La articulación comarcal y territorial de Galicia a principios del siglo XXI

La artIcULacIóN cOMarcaL y terrItOrIaL de gaLIcIa a prINcIpIOS deL SIgLO xxI Management regional and territorial in Galicia at the beginning of the 21st century an t o n i o do v a l ad Á n Universidade de Santiago de Compostela Resumen: Elconjuntodenormasydeiniciativaspolíticas ylegislativasdesarrolladasenGaliciadurante losúltimosveinteaños,encaminadasaimpulsarplanesdedistintanaturalezaparaacometerunaprogresivaestructuraciónydinamizacióndesuterritorio,handadoescasosresultados.Deigualmodo,lasestrategiasinnovadorasdeordenaciónycooperaciónterritorial implantadasaescalaregionalsehanlimitado alacreacióndeMancomunidadesvoluntarias demunicipios,deescasocaladocompetencial, yalapuestaenmarchadealgunosConsorcios locales,renunciando,porelmomento,aldesarrollo y constitución de nuevas entidades comarcales y de Áreas Metropolitanas con personalidadjurídicapropiayplenacapacidad degestiónadministrativa.Enestecontexto,el presentetrabajoaborda,desdeunaperspectivacrítica,lasdistintasnormativasaprobadas,elimpactorealgeneradoporelPlande DesarrolloComarcal,laarticulacióndeÁreas Funcionalesylasprincipalesfórmulasdecooperaciónterritorialqueseestánllevandoa cabo en la Comunidad Autónoma de Galicia, asícomo, las principales característicasque presentaelsistemaurbanopolicéntricogallego,plasmadoenlasrecientesDirectricesde OrdenacióndelTerritorioaprobadasafinales delaño2008. Palabras clave:ordenacióndelterritorio,ordenacióncomarcal,áreasfuncionales,gestión territorial,mancomunidades,áreasmetropolitanas,directricesdelterritorio. Abstract: Thesetofrulesandpoliciesandlegislative initiativespromptedinGaliciaduringthelast twenty years, designed to encourage differenttypesofplanstoundertakeaprogressive structuringandrevitalizationofitsterritory havehadlittleeffect.Similarly,theinnovative strategiesofterritorialmanagementandcooperationimplantedinaregionalscale,were limitedtothecreationofshortcompetences voluntaryAssociationsofmunicipalities,and somelocalconsortium,waivingfornowtodevelopmentandestablishmentofnewregional institutionsandmetropolitanareaswithfull legalmanagemententity.Inthiscontext,this papertackles,fromacriticalperspective,the severalregulationsapproved,therealimpact generatedbytheRegionalDevelopmentPlan, thearticulationofFunctionalAreasandthe mainformsofterritorialcooperationthatare being carried out in the Autonomous Com- Minius17,Ourense,2009,páxs.81-118 ISSN:1131-5989 munityofGalicia,aswellasthepolycentric urban system reflected in the recent Land ManagementGuidelinesadoptedattheend of2008. Key words: territorial planning, regional management, functional areas, territorial management, associations, metropolitan areas, territoryguidelines.  LaarticulacióncomarcalyterritorialdeGalicia…83 1. Introducción Desde hace un par de décadas, las Autoridades políticas autonómicas y destacados representantes de los sectores sociales más pujantes de la sociedad civil gallega, vienen manifestando su preocupación por los problemas inherentes a la ordenación del territorio de Galicia y a la necesidad de establecer mecanismos eficaces de coordinación administrativa que permitan integrar, sobre un mismo territorio, el conjunto de acciones procedentes de los distintos niveles de gestión del gobierno, con la finalidad de posibilitar así la optimización de los recursos disponibles. Esto exige, como condición previa, una adecuada planificación y estructuración del territorio acorde con las exigencias y necesidades que demanda la sociedad actual. Por ello, la fusión de municipios o la articulación del territorio en comarcas con capacidad jurídica, la delimitación de áreas funcionales y de espacios metropolitanos y urbanos para la gestión óptima de servicios comunes, así como concretar un modelo territorial que sirva de base para impulsar un desarrollo equilibrado del territorio, constituyen una prioridad que los gobernantes de hoy no pueden ignorar ni dejar de afrontar con rigor y valentía institucional. Sin embargo, en esta materia y a lo largo de los últimos veinte años, la Administración Autonómica se ha limitado a generar un reducido conjunto de leyes, decretos y órdenes, con unos contenidos muy ambiguos y de corto alcance, que han dejado, en la práctica, los problemas territoriales sin resolver. En este sentido, son de destacar: el Acuerdo de la Xunta de Galicia de creación del denominado Plan de Desarrollo Comarcal (PDC) de Galicia del año 1990, la Ley de Desarrollo Comarcal de 1996, el Decreto de aprobación del Mapa Comarcal de Galicia de 1997, la Ley de Ordenación del Territorio de Galicia de 1995, que todavía hoy no está totalmente desarrollada en su articulado, lo que dio lugar a que el Gobierno gallego aprobara en el año 2007 una Ley de Medidas Urgentes en Materia de Ordenación del Territorio y del Litoral (D.O.G., 2007), mediante la cual, además de poner límites legales a la ocupación indiscriminada del territorio y de prohibir el proceso urbanizador a menos de 500 metros de la costa, se creó, por fin, el Instituto de Estudios del Territorio, cumpliendo así el mandato establecido en el artículo 31 de la citada Ley de Ordenación del Territorio de 1995, y finalmente, la Ley 12/2008 por la que se modificó la Ley de Desarrollo Comarcal y las Directrices de Ordenación del Territorio aprobadas también a finales del año 2008. Partiendo de este conjunto normativo, en el presente artículo se analiza, por un lado, el impacto territorial generado por el PDC durante el período de su ejecución, es decir, entre 1990 y 2008, y por otro lado, se explica el sistema de organización territorial que se plasma en las citadas Directrices de Ordenación del Territorio de Galicia, incidiendo de manera especial en el nuevo modelo de desarrollo urbano y territorial, Antonio Doval Adán 84 de marcado carácter policéntrico, que se propone para corregir los desequilibrios existentes en la Comunidad Autónoma gallega y se explora el grado de cooperación territorial existente. Para ello, además de utilizar los datos derivados del trabajo de campo realizado y de explotar la información documental y bibliográfica contenida en la parte final de este trabajo, se ha procedido al análisis selectivo de las memorias e informes oficiales, además de proceder a la sistematización de los datos cuantitativos disponibles en el Instituto Galego de Estatística (I.G.E.). 