema de organização da justiça de critérios que permitissem uma melhor adequação da organização e divisão judiciárias às dinâmicas sócioeconómicas do território, a reforma, fundandose em exigências de natureza política, social e económica, manteve intacto o modelo de proximidade geográfica da justiça face aos cidadãos, com a comarca como matriz territorial do sis tema judicial, bem como o tradicional agrupamento das comarcas em círculos e em distritos judiciais. Mais, apesar de reconhecer que o país se encontrava espartilhado num número excessivo de circunscrições, algumas sem justificação, avançou para a criação d e mais comarcas e mais círculos judiciais. Mesmo durante o segundo período, em que se tentou implementar o círculo como matriz da divisão territorial, os órgãos jurisdicionais com competência territorial alargada (os tribunais de círculo) só julgavam os l itígios de maior valor e os crimes mais importantes. A comarca continuou a determinar a competência dos centros de decisão judicial da maior parte dos litígios. As várias alterações àquela lei visaram, sobretudo, “levar” os tribunais de círculo às populaçõ es, nunca se conseguindo - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 48 CAPITULO III 1. Reforma Judiciária A nova Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, que introduz um novo mapa judiciário no país, arrancou no dia 14 de Abril de 2009, numa cerimónia que contou com a presença do Primeiro-Ministro, José Sócrates e do Ministro da Justiça, Alberto Costa, na Comarca de Lisboa Noroeste, Juízos de Sintra. O novo mapa judiciário entra em vigor durante um período experimental de dois anos, nas comarcas do Alentejo Litoral, Grande Lisboa Noroeste e Baixo Vouga e introduz uma nova matriz territorial, um novo modelo de competências e um novo modelo de gestão dos tribunais, assegurando maior qualidade da resposta judicial aos cidadãos e às empresas. Esta proposta qualifica a solução judicial e melhora a capacidade de resposta através da extensão a todo o país de serviços de Justiça especializada, antes apenas concentrados nas principais zonas urbanas. Inicio da Reforma Judiciária O seu objectivo, é melhorar o acesso, servir melhor os cidadãos e empresas. É melhorar a capacidade de resposta. Melhor acesso, com mais igualdade territorial, em particular na justiça especializada. É situar a comarca a uma escala que permita maior racionalidade na gestão dos recursos e melhor oferta de soluções. Trata-se de uma reforma feita de uma forma prudente e gradual, de modo a permitir aprender com a realidade e introduzir aperfeiçoamentos no caminho. Iniciou-se por três circunscrições que são representativas das diferentes realidades do país judiciário por apresentarem um traço comum. A capacidade de resposta que os tribunais detêm, medida pelas taxas de resolução processual – ou seja, a relação entre processos entrados e concluídos – é, em todos os casos, a mais favorável em relação a todos os anos anteriores desta década, e tem vindo a crescer de forma consistente nos últimos anos. Mas está, em todas elas, abaixo da média nacional. Os progressos em todas verificadas não chegam, precisando de ser reforçados. - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 49 É necessário que as soluções do novo mapa venham ajudá-las a ultrapassar a situação actual e a superar as marcas insuficientes do presente. As novas circunscrições, substituindo 17 antigas comarcas por 3 novas comarcas, vêm demonstrar, no concreto, as potencialidades dos critérios da reforma. Cria-se mais oferta de justiça especializada. Áreas sensíveis, como o trabalho, a família e menores, o crime e a instrução criminal, o comércio, a execução, são reforçadas e colocadas mais próximas das pessoas, das empresas, das comunidades que servem . O mesmo se diga em relação à criação de novos DIAPs (Departamento de Investigação e Acção Penal). Em termos de afectação de recursos humanos, as três comarcas piloto ficam agora com mais condições para melhorar as suas taxas de resolução processual. Mais 32 juízes e mais 43 procuradores em relação à situação anterior significa uma forte aposta não só na capacidade de julgar como também na de exercer com sucesso a investigação e a acção penal. Nas comarcas-piloto entra em vigor um novo modelo de gestão. Juiz Presidente, Procurador coordenador, Administrador e Conselho da Comarca são novos protagonistas e novos órgãos que vão responder, aos seus níveis próprios, aos desafios de mudança. No Conselho de Comarca terá assento não apenas a comunidade forense, com realce para a presença dos advogados, solicitadores e funcionários, como também representantes da sociedade civil e autarquias. É um novo instrumento de comunicação entre o tribunal e a comunidade. Para os que iniciam as suas funções cabe um papel fundamental na concretização das virtualidades da reforma, e também na identificação das soluções que justifiquem aperfeiçoamentos futuros, quando se tratar da generalização da reforma. O novo regime da acção executiva já entrou em vigor. A reforma de recursos cíveis começa a produzir aos seus efeitos, contribuindo para a redução da duração média dos processos. A reforma penal esteve na origem de uma expansão acentuada das penas alternativas e duma taxa de encarceramento mais próxima da média europeia. As políticas de combate ao congestionamento deram resultados positivos. - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 50 Desde a primeira metade dos anos noventa, os processos pendentes cresciam à razão de mais de cem mil por ano. Em 2006, 2007 e 2008 isso acabou. Em cada um desses anos, e em ritmo crescente, no total nacional, os tribunais resolveram sempre mais processos do que aqueles que entraram. Estes são bons resultados, reconhecidos pelo Conselho da Europa. Estão agora no terreno as ferramentas que permitirão dar continuidade a esses resultados. O processo electrónico estende-se a 74% dos processos da primeira instância. Advogados comunicam com o tribunal por via electrónica e os juízes e procuradores praticam os seus actos em suporte informático. É agora a vez da reforma do mapa judiciário dar o seu contributo. Primeiro, nas comarcas piloto, depois generalizando-se a todo o País. De novas salas de audiências a novos gabinetes, a novas acessibilidades e novos equipamentos de segurança, verificou-se um reforço considerável. Destacam-se a renovação tecnológica que incide em especial nas três circunscrições piloto. Todos os tribunais das três comarcas beneficiaram da substituição integral do parque informático, equipamento áudio, equipamento telefónicos, equipamentos de gravação integral e vídeo-conferência. Todos esses tribunais estão agora equipados com plasmas informativos, pórticos detectores de metais, sistemas de videovigilância e segurança activa. A proposta de Lei de Política Criminal, há poucos dias aprovada pelo Conselho de Ministros, considerou os crimes praticados nas instalações de tribunais como crimes de prevenção e de investigação prioritárias e incluiu essas instalações e os serviços do Ministério Público nos programas de policiamento das forças e serviços de segurança. É de referir que, além de fisicamente, foram transferidos electronicamente nas três circunscrições 200.000 processos. E começa também a funcionar uma nova aplicação electrónica do registo criminal, para transmissão electrónica de dados para o registo criminal. Os processos de mudança de longo alcance exigem uma vontade sustentada e capaz de aprender com a realidade. Antes da generalização haverá a avaliação, em que participarão não só os Conselhos, como também a Ordem dos Advogados, a Câmara dos - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 51 Solicitadores e o Conselho dos Oficiais de Justiça, além de autarquias e entidades representativas de utentes. Esta é uma amostra expressiva. Está em causa o acesso à justiça de um décimo da população nacional, o trabalho de mais de duzentos juízes e procuradores e mais de seiscentos funcionários. 2. Nova Reforma dos Tribunais Reforma do Mapa Judiciário. Abertura de novos Tribunais e Serviços A nova organização dos tribunais nacionais foi publicada em Diário da República, confirmando o objectivo da modernização do sistema judicial nas áreas dos recursos humanos, gestão e qualidade do serviço público prestado aos cidadãos, numa iniciativa que começou experimentalmente, já no mês de Abril de 2009, nas comarcas piloto do Baixo-Vouga, Lisboa Noroeste e Alentejo Litoral. Com este novo modelo, cada Comarca passa a possuir juízos especializados de trabalho e de família e menores e, nas matérias cíveis e criminais, juízos de grande, média e pequena instância. Para a concretização desta reforma, o Ministério da Justiça ouviu o Conselho Superior da Magistratura, o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, o Conselho Superior do Ministério Público e a Ordem dos Advogados, bem como sindicatos e outros representantes do sector. Este projecto do Ministério da Justiça garante o não encerramento de nenhum tribunal e, em alguns casos, a abertura de novos serviços da justiça em locais onde até agora não existiam. Com o novo mapa assiste-se à especialização em matéria cível e criminal, com a criação de grandes, médias e pequenas instâncias cíveis e criminais; total cobertura especializada em matéria de família e menores, actualmente inexistente na área do Alentejo Litoral, em grande parte do Baixo Vouga e em Mafra; total cobertura especializada em matéria laboral, actualmente inexistente na área do Alentejo Litoral; nova oferta especializada em matéria de comércio na área do Baixo Vouga. Passa a haver uma nova oferta especializada em matéria de instrução criminal na área do Baixo Vouga e da Grande Lisboa-Noroeste e nova oferta especializada em matéria de execuções na área do Baixo Vouga e da Grande Lisboa-Noroeste. - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 52 Serão, ainda, criados serviços do Departamento de Investigação e Acção Penal no Baixo Vouga e na Grande Lisboa-Noroeste. Mais Investimentos nos Tribunais com Novo Mapa O Ministério da Justiça tem a decorrer obras no valor de 8,1 milhões de euros para requalificar 16 tribunais nas três comarcas experimentais do novo Mapa Judiciário. Estas intervenções de requalificação nas comarcas do Baixo-Vouga, Lisboa Noroeste e Alentejo Litoral vão reforçar as condições de segurança das instalações com o reforço e introdução de pórticos de controlo de entrada, raquetes detectoras de metais, botão de emergência, videovigilância, novas salas de audiência, para magistrados e advogados, bem como acessos para deficientes. A digitalização dos processos cíveis, reduzindo ou mesmo eliminando o papel é outros dos objectivos do Ministério da Justiça, optando pela substituição de todo o material informático existente nos tribunais, num investimento de cerca de um milhão de euros. A nova organização dos tribunais nacionais foi publicada em Diário da República, confirmando o objectivo da modernização do sistema judicial nas áreas dos recursos humanos, gestão e qualidade do serviço público prestado aos cidadãos, numa iniciativa que começou experimentalmente nas comarcas piloto do Baixo-Vouga, Lisboa Noroeste e Alentejo Litoral. Proposta de Lei para a Reforma do Mapa Judiciário O Programa do XVII Governo Constitucional assume que «a gestão racional do sistema judicial requer o ajustamento do mapa judiciário ao movimento processual e a adopção de um modelo de gestão assente na valorização do presidente e do administrador do tribunal». Esta reforma estruturante da organização judiciária tem como principais objectivos aumentar a eficiência da organização judiciária com a implementação de um novo modelo de gestão do sistema, e adequar as respostas dos tribunais à nova realidade da procura judicial, com base numa matriz territorial que assegure os princípios da proximidade e da eficácia e celeridade da resposta aos cidadãos e às empresas. Após um período de consultas e debate definiram-se as seguintes linhas de orientação: a) Melhorar o acesso à justiça para todos os cidadãos e empresas; - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 53 b) Reestruturar a organização judiciária de acordo