Las políticas municipales de género. Nivel de desarrollo y variables explicativas en el caso gallego

TESE DE DOUTORAMENTO LAS POLÍTICAS MUNICIPALES DE GÉNERO Nivel de desarrollo y variables explicativas en el caso gallego Autora: Natalia Paleo Mosquera Dir.as: Isabel Diz Otero y Sara Berbel Sánchez Asdo.:___________________ PROGRAMA DE DOUTORAMENTO DE PROCESOS POLÍTICOS CONTEMPORANEOS FACULTADE DE CIENCIAS POLÍTICAS E SOCIAIS SANTIAGO DE COMPOSTELA 2015 A miña nai e meu pai, que me ofreceron a mellor das infancias e todas as oportunidades A Brais e Brandán, por tantos momentos de felicidade AGRADECEMENTOS En primeiro lugar, quero comezar amosando o meu agradecemento ás miñas directoras de tese, Isabel Diz e Sara Berbel, as cales ademais de realizar de forma maxistral o traballo de dirección, me deron alento, soporte emocional e me empoderaron nos momentos máis difíciles. Marta Lois foi outra das persoas fundamentais para min durante todo este proceso. Ela, xunto con Isabel Diz, ofreceume a oportunidade de retornar a Galicia despois de nove anos en Catalunya e de poder retomar aquí a miña andaina profesional, no marco da cal xurdiu esta tese. Moita xente nova galega que estivo ou está emigrada sabe da inmensa importancia dunha oportunidade así. Elas non só fixeron posible que puidese volver, senón que tamén me acolleron moi agarimosamente e me implicaron en múltiples proxectos de investigación, nos cales puiden traballar nalgunhas das temáticas que máis me apaixonan. Marta, ademais tamén foi un dos apoios mais importantes que tiven a nivel intelectual e emocional durante a elaboración da tese. Asemade, tamén lle quero dar as grazas a Alba Nogueira, directora do Grupo de Investigación Armela, do cal formo parte e onde estiven traballando nos últimos anos no marco de varios proxectos de investigación. A súa xenerosidade e a confianza que depositou en min fixeron posible que puidese compatibilizar o traballo remunerado coa realización da tese, e neste último ano tamén coa crianza – cousa ben difícil nestes tempos-. Tamén lle agradezo os consellos que me deu en relación a algunhas cuestións da tese e a enerxía positiva que me transmitiu. Alba Alonso tamén me axudou moito. Quero agradecerlle especialmente toda a bibliografía que me pasou xusto cando eu comezaba a idear o proxecto desta investigación, as reiteradas conversas e discusións sobre diferentes aspectos da tese e todo o traballo compartido no marco do grupo Armela e en diferentes congresos. María Xosé Agra é outra das persoas das que me lembro neste momento. Ademais da benvida tan acolledora que me deu cando retornei a Galicia – a cal nunca esquecerei-, animoume de tal maneira a facer a tese que xa non houbo volta atrás. A María Xosé tamén lle debo agradecer que me presentase a Xavier De Salvador, con que teño unha inmensa débeda polo tempo que me dedicou e todos os consellos que me deu en relación á parte metodolóxica desta tese. Son moitas as persoas que me axudaron coa metodoloxía da tese e a todas elas estoulles moi agradecida. En todo caso, dadas as importantes contribucións que me fixeron, non podo deixar de mencionar a Celestino Arias - profesor da Facultade de Ciencias Políticas da USC-, Urbano Lorenzo - profesor da Universitat Rovira i Virgili-, Rafael Alonso -profesor da Universitat de Barcelonae ao equipo de persoas que conforman o Servizo de Consultaría Estatística da Facultade de Matemáticas da USC. Tamén quixera amosar o meu agradecemento a Sarah Childs, profesora da Bristol University, que foi a miña titora durante a estadía de investigación que realicei no ano 2012 nesa universidade. As conversas con ela foron fundamentais para a elaboración do marco teórico desta tese e a asistencia ás súas clases, así como a diferentes eventos académicos nos que ela participaba, foron unha experiencia moi enriquecedora. Non podo tampouco esquecer ao grupo de persoas expertas en políticas municipais de xénero que consultei durante o proceso de deseño desta investigación: Elena Roldán, Mónica Gelambí, Ainhoa Novo, Eva Martínez, Rosario Sampedro e Ramón Bouzas-. Moitas grazas a todas elas polo traballo e o tempo que me dedicaron. O meu agradecemento tamén para todas as investigadoras que conforman o Grupo Xénero e Política da AECPA, pois as interaccións con elas e os seus traballos académicos constitúen unha fonte de aprendizaxe e inspiración dun valor inmenso. Aos profesores/as da Facultade de Ciencia Política, especialmente a María Antonia Árias, Ramón Maíz, Ramón Bouzas, Irene Rodríguez e Andrés Cernadas, tamén lles quero agradecer o interese que amosaron polo meu traballo e os ánimos que me deron en diferentes momentos. Precisaría unha dedicatoria aparte para darlle ás grazas ás miñas amigas e amigos, sen dúbida un dos meus piares máis importantes en todas as “empresas” que levo adiante. Ás amigas de Viveiro – Lucía Sánchez, María Golpe, Sara Isaach, Marta Salgueiro, Olalla Cociña, Mari Moliner, Ana Belén Regonon podo menos que agradecerlles a constancia da súa amizade ao longo destos anos, a pesares das miñas ausencias, ás veces difíciles de entender. A María Golpe, ademais da súa gran amizade, teño que agradecerlle que me acollera na súa casa en Irlanda durante un mes e que me revisara diversos traballos redactados en inglés. Tamén lle quero dar as grazas a Eloísa Piñeiro, Moneiba González, Bea López e Antonio Alejo, amig@s cos cales puiden falar sobre a tese en múltiples momentos e que me axudaron a reflexionar e tomar determinadas decisións. O meu agradecemento tamén a Celtia Traviesas, Julio Quintas, Emilio Pérez, Breo Valcarcel, Vero Balsells, Fernando Pardo, Olalla Sandoval, Esther Taboada , Yésica Mato, Raúl Gutierrez e Jose Morell que me escoitaron queixarme moitas veces da tese e sempre conseguiron animarme. Finalmente, grazas infinitas ás amigas de Barcelona, en especial a aquelas coas que comparto as ideas e a loita feminista e que tiveron unha influencia decisiva na miña vida: Sara Berbel, Maribel Cárdenas, Lidia Arroyo, Mònica Geronès, Marta Martínez, Isa Bianchi, Emi Pallàs, Carmen Mañas, Gloria Solsona, Berta Sánchez e María de la Fuente. Por ultimo, grazas á miña familia, especialmente a miña nai Maribel Mosquera por todas os coidados e as comidas que me fixo para que puidese dedicar máis tempo á tese. Non tería palabras suficientes para amosarlle o meu agradecemento a Brais Preto, compañeiro de vida, a quen sen dúbida lle tocou sufrir os peores “efectos colaterais” da miña andaina como doutoranda. O seu apoio continuo e todas as tarefas “extras” que asumiu durante os últimos meses en relación ao coidado do noso fillo foron fundamentais para que puidese rematar a tese. A Brandán Paleo, como non, teño que darlle as grazas por chegar no momento xusto e por toda a felicidade e amor que trouxo ás nosas vidas. Las políticas municipales de género. Nivel de desarrollo y variables explicativas en el caso gallego RESUMO Nesta investigación realízase unha aproximación ás políticas de xénero implementadas polos gobernos municipais galegos durante a lexislatura 2007-2011. Así, en primeiro lugar, describiranse as principais características de ditas políticas e, a través do deseño dun índice cuantitativo, medirase o seu nivel de desenvolvemento en cada un dos municipios galegos. En segundo lugar, a través dunha análise multivariable, examinarase a influencia que teñen sobre as políticas municipais de xénero un conxunto de variables que segundo a literatura especializada poden ser relevantes. Deste xeito, os resultados da análise empírica amosarán que a maioría dos municipios galegos estaban realizando políticas de xénero durante o período analizado e que no nivel de desenvolvemento de ditas políticas influían de forma importante tres tipos de actores: as mulleres presentes nas asembleas municipais, o movemento de mulleres e feminista dos municipios e o partido político nos gobernos municipais. Asemade, verase que tamén tiñan incidencia outras dúas variables de tipo contextual: o tamaño e a provincia dos municipios. PALABRAS CHAVE Políticas municipais de xénero, índice cuantitativo, representación descritiva das mulleres, movemento de mulleres e feminista, partido político no goberno RESUMEN En esta investigación se realiza una aproximación a las políticas de género implementadas por los gobiernos municipales gallegos durante la legislatura 2007-2011. Así, en primer lugar, se describirán las principales características de dichas políticas, y a través del diseño de un índice cuantitativo se medirá su nivel desarrollo en cada uno de los municipios gallegos. En segundo lugar, a través de un análisis multivariable, se examinará la influencia que tienen sobre las políticas municipales de género un conjunto de variables explicativas que según la literatura especializada pueden ser relevantes. A través de los resultados del análisis empírico veremos que la mayoría de los municipios gallegos estaban realizando políticas de género durante el periodo analizado y que en el nivel de desarrollo de dichas políticas influían de forma importante tres tipos de actores: las mujeres presentes en las asambleas municipales, el movimiento de mujeres y feminista de los municipios y el partido político en los gobiernos municipales. Asimismo, se verá que también tenían incidencia otras dos variables de tipo contextual: el tamaño y la provincia de los municipios. PALABRAS CLAVE: Políticas municipales de género, índice cuantitativo, representación descriptiva de las mujeres, movimiento de mujeres y feminista, partido político en el gobierno 2 Astelarra, 2005; Diz y Lois, 2011, 2014; Alonso, 2010, 2014). No obstante, debe destacarse el hecho de que, al igual que acontece a nivel internacional, la mayor parte de los estudios sobre las políticas de género se han focalizado en el nivel estatal, y en menor medida en el autonómico, estando aún el ámbito municipal muy poco explorado hasta el momento. En este sentido, durante los últimos años múltiples investigadoras (Celis and Meier, 2007; Nirmala, 2005, Bustelo y Ortbals, 2007; Alonso, 2010) han destacado el carácter multinivel de las políticas de género y la importancia de examinar también el desarrollo de dichas políticas en los niveles inferiores de gobierno. De este modo, una primera motivación para la selección del objeto de estudio de esta investigación –las políticas de género implementadas en el ámbito municipaltiene que ver precisamente con este hecho. Es decir, que la respuesta de los gobiernos locales ante las desigualdades de género ha sido poco analizada y que en múltiples investigaciones se ha incidido en la importancia de generar conocimiento empírico sobre dicho nivel de gobierno. Además, en el caso concreto de Galicia, no existe ninguna investigación previa publicada en la cual se haya abordado de forma específica las políticas municipales de género. Asimismo, una segunda motivación hace referencia a la relevancia específica que tienen las políticas municipales de género en el caso concreto de España. Así, el nuevo marco jurídico que se generó al inicio de la democraciala propia Constitución, los Estatutos de las Comunidades Autónomas y la Ley de Bases de Régimen Local-, comportó que los gobiernos de los tres niveles convergiesen en la gestión y elaboración de dichas políticas y que los gobiernos municipales fueran adquiriendo progresivamente un rol cada vez más importante en la implementación de las mismas. En este sentido, diversas investigaciones han mostrado como desde finales de la década de 1980 en el nivel municipal se han desarrollado organismos políticos y técnicos específicos para el desarrollo de estas políticas, se han implementado planes y programas de igualdad y se han generado unos ámbitos de actuación en materia de igualad más o menos estables. Dado que durante todo el periodo democrático España ha contado con más de 8.000 municipios (en el año 2010, había concretamente 8.114 municipios), las instituciones, programas y actuaciones en materia de igualdad de género desarrolladas en este ámbito de gobierno, además de relevantes, son las más numerosas y las que afectan a una mayor parte de la población. Finalmente, otra motivación para llevar a cabo esta investigación tiene que ver con el hecho de que si bien los estudios sobre el desarrollo de las políticas municipales de género en España son escasos, los análisis sobre las variables explicativas de dichas políticas son prácticamente inexistentes. De este modo, se ha considerado que era necesario comenzar a analizar la influencia que tenían en el ámbito municipal algunas de las variables explicativas que la literatura internacional ha señalado como relevantes en los niveles superiores de gobierno. En relación a los propósitos concretos de esta tesis, en primer lugar, las preguntas de investigación que se han formulado son las siguientes: ¿Cuál es el nivel de desarrollo de las políticas 3 municipales de género en Galicia? ¿Qué factores influyen en dicho nivel de desarrollo? Partiendo de dichas preguntas, el primer objetivo de este trabajo será analizar el nivel de desarrollo de las políticas municipales de género implementadas en Galicia durante la legislatura 2007-2011. Para ello, se comenzará realizando una aproximación teórica al concepto de políticas de género – un concepto polisémico y altamente controvertidoy ofreciendo una definición sobre las mismas. Partiendo de dicha definición, el concepto de políticas de género será descompuesto en tres dimensiones, que serán en las cuales se centrará nuestro análisis empírico. De esta manera, en una primera fase, se examinarán las diferentes investigaciones que a nivel internacional y en España han abordado estas tres dimensiones de las políticas de género. Seguidamente, se definirán operativamente cada una de ellas y se seleccionarán un conjunto de indicadores para su medición en el ámbito municipal. Finalmente, tras llevar a cabo este trabajo de operacionalización, se analizará empíricamente el desarrollo de las políticas municipales de género en Galicia. En este sentido, a través de la primera dimensión, denominada institucionalización, se verán los organismos públicos específicos creados en el ámbito municipal para promover la igualdad de género, así como los recursos dedicados a dichas políticas. En el marco de la segunda dimensión, denominada estrategia de igualdad de género, se examinará tanto el tipo de objetivo que persiguen las políticas municipales de género y el público al cual se dirigen, como la puesta en marcha de los planes municipales de igualdad. A través de la tercera dimensión, denominada áreas de acción y actuaciones, se verán las diferentes acciones que han llevado a cabo los municipios en materia de igualdad de género. Pero para poder alcanzar este primer objetivo que hemos mencionado - analizar el nivel de desarrollo de las políticas municipales de género-, se dará un paso metodológico más y se diseñará un índice cuantitativo, esto es, una medida a través de la cual se representarán numéricamente las tres dimensiones de las políticas de género. De este modo, a través de este índice, denominado índice de nivel desarrollo de las políticas municipales de género, se podrá medir el nivel desarrollo de las políticas de género en cada uno de los municipios gallegos. Para elaborar esta herramienta, por un lado, se seguirá el procedimiento propuesto por Lazarsfeld (1973) y, por otro lado, se tendrán en cuenta las recomendaciones metodológicas de la OCDE (2008) para la elaboración de indicadores compuestos. En este sentido, si bien los pasos que propone la OCDE son muy similares a los que plantea Lazarsfeld, dicha organización hace mayor hincapié en los requisitos metodológicos que se deben cumplir en cada una de las fases, así como en las técnicas estadísticas que se pueden utilizar. La elaboración de un índice de estas características aplicado al proceso de elaboración de las políticas de género – y en general a las políticas públicasconstituye una propuesta pionera. Este hecho comporta la limitación de no poder sustentar y contrastar nuestra propuesta metodológica con trabajos similares realizados anteriormente. Sin embargo, a través de esta investigación, se quiere explorar las posibilidades que ofrece esta metodología a la hora de medir y comparar dichas políticas, y se espera 4 que esta primera propuesta pueda ser contrastada y mejorada con futuras aportaciones. En todo caso, en el contexto de esta investigación, a través del índice resultante se podrá clasificar a los municipios gallegos según el nivel de desarrollo de sus políticas de género en un ranking de 0 a 100, donde 0 representará la ausencia de estas políticas y 100 el máximo desarrollo posible. Por otro lado, el segundo objetivo de este trabajo será analizar los factores que influyen en el nivel de desarrollo de las políticas municipales de género en Galicia. En este sentido, se ha señalado que dichos factores pueden variar considerablemente en función de los casos analizados, pues si bien actualmente las políticas de género constituyen un sector o área específica de gobierno en las sociedades occidentales, su alto carácter transversal comporta la ausencia de un conjunto uniforme de patrones o dinámicas políticas predecibles como sucede en otros sectores de gobierno más tradicionales (Mazur, 2002; Mazur y Pollack, 2009). De todos modos, entre los factores que se han resaltado en la mayoría de análisis comparados de ámbito internacional, por un lado, destacan aquellos vinculados al rol clave jugado por determinados actores del subsistema de las políticas de género como, por ejemplo, los organismos de igualdad, el movimiento de mujeres y feminista, la presencia de una masa crítica de mujeres en instituciones de representación, y más recientemente los denominados actores críticos - determinados actores críticos en posiciones claves que promueven los intereses de las mujeres o consiguen que otros/as los promuevan- (McBride y Mazur, 2010; Childs y Krook, 2009). Asimismo, fuera del subsistema específico de las políticas de género, el rol jugado por los partidos políticos de izquierda en el gobierno ha constituido también una de las variables explicativas más exploradas (McBride y Mazur, 2010). Por otro lado, también se ha incidido en factores de tipo institucional y de estructura (Alonso, 2015; Mazur, 2003). Así, se destacan cuestiones tales como el diseño constitucional, la distribución territorial del poder, la relación entre el estado y los grupos sociales o la influencia de organizaciones internacionales. En esta investigación, nos centraremos principalmente en el primer tipo de factores y examinaremos la influencia que han tenido en las políticas municipales de género tres actores claves: la presencia de mujeres en los puestos de representación municipal – o lo que es lo mismo, la representación descriptiva de las mujeres en el ámbito municipal-, el movimiento de mujeres y feminista presente en los municipios y el color de los partidos políticos en los gobiernos municipales. Asimismo, atendiendo a los resultados de las investigaciones específicas realizadas en España sobre las políticas municipales de género, se controlará también la influencia de dos variables de tipo contextual o estructural: el tamaño y la ubicación territorial de los municipios. Al igual que en el caso de las políticas de género, todas las variables explicativas serán operacionalizadas, es decir, serán definidas y se establecerán unos indicadores concretos para su medición. En este caso, se propondrá un único indicador para cada variable, a excepción de la representación descriptiva de las mujeres para la cual será necesario utilizar dos indicadores. 5 Por lo tanto, el segundo objetivo que se ha planteado comportará el diseño de un modelo analítico conformado por seis variables: una variable dependiente -el índice de nivel de desarrollo de las políticas municipales de género-, tres variables independientes – la representación descriptiva de las mujeres en las asambleas municipales, el movimiento de mujeres y feminista presente en los municipios y el color de los partidos políticos en los gobiernos municipalesy dos variables de control -el tamaño de los municipios y la provincia de los municipios-. Además, partiendo de dicho modelo, se testarán empíricamente las siguientes cinco hipótesis teóricas, a través de las cuales se explicitan las relaciones que se esperan encontrar entre la variable dependiente y cada una de las variables explicativas en el caso de los municipios gallegos: H.1.- La representación descriptiva de las mujeres en los municipios influye en el desarrollo de las políticas municipales de género de tal manera que: H.1.1.- Los municipios en los cuales hay más mujeres presentes en los plenos municipales, las políticas de género estarán más desarrolladas H.1.2.- Los municipios en los cuales hay mujeres alcaldesas, las políticas de género estarán más desarrolladas. H.2.- Los partidos políticos que gobiernan en los municipios influyen en el desarrollo de las políticas municipales de género, de tal manera que cuanto más a la izquierda en el espectro político se ubique el partido político en el gobierno municipal, más desarrolladas estarán las políticas municipales de género. H.3.- El movimiento de mujeres influye en el nivel de desarrollo de las políticas de género, de tal manera que los municipios en los cuales dicho movimiento esté presente las políticas municipales de género estarán más desarrolladas. Además, en los municipios en los cuales haya asociaciones feministas las políticas de género tendrán un mayor nivel de desarrollo. H.4.- El tamaño de los municipios influye en los tres factores anteriores y en el nivel de desarrollo de las políticas municipales de género, de tal manera que cuanto más grandes sean los municipios, habrá una mayor representación descriptiva de las mujeres, gobernarán partidos políticos ubicados más a la izquierda en el espectro político, habrá más posibilidades de que existan asociaciones feministas y las políticas de género estarán más desarrolladas. No obstante, tras controlar la influencia de esta variable, se observará que continúa existiendo una relación entre los tres factores anteriores y el nivel desarrollo de las políticas municipales de género. 6 H.5.