2. El impacto territorial del Plan de Desarrollo Comarcal entre 1990-2008 A principios del año 1990 se creó el “Gabinete de Planificación e Desenvolvemento Territorial”, órgano dependiente directamente de la Presidencia de la Xunta de Galicia, que tenía como fin fundamental la elaboración, coordinación y seguimiento del Plan de Desarrollo Comarcal. Desde ese Gabinete, que en 1997 se convirtió en “Secretaría Xeral de Planificación e Desenvolvemento Comarcal” y unos años más tarde en “Dirección Xeral de Planificación e Desenvolvemento Comarcal”, y con el apoyo técnico e instrumental de la “Sociedade para o Desenvolvemento Comarcal de Galicia”, empresa pública creada por la Xunta de Galicia en el año 1994 para impulsar y gestionar técnicamente dicho plan, se inician los trabajos previos de investigación tendentes a diagnosticar el territorio, conocer la problemática existente y establecer las bases para la articulación territorial de Galicia en Comarcas, de cara a potenciar su desarrollo y crecimiento económico y social. De este modo, y ante la evidencia de que buena parte de la comarcas gallegas, especialmente las del interior, carecían de la capacidad necesaria para aprovechar por sí solas sus potencialidades y recursos, el 14 de diciembre de 1990, el “Consello” de la Xunta de Galicia tomó el acuerdo de establecer el denominado Plan de Desarrollo Comarcal (PDC) de Galicia (D.O.G., 1991), que se puso en marcha, inicialmente y de manera experimental, en las comarcas piloto de Valdeorras, Deza, Terra Chá y Ordes. La aplicación del plan a estas primeras comarcas piloto permitió avanzar de forma gradual en el diseño del modelo. A esta fase primaria, se sumaron otras en las que se incrementaron el número de comarcas piloto hasta completar un total de veinte a mediados de 1996. Durante el período transcurrido, se fueron introduciendo innovaciones metodológicas, se diseñaron mecanismos institucionales y procedimientos de intervención, se crearon instrumentos técnicos de análisis territorial, se implantaron sistemas de participación social y se constituyeron fundaciones de interés gallego para favorecer e impulsar el desarrollo de las comarcas. Así, una vez que el plan adquirió cierta relevancia en su fase experimental, el 7 de julio 1996, el Parlamento de Galicia aprobó la Ley de Desarrollo Comarcal.  LaarticulacióncomarcalyterritorialdeGalicia…85 Aunque inicialmente el PDC se constituyó como un instrumento estratégico que adoptaba como metodología principal la coordinación, referida tanto a la organización territorial de los servicios administrativos, como a la coordinación de las actuaciones de las diversas Administraciones Públicas implicadas en el territorio, pronto orientó sus objetivos hacia la fijación y el mantenimiento de las capacidades endógenas, funcionando, según el profesor Precedo, como un “modelo de desarrollo territorial integrado, complementario de la política regional existente1”. En este sentido, el PDC de Galicia se convirtió, al menos durante el período 19902005, en una estrategia regional de desarrollo local, que perseguía fijar las líneas básicas del desarrollo económico y determinar las áreas productivas prioritarias de cada comarca, considerando para estos efectos tanto el potencial endógeno como las aportaciones exógenas. Se trataba, por tanto, de un instrumento regional de desarrollo local diseñado para promover el desarrollo territorial y contribuir a la planificación comarcal de la Comunidad Autónoma gallega. Este Plan Comarcal, que de manera oficial se mantuvo vigente durante el período comprendido entre 1990 y 2008, es decir, durante dieciocho años, se marcó como objetivos prioritarios los siguientes: fijar las líneas básicas del desarrollo económico de cada comarca, determinando las áreas productivas; potenciar el desarrollo social de las mismas estandarizando los equipamientos públicos; planificar el territorio comarcal y propiciar la creación de mancomunidades voluntarias e integrar en las áreas comarcales prefijadas la acción de las distintas Administraciones Públicas implicadas. Estos objetivos se recogen en la Ley de Galicia 7/1996, de 10 de julio, de Desarrollo Comarcal, que constituye el marco legal de referencia del PDC (D.O.G., 1996). En esa Ley, concretamente en su artículo 2, se plantean, además, como objetivos complementarios, entre otros, los siguientes: coordinar las diferentes Administraciones implicadas para favorecer el desarrollo local, mediante un modelo de cooperación horizontal y vertical, que permita una mayor y más eficaz asignación de recursos; implantar una estrategia de coordinación y de planificación integrada sin multiplicar la estructura administrativa existente; aplicar los principios y métodos del desarrollo local a todo el territorio, mediante una implantación gradual y participativa para diseñar proyectos estratégicos de desarrollo comarcal; determinar la capacidad productiva y ventajas comparativas de cada Comarca; y finalmente fortalecer el papel de los agentes socioeconómicos públicos y privados de cada Comarca como factores del desarrollo. Durante los quince años de ejecución e implantación territorial del plan, el trabajo realizado se ha concentrado especialmente en la consecución de dos objetivos básicos: en primer lugar, en la articulación del territorio en Comar1 pr e c e D o Le D o , A. (1996): 311. Antonio Doval Adán 86 cas, objetivo que se alcanzó en el año 1997, con la aprobación definitiva del Mapa Comarcal de Galicia, quedando organizado el territorio de esta Comunidad Autónoma en 53 comarcas tal y como se comentará más adelante. Esta tarea resultaba imprescindible para acometer los procesos de planificación estratégica a implantar en las comarcas. El segundo objetivo que acaparó la atención y dedicación del equipo de trabajo encargado de impulsar el plan fue el diseño, constitución e implantación en el territorio de los distintos instrumentos y órganos técnicos de planificación, gestión y promoción necesarios para acometer los procesos de desarrollo en cada comarca. Cuadro 1. Entidades instrumentales creadas por el PDC de Galicia entre 1990-2008 Entidades creadas Número de entidades Empleados DirecciónGeneraldePlanificacióny DesarrolloComarcal 1 2 SociedadparaelDesarrolloComarcal deGalicia 1 104 FundacionesparaelDesarrollodelas Comarcas 34 45 CentrosComarcalesdeExposicióny PromocióndeRecursos 19 19 Total 55 170 Fuente:Sociedad para el Desarrollo Comarcal de Galicia, XuntadeGalicia.Elaboraciónpropia. No obstante, a pesar de la estructura técnica creada (una Dirección General, una sociedad pública, treinta y cuatro fundaciones y diecinueve centros comarcales, que de manera conjunta proporcionan actualmente empleo a 170 trabajadores, tal y como se recoge en el cuadro 1) y al trabajo de dinamización desarrollado en las comarcas, cabe señalar que los objetivos generales planteados inicialmente no se han conseguido, sobre todo el relativo a la coordinación de las actuaciones de las distintas Administraciones Públicas implicadas en