com a nova matriz territorial; c) Aumentar a eficiência, eficácia e transparência do sistema de administração da justiça; d) Modernizar e reforçar a capacidade de administração e gestão do sistema judicial; e) Reforçar a independência do poder judicial e a intervenção do Conselho Superior de Magistratura materializada, nomeadamente, na nomeação do Juiz Presidente; f) Qualificar a resposta judicial e melhorar a capacidade de resposta através da criação de uma rede de serviços de Justiça diversificada com recursos humanos qualificados, com maior capacidade de intervenção junto de toda a extensão das novas comarcas; g) Apostar no reforço da justiça especializada no tratamento de matérias específicas, como sejam, família e menores, comércio trabalho, níveis diferenciados de criminalidade. A nova organização judiciária, que o Governo propõe, assenta em três eixos fundamentais: uma nova matriz territorial; um novo modelo de competências; e, um novo modelo de gestão, sem colocar em causa a proximidade da justiça face aos cidadãos, assegurando a presença de tribunais e juízos onde estes já existem e criando novos onde se justifique. A nova matriz territorial das circunscrições judiciais agrega as actuais comarcas, em circunscrições territoriais de âmbito geográfico mais alargado, tendo por base o modelo de organização territorial das Nomenclaturas de Unidade Territorial Para Fins Estatísticos III (NUTS III), ajustando-o em função das especificidades da litigiosidade, do volume processual, da população e da proximidade aos cidadãos e às empresas. Passam a existir cinco distritos judiciais, delimitados a partir das NUTS II, e 39 circunscrições de base, em resultado da agregação das actuais 231 comarcas. O Tribunal de Comarca é, nesta nova matriz, constituído pela agregação organizacional e funcional dos actuais tribunais, com base num novo modelo de competências, assente: a) Na existência, em cada Comarca, de um Tribunal Judicial de 1ª instância; b) No desdobramento do Tribunal de Comarca em juízos de competência genérica ou especializada, solução amplamente reconhecida como factor indutor da qualidade da Justiça, em todos os seus vectores, procurando implementar-se ou ampliar-se a presença da especialização em todas as Comarcas; - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 54 c) No desdobramento, em função do volume ou da complexidade do serviço, dos juízos cíveis e criminais em três níveis de especialização – pequena, média e grande instância; d) Na criação de uma ampla variedade de Juízos de Competência Especializada, eliminando-se, para uma maior simplificação e inteligibilidade, a distinção formal entre tribunais de competência específica e especializada (Juízos de Instrução Criminal, Família e Menores, Trabalho, Comércio, Propriedade Intelectual, Marítimos, Execução de Penas, Execução, Juízos de Instância Cível e Juízos de Instância Criminal). A nova matriz territorial permite um novo modelo de competências dos tribunais, permitindo o acesso a uma Justiça mais especializada a todos, à qual até agora em regra apenas podiam aceder os cidadãos e as empresas dos grandes centros urbanos. Visando ainda uma resposta judicial mais flexível, permite-se que aos juízos de competência especializada possa ser atribuída competência em mais do que uma Comarca. A Comarca, redimensionada em função do novo modelo territorial, terá um novo modelo de gestão assente em três órgãos: a) O Presidente do Tribunal, com funções de representação, direcção, gestão processual, administrativa e funcional, é escolhido e nomeado pelo Conselho Superior de Magistratura; b) O Administrador do Tribunal, com funções de gestão hoje concentradas na DirecçãoGeral da Administração da Justiça e no Instituto de Gestão Financeira e de InfraEstruturas da Justiça, é escolhido pelo próprio Presidente do Tribunal; c) O Conselho de Comarca, com funções de participação e consulta e apoio ao Presidente e ao Administrador, reúne o Presidente do Tribunal, o Magistrado do Ministério Público Coordenador, representantes dos advogados, dos solicitadores e das autarquias bem como dos utentes dos serviços de justiça. No que diz respeito ao novo modelo de gestão, de forma a elevar o desempenho operacional da organização e a reforçar a qualidade dos serviços prestados pelos tribunais estão previstos para o Presidente do Tribunal e para o Administrador programas específicos de formação na área da gestão judicial. Para a implementação desta nova organização judiciária, propôs-se a sua entrada em vigor a partir do ano judicial em 2009, e a título experimental em três Comarcas-piloto. - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 55 Findo o período experimental, já em 31 de Agosto de 2010, tendo em conta a avaliação a efectuar, a reforma aplicar-se-á a todo o território nacional. Foram seleccionados, para este período experimental, três Comarcas representativas da diversidade do Portugal judiciário, que traduzissem realidades sociológicas, económicas e demográficas multiformes e que apresentassem movimento processual diferenciado. Cumprindo esses objectivos, foram escolhidas as Comarcas de: a) Baixo Vouga (englobando os municípios de Águeda, Albergaria-a-Velha, Anadia, Aveiro, Estarreja, Ílhavo, Murtosa, Oliveira do Bairro, Ovar, Sever do Vouga e Vagos); b) Grande Lisboa Noroeste (englobando os municípios de Amadora, Mafra e Sintra); c) Alentejo Litoral (englobando os municípios de Alcácer do Sal, Grândola, Odemira, Santiago do Cacém e Sines). Em suma, esta proposta introduziu, e introduzirá, um novo conceito de Comarca, o qual permite o alargamento da justiça especializada a todo o país e a uma maior flexibilidade das regras de competência territorial no âmbito da Comarca, permitindo-se em regra às partes a escolha do juízo competente nas áreas do direito civil, trabalho e comercial. Este novo modelo prevê também uma gestão conjunta de todos os serviços e instalações da mesma Comarca, promove o envolvimento dos profissionais da justiça e da comunidade na gestão do tribunal e contribui para a homogeneização da resposta judicial em todo o país. Em simultâneo, assegura a manutenção da proximidade da justiça aos cidadãos e empresas, do respeito pelos princípios constitucionais do juiz natural, da responsabilidade das funções jurisdicionais pelos Magistrados judiciais e da avaliação destes pelo Conselho Superior de Magistratura. Foram ouvidos a Associação Sindical dos Juízes Portugueses, o Sindicato dos Magistrados do Ministério Público, a Associação dos Oficiais de Justiça, e o Sindicato dos Oficiais de Justiça e a Associação Nacional dos Municípios Portugueses. Foi promovida a audição do Conselho Superior da Magistratura, do Conselho Superior do Ministério Público, do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, da Ordem dos Advogados, da Câmara dos Solicitadores, do Conselho dos Oficiais de Justiça e do Sindicato dos Funcionários de Justiça. - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 56 3. Apresentação da Reforma do Mapa Judiciário: A Proposta de Lei nº 124/2008, incidindo na Reforma do Mapa Judiciário, foi apresentada no dia 18 de Março de 2008, numa cerimónia que decorreu no Pavilhão de Portugal, no Parque das Nações. No discurso introdutório, apresentou-se a planificação do que significará esta Reforma. Assim, tal Reforma significa: - uma nova opção territorial - um novo conceito de tribunal - um novo patamar tecnológico - uma legitimação alargada - um processo aberto de participação - um método para avançar adequado a uma mudança de largo alcance: primeiro experimentar, avaliar e depois generalizar. O primeiro objectivo é melhorar a justiça para todos, onde quer que residam; habitem nas grandes cidades ou em zonas pouco povoadas. Justiça com mais qualidade e com mais rapidez só a especialização o permite. Em vastas áreas no território nacional, os cidadãos quase só têm acesso a respostas genéricas, noutras é diferente. Esta reforma do mapa judiciário representa uma nova opção territorial. Em meados do séc. XIX, Portugal tinha 115 comarcas. No início do séc. XXI, estavam contabilizadas em 231. Serão no futuro 39. Avança-se com uma solução que assegura, para lá de melhor gestão, mais equidade. Mais equidade territorial no acesso à justiça. Uma solução onde em cada uma das novas comarcas, para lá de melhores condições de gestão, existam soluções especializadas disponíveis. O objectivo não é, como noutros países se está a fazer, fechar tribunais. Não só vão ser mantidos como se vão acrescentar valências. Essa é a intenção. As comarcas que primeiro irão beneficiar da aplicação da reforma são: Alentejo Litoral, Grande Lisboa Noroeste e Baixo Vouga. Pretende-se que tenham uma justiça mais especializada – família e menores, trabalho, comércio, especializações na área cível e criminal, instrução criminal, execução, em função das necessidades de cada uma delas. - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 57 Assegurou, então, o Governo que, com tal reforma, um milhão e cem mil portugueses vão ter resultados concretos. A seguir, feito o balanço, será a vez de todos os outros. Avança-se com novos conceitos para a organização e gestão do tribunal e para a sua inserção na comunidade. Aspira-se a um tribunal presente em vários pontos da nova comarca, salvaguardando elementos de proximidade e de especialização, com uma gestão de recursos mais integrada e flexível. Será um tribunal com condições para o exercício da liderança e da responsabilidade perante a comunidade. Será uma comarca dotada de uma presidência fortemente legitimada pela intervenção do Conselho Superior de Magistratura. Sem prejuízo da esfera da independência de cada julgador e no respeito de todos os princípios constitucionais. Será um espaço também para o reforço da intervenção do Ministério Público, com novas soluções de coordenação e de participação. Pela primeira vez, a coordenação ao nível da comarca poderá ser exercida por um Procurador-geral Adjunto, assegurando-se a paridade com a previsão legal do cargo de Juiz Presidente ser ocupado por um Desembargador. São portanto novos tribunais de comarca, com novas dimensões, com liderança, com rosto, com gestão em escala adequada – e também com um novo encontro marcado com as expectativas dos cidadãos. Haverá dentro do tribunal um conselho de comarca. Para além dos cargos e profissões jurídicas, farão aí ouvir a sua voz os representantes dos destinatários da justiça: municípios, associações empresariais e sindicais, associações de consumidores, utentes do sistema. É um instrumento ao serviço de uma nova relação e também um novo quadro de responsabilização entre a justiça e os seus destinatários. A reforma inclui também uma nova estrutura especialmente concebida para apoiar o seu trabalho do Ministério Público. Estas inovações vão funcionar apoiadas num novo patamar tecnológico, as peças e documentos, no domínio da justiça cível, serão entregues por via electrónica em todos os Tribunais de 1ª Instância, sem necessidade de papel. E os processos são também consultáveis por essa via, sem necessidade de deslocações. Em Sintra, em apenas dois meses, 30% das peças foram entregues por via electrónica. A partir de Setembro, os actos dos juízes passarão a ser praticados em suporte informático, e também por essa via acessíveis. O processamento das injunções - bem mais de duas centenas de milhar de procedimentos – foi desmaterializado e concentrado num “balcão único de injunções”, com tudo o que isso representa de alívio em relação às outras secretarias judiciais. Em - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 64 Comarcas Piloto: Implementação da Reforma do Mapa Judiciário (a partir de 2008) Alentejo Litoral Grande Lisboa Noroeste Baixo Vouga - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 65 Comarca do Alentejo Litoral - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 66 ALCÁCER DO SAL U Um Juízo de Média e Pequena Instância Cível Um Juízo de Média e Pequena Instância Criminal GRÂNDOLA Um Juízo de Média e Pequena Instância Cível Um Juízo de Média e Pequena Instância Criminal - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 67 SANTIAGO DO CACÉM Juízo de Grande Instância