- La provincia en la cual se ubican los municipios influye en los tres factores anteriores y en el nivel de desarrollo de las políticas municipales de género, de tal manera que en los municipios de la provincia de A Coruña y Pontevedra habrá una mayor representación descriptiva de las mujeres, gobernarán partidos políticos ubicados más a la izquierda en el espectro político, habrá más posibilidades de que existan asociaciones feministas y las políticas de género estarán más desarrolladas. No obstante, tras controlar la influencia de esta variable, se observará que continúa existiendo una relación entre los tres factores anteriores y el nivel desarrollo de las políticas municipales de género. En cuanto a la estrategia de investigación diseñada para testar empíricamente este modelo de análisis, en primer lugar, el universo de estudio estará conformado por los 315 municipios existentes en Galicia durante el periodo 2007-2011. En segundo lugar, en relación a las fuentes de información, por un lado, se generarán datos primarios a través de la realización de un cuestionario a todos los municipios gallegos y, por otro lado, se recurrirá a datos secundarios publicados o proporcionados tras petición formal por las administraciones públicas de los niveles estatal y autonómico gallego. Finalmente, en relación al método de análisis, se utilizará el método estadístico, el más apropiado cuando hay un número elevado de casos. En este sentido, se recurrirá a diversas técnicas de análisis, como las tablas de contingencia, las medidas de asociación, el análisis de los residuos tipificados corregidos o el análisis de regresión logística ordinal. En relación a la estructura, esta tesis se divide en seis capítulos, de tal forma que en los dos primeros se concentran todas las cuestiones teóricas, en los siguientes tres se aborda el estudio empírico realizado y en el último capítulo se recogen las principales conclusiones de este trabajo. De este modo, en el capítulo 1, denominado “Aproximación teórica a las políticas de género”, se comenzará analizando cómo, porqué y cuando las desigualdades de género se convirtieron en un problema público. En este sentido, dado que el papel del movimiento feminista fue crucial en dicho proceso, se examinará cómo han ido evolucionando las demandas políticas de dicho movimiento y como éstas han sido analizadas también a través de importantes aportaciones académicas. A continuación, se realizará una aproximación al concepto de políticas de género y se propondrá una definición declarativa sobre las mismas, a partir de la cual se incidirá en el análisis de las tres dimensiones mencionadas anteriormente: el proceso de institucionalización, las estrategias políticas y las áreas de actuación. Finalmente, se revisará la literatura relativa a los factores que influyen en el desarrollo de dichas políticas, focalizando la atención en tres de los más importantes, que serán los que analizaremos posteriormente en el caso de los municipios gallegos: la representación descriptiva de las mujeres, el movimiento de mujeres y feminista y el color del partido político en el gobierno. A través del capítulo 2, titulado “Las políticas de género en España”, en primer lugar, se examinará como entró la igualdad de género en la agenda política, enfatizando el rol fundamental que 7 tuvo el movimiento de mujeres presente en España. Asimismo, para tratar de enmarcar dicho proceso, se realizará una breve aproximación al contexto institucional multinivel en el cual surgen y se implementan dichas políticas. Seguidamente, se analizará el desarrollo de las políticas de género en los niveles estatal y autonómico, realizando además una mención especial al nivel autonómico gallego. Por último, se examinará el desarrollo de las políticas de género en el ámbito municipal, así como sus principales variables explicativas. En el capítulo 3, cuyo título es “Metodología y diseño de la investigación”, se abordará el conjunto de herramientas teórico-metodológicas empleadas para el diseño de esta investigación. En este sentido, se comenzará especificando las hipótesis y los objetivos generales y específicos de esta tesis. En segundo lugar, se explicará el modelo de análisis propuesto, concretándose las unidades de análisis y definiendo las variables que lo conforman. Además, en este apartado tendrá una gran relevancia la explicación de los pasos seguidos para diseñar el índice cuantitativo que se utilizará para medir el nivel de desarrollo de las políticas municipales de género. En tercer lugar, se describirá la estrategia de investigación, explicitando cuestiones tales como las unidades de observación y el periodo temporal de análisis, las fuentes de información y el tipo de datos utilizados y las técnicas de análisis empleadas. A través del capítulo 4, denominado “Las políticas de género en los municipios gallegos”, se describirán las políticas de género llevadas a cabo por los municipios de Galicia durante la legislatura 2007-2011. De este modo, el primer paso consistirá en analizar en profundidad las tres dimensiones a través de las cuales fue operacionalizado el concepto de políticas de género. Para ello, se utilizará un amplio conjunto de indicadores diseñados en el capítulo 3. A través de esta primera parte, además de obtener una foto fija sobre las políticas municipales de género en Galicia durante la legislatura mencionada, se verá también en qué momento entraron estas políticas en la agenda y cómo han ido evolucionando a lo largo del tiempo. Asimismo, se explorará si se producen variaciones en las políticas municipales de género en función del tamaño de los municipios y la provincia en la cual se ubican. Esta última información, además de permitirnos conocer cómo se distribuyen las políticas de género entre los municipios de Galicia, también servirá para justificar la necesidad de incluir estas dos variables de control en nuestro modelo de análisis. Por otro lado, para concluir este análisis descriptivo, se aplicará el índice cuantitativo a todos los municipios gallegos analizados, lo cual permitirá medir y comparar el nivel de desarrollo de sus políticas de género. En el capítulo 5, titulado “Factores que influyen en las políticas de género de los municipios gallegos”, se examinarán los factores que influyeron en las políticas municipales de género implementadas en Galicia durante la legislatura 2007-2011. Concretamente, se analizará la relación entre el nivel de desarrollo de las políticas municipales de género en Galicia y las variables explicativas indicadas anteriormente. De este modo, se comenzará realizando una descripción de cada una de las variables independientes y de las variables de control en los municipios de Galicia. A 8 continuación, se llevará a cabo un análisis descriptivo de tipo bivariable, a través del cual se examinarán las relaciones entre cada una de las variables incluidas en el modelo. Finalmente, teniendo en cuenta los resultados de este primer análisis, se realizará un análisis multivariable. Para ello se recurrirá a la técnica de la regresión logística ordinal, la cual nos permitirá conocer la influencia que tienen sobre el índice de nivel de desarrollo de las políticas municipales de género cada una de las variables independientes y de control teniendo en cuenta los efectos del conjunto. Por último, en el capítulo 6 se presentan las conclusiones de este trabajo. A través del mismo, además de resumir los principales resultados y hallazgos de esta investigación, se resaltarán las principales contribuciones realizadas y se plantearán algunos retos para posteriores trabajos. En este sentido, es importante resaltar que a través de esta tesis además de generar nuevo conocimiento sobre las políticas de género desarrolladas en un nivel de gobierno poco explorado en España, también se pretende realizar alguna aportación en relación a diversas líneas de investigación que, tanto a nivel estatal como internacional, han abordado las variables explicativas de las políticas de género. 9 CAPÍTULO 1. APROXIMACIÓN TEÓRICA A LAS POLÍTICAS DE GÉNERO Durante las últimas décadas han proliferado las investigaciones sobre las políticas de género, dando lugar a un nuevo y fructífero campo de estudio dentro del análisis de políticas públicas (Mazur, 2009). Entre esta literatura se observa un amplio consenso a la hora de considerar las políticas de género como un área diferenciada y sustantiva de las políticas públicas (Mazur, 2002; Gardiner, 1997). En la mayoría los casos, estas investigaciones se han centrado en alguno de los subsectores que conforman las políticas de género -aborto, violencia de género, igualdad en el empleo, etcy han analizado uno o varios aspectos del proceso político de la elaboración de estas políticas - la definición del problema, su formulación e implementación, los outputs asociados a dichas políticas, etc-, así como sus variables explicativas. Asimismo, la mayor parte de estos estudios se han focalizado en el nivel nacional e internacional, estando aún el ámbito subnacional - y especialmente el ámbito localpoco explorado hasta el momento. Sin embargo, en los últimos años también han surgido múltiples voces que señalan la importancia de tener en cuenta el carácter multinivel de las políticas de género y han comenzado a realizarse importantes contribuciones en relación a las políticas de género en nivel subnacional (Celis and Meier, 2007; Nirmala, 2005, Bustelo and Ortbals, 2007; Ortbals, 2007, 2008; Alonso, 2010, Pini, 2011). De este modo, partiendo de una revisión de dichas investigaciones, este primer capítulo tiene como objetivo exponer el marco teórico en el cual se sustentará el posterior análisis empírico sobre las políticas de género implementadas por los municipios gallegos. Así, en primer lugar, trataremos de ver cómo, porqué y cuando las desigualdades de género se convirtieron en un problema público. En este sentido, dado que el papel del movimiento feminista fue crucial en dicho proceso, se examinará cómo han ido evolucionando las demandas políticas de dicho movimiento y como éstas han sido analizadas también a través de importantes aportaciones académicas. En segundo lugar, realizaremos una aproximación al concepto de políticas de género. Como se verá, además de los múltiples términos que existen para denominar a estas políticas, se trata de un concepto con un carácter claramente polisémico. En este sentido, se propondrá una definición declarativa sobre las políticas de género y se abordará el análisis de tres dimensiones centrales de dichas políticas: el proceso de institucionalización, las estrategias políticas y las áreas de actuación. Finalmente, se revisará la literatura relativa a los factores que influyen en el desarrollo de dichas políticas, focalizando la 10 atención en tres de los más importantes, que serán los que analizaremos posteriormente en el caso de los municipios gallegos: la representación descriptiva de las mujeres, el color del partido político en el gobierno y el movimiento de mujeres. 1. LA IGUALDAD DE GÉNERO COMO PROBLEMA PÚBLICO Las políticas de género surgen a partir del momento en que los poderes públicos consideran que las desigualdades entre mujeres y hombres constituyen un problema público sobre el cual es necesario intervenir. En primer lugar, para tratar de contextualizar el proceso de identificación y definición de este problema, es relevante señalar que la posición de subordinación de las mujeres en relación a los hombres o las denominadas desigualdades de género han estado presentes en todas las sociedades desde hace milenios, variando las características y expresión de las mismas a lo largo de la historia y en cada tipo de sociedad y cultura (Astelarra, 2005). Dichas desigualdades han sido consideradas normales y promovidas por los gobiernos y estados hasta hace relativamente muy poco tiempo. Si bien muchas mujeres se revelaron individualmente contra esta situación a lo largo de la historia – denunciando la situación del sexo femenino a través de sus escritos, creando espacios de tertulias y debates o participando, conjuntamente con los varones, en las luchas sociales de su tiempo-, no es hasta el siglo XIX cuando éstas consiguieron organizarse colectivamente de forma autónoma y cuando algunas de sus demandas políticas fueron tenidas en cuenta por los gobiernos. Los estados-nación que se configuraron en el siglo XIX excluyeron de forma sistemática a las mujeres de la ciudadanía y del ámbito público, negándoles directamente la mayoría de los derechos que se habían conquistado durante la revolución francesa y legitimando e incluso otorgando rango legal 1 a la tradicional división entre la esfera pública y la esfera privada/doméstica. Este hecho comportó el surgimiento de un importante movimiento de mujeres, denominado por buena parte de la literatura anglosajona como la primera ola del movimiento feminista. No obstante, es relevante resaltar que dicha denominación ha generado una importante controversia académica. Así, algunas autoras, como por ejemplo Amelia Valcarcel (2000), han señalado que en realidad el movimiento de mujeres que surge en este momento debería ser caracterizado como la segunda ola del movimiento feminista, puesto que durante el periodo de la Ilustración, en el Siglo XVIII, las mujeres ya se habían organizado y reivindicado de forma masiva –aunque fracasaron en sus demandas y su papel durante este periodo fue invisibilizado en los relatos históricos que se realizaron posteriormentesu inclusión en los principios universalistas de la Ilustración: universalidad de la razón, la emancipación de los prejuicios, la aplicación del principio de igualdad y la idea de progreso (Sánchez, 2005). Sea como 1 El Código Civil Napoleónico, que sirvió posteriormente de ejemplo en muchos países europeos, sancionó inferioridad jurídica y política de las mujeres, restringiéndolas al ámbito de la familia y otorgando a los hombres casi poder absoluto sobre ellas. 11 fuere, esta ola del movimiento feminista, conformada principalmente por feministas sufragistas y socialistas, dedicó todo el siglo XIX a cuestionar la ideología imperante sobre la naturaleza diferente y complementaria de los sexos y a reivindicar el acceso de las mujeres a la esfera pública: el sufragio, el trabajo asalariado, la educación superior, etc (De Miguel, 2014). El movimiento sufragista, que adquirió mayor protagonismo social, y en cierto modo mayores éxitos políticos en sus demandas que las feministas socialistas, sintetizó las reivindicaciones políticas de las mujeres en la petición del derecho al sufragio, argumentando que si las mujeres conseguían acceder a la política y la ciudadanía, después sería posible corregir las demás desigualdades sociales que les afectaban, esto es, el acceso a la educación, la participación económica, la vida social y cultural, etc. Estas reivindicaciones culminaron tras las I Guerra Mundial – la cual paradójicamente, ante la ausencia de los varones, permitió que muchas mujeres ocuparan por primera vez la esfera públicacon la concesión del derecho al voto a las mujeres en muchos países 2 , y tras la II Guerra Mundial con la extensión de dicho derecho en la mayoría de países europeos y americanos. Asimismo, la presión del movimiento feminista de esta época consiguió que se eliminaran algunas de las principales barreras legales en las cuales se asentaba la discriminación de las mujeres. Sin embargo, algunas demandas claves del movimiento socialista de mujeres - quienes también habían reivindicado el sufragio femenino, pero conjuntamente con otras demandas que buscaban una mayor transformación socialcomo, por ejemplo, la socialización del trabajo doméstico y del cuidado, la legalización del aborto o la sexualidad libre de las mujeres no entraron en la agenda política durante este periodo (Berbel, et al., 2013). De este modo, durante el siglo XX, si bien las mujeres conquistaron los derechos políticos, la discriminación hacia ellas permaneció presente en muchos ámbitos y continuaron sin tener el mismo status ciudadano que los varones. Así, el Estado continuó considerando a las mujeres como las responsables principales de la familia, y por supuesto de las tareas que en el marco de ésta se realizan, y al padre o al varón principal la autoridad máxima de la misma (Astelarra, 2005), En este sentido, los nuevos Estados de Bienestar que se crearon tras la Segunda Guerra Mundial se articularon en base a los roles tradicionales de género y las desigualdades entre mujeres y hombres. Por ejemplo, los nuevos derechos sociales que se introdujeron con los Estados de Bienestar –derecho a la salud, a la educación, protección contra la pobreza, etc-, a diferencia de los derechos políticos, no fueron individuales y universales. De esta manera, estos derechos se vincularon exclusivamente a aquellas personas que tenían un puesto asalariado en el mercado de trabajo, quienes a su vez debían responsabilizarse de los miembros de la familia que no recibían un salario. Este hecho comportó que la mayoría de las mujeres 2 Tras la Primera Guerra Mundial se reconoció el derecho de las mujeres al voto en Dinamarca (1915), Rusia (1917), Austria, Luxemburgo e Irlanda (1918), en Alemania y Suecia (1919), Gran Bretaña (1918, el voto para las mujeres mayores de 30 años y en 1928 a la mayoría de edad, igual que en el caso de los varones), Estados Unidos (1920), España (1933). Después de la II Guerra Mundial, también se reconocería este derecho en Francia e Italia (1945) y en Suiza (1971). 18 (2007:11) utilizan de forma intercambiable los términos “políticas de igualdad” y “políticas de género” y las definen como “el conjunto de decisiones, objetivos y medidas adoptadas por las instituciones públicas en relación con el fomento de la igualdad entre mujeres y hombres y con la mejora de la situación socioeconómica, política y cultural de la mujer”. Finalmente, otra definición sobre estas políticas es la que aporta Mazur (2002:30), quien opta por utilizar el término “políticas feministas”, explicando que si bien dichas políticas no necesitan hacer mención de forma explícita al término feminista, sí deben hacer alusión al menos a tres de las siguientes cinco ideas: 1. Mejorar los derechos de las mujeres, su estatus o su situación en relación a los hombres, los cuales de acuerdo con la autora son culturalmente definidos dentro de un determinado contexto. 2. La reducción o eliminación de las jerarquías de género o patriarcado 3. Poner el punto de mira tanto en la esfera pública como en la esfera privada, o evitar distinciones entre lo público y lo privado. 4. Poner el foco tanto en las mujeres como en los hombres 5. Incluir ideas que pueden ser fácilmente asociadas con un grupo, movimiento o actor individual feminista reconocido en un contexto nacional particular. Al analizar estas definiciones, vemos que mientras las dos primeras inciden en el hecho de que la acción gubernamental está dirigida de forma exclusiva a las mujeres y busca mejorar su situación -sin hacer ninguna alusión a los hombres o al género-, la definición de Bustelo y Lombardo incluye como un objetivo de estas políticas el fomento de la igualdad de mujeres y hombres, y por lo tanto, aunque no se explicita, se supone que los hombres son también público objetivo de las políticas de género. Finalmente, la definición de Mazur, más concreta que las anteriores, explicita claramente que estas políticas deben dirigirse tanto a hombres como mujeres. Asimismo, esta definición además de señalar que las políticas feministas buscan mejorar los derechos y el estatus de las mujeres en relación a los hombres, también hace referencia a la eliminación de las jerarquías de género y a la inclusión de la esfera privada como un ámbito de acción. A pesar de este carácter polisémico, hay un amplio consenso a la hora de considerar que éstas políticas hacen referencia a una nueva área gubernamental (Mazur, 2002), a través de la cual se busca abordar la situación de desigualdad de las mujeres. El surgimiento y consolidación de esta área de gobierno está intrínsecamente vinculado a las acciones y reivindicaciones del movimiento feminista y de mujeres, por lo cual su estudio pone el punto de mira en el complejo proceso político a través del cual las demandas de dicho movimiento son incorporadas a la agenda política. En este sentido, los múltiples términos y definiciones que se manejan en relación a las políticas de género tienen que ver también con la diversidad ideológica que alberga el feminismo como movimiento social y con el 19 hecho de que las desigualdades de género constituyen un problema profundamente político sobre el cual hay una multitud de diagnosis y pronósticos y, en consecuencia, diferentes formas de entender la responsabilidad de su existencia y eliminación (Verloo, et.al. 2007). Por otro lado, una de las características fundamentales de las políticas de género es su amplio carácter transversal –alcanzan prácticamente todos los ámbitos de acción del gobierno-, por ello cuando se conceptualizan como un sector o área específica de la acción gubernamental es común también que se distingan diversos subsectores o sub-áreas dentro de la misma. Por ejemplo, Mazur (2002) a la hora de analizar estas políticas distingue ocho sub-áreas 3 , que se corresponderían con los ámbitos de actuación más comunes de estas políticas.  Organismos y planes generales de actuación, a través de los cuales se establecen los principios generales de la acción de gobierno en materia de políticas de género  Representación política, la cual hace referencia a la representación de las mujeres en la arena política  Igualdad en el empleo, la cual hace referencia a los objetivos vinculados a la igualdad de género en el trabajo remunerado  Re-conciliación, relativa a como hombres y mujeres organizan el trabajo remunerado, el cuidado y el trabajo doméstico  Familia, relativa a la eliminación de las jerarquías de género y a los instrumentos legales existentes para promover los derechos de las mujeres en las familias  Derechos reproductivos, en la cual se abordan los derechos reproductivos de las mujeres  Sexualidad y violencia contra las mujeres, la cual se refiere a políticas que promueven aproximaciones feministas a la sexualidad y la violencia contra las mujeres  Prestación de servicios públicos, la cual hace referencia a los esfuerzos de los gobiernos por prestar determinados servicios públicos – salud, educación, transporte, etcque tienen una relación directa con la igualdad de género y con los derechos de las mujeres en las sub-áreas anteriores. 2.2. El desarrollo de las políticas de género. Hacia una definición declarativa En esta investigación, se optará por el término “políticas de género”, en primer lugar, porqué actualmente es el que más se utiliza en la literatura española que analiza este tipo de políticas (Bustelo, 2014; Bustelo y Lombardo, 2007; Astelarra, 2005). En segundo lugar, aunque no menos importante, se considera que este término sirve para identificar mejor el problema público que se busca solventar con dichas políticas, esto es, las desigualdades de género presentes en nuestra 3 Al traducir al español el nombre de las áreas se ha optado por realizar una adaptación que facilitase su comprensión. 20 sociedad, las cuales comportan una situación de inferioridad de las mujeres en relación a los hombres en los diferentes ámbitos de la sociedad. En este sentido, las políticas de género no deberían dirigirse exclusivamente a mujeres, puesto que la situación de subordinación y desigualdad de las mujeres no puede comprenderse – ni tampoco solucionarsesin tener en cuenta la situación de privilegio de los hombres, de ahí que algunos términos como políticas de las mujeres o políticas favorables a las mujeres puedan resultar confusas en relación a este aspecto. Por otro lado, se asumirá también la perspectiva sectorial adoptada en la mayoría de la literatura académica que analiza las políticas de género, considerándose que dichas políticas constituyen un área de acción específica de los gobiernos a través de la cual se busca abordar el problema público de las desigualdades de género. Sin embargo, en este caso no se distinguirán diversos subsectores de las políticas de género, para analizarlos de forma diferenciada, como se hace en muchas investigaciones, sino que se tratará de analizar este sector de forma unitaria, incidiendo en diversas dimensiones. En este sentido, teniendo en cuenta las definiciones expuestas anteriormente, para esta investigación se ha elaborado la siguiente definición de políticas de género: “el conjunto de instituciones, estrategias y actuaciones utilizadas por las autoridades públicas para promover la igualdad entre mujeres y hombres, con la finalidad de mejorar la situación socioeconómica, política y cultural de las mujeres y/o eliminar las jerarquías de género o patriarcado”. A través de esta definición, en primer lugar, se acentúan tres elementos o dimensiones específicas de la acción pública en materia de igualdad de género: las instituciones cuya misión es promover la igualdad de género, las estrategias políticas puestas en marcha y los ámbitos de actuación concretos para abordar el problema de la igualdad de género. En segundo lugar, al igual que en la definición de Meny y Thoening sobre políticas públicas, se acentúa el hecho de que dichas actuaciones son llevadas a cabo por determinadas autoridades públicas. Y en tercer lugar, se establece que el objetivo general de dicha acción pública es promover la igualdad entre mujeres y hombres, con la finalidad de mejorar la situación socioeconómica, política y cultural de las mujeres y/o eliminar las jerarquías de género o patriarcado. Al incluir este objetivo de carácter tan general se ha pretendido dar cabida al amplio rango de políticas que actualmente realizan los gobiernos para promover la igualdad de género, desde las menos a las más transformativas. A continuación, partiendo de esta definición declarativa, y con el objetivo de posibilitar posteriormente la operacionalización de esta variable, se analizarán las tres dimensiones claves que conforman el concepto de políticas de género (ver figura 1.1): 1) Institucionalización de la igualdad de género: a través de esta dimensión se examinará el proceso de creación dentro de los estados de los denominados organismos de igualdad, que serán los responsables de impulsar las políticas de género. 