los procesos y ejecución de iniciativas de desarrollo comarcal. Ello se debe, en parte, a la dificultad que entraña alcanzar objetivos de esta naturaleza, así como a la resistencia tradicional de las Consejerías y de los Organismos Públicos a ser coordinados y al escaso apoyo político interno y la reducida dotación presupuestaria de que ha sido objeto este plan (poco más de 100,70 millones de euros asignados directamente a los diferentes instrumentos de gestión de este programa entre 1990-2008, según se desprende de los datos consignados en los presupuestos anuales de la Comunidad Autónoma de  LaarticulacióncomarcalyterritorialdeGalicia…87 Galicia (ver cuadro 2). Este hecho ha contribuido a frenar la consecución de algunos objetivos y al mismo tiempo forzó a los responsables del proyecto a orientar sus actuaciones hacia la captación de diferentes fondos procedentes de programas e iniciativas comunitarias (stride, leader, proder, interreg, agader, pleiades, related), para financiar parte de las iniciativas y proyectos de desarrollo a poner en marcha en las comarcas donde se implantó el PDC. Prueba de ello es que a través de estos programas y de su red de entidades de gestión y promoción, en especial por medio de la red de fundaciones comarcales y de la Sociedad para el Desarrollo Comarcal, el PDC ha conseguido fondos para acometer inversiones en las comarcas por valor superior a los 101,7 millones de euros durante el período 1996-2006, tal y como se demostrará más adelante. Cuadro 2. Fondos destinados a las entidades creadas por el PDC de Galicia entre 1990-2008 Años Millones de € Años Millones de € 1990 0,09 2000 5,23 1991 0,30 2001 7,33 1992 0,60 2002 8,35 1993 0,90 2003 8,36 1994 4,13 2004 8,43 1995 3,88 2005 8,53 1996 4,07 2006 8,46 1997 4,33 2007 8,74 1998 4,83 2008 8,73 1999 5,41 1990-2008 100,70 Fuente: Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Galicia; Sociedad para el Desarrollo Comarcal de Galicia, XuntadeGalicia.Elaboraciónpropia. Los trabajos de planificación territorial acometidos durante la vigencia de este plan, se han llevado a cabo considerando a la comarca como un espacio estratégico para la planificación integral del territorio gallego. En efecto, mientras los municipios resultan unidades demasiado pequeñas y desprovistas de recursos físicos y humanos para la puesta en práctica de políticas coherentes y realistas, la región es con frecuencia un territorio demasiado extenso para que se genere un desarrollo desde la base. Por ello, la comarca (entre 500-600 km2 de extensión media), como Antonio Doval Adán 88 agrupación territorial estable de municipios contiguos que tienen una cohesión interna basada en hechos geográficos, históricos, económicos y funcionales, es en Galicia el espacio funcional y tradicional básico para la organización territorial2, y constituye uno de sus marcos tradicionales de convivencia y asentamiento, ocupando una posición territorial intermedia entre el municipio y la provincia. En este sentido, el PDC concibió la comarca como el espacio estratégico más adecuado para la gestión integrada del desarrollo territorial, al darse en ella una serie de características geográficas que identificaban a la comarca como el ámbito ideal para la implantación de un proceso de desarrollo descentralizado. Por tanto, según este modelo, la comarca tenía como función básica servir de marco estratégico para que las distintas Administraciones coordinasen sus actuaciones de cara a una estrategia consensuada que atendiera los objetivos prioritarios del desarrollo socioeconómico y territorial, según las ventajas comparativas de cada comarca en su contexto regional. Se trataba, en suma, de una unidad territorial estratégica para la planificación y la gestión integral del territorio que en la Unión Europea ha adquirido una especial relevancia desde hace unos veinte años, como “fórmula eficaz para la competitividad económica y el éxito social3”, frente al avance de la globalización económica y la pérdida del poder estatal, siendo el marco territorial ideal de intervención para la elaboración y puesta en marcha de los planes estratégicos de desarrollo que se elaboraron para cada comarca. Asimismo, siguiendo lo establecido en el apartado segundo del artículo dos de la Ley de Galicia 7/1996, la comarca es el ámbito más propicio para la coordinación y la integración de la planificación socioeconómica y física, y para la protección del medio ambiente en un modelo de desarrollo integrado. Sin embargo, esta consideración de la comarca como espacio estratégico para la planificación y la promoción del desarrollo, no ha ido acompañada de la asignación de competencias administrativas ni de recursos económicos, ya que no se pretendía en ningún momento crear una nueva entidad jurídica en el ámbito comarcal. Es decir, las comarcas en Galicia no se convirtieron en nuevas unidades administrativas ni en entidades jurídico-territoriales con competencias propias4, que pudieran entrar en confrontación directa con los municipios o provincias, sino en meras unidades estratégicas de referencia para la planificación territorial integrada5. Se renunció así a seguir el modelo catalán de organización comarcal de 1987, el sistema de Cuadrillas de 1989 aplicado en Álava6 y el aragonés de comar2 pr e c e D o Le D o , A. (1988): 269-330. 3 gi z a r D , X. (1993): 55. 4 Fe r r e i r a Fe r n á n D e z , a.J. (1999): 260. 5 pr e c e D o Le D o , a. (1996): 318. 6 ga L D ó s Ur r U t i a , r. (2005).  LaarticulacióncomarcalyterritorialdeGalicia…89 calización de 20067, que optaron, en los tres casos, por otorgarles personalidad jurídica propia y competencias concretas en diferentes materias, provocando, en el caso de Cataluña, choques competenciales en el ámbito local entre diputaciones, municipios y comarcas, al posibilitar éstas últimas una multiplicación de la burocracia institucional y un aumento de los costes de gestión y coordinación administrativa, tal y como se recoge en diversos informes técnicos difundidos por la prensa catalana8 y en algunos estudios puntuales, donde se hace una crítica muy dura, al calificar de fracaso e incluso de “lastre y un obstáculo para la consecución de una Administración local más simple y eficaz” el sistema comarcal catalán, por su escasa eficacia y operatividad demostrada a lo largo de los últimos años9. En consecuencia, desde el punto de vista organizativo e institucional, la puesta en funcionamiento del PDC de Galicia, no supuso siquiera una reordenación de las estructuras administrativas y jurídicas existentes. Sin embargo, como bien señala Ferreira Fernández en su trabajo sobre el régimen jurídico de la comarca en el sistema español, las tareas de