Cível [toda a comarca] Um Juízo de Média e Pequena Instância Cível Juízo de Grande Instância Criminal [toda a comarca] Um Juízo de Média e Pequena Instância Criminal SINES Juízo Misto do Trabalho e de Família e Menores [toda a comarca] ODEMIRA Um Juízo de Competência Genérica - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 68 Comarca de grande Lisboa Noroeste - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 69 MAFRA Um Juízo de Média e Pequena Instância Cível Um Juízo de Média e Pequena Instância Criminal SINTRA Juízo de Grande Instância Cível [toda a comarca] Juízo de Média Instância Cível Juízo de Pequena Instância Cível - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 70 [Sintra e Amadora] Juízo de Grande Instância Criminal [toda a comarca] Juízo de Média Instância Criminal [Sintra e Amadora] Juízo de Pequena Instância Criminal Juízo de Comércio [toda a comarca] Juízo de Família e Menores [Sintra e Mafra] Juízo do Trabalho [toda a comarca] Juízo de Execução [toda a comarca] Juízo de Instrução Criminal [Sintra e Mafra] AMADORA Juízo de Média Instância Cível Um Juízo de Pequena Instância Criminal Juízo de Instrução Criminal Juízo de Família e Menores - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 71 Comarca do Baixo Vouga - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 72 OVAR Dois Juízos de Média e Pequena Instância Cível Dois Juízos de Média e Pequena Instância Criminal ESTARREJA Um Juízo de Média e Pequena Instância Cível Um Juízo de Média e Pequena Instância Criminal Juízo de Família e Menores [Albergaria-a-Velha, Estarreja, Murtosa, Ovar e Sever do Vouga] - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 73 ALBERGARIA-A-VELHA Um Juízo de Média e Pequena Instância Cível Um Juízo de Média e Pequena Instância Criminal SEVER DO VOUGA Um Juízo de Média e Pequena Instância Cível Um Juízo de Média e Pequena Instância Criminal AVEIRO Juízo de Grande Instância Cível [Aveiro, Estarreja, Ílhavo, Murtosa, Ovar e Vagos] Dois Juízos de Média e Pequena Instância Cível Um Juízo de Grande Instância Criminal [toda a comarca] Dois Juízos de Média Instância Criminal Juízo de Comércio [toda a comarca] Juízo de Execução [toda a comarca] Juízo de Instrução Criminal [Albergaria-a-Velha, Aveiro, Estarreja, Ílhavo, Murtosa, Ovar, Sever do Vouga e Vagos] Juízo de Família e Menores Juízo do Trabalho [Albergaria-a-Velha, Aveiro, Estarreja, Ílhavo, Murtosa, Ovar, Sever do Vouga e Vagos] - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 80 morosidade, provavelmente por julgar que a morosidade tinha a sua causa no facto de o processo executivo ser tramitado no Tribunal. Mas a retirada parcial da execução do Tribunal terá também sido uma opção política, talvez por razões financeiras, pois desse modo evitar-se-ia o investimento nos tais meios humanos e materiais. Ora, uma vez que, como se referiu, a morosidade não estava, de forma alguma, relacionada com a tramitação jurisdicional da acção executiva, é óbvio que o remédio não serviu de maneira nenhuma para curar a doença. Serviu unicamente para resolver o segundo objectivo apontado, o financeiro, o que foi conseguido à custa das partes, principalmente dos exequentes, que ficaram onerados com mais despesas e encargos, pois actualmente as despesas e remunerações cobradas pelos solicitadores de execução são muito elevadas (o que tem constituído um factor desincentivador da instauração de acções executivas). E porque se continuou sem meios materiais (não foram criados depósitos para os bens penhorados) e sem meios humanos (os solicitadores de execução são manifestamente poucos para o números de processos pendentes), o problema não só se manteve, como se agravou, até se chegar ao ponto de a acção executiva, em algumas comarcas, estar simplesmente paralisada. E, para além de todos estes aspectos, perdeu-se, no actual regime, grande parte do rigor que no sistema anterior existia a nível das citações e notificações (que eram realizadas pelos funcionários judiciais e davam mais garantias quanto à defesa dos direitos dos executados), muitos vezes fruto de alguma inexperiência e falta de conhecimentos dos solicitadores de execução. Ou seja, com o actual sistema sacrificaram-se garantias e direitos processuais dos executados, sem que, no entanto, tal tivesse significado um ganho em termos de eficácia. - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 81 O novo regime da acção executiva 3 proposto pelo Governo pretende adoptar o sistema extra-judicial. A execução é remetida a Tribunal, mas é logo encaminhada para o solicitador de execução, sem que haja autuação, cabendo-lhe decidir se deve ou não remeter o processo ao Juiz, nomeadamente nos casos em que há lugar ao despacho liminar. O solicitador de execução passa a ficar na dependência do exequente, sendo por ele livremente destituído. Aumentam-se as competências do solicitador de execução, cabendo-lhe apreciar requerimentos das partes, nomeadamente o requerimento do executado para diminuição ou isenção da parte penhorável do salário. Pretende-se aumentar o número de solicitadores de execução, permitindo-se o acesso à profissão de advogados. Ou seja, o regime proposto constitui a evolução do actual sistema para a finalidade última da "extrajudicialização" da execução. Esta finalidade é levada ao extremo de se prever a criação de "centros de arbitragem voluntária com competência para a resolução de litígios resultantes do processo de execução e para a realização das diligências de execução previstas na lei" (artº 10º do Projecto de Decreto-Lei Autorizado). Temos aqui consagrado a criação de Tribunais privados para o processo executivo, o que se afigura anómalo. Por um lado, os Tribunais arbitrais só fazem sentido para a resolução de conflitos de interesses, naturalmente de natureza declarativa, e, por outro lado, consagrando-se o princípio de que a execução corre fora dos Tribunais Judiciais, parece que, tratando-se de Tribunais arbitrais, o processo já pode correr termos nesses Tribunais, prevendo-se que "nos processos de execução submetidos ao centro de arbitragem, os actos do processo de execução da competência do agente de execução 3 A proposta de alteração do regime da acção executiva vem no seguimento das concepções que hoje em dia parecem estar em voga, segundo as quais a melhor justiça é a que se faz fora dos Tribunais. O actual sistema da acção executiva parece vir desmentir esta concepção. A execução hoje em dia corre fora dos Tribunais, mas, mesmo assim, o sistema funciona pior do que antes da reforma. Presumindo que o legislador está bem informado acerca das razões da inoperância do actual regime (que nada têm a ver com o facto de existir ainda algum controle jurisdicional), a aposta em levá-lo às últimas consequências só pode significar uma opção política no sentido de esvaziar os Tribunais das suas competências, sacrificando os direitos dos cidadãos, que têm direito a uma justiça que, para além de célere, tem essencialmente que ser aplicada por juízes isentos, imparciais e, fundamentalmente, independentes dos vários poderes que existem na sociedade, sejam eles políticos, sociais, culturais ou económicos. - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 82 podem ser a competência do próprio centro de arbitragem ou de agentes de execução" (artº 13º/2 do Projecto de Decreto-Lei Autorizado), o que é absolutamente contraditório. Este novo regime da acção executiva consagra, um modelo que, para o nosso país, se afigura pouco adequado. Uma das críticas que é feita ao actual regime é exactamente o facto de permitir que a actuação do solicitador de execução seja feita com pouco controlo, o que permite não só desleixo e inércia, mas também abusos, nomeadamente quanto à penhora de bens, existindo vários casos em que penhoraram imóveis de elevado valor para pagamento de dívidas de algumas centenas de euros. Daí que o controlo do Juiz, pelo menos até a figura do solicitador de execução estar sedimentada na sociedade e passar a existir mais rigor na actuação e na selecção desses profissionais, se revela essencial. Acresce igualmente que o regime proposto pelo Governo contém soluções que se afiguram inconstitucionais, nomeadamente a possibilidade de o solicitador de execução apreciar requerimentos das partes que envolvem um litígio, por violação do princípio da reserva de juiz. Também a criação de Tribunais arbitrais para a prática de actos típicos do processo executivo viola a norma constitucional que apenas permite a criação desses Tribunais para a resolução de conflitos de natureza material (os Tribunais arbitrais só existem para declarar o direito, não para o aplicar de forma coercitiva). - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 83 Capítulo IV 1. Resolução Alternativa de Litígios A adopção de meios alternativos de resolução de litígios está associada a processos e movimentos de informalização e desjudicialização da justiça, à sua simplificação e celeridade processual, através do recurso a meios informais para melhorar os procedimentos judiciais e à transferência de competências para instâncias não judiciais. São processos que têm vindo a ser promovidos num grande número de países, quer do continente americano quer da Europa, especialmente desde os anos setenta e oitenta do século XX. As medidas que se vêm desenvolvendo são medidas que visam facilitar o acesso à justiça, tanto fora como durante os processos judiciais, em áreas quer do direito civil quer do direito penal e em vários domínios: litígios de consumo direito de família direito do trabalho direito administrativo, etc Assim, melhorar o acesso à justiça é uma exigência que encontra resposta no desenvolvimento de procedimentos complementares dos processos jurisdicionais, estando estes muitas vezes melhor adaptados à natureza dos litígios. Os meios alternativos de resolução de litígios podem ser utilizados em diferentes áreas do direito. Podem ser utilizados em diferentes contextos, quer no âmbito de processos judiciais quer enquanto mecanismos voluntários. A diversidade dos meios alternativos de resolução de litígios abrange diversas formas: Diferentes formas de composição: Mediação Conciliação Arbitragem Diferentes tipos de litígios: - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 84 Comerciais Familiares Laborais Sociais Penais Outros Diferentes tipos de promotores: entidades públicas sociedade civil poder judicial O poder judicial assume também uma função de promotor dos meios alternativos. Em vários países, são os juízes que aconselham ou impõem o recurso prévio a formas de resolução alternativa dos litígios. Os modelos consensuais de resolução de conflitos têm-se propagado como alternativa aos modos clássicos de confrontação. Promove-se assim uma justiça negociada, de consenso e reparadora. Arbitragem A arbitragem voluntária é uma forma privada de resolução de litígios, em que as partes, voluntariamente, escolhem pessoas – árbitros - para decidirem por elas as suas divergências, através de uma sentença de natureza vinculativa e de cumprimento obrigatório. A arbitragem é, assim, um meio alternativo de resolução de litígios, em que um terceiro imparcial, o árbitro, escolhido pelas partes, decide o conflito que as opõe. Assemelha-se a um processo litigioso, porque a decisão é estranha às partes. A decisão do árbitro tem a mesma força executiva que uma sentença proferida por um juiz de direito de um tribunal judicial de primeira instância, dela cabendo recurso para o Tribunal da Relação, salvo se as partes a ele tiverem renunciado ou se tiverem dado autorização ao árbitro para julgar segundo a equidade. - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 85 Conciliação A conciliação é um meio alternativo de resolução de litígios, que utiliza um terceiro imparcial, interveniente, que conduz o processo em conjunto com as partes, para que estas cheguem voluntariamente a um acordo. O conciliador observa os aspectos objectivos do conflito, estimula uma resolução rápida da questão, e assiste as partes, promovendo e propondo soluções para que estas alcancem um acordo da sua responsabilidade. Mediação A mediação é um meio alternativo de resolução de litígios, com carácter confidencial