21 2) Estrategia política de igualdad de género: a través de esta dimensión se examinará el tipo de intervenciones políticas que se han desarrollado para solucionar el problema público de las desigualdades de género. 3) Áreas de acción y actuaciones en materia de igualdad de género: a través de esta dimensión se analizarán las actuaciones en las cuales se materializan las estrategias de los gobiernos en materia de igualdad de género. Figura 1.1 Dimensiones de las políticas de género 2.2.1. La institucionalización de la igualdad de género Una vez que la igualdad de género entró en la agenda política a partir de la década de 1970, una de las primeras respuestas de los estados fue la creación de los denominados organismos de igualdad, esto es, instituciones cuyo principal cometido es impulsar la formulación y puesta en práctica de medidas para alcanzar un mayor grado de igualdad entre mujeres y hombres (Valiente, 1999). Conjuntamente con el movimiento feminista y de mujeres, Naciones Unidas se erigió como un actor clave a la hora de impulsar la creación de dichos organismos (McBride and Mazur, 2010). Así, a partir de la Primera Conferencia Mundial de Mujeres celebrada en 1975 en México, esta organización Áreas de acción y actuaciones en materia de igualdad de género Estrategia política en materia de igualdad de género Institucionalización de la igualdad de género POLÍTICAS DE GÉNERO 22 -que en 1946 ya había creado su propio organismo de igualdad, la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer-, comenzó a alentar a los estados de todo el mundo a establecer estructuras similares. En este sentido, cabe destacar que tras la Década de Naciones Unidas para las Mujeres (19761985), 127 estados miembros de dicha organización habían creado a nivel central un organismo de estas características. Inicialmente, la denominación de dichos organismos hacía referencia explícita a las mujeres, así la propia Naciones Unidas acuñó la expresión de “maquinarias nacionales de políticas públicas para el avance de las mujeres” y en la literatura académica anglosajona se generalizaron los términos “women’s policy agency” y “women’s policy machinery” – agencias u organismos de políticas de mujeres-. Con estos términos se quería resaltar que el foco de atención de dichos organismos se situaba en los intereses de las mujeres y que su finalidad fundamental era mejorar su estatus. A partir de la década de 1990, en consonancia como veremos después con la evolución de las estrategias en materia de igualdad de género, estos organismos comenzaron a trasladar su foco de atención hacia la igualdad de género y en muchos países pasaron a incluir este término en sus denominaciones –es decir, el de igualdad de géneroen lugar o de forma conjunta con el de mujeres. En la literatura académica española que ha analizado estas instituciones se ha utilizado de forma mayoritaria el término “organismos de igualdad” (Valiente, 1999). A partir de la década de 1990, los organismos de igualdad se convirtieron en uno de los objetos de estudio fundamentales de los análisis sobre las políticas de género. Así, a través de esta literatura se ha buscado describir, valorar y explicar el papel de dichos organismos en la erradicación de las desigualdades entre mujeres y hombres (Mazur, 2005). En la mayoría de los casos, la presencia de dichos organismos se ha vinculado al concepto de feminismo de estado o feminismo institucional (Valiente, 2007). Los análisis sobre feminismo de estado, ilustran como dicho concepto se originó en los países escandinavos en la década de 1980 y como desde entonces ha ido transcurriendo por diferentes etapas teóricas (McBride y Mazur, 2008). De este modo, en una primera etapa, a finales de los años ochenta y en el contexto de los países nórdicos, el término feminismo de estado surge 4 para describir las acciones de ámbito estatal que se estaban llevando a cabo para favorecer la situación de las mujeres, así como al proceso de interacción entre la sociedad y el Estado (entre las mujeres y el Estado) que tenía como resultado dichas acciones. Durante esta primera etapa teórica, autoras como Dahlerup (1986) o Nielsen (1983) asociaron ya de forma pionera el feminismo de Estado a la creación por parte del Estado de organismos específicos para el desarrollo de las políticas de igualdad de género. 4 A Helga Hernes suele atribuírsele la creación del término feminismo de estado, cuando en 1987 publica un libro titulado “Welfare state and women power: Essays in state feminism”. Así, Hernes, utiliza dicho término para referirse a "una variedad de políticas públicas y medidas de organización, diseñadas en parte para resolver los problemas sociales y económicos generales, y en parte para responder a las demandas de las mujeres" (1987, p. 11) 23 En la década de 1990, las investigadoras australianas iniciaron una segunda etapa teórica para el feminismo de estado, focalizando su atención en los actores feministas dentro del Estado, definido éste como una entidad compleja con diferentes escenarios de actuación, diversos niveles de gobierno y múltiples actores. De este modo, autoras como Pringle y Watson (1992), Franzway, Court y Connell (1989) cuestionaron la idea del Estado como un ente patriarcal monolítico y afirmaron que los actores feministas tenían potencial para operar dentro de las diferentes “arenas” políticas que conformaban a los Estados (Mazur y McBride, 2008). Así, las investigadoras australianas introdujeron el nuevo término de “femócratas” para referirse a los actores estables vinculados con la agenda feminista del Estado y/o con las políticas de igualdad de género, e identificaron las actividades de estas femócratas con el “feminismo oficial” o “femocracia”. A mediados de 1990, la investigadora neerlandesa Joyce Outshoorn utilizó por primera vez el término de femocracia para referirse a los organismos de igualdad creados en los Países Bajos, definidos por esta autora como “nuevas estructuras y cargos creados para desarrollar las políticas de igualdad de género” (Outshoorn, 1994, p. 143). Por lo tanto, esta segunda etapa teórica sirvió para identificar a las personas que podrían promover una agenda feminista dentro del Estado, pero también para visualizar los espacios dentro del Estado desde donde el propio patriarcado podría ser cuestionado. Además, esta etapa culminó con una comunidad internacional cada vez más grande de investigadores/as interesadas en el género, las políticas públicas y el estado desde una perspectiva comparada, que progresivamente fueron focalizando su atención en los organismos de igualdad, hasta convertirlos en el objeto principal de análisis del feminismo de estado. Al tiempo que se producía este proceso en el ámbito académico, en 1995 se celebraba en Beijing la IV Conferencia Internacional de las Mujeres de Naciones Unidas, la cual tuvo un papel fundamental en el desarrollo de las políticas de género a nivel mundial. En el marco de dicha conferencia, Naciones Unidas otorgó un papel muy relevante a los organismos de los diferentes estados miembros, siendo designados en muchos casos como los representantes oficiales para incorporar la perspectiva de género en el programa final de acción. En este contexto de atención política y de interés académico, Dorothy McBride y Amy Mazur publican Comparative state feminism (1995), uno de los principales estudios comparativos sobre el feminismo de estado 5 . El foco de atención en este estudio se centró en la cuestión de si, cómo y porqué los organismos de igualdad persiguen objetivos feministas, a través del análisis del impacto político de sus actuaciones y del acceso facilitado a los actores del movimiento de mujeres al proceso de elaboración de las políticas públicas (Mazur y McBride, 2008). 5 En este estudio se muestra como en la última década se habían consolidado en diferentes Estados europeos organismos específicos para desarrollar las políticas de género, y analizan su funcionamiento en 14 países postindustriales. Las autoras utilizan el término postindustriales para referirse a países que tienen niveles similares y elevados de riqueza económica, economías de servicios y democracias estables (Esping-Andersen, 1993,1999).Los países analizados fueron los siguientes: Alemania, Australia, Canadá, Dinamarca, España, Estados Unidos, Francia, Irlanda, Italia, Noruega, Países Bajos, Polonia, Reino Unido y Suecia. 24 A partir de la publicación de esta investigación se considera que comienza una tercera etapa teórica del feminismo de estado, que estará centrada fundamentalmente en el estudio de las relaciones entre los movimientos de mujeres y los organismos de igualdad creados por los Estados. Tal y como explica Celia Valiente (2005), en Comparative state feminism no se presuponía que los organismos de igualdad impulsaban la igualdad de género, sino que se preguntaba si ello sucedía efectivamente. En este sentido, se diferenciaban ya claramente los conceptos de organismos de igualdad y feminismo de estado. Mientras los primeros eran definidos como un organismo de la administración de cualquiera de los niveles de gobierno (nacional, subnacional o local) al cual se le ha asignado oficialmente la responsabilidad de mejorar el estatus social de las mujeres, el feminismo de estado se refería a las actividades de estos organismos o agencias de igualdad que efectivamente contribuían a que las políticas públicas redujesen las desigualdades de género y que las activistas del movimiento de mujeres influyesen en el proceso de elaboración de las políticas (McBride y Mazur, 1995, p.1-3). Tras analizar el caso de las políticas de igualdad en el empleo, las autoras de este estudio concluyeron que en todos los países estudiados, excepto Polonia, los organismos de igualdad “habían tenido alguna influencia en el desarrollo y ejecución de políticas que mejoraban el estatus de las mujeres y erosionaban las jerarquías de género” (Stetson y Mazur, 1995, p. 272-73). A través de este estudio, también se identificaron los siguientes factores que, en un país dado, podían propiciar la creación de los organismos de igualdad: la actitud favorable de la población a la intervención del estado en la sociedad y la economía para ayudar a las personas en dificultades; la capacidad del Estado para incluir actores sociales en el proceso de elaboración de las políticas públicas; la existencia de un movimiento feminista fuerte, que incluyese un sector reformista dispuesto a cooperar con las instituciones; y la presencia de un partido socialdemócrata en el gobierno. Por otro lado, en cuanto a las características de los organismos de igualdad, en primer lugar, se ha resaltado la gran variedad de formas organizativas que estos pueden adquirir. Así, tras la celebración de la Cuarta Conferencia Mundial de las Mujeres, se observa un importante incremento y un proceso de diversificación de dichos organismos. A nivel horizontal, a partir de 1995 se comienzan a establecer réplicas de dichos organismos en diferentes áreas de gobierno –empleo, educación, etc.- y se crean nuevos organismos dirigidos a temáticas específicas vinculadas a la igualdad de género - violencia de género, tráfico de mujeres, etc.-. Este incremento acarreó una diversificación de las estructuras organizativas de los organismos de igualdad. Así, en una primera fase -a finales de la década de 1990estos organismos podían adoptar formas tan diferentes como ministerios, departamentos o unidades administrativas, estructuras intradepartamentales y, en escasas ocasiones, organismos autónomos o agencias especiales. En una segunda fase -a partir de la década del 2000-, esta diversificación aumentó y además de un incremento notable de las estructuras anteriores, generalizándose por ejemplo las comisiones intradepartamentales, surgieron otras nuevas como los 25 grupos de trabajo, las comisiones temáticas y unidades de coordinación de género en los diferentes departamentos, nuevas instituciones independientes como, por ejemplo, los tribunales de igualdad o el defensor/a de igualdad de oportunidades, y otros mecanismos como observatorios o centros de seguimiento de la igualdad de género (Naciones Unidas, 2010). Asimismo, este proceso de diversificación se produjo también a nivel vertical, llevándose a cabo un importante proceso de descentralización que comportó el establecimiento de nuevos organismos de igualdad en los niveles inferiores de gobierno - regional, provincial y local/municipal -, los cuales adquirieron un gran nivel de legitimación y reconocimiento en sus actuaciones. En segundo lugar, a pesar de esta diversidad organizativa, se detecta un amplio consenso entre las investigadoras que han abordado esta temática a la hora de señalar que hay tres características claves que influyen en la efectividad e impacto de los organismos de igualdad: la ubicación, el tipo de mandato y los recursos (Weldon, 2011, 2002; Teghtsoonian y Chappel, 2008; Rai, 2003; Goetz, 2003; Stephen, 2000). En cuanto a la ubicación, la mayoría de estas instituciones se sitúan dentro de los gobiernos y en este sentido se ha señalado que cuanto mayor sea su rango jerárquico dentro de la estructura gubernamental mayor será su efectividad. El mayor rango jerárquico repercute a su vez en un mayor peso político de estos organismos y normalmente incrementa sus recursos políticos y económicos (Rai, 2003). Así, se ha señalado que una posición elevada en la jerarquía gubernamental resulta determinante para que el organismo de igualad tenga la autoridad necesaria para poder impulsar unas políticas de género de carácter transversal y de amplio alcance y para que éstas no estén especialmente sesgadas hacia un área específica que las alberga -bienestar social, empleo, etc - (Bustelo, 2001). Sin embargo, también se ha señalado que esta ubicación en las posiciones más altas de la estructura gubernamental también acarrea riesgos. Por ejemplo, Rai (2003) explica que las posiciones más altas normalmente implican baja autonomía para los organismos de igualdad, lo cual puede comportar que éstos acaben alejados del movimiento feminista y de mujeres y de las demandas que éstos plantean. Por otro lado, en relación al mandato de los organismos de igualdad, se argumenta que para que estos puedan ser efectivos el mandato debe ser de amplio alcance, de tal forma que abarque todas las políticas del gobierno y no solo aquellas cuestiones que tienen efectos particulares sobre las mujeres. En todo caso, también se resalta que es muy difícil que un único organismo pueda desarrollar y mantener la capacidad necesaria para gestionar adecuadamente el amplio rango de políticas que desarrolla un gobierno (Teghtsoonian y Chappel, 2008). En este sentido, también se ha señalado la importancia de que el mandato de los organismos de igualdad sea claro, de tal forma que se especifique claramente cuales áreas debe abarcar su actuación y el rol que el organismo debe desempeñar. Así, es importante clarificar si la tarea de los organismos es impulsar y coordinar las actuaciones que realicen las diferentes áreas del gobierno o si debe también implementar directamente las actuaciones (Rai, 2003). Finalmente, en cuanto a los recursos se ha afirmado la importancia de que 26 dichos organismos tengan los recursos económicos y humanos necesarios para llevar a cabo las actuaciones que les han sido encomendadas (Lovenduski, 2005; Teghtsoonian y Chappel, 2008; Valiente, 2007). En este sentido, se ha resaltado que en la práctica uno de los obstáculos fundamentales que se encuentran los organismos de igualdad es que sus actuaciones son diseñadas sin tener en cuenta las implicaciones presupuestarias y fallan a la hora de tener un impacto directo en el proceso de elaboración de los presupuestos (Goetz, 2003). Así, múltiples investigaciones han concluido que la inadecuada dotación de recursos económicos y humanos constituye un problema endémico de muchos organismos de igualdad, afectando de forma muy seria a su capacidad para influir en el proceso político (Rai, 2003; Baldez 2001; Htun2001; Friedman 2000; Álvarez 1990). Otra característica importante de los organismos de igualdad que ha sido resaltada por su influencia en el impacto político de estas instituciones es que éste lleve a cabo un liderazgo próximo al movimiento de mujeres. Cuando el liderazgo del organismo de igualdad es próximo al movimiento de mujeres y conoce sus demandas, su impacto político será mayor (Valiente, 2007). Asimismo, este factor se relaciona con el hecho de que el organismo tenga legitimidad y reconocimiento ante el movimiento feminista, lo cual ha sido considerado también como un factor clave (Rai, 2003; Mazur, 2011). De este modo, si el organismo de igualdad cuenta con el apoyo del movimiento de mujeres aumentará su legitimidad, incrementando su fortaleza con respecto a las posiciones del resto del ejecutivo (Alonso, 2013). Por otro lado, el apoyo que reciba el organismo de igualdad de los máximos responsables políticos del ejecutivo también se ha erigido como un factor relevante. En este sentido, diversos estudios han mostrado que se trata de un factor interviniente, de tal forma que normalmente los organismos tienen más poder, más recursos y un mandato claro cuando el cargo de máxima responsabilidad política apoya la misión de dichos organismos y la igualdad de género ocupa un lugar importante en la agenda política (Mazur, 2011). Por último, diversas investigaciones también han señalado que la efectividad de los organismos de igualdad y la influencia de los factores mencionados anteriormente dependerán en gran medida del área política sobre la cual se pretenda actuar (Valiente, 2006; McBride y Mazur, 2010). Así, los análisis comparados sobre los organismos de igualdad llevados a cabo por la Red de Investigación sobre Género y Estado (RNGS), 6 muestran que mientras en algunas sub áreas de las políticas de género – como, por ejemplo, la representación política de las mujeres-, el nivel jerárquico del organismo constituye un factor importante (McBride y Mazur, 2010), en otros casos –por ejemplo, las actuaciones en materia de prostituciónson la presencia de un mandato amplio y el liderazgo 6 Los problemas metodológicos que se encontraron las integrantes del estudio “Comparative state feminism”, especialmente en relación a la conceptualización y el diseño de la investigación, llevó a algunas de ellas a formar en 1995 la Red de Investigación sobre Género y Estado (RNGS), con el objetivo de diseñar un enfoque más sistemático para analizar el impacto de las alianzas entre el movimiento feminista y de mujeres y el feminismo de estado en todas las democracias postindustriales. En el marco de este proyecto se han llevado a cabo buena parte de los trabajos de referencia en lo relativo al desarrollo de las políticas de igualdad entre mujeres y hombres en las democracias post-industriales y sus variables explicativas. 27 feminista los factores con mayor capacidad explicativa (Outshoorn, 2004). Tal y como argumenta Alonso (2013), esto significa que no existe una receta infalible para garantizar la influencia de los organismos de igualdad. 2.2.2. Las estrategias políticas en materia de igualdad de género La estrategia política en materia de igualdad de género hace referencia al tipo de intervención política que se llevará a cabo para solucionar el problema público de las desigualdades de género, lo cual entre otras cuestiones incluye decidir los objetivos que se perseguirán y los instrumentos que se utilizarán para ello. Si tenemos en cuenta el proceso de elaboración de una política pública, la estrategia política se diseñaría en la denominada fase de formulación y adopción y estaría directamente relacionada con la definición previa que se haya realizado de la igualdad de género como problema público. Tal y como señalamos antes, a nivel teórico se han desarrollado diferentes corrientes feministas que han tratado de explicar el porqué de las desigualdades de género y la situación de subordinación de las mujeres. Fruto de esas corrientes teóricas (Verloo y Lombardo, 2007) y sobre todo de la propia evolución que han seguido las políticas de género (Rees, 2005), desde la década de 1970 pueden distinguirse en Europa al menos tres tipos de estrategias políticas en materia de igualdad de género (Alonso, 2013; Diz y Lois, 2011; Squires, 2005; Verloo y Lombardo, 2007; Booth y Bennet, 2002; Rees, 2005): la estrategia de igualdad de trato, la estrategia de la acción positiva y la estrategia del maistreaming de género. Si bien, en la mayoría de las investigaciones, se señala que estas estrategias ha ido surgiendo y consolidándose de forma progresiva, de tal forma que la estrategia de igualdad de trato se ubicaría en la década de 1970, la acción positiva en 1980 y el mainstreaming de género en 1990 – tal y como aconteció en la U.E -, hay autoras que matizan que en realidad esta evolución temporal lineal no se adecua a lo acontecido en muchos países, en los cuales se siguieron otros tiempos a la hora de aplicar estas estrategias (Booth y Bennet, 2002). En este sentido, Alonso (2015) partiendo de los análisis previos de Horrelli (1998) propone una periodización temporal más amplia vinculada al punto general de partida de cada estrategia y no a su consolidación, que permita abarcar en la medida de lo posible los diferentes ritmos o velocidades que se han seguido. De este modo, esta autora vincula el surgimiento de cada estrategia con cada una de las olas del movimiento feminista. Así, en primer lugar, la estrategia de igualdad de trato se ubicaría durante la segunda década del siglo XX y estaría vincularía con la primera ola feminista 7 , centrada en la conquista del derecho al sufragio y la inclusión de las mujeres en la esfera pública. En segundo lugar, la estrategia de acción positiva, la cual surgió en la década de 1960, se vincularía con la segunda ola del movimiento feminista. Así, de forma similar a 7 Alonso (2015) con el término “primera ola feminista” se refiere al movimiento de mujeres sufragistas y socialistas que surge durante el siglo XIX . 34 unidades de los respectivos gobiernos a la hora de asumir una serie de objetivos que promoviesen la igualdad de género en cada una de las áreas en las que eran responsables. 2.2.3. Áreas de acción y actuaciones en materia de igualdad de género En cuanto a las actuaciones en materia de igualdad de género, desde el Año Internacional de las Mujeres (1975) y la Década Mundial de las Mujeres (1975-1985), el rango de las mismas se ha ido expandiendo de forma sorprendente, hasta incluir prácticamente todas las áreas de la sociedad y la economía (Staudt, 2003). Las áreas de especial preocupación consensuadas por la Plataforma para la Acción tras la IV Conferencia Mundial de mujeres de 1995 constituyeron un punto de inflexión muy importante y a día de hoy aún continúan siendo centrales a la hora de diseñar las misiones de las organizaciones internacionales y estatales que promueven la igualdad de género (Ver Tabla, 1.2). Tabla 1.2. Áreas de especial preocupación según la Plataforma para la Acción de Beijing (1995) ÁREAS DE ESPECIAL PREOCUPACIÓN  Reducción de la pobreza  Educación y formación  Salud  Violencia contra las mujeres  Conflictos armados, violaciones como crímenes de guerra  Crecimiento/Oportunidades económicas, Segregación laboral y conciliación familiar y trabajo  Igual participación de las mujeres en gobiernos  Capacidad institucional para integrar la perspectiva de género en las políticas, los programas y las leyes  Promoción y protección de los derechos humanos de las mujeres  Presencia equilibrada, y no degradante, de las mujeres en los medios  Sostenibilidad ambiental  Mejora del potencial de las niñas Fuente: Kathleen Staudt, 2003 35 Si bien las agendas políticas de los diferentes gobiernos a nivel mundial se han ido estableciendo según las circunstancias particulares de cada país y los recursos disponibles, un estudio realizado por Naciones Unidas en el año 2010 sobre las políticas de género en los estados miembros, concluye que hay ciertas áreas de actuación prioritarias que son comunes entre todos los países (Jahan, 2010). Tal y como se puede observar en la tabla 1.3, estas áreas se encuentran entre las que había consensuado como críticas o prioritarias la Plataforma para la Acción en 1995. Tabla 1.3. Áreas prioritarias comunes entre los países miembros de Naciones Unidas. 