coordinación, gestión y promoción dirigidas por el PDC dieron lugar a una serie de órganos sin personalidad jurídica y a la creación de un aparato técnico-institucional con forma jurídico-privada, dirigido a gestionar y promover el plan10. En efecto, para impulsar el desarrollo desde abajo, el PDC creó formalmente en cada una de las comarcas donde se implantó el plan los siguientes instrumentos operativos: un Consejo Comarcal sin personalidad jurídica, una Fundación Comarcal, un Centro Comarcal y un Plan Estratégico de Desarrollo. Con todos estos instrumentos se quiso potenciar el papel de la comarca como espacio estratégico para alcanzar un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de Galicia11. En la práctica, el Plan de Desarrollo Comarcal de Galicia se materializó, pues, en la elaboración de un Plan Estratégico de Desarrollo para cada comarca. De esta manera, cada PDC se convirtió en un plan estratégico integral de coordinación del desarrollo territorial. Los planes de desarrollo que se elaboraron para cada comarca se estructuraron en tres apartados: estudio socioeconómico, estudio del medio físico y programa de objetivos y acciones estratégicas. Durante los dieciocho años que duró la ejecución territorial del PDC, y como consecuencia de la falta de compromiso político por parte del mismo Gobierno Autonómico que en su día lo puso en marcha y ante las dudas generadas sobre la estrategia seguida y su escasa rentabilidad institucional y política, el PDC sólo llegó a implantarse en treinta y cuatro comarcas de las cincuenta y tres existentes en 7 go B i e r n o D e ar a g ó n (2009). 8 La Vanguardia, 21-11-94/12-12-94/9-4-96. 9 BU r g U e ñ o ri v e r o , J. (2002): 200. 10 Fe r r e i r a Fe r n á n D e z , A.J. (1999): 263-264. 11 Ji M é n e z He r r e r o , L.M. (2000). Antonio Doval Adán 96 así de mayor autonomía y de plena libertad para determinar la composición de sus miembros. De no recibir financiación directamente de la Xunta de Galicia, es probable que la mayoría de estas entidades comarcales terminen por desaparecer. 2.2. La red de Centros Comarcales Otro de los instrumentos del PDC puestos en marcha en cada comarca para impulsar y favorecer su desarrollo son los Centros Comarcales de Exposición y Promoción de Recursos. Se trata, en palabras de A. Precedo, de centros de “desarrollo e innovación17” que tienen como objetivo fundamental informar y asesorar a los visitantes, difundir y apoyar las nuevas tecnologías entre las pequeñas empresas, vender productos locales y en definitiva exponer, promocionar y difundir los recursos turísticos de la comarca18, así como reafirmar y materializar la identidad diferencial de cada comarca. Para cumplir con su función, estos centros se estructuraron en cuatro áreas: desarrollo local, donde tiene su sede la fundación y el gerente; exposición y promoción, donde se exponen y venden a los visitantes los productos de artesanía local; la unidad de nuevas tecnologías, dotada de internet, correo electrónico, videoconferencia19, y finalmente una área temática, que tradicionalmente constituye en todos los centros un espacio monográfico dedicado a la revalorización de los recursos más emblemáticos existentes en cada comarca. En la práctica, estos centros, construidos y gestionados por la Sociedad para el Desarrollo Comarcal de Galicia, se han convertido en escaparates temáticos del conjunto de los recursos de cada comarca, siendo especialmente visitados por turistas, grupos organizados y centros educativos, al recoger en sus instalaciones los aspectos físicos y humanos más relevantes de su entorno geográfico. En ellos se ofrecen también otros servicios que incluyen la posibilidad de disponer de las propias instalaciones en lo referente a la utilización de la sala de juntas, salón de actos y salas de exposición. En consecuencia, la integración de todos los componentes técnicos citados, su organización y trabajo coordinado en red, hace que estos centros se conviertan en elementos útiles para impulsar ciertas acciones de desarrollo a nivel comarcal y regional. Cuadro 6. Red de Centros Comarcales operativos a principios del año 2009 Centro Comarcal Localización Empleados Ulloa PalasdeRei 1 17 pr e c e D o Le D o , a. (1996): 321. 18 pr e c e D o Le D o , a. (2000): 270-276. 19 pr e c e D o Le D o , a. (1998): 279-280.  LaarticulacióncomarcalyterritorialdeGalicia…97 Centro Comarcal Localización Empleados Ortegal Ortigueira 1 Bergantiños Buño(Malpica) 1 Caldas CaldasdeReis. 1 OCarballiño Carballiño 1 TerradeCelanova VilanovadosInfantes(Celanova) 1 Deza Lalín 1 TerradeLemos Monforte 1 AMariñaOccidental Viveiro 1 Caldas CaldasdeReis 1 Ordes Ordes 1 AParadanta ACañiza 1 ORibeiro Ribadavia 1 OSalnés Cambados 1 Tabeirós-TerradeMontes Toedo(AEstrada) 1 TerradeTrives APobradeTrives 1 Valdeorras OBarcodeValdeorras 1 AMariñaCentral Mondoñedo 1 TerradeCaldelas CastroCaldelas 1 Fuente:Sociedade Para o Desenvolvemento Comarcal de Galicia, XuntadeGalicia.Elaboraciónpropia. En la actualidad, el número de Centros Comarcales construidos y en funcionamiento ascienden a diecinueve, tal y como se puede apreciar en el cuadro 6. En sus instalaciones se han organizado y celebrado cursos, conferencias, exposiciones artísticas y reuniones de asociaciones. Esto indica que los centros desarrollan una importante actividad de promoción de la cultura y la formación local, además de contribuir a reforzar la identidad comarcal de Galicia. No obstante, a principios del año 2009, la Xunta de Galicia anunció que estos centros pasarán a depender directamente de la Axencia Galega de Desenvolvemento Rural (A.G.A.D.E.R.), manteniendo sus funciones. Esto significa, en la práctica, una reorientación de sus cometidos, centrándose ahora en apoyar técnicamente las acciones de desarrollo Antonio Doval Adán 98 del espacio rural impulsadas por la mencionada agencia y, en mayor medida, todas aquellas que sean promovidas por la Consejería de Medio Rural, al estar estos centros localizados predominantemente en comarcas rurales. 