e voluntário, em que a responsabilidade pela construção das decisões cabe às partes envolvidas. A mediação é um processo não adversarial de resolução de litígios, em que as partes, auxiliadas por um terceiro imparcial - o mediador - procuram chegar a um acordo que resolva o litígio que as opõe. Ao contrário de um juiz ou de um árbitro, o mediador não decide sobre o resultado da contenda. O mediador, como terceiro imparcial, guia as partes, estabelece a comunicação entre elas, para que encontrem, por si mesmas, a base do acordo, que porá fim ao conflito. A resolução dos litígios através da mediação permite a manutenção das relações entre as partes, pelo que se mostra especialmente adequada nos conflitos familiares e de vizinhança. Gabinete para a Resolução Alternativa de Litígios Missão O Gabinete para a Resolução Alternativa de Litígios, abreviadamente designado por GRAL, é um serviço central da administração directa do Estado, dotado de autonomia técnica e administrativa, que funciona na dependência do Ministro da Justiça. O GRAL tem por missão promover o acesso ao direito, aos meios extrajudiciais de resolução de conflitos, aos tribunais arbitrais e aos julgados de paz. O GRAL prossegue as seguintes atribuições: - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 86 • Assegurar os mecanismos adequados de acesso ao direito, designadamente nos domínios da informação e consultas jurídicas e do apoio judiciário; • Apoiar a criação e o funcionamento dos meios extrajudiciais de composição de conflitos, designadamente a mediação, conciliação e a arbitragem; • Conceber, operacionalizar e executar projectos de modernização no domínio dos meios extrajudiciais de resolução de conflitos, em todas as suas dimensões. Promover a criação e apoiar o funcionamento de centros de arbitragem, julgados de paz e sistemas de mediação. Serviços A organização interna dos serviços obedece ao seguinte modelo estrutural misto: • Nas áreas de actividade do acesso à justiça, dos serviços de apoio aos meios de resolução alternativa de litígios e de gestão administrativa e financeira, o modelo de estrutura hierarquizada; Nas áreas de actividade relacionadas com projectos de desenvolvimento, promoção e dinamização de mecanismos de mediação, conciliação e arbitragem, o modelo de estrutura matricial. Lei Orgânica O GRAL tem por missão promover o acesso ao direito, aos meios extrajudiciais de resolução de conflitos, aos tribunais arbitrais e aos julgados de paz. O GRAL prossegue as seguintes atribuições: • Assegurar os mecanismos adequados de acesso ao direito, designadamente nos domínios da informação e consultas jurídicas e do apoio judiciário; • Apoiar a criação e o funcionamento dos meios extrajudiciais de composição de conflitos, designadamente a mediação, conciliação e a arbitragem; • Conceber, operacionalizar e executar projectos de modernização no domínio dos meios extrajudiciais de resolução de conflitos, em todas as suas dimensões. Promover a criação e apoiar o funcionamento de centros de arbitragem, julgados de paz e sistemas de mediação. - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 87 2. Mediação A MEDIAÇÃO é um dos meios alternativos de resolução de litígios, o que significa que na MEDIAÇÃO os litígios são resolvidos extra-judicialmente. Na MEDIAÇÃO as partes, auxiliadas por um terceiro imparcial que é o mediador, procuram chegar a um acordo que resolva o litígio que as opõe. Ao contrário de um juiz ou de um árbitro, o mediador não tem poder de decisão, pelo que não impõe qualquer deliberação ou sentença. Enquanto terceiro imparcial, o mediador guia as partes, ajuda-as a estabelecer a comunicação necessária para que elas possam encontrar, por si mesmas, a base do acordo que porá fim ao conflito. As partes são assim responsáveis pelas decisões que constroem com o auxílio do mediador. A actividade do mediador é de grande importância, uma vez que ao auxiliar as partes a construir o acordo contribui para a manutenção e, em certos casos, reposição da paz social. A MEDIAÇÃO tem carácter voluntário e confidencial, não podendo o conteúdo das sessões de MEDIAÇÃO ser divulgado nem utilizado como prova em Tribunal. Podem ser mediadores os indivíduos que hajam frequentado um dos cursos reconhecidos pelo Ministério da Justiça e que integrem as listas nacionais de mediadores organizadas pelo mesmo Ministério. A MEDIAÇÃO é um meio de resolução alternativa de litígios célere, que dura, em média, 3 meses. Existem três sistemas públicos de MEDIAÇÃO, concretamente, familiar, laboral e penal. Acresce a MEDIAÇÃO civil que existe nos JULGADOS DE PAZ e que pode ter lugar tanto no âmbito de um processo que corra termos nos Julgados de Paz como nos casos em que o litígio esteja excluído da sua competência. Sistema de Mediação Familiar (SMF) O SMF foi criado através do Despacho n.º 18 778/2007, de 13 de Julho, publicado no Diário da República, II Série, de 22 de Agosto, tendo entrado em funcionamento em 16 de Julho de 2007. O SMF tem competência para mediar litígios surgidos no âmbito de relações familiares, abrangendo, nomeadamente, as seguintes matérias: - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 88 - Regulação, alteração e incumprimento do exercício das responsabilidades parentais; - Divórcio e separação de pessoas e bens; - Conversão da separação de pessoas e bens em divórcio; - Reconciliação dos cônjuges separados; - Atribuição e alteração de alimentos, provisórios ou definitivos; - Privação do direito ao uso dos apelidos do outro cônjuge e autorização do uso dos apelidos do ex-cônjuge; - Atribuição de casa de morada da família. As partes que tenham um litígio no âmbito das relações familiares podem, voluntariamente e através de decisão conjunta, submeter o litígio a MEDIAÇÃO. Também o Juiz pode, a requerimento das partes ou oficiosamente depois de obtido o consentimento delas, determinar a intervenção da MEDIAÇÃO, designadamente nos processos de regulação do exercício das responsabilidades parentais, como determina o artigo 147.º – D do Decreto-Lei n.º 314/78, de 27 de Outubro, que aprova a Organização Tutelar de Menores (OTM). Sempre que da MEDIAÇÃO resultar um acordo o Juiz tem obrigatoriamente de verificar se ele satisfaz o interesse do menor e, em caso afirmativo, homologa-o. Para que os restantes acordos obtidos através de MEDIAÇÃO possam valer em Tribunal, é necessário que sejam homologados pelo Juiz ou apresentados na Conservatória, consoante os casos. A utilização do SMF tem um custo de 50 € para cada uma das partes, independentemente do número de sessões de MEDIAÇÃO. Pode não haver lugar ao pagamento dessa taxa quando o Juiz decida pela intervenção da MEDIAÇÃO nos termos do artigo 147.º-D da OTM ou quando seja concedido apoio judiciário a uma ou a ambas as partes. Actualmente, o SMF funciona em todo o território nacional. - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 89 a) Diagrama de Funcionamento - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 96 b) Mapa c) Queixa Electrónica O Sistema de Queixa Electrónica, destina-se a facilitar a apresentação à Polícia de Segurança Pública (PSP), à Guarda Nacional Republicana (GNR) e ao Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) de queixas e denúncias por via electrónica. Os crimes que podem ser objecto de queixa ou de denúncia por via electrónica estão previstos na Portaria n.º 1593/2007, de 17 de Dezembro. Desse elenco de crimes, quatro podem ser objecto de Mediação Penal. São eles: - Ofensa à integridade física simples (143.º, n.º 1 do Código Penal, CP[AS1]); - Furto (artigo 203.º, n.º 1 CP); - Dano (artigo 212.º, n.º 1 CP); e - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 97 - Burla (artigo 217.º, n.º 1 CP). Para que a mediação penal tenha lugar é necessário a apresentação da queixa electrónica pelo ofendido, a instauração do Inquérito pelo Ministério Público e o requerimento de remessa do processo para a mediação penal dirigido ao Ministério Público pelo arguido e pelo ofendido. 3. Arbitragem A Arbitragem voluntária, prevista na Lei n.º 31/86, de 29 de Agosto, é uma das formas de resolução alternativa de litígios. Na Arbitragem, as partes, através de um acordo de vontades que se designa por convenção de arbitragem, submetem a decisão a árbitros por elas escolhidos, desde que o litígio não esteja exclusivamente atribuído a tribunal judicial ou a arbitragem necessária e não respeite a direitos indisponíveis. A convenção de arbitragem pode ser de dois tipos. Designa-se por compromisso arbitral quando a convenção de arbitragem tem por objecto um litígio actual, ainda que se encontre afecto a tribunal judicial. Será cláusula compromissória sempre que abarque os litígios eventuais (futuros) emergentes de uma determinada relação jurídica contratual ou extracontratual. As entidades que pretendam promover a realização de arbitragens voluntárias com carácter institucionalizado devem requerer ao Ministro da Justiça a criação dos respectivos Centros, de Arbitragem, respeitando para o efeito, em especial, o disposto no Decreto-Lei n.º 425/86, de 27 de Dezembro. Os Centros de Arbitragem são entidades que, para além de prestarem informações, disponibilizam aos cidadãos mediação e conciliação e, caso não se chegue a acordo por uma dessas vias, Arbitragem, sob a forma de Tribunal Arbitral. Os Centros de Arbitragem operam em função da sua competência territorial (área geográfica), em função da matéria (tipo de litígios que podem resolver) e, em regra, em função do valor (limite do valor dos litígios). O prazo legal de duração dos processos não deve exceder os 6 meses, embora possa ser superior se as partes assim o convencionarem. - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 98 O GRAL, por razões de ordem predominantemente social e atendendo à particular importância de certas áreas, apoia determinados Centros de Arbitragem, concretamente sete Centros de Arbitragem na área do consumo, dois no sector automóvel, um outro que é o Centro de Arbitragem para a Propriedade Industrial, Nomes de Domínio, Firmas e Denominações – ARBITRARE e, por último, o Centro de Arbitragem Administrativa – CAAD. Assim, a criação de Centros de Arbitragem observa sempre os mesmos procedimentos e regras legais, sendo a criação de todos autorizada pelo Ministro da Justiça. De entre os que foram já autorizados, onze, como se explicou no parágrafo anterior, são apoiados pelo GRAL. Apoiados O Ministério da Justiça apoia, técnica e financeiramente, através do GRAL, determinados Centros de Arbitragem em áreas de sensível importância social e dado o interesse público prosseguido. São onze os Centros de Arbitragem apoiados pelo GRAL. Sete na área do consumo, dois no sector automóvel, um outro que é o Centro de Arbitragem para a Propriedade Industrial, Nomes de Domínio, Firmas e Denominações – ARBITRARE e, por último, o Centro de Arbitragem Administrativa (CAAD). Nestes Centros de Arbitragem os litígios podem ser resolvidos por meio de informação, mediação e arbitragem. A mediação é o meio preferencial para a resolução dos litígios. A mediação é dirigida por um mediador, terceiro imparcial, que auxilia as partes desavindas a, por si, alcançarem um acordo. O tempo médio de duração dos processos nos Centros de Arbitragem apoiados pelo GRAL é de 3 meses. Centros de Arbitragem de Conflitos Os Centros de Arbitragem de conflitos de consumo são sete. Seis têm competência territorial delimitada e o sétimo funciona supletivamente em todo o território nacional, nas zonas não abrangidas pelos restantes Centros de Arbitragem de Conflitos de Consumo. - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 99 Os conflitos de consumo decorrem da aquisição de bens ou de serviços por um consumidor e por isso destinam-se a um uso não profissional. Os bens e os serviços podem ser fornecidos por pessoa singular ou colectiva, no exercício da respectiva actividade económica, que tem que visar a obtenção de lucros. Reunidos estes requisitos, estaremos perante um conflito de consumo. Os conflitos de consumo abrangem, a título exemplificativo, os seguintes conflitos: - Compra e venda de bens a retalho (por exemplo litígios surgidos no âmbito de serviços prestados por