2010 ÁREAS PRIORITARIAS COMUNES ENTRE LOS PAÍSES MIEMBROS DE NACIONES UNIDAS  Violencia contra las mujeres, especialmente la violencia de género en el ámbito familiar, aunque también otras formas de violencia física y sexual o el acoso sexual  Representación de las mujeres en la política y la vida pública  La salud de las mujeres, especialmente la salud sexual y reproductiva  La pobreza y el desarrollo económico  La trata de personas Fuente: Rounaq Jahan, 2010. Naciones Unidas. En el caso de los países europeos, todos los ámbitos de actuación que acordó la Plataforma para la Acción como prioritarios han sido objeto de atención. De este modo, a las áreas tradicionales de actuación como la educación, el empleo y la salud, presentes en los países europeos desde la entrada de la igualdad de género en la agenda política internacional, en particular desde el Decenio de las Naciones Unidas para la Mujer (1976-1985), se han ido sumado progresivamente todas las demás áreas críticas señaladas por la Plataforma de la Acción. (Tavares da Silva, 2010). Si realizamos un breve repaso por las áreas de actuación que han tenido mayor relevancia en los países europeos, en primer lugar destacaría la situación de las mujeres en el mercado laboral y su participación en la vida económica. Dentro de esta área, que ha sido central prácticamente en todos los países de Europa, se incluyen cuestiones como la segregación en el mercado laboral, tanto horizontal como vertical, la igualdad de acceso y de trato en el empleo, la brecha salarial de género o el acceso a la toma de decisiones económicas. Asimismo, en relación con esta temática también se han abordado los problemas de la seguridad social y la protección social de las mujeres, incluida la situación de pobreza a la que se ven abocadas las mujeres ancianas debido al diseño androcéntrico de los sistemas de pensiones. Más recientemente, y en parte vinculado a estos temas, la conciliación de la vida familiar y 36 laboral se ha convertido también en un tema particularmente importante y un reto para muchos gobiernos. Asimismo, los temas de emprendimiento femenino o la participación de las mujeres en la gestión pública y privada y en los consejos de administración también han pasado a primer plano en ciertos países en los últimos años. En segundo lugar, la salud de las mujeres también ha sido un área de actuación clave en Europa. Así, desde la década de 1980, la salud sexual y reproductiva ha sido incluida en la mayoría de los planes y programas de igualdad, y más recientemente, dentro de este área algunos países ha abordado también cuestiones específicas de planificación familiar tales como su aplicación entre los grupos de inmigrantes, la prevención de los embarazos entre adolescentes o la educación sexual (Tavares da Silva, 2010). En tercer lugar, el ámbito educativo ha sido otra área de actuación importante en todos los países. En este sentido, si bien el tema de la igualdad en el acceso a la educación no constituye un problema importante en los países europeos en general, sí lo es la educación para la igualdad y como incorporar la perspectiva de género en el sistema educativo. De este modo, se ha buscado promover la perspectiva de género en los planes y materiales de estudio, libros de texto y otro material formativos, así como la sensibilización del profesorado y otros/as educadores/as en los valores de la igualdad de género. En cuarto lugar, la eliminación de los estereotipos sexistas también ha sido un asunto constante de preocupación y un desafío permanente para todos los países europeos. Además de acciones y campañas inmediatas, en la mayoría de países se considera que esta cuestión implica esfuerzos a largo plazo para lograr un cambio cultural y de actitud en relación con los roles y responsabilidades de mujeres y hombres. En quinto lugar, la participación de las mujeres en la vida política y social, también formulada como paridad o igualdad en el acceso al poder y la toma de decisiones, ha sido otro tema fundamental. En este ámbito, el debate se ha focalizado en los sistemas electorales y la elección de los/as candidatos/as– incluyéndose un sistema de cuotas de género en muchos países – y en la necesidad de acciones de sensibilización en esta materia. En sexto lugar, otras temáticas que adquirieron gran centralidad en la década de 1990, gracias a la IV Conferencia Mundial de las mujeres, fueron la violencia contra las mujeres, la trata de mujeres y niñas y, en algunos países, la situación de las mujeres en los conflictos armados. Por otro lado, más recientemente –durante la década del 2000la globalización y la migración internacional han llevado a incluir también en la agenda política la situación de las mujeres migrantes - algunas pertenecientes a minorías étnicas -, las prácticas tradicionales discriminatorias y perjudiciales para las mujeres, así como la cuestión de la discriminación múltiple o agravada, que pueden afectar a estas mujeres. Otros grupos vulnerables, como las mujeres de edad avanzada, las mujeres rurales, las mujeres pertenecientes a minorías étnicas o las mujeres con discapacidad son también mencionados como preocupaciones en algunos de los informes regionales realizados por Naciones Unidas. Finalmente, otros temas importantes que aparecen en los informes sobre la igualdad de género de los 37 países miembros de la U.E son, por ejemplo, la política familiar, la protección de la maternidad y la paternidad, la legislación relativa al divorcio, el sistema de pensiones, la pobreza, los medios de comunicación o el medio ambiente (Tavares da Silva, 2010). Por otro lado, es importante señalar que en la mayoría de países de la UE los programas marco de actuación de la U.E han constituido y constituyen la principal fuente de inspiración para elaborar el contenido de los planes de igualad estatales. Actualmente, la Estrategia para la Igualdad de Mujeres y Hombres de la U.E para el periodo 2010-2015, establece las acciones que se llevarán a cabo en el marco de cinco áreas prioritarias, además de un capítulo de cuestiones transversales (Ver tabla 1.4). Tabla 1.4. Áreas de actuación y acciones claves de la Estrategia Europea para la Igualdad de Mujeres y Hombres (2010-2015) ÁREAS DE ACTUACIÓN PRIORITARIAS ACCIONES CLAVES Igual independencia económica Fomento de la igualdad de género en el marco de la Estrategia Europea 2020 Promoción del espíritu empresarial y la actividad autónoma de las mujeres Evaluación de las disparidades persistentes en los permisos familiares, el permiso de paternidad y el permiso para cuidados, y las posibilidades de reducirlas. Informar sobre los resultados de los Estados miembros en relación a la oferta de guarderías. Promover la igualdad entre los sexos en todas las iniciativas relacionadas con la inmigración y la integración de la población migrante. Salario igual a trabajo igual y trabajo de igual valor Estudiar las posibles maneras de mejorar la transparencia de las retribuciones y el impacto para la igualdad salarial de modalidades como el trabajo a tiempo parcial o los contratos de duración determinada Apoyar las iniciativas en pro de la igualdad salarial en el trabajo, así como el desarrollo de herramientas para que los empleadores/as corrijan las diferencias injustificadas de retribución entre hombres y mujeres Establecerá un Día Europeo de la Igualdad Salarial Animar a las mujeres a incorporarse a profesiones no tradicionales Igualdad en la toma de decisiones Estudiar iniciativas específicas para mejorar el equilibrio entre los sexos en la toma de decisiones Supervisar el objetivo del 25 % de mujeres en las posiciones con mayor responsabilidad decisoria. Controlar el avance hacia el objetivo de que cada sexo esté representado al menos por el 40 % de los miembros de comités y grupos de expertos establecidos por la Comisión20. Apoyar los esfuerzos para promover una mayor participación de la mujer en las elecciones al Parlamento Europeo 38 Dignidad integridad y fin de la violencia sexista Adoptar una estrategia a escala de la UE para combatir la violencia contra las mujeres Velar por que la legislación en materia de asilo tenga en consideración la igualdad entre los sexos; promover formación específica y buenas prácticas que tengan en cuenta la dimensión de género para la Oficina Europea de Apoyo al Asilo, y para el respaldo financiero del Fondo Europeo para los Refugiados Elaborar un informe sobre la salud de los hombres, a continuación del informe sobre la salud de las mujeres de 2010. Igualdad en la acción exterior Supervisar y respaldar el respeto de los criterios de Copenhague para la adhesión a la UE en el ámbito de la igualdad de trato entre mujeres y hombres, y ayudar a los países de los Balcanes Occidentales y a Turquía a transponer y aplicar la legislación. Aplicar el Plan de Acción de la UE sobre igualdad de género y capacitación de las mujeres en la cooperación al desarrollo (2010-2015). Seguir animando a los países socios de la PEV a promover la igualdad entre los sexos Seguir integrando las consideraciones de género en la ayuda humanitaria de la UE. Cuestiones horizontales Abordar el papel de los hombres en la igualdad entre los sexos; promover las buenas prácticas en relación con los roles de hombres y mujeres en los ámbitos de la juventud, la educación, la cultura y el deporte. Supervisar la aplicación correcta de la legislación de la UE sobre igualdad de trato, prestando especial atención a las Directivas 2004/113/CE y 2006/54/CE, y controlar en qué medida se ha tenido en cuenta la dimensión de género en la aplicación de las Directivas sobre no discriminación. Promover la plena aplicación de la Plataforma de Acción de Pekín Presentar un informe anual sobre los logros en pro de la igualdad de género, con anterioridad a un diálogo anual de alto nivel sobre igualdad entre hombres y mujeres entre el Parlamento, la Comisión, los Estados miembros y las principales partes interesadas. Fuente: Elaboración propia a partir de la Estrategia para la igualdad entre mujeres y hombres 2010-2015. Comisión Europa, 2010. En dicha estrategia, la Comisión Europea señala que las acciones propuestas seguirán el doble enfoque consistente en integrar la perspectiva de género en todas las políticas –estrategia del mainstreaming de géneroy definir al mismo tiempo medidas específicas –estrategia de acciones positivas-. En este sentido, es importante señalar que la adopción de la estrategia del mainstreaming de género, además de implicar una ampliación considerable de las áreas de actuación, también comportó la puesta en marcha de toda una serie de nuevas actuaciones dirigidas a desarrollar determinados instrumentos que facilitasen o hiciesen más accesible la revisión de todas las políticas (Alonso, 2013; Meier y Celis, 2011). Tal y como explica Alonso (2013), con este tipo de mecanismos no se buscó 39 inducir cambios directos en la situación de las mujeres, sino promover modificaciones en las rutinas, los procedimientos y las responsabilidades, que permitiesen reorganizar el proceso político, tal y como se propugna desde la estrategia del mainstreaming de género. Entre estas actuaciones destacarían la creación de estadísticas desagregadas por sexo, la evaluación del impacto de género de las políticas públicas y el seguimiento y evaluación de las propias políticas de género, la incorporación de la perspectiva de género en los presupuestos públicos, la formación de género para los diferentes actores implicados en el desarrollo de las políticas públicas o la creación de unidades de género en todos los departamentos de los gobiernos. Meier y Celis (2011), detectaron que con frecuencia la estrategia del mainstreaming de género se focaliza exclusivamente en este tipo de actuaciones -denominas por las autoras como “procedural policy”, es decir, políticas focalizadas en los procesos, las herramientas o la gestión del mainstreaming de género-, dejando en un segundo plano o incluso sin contemplar el objetivo de la igualdad de género –las “sustantive policy”, aquellas actuaciones focalizadas directamente en la igualdad de género-. Que esto suceda o no depende en gran medida del contexto en el cual se implementa dicha estrategia y de si existe un consenso claro en el gobierno de que el objetivo político que se persigue es la igualdad de género, (Meier y Celis, 2011), Finalmente, el proceso de incorporación de la estrategia del maistreaming de género, así como la intervención a través de acciones específicas en algunas de las áreas de actuación que vimos anteriormente, ha comportado en muchos países europeos la creación de un nuevo marco normativo, tanto de leyes generales en relación a la igualdad de género como leyes sobre temáticas específicas, especialmente aquellas abordadas previamente por las directivas europeas (Tavares da Silva, 2010). 3. FACTORES EXPLICATIVOS DE LAS POLÍTICAS DE GÉNERO Uno de los retos fundamentales de las investigaciones sobre las políticas de género ha sido, y continúa siendo, analizar cuáles son las variables o factores que explican el desarrollo de las políticas de género. En este sentido, diversas autoras han resaltado que dichos factores pueden variar considerablemente en función de los casos analizados, pues si bien actualmente las políticas de género constituyen un sector o área específica de gobierno en las sociedades occidentales, su alto carácter transversal –abarcando un amplio rango de áreas políticascomporta la ausencia de un conjunto uniforme de patrones o dinámicas políticas predecibles como sucede en otros sectores de gobierno más tradicionales (Mazur, 2002; Mazur y Pollack, 2009). De este modo, se señala que el desarrollo de unas políticas de género exitosas depende de la interacción de un conjunto muy complejo de factores, que varían entre subsectores y casos (Mazur y Pollack, 2009). En todo caso, entre los factores que se han resaltado en la mayoría de análisis comparados de ámbito internacional, por un lado, destacan aquellos vinculados al rol clave jugado por determinados agentes del subsistema de las políticas de género como, por ejemplo, los organismos de igualdad, el 40 movimiento de mujeres y feminista, la presencia de una masa crítica de mujeres en instituciones de representación, y más recientemente los denominados actores críticos 10 (McBride y Mazur, 2010; Childs y Krook, 2009). Asimismo, fuera del subsistema específico de las políticas de género, el rol jugado por los partidos políticos de izquierda en el gobierno ha constituido también una de las variables explicativas más exploradas (McBride y Mazur, 2010). En relación al análisis de este tipo de variables, además se ha señalado que una de las condiciones más importantes para el éxito feminista es la existencia de una asociación estratégica (Halsaa, 1998) -también denominada “triángulo de empoderamiento 11 ” (Vargas and Wieringa, 1998) o "triángulo de terciopelo" (Woodward, 2003) - entre mujeres en cargos electos – las denominadas femócratas-, el movimiento feminista y de mujeres y los organismos de igualdad (Mazur, 2012). Por otro lado, también se ha incidido en factores de tipo institucional y de estructura (Alonso, 2013; Mazur, 2003). De este modo, se han destacado cuestiones tales como el diseño constitucional, la distribución territorial del poder, la relación entre el estado y los grupos sociales o la influencia de organizaciones internacionales (Mazur and Pollack, 2009). En este sentido, más recientemente, han surgido interesantes estudios que se han focalizado en la influencia que ejercen en las políticas de género los procesos de aprendizaje entre territorios y diferentes niveles de gobierno, dando lugar a destacables líneas de investigación relativas a la europeización o a la incidencia de los modelos federales (Alonso, 2013; Lombardo y Forest, 2012; Krook y Mackay, 2011). En este trabajo nos centraremos en el primer tipo de factores, es decir en el rol jugado por determinados actores. Concretamente analizaremos las aportaciones teóricas en relación a tres variables explicativas, que serán las que examinaremos posteriormente empíricamente: el rol de las mujeres en cargos de representación dentro de las instituciones del estado, el movimiento de mujeres y feminista y el color de los partidos políticos en el gobierno. 10 En los últimos años, diversas autoras (Childs and Krook, 2006; Celis et al., 2008) han señalado que lo realmente importante para el desarrollo de las políticas de género no es tanto el número de mujeres representantes, sino la presencia de determinados actores críticos en posiciones claves que promueven los intereses de las mujeres o consiguen que otros/as los promuevan. Estos actores no tendrían por qué ser mujeres, ya que los hombres también pueden jugar un rol crucial en el avance de los intereses de las mujeres (Celis and Childs, 2008). Así, los actores críticos son definidos como individuos o agencias que inician las políticas de género y persuaden a otros para que las lleven a cabo (Celis et al.. 2008). 11 El denominado triángulo de terciopelo o de empoderamiento puede tener variantes en cuanto a los actores que lo conforma, habiendo por ejemplo, autoras que incluyen a los partidos de izquierda en dicho triángulo (Alonso, 2013). Asimismo, esta aproximación también puede ser relacionada con el término de “redes temáticas” que propone Mala Htun (2001) para describir las coaliciones que fueron formadas en América Latina entre las élites de abogados/as, feministas activistas, legisladores/as, etc, para avanzar en los derechos de las mujeres. Así, esta autora argumenta que a diferencia de los movimientos sociales, las redes temáticas se movilizan alrededor de un tema específico y pueden implicar a actores del Estado y de la sociedad. Lo que vincula a estos actores es su interés por un área política particular. Por otro lado, a la hora de aproximarse a las características de los actores críticos también debería tenerse en cuenta que diversas investigaciones, aunque desde otras perspectivas, han concluido que los actores que promueven las políticas de género tienen conciencia feminista (True, 2003, Tremblay, 2000). 41 3.1. La representación descriptiva de las mujeres A partir de la década de 1990, la presencia de las mujeres en los órganos de representación política de los países democráticos se convirtió en una cuestión de interés político internacional, cada vez de mayor importancia. Así, por ejemplo, la representación política de las mujeres fue un tema prioritario de la Plataforma de Acción de Pekín, adoptada por los 189 países que participaron en la Cuarta Conferencia Mundial de las mujeres de Naciones Unidas, celebrada en 1995. En el marco de esta conferencia, la infrarrepresentación de las mujeres fue ampliamente asociada con problemas de déficit democrático (Sawer, Tremblay and Trimble, 2006) y la Plataforma de Acción recomendó el uso de estrategias positivas con el objetivo de promover un equilibrio entre los sexos en los procesos de designación y toma de decisiones. Así mismo, a partir de esa década, la Unión Europea también estableció como uno de sus objetivos la presencia equilibrada de mujeres y hombres en la toma de decisiones y para ello sus principales instituciones empezaron a adoptar medidas legislativas en este ámbito. Sin duda, la acción más importante llevada a cabo en relación a esta cuestión han sido las denominadas cuotas de género, es decir medidas positivas a través de las cuales se establece un porcentaje o una cifra (en la mayoría de los casos un porcentaje mínimo de un 20, 30 ó 40% sobre el total) para la designación o representación de ambos sexos. De este modo, actualmente, aproximadamente la mitad de los países del mundo han introducido cuotas de género con el objetivo de aumentar la representación política de las mujeres (Dahlerup y Freidenvall, 2008). Paralelamente a este proceso político, la representación política de las mujeres se convirtió también en un objeto de estudio, cada vez de mayor relevancia, en el ámbito académico. Así, en primer lugar, numerosas investigaciones cartografiaron empíricamente la ausencia de las mujeres de los órganos de representación democrática y analizaron las posibles razones de dicha ausencia, y en segundo lugar, problematizaron teóricamente este hecho y trataron de argumentar el porqué era necesario e importante que hubiese una presencia equilibrada de mujeres y hombres en las instituciones representativas (Sapiro, 1980, Phillips, 1995,1998 Young, 2000). En este sentido, una distinción analítica que ha resultado clave fue la realizada por primera vez por Hanna Pitkin (1967) entre representación descriptiva (“standing for”) y representación sustantiva (“acting for”). Mientras la representación descriptiva hace referencia al hecho de que las personas representantes deben compartir un conjunto de características con la ciudadanía a la que representan, el término representación sustantiva se refiere al hecho de que las personas representantes deben actuar por los intereses de la ciudadanía a la que representan. El concepto de representación descriptiva ha sido utilizado para reivindicar la presencia en los órganos de decisión de las mujeres y también de personas pertenecientes a grupos minoritarios, que vivieron históricamente situaciones de discriminación y de exclusión de las instituciones políticas. De acuerdo con Phillips (1998), los principales argumentos para justificar una representación descriptiva de las mujeres podrían agruparse en cuatro tipos: 42 1) Los que inciden en el modelo de rol que ofrecen las mujeres políticas exitosas y como su presencia visible en la vida pública incrementa las aspiraciones de otras mujeres. 2) Los que apelan a principios de justicia entre los sexos, argumentando que el talento no es exclusivo de los hombres y que la ausencia de mujeres de los parlamentos es consecuencia de discriminación directa o indirecta. 3) Los que apuntan a una revitalización de la democracia que supere la brecha entre representación y participación, señalando que al mejorar la participación de las mujeres, se mejora el ideal de democracia representativa. 4) Los que identifican intereses particulares de mujeres como consecuencia de su posición en la sociedad, argumentando que si ellas no están en los cargos de representación no serán tenidos en cuenta. Al revisar las diversas investigaciones realizadas en torno a este tema, se comprueba que el tipo de argumentos que han generado mayor cantidad de estudios dentro de la Ciencia Política han sido los relacionados con los intereses de las mujeres, a pesar de que como veremos más adelante comporta diversas problemáticas. En este sentido, durante los últimos años el debate sobre la representación de las mujeres se ha desplazado desde el ámbito de la justicia social, donde se alega que la ausencia de las mujeres de los órganos de representación denota algún tipo de injusticia sobre la cual es necesario intervenir, hacia el ámbito del impacto, donde se plantea que si las mujeres estuvieran presentes lo harían de una manera diferente a los hombres y aportarían toda una serie de mejoras para el contenido y el estilo de las políticas. En el marco de este segundo enfoque, una pregunta de investigación que cada vez ha adquirido mayor relevancia ha sido si un incremento de la presencia de las mujeres en los cargos de representación conlleva más políticas feministas. Es decir, si la representación descriptiva conlleva una representación sustantiva de las mujeres (Young, 2000; Mazur, 2002; Tremblay and Pelletier, 2000 and Burrell, 1997). De este modo, desde la teoría política feminista se ha discutido por qué las características descriptivas de las mujeres en posiciones de representación política podrían ser importantes para asegurar la representación sustantiva de las mujeres (Phillips, 1995, Mansbridge, 1999; Young, 2000,). En el marco de este debate, Phillips (1998) apuntó tres cuestiones claves que deberían tenerse en cuenta. 