2.3. El Mapa Comarcal de 1997 y las Áreas Funcionales del siglo XXI A principios del año 1997, con el Decreto 65/1997 de 20 de febrero, y siguiendo el procedimiento establecido en el título cuarto de la Ley de Galicia 7/1996, se aprobó definitivamente el Mapa Comarcal de Galicia (D.O.G., 1997), quedando esta Comunidad Autónoma organizada en 53 Comarcas, repartidas del siguiente modo: 18 en la provincia de A Coruña, 13 en la de Lugo, 12 en la de Ourense y 10 en la provincia de Pontevedra, tal y como se puede ver en el mapa 1. Con esta medida se consiguió superar los localismos que han sido, desde siempre, el principal obstáculo a la articulación territorial de Galicia. Se culminó así un largo proceso que, por otra parte, no tiene porque ser definitivo ya que la citada Ley de Galicia 7/1996, concretamente en su artículo 33, contempla la posibilidad de modificar la delimitación comarcal aprobada por el mencionado Decreto Autonómico. Transcurridos ya algo más doce años desde su aprobación, el Mapa Comarcal no se ha generalizado de manera universal en los diferentes departamentos de la Xunta, como base territorial para la implementación de infraestructuras y de servicios a la comunidad. Así, es fácil constatar la existencia de mapas comarcales educativos, sanitarios, forestales, judiciales, tributarios y de otra índole que no se ajustan al mapa comarcal oficial aprobado en su día por la propia Xunta. Su uso se limita al ámbito académico y formativo, así como a la elaboración de estudios y de información estadística que publica de manera periódica el Instituto Galego de Estatística (IGE). Por este conjunto de circunstancias, y teniendo en cuenta los cambios que experimenta el propio territorio y las transformaciones que afectan particularmente a algunas comarcas, y al objeto de subsanar los errores detectados en la actual delimitación comarcal, parece oportuno plantear la necesidad de acometer una nueva división comarcal del territorio gallego que permita la integración de municipios de diferentes provincias en una misma comarca, además de revisar la adscripción comarcal de determinados municipios y los límites territoriales de algunas comarcas. Con posterioridad a la aprobación del Mapa Comarcal, otro Decreto de la Xunta de Galicia, el 335/1998, de 27 de noviembre (D.O.G., 1998), establece los criterios a seguir para la creación de Áreas Funcionales, especialmente cuando razones funcionales y organizativas así lo aconsejen, para la prestación de servicios y la realización de determinadas actividades. Según ese Decreto, se entiende por Área Funcional una “agrupación de comarcas en conjuntos territoriales adecuados a las necesidades de cada servicio o función”, configurando así una estructura territorial  LaarticulacióncomarcalyterritorialdeGalicia…99 supracomarcal complementaria para favorecer la gestión coordinada de la organización territorial y funcional de Galicia, manteniendo siempre las comarcas como unidades territoriales básicas de referencia (artículo 2 del Decreto 335/1998). La necesidad de regular estas Áreas Funcionales, que pueden comprender una o varias comarcas, se debe pues, a las características específicas y necesidades de determinados departamentos de la Administración Autonómica, que requieran una organización territorial que combine la coordinación de las acciones en el territorio con la especialización que exige la racionalización de los distintos servicios que se desean prestar. La creación de estas áreas se llevará a cabo por Decreto de la Xunta a iniciativa de la Consejería implicada. Esto quiere decir que en la práctica cada Consejería, en función de sus necesidades y materia, puede establecer sus propias Áreas Fuente:Pr e c e d o le d o , a.(dir.)(1997):27.XuntadeGalicia. Mapa 1. La división comarcal de Galicia aprobada por la Xunta en 1997 Antonio Doval Adán 100 Funcionales de referencia que no tienen porque coincidir con las que proponga otro departamento u organismo. Esta libertad de actuación da lugar a la proliferación de mapas funcionales divergentes en función de los criterios utilizados. Así, al igual que ocurre con el Mapa Comarcal, es frecuente encontrarnos con Áreas Funcionales agrícolas, sanitarias, judiciales, universitarias, urbanas y escolares. Desde el punto de vista funcional y urbano y teniendo en cuenta los flujos diarios de personas, la intensidad de comunicaciones, los principales puntos de aprovisionamiento de bienes y servicios, las áreas de influencia de los principales núcleos y asentamientos de población y el alcance diario de los sistemas de transporte regulares, además de utilizar otros indicadores complementarios, el profesor Precedo Ledo viene defendiendo, desde el año 1997, que el territorio de Galicia se organiza esencialmente en doce grandes Áreas Funcionales que, a mi modo de ver, se ajustan a la realidad socioeconómica que presenta hoy la Comunidad Autónoma de Galicia. Estas áreas tienen un carácter polivalente y su utilidad resulta especialmente efectiva para organizar el territorio y gestionar racionalmente determinados servicios comunitarios, promover la creación de mancomunidades y de organismos supramunicipales, que se ocupen de resolver los problemas más frecuentes generados por las grandes concentraciones urbanas. Según los criterios anteriormente descritos y a la vista de lo que se refleja en el mapa 2, en la provincia de A Coruña nos encontramos con tres Áreas Funcionales: Ferrol (formada por las comarcas de Ortegal, Ferrol y O Eume), A Coruña (integrada por las comarcas de Betanzos, A Coruña, Bergantiños, Terra de Soneira y Fisterra), Santiago (que se extiende por las comarcas de Terra de Melide, Arzúa, Ordes, Santiago, O Sar, A Barcala, Xallas, Muros, Noia y Barbanza). La provincia de Lugo se divide también en sólo tres áreas: Lugo (de la que forman parte las comarcas de Terra Cha, Meira, A Fonsagrada, Os Ancares, Sarria, Lugo y A Ulloa), Monforte (que se prolonga por las comarcas de Chantada, Terra de Lemos y Quiroga). Por su parte, la provincia de Pontevedra se articula en otras tres: Lalín (formada por las comarcas de Tabeirós-Terra de Montes y Deza), Pontevedra (que agrupa a las comarcas de O Salnés, Caldas, O Morrazo y Pontevedra), Vigo (integrada por O Baixo Miño, O Condado, A Paradanta y Vigo). Finalmente, la provincia de Ourense se organiza en otras tres Áreas Funcionales que son las siguientes: Ourense (constituida por las comarcas de O Carballiño, O Ribeiro, Ourense, Terra de Celanova, Baixa Limia, A Limia, Allariz-Maceda e Terra de Caldelas), Verín (compuesta por las comarcas de Viana y Verín), O Barco (que se expande por las comarcas de Terra de Trives y Valdeorras). Con respecto a la dimensión territorial que presentan cada una de ellas (ver cuadro 7), comentar que las situadas en el litoral Atlántico y que dan lugar al eje de desarrollo costero, integrado por cinco grandes Áreas Funcionales, acaparan prácticamente el 73 % de la población gallega en una superficie que se aproxima  LaarticulacióncomarcalyterritorialdeGalicia…101 al 37 % del total de Galicia. Este territorio, donde se genera actualmente el 67 % del valor añadido bruto y se localizan el 78 % de las empresas de Galicia, presenta, en general, una elevada densidad de población y un alto grado de urbanización alcanzando en algunos casos niveles de cierta saturación, como así sucede en los espacios costeros de las Áreas Funcionales de Pontevedra y Vigo20, mientras que en las zonas costeras de las Áreas Funcionales de Ferrol y A Coruña21, el grado de saturación urbanística es menor. En cualquier caso nos encontramos con el eje más dinámico y próspero de Galicia, bien conectado de Norte a Sur a través de la autopista del Atlántico y en el fututo también mediante una red ferroviaria de 20 E.G.A.P. (2008). 