lavandarias ou com a aquisição de equipamentos informáticos, electrodomésticos de linha branca, como é o caso de frigoríficos, ou de linha castanha, como sucede com os televisores); - Prestação de serviços de telecomunicações (designadamente televisão por cabo, serviço de Internet, serviços fornecidos por operadores da rede telefónica móvel); - Vendas agressivas; - Serviços públicos essenciais (empresas municipalizadas de fornecimento de água, de tratamento de esgotos, gás ou electricidade); - Compra de produtos financeiros e litígios surgidos nas relações existentes entre os consumidores e os bancos, como encargos originados por contas à ordem); - Aquisição de pacotes de férias (agências de viagens); - Conflitos relacionados com a expedição de correio normal e encomendas. Centros de Arbitragem do sector Automóvel Os Centros de Arbitragem do sector automóvel são dois e as matérias sobre as quais versam são distintas. Assim, o Centro de Informação, Mediação e Arbitragem de Seguros Automóveis – CIMASA abrange os conflitos emergentes de acidentes de viação, dos quais resultem unicamente danos materiais. Já o Centro de Arbitragem do Sector Automóvel – CASA abarca os litígios decorrentes de conflitos de consumo relativos aos serviços de reparação automóvel, revenda de combustíveis, óleos e lubrificantes, compra e venda de peças ou de quaisquer materiais - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 100 destinados a serem aplicados a veículos automóveis e compra e venda de veículos novos e usados. Centro de Arbitragem para a Propriedade Industrial, Nomes de Domínio, Firmas e Denominações – ARBITARE O Centro de Arbitragem para a Propriedade Industrial, Nomes de Domínio, Firmas e Denominações – ARBITRARE resolve litígios entre dois ou mais particulares e entre um particular e os serviços públicos competentes para registar marcas, patentes e firmas (INPI - Instituto Nacional de Propriedade Industrial e IRN – Instituto de Registos e Notariado), abrangendo, nomeadamente: - No âmbito da propriedade Industrial (marcas e patentes) uma empresa pode entender que outra empresa está a comercializar um produto utilizando uma fórmula química protegida pela sua patente registada. Nesse caso, pode exigir-lhe uma indemnização no ARBITRARE. - A propósito de firmas e denominações (nomes de empresas e associações) um cidadão a quem foi recusado pelo IRN o registo da firma que pretendia registar para a sua empresa pode utilizar o ARBITRARE para resolver o litígio com esse serviço público. - No contexto de nomes de domínio (designações de sítios na internet e e-mails) alguém que tenha uma marca registada, quando pretende registar o seu nome de domínio, verifica que este já está a ser utilizado por outra entidade. Neste caso, pode utilizar o ARBITRARE para resolver o conflito. Centro de Arbitragem Administrativa – CAAD O Centro de Arbitragem Administrativa – CAAD resolve litígios relacionados com matéria administrativa, concretamente no âmbito do funcionalismo público e dos contratos celebrados com entidades públicas, que podem aceitar de modo prévio a jurisdição do CAAD, por matérias definidas, para litígios futuros. As mesmas entidades podem igualmente aderir ao CAAD para a resolução de litígios que respeitem a casos concretos. Exemplos de casos abrangidos pela jurisdição do CAAD: - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 101 - Um fornecedor de uma entidade pública que considere que o contrato celebrado não está a ser cumprido pode exigir o seu cumprimento no CAAD; - Um funcionário público que pretenda reagir contra uma sanção disciplinar que lhe haja sido aplicada por entender que a mesma é ilegal, pode igualmente utilizar o CAAD para resolver o litígio com o serviço público em causa. a) Procedimentos - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 102 b) Mapa 4. Julgados de Paz Os JULGADOS DE PAZ foram criados através da Lei n.º 78/2001, de 13 de Julho, aprovada por unanimidade na Assembleia da República. São tribunais dotados de características de funcionamento e organização próprias. Os primeiros JULGADOS DE PAZ abriram em Janeiro e Fevereiro de 2002 a título de projecto experimental, num contexto de promoção de novas e diferentes formas de resolução de litígios, assentes em modelos agilizados e eficazes de administração da Justiça, em estreita colaboração com o Poder Local (autarquias) e numa perspectiva de proximidade entre a Justiça e os cidadãos. Os JULGADOS DE PAZ são, desta forma, uma parceria pública/pública entre o Ministério da Justiça e as autarquias, sendo o respectivo financiamento partilhado entre essas duas entidades. - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 103 Nos JULGADOS DE PAZ a tramitação processual é simplificada, podendo mesmo as partes apresentar as peças processuais oralmente. Os litígios podem ser resolvidos através de mediação, conciliação ou por meio de sentença. A mediação só tem lugar quando as partes estejam de acordo e visa proporcionar às partes a possibilidade de resolverem as suas divergências através de uma forma amigável que conta com a intervenção do mediador, que é um terceiro imparcial. Ao contrário de um juiz ou de um árbitro, o mediador não tem poder de decisão, pelo que não impõe qualquer deliberação ou sentença. Enquanto terceiro imparcial, o mediador guia as partes, ajuda-as a estabelecer a comunicação necessária para que elas possam encontrar, por si mesmas, a base do acordo que porá fim ao conflito. As partes são assim responsáveis pelas decisões que constroem com o auxílio do mediador. Caso a mediação não resulte em um acordo, o processo segue os seus trâmites e o Juiz tenta a conciliação. Caso não se alcance conciliação há lugar à audiência de julgamento, presidida pelo juiz, sendo ouvidas as partes, produzida a prova e, finalmente, proferida a sentença pelo juiz. Os JULGADOS DE PAZ têm competência para apreciar e decidir acções declarativas cíveis, com excepção das que envolvam matérias de direito da família, direito das sucessões e direito do trabalho, cujo valor não ultrapassasse os € 5.000. As acções que podem ser resolvidas nos JULGADOS DE PAZ, nos termos do disposto no artigo 9.º da Lei n.º 78/2001, de 13 de Julho, são as seguintes: - Acções destinadas a efectivar o cumprimento de obrigações, com excepção das que tenham por objecto prestação pecuniária e de que tenha sido credor originário uma pessoa colectiva (exemplo: contratos, negócios unilaterais, gestão de negócios, etc.) - Acções de entrega de coisas móveis (exemplo: acções para entrega de documentos); - Acções resultantes de direitos e deveres dos condóminos, sempre que a respectiva Assembleia não tenha deliberado sobre a obrigatoriedade de compromisso arbitral para a resolução de litígios entre condóminos ou entre condóminos e o administrador (exemplo: pagamento das obras dos telhados, instalações gerais de água, elevadores); - Acções de resolução de litígios entre proprietários de prédios relativos a passagem forçada momentânea, escoamento natural de águas, obras defensivas das aguas, comunhão de valas, regueiras e valados, sebes vivas; abertura de janelas, portas, varandas - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 104 e obras semelhantes; estilicídio, plantação de árvores e arbustos, paredes e muros divisórios; - Acções possessórias, usucapião e acessão; - Acções que respeitem ao direito de uso e administração da compropriedade, da superfície, do usufruto, de uso e habitação e ao direito real de habitação periódica (exemplo: acção de divisão de coisa comum); - Acções que digam respeitam ao arrendamento urbano, excepto as acções de despejo (exemplo: acção de condenação para pagamento das rendas); - Acções que respeitem à responsabilidade civil contratual e extracontratual (exemplo: acções decorrentes de acidentes de viação, acções decorrentes de danos causados por coisas, animais ou actividades); - Acções que respeitem ao incumprimento civil contratual, excepto contrato de trabalho e arrendamento rural; - Acções que respeitem à garantia geral das obrigações (exemplo: acção de declaração de nulidade, acção de impugnação pauliana, etc.); - Acções relativas a pedidos de indemnização cível, quando não tenha sido apresentada participação criminal ou após desistência da mesma, emergente dos seguintes crimes: ofensas corporais simples, ofensa à integridade física por negligência; difamação; injúrias; furto simples; dano simples; alteração de marcos; burla para obtenção de alimentos, bebidas ou serviços. A utilização dos JULGADOS DE PAZ está sujeita a uma taxa única no valor de € 70 a cargo da parte vencida, sendo que o juiz também pode decidir repartir esse valor entre o demandante e o demandado. Caso haja acordo durante a mediação, o valor a pagar é de € 50, dividido por ambas as partes. Nos casos previstos na lei, pode haver lugar a Apoio Judiciário nos processos que corram os seus termos nos JULGADOS DE PAZ. No Julgado de Paz o processo dura em média 2 meses até ao seu termo. Os horários de funcionamento dos JULGADOS DE PAZ estão ajustados às necessidades e hábitos locais, estando alguns abertos aos Sábados. Nos JULGADOS DE PAZ não existem férias judiciais. Actualmente estão em funcionamento 22 JULGADOS DE PAZ que abrangem 55 concelhos. - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 105 a) Diagrama de processos - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 112 responsabilidade limitada não têm direito a protecção jurídica. As pessoas colectivas sem fins lucrativos têm apenas direito à protecção jurídica na modalidade de apoio judiciário. Como se afere a situação de insuficiência económica? Encontra-se em situação de insuficiência económica aquele que, tendo em conta factores de natureza económica e a respectiva capacidade contributiva, não tem condições objectivas para suportar, pontualmente, os custos de um processo. A apreciação da situação de insuficiência económica do requerente deve ser feita de acordo com determinados elementos objectivos, tais como o rendimento, o património e a despesa do agregado familiar. Cabe ao requerente fazer a prova da sua situação económica. O simulador de cálculo do valor do rendimento, relevante para efeitos de protecção jurídica, também está disponível no sítio da Internet da Segurança Social e da Rede Judiciária Europeia em Matéria Civil e Comercial. Mediante a aplicação da fórmula de cálculo do rendimento relevante para efeitos de protecção jurídica, qualquer requerente pode saber se tem ou não direito ao benefício e em que modalidade e medida. A insuficiência económica das pessoas colectivas sem fins lucrativos, deve ser aferida nos mesmos moldes que as pessoas singulares, tendo em conta o rendimento, o património e a despesa. O que é necessário para requerer Protecção Jurídica? Para requerer a protecção jurídica deverá dirigir-se a qualquer serviço de atendimento da Segurança Social. Os formulários de requerimento são gratuitos e podem ser apresentados pessoalmente em qualquer serviço de atendimento ao público dos serviços de segurança social, enviados por fax, por correio ou por correio electrónico, neste caso através do preenchimento do respectivo formulário digital. - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 113 Consulta Jurídica A consulta jurídica consiste no esclarecimento técnico sobre o direito aplicável a questões ou casos concretos nos quais avultem interesses pessoais legítimos ou direitos próprios lesados ou ameaçados de lesão. Compreende também a realização de diligências extrajudiciais que decorram directamente do conselho jurídico prestado e que se mostre essencial para o esclarecimento da questão colocada. O Ministério da Justiça em cooperação com a Ordem dos Advogados e com as Autarquias Locais garante a existência de Gabinetes de Consulta Jurídica, com vista à gradual cobertura territorial do País. Mapa - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 114 CAPÍTULO V Orçamento da Justiça 2008 versus Orçamento de Justiça 2009 Orçamento para 2008 1. Justiça ao serviço do Desenvolvimento Em 2008 materializam-se em quatro eixos de intervenção: - Modernizar o Sistema Judicial; - Re forçar o Combate ao Crime, a Justiça Penal e a Cooperação Internacional; - Promover a Desburocratização, a Desjudicialização e a Resolução Alternativa de Litígios; - Impulsionar a Inovação Tecnológica na Justiça e Qualificar a Resposta Judicial. 