1) En primer lugar, si bien se puede sustentar que las mujeres tienen intereses distintivos y separados de los hombres como consecuencia de su posición específica en la sociedad (como por ejemplo, realizando los puestos peor remunerados, asumiendo la responsabilidad del trabajo no remunerado y el cuidado de las personas, viviendo situaciones de violencia de género, etc), esto no es lo mismo que establecer un conjunto de intereses compartidos por todas las mujeres. Si los intereses 43 son entendidos en términos de lo que las mujeres expresan como sus prioridades y objetivos, hay un considerable desacuerdo entre las propias mujeres. 2) Segundo, afirmar que estos intereses no pueden ser adecuadamente representados de la misma manera por hombres y mujeres es muy controvertido. Phillips (1998), señala que si los intereses de las mujeres fuesen transparentes y obvios para un observador externo, podría no tener demasiado sentido afirmar que la presencia de las mujeres mejorará la representación de los mismos. Los hombres podrían no preocuparse en la misma medida que las mujeres por esos intereses, pero sería fácil evaluar si ellos lo están haciendo bien o no y reclamar un adecuado tratamiento. Pero la cuestión aquí es que los intereses de las mujeres son variados, inestables y algunos en proceso de formación, y por lo tanto en este contexto es muy difícil distinguir entre lo que es ser representado y quien hace la representación. El gran problema de la representación, señala esta autora, se generaría cuando los intereses no están delineados, cuando la agenda política ha sido construida sin referirse a ciertas áreas de preocupación, o cuando nuevas ideas son necesarias para trabajar las políticas apropiadas. En este caso, las dificultades para definir los intereses de las mujeres fortalecen la idea de la necesidad de más mujeres como representantes. 3) Tercero, esta autora considera que las mujeres que están en política es más probable que actúen a favor de las mujeres, pero no hay ninguna garantía de que ellas lo hagan así. A nivel intuitivo parece que un incremento del número de mujeres electas podría cambiar las prioridades políticas, de tal forma que se incrementaría la atención prestada a cuestiones de cuidado de criaturas o a la posición ocupada por mujeres en el mercado laboral. Pero no se puede obviar que las elecciones se llevan a cabo a través de partidos políticos, y que los candidatos y candidatas representan los programas y objetivos elaborados por los propios partidos políticos. Es complicado afirmar que las mujeres elegidas a través de este proceso llevan consigo la responsabilidad adicional de representar a las mujeres. En realidad, Phillips (1998) señala que esto sería sospechosamente antidemocrático: ¿cómo sabrían las mujeres electas lo que quieren las mujeres que las eligieron? Además, afirmar esto implica asumir que ellas tienen una gran autonomía en el proceso político. En este sentido, desde el feminismo se plantea que si las mujeres son excluidas de la política es precisamente porque los hombres no cumplen con los objetivos y políticas previamente acordadas, y que las decisiones políticas en realidad no se establecen previamente en los programas de los partidos, sino que nuevos problemas y cuestiones emergen continuamente, junto con restricciones no previstas, y por lo tanto quienes son los representantes es una cuestión de crucial importancia. La experiencia política de muchas feministas muestra que cuando hay una infrarrepresentación de las mujeres en el punto final de la toma de decisiones, esto tiene serias consecuencias para los intereses y preocupaciones de las mujeres. Phillips (1995) señala que ésta es una perspectiva de realismo político: los/las representantes tienen una 50 más propios a responder a las demandas del movimiento de mujeres que los no democráticos, dados los mecanismos de rendición de cuentas y de representación que caracteriza a los primeros. En este sentido, se ha mostrado que cuanto más democrático es un régimen político mayor es el rango de tácticas que utiliza el movimiento de mujeres (Henderson y Jeydel, 2007). Asimismo, los movimientos de mujeres se muestran más exitosos cuando son capaces de convencer a los regímenes democráticos de que las organizaciones de mujeres son la clave para el éxito electoral en determinados comicios electorales. Otro factor contextual hace referencia a los procesos de transición democrática, los cuales aparecen como una ventana de oportunidades para los objetivos del movimiento de mujeres, siempre y cuando dichos movimientos están preparados para llevar a cabo dicha transición y construyen alianzas con otros actores democráticos ( Beckwith, 2013). En definitiva, los estudios llevados a cabo muestran que los factores o las condiciones bajo las cuales los movimientos de mujeres y feministas emergen, se movilizan y consiguen éxitos pueden variar de forma considerable, sin embargo la mayor parte de las investigadoras coinciden a la hora de concluir que la ausencia dicho movimiento, garantiza casi totalmente la marginación, explotación y opresión de las mujeres. Por lo tanto, dado el rol central que ha jugado este factor en el surgimiento y desarrollo de las políticas de género, en este trabajo analizaremos también si la presencia de un movimiento de mujeres en el ámbito local influye en el nivel de desarrollo de las políticas municipales de género. 3.3. El color del partido político en el gobierno Múltiples investigaciones, tanto feministas como no feministas, han señalado la importante influencia que tienen los partidos políticos de un país o territorio determinado en los resultados políticos que se pueden obtener (Mazur, 2008; Orloff, 2002; Stephens y Huber, 2001; Gelb, 1989). En el caso del desarrollo de las políticas de género, el color o la ideología del partido en el gobierno ha sido uno de los factores que más se ha analizado (Kittilson, 2013). A la hora de analizar esta variable, es oportuno comenzar señalando que a pesar de ser considerados actores centrales de los procesos democráticos –vinculando los intereses de la ciudadanía con el proceso de elaboración de las políticas públicas-, históricamente los partidos han ignorado las demandas de representación de las mujeres (Lovenduski y Norris, 1993). En este sentido, la relación de las mujeres con los partidos políticos, así como las demandas que éstas han formulado a dichas organizaciones, han ido evolucionando a lo largo de tiempo. En el siglo XIX, cuando comenzaron a reivindicar el derecho al sufragio, las mujeres demandaban entrar en los partidos políticos y poder ser candidatas a las elecciones, puesto que consideraban que cuando consiguiesen formar parte de los parlamentos podrían erradicar también las desigualdades de género. Posteriormente, durante las décadas de 1960 y 1970, buena parte de las integrantes de la segunda ola del movimiento feminista se 51 mostraron escépticas con los partidos políticos y con la posibilidad de que dichas organizaciones contribuyesen a mejorar la situación de las mujeres (Lovenduski, 2010). En cambio, a partir la década de 1980, esta perspectiva comenzó a cambiar y en la mayoría de los países democráticos las mujeres intensificaron de nuevo sus esfuerzos para ganar voz en los partidos políticos (Lovenduski y Hills, 1981; Randall, 1987, Lovenduski y Randall, 1993). Así, a partir de este momento, los partidos constituyeron uno de los espacios más importantes para las actividades de las mujeres, las cuales desafiaron claramente estas organizaciones, reivindicando tanto cambios organizativos como cambios programáticos (Lovenduski, 1993). De este modo, la presión ejercida por las mujeres, tanto en calidad de integrantes de los partidos como de votantes, comportó que el género se convirtiera en un tema importante para muchos partidos políticos. Por un lado, en cuanto a los cambios organizativos, los partidos políticos se vieron presionados para incorporar más mujeres en sus organizaciones, para posicionarlas en puestos claves vinculados a la toma de decisiones y para nominar mujeres candidatas para los parlamentos. Por otro lado, en cuanto a los cambios programáticos, los partidos tuvieron que modificar y expandir sus programas políticos para incluir las políticas de igualdad de género, los derechos reproductivos o incorporar la perspectiva de género en sus tradicionales políticas familiares (Lovenduski, 1993). En este sentido, Young (2000) propone analizar la respuesta de los partidos políticos ante las demandas feministas a través de dos dimensiones. La primera dimensión haría referencia a la capacidad de respuesta del partido político en el ámbito de la representación (representacional responsiveness) e incluiría tanto la representación numérica de las mujeres en las élites partidistas como al grado en el cual los partidos utilizan cuotas u otros mecanismos que garanticen dicha representación. Según la autora, a la hora de analizar esta dimensión se examinarían cuestiones tales como si hay paridad de género entre los/as representantes electos/as, o al menos paridad entre los nuevos/as candidatos/as electos/as, si las mujeres tienen la posibilidad de acceder a los cargos de mayor jerarquía dentro del partido y en qué medida los fallos que puedan tener estas mujeres líderes no son atribuidos a su sexo. La segunda dimensión haría referencia a la capacidad de respuesta de los partidos en el ámbito de las políticas públicas (policy responsiveness), la cual se focalizaría en el grado en el cual los partidos adoptan o se oponen a la agenda política del movimiento de mujeres. De este modo, se trataría de ver si las problemáticas y perspectivas feministas son parte integral del desarrollo de la política de partido, por ejemplo, figurando prominentemente en los manifiestos de los partidos y siendo promulgadas con el mismo énfasis que otros compromisos políticos. De acuerdo con la autora, ambas dimensiones no siempre avanzan de forma paralela en los partidos, siendo posible, por ejemplo, encontrar situaciones en las cuales un partido muestra una gran capacidad de respuesta en términos de representación, pero se opone a la agenda política del movimiento de mujeres. Partiendo de este 52 hecho, Young elabora cuatro posibles modelos de respuesta de los partidos antes las demandas feministas, que se muestran en la tabla 1.5. Tabla 1.5. Modelos de respuesta de los partidos políticos ante las demandas feministas Con capacidad de respuesta Cooptación Sin capacidad de respuesta Oposición Representación Alto o moderado Alto o moderado Bajo Bajo Políticas públicas Positivo Negativo Neutral Negativo Fuente: Lisa Young (2000) Así, un partido con capacidad de respuesta incluirá a las mujeres en las élites partidistas en un número significativo, pudiendo utilizar para ello cuotas u otros mecanismos, e incorporará en su agenda demandas significativas del movimiento de mujeres. En cambio, un partido que realice pocos esfuerzos para incluir a las mujeres entre sus élites y adopte posicionamientos contrarios al movimiento de mujeres se considerará que tiene una orientación opuesta a las demandas feministas. Por otro lado, cuando un partido tiene una capacidad de respuesta baja en términos de representación y falla a la hora de incluir en su agenda las demandas de las mujeres, se consideraría que no tiene capacidad de respuesta. Finalmente, cuando un partido tiene una capacidad alta de respuesta en términos de representación, pero no incluye las demandas feministas en su agenda, se interpretará que su respuesta es de cooptación, en el sentido de que probablemente las mujeres son incluidas en las élites partidistas, para encubrir o suavizar la postura indiferente o contraria del partido en relación a las demandas feministas. Las investigaciones que han analizado los factores que influyen en la manera en la cual los partidos llevaron a cabo este proceso de incorporación de la perspectiva de género y su capacidad de respuesta ante las demandas del movimiento de mujeres han señalado, por un lado, factores de tipo estructural o de contexto de un país determinado y por otro lado, las propias características de los partidos políticos. En cuanto al primer tipo de factores, se han resaltado cuestiones tales como la cultura política, el sistema electoral, la competición electoral entre los partidos, la erosión de determinadas coaliciones, estrategias ideadas para modernizar y renovar los partidos, cambios en el sistema constitucional o las relaciones entre los partidos y el estado. En cuanto al segundo tipo de factores, se han señalado principalmente el tipo de organización de la cual se dota el partido - grado de centralización y reglas de toma de decisionesy la ideología o color de los partidos políticos (Lovenduski y Norris, 1993). 53 Dado que en este trabajo nos centraremos en la influencia de este último factor, esto es la ideología del partido, pasamos a continuación a analizar las principales conclusiones que se han extraído en relación al mismo. Concretamente, se ha señalado que los partidos de izquierdas en el poder favorecen en mayor medida la igualdad de género que los partidos de derechas o de centro (Norris, 1987; Mateo, 2005). Asimismo, en relación a las alianzas entre el movimiento de mujeres y los partidos, múltiples investigaciones concluyen que éstas han sido más estrechas con los partidos de izquierdas que con los partidos de derechas o de centro (Katzenstein y Mueller, 1987). También, las organizaciones feministas han mantenido relaciones más sólidas y fructíferas con los partidos de izquierdas que con el resto (Mazur, 2002). Por ejemplo, diversos casos de estudio mostraron que la llegada de la izquierda al poder representó una estructura de oportunidad para el movimiento feminista, de manera que facilitó que este tuviera influencia en el proceso político (Chappel, 2000). Por otro lado, si tenemos en cuenta las dos dimensiones que propone Young para analizar la capacidad de respuesta de los partidos políticos, en primer lugar, en el ámbito de la representación de las mujeres se ha señalado que tradicionalmente los partidos de izquierda han tenido mayor voluntad política para llevar a cabo acuerdos en relación a la nominación de mujeres y también una mayor capacidad para cumplir dichos acuerdos (Lovenduski, 1993). En relación a esta cuestión, Norris (1993) también señala que se detectan diferencias claras en función del color del partido político en las estrategias que estas organizaciones utilizan para mejorar la representación de las mujeres. Así, siguiendo una tipología propuesta por Lovenduski (1993), Norris concluye que mientras los partidos de derechas y de centro han utilizado en mayor medida estrategias de tipo retórico – las cuales se focalizan exclusivamente en hacer referencia a las demandas de las mujeres en los mítines y campañas y en declaraciones políticas sobre la necesidad de incluir más mujeres en los partidosy de acción positiva –consistentes en ofrecer formación específica y/o soporte económico a las mujeres de los partidos aspirantes a determinados cargos o a ser candidatas -, los partidos de izquierdas han recurrido más a la discriminación positiva – consistentes en reservar para las mujeres determinados puestos en los organismos de toma de decisiones del partido o en las listas electorales. Esto significa, que los partidos de izquierda han optado, en mayor medida que los otros partidos, por intervenir claramente en los procesos de elección intraorganizativos. Así, dichos partidos generalmente han implantado sistemas de cuotas para mujeres o cuotas de género con el fin de garantizar una mayor presencia de las mujeres en sus organizaciones. Ahora bien, también se detecta que cuando uno o más partidos de izquierdas de un determinado sistema político es exitoso implantando acciones de discriminación positiva, normalmente el resto de partidos de dicho sistema procederá a adoptar esa misma medida o una similar (Thames y Willians, 2013; Norris, 1993). Dicho fenómeno ha sido denominado por diversas autoras como “efecto contagio”, según el cual determinados partidos –y también otras instituciones políticasal comprobar que una estrategia específica para incrementar la presencia de las 54 mujeres no tiene consecuencias negativas, sino al contrario – puesto que genera mayor legitimidad- , deciden llevarla a cabo (Krook, 2006; Baldez, 2004; Kittilson, 2001). En otras ocasiones, el efecto contagio se produce por la presión que sienten determinados partidos líderes para incluir más mujeres en las organizaciones cuando otros partidos o países ya lo han hecho (Themes y Williams, 2013). Sea como fuere, en muchos países han sido los partidos de izquierda los que han ido marcando el ritmo al resto a la hora de implementar medidas para promover y garantizar la representación de las mujeres. Directamente, relacionado con este hecho, diversas investigaciones indican que los partidos de izquierdas tienden también a tener más mujeres candidatas y a elegir más mujeres cuando acceden al gobierno que los partidos de derechas (Outshoorn and Kantola, 2007; Kittilson, 1999, 2006; Randall, 1987). Sin embargo, las investigaciones más recientes también concluyen que la ideología del partido actualmente importa menos que en el pasado a la hora de promover a las mujeres en cargos de representación (Childs y Webb, 2011; Htun, 2005). En segundo lugar, en cuanto a la capacidad de respuesta de los partidos en el ámbito de las políticas públicas, se ha señalado cuando hay un partido de izquierdas en el gobierno, los organismos de igualdad son más exitosos a la hora de llevar a cabo sus objetivos (Outshoorn y Kantola, 2007). Entre otras cuestiones, se argumenta que en general los partidos de izquierda en el poder ayudan a que los organismos de igualdad actúen como aliados del movimiento de mujeres en mayor medida que los partidos conservadores (Baldez 2001; Lovenduski 2005; Stetson 2001). En relación a este punto, Mazur (2010) apunta que los estudios sobre los organismos de igualdad han comenzado recientemente a identificar el vínculo entre la ideología de izquierdas de los partidos y la eficacia de los organismos de igualdad. En este sentido, a través del proyecto comparativo RNGS se vio que los organismos de igualdad más eficaces se establecieron en países con gobiernos socialdemócratas, los cuales ubicaron las cuestiones de género en sus agendas de forma prioritaria.A su vez, también se han identificado ejemplos en los cuales la presencia de retrocesos en materia de igualdad se ha producido como resultado de la entrada en el gobierno de partidos conservadores (Hankivski, 2008). Por otro lado, en el caso de España, Celia Valiente (2007), después de analizar el feminismo institucional en el nivel estatal, concluyó que la presencia de un partido de izquierdas en el poder favoreció – aunque no fue una condición necesariala inclusión de las demandas feministas en el proceso político. No obstante, diversas investigaciones también han cuestionado el grado en el cual los partidos de izquierda en el gobierno constituyen un factor determinante para el desarrollo de las políticas de género, por lo menos en determinadas áreas o temáticas (Mazur 2002; Elman 1996; Kittilson, 2008; Weldon 2002). En este sentido, se ha señalado que la pervivencia en estas y otras organizaciones de izquierdas de una cultura organizativa dominada por hombres, que muestran considerable hostilidad hacia los enfoques feministas, puede constituir un obstáculo para que se desarrollen de forma exitosa políticas de género (Gelb 1989). Por otro lado, también se señala que actualmente la ideología del partido es un indicador 55 menos fiable que antes. Debido en parte a la competición partidista y al efecto contagio, la tendencia actual es que todos los partidos a lo largo del espectro ideológico busquen formas para promover la igualdad de mujeres y hombres (Kittilson 2013). Sin embargo también es relevante señalar, que recientes investigaciones muestran como en el contexto actual de crisis económica la variable color del partido político vuelve a erigirse como una variable explicativa muy relevante (Paleo y Alonso, 2014; Diz y Lois, 2014). Así, por ejemplo, en el caso español se ha mostrado que durante el periodo de crisis las diferencias entre los partidos se vuelven significativas, de tal manera que es mucho más probable que se produzcan retrocesos en las políticas de género cuando están en el gobierno los partidos políticos ubicados ideológicamente en una posición de centro-derecha. Concretamente, Paleo y Alonso (2014) concluyen que cuando gobierna un partido de centro derecha es más probable que se produzcan recortes en los presupuestos destinados a las políticas de género, que se eliminen organismos determinados igualdad y que se paralicen proyectos de ley dirigidos a promover la igualdad de género, al tiempo que se diseña y/o aprueba legislación que cuestiona o directamente socava los derechos reproductivos de las mujeres. Por lo tanto, teniendo en cuenta la inmensa importancia de se ha otorgado al rol jugado por los partidos políticos en buena parte de las investigaciones que han analizado el desarrollo de las políticas de género, en este trabajo también se explorará si el color del partido político constituye una variable explicativa de las políticas municipales de género. 56 CAPÍTULO 2. LAS POLÍTICAS DE GÉNERO EN ESPAÑA La igualdad de género como problema público comienza a incorporarse a la agenda política española durante la transición a la democracia, periodo que culmina con la aprobación de la Constitución de 1978, la cual estableció el derecho a la igualdad formal ante la ley y la obligación de los poderes públicos de promover las condiciones para la igualdad real y efectiva. La configuración del Estado Español en dicho texto constitucional como un estado descentralizado con tres niveles político-administrativos, comportó que dichas políticas se desarrollasen, casi simultáneamente, en los tres niveles de gobierno. De este modo, en este capítulo, en primer lugar, se comenzará explicando dicho proceso. Por un lado, se examinará como entró la igualdad de género en la agenda política, enfatizando una vez más el rol fundamental que tuvo el movimiento de mujeres presente en España. Y, por otro lado, se realizará una breve aproximación al contexto institucional multinivel en el cual surgen dichas políticas. En segundo lugar, se analizará el desarrollo de las políticas de género en los niveles estatal y autonómico, incidiendo en las tres dimensiones claves de estas políticas, que explicamos en el capítulo anterior: la institucionalización, las estrategias políticas y los ámbitos de actuación. Esta aproximación a las políticas de género implementadas en los niveles estatal y autonómico es relevante, entre otras cosas, porque dichos niveles de gobierno han tenido una influencia importante sobre las políticas de género implementadas por los municipios (Valiente, 1999). Finalmente, se procederá a analizar el desarrollo de las políticas de género en el ámbito municipal, así como sus principales variables explicativas. En cuanto al primer aspecto, se examinarán las tres mismas dimensiones que en los niveles estatal y autonómico. En cuanto al segundo aspecto, se verá lo que dicen las principales investigaciones sobre las políticas municipales de género en España en cuanto a los tres factores que presentamos en el capítulo interior y que según la literatura internacional se encuentran entre los más importantes: la representación descriptiva de las mujeres, el movimiento de mujeres y el color del partido político en el gobierno. Además, se explicarán también otros dos factores que, de acuerdo con las investigaciones revisadas, influyen de forma específica en las políticas de género desarrolladas en el ámbito municipal español: el tamaño de los municipios y la ubicación territorial. 