21 pr e c e D o Le D o , a. (1995 y 2007). Fuente:Pr e c e d o le d o , a.(Dir.)(1997):20.XuntadeGalicia. Mapa 2. Las Áreas Funcionales de Galicia a principios del siglo XXI Antonio Doval Adán 102 alta velocidad que permitirá, para el año 2012, los desplazamientos diarios rápidos entre las ciudades de Ferrol, A Coruña, Santiago, Pontevedra y Vigo. De este modo, su capacidad de desarrollo se verá muy fortalecida con los modernos sistemas de comunicaciones y transportes, con el riesgo evidente de que los fuertes contrastes que en la actualidad ya existen entre la costa y el interior tiendan a incrementarse todavía más. Por tanto, mientras el crecimiento tiende a concentrarse en las ciudades del litoral, las Áreas Funcionales del interior, junto con las villas intermedias, se configuran como elementos equilibradores del territorio regional, sobre todo las de Lugo, Ourense, Lalín, Monforte, Verín y O Barco, todas ellas con claras perspectivas de crecimiento a largo plazo, como así lo demuestran la serie de informes sobre las principales Áreas Funcionales de Galicia, elaborados por el Consello Económico e Social de Galicia durante los últimos años22. Cuadro 7. La dimensión territorial de las Áreas Funcionales de Galicia a principios del año 2009 Área Funcional Nº de comarcas Superficie Población (2008) Km2% Habitantes % ACoruña 5 2.597,4 8,8 542.874 19,5 Vigo 4 1.605,3 5,4 529.633 19,0 Santiago 10 3.789,5 12,7 391.125 14,0 Pontevedra 4 1.316,3 4,4 350.152 12,6 Ourense 8 4.118,9 13,9 266.839 9,6 Lugo 7 6.650,4 22,5 224.377 8,1 Ferrol 3 1.555,7 5,3 205.122 7,4 AMariña 3 1.394,9 4,7 75.686 2,7 Lalín 2 1.495,8 5,0 73.615 2,6 Monforte 3 1.980,6 6,7 55.486 2,0 Verín 2 1.754,1 5,9 35.588 1,3 OBarco 2 1.400,7 4,7 33.672 1,2 Galicia 53 29.574 100,0 2.784.169 100,0 Fuente:Instituto Galego de Estatística. Elaboraciónpropia. 22 C.E.S.G. (2009).  LaarticulacióncomarcalyterritorialdeGalicia…103 3. las Directrices de Ordenación del Territorio de 2008 Transcurridos ya casi quince años desde la aprobación de la Ley 10/1995, de 23 de noviembre, de Ordenación del Territorio de Galicia (D.O.G., 1995), la Xunta de Galicia aprobó inicialmente las denominadas Directrices de Ordenación del Territorio de Galicia el pasado día 15 de septiembre de 2008 (D.O.G., 2008b). Este instrumento técnico, creado conforme a lo establecido en el artículo 10 de la mencionada Ley 10/1995, se configura como un documento básico de carácter global que constituye el marco de referencia en el que se establecen las pautas especiales de asentamiento de las actividades, de acuerdo con las políticas sociales, económicas y culturales emanadas de la comunidad e integrando, en su caso, las propuestas del Estado y de las Administraciones Locales. Todo ello con el objetivo de promover la coordinación de la política territorial y la ordenación del espacio de la Comunidad Autónoma de Galicia. Se pretende así, dar un paso más en favor de la utilización racional del territorio gallego para proteger su medio natural, mejorar la calidad de vida de sus habitantes y contribuir a un desarrollo equilibrado del mismo. El proceso de elaboración y aprobación de dichas Directrices se ha retrasado considerablemente si tenemos en cuenta que la Xunta de Galicia acordó iniciar el procedimiento de redacción de las mismas el día 29 de febrero de 1996 (D.O.G, 6/3/1997). Posteriormente, en el año 2004, el Gobierno Autónomo difundió el Avance de las Directrices23 que fueron remitidas a todas las Consellerías Autonómicas, a la Administración Estatal, a las Administraciones Locales (Ayuntamientos y Diputaciones) y a más de 500 entidades públicas y privadas para que aportasen observaciones, propuestas y alternativas. Las recientes Directrices aprobadas por la Xunta, que también incorporan un Plan Territorial Integrado del Litoral24, definen, en lo esencial, el nuevo modelo territorial de Galicia a seguir en los próximos años (ver mapa 3). Este modelo se ajusta a las políticas territoriales de la Unión Europea, tomando como referencia el desarrollo económico equilibrado y sostenible, potenciando la cohesión social y la mejora de la calidad de vida de la población y la utilización racional del territorio y la sostenibilidad ambiental, mediante la gestión responsable de los recursos naturales y la protección del medio ambiente. De este modo, estas Directrices25 persiguen una mayor integración de Galicia en los ejes de desarrollo europeos pero, sobre todo, pretende potenciar las áreas urbanas y establecer espacios metropolitanos de planificación, así como consolidar un sistema urbano intermedio y dinamizar ámbitos e entidades 23 ar i a s ve i r a , p. (2004). 24 C.P.T.O.P.T. (2008a). 25 C.P.T.O.P.T. (2008b). Antonio Doval Adán 104 de población con menor peso demográfico. Para ello, establece un sistema urbano claramente policéntrico, que se articula del siguiente modo: dos grandes espacios metropolitanos (la Metrópoli Ártabra y la Metrópoli de las Rías Baixas) que ocupando sólo el 8,1 % de la superficie total de Galicia concentran prácticamente el 44 % de la población de la Comunidad Autónoma, tres áreas urbanas (el Área Urbana de Santiago de Compostela, el Área Urbana de Lugo y el Área Urbana de Ourense, que de manera conjunta aglutinan casi el 15 % de los habitantes en el 5,8 % del territorio; 18 villas consideradas cabeceras del sistema urbano intermedio (As Pontes, Carballo, Cee-Corcubión, Noia, Ribeira, Viveiro, Ribadeo, Vilalba, Sarria, Monforte de Lemos, O Carballiño, O Barco, Xinzo de Limia, Verín, A Estrada, Vilagarcía, Tui y Lalín) y 35 núcleos de población que funcionan como subcabeceras del sistema urbano y como nodos para el equilibrio del territorio (Ortigueira, Ordes, Vimianzo, Santa Comba, Arzúa, Melide, Negreira, Muros, Padrón, Rianxo, Boiro, O Grove, Cambados, Caldas de Reis, Silleda, Ribadavia, A Cañiza, A Guarda, Celanova, Bande, Allariz, Maceda, Castro Caldelas, Viana do Bolo, Pobra de Trives, A Rúa, Quiroga, Chantada, Monterroso, Becerreá, A Fonsagrada, Mondoñedo, Foz, Burela y Guitiriz). Admitiendo el peso específico que representan los dos asentamientos metropolitanos y las tres áreas urbanas, que conjuntamente acaparan el 58 % de los efectivos demográficos en tan solo el 14 % del territorio, lo que conviene destacar de este modelo es la apuesta por una estrategia