2. A Justiça no Contexto do Orçamento de Estado de 2008 - O orçamento do Estado em 2008 cresce 2,7%; - No mesmo ano, o orçamento da Justiça cresce 7,9%. - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 115 Orçamento por Finalidades - O orçamento de funcionamento [1.269.606.707 euros] corresponde a 91,4% do total, apresentando um crescimento de 4,3% face a 2007; - O orçamento de investimento [119.096.236 euros] corresponde a 8,6% do total, apresentando um crescimento de 106,7% face a 2007. Orçamento por Fontes de Financiamento - As receitas gerais do orçamento do Estado [516.744.000 euros] correspondem a 37,2% do orçamento da Justiça; - As receitas próprias do sistema de Justiça [847.708.378 euros] correspondem a 61% do orçamento da Justiça; - O financiamento comunitário [24.250.565 euros] corresponde a 1,7% do orçamento da Justiça. Orçamento de Funcionamento por Áreas - A missão específica do sistema de Justiça absorve cerca de 90% do orçamento de funcionamento; - A maior fatia do orçamento de funcionamento – quase 40% – destina-se ao sistema judiciário. Inv.Prisionais e Reinserção 26% Apoio Social 2% Serv.e Fundos Autonomos 9% Gab. E Serviços Gerais de Apoio 2% Sistema Judiciário 39% Registos e Notariado 22% - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 116 3. Sistema Judicial / Reformas Legislativas e Orgânicas O ano de 2008 é o ano de implementação de diversas reformas legislativas e organizacionais, e de reforço da política de investimento. Como reformas legislativas e Orgânicas salienta-se: - Implementação da nova orgânica, dotada de autonomia administrativa e financeira, do Conselho Superior de Magistratura; - Entrada em vigor do novo Código de Custas Judiciais; - Entrada em vigor da nova Lei do Acesso ao Direito; - Experiência-piloto da reforma do mapa judiciário em, pelo menos, três das novas circunscrições territoriais; - Continuação da implementação do Programa de Acção para a Modernização da Justiça Tributária e do Programa Intercalar de Modernização da Jurisdição Comum, com a criação de 22 novos Juízos. O novo Modelo de Organização e Gestão dos Tribunais consiste em: - Criação de postos de atendimento nos tribunais; - Adop ção de uma plataforma única de gestão documental; - Implementação continuada e alargamento do âmbito dos programas de desmaterialização processual CITIUS e h@bilus. 4. Requalificação das Infra-estruturas - Novas instalações de 4 tribunais; - Início do programa de criação de campus de Justiça, com prioridade para os Campus de Lisboa, Porto e Coimbra; - Conversão de espaços nos tribunais em 20 novas salas de audiências. 5. Modernização Tecnológica - Instalação de postos de atendimento em 20 tribunais; - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 117 - Aquisição de 2200 novos computadores e 700 novas impressoras; - Substituição integral da gravação em cassete por gravação digital com a instalação de equipamentos em 230 salas de audiências; - Instalação de 180 novos equipamentos de video-conferência nos tribunais e renovação de 70% dos existentes; - Instalação de sistemas de segurança por vídeo-vigilância em 20 tribunais; - Aquisição e instalação de 5000 novos telefones VoIP nos tribunais, substituindo 50% dos existentes de forma a melhorar as comunicações e a reduzir os respectivos custos. No sector da Investigação Criminal foram aprovados os meios legislativos necessários – Código Penal, Código do Processo Penal e Lei-Quadro da Política Criminal – o Ministério da Justiça reforça os meios humanos, financeiros e materiais dos organismos competentes, adequando-os ao eficaz cumprimento das acções de prevenção e de investigação criminal. 6. Mais Recursos Financeiros - Aumento da dotação orçamental da Procuradoria-Geral da República em 10,6% no funcionamento e em 236,7% no PIDDAC; - Reforço em 40,8% dos programas de aquisição de equipamento de telecomunicações e de desenvolvimento dos sistemas de informação, no PIDDAC da Polícia Judiciária; - Dotação de 7.931.500 euros em PIDDAC para a ampliação e remodelação do edifício da directoria nacional da Polícia Judiciária. 7. Mais Meios - Implementação do Sistema de Informação do Ministério Público, com a criação, na Procuradoria-Geral da República, de bases de dados agregadas para a gestão dos meios, dos inquéritos e da actividade do Ministério Público, nomeadamente em matéria de inquéritos, mandados de detenção, medidas de diversão e dispensa de pena; - R eforço do desenvolvimento do Sistema de Informação Automatizada da Polícia Judiciária; - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 118 - Reforço do desenvolvimento do Sistema Integrado de Informação Criminal da Polícia Judiciária. 8. Descongestionamento de Tribunais e Resolução Alternativa de Litígios O desenvolvimento dos mecanismos de resolução alternativa de litígios é uma prioridade para o cumprimento do direito fundamental de acesso ao Direito e para aliviar a pressão processual sobre os tribunais judiciais. - Reforço da rede dos centros de arbitragem institucionalizados, nomeadamente, os centros de arbitragem de conflitos do consumo e do sector automóvel; - Alargamento da rede de julgados de paz com a instalação de 8 novos julgados e a selecção e formação dos novos juízes de paz. - Criação de novos centros de arbitragem, com competência em matéria de acção executiva e de propriedade industrial; - Instalação do centro de arbitragem em matéria administrativa, destinado à resolução, por via arbitral, de litígios no âmbito da contratação e do funcionalismo público; - Alargamento dos sistemas de mediação, com o novo impulso transmitido ao sistema de mediação familiar e com a entrada em funcionamento do sistema de mediação laboral e, a título experimental, do sistema da mediação penal. 9. Sistema Prisional O Ministério da Justiça continuará, no ano de 2008, a desenvolver o plano de reforma do parque penitenciário, o qual conduzirá, simultaneamente, à redução do número de estabelecimentos prisionais e ao aumento da capacidade prisional total, bem como ao reforço da segurança e da dignidade das condições de reclusão. 10. Actualização Legislativa; Promoção da Reabilitação - Elaboração do Código de Execução de Penas e Medidas Privativas da Liberdade, em consonância com os novos Códigos Penal e do Processo Penal, substituindo a Lei de Execução das Penas e a Lei dos Tribunais de Execução de Penas. - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 119 - Implementação do Plano Individual de Reabilitação em todos os estabelecimentos prisionais; - Dinamização de protocolos, com entidades públicas e privadas, tendo em vista o aumento da empregabilidade da população prisional. - Implementação do Sistema Integrado de Detecção Perimétrica em mais 7 estabelecimentos prisionais; - Implementação em diversos estabelecimentos prisionais de sistema VoIP, bem como de sistemas de vídeo-conferência para ligação aos tribunais e para visitas; - Reforço do desenvolvimento do Sistema de Informação Prisional, cuja dotação em PIDDAC cresce 111,9%. - Investimento superior a 53 milhões de euros na construção, remodelação e reforço das condições de segurança e sanitárias dos estabelecimentos prisionais, consubstanciando um crescimento de 902,6%; - Do investimento em infra-estruturas, cerca de 95% serão dirigidos à construção dos novos estabelecimentos prisionais de Angra do Heroísmo, Castelo Branco, Coimbra, Elvas, Grândola, Leiria, Linhó, Ponta Delgada e Vale do Tejo; - Crescimento de 352,5% da dotação de PIDDAC destinada ao reforço das condições de segurança dos estabelecimentos prisionais. Com a alteração do Código Penal, 2008 é o ano de alargamento do âmbito de aplicação da vigilância electrónica e da consolidação e reforço das medidas de trabalho a favor da comunidade. O âmbito de aplicação da vigilância electrónica, até aqui aplicável apenas a arguidos, foi alargado como pena substituta da pena de prisão nos seguintes casos: i) penas até 1 ano; ii) penas até 2 anos, tratando-se de indivíduos em situação de gravidez, idade inferior a 21 anos ou superior a 65 anos, doença ou deficiência graves, existência de menor a seu cargo ou de familiar exclusivamente ao seu cuidado; iii) o remanescente não superior a um ano da pena de prisão efectiva que exceder o tempo de privação da liberdade a que o arguido esteve sujeito em regime de detenção, prisão preventiva ou obrigação de permanência na habitação. - Adequação organizacional e logística das unidades operativas para uma capacidade de - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 120 aplicação da medida a 2000 indivíduos; - Continuação da reinstalação das unidades operativas de vigilância electrónica, e do centro nacional de acompanhamento de operações, dotando-os de instalações e adequadas; - Investimento superior a 6 milhões de euros na contratação de serviços técnicos e aquisição de equipamentos específicos para vigilância electrónica; - Reforço da frota automóvel e dos equipamentos informáticos e de telecomunicações das unidades operativas de vigilância electrónica O âmbito de aplicação da prestação de serviços gratuitos ao Estado, a outras pessoas colectivas de direito público ou a entidades privadas cujos fins o tribunal considere de interesse para a comunidade, foi alargado pelo aumento da pena máxima substituível de 1 ano para 2 anos. - Adequação organizacional das equipas de reinserção social para um aumento previsto de 30% da utilização de medidas de trabalho a favor da comunidade. Em 2008 deu-se continuidade à reorganização do mapa de centros educativos, orientada pelos princípios da economia de escala e da proximidade, com objectivos de racionalização de custos e melhoria da qualidade de oferta educativa e formativa direccionada à reinserção social plena dos jovens. - Encerramento de 2 centros educativos, com concentração e ampliação do número de unidades residenciais; - Abertura do novo Centro Educativo de Santa Clara (Vila do Conde). - Intensificar a cooperação entre centros educativos da mesa área geográfica, optimizando os recursos e a oferta educativa e formativa; - Reforçar, em articulação com o Ministério da Saúde os cuidados de saúde dirigidos aos menores em medida tutelar educativa; - Obras de renovação, readaptação e requalificação em 3 centros educativos; - Reinstalação, segundo princípios de racionalidade económica e de adequação funcional, de 9 equipas de reinserção social e de uma direcção regional; - Reforço dos meios de transporte ao serviço das equipas de reinserção social. - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 121 Inovação Tecnológica e Modernização A prestação de serviços de Justiça mais qualificados, cómodos e céleres para os cidadãos e empresas exige uma constante inovação tecnológica e modernização dos serviços e dos sistemas de informação. Desmaterialização Processual - Expansão e alargamento a todas as espécies processuais dos projectos CITIUS e h@bilus; - Expansão da utilização da assinatura electrónica pelos operadores judiciários. Simplificação Administrativa - Continuação do alargamento territorial faseado dos projectos Documento Único Automóvel, Casa Pronta, Balcão das Heranças, Associação na Hora, Regius, Nascer Cidadão e Empresa na Hora; - Alargamento a todo o território nacional e aos consulados portugueses do Cartão do Cidadão; - Disponibilização de novos serviços on-line no sector dos registos. Melhor Informação - Desenvolvimento de novas funcionalidades aplicacionais destinadas à investigação criminal; - Disponibilização aos tribunais e aos órgãos de polícia criminal de sistemas de acesso às bases de dados da Segurança Social, dos Serviços Prisionais e dos Registos e Notariado; - Reestruturação da rede de comunicações; - Implementação do novo sistema de informação do Registo Criminal e de Contumazes; - Desenvolvimento continuado do Sistema de Informação das Estatísticas da Justiça e da infra-estruturas de referenciação espacial dos dados relativos ao sistema de justiça. Novas Técnicas Forenses - Expansão territorial da telemedecina forense – Medleg; - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 128 11. Descongestionamento de Tribunais e Resolução Alternativa de Litígios O desenvolvimento dos mecanismos de resolução alternativa de litígios, a par da tomada de medidas de descongestionamento processual, constitui prioridade no sentido de facilitar o acesso ao Direito, aliviar a pressão processual sobre os tribunais judiciais reduzir a pendência e a morosidade processuais. - Alargamento da rede de Julgados de Paz, com a instalação e a criação de 4 novos Julgados de Paz; - Formação específica dos técnicos autárquicos designados para os novos Julgados de Paz; - Alargamento do Sistema de Mediação Penal a mais de 10 circunscrições. - Instalação de centro de arbitragem no domínio da acção executiva, com especial atenção ao fenómeno do sobre endividamento; - Lançamento de novas ferramentas electrónicas para o sistema de resolução alternativa de litígios. - Identificação e criação de novas medidas de descongestionamento processual, monitorização do regime processual civil experimental, consolidação do projecto Leis da Justiça e concretização das medidas de simplificação da acção executiva. 