57 1. EL SURGIMIENTO DE LAS POLÍTICAS DE GÉNERO EN ESPAÑA 1.1. La entrada de la igualdad de género en la agenda política El proceso de incorporación a la agenda política española de la igualdad de género como un problema público se inició durante los años de transición a la democracia y al igual que había sucedido a nivel internacional, el actor valedor principal de este problema fue el movimiento feminista y las organizaciones de mujeres presentes en España (Astelarra, 2005). La dictadura franquista, que se prolongó durante casi cuarenta años, había afectado de forma muy particular a las mujeres. Así, una de las primeras iniciativas que llevó a cabo el régimen franquista iniciado en 1939, en un contexto de gran violencia, fue derogar las leyes republicanas y dictar toda una serie de medidas legislativas, buena parte de las cuales tuvieron como finalidad imponer un modelo de mujer subordinada al varón, limitada al ámbito doméstico y dedicada a los roles de esposa y madre (Larumbe, 2004). Dicha legislación, pese a algunas modificaciones superficiales, permaneció inalterable a lo largo del tiempo y mantuvo su carácter discriminatorio incluso más allá de la muerte del dictador. Asimismo, las organizaciones de mujeres y feministas que habían sido protagonistas durante la etapa republicana (1931-1939) y gracias a las cuales se habían alcanzado derechos fundamentales, como el de sufragio, el divorcio o el aborto, quedaron reducidas a la mínima expresión, con la excepción de aquellas adeptas al régimen, como la rama femenina de Acción Católica o la Sección Femenina 13 . Será a partir de los años sesenta, paralelamente al inicio de una liberación económica que emprende el gobierno, cuando la realidad de las mujeres comienza a alejarse cada vez más del modelo propuesto por la Sección Femenina y por la Iglesia Católica. La incorporación progresiva de las mujeres al mercado laboral, el aumento del nivel de escolarización de las mujeres o el boom del turismo y la rápida propagación de nuevos hábitos de consumo, entre otros cambios, hacen patente el desfase cada vez mayor entre la realidad social y la legislación vigente. También, durante esta década comienzan a surgir en España toda una serie de organizaciones dedicadas a mejorar la situación legal de las mujeres y a impedir el abuso de las leyes sobre colectivos específicos de mujeres como, por ejemplo, las separadas, las presas, etc. Dichas actividades desempeñaron un rol clave a la hora politizar el electorado femenino en el periodo final de la dictadura (Therefall, 2009). En este contexto, el año 1975 se convirtió en un importante punto de inflexión, no solo porque se produjo la muerte del dictador y comenzó el proceso de transición a la democracia, sino también porque Naciones Unidas lo había declarado como el año internacional de las mujeres. A pesar de que el régimen intentó utilizar dicha conmemoración de forma oportunista para mejorar su imagen, el naciente movimiento feminista supo diferenciarse de forma clara, aprovechando dicha campaña para 13 La Sección Femenina era el movimiento de mujeres vinculado a Falange Española, organización fascista que participó activamente en la rebelión contra la República. Constituido fundamentalmente por jóvenes de clase media en el ámbito urbano, defendía un modelo de mujer acorde con el ideario del partido. La Sección Femenina monopolizó el discurso oficial sobre la mujer durante toda la etapa franquista. 58 sensibilizar a la ciudadanía sobre la opresión de las mujeres y para incorporar la igualdad de género en la agenda política de la oposición al régimen. Así, por ejemplo, en este momento veintiocho organizaciones de mujeres constituyeron la Plataforma de Organizaciones de Mujeres, la cual elaboró un manifiesto sobre el Año Internacional de la Mujer. Dicho documento concluía con las siguientes cuatro demandas generales (Astelarra, 2005): 1) Ratificación plena por parte del gobierno del I Plan de Acción de las Naciones Unidas para promover la igualdad de las mujeres 2) Eliminación de todo tipo de discriminaciones dentro de los organismos del Estado 3) Puesta en práctica de los derechos de reunión, manifestación y asociación recogidos en la declaración de Derechos Humanos 4) El control por medio de organismos especializados del uso mercantilista de la mujer como agente de consumo con fines meramente lucrativos. De este modo, durante la denominada primera fase de la transición –desde la muerte de Franco, en noviembre de 1975, hasta el nombramiento de Suárez, en julio de 1976-, el movimiento feminista resurgió en la escena pública con gran vigor y adquirió un gran protagonismo en las numerosas movilizaciones sociales a favor de la democracia que caracterizaron dicha etapa. En este sentido, solo 15 días después de la muerte de Franco se celebraron en Madrid las I Jornadas por la Liberación de la Mujer, donde se reunieron más de 500 mujeres de todo el Estado, que representaban aproximadamente a 40 asociaciones de mujeres. Además de elaborar unas conclusiones sobre las principales problemáticas, demandas y prioridades de las mujeres en aquel momento, las participantes enviaron un telegrama al Rey en el cual exigían una amnistía general y rechazaban cualquier gobierno no emanado del pueblo y que no garantizase las libertades democráticas (Salas y Comabella, 1999). Asimismo, unos meses después, en mayo de 1976, se celebraron en Barcelona las I Jornadas Catalanes de la Dona, a las cuales asistieron más de 4.000 mujeres (Nash, 2007). Estas jornadas tuvieron un gran impacto social y mediático, y a partir de ese momento el feminismo como movimiento social se consolida en España, implantándose además en los diferentes territorios del estado. También, durante este periodo, se creó la Coordinadora de Organizaciones feministas, que partiendo de un diagnóstico de las desigualdades de las mujeres, pidieron a los poderes públicos que impulsaran políticas a favor de la igualdad (Astelarra, 2005). Las movilizaciones feministas durante esta primera etapa de la transición tuvieron un gran impacto en los partidos políticos de la oposición al régimen, especialmente los partidos de izquierdas –el Partido Comunista de España (PCE) y Partido Socialista Obrero Español (PSOE)-, los cuales se vieron obligados a incluir esta cuestión en su agenda política. La “doble militancia” que practicaron muchas feministas, especialmente aquellas identificadas con el denominado “feminismo de la igualdad”, también fue fundamental en dicha influencia. Las feministas del PCE y PSOE desarrollaron una tarea difícil, pero crucial, en sus respectivos partidos. Por un lado, 59 debatieron ideológicamente cuales eran las aportaciones del movimiento feminista a los supuestos ideológicos de sus partidos, y por otro lado, trataron de que sus partidos asumieran las reivindicaciones del movimiento feminista y las llevaran al Parlamento o las pusieran en práctica en los núcleos de poder que controlaban como, por ejemplo, los ayuntamientos. Para llevar a cabo dicha tarea, las feministas demandaron y consiguieron que en sus partidos se crearan comisiones específicas de mujeres (Astelarra, 2005). Durante la segunda fase de la transición –desde el nombramiento de Suárez y hasta la celebración de las primeras elecciones democráticas en junio 1977se inicia la denominada política del consenso, a través del cual se comenzará a pactar entre determinadas élites políticas el diseño del futuro sistema democrático 14 . Fruto de las negociaciones entre estas élites, durante esta etapa se buscó la desmovilización de las protestas en las calles. Esta desmovilización táctica afectó principalmente a las asociaciones de vecinos/as, asociaciones feministas y otras organizaciones de base que habían sido particularmente significativas durante los primeros meses de la transición, y que de forma mayoritaria no formaban parte de los grupos políticos que estaban participando en las negociaciones. En cuanto a las primeras elecciones para el Congreso de Diputados/as, las mujeres representaron solo un 13% del total de personas elegibles y además ocupaban los últimos puestos de las listas, y por lo tanto las posibilidades de que fuesen elegidas eran escasas. Finalmente, fueron escogidas 21 diputadas, que representaban un 6,3% sobre el total de personas que conformaban el Congreso. En relación a dichas elecciones es importante también señalar que una parte importante de las organizaciones feministas pidieron abiertamente la abstención en dichas elecciones por no considerar democráticos los procedimientos que se estaban utilizando para diseñar el nuevo sistema político. Entre otras cuestiones, alegaron los siguientes motivos:  La amnistía que se había llevado a cabo no incluía a las mujeres, puesto que no contemplaba los delitos específicos por los cuales la mayoría de mujeres estaban en la cárcel, esto es, el aborto, el adulterio o el uso de anticonceptivos.  Las organizaciones feministas no habían sido legalizadas ni habían sido tenidas en cuenta en las negociaciones.  Gran parte de los protagonistas de los partidos de centro-derecha estaban vinculados al régimen franquista, y por lo tanto habían sido participes de la discriminación sistemática y la violencia ejercida hacia las mujeres durante dicho régimen 14 Durante este periodo, en diciembre de 1976, se aprobó por referéndum la Ley de la Reforma, la cual ponía fin a la legalidad franquista. Dicha Ley enunciaba el principio de soberanía popular y reconocía los derechos fundamentales y vagamente la separación de poderes. Además, también establecía el procedimiento de reforma constitucional y los criterios electorales para la celebración de las primeras elecciones democráticas. El movimiento feminista, conjuntamente con la oposición, se opuso a esta ley y pidió la abstención en el referéndum por considerar que no se trataba de un proceso democrático. También, durante este periodo, se negociaron determinadas reformas claves - una amnistía política, las normas electorales para la celebración de las primeras elecciones, la legalización de los partidos políticos y sindicatos, etc-, se convocaron las primeras elecciones democráticas para el 15 de junio de 1977. 66 1.2.2. El nivel local En cuanto al nivel local, su análisis ha suscitado mucha menos atención académica dentro de la Ciencia Política. Este hecho, como ya apuntábamos anteriormente, entre otras cuestiones debe vincularse con la posición marginal y la escasa dimensión política que tradicionalmente ha caracterizado a los gobiernos locales (Brugué y Gomà, 1998). Así, históricamente los ayuntamientos o bien han sido considerados como actores residuales sin capacidad para incidir en las condiciones socioeconómicas de su comunidad (tradición francesa) o bien como instituciones prestadoras de servicios, siguiendo las directrices de las instituciones estatales (tradición anglosajona). Sea como fuere, en ambos casos la dimensión política de los gobiernos locales quedaba reducida al mínimo (Brugué y Gomà, 1998). Entre las investigaciones que han analizado el modelo de administración local en España se observa un amplio consenso a la hora de ubicarlo dentro de la tradición francesa o de corte napoleónica. Dicha tradición se reflejaría aun actualmente en al menos tres rasgos fundamentales (Carrillo, 2002): 1) La existencia de un nivel municipal integrado por un elevado número de municipios, la mayoría de los cuales cuentan con una reducida población y extensión territorial. 2) La inclusión de la división provincial, la cual en el pasado había sido una pieza clave en la cadena jerárquica estatal para controlar a las autoridades locales. 3) El tratamiento uniformista que aun actualmente se ofrece a los gobiernos locales, con independencia de su carácter urbano o rural o de cualquier otro tipo de circunstancia. Por otro lado, otro indicador de la posición política residual de la administración local durante el proceso constituyente es que inicialmente los esfuerzos de todos los partidos políticos se orientaron hacia el diseño institucional del nivel central y autonómico, quedando relegada la democratización local para una fase posterior (Bonet y Ubasart, 2010). De este modo, los municipios estuvieron gobernados por juntas franquistas no escogidas democráticamente hasta 1979, que se celebraron las primeras elecciones municipales, y la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL) - en la cual se definió el marco competencial de los municipios - no se aprobaría hasta el año1985. Si no fijamos en el marco normativo de la administración local, la Constitución de 1978 establece que el Estado Español se organiza territorialmente en Municipios y Provincias -además de las Comunidades Autónomas-, los cuales tienen autonomía para gestionar sus respectivos intereses (Art. 137). En el texto constitucional se recogen también los principios mínimos relativos a cómo deben organizarse los entes locales y se señala que éstos deben regirse por el principio de suficiencia 67 financiera (Art. 140, 141 y 142) 21 . Asimismo, hay otras menciones expresas a los entes locales que serán de importancia capital para determinar a quién, y en qué términos, corresponderá establecer su régimen jurídico. Concretamente, en el Art. 149 se estipula la competencia exclusiva del Estado en materia de régimen jurídico de las Administraciones públicas, entre las cuales se incluye la Administración Local, y en el Art. 148 se habilita a las CCAA para asumir competencias en dicha materia en sus respectivos territorios. De este modo, en las investigaciones especializadas normalmente se hace referencia al carácter bifronte del Régimen Local, como una manera de reflejar que la legislación de lo básico corresponde al Estado y la legislación de desarrollo a las Comunidades Autónomas que hayan asumido esa competencia. En este sentido, si bien numerosas CCAA han ido aprobando su propia legislación sobre régimen local, las novedades que han aportado son escasas, destacando las reticencias que estas administraciones han mostrado a la hora de delegar o asignar competencias hacia los municipios (Núñez y García, 2013; Castiella y Serra, 1998). De este modo, el marco competencial de los municipios se concreta fundamentalmente en la LRBRL, concretamente en los art. del 25 al 28. En cuanto a las competencias municipales vinculadas a servicios sociales -en el marco de las cuales se han desarrollado frecuentemente las políticas de género-, la LRBRL establece, por un lado, que todos los municipios pueden ejercer la competencia de servicios sociales 22 , siempre en los términos que lo establezca la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas (art. 25), y por otro lado, que los municipios de más de 20.000 habitantes tienen la obligación de asumir dicha competencia (art. 26). En este sentido, la mayoría de leyes autonómicas optaron por el municipio como el principal gestor de los servicios sociales (Adelantado y Jiménez, 2003), por lo cual esta 21 En el artículo 140 de la Constitución Española se proclama la garantía de la autonomía de los municipios y su goce de personalidad jurídica plena y se establece que “Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos ayuntamientos, integrados por los alcaldes y los concejales. Los concejales serán elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la ley. Los alcaldes serán elegidos por los concejales o por los vecinos. La ley regulará las condiciones en las que proceda el régimen de concejo abierto”. El artículo 141 está dedicado al llamado principio de autonomía provincial y proclama que “La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado”. Por su parte, en el artículo 142 se recoge el principio de suficiencia financiera de las Haciendas locales señalando que “deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las CCAA”. 22 En el artículo 25.2. k) de la LRBRL se establece la “Prestación de los servicios sociales y de promoción y reinserción social” como una de las materias sobre las cuales los municipios ejercerán competencias en los términos que establezca la legislación estatal y autonómica. Dicho artículo ha sido modificado recientemente por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, de tal forma que se ha eliminado la competencia de los municipios en dicha materia y se ha incluido la siguiente: “Evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social”. Asimismo, también ha sido modificado el artículo 26 de dicha ley, el cual establecía en el punto c) que los Municipios con población superior a 20.000 habitantes, debían asumir la prestación de servicios sociales. De acuerdo con la nueva redacción de la ley, los municipios de más de 20.000 habitantes deberán llevar a cabo una “evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social”. Dado que el periodo de análisis del trabajo empírico de esta tesis se sitúa en la legislatura 2007-2011, no entramemos aquí a valorar las importantes consecuencias que este cambio legislativo puede comportar para el desarrollo de las políticas sociales municipales, y concretamente para las políticas de género, sino que nos centraremos en la legislación vigente durante nuestro periodo de análisis. 68 administración local se fue convirtiendo también progresivamente en un actor clave en el desarrollo de estas políticas. Finalmente, la LRBRL también establece la posibilidad de que los municipios realicen actividades complementarias de las propias de otras Administraciones públicas, entre las cuales se menciona la promoción de la mujer (art. 28) 23 .Este artículo de la LRBRL ha sido fundamental para el desarrollo de las políticas municipales de género. En cuanto al número y evolución de las entidades locales presentes en España, en la tabla 2.1 se puede observar que durante el periodo democrático a penas se redujo el número de municipios y además hubo un crecimiento considerable del número total de entidades locales. Así, destaca especialmente el incremento que se produjo en relación a los mecanismos de cooperación intermunicipal para la prestación de servicios como, por ejemplo, las mancomunidades. Dicho incremento resulta lógico si tenemos en cuenta el gran predominio de los municipios pequeños con reducida capacidad para la prestación de servicios y el papel que la Constitución otorga a los entes locales, y concretamente a los municipios (Carrillo, 2002). Tabla 2.1. Evolución del número del número de entidades locales en España (1975-2010) 1975 2010 Cambio 1975-2010 Municipios 8.194 8.114 -80 Provincias 50 50 0 Islas 7 11 4 Comarcas, Áreas Metropolitanas y otras 10 102 92 Mancomunidades 103 1.024 921 Entidades locales menores 2.931 3.722 791 Total 11.295 13.023 1.728 Fuente: Elaboración propia a partir de Carrillo (2002) y del Registro de Entidades Locales En cuanto al tamaño de la población de los municipios, si bien la gran mayoría son muy pequeños, es importante destacar que en las últimas décadas se llevó a cabo un importante proceso de urbanización. Así, tal y como se muestra en la tabla 2.2., en el año 2010 -que es cuando se realizó el estudio empírico de esta tesis-, en España había 8.114 municipios, de los cuales únicamente un 5% tenían más de 20.000 habitantes, pero en ellos habitaba el 70% de la población. En todo caso, múltiples investigaciones muestran que las importantes diferencias que existen en cuanto al tamaño de 23 Este artículo también ha sido eliminado por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, de tal forma que los municipios ya no podrían ejercer de forma voluntaria esta competencia. 69 los municipios – el 83,8% tienen menos de 5.000 habitantesinfluyen de forma determinante en el rango de bienes y servicios que éstos pueden ofrecer y en las políticas públicas que llevan a cabo. Tabla 2.2. La distribución de municipios por tramos de población en España. Año 2010 Nº DE MUNICIPIOS % Nº DE HABITANTES % < 5.000 6.800 83,8% 5.989.823 12,7% >5001 ≤ 20000 917 11,3% 8.954.730 19,0% > 20.000 ≤50.000 252 3,1% 7.435.693 15,8% >50.000 145 1,8% 24.640.785 52,4% Total 8.114 100,0% 47.021.031 100,0% Fuente: Elaboración propia, a partir de los datos del INE, 2010. Por otro lado, diversas investigaciones muestran que el carácter asimétrico del modelo autonómico y la capacidad de decisión de las Comunidades Autónomas en cuanto a su organización municipal se ha reflejado también en la diversidad existente en cuanto al tipo y número de entidades locales con las que cuenta cada Comunidad Autónoma, la intensidad de la cooperación intermunicipal o el grado de fragmentación de la división municipal (Carrillo, 2002). Los contrastes en relación este último punto son extremos. Así, por ejemplo, mientras que en la Rioja la superficie media de los municipios es de 29 km2 y la población media de 1.849 habitantes, en Murcia la extensión media de los municipios asciende a 251 km2 y la población media a 32.145 habitantes. Gráfico 2.1. Número de municipios según Comunidades Autónomas. Año 2010. Fuente: INE, 2010. 2.248 946 919 770 731 542 385 315 272 251 179 174 102 88 78 67 45 1 1 Castilla y León Cataluña Castilla - La Mancha Andalucía Aragón Comunidad Valenciana Extremadura Galicia Navarra País Vasco Madrid La Rioja Cantabria Canarias Asturias Islas Baleares Murcia Ceuta Melilla 70 Finalmente, para concluir este punto es importante señalar que rol político de los gobiernos municipales ha sufrido una importante evolución desde los inicios de la democracia. Así, durante la primera década de la democracia, en conexión con la tradición napoleónica en la cual se inserta el modelo español, hubo una fuerte tendencia a reducir la Administración local a una entidad meramente administrativa y prestadora de servicios, principalmente vinculados a las áreas clásicas de gestión urbana (redes de servicios básicos, como limpieza, alcantarillado, luz, etc) (Castiella y Serra, 1998). Sin embargo, a partir de la década de 1990 se observa un importante proceso de reestructuración del ámbito local -identificado por la literatura como nuevo localismo-, a través del cual el rol de los gobiernos locales experimentó un importante impulso y una fuerte repolitización (Brugué y Gomà, 1998). De este modo, se generó una nueva cultura política local, en el marco de la cual los municipios comenzaron erigirse como actores políticos claves y a disponer de capacidad de actuación e influencia en la elaboración de las políticas públicas de sus respectivos territorios. De acuerdo con algunos/as autores/as, se produjo un tránsito desde la administración local al gobierno local (Castiella y Serra, 1998), lo cual explica el hecho de que los municipios, a pesar de sus escasos recursos, comenzasen a desarrollar importantes actuaciones en campos anteriormente vedados como, por ejemplo, las políticas de bienestar o las políticas de género. En el marco de este proceso, durante las dos últimas décadas, los gobiernos locales también han estado reivindicando de forma constante un incremento de sus competencias. Dicho incremento, al margen de algunas competencias de carácter normativo que incumbían al Estado, fue planteado a las respectivas Comunidades Autónomas. Éstas, en general, no han sido sensibles a esta petición, más allá de la creación de determinados fondos de financiación local que no ha alterado el predominio de los gobiernos autonómicos en su territorio ni ha supuesto un fortalecimiento de los gobiernos locales. En este sentido, si se analiza la relevancia de los municipios en el conjunto del entramando institucional del Estado Español a través de su participación en los presupuestos públicos, se observa que actualmente los municipios gestionan el mismo porcentaje de gasto público que en 1981, es decir en torno a un 13-14% del total. Así, la realidad local actual muestra una alta dependencia de la financiación estatal incondicional y de las subvenciones finalistas otorgadas por los gobiernos autonómicos (Arenilla, 2014). Este panorama muestra que en España existe una autonomía local muy limitada, que dificulta enormemente el rol político de los gobiernos locales. En todo caso, es relevante señalar también que al analizar la distribución del gasto en todas las CCAA se observa una considerable diversidad en cuanto a la gestión local que realizan las administraciones autonómicas. Así, mientras en Galicia la centralización del gasto regional asciende a un 80,2%, en el caso del País Vasco se sitúa en un 36,2%. De este modo, Carrillo (2002) apunta que mientras en Galicia se ha evolucionado hacia un neocentralismo de base autonómica, en el caso del País Vasco se produce una especie de federalismo de base provincial. Tal y como se muestra en la 71 tabla 2.3, en todos los casos, excepto en el País Vasco, el gasto generado por los ayuntamientos es mucho mayor que el de las Diputaciones. En este sentido, entre las Comunidades Autónomas que cuentan con provincias, es Catalunya donde las Diputaciones Provinciales tienen un menor porcentaje de gasto, reduciéndose este a un 2,7%. Por lo tanto, estos datos muestran que resulta complicado hablar de los gobiernos locales en general, puesto que en función del tamaño del municipio y de la Comunidad Autónoma en la cual se ubique estaremos ante realidades político-administrativas bastante diferentes. Tabla 2.3. Distribución del gasto de las administraciones territoriales por Comunidades Autónomas. Año 2009 CCAA Diputaciones Ayuntamientos Andalucía 74,0 4,5 21,4 Aragón 72,8 4,3 23,0 Principado de Asturias 80,8 - 19,2 Illes Balears 64,5 9,7 25,8 Canarias 67,9 14,1 17,9 Cantabria 78,6 - 21,4 Castilla y León 72,8 6,5 20,8 Castilla la Mancha 76,2 4,5 19,2 Catalunya 73,6 2,7 23,7 Extremadura 80,0 4,0 16,1 Galicia 80,2 4,1 15,8 Comunidad de Madrid 68,8 - 31,2 Murcia 76,5 - 23,5 La Rioja 73,4 - 26,6 Comunidad Valenciana 71,1 4,7 24,1 Navarra 82,8 - 17,2 País Vasco 36,2 51,9 11,9 Ceuta 100 Melilla 100 Fuente: Informe económico financiero de las Administraciones Territoriales. 