de dinamización intermedia, fundamentada en las villas o cabeceras urbanas, de tamaño medio y en constante crecimiento durante los últimos años, distribuidas por toda la geografía y que con el apoyo de los denominados nodos o subcabereas, con cierto potencial de crecimiento a largo plazo, articulan un sistema urbano policéntrico que deberá favorecer un desarrollo más equilibrado del territorio y reducir, en el futuro, los fuertes desequilibrios que en la actualidad subsisten entre un Eje Atlántico próspero, con capacidad de innovación, y las provincias deprimidas del interior, muy afectadas por un altísimo grado de envejecimiento demográfico y por una incesante tendencia al abandono de los asentamientos rurales peor dotados de servicios sociales y de infraestructuras. Sin embargo, y a pesar del efecto equilibrador que pueden proporcionar estos núcleos urbanos pequeños y medianos, que se diseminan proporcionalmente por toda la región gallega, las ciudades y villas del interior se enfrentan a una competitividad muy agresiva de las grandes ciudades y villas asentadas a lo largo del litoral Atlántico, cuyo crecimiento económico e infraestructural, les convierte en polos atractivos de expansión a todos los niveles. Así, de Norte a Sur, y siguiendo el corredor Atlántico, nos encontramos en primer lugar con la Metrópoli Ártabra, articulada básicamente por las áreas de influencia de las ciudades de Ferrol y A Coruña. Este significativo espacio metropolitano, que se extiende por un total de 22 municipios (A Coruña, Arteixo, Culleredo, Carral, Abegondo, Cambre, Oleiros,  LaarticulacióncomarcalyterritorialdeGalicia…105 Sada, Bergondo, Betanzos, Paderme, Miño, Pontedeume, Cabanas, Ares, Mugardos, Fene, Ferrol, Neda, San Sadurniño, Narón y Valdoviño), conforma un hinterland urbano donde viven algo más de 543 mil personas, lo que representa prácticamente el 20 % del conjunto de Galicia. Esta cifra es ampliamente superada por la metrópoli de las Rías Baixas, que al alcanzar los 669.129 habitantes se convierte en el espacio metropolitano e industrial de mayor envergadura de Galicia, ya no sólo por la superficie que abarca, sino también por su peso demográfico, económico y empresarial en el conjunto de Galicia (ver cuadro 8). En efecto, esta metrópoli abarca esencialmente los territorios de las comarcas litorales de Vigo, Pontevedra, O Salnés y Baixo Miño, dando lugar a un espacio costero intensamente urbanizado que se prolonga por un total de 24 municipios (Vigo, Nigrán, Baiona, Gondomar, o Porriño, Salceda de Caselas, Salvaterra de Miño, As Neves, Mos, Redondela, Ponteareas, Pazos de Borbén, Souto Maior, Fornelos de Montes, Ponte Caldelas, Vilaboa, Pontevedra, Barro, Moaña, Cangas, Bueu, Marín, Poio y Sanxenxo). Fuente:C.P.T.O.P.T(2008):DirectricesdeOrdenacióndoTerritoriodeGalicia.XuntadeGalicia. Mapa 3. La articulación del sistema urbano y territorial de Galicia a principios del siglo XXI Antonio Doval Adán 112 cos, así como asumir nuevas competencias y planificar el desarrollo urbanístico y territorial de los municipios implicados. En este sentido, el nuevo Gobierno de la Xunta de Galicia anunció a principios del año 2009 su intención de impulsar el proceso que debe conducir a la creación oficial de dos áreas metropolitanas en Galicia: una en Vigo y otra en A Coruña, es decir, crear dos entidades de cooperación territorial con capacidad y personalidad jurídica propia, cuyo funcionamiento se ajustará a lo establecido en la Ley de Grandes Ciudades. La necesidad de utilizar estos mecanismos y estrategias de cooperación territorial, estudiadas a fondo en el número 39 del Boletín de la A.G.E, monográfico coordinado por los profesores Romero González y Farinós Dasí33, ponen en evidencia las grandes debilidades que presenta el sistema municipal gallego y español, con unas delimitaciones territoriales que a día de hoy se encuentran desfasadas y obsoletas que tienen su origen en el primer tercio del siglo XIX, y que resultan ineficaces para resolver los problemas territoriales del siglo XXI34. El mantenimiento de estas fórmulas de cooperación supramunicipal estriba, básicamente, en la incapacidad de los municipios para asumir por si solos y de manera individual algunas funciones, o bien para ajustar competencias que se superponen y rebasan los límites administrativos. Ello no está exento de tensiones y de enfrentamientos políticos entre los municipios involucrados, lo que lleva a algunos autores a considerar que, pese a las grandes ventajas teóricas, en la práctica cotidiana, el balance de estas fórmulas asociativas y de cooperación territorial son, por lo general, negativas35, especialmente en lo que afecta a las Mancomunidades, por su complejidad de gestión y por la diversidad de intereses políticos contrapuestos, de marcado acento localista. Las dificultades propias en la gestión del territorio, se traduce, pues, en la aparición de agrupaciones funcionales de muy diversa índole, que no se ajustan a las delimitaciones territoriales, de ámbito comarcal, aprobadas en su día por la Xunta de Galicia. Este hecho resulta evidente al comprobar, tal y como se puede ver en el cuadro 11, que en Galicia conviven en la actualidad diversas agrupaciones territoriales no concordantes entre sí, contrastando las 53 comarcas oficiales reconocidas oficialmente por el Gobierno Autónomo en 1997, frente a las 43 mancomunidades voluntarias de municipios, los 45 partidos judiciales, las 22 demarcaciones territoriales para la recaudación de tributos y las 12 áreas funcionales. Todo ello pone en evidencia el fracaso de las medidas correctoras aplicadas hasta el momento, tendentes a establecer una división comarcal que sea utilizada como referente único 33 ro M e r o go n z á L e z , J. y Fa r i n ó s Da s í , J. (coords.) (2005). 34 ro M e r o , J. (2009), 35 ro D r í g U e z go n z á L e z , r. (2005): 77.  LaarticulacióncomarcalyterritorialdeGalicia…113 para la gestión y administración del territorio y la dotación de servicios básicos a la comunidad. Cuadro 11. Principales agrupaciones territoriales utilizadas en Galicia a principios del siglo XXI Entidad territorial A Coruña Lugo Ourense Pontevedra Galicia ComarcasOficiales 18 13 12 10 53 MancomunidadesdeMunicipios 13 3 15 12 43 PartidosJudiciales 14 9 9 13 45 AdministracionesTributarias 8 3 5 6 22 ÁreasdeHospitalización Sanitaria 5 3 3 8 19 ÁreasFuncionales 3 3 3 3 12 Fuente:SERGAS,2008;XuntadeGaliciayelaboraciónpropia. 5. Conclusión El territorio gallego se encuentra en la actualidad inmerso en un proceso de cambio estructural y generacional que viene determinado, en parte, por la adaptación a los nuevos modelos productivos y por una progresiva transformación de su sistema urbano y del tradicional medio rural. Ese cambio exige una adecuada ordenación funcional de su espacio para, de ese modo, reducir en lo posible los fuertes desajustes infraestructurales y socioeconómicos existentes entre el litoral y el interior. Los intentos de ordenación y desarrollo territorial, impulsados hasta el momento por la Administración Autonómica, han dado escasos resultados, cuando no han fracasado. En este sentido, el presente trabajo sirve de base para extraer cuatro conclusiones fundamentales: 1ª) El Plan de Desarrollo Comarcal no llegó a implantarse en todo el territorio gallego, quedando al margen de dicho proceso 19 comarcas. Además de fracasar en el cumplimiento de uno de sus principales objetivos, consistente en promover la coordinación de las Administraciones y de los distintos departamentos de la Xunta de Galicia, para impulsar los planes estratégicos de desarrollo de cada comarca, sus logros se limitaron a la aprobación de un Mapa Comarcal, mediante el cual Galicia quedó dividida en 53 comarcas sin personalidad jurídica ni competencias definidas, y a la creación de una sociedad instrumental Antonio Doval Adán 114 desde la cual se promovió la creación de una red de 34 Fundaciones para el Desarrollo de las Comarcas y la construcción de 19 Centros Comarcales de Promoción y Exposición de Recursos. Toda la estructura funcional creada a través de este plan, que en la actualidad proporciona empleo a 170 trabajadores, se mantuvo plenamente operativa hasta el año 2005. A partir de ese momento, su actividad se centró en apoyar el desarrollo integral del medio rural, renunciando a los objetivos iniciales definidos en el PDC, hasta que a principios de 2008, el Gobierno Autonómico aprobó una Ley para desvincularse de las Fundaciones Comarcales y desmantelar progresivamente la Sociedad para el Desarrollo Comarcal de Galicia, con la intención de transferir la mayor parte de sus actuales trabajadores a otras unidades dependientes de la Xunta de Galicia. De este modo, la propia Xunta de Galicia reconoce, en la exposición de motivos de la citada ley 12/2008, que el tiempo transcurrido desde la aprobación del Plan Comarcal muestra escasos resultados, constatándose que los instrumentos de gestión y promoción diseñados en su día apenas contribuyeron a estimular el desarrollo endógeno de la generalidad de las comarcas del país y a dinamizar aquellas de carácter rural, con mayores índices de regresión económica y demográfica. 2ª) La aprobación del mencionado Mapa Comarcal en el año 1997, permitió a la Xunta contar con una división territorial de rango oficial, pero en la práctica diaria, su uso se ha limitado al ámbito académico y a la elaboración y publicación de estudios y estadísticas comarcales por el Instituto Galego de Estatística, siendo muy poco utilizado como marco territorial de referencia para la planificación y la coordinación de acciones conjuntas de desarrollo y para la organización administrativa de diferentes servicios. Así, en la actualidad, las demarcaciones judiciales, tributarias, sanitarias, educativas e incluso las propias Mancomunidades voluntarias de municipios existentes en Galicia, como se ha podido constatar, no se ajustan a los límites geográficos y territoriales asignados a las comarcas oficiales aprobadas por la Xunta de Galicia. En este sentido, sería deseable un mapa comarcal de uso universal, que sea utilizado de manera sistemática por la Administración Autonómica y Estatal para la provisión y ordenación de los diferentes servicios públicos y unidades administrativas de gestión territorial. Esto exige, probablemente, una modificación del actual mapa, lo que permitiría reajustar la adscripción comarcal de algunos municipios y posibilitar la formación de comarcas entre municipios de distintas provincias, aspecto este último que la vigente división comarcal no llegó a contemplar. 3ª) Galicia presenta, a principios del siglo XXI, un sistema urbano policéntrico, articulando su territorio básicamente en: dos espacios metropolitanos (la Metró-  LaarticulacióncomarcalyterritorialdeGalicia…115 poli Ártabra, formada por las aglomeraciones urbanas de A Coruña y Ferrol, y la Metrópoli de las Rías Baixas, integrada por las áreas de Vigo y Pontevedra), tres áreas urbanas (Santiago de Compostela, Lugo y Ourense), 18 villas, que funcionan como cabeceras del sistema urbano intermedio, y en 35 subcabeceras, que actúan como nodos y asentamientos de población para el equilibrio del territorio. Este nuevo modelo territorial, que se plasma en las últimas Directrices de Ordenación del Territorio, aprobadas por la Xunta de Galicia en el año 2008, pone de manifiesto la necesidad de fortalecer los mecanismos y estrategias de cooperación territorial. El crecimiento urbano registrado en los espacios metropolitanos y áreas urbanas se extiende más allá de los límites administrativos de los municipios y por otro lado, las áreas funcionales adquieren cada vez un mayor protagonismo como espacios idóneos para la gestión territorial integrada. Por todo ello, los organismos públicos, en colaboración con las entidades privadas más representativas de la Comunidad Autónoma, deben impulsar y promover fórmulas eficaces de gestión, coordinación y cooperación territorial, incluida la fusión de municipios en los casos que sean necesarios, para gestionar racionalmente y de manera sostenible el futuro de los grandes espacios urbanos y rurales existentes en Galicia. 4ª) La creación de Macomunidades voluntarias de municipios, que en Galicia ascienden a cuarenta y una, es la estrategia más utilizada por los principales Organismos públicos gallegos, para resolver y gestionar parcialmente aquellos problemas que los municipios y entidades locales no son capaces de afrontar en solitario. Esta modalidad de cooperación territorial se impone muy por encima de los restantes mecanismos legales posibles, tales como son la creación de Consorcios locales (sólo se mantienen operativos quince en Galicia) y la creación de Comarcas y de Áreas Metropolitanas con personalidad jurídica propia y capacidad de gestión administrativa y territorial. En este sentido, es probable que, de prosperar las iniciativas políticas actualmente en curso, se proceda, en los próximos años, a la aprobación y puesta en funcionamiento de dos Áreas Metropolitanas en Galicia: la de Vigo y la de A Coruña. Antonio Doval Adán 116 BiBliografía y docuMentación arias veira, p. (dir.) (2004): Directrices de Ordenación do Territorio: avance. Consellería de Política Territorial, Obras Públicas e Vivenda. Dirección Xeral de Urbanismo. Santiago de Compostela. Xunta de Galicia. Barreiro rivas, X.L. 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