12. Sistema Prisional Em 2009, arrancou o plano de reforma do parque penitenciário, cujos intuitos foram o de optimizar recursos e reforçar a segurança e a dignidade das condições de reclusão. Em simultâneo, apostou-se na melhoria da qualidade do tratamento penitenciário, intensificando a adopção de programas específicos, visando a ressocialização da população reclusa e a sua integração plena na sociedade, obstaculizando à reincidência no crime. - Plano integrado de formação do Corpo da Guarda Prisional com o propósito de desenvolver as suas competências profissionais e pessoais para uma gestão mais humanista na relação com os reclusos; - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 129 - Desenvolvimento de programas estruturados e específicos orientados para factores envolvendo alterações comportamentais, directamente relacionados com a problemática comportamental; - Melhoria da qualidade na prestação de cuidados de saúde aos reclusos; - Dinamização de Protocolos, com entidades públicas e privadas, tendo em vista o aumento da empregabilidade da população reclusa, e promoções de iniciativas de empreendedorismo e de recurso ao micro credito. - Aperfeiçoamento de novos métodos e técnicas de dinamização no âmbito do Plano Individual de Readaptação, à luz do novo Código de Execução das Penas e Medidas Privativas de Liberdade. - Elaboração do Regulamento Geral dos Estabelecimentos Prisionais; - Apetrechamento dos estabelecimentos prisionais com equipamentos complementares de segurança electrónica; - Intervenção em seis estabelecimentos prisionais, no domínio da segurança perimétrica, portaria e alojamento para o Corpo da Guarda Prisional; - Plano integrado de formação dirigido ao pessoal do corpo da Guarda Prisional sobre novas técnicas de buscas, revistas e imobilização e respectivo Apetrechamento com novo material de defesa e segurança. - Inicio do projecto e construção do 10 novos estabelecimentos prisionais: AlgarveSilves, Angra do Heroísmo, Castelo Branco, Coimbra, Elvas, Leiria, Litoral Norte, Ponta Delgada, Sado-Grândola, Vale do Tejo-Almeirim; - Grande requalificação de 3 estabelecimentos prisionais: Alcoentre, Izeda e São José do Campo. Continuada aposta no alargamento da aplicação da vigilância electrónica e das medidas de trabalho a favor da comunidade, como alternativas ao encarceramento, no intuito da reabilitação dos indivíduos. - Alargamento do sistema de vigilância electrónica à fiscalização da pena acessória de proibição de contacto com a vitima em contexto de violência doméstica; - Adopção de outros meios tecnológicos de vigilância electrónica designadamente a verificação biométrica da voz; - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 130 - Recrutamento e qualificação de técnicos para as Unidades Operativas de Vigilância Electrónica; - Apetrechamento e renovação dos equipamentos informáticos e de telecomunicações, bem como da frota automóvel, das Unidades Operativas de Vigilância Electrónica. 13. Mais Trabalho a Favor da Comunidade - Qualificação continuada dos técnicos das equipas de Reinserção Social de modo a corresponderem de forma adequada ao aumento da utilização de medidas de trabalho a favor da comunidade. Reinserção Social Em 2009 prosseguiu-se a política de reorganização e requalificação dos centros educativos, visando a respectiva racionalização, o reforço da segurança e uma mais eficaz reinserção social dos jovens. Reorganização Territorial - Abertura de três novos centros educativos - Santa Clara [Vila do Conde], Açores e Madeira. Requalificação das Infra-Estruturas e Equipamentos - Obras de renovação, readaptação e requalificação em 3 centros educativos; - Apetrechamento e renovação informática dos centros educativos; - Reforço dos meios de transporte ao serviço dos centros educativos. Aposta na Qualidade - Forte investimento e qualificação técnica dos técnicos de reinserção social. Reforço da Segurança - Instalação ou requalificação do sistema de videovigilância em todos os centros educativos; - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 131 - Reforço dos dispositivos de segurança passiva. Inovação Tecnológica e Modernização A prestação de serviços de Justiça mais qualificados, cómodos e céleres para os cidadãos e empresas exige uma constante inovação tecnológica e modernização dos serviços e dos sistemas de informação. Desmaterialização - Reforço da implementação do Projecto CITIUS, alargando o programa de desmaterialização dos processos judiciais a novas espécies processuais e consolidando a prática de actos por via informática, com a inerente simplificação dos processos internos e rotinas de trabalho nos tribunais; - Reformulação da arquitectura do CITIUS e do H@bilus, dotando-os de mais funcionalidades, maior flexibilidade, melhor gestão e mais segurança; - Continuação do processo de desmaterialização das comunicações entre as Polícias e o Ministério Público, no âmbito da aplicação CITIUS-MP; - Formação na utilização de aplicações informáticas, sobretudo na área dos tribunais; - E ntrada em funcionamento do MedLeg.Net e expansão territorial da videoconferência e da telemedicina nos serviços médico-legais. Simplificação Administrativa - Alargamento da rede de balcões únicos Casa Pronta, Documento Único Automóvel, Nascer Cidadão, Balcão das Heranças e Divórcio com Partilha, Associação na Hora, Empresa na Hora e Sucursal na Hora, a novos locais de atendimento nos serviços de registo, e instalação do novo modelo de atendimento dos serviços de registo em novos locais; - Continuação do processo de digitalização e digitação dos registos prediais existentes em suporte papel para carregamento da respectiva base de dados; - Identificação e concepção de novas medidas de simplificação, desmaterialização e eliminação de actos e procedimentos; - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 132 - Integração dos registos on-line da propriedade industrial com os sistemas informáticos dos grandes utilizadores para permitir a pratica de actos em massa. Fiabilidade e Segurança - Instalação de um centro alternativo em caso de desastre que, em caso de catástrofe, garanta e assegure a continuação do funcionamento dos sistemas informáticos essenciais do Ministério da Justiça; - Melhoria das condições de comunicações de voz e de dados, bem como, do acesso à Internet; - Melhoria das infra-estruturas de suporte e aumento da robustez dos sistemas informáticos. Melhor Informação - Desenvolvimento do novo sistema de Estatísticas da Justiça; - Disponibilização de informação relativa à obtenção de licenças de utilização de patentes e tradução e retroversão automáticas de Inglês/Português dos dados essenciais das patentes. Cooperação Internacional Num mundo global, numa efectiva e intensa cooperação internacional é crucial na área da justiça, seja na defesa dos Direitos Humanos e na promoção do acesso à justiça, seja no combate à criminalidade. 14. No Espaço Europeu - Aposta continuada na internacionalização de boas práticas nacionais no sector da justiça, em particular nos projectos que incorporam uma dimensão tecnológica e de inovação; - Desenvolvimento do projecto-piloto do portal e-justice da União Europeia. - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 133 15. No Espaço Ibero-Americano - Projectos de cooperação ao abrigo do programa de cooperação da União Europeia EUROsociAL; - Organização da Reunião da Comissão Delegada da Conferência de Ministros da Justiça dos Países Ibero-Americanos. 16. Na Comunidade de Países de Língua Portuguesa - Programas Indicativos de Cooperação com os PALOP e com Timor Leste; - Acompanhamento das actividades multilaterais de cooperação em curso na GuinéBissau (PAOSED, PESD), em Timor Leste (PNUD), em Moçambique (UE/PNUD); - Preparação do 1º Encontro da “Iniciativa Lusófona para a Inovação na Justiça”. 17. Menos Funcionários Nos últimos cinco anos, o efectivo de funcionários do Ministério da Justiça decresceu 10,1%, ou seja, menos 2.907 funcionários. - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 134 CAPÍTULO VI Inquérito Objectivos Objectivo geral Identificar os factores que mais contribuem para a ineficiência da Justiça em Portugal mediante a análise de frequência dos conteúdos mais relevantes enunciados pelos participantes. Métodos e participantes Procedimento Os participantes que constituem a amostra deste estudo preliminar foram previamente contactados no sentido de responderem a um questionário sobre os factores subjacentes à ineficiência da Justiça em Portugal, garantindo-se o anonimato e a confidencialidade dos dados. Em seguida, foram enviados os questionários por e-mail e por carta para os respectivos locais de trabalho – tribunais, escritórios de advogados e universidades. As respostas foram obtidas por e-mail, por carta e em último recurso por telefone. O período entre o contacto inicial e a obtenção das respostas durou aproximadamente 9 meses, entre Maio de 2008 e Janeiro de 2009, compreendendo somente as três regiões geográficas de Portugal continental – Norte, Centro e Sul 5 . Participantes A amostra deste estudo foi constituída por 80 pessoas pertencendo às três classes profissionais mais relevantes no funcionamento do sistema judicial – juiz, advogado e oficial de justiça e cobrindo três grandes regiões geográficas – Norte, Centro e Sul. Das 80 pessoas inicialmente contactadas, 48 (60% da amostra) responderam totalmente ao questionário, 26 (32,5%) recusaram-se a responder e 6 (7,5%) responderam de forma incompleta ao questionário. 5 Portugal Insular - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 135 Material O instrumento utilizado para a recolha das respostas foi construído pela autora deste estudo (cf. Anexo A). Trata-se de um questionário que foi especificamente concebido para o levantamento sistematizado dos factores que mais contribuem para a ineficiência do Sistema de Justiça Português, contemplando duas partes. A primeira é constituída pelas seguintes variáveis sócio-demográficas: profissão, região, idade, sexo e remuneração. A segunda consiste numa pergunta aberta, à qual os participantes poderão enunciar quais os factores que mais contribuem para a ineficácia da Justiça em Portugal, enumerando-os por ordem de importância. Análise de conteúdo Para o desenvolvimento da análise de conteúdo utilizou-se a técnica descrita por Bardin (1988) sob a designação de análise temática ou categórica, que consiste na decomposição de textos em unidades e depois classificação por reagrupamento. Trata-se de um método construtivista na medida em que vão ser construídas as categorias que interessam para tentar circunscrever o objecto de estudo que se pretende conhecer (Epstein, 1986). De acordo com Bardin (1977) a organização da análise de conteúdo envolve as seguintes etapas: (i) pré-análise – consiste na organização do material, operacionalização e sistematização, escolha dos documentos, formulação de hipóteses, objectivos e elaboração de indicadores e, leitura flutuante; (ii) exploração do material – análise exploratória que consiste em codificações e classificações, caracterizando-se por ser uma fase longa e fastidiosa e exigindo o trabalho de uma equipa, na qual os seus membros actuam como juízes do trabalho de codificação e classificação temática; (iii) tratamento dos resultados obtidos e interpretação – que consiste na tabulação e aplicação de técnicas descritivas de análise. - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 136 As respostas obtidas à questão aberta foram submetidas a uma análise de conteúdo com o objectivo de identificar os conteúdos subjacentes à ineficiência da justiça em Portugal (i. e., motivos, elementos, factores, características ou dimensões). O sistema de subcategorias utilizado foi totalmente construído a posteriori, através da leitura flutuante e levantamento dos conteúdos contidos no corpus provenientes de uma pré-categoria, a qual corresponde à questão formulada no instrumento utilizado. Partindo desta categoria, emergiram 18 subcategorias de acordo com os conteúdos expressos pelos participantes (cf. Anexo B): • Burocracia – agrega os itens relacionados com aspectos de índole administrativa • Produção legislativa excessiva – agrega os itens relacionados com aspectos de índole legislativo • Morosidade – agrega os itens relacionados com o tempo • Falta de pessoal – agrega os itens relacionados com a escassez de recursos humanos • Falta de condições de trabalho – agrega os itens relacionados com a falta de meios físicos e materiais • Falta de preparação/formação dos agentes de justiça – agrega os itens relacionados com aspectos de índole formativa • Inadequação dos meios informáticos ao sistema judicial – agrega os itens relacionados com aspectos relacionados com a informatização do sistema. • Excesso de processos – agrega os itens relacionados com a quantidade de processos • Legislação desadequada à realidade – agrega os itens relativos ao desajustamento legislativo face à realidade quotidiana - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 137 • Fraca colaboração entre os agentes judiciais – agrega os itens relativos à colaboração entre os diversos actores do sistema judicial • Falta de incentivos laborais – agrega os itens relativos à promoção de maior produtividade • Uso excessivo de procedimentos dilatórios – agrega os itens relativos ao uso de expedientes legislativos no sentido de provocar maior morosidade • Pouca utilização de meios alternativos de resolução de conflitos • Desresponsabilização completa dos profissionais da justiça – agrega os itens relativos à não responsabilização pelo incumprimento das regras ou dos prazos estabelecidos • Desigualdade de acesso à justiça – agrega os itens relativos à desigualdade no acesso à Justiça por parte dos cidadãos • Politização do sistema judicial – agrega os itens relativos à politização do sistema judicial ou política legislativa • Aceitação do sentido de justiça da decisão – agrega os itens relativos à aceitação das decisões • Desconhecimento do acesso à justiça – agrega os itens relativos ao desconhecimento no acesso à Justiça Foram contabilizados mais 13 itens, mas que não são passíveis de serem agrupados em nenhuma das outras categorias supracitadas. Os itens são: falta de poder hierárquico dos magistrados sobre os funcionários judiciais (1); atitude cultural de desrespeito face à Justiça (1); distribuição dos tribunais a nível de área de comarca (2); horário restrito de funcionamento (2); complexidade de meios de prova válidos (2); sensacionalismo da - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 144 Figura 3 . Subcategoria/Percentagem Subcategoria / Percentagem 17% 13% 11% 11% 11% 9% 9% 9% 6% 4% Burocracia Produção Legislativa Morosidade Falta de Pessoal Falta de Condições de Trabalho Falta de Preparação Formação dos Agentes de Justiça Inadequação dos Meios Informáticos ao Sistema Judicial Excesso de Processos Legislação Desadequada à Realidade - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 145 Figura 4 . Subcategoria/Percentagem Subcategoria / Registos 36 28 26 26 25 21 21 21 13 10 Burocracia Produção Legislativa Morosidade Falta de Pessoal Falta de Condições de Trabalho Falta de Preparação Formação dos Agentes de Justiça Inadequação dos Meios Informáticos ao Sistema Judicial Excesso de Processos Legislação Desadequada à Realidade Apesar do peso contributivo de cada uma destas nove subcategorias ser em termos percentuais substancialmente menor comparativamente às percentagens observadas quando se analisa somente o número total de participantes, sugerir que o peso de cada uma destas subcategorias se encontra mais bem distribuído, é possível todavia observar que a ordenação destas subcategorias por grau de importância tendo por base o número total de unidades de análise, coincide precisamente com aquela observada quando se utilizou o número total de participantes. Por conseguinte, estes resultados ao mostrarem uma consistência tão elevada entre análises (compatibilidade = 100%), acabam por ser indicadores fiáveis no que respeita aos factores que mais contribuem para a ineficiência na Justiça (cf. Tabela. 5, Figura. 5) - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 146 Tabela 5. Frequência das subcategorias referidas e respectivas percentagens comparativamente ao nº total de unidades de análise Nº de unidades de análise – Categoria Pré-categoria Nº de unidades de análise – Total Subcategorias Freq. % Ineficiência da Justiça 261 Burocracia Produção legislativa excessiva Morosidade Falta de pessoal Falta de condições de trabalho Falta de preparação/formação dos agentes de justiça Inadequação dos meios informáticos ao sistema judicial Excesso de processos Legislação desadequada à realidade Fraca colaboração entre os agentes judiciais Falta de incentivos laborais Uso excessivo de procedimentos dilatórios Pouca utilização de meios alternativos de resolução de conflitos Desresponsabilização dos agentes de Justiça Desigualdade de acesso à justiça Politização do sistema judicial Aceitação do sentido de justiça da decisão Desconhecimento do acesso à justiça Total 36 28 26 26 25 21 21 13 10 9 7 7 6 6 6 5 5 4 261 13.79 10.72 9.96 9.96 9.57 8.04 8.04 4.98 3.83 3.44 2.68 2.68 2.29 2.29 2.29 1.91 1.91 1.53 100 Figura 5 . Contagem por subcategorias - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 147 Por outro lado, o total do valor percentual das subcategorias menos referenciadas é substancialmente menor (21.02%; Freq. = 55) comparativamente ao número total das subcategorias mais expressivas que correspondem a 78.89% (Freq. = 201) do valor total. Consegue-se perceber através do anexo C da tabela 1 - Profissão Juíz /Sexo/ Linha, que responderam 5 mulheres juízes ao questionário e 7 homens juízes onde a Burocracia e a Morosidade no sexo feminino foram as subcategorias mais referenciadas tal evidencia-se igualmente na Tabela 5 - Profissão Juiz /Sexo/ Coluna, enquanto que na Tabela 1 do sexo masculino as subcategorias mais evidentes são: Burocracia, Falta de Condições de Trabalho e Morosidade. Na profissão de advogado conforme descrito na tabela 6 há 14 respostas femininas e 8 respostas masculinas, na tabela 2 do anexo, detecta-se uma maior predominância da Burocracia no sexo feminino acresce a Morosidade e a Produção Legislativa Excessiva, no sexo masculino para além da Burocracia dá ênfase também à Produção Legislativa Excessiva; na profissão oficiais de justiça, tabela 3 e tabela 7 do anexo C, as subcategorias mais evidenciadas no sexo feminino são: a Falta de Condições de Trabalho, Fraca Colaboração entre os Agentes Judiciais, esta última foi a mais evidenciada também no sexo masculino, sendo que houve 8 respostas de oficiais de justiça femininos e 6 masculinos. A nível total das profissões/sexo em que 27 respostas foram femininas e 21 foram masculinas (tabela 4 e tabela 8 do anexo C) evidencia-se que as subcategorias mais relevantes no sexo feminino são a Burocracia, Falta de Condições de Trabalho, Fraca Colaboração entre os Agentes Judiciais, Falta de Preparação/Formação dos Agentes de Justiça, Produção Legislativa Excessiva, Inadequação dos Meios Informáticos ao Sistema Judicial e Morosidade, enquanto que no sexo masculino as subcategorias mais evidentes são a Falta de Condições de Trabalho, Fraca Colaboração entre os Agentes Judiciais e Burocracia (cf. Figura 6). - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 148 Figura 6 . Contagem por subcategorias/Sexo Através das tabelas 9, 10, 11 e 12 do anexo C - remuneração de Juízes, Advogados, Oficiais de Justiça e remunerações totais por sexo, percebe-se que a nível dos Juízes o mais bem remunerados são os de sexo masculino 6 e com mais de 43 anos conforme descrito na tabela 9 , (Do número total de juízes portugueses - 1970 nos tribunais de primeira instância, da Relação e no Supremo Tribunal de Justiça (STJ) - 1040 são mulheres. Ou seja: quase 53%. Estes números ganham expressão máxima nos tribunais de primeira instância: 973 mulheres 'contra' os 634 magistrados homens que actualmente exercem actividade. Mas o panorama muda nos tribunais superiores. Existem apenas 66 6 http://www.dn.pt/inicio/portugal/interior.aspx?content_id=1360504 - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 149 juízas desembargadoras face aos 231 do sexo masculino nos cinco tribunais da Relação. E no patamar mais elevado da magistratura portuguesa - o STJ - apenas existe uma juíza conselheira e 65 juízes conselheiros. Uma realidade que é facilmente explicável: actualmente na escola de juízes, o Centro de Estudos Judiciários (CEJ), 85% dos inscritos são mulheres; até ao 25 de Abril de 1974 a magistratura esteve vedada ao sexo feminino.) Na profissão de Advogado conforme descrito na tabela 10 do anexo a remuneração será mais equilibrada entre o sexo feminino e masculino, trata-se de uma profissão onde se verifica uma igualdade desde sempre no acesso á mesma, ao contrário dos Juízes que só muito recentemente há uma igualdade de oportunidades. Na profissão de oficiais de justiça as remunerações versus idade são igualmente equilibradas entre os sexo feminino e masculino (cf. Figura 7, 8 ) Figura 7 . Contagem por remuneração/Sexo/profissão - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 150 Figura 8 . Contagem por remuneração/Sexo/profissão Figura 9 . Contagem por remuneração/sexo - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 151 Figura 10 . Contagem por remuneração No total das profissões/remunerações tabela 12 do anexo, entre 27 mulheres 12 recebem entre 1001 e 2000 euros e 8 recebem até 1000 euros enquanto que em 21 homens 8 recebem entre 1001 e 2000 euros e 5 recebem entre 2001 e 3000 euros e 5 mais de 5000 euros (cf. Figura 9). No combito geral percebe-se que o intervalo entre 1001 e 2000 € é substancialmente superior em contrapartida dos restantes (cf. Figura. 10) - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 152 Conforme descrito na tabela 13 e 14 do anexo C, detecta-se através da região geográfica que conforme já descrito anteriormente, é possível observar uma percentagem ligeiramente superior na região Norte (n = 18) comparativamente às regiões Centro (n = 16) e Sul (n = 14), as subcategorias mais evidenciadas na Região Norte e Centro foram a Burocracia e a Produção Legislativa Excessiva, enquanto que na Região Sul foram igualmente a Burocracia e Falta de Condições de Trabalho (cf. Figura 11). Figura 11 . Contagem de subcategorias por região geográfica Conforme demonstrado na figura 12, 13 e 14 consegue-se concluir que na Região Norte a remuneração superior é a até 1000 €, sendo que no Centro e no Sul é entre 1001 e 2000€; detecta-se ainda que na nossa amostra as respostas do sexo feminino foram maiores no Norte e no Centro sendo que no Sul houveram mais respostas do sexo masculino; percebe-se ainda que no grupo de idades entre 30 e 38 anos foi substancialmente superior na Região Norte, destacando-se no Centro uma superioridade de respostas dos 38 a 43 - O Efeito do Gasto Público na Justiça em Portugal - 153 anos de idade, Na Região Sul foi um pouco equilibrada a respostas até aos 30 anos e mais de 43 anos de idade. Figura 12 . Contagem por remuneração/ região geográfica Figura 13 . Contagem por região geográfica/sexo