2009. Ministerio de Política Territorial y Administración Pública 72 2. DESARROLLO DE LAS POLÍTICAS DE GÉNERO EN LOS NIVELES ESTATAL Y AUTONÓMICO. ESPECIAL MENCIÓN AL CASO GALLEGO 2.1. La institucionalización 2.1.1. Niveles estatal y autonómico El proceso de institucionalización de las políticas de género en España se inició durante el proceso de transición democrática, cuando en 1977 el Gobierno de UCD con Suárez como Presidente decidió crear la Subdirección General de la Condición Femenina, dependiente del Ministerio de Cultura y Bienestar Social. Dicho organismo, que en el 1980 pasaría a denominarse Subdirección General de la Mujer, estuvo liderado por un grupo de mujeres progresistas no vinculadas a ningún partido. Su dependencia orgánica de una Dirección General de Familia, comportó las críticas del movimiento feminista, dado el rol central que aún desempeñaba el modelo de familia que había impulsado la dictadura (Astelarra, 2005). Asimismo, durante esta primera etapa las relaciones entre este organismo y el movimiento de mujeres fueron contradictorias. Si bien era el único organismo democrático que defendía los intereses de las mujeres y que podía facilitar apoyo económico a las asociaciones de mujeres y feministas, desde el movimiento también se consideraba que constituía una institución estatal en un gobierno percibido como de derechas (Bustelo, 2001). Sin embargo, a pesar de la importancia de esta primera institución, la mayor parte de la literatura académica considera que el feminismo institucional en España comienza propiamente en el año 1983, tras la creación del Instituto de la Mujer (IM). Dicho organismo estatal, con mayor rango jerárquico y más capacidad de acción y recursos que el anterior, ha sido el encargado desde entonces de implementar las políticas de género en el nivel central de gobierno. De este modo, debido a la dictadura, el feminismo institucional en España comenzó aproximadamente una década más tarde que en otros países occidentales, en los cuales como vimos anteriormente este fenómeno se desarrolló durante los años 70. En cuanto a los factores que influyeron en la creación del IM, aunque se destacan varios, como por ejemplo las presiones de una parte del movimiento feminista, la influencia internacional y los ejemplos de otros estados europeos que ya contaban con organismos similares, se resalta que el factor determinante fue la llegada del PSOE al gobierno (Valiente, 1994). En este sentido, a la hora de analizar la influencia de dicho factor, se considera que las presiones y la ardua tarea de sensibilización que llevaron a cabo las militantes feministas dentro del PSOE fue crucial para que el gobierno decidiese crear el IM (Valiente, 1994). En relación a las características organizativas del IM, en primer lugar, destaca el hecho de que desde su creación adoptó la forma de un organismo autónomo. Esta forma organizativa comporta al menos tres ventajas con respecto a otros modelos organizativos. Una primera ventaja sería que le 73 otorga personalidad jurídica propia al organismo de igualdad y una mayor autonomía funcional y administrativa -con un presupuesto propiode la que proporcionan otras formas organizativas (Bustelo, 1999). La segunda ventaja sería que los organismos autónomos cuentan con un Consejo de Administración, en el cual existe la posibilidad de que estén representadas otras fuerzas sociales (Bustelo, 2001). En el caso del IM, el denominado Consejo Rector está presidido por el ministro/a responsable de las políticas de género – inicialmente el Ministro de Culturay conformado por doce representantes ministeriales y seis personas de acreditada trayectoria a favor de la igualdad de género. Según Astelarra (2005), en la práctica este órgano sirvió principalmente para coordinar la relación entre el IM y el resto de la Administración Central. Una tercera ventaja tiene que ver con el hecho de que este modelo organizativo también puede favorecer la proximidad entre el IM y el Ejecutivo, al depender su director/a (con rango de director/a general) directamente del ministro/a correspondiente. Sin embargo, dicha proximidad también depende de la importancia del ministerio en el cual se ubique el organismo, el tamaño y las áreas de actuación de dicho ministerio y el compromiso feminista del ministro/a responsable (y del subsecretariado correspondiente) (Valiente, 1994). En este sentido, la ubicación organizativa del IM ha ido variando a lo largo de los años, destacando el hecho de que siempre se ha tratado de ministerios de importancia secundaria. No obstante, durante las primeras legislaturas socialistas el Instituto, ubicado primero en el Ministerio de Cultura y después a partir de 1988 en el Ministerio de Asuntos Sociales, fue ganando proximidad al ejecutivo, especialmente porqué los/as ministros/as responsables eran sensibles a la igualdad de género y respetuosos con la autonomía del IM 24 (Bustelo, 2002; Valiente, 1994). Durante las dos legislaturas del PP (1996-2004), dicho organismo pasó a depender del Ministerio de Asuntos Sociales y Trabajo, es decir, un ministerio que se ocupaba de la gestión de dos áreas políticas diferentes. De este modo, durante este periodo los temas sociales –entre ellos la igualdad de géneroperdieron cierto protagonismo y además los ministros responsables – todos hombrescarecían de una trayectoria feminista (Bustelo, 2002). En todo caso, Astelarra (2005) argumenta que durante estas dos legislaturas de gobierno del PP en realidad no se produjeron cambios sustanciales, lo cual denota que si bien inicialmente hubo una clara vinculación entre el feminismo de estado y los partidos de izquierda, a medida que avanzó la democracia las políticas de género se convirtieron en una política de Estado. Posteriormente, durante el periodo 2004-2011, con Zapatero como Presidente, se produjeron importantes avances en esta materia (Bustelo, 2014). Así, en el 2004 se creó la Secretaría General de Políticas de Igualdad - de la cual dependería el IMy posteriormente en el año 2008 el Ministerio de Igualdad, lo cual sin duda supuso un importante salto cualitativo en cuanto al nivel de institucionalización de la igualdad de género y a la centralidad de este tema en la agenda política 24 Entre 1988 y 1996 el Ministerio de Asunto Sociales fue dirigido primero por Matilde Fernández y después por Cristina Alberdi, dos mujeres de fuerte tradición feminista. Asimismo, en dicho periodo Carlota Bustelo – la primera Directora del IM-, fue la Subsecretaria en dicho ministerio. 74 estatal. Sin embargo, dicho avance duraría poco, puesto que el propio Zapatero eliminaría este ministerio en el año 2010, en el marco de un paquete de medidas de recorte presupuestario para hacer frente a la crisis económica. A partir de este momento, el IM pasó a depender de la Secretaría de Estado para la Igualdad, ubicada dentro del Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad (Bustelo, 2014), es decir un ministerio que aglutinaba las políticas de tres ámbitos de actuación diferentes. Finalmente, en la legislatura actual (2012actualidad), con Mariano Rajoy como Presidente, el IM continúa ubicándose en un ministerio similar – esto es, abarca las tres mismas áreas de actuación que en la legislatura anterior-, pero se rebajó su rango jerárquico dentro del organigrama del gobierno, pasando a depender de una dirección general - la Dirección General de Igualdad de Oportunidades-, ubicada en la nueva Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad. En segundo lugar, es importante señalar que el IM, al igual que la mayoría de los organismos de igualdad occidentales, se concibió desde su creación como una institución impulsora de las políticas de género, más que como un organismo implementador. De este modo, su objetivo principal, y también uno de sus mayores logros hasta el momento, fue conseguir implicar a numerosas instituciones en la formulación de las políticas de género. Es decir, a lo largo de todo este tiempo el IM ha actuado como constructor de la agenda política de otros, aunque el grado de participación en el proceso de puesta en práctica de las políticas fuese mínimo (Bustelo, 2004; Valiente, 1994). La principal estrategia que ha utilizado el IM casi desde el principio – desde 1988 - para llevar a cabo este trabajo cooperativo han sido los planes de igualdad de oportunidades, los cuales como veremos más adelante se convirtieron en el principal instrumento de planificación y gestión de las políticas de género. De este modo, el IM ha ido consolidado progresivamente su papel clave en materia de políticas de género, con una mejora progresiva de su visibilidad y, lo que es más importante, una tendencia expansiva tanto en el número como el tipo de actuaciones (Alonso, 2013). No obstante, en relación a este aspecto, es importante resaltar también que durante esta última legislatura (2012-actualidad) se llevaron a cabo por primera vez modificaciones sustanciales del IM, que afectan tanto a la denominación de dicho organismo como a sus funciones. Así, en el año 2014, a través de la Ley 15/2014, de 16 de septiembre de racionalización del Sector Público y otras medidas de reforma administrativa se estableció que el IM pasase a denominarse Instituto de la Mujer y para la Igualdad de Oportunidades y que a partir de este momento asumiese las políticas contra la "discriminación de las personas por razón de nacimiento, sexo, origen racial o étnico, religión o ideología, orientación o identidad sexual, edad, discapacidad o cualquier otra circunstancia personal o social". Dicha modificación ha sido criticada por el movimiento feminista y ha sido considerada un retroceso considerable en la institucionalización de estas políticas. La crítica fundamental que se ha realizado es que a través de esta modificación la igualdad de género pierde centralidad y protagonismo en la agenda política estatal, al dejar de existir por primera vez desde 1983 un organismo dedicado de 75 forma exclusiva a la promoción de la igualdad de género. Esta modificación adquiere, si cabe, mayor gravedad si se tienen en cuenta el rol de persuasión que debe llevar a cabo el IM y el hecho de que éste se continúa ubicando en un ministerio de importancia secundaria, que además se ocupa de tres ámbitos de actuación diferentes. En tercer lugar, otro aspecto relevante que se debe analizar hace referencia a los recursos económicos y humanos del IM. En este sentido, a lo largo de los años ochenta y noventa, este organismo fue consolidando un presupuesto y un equipo humano que le permitieron abordar las funciones que le habían sido asignadas por ley. Así, tal y como se puede observar en la tabla 2.4, durante los años 80 y 90 el presupuesto del IM se incrementó de forma espectacular, pasando de un presupuesto de 4.249.155,58 Euros en el año 1984 a 20.326.229,37 Euros en el año 2.000. Dicho incremento, aunque de forma más moderada, continúo hasta el año 2011, cuando en pleno contexto de crisis económica comienza a reducirse el presupuesto de este organismo. En cuanto a los recursos humanos, durante las dos primeras décadas también se fue aumentado progresivamente el número de personas trabajando en el IM, al tiempo que aumentaba su nivel técnico y profesional (Astelarra, 2005). Durante la legislatura 1996-2000 se observa la primera reducción significativa de personal, en torno a un 8% menos que en la legislatura anterior (pasando de 181 a 167 personas), y durante las siguientes legislaturas se ha ido reduciendo progresivamente el personal, contabilizándose 111 personas en el año 2013. Al examinar la evolución de los recursos del IM según el partido en el gobierno, se observa que durante los años 80 y 90, tanto el PSOE como el PP incrementaron los recursos económicos, mientras que en la primera década del 2000, cuando comenzó la crisis económica ambos partidos relucieron el presupuesto del Instituto de la Mujer, si bien los principales recortes los llevó a cabo el PP durante la legislatura actual. En cuanto al personal, aunque no disponemos de todos los datos, se observa que al menos hubo dos legislaturas en las cuales se produjo una reducción significativa del personal, en la legislatura 1996-2000 estando el PP en el gobierno y en la legislatura 2008-2011, a cargo del PSOE. 82 Por otro lado, al igual que aconteció en el nivel estatal, los organismos de igualdad autonómicos también fueron consolidando sus recursos a lo largo de la década de 1990. Así, por ejemplo, en cuanto a los recursos económicos, la tendencia general fue que éstos se incrementaran de forma progresiva hasta el año 2009, cuando en un contexto de crisis económica comienzan a reducirse. En este sentido, en el siguiente gráfico, que recoge los resultados de un análisis llevado a cabo por Paleo y Alonso (2014) sobre los presupuestos destinados a las políticas autonómicas de género, se muestra que mientras en el periodo 2002-2008 todas las Comunidades Autónomas incrementaron sus presupuestos de forma considerable, en el periodo 2009-2014 el presupuesto disminuyó en todos ellos, excepto en la Comunidad Autónoma de Andalucía, en la cual aumentó un 16,6%. De acuerdo con estos datos, durante el periodo de crisis económica en una parte considerable de los casos, la disminución de recursos alcanza porcentajes que rondan e incluso superan con creces el 50%. Gráfico 2.2. Variaciones en el presupuesto dedicado a las políticas de género durante el periodo de bonanza y el periodo de crisis. Fuente: Alonso y Paleo, 2014 57,2% 49,7% 80,3% 118,2% 111,4% 112,1% 222,4% 56,7% 115,9% 221,0% 62,4% 201,4% 173,9% 81,9% 13,6% 85,1% 68,0% -34,4% 16,6% -28,3% -55,5% -35,6% -67,9% -34,1% -48,0% -47,5% -15,8% -41,2% -74,1% -33,7% -13,5% -49,0% -26,8% -0,9% España Andalucía Aragón Asturias Baleares Cantabria Catalunya Castilla León Castilla la Mancha Euskadi Extremadura Galiza Islas Canarias Navarra Madrid Murcia Valencia 2009-2014 2003-2.008 83 En cuanto a la relación entre los organismos de igualdad autonómicos y el movimiento de mujeres, diversas investigaciones señalan que existen muchas diferencias entre las CCAA, resaltando el hecho de que el movimiento de mujeres ha tenido una mayor influencia en las políticas de género en determinados territorios, como Cataluña, País Vasco o Canarias (Bustelo, 2001). En este sentido, los organismos de igualdad autonómicos que adoptaron la forma de un organismo autónomo crearon, al igual que en el caso estatal, sus respectivos Consejos Rectores. En algunos de estos Consejos, además de estar presentes diferentes actores institucionales (parlamentarios/as, representantes gubernamentales etc.), se incluyeron a miembros del movimiento de mujeres (Alonso, 2013), lo cual supuso una oportunidad para la influencia de este último en las políticas de género autonómicas. Asimismo, a partir de la década de 1990, buena parte de las Comunidades Autónomas comenzaron a crear los Consejos de participación de la Mujer, organismos que tienen como función principal asesorar a los respectivos gobiernos autonómicos en materia de políticas de género e implicar a las mujeres en el proceso de elaboración de dichas políticas. Tal y como se puede observar en la tabla 2.6, Cataluña fue la primera Comunidad Autónoma que creó un organismo de estas características. Así, la propia ley de creación del Institut Catalá de les Dones preveía ya la constitución del Consell Nacional de les Dones de Catalunya (Alonso, 2013). Dicho Consejo, integrado por organizaciones de mujeres y feministas, ha servido como ejemplo para las restantes CCAA. De forma general, y con la excepción de las comunidades de Madrid, Cantabria y País Vasco, los consejos se conciben como organismos consultivos y de asesoramiento, dependientes del área o departamento en el cual se ubica el organismo de igualdad. En los casos de Cantabria y País Vasco, los consejos son organismos autónomos. El Consejo de la Comunidad de Madrid, que también era un organismo autónomo, fue eliminado en el 2011, en el marco de los recortes presupuestarios que se comenzaron a realizar desde que comenzó la crisis económica. Tabla 2.6. Consejos autonómicos de participación de las mujeres Comunidad Autónoma Denominación Cataluña Consell Nacional del Dones de Catalunya (1989) Castilla la Mancha Consejo Regional de la Mujer (1990) Madrid Consejo de la Mujer de la Comunidad de Madrid (1993, eliminado en 2011) Canarias Consejo Canario de Igualdad de Género (1994, 2010) Navarra Consejo Navarro de la Mujer (1995) Cantabria Consejo de la Mujer de Cantabria (1997) 84 Galicia Comisión Autonómica da Muller (1997, eliminado en 2010) Consello Galego das Mulleres (2007) La Rioja Consejo Sectorial de la Mujer (1997) Valencia Consejo Valenciano de la Mujer (1997) País Vasco Consejo Vasco de Mujeres para la Igualdad (1998, 2005) Castilla y León Consejo Regional de la Mujer de Castilla y León (2000, 2003) Asturias Consejo Asturiano de la Mujer (2000, 2011) Murcia Consejo Asesor regional de la Mujer (2005) Andalucía Consejo Andaluz de Participación de las Mujeres (2007) Baleares Consell de Participació de la Dona (2008) Extremadura Consejo Extremeño de Participación de las Mujeres (2011) Fuente: Adaptación propia a partir de Bustelo, 2014; Alonso, 2013 2.1.2. La Comunidad Autónoma de Galicia La institucionalización de la igualdad de género comienza en Galicia a partir de 1991, tras la creación del Servizo Galego de Igualdade (SGI). El SGI fue creado durante la tercera legislatura gallega del periodo democrático, estando el PP en el gobierno y siendo Fraga Iribarne el Presidente. Entre los factores que influyeron en dicha creación, además de los señalados para todos los organismos de igualdad autonómicos como el mimetismo institucional o la influencia internacional (Bustelo, 2004), también tuvo un peso significativo la postura que había mantenido el PP estando en la oposición en la anterior legislatura. Así, durante el gobierno tripartido de la segunda legislatura 29 , se realizaron varias iniciativas parlamentarias relacionadas con la creación de un organismo de igualdad autonómico 30 , las cuales fueron apoyadas de forma reiterada por el grupo parlamentario popular en la oposición. Por ello, cuando dicho partido llegó al poder, la marcha atrás se hacía difícil (Diz yLois, 2011, 2014). Asimismo, es necesario resaltar que este organismo encuentra sus antecedentes inmediatos en la Comisión Interdepartamental de la Mujer, creada en 1988 por el gobierno tripartito, como una opción alternativa al Instituto Gallego de la Mujer que se demandaba desde la oposición. Dicha Comisión dependió de la Consejería de Empleo y Servicios Sociales, y durante su corta 29 Durante la II legislatura (1987-1989), el gobierno estuvo conformado por tres partidos: el Partido Socialista de Galicia (PSdG-PSOE), Coalición Galega (CG, partido nacionalista moderado y centrista) y el Partido Nacionalista Galego (PNG, partido nacionalista y progresista). 30 En 1988 el Partido Socialista Galego-Esquerda Galega (PSG-EG), incluido en el grupo parlamentario mixto, presentó la primera proposición de ley en el Parlamento de Galicia para la creación del Instituto Galego da Muller. Dicha proposición, defendida por el parlamentario Camilo Nogueira, fue rechazada por 33 votos en contra y 20 a favor. 85 existencia (1988-1991) llevó a cabo diversos estudios sobre la situación de las mujeres en Galicia y diseñó el I Plan de Igualdad autonómico (Ortbals, 2007). En cuanto al diseño organizativo del SGI siguió en su creación el modelo de la administración estatal, adoptando la forma de un organismo autónomo y siendo vinculado a la consejería de Trabajo y Servicios Sociales, es decir, un departamento percibido como de importancia secundaria. No obstante, la adscripción del SGI se ha ido modificando a lo largo del tiempo, de tal modo que hasta su eliminación en el año 2010 fue experimentando una evolución positiva desde el punto de vista de la autoridad y la capacidad de influencia del feminismo institucional en el nivel autonómico gallego (Diz y Lois, 2014). La evolución cronológica de los órganos de adscripción ha sido la siguiente: 1) Consejería de Trabajo y Servicios sociales 2) Consejería de Familia, Mujer y Juventud 3) Consejería de promoción del Empleo, Mujer y Juventud 4) Consejería de Familia, Juventud, Deporte y Voluntariado 5) Vicepresidencia de la Igualdad y el Bienestar (Secretaría General de Igualdad) 6) Presidencia (Secretaría General de igualdad) A la hora de analizar la evolución de la institucionalización de las políticas de género en Galicia se pueden diferenciar tres periodos, que se vinculan claramente a las variables del color político de los partidos en el gobierno y la irrupción de la actual crisis económica. Así, un primer período abarcaría desde la creación del SGI hasta el 2005 y se caracterizaría por el gobierno del PP y la ausencia de crisis económica. Durante este periodo, el SGI se ubica en consejerías de bajo nivel de influencia y que actúan en ámbitos con poca incidencia para las restantes unidades de gobierno (Diz y Lois, 2014). Un segundo periodo abarcaría entre el año 2005 y el año 2009, y estaría caracterizado por el gobierno en coalición del PSdG y el BNG, dos partidos de ideología de centro e izquierda respectivamente, y por la ausencia de crisis económica - si bien a nivel mundial el comienzo de la crisis se sitúa en el año al 2008, los efectos sobre las políticas públicas no comenzarían a notarse en España hasta el 2010-. Durante este periodo, la estructura del SGI se adscribe al entorno de Presidencia. Este nivel, como se comentó anteriormente, comporta una posición ventajosa para el organismo de igualdad, favoreciendo su capacidad de influencia y de coordinación con otros organismos para que incluyan la igualdad entre sus objetivos (Diz y Lois, 2011). Este hecho resulta importante puesto que, al igual que acontecía a nivel Estatal, el SGI también se concibió principalmente como un organismo impulsor de las políticas de género. Asimismo, durante este periodo se creó la Secretaría General de Igualdad, a la cual se adscribiría el SGI y compartirá con dicho organismo las competencias en materia de igualdad de género. El tercer periodo abarcaría desde el año 2009 hasta la actualidad y estaría caracterizado por el acceso de nuevo del PP al gobierno y por la fuerte presencia de la crisis económica. Durante este 86 periodo se producen retrocesos muy graves en la institucionalización de la igualdad de género en Galicia. Así, en el año 2010, el gobierno Feijoo aprueba la Ley 7/2010, del 15 de octubre, por la que se suprime el organismo autónomo Servicio Gallego de Promoción de la Igualdad del hombre y de la mujer y se modifican determinados artículos de la Ley2/2007, del 28 de marzo, del trabajo en igualdad de las mujeres de Galicia. De este modo, aludiendo a criterios de racionalización de las estructuras, el nuevo gobierno procedió a eliminar el SGI, tras diecinueve años de funcionamiento (Diz y Lois, 2014). A partir de este momento, las competencias en materia de igualdad se concentraron en la Secretaría General de Igualdad que había sido creada en la anterior legislatura. La eliminación de este organismo autónomo se justificó no solo en la consecución de una mayor eficiencia y eficacia en la aplicación de las políticas de género, sino también en que esta nueva estructura serviría para aplicar con mayor eficacia la transversalidad del principio de igualdad en todas las políticas y acciones desarrolladas por la Xunta de Galicia. Sin embargo, las investigaciones de referencia sobre esta temática muestran que los organismos autónomos –como era el caso del SGIson los más apropiados para garantizar la continuidad y la estabilidad de las políticas de género, al tiempo que impiden que éstas sufran grandes retrocesos con los cambios de gobierno (Diz y Lois, 2014). Por otro lado, en cuanto a los recursos gestionados por el SGI, los datos que proporcionan Paleo y Alonso (2014) sobre los presupuestos dedicados a las políticas de género en Galicia durante el periodo 2002-2014 31 permiten observar la evolución de dichos recursos desde final del primer periodo de análisis que mencionamos más arriba hasta la actualidad. De este modo, los datos expuestos en el gráfico 2.3 muestran que al final del primero periodo gobernado por el PP (2002-2005), el SGI incrementó ligeramente su presupuesto anual. Durante el segundo periodo (2005-2009), tras producirse el cambio de gobierno, el presupuesto destinado por el gobierno bipartito a las políticas de género aumentó de forma espectacular, alcanzando un incremento del 62% en el año 2007 y de un 56% más en el 2009. En cambio, el tercer periodo (2009-2014), con el PP de nuevo en el gobierno, se caracteriza por un descenso del presupuesto también espectacular. Así, en el año 2010, que sería cuando el nuevo gobierno estrena presupuestos, la cantidad económica destinada a estas políticas desciende un 68%. De este modo, tras las reducciones llevadas a cabo en este periodo, el presupuesto destinado en el 2014 a las políticas de género (10.155.173 Euros) vuelve a aproximarse al que se disponía en el 2005 (9.407.333 Euros), que fue el último presupuesto que había aprobado el PP durante el primer periodo del SGI. Por lo tanto, si bien el tercer periodo transcurre durante un periodo de una fuerte crisis económica, los datos sobre el primer y segundo periodo –ambos con ausencia de crisis económicaindican que en el caso gallego el color político ha influido de forma importante en 31 Hasta el año 2005, dicho presupuesto fue gestionado de forma íntegra por el SGI. 87 los recursos destinados a las políticas de género. Dicha influencia como veremos más adelante también se evidenció en el caso de las estrategias y actuaciones que el SGI llevó a cabo. Gráfico 2.3. Variación del porcentaje del presupuesto destinado a las políticas de género en Galicia. Periodo 2002-2014. Fuente: Elaboración propia a partir de Paleo y Alonso, 2014 32 En cuanto a las relaciones del SGI con el movimiento de mujeres de Galicia, a pesar de que son muy escasas las investigaciones que han abordado esta cuestión (Ortbals, 2007), parece que éstas han variado en función del tipo de organizaciones de mujeres y del partido en el gobierno. El movimiento de mujeres en Galicia es muy diverso, y además de estar conformado por organizaciones feministas, aglutina también a asociaciones de amas de casa, empresarias, mujeres rurales, etc. En este sentido, Ortbals (2007) ha mostrado que mientras que las relaciones entre el SGI y las organizaciones feministas fueron casi inexistente y muy problemáticas durante todo el primer periodo de gobierno del PP (1991-2005), con las asociaciones de mujeres rurales fueron estrechas y muy colaborativas. El movimiento feminista presente en Galicia –en auge desde finales de 1970 33 - fue crítico con el SGI desde su creación, refiriéndose incluso a la década de 1990 como los “años de la ofensiva patriarcal” (Ortbals, 2007). Las críticas feministas se centraban principalmente en tres aspectos: la incapacidad 32 Los datos provienen de los Presupuestos Generales de la CCAA de Galicia, publicados anualmente en el DOGA, y de los informes de presupuestos de la Consejería de Hacienda. Dichos presupuestos incluyen tres programas específicos: la promoción de las mujeres o de la igualdad entre mujeres y hombres, la conciliación y la lucha contra la violencia de género. 33 Algunos de los primeros colectivos feministas que nacieron en Galicia fueron los siguientes: el Movimiento Democrático de Mulleres, de implantación estatal y conectado con el Partido Comunista de Galicia, comienza a funcionar en Galicia a partir de 1972; la Asociación Galega da Muller (AGM), creada en 1976; la Asociación Democrática da Muller Galega (ADMG), también creada en 1976; la Asamblea Feminista de Lugo, creada en 1978; la agrupación Feministas Independentes Galegas ( FIGA), creada en 1978; Mulleres Nacionalistas Galegas, colectivo surgido dentro del BNG en 1984, etc. Además, alrededor de estos grupos surgieron una serie de plataformas o grupos coordinadores: la Coordinadora Feminista Galega, que formó parte de la Coordinadora de Organizaciones Feministas del Estado Español, o la Coordinadora Feminista de Vigo, creada por AGM, FIGA, AGM. ADMG y mujeres no adscritas (Nanina Santos, 1995; Fundación Sempre en Galiza, 2010). 88 del SGI para dar respuesta a las demandas de las mujeres, la perspectiva tradicionalista y conservadora sobre la familia que promovía este organismo y la reputación antifeminista del Presidente de la Xunta. En cuanto a la primera crítica, Ortbals (2007) señala que el SGI favoreció de forma clara a las asociaciones de mujeres vinculadas estrechamente con el PP en detrimento de las asociaciones feministas. Este hecho se manifiesta, según la autora, al examinar tanto las ayudas económicas a organizaciones de mujeres que concedió el SGI durante el gobierno del PP, como las actividades y conferencias de mujeres que promocionó este organismo de igualdad. Por otro lado, a lo largo de los años noventa el gobierno gallego llevó a cabo unas políticas familiares que promovían el rol tradicional de las mujeres como madres y cuidadoras por encima de cualquier otra identidad u otro rol que éstas quisieran desarrollar –cabe señalar que el SGI se ubicó durante mucho tiempo en la consejería responsable de dichas políticas “Consejería de Familia, Mujer y Juventud”-. Finalmente, Manuel Fraga, Presidente de la Xunta durante el periodo 1989-2005, desde su época como ministro del régimen franquista había destacado por sus posiciones conservadoras en relación a la familia. Asimismo, siendo el dirigente del partido Alianza Popular a nivel estatal, promovió la conformación de asociaciones conservadoras de mujeres, lo cual algunas autoras consideraron como una reacción antifeminista (Therefall, 1985, citada por Ortbals, 2007). También, siendo Presidente de la Xunta de Galicia, Fraga en diversas ocasiones vinculó las políticas de igualdad con el rol de las mujeres en la familia (Ortbals, 2007). En contraste, la relación de dicho organismo con la mayoría de asociaciones de mujeres rurales ha sido muy positiva. Así, muchas de estas organizaciones, creadas después del surgimiento del SGI, además de recibir financiación constante por parte de dicho organismo, han contado asiduamente con la presencia de miembros/as del Gobierno – incluido el Presidenteen los actos y actividades que celebraban y en algunos casos las presidentas de estas organizaciones militaban simultáneamente en el PP. En este sentido, desde algunos sectores se ha planteado que la creación de las asociaciones de mujeres rurales han constituido una estrategia del PP en Galicia para aproximarse a las mujeres rurales (Ortbals, 2007). Por otro lado, durante la legislatura 2005-2009 con el gobierno bipartito, no existen investigaciones que analicen de forma específica la relación del SGI –y también de la nueva Secretaria General de Igualdad - con el movimiento de mujeres. Sin embargo, parece evidente que las relaciones con el movimiento feminista mejoraron de forma considerable. En este sentido, destaca el hecho de que ambos organismos estuvieron liderados por dos mujeres con una reconocida trayectoria feminista – Ana Luisa Bouza al frente del SGI y Carmen Adán en Secretaria General de Igualdad-. Asimismo, durante este periodo se crearon dos órganos dirigidos a facilitar la participación de las mujeres en el proceso de elaboración de las políticas de género: el “Consejo gallego de las mujeres” y el “Consejo gallego de participación de las mujeres en el ámbito del empleo y de las relaciones laborales”. El 89 primero se creó en el marco de la Ley 11/2007, de 27 de julio, gallega para la prevención y el tratamiento integral de la violencia de género y se configuró como un órgano colegiado e institucional de Galicia, de carácter consultivo, de participación y asesoramiento en materia de políticas de igualdad (Diz y Lois, 2011). El segundo se creó en el marco de la Ley 2/2007,de 28 de marzo, del trabajo en igualdad de las mujeres de Galicia, como un órgano de participación de las mujeres en el ámbito de las políticas de empleo. Finalmente, en relación al último periodo (2009-actualidad) tampoco se dispone de ninguna investigación que analice la relación entre la Secretaria General de Igualdad – una vez eliminado el SGIy el movimiento de mujeres. En todo caso, destaca el hecho de que el nuevo gobierno eliminó el “Consejo gallego de participación de las mujeres en el ámbito del empleo y delas relaciones laborales”, creado en la legislatura anterior, y asignó sus funciones al Consejo Gallego de las mujeres a través del Decreto 157/2012. A través de dicho decreto también se reguló la formación y composición del Consejo Gallego de las Mujeres. Este Consejo se constituyó a principios de marzo del 2014 después de un proceso de selección en el que participó parte del tejido asociativo gallego de mujeres (Diz y Lois, 2011) y hasta el momento no hay información disponible sobre las actividades que este organismo ha llevado a cabo. 2.2. Las estrategias políticas 2.2.1. Niveles estatal y autonómico Las estrategias políticas llevadas a cabo en España para desarrollar las políticas de género han seguido una evolución similar a la de la UE, explicada ya en el capítulo anterior. Así, durante la década de 1980 y tras la creación del IM, el objetivo fundamental que se persiguió fue garantizar la igualdad en el ordenamiento jurídico, buscando así la adecuación de la legislación española al principio de no discriminación por razón de sexo recogido en la Constitución española y también la equiparación con la Comunidad Europea en relación a esta materia (Gil, 1996; Bustelo, 2001). En este sentido, en 1984 España ratificó el artículo 4 de la Convención de Naciones Unidas sobre la eliminación de toda forma de discriminación respecto a las mujeres. Asimismo, tras integrarse España en la Comunidad Europea en enero de 1986, se incorporaron al sistema jurídico español las directivas y disposiciones legislativas existentes en materia de lucha contra la discriminación y la desigualdad de las mujeres (Sensat y Varella, 1998). En el marco de las transformaciones legislativas llevadas a cabo durante este primer periodo, destacan la reforma del Código civil y del Código penal. En este sentido, fueron de especial importancia una serie de medidas legislativas vinculadas a la igualdad en el ámbito laboral, como la ampliación del permiso parental a 16 semanas, el mantenimiento del puesto de trabajo al menos por un año para el cuidado de los hijos/as o la inclusión en el ordenamiento 90 español de la “inversión de la prueba”, según la cual sería la empresa quien debería aportar las pruebas de no discriminación y no la trabajadora (Sensat y Varella, 1998). Por otro lado, la legislación entró también en el terreno de la sexualidad y los derechos reproductivos, despenalizándose el aborto en tres circunstancias concretas (Astelarra, 2005). Igualmente, se aprobó legislación de condena del acoso sexual dentro de los delitos contra la libertad sexual y la denominada “violencia doméstica” fue abordada en el marco de la Ley de Enjuiciamiento criminal. Si bien todas estas reformas fueron necesarias para garantizar la igualdad formal entre mujeres y hombres, no comportaron una igualdad efectiva. Por ello, a finales de los años ochenta, bajo la influencia de la UE 34 y en un contexto de masiva incorporación de las mujeres al mercado laboral, se comienza a hablar de igualdad de resultados y no solo de igualdad de oportunidades. Es decir, se plantea que para que la igualdad de oportunidades sea real hay que situar a las mujeres en el mismo punto de partida que los hombres y para ello son necesarias medidas especiales que permitan superar los obstáculos que ellas se encuentran (Bustelo, 2001). De este modo, se incorporó la estrategia de acción positiva, la cual inicialmente se focalizó principalmente en el ámbito laboral, concretamente en la promoción del empleo de las mujeres y la presencia de éstas en sectores u ocupaciones en las cuales estaban infrarrepresentadas. A partir de mediados de la década de 1990, tras la Conferencia de Beijing celebrada por la ONU en 1995, la estrategia del mainstreaming de género comienza también a implantarse en España (Alonso, 2015). De este modo, el foco de atención se traslada hacia las estructuras sociales en general y, al tiempo que se continúa promoviendo la igualdad legal e implementando acciones positivas, comienzan a llevarse a cabo acciones públicas que tienen como objetivo incorporar la perspectiva de género en todas las políticas. Asimismo, se incorpora la idea de que los hombres también deben ser destinatarios directos de las políticas de género (Bustelo, 2001). Dado el carácter impulsor de los organismos de igualdad en España, el principal instrumento que éstos han utilizado para llevar a cabo las políticas de género han sido los denominados planes de igualdad. Y es a través del análisis de estos planes estatales y autonómicos, como diversas investigadoras (Gil, 1996; Martínez, 1997; Valiente, 1997; Sensat y Varella, 1998; Bustelo, 2001; Astelarra, 2005; Alonso, 2015) han analizado la evolución de las diferentes estrategias políticas, así como los ámbitos de actuación, en materia de igualdad de género. En cuanto al nivel estatal, el primer plan de igualdad fue impulsado por el IM en 1988 y hasta el momento se han implementado siete planes de estas características (ver tabla 2.7). En el nivel autonómico, los primeros planes comenzaron a implementarse a partir de 1989 (Asturias, Cataluña, Madrid y Comunidad Valenciana), y a excepción de Navarra (que solo ha implementado un plan) todas las Comunidades Autónomas han 34 En diciembre de 1984 el Consejo de las Comunidades Europeas ya adoptara una recomendación para los estados miembros relativa a la promoción de “acciones positivas” a favor de las mujeres. 91 implementado al menos tres planes, destacando Catalunya que ha implementado hasta el momento siete planes. Esto significa que en España –tanto a nivel estatal como autonómicohay una trayectoria de más de 25 años articulando las políticas de género a través de este instrumento. Siguiendo el modelo de los programas de acción comunitaria de la UE, estos planes incluyen un conjunto de objetivos y medidas tomadas y aprobadas por un gobierno, que deben llevar a cabo los diferentes departamentos gubernamentales en un período concreto de tiempo (de dos a cinco años). Los planes también suelen implicar, al menos formalmente, otros niveles gubernamentales y organizaciones no gubernamentales (Bustelo, 2001). Por lo tanto, en principio, la filosofía subyacente a los planes de igualdad conecta muy directamente con la estrategia del mainstreaming de género, que busca incorporar la perspectiva de género en los diferentes sectores o políticas. Algunas de las ventajas que, según Bustelo (2001; 2014) tienen dichos planes son las siguientes: 1) La conciencia y el compromiso de los poderes públicos con la igualdad de género: los planes se aprueban normalmente en Consejo de Ministros o de Gobierno y en algunas comunidades autónomas también se debe informar o presentar el plan en el parlamento autonómico correspondiente. 2) El abordaje integral de la problemática de las desigualdades de género: se aborda el problema de la igualdad desde diferentes ámbitos y sectores (empleo, educación, legislación, salud, etc.) y desde diferentes perspectivas. 3) La planificación estratégica de las actuaciones que se llevarán a cabo: incluyendo un periodo de tiempo determinado para su implementación y unos recursos económicos y humanos. 4) La horizontalidad y coordinación interdepartamental: con la participación activa de diferentes departamentos y sectores gubernamentales, y estimulando que los diferentes departamentos trabajen juntos. 5) El seguimiento y evaluación de estas políticas: los planes normalmente comportan un seguimiento y evaluación final. En todo caso, esta autora señala que estos factores están presentes en los planes de igualdad de forma potencial, pero éstos también pueden quedarse en compromisos exclusivamente formales o en declaraciones generales de buenas intenciones (Bustelo, 2001). En este sentido, la principal desventaja de este instrumento es que su implementación depende en gran medida de la tarea de persuasión que lleven a cabo los organismos de igualdad. Así, dichos organismos no tienen ningún poder para sancionar a los diferentes departamentos gubernamentales en caso de que no cumplan con los objetivos o acciones incluidas en los planes (Bustelo, 2014). 98 En cuanto a las estrategias políticas en materia de igualdad de género, como cabía esperar, se observa una trayectoria similar a la explicada para el nivel internacional y el resto de España. Es decir, se evolucionó desde las estrategias de igualdad de oportunidades y la acción positiva hasta el mainstreaming de género. Si tenemos en cuenta los tres periodos de análisis que explicamos anteriormente en el apartado referido a la institucionalización en Galicia, se observa que la estrategia del mainstreaming de género se incorporó ya durante la primera etapa de gobierno del PP (19901995). Durante esta etapa se implementaron cuatro planes de igualdad, y dicha estrategia se introdujo por primera vez en el III Plan para la Igualdad de oportunidades de las mujeres gallegas, 1998-2001. Asimismo, la Ley Gallega 7/2004, del 16 de julio, para la Igualdad de Mujeres y Hombres, aprobada de forma pionera en Galicia durante esta primera etapa, afianzó la estrategia del mainstreaming de género (Diz y Lois, 2011). De este modo, tal y como explican Diz y Lois (2011), a través de esta ley de igualdad, por un lado, se introdujo el principio del mainstreaming como mandato en la elaboración, ejecución y seguimiento de todas las políticas y de todas las actuaciones de la Xunta de Galicia y, por otro lado, se incorporaron también algunos de los instrumentos necesarios para su implementación. No obstante, estas autoras concluyen también que esta ley, pese a los instrumentos que regula, no consiguió la profundización necesaria para una buena implementación del mainstreaming de género, estando muy lejos de alcanzar el desarrollo legal de la Ley 4/2005, para la igualdad de mujeres y hombres aprobada en el País Vasco, a la cual ya nos referimos con anterioridad. Durante la segunda etapa, con el gobierno bipartito conformado por PSdG y BNG, además del quinto plan de igualdad, se aprobaron otros tres planes sectoriales –uno sobre corresponsabilidad (2007), otro sobre la salud de las mujeres (2007) y otro sobre las mujeres y la ciencia (2008-2013)- y dos leyes relacionadas con la igualdad de género - la Ley 2/2007, del 28 de marzo, del trabajo en igualdad de las mujeres de Galicia y la Ley 11/2007, del 27 de julio, gallega para la prevención y el tratamiento integral de la violencia de género-. Según Diz y Lois (2014), esta etapa supuso un salto cualitativo para las políticas de género en Galicia, y especialmente para la incorporación de la estrategia del mainstreaming de género, debido fundamentalmente a tres cuestiones: 1) En primer lugar, en relación al V Plan de igualdad autonómico se resaltan tres elementos que lo diferencian claramente de los anteriores. El primer aspecto hace referencia al hecho de que este plan de igualdad fue aprobado por primera vez por el gobierno gallego. Los cuatro planes del primer periodo fueran aprobados por el Pleno del Consejo del SGI – y no por el gobierno gallego-, lo cual según las autoras implicó un compromiso menor por parte del gobierno del momento y una mayor dificultad para lograr que otros departamentos se sintieran forzados a la hora de cumplir las medidas recogidas en los planes. Un segundo aspecto sería que el V Plan en el título ya hace alusión explícita a las mujeres y hombres como población destinataria del mismo, frente a los anteriores que solo hacían referencia a las mujeres. La inclusión de los hombres como destinatarios de las políticas de 99 género, evidencia claramente un cambio de perspectiva a la hora de entender la igualdad de género como algo que beneficia a la sociedad en su conjunto y conecta directamente con la filosofía subyacente a la estrategia del mainstreaming de género. Un último aspecto que sería destacable tiene que ver con el contenido mismo de los planes de igualdad. Si bien, a partir del III Plan de Igualad, se comenzaron a incluir actuaciones que se enmarcaban dentro de la estrategia de la acción positiva y del mainstreaming de género, el V Plan supuso un avance significativo para la segunda estrategia, incluyendo líneas de actuación genéricas que perseguían un cambio de las condiciones estructurales que condicionan la persistencia de la desigualdad en las sociedades actuales (Diz y Lois, 2011). 2) En segundo lugar, el salto cualitativo al que se refieren las autoras también tiene que ver con los tres planes sectoriales aprobados por primera vez durante esta segunda etapa (ver tabla 2.9), los cuales buscan integrar el principio de igualdad dentro de tres ámbitos políticos concretos y por lo tanto se enmarcan claramente en la estrategia del mainstreaming de género. 3) Por último, un tercer motivo tendría relación con el hecho de que la legislación aprobada durante el gobierno bipartito también supuso un paso significativo en la incorporación del mainstreaming a la acción de la administración autonómica. Dicho avance tuvo que ver con la incorporación del objetivo de la igualdad como dimensión central en la actuación de políticas sectoriales: violencia y trabajo (Diz y Lois, 2014). Así, por un lado, la Ley 2/2007, del 28 de marzo, del trabajo en igualdad delas mujeres de Galicia, en su artículo primero, establece que su objeto es la integración de la dimensión de la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres en las competencias autonómicas sobre empleo y relaciones laborales. Por otro lado, la Ley 11/2007, del 27 de julio, gallega para la prevención y el tratamiento integral de la violencia de género señala como objetivo la adopción de medidas integrales dirigidas a la prevención y atención del tratamiento de la violencia ejercida contra las mujeres, así como la asistencia a las víctimas. Asimismo, estas dos leyes han sido aprovechadas por el gobierno bipartito para profundizar en el mainstreaming a través de la creación de muchas de las herramientas necesarias para su implementación (Diz y Lois, 2014). Por otro lado, durante la tercera etapa del periodo analizado, se aprobó el VI Plan de igualdad, actualmente en vigor, y la Ley 5/2010, del 23 de junio, por la que se establece y regula una red de apoyo a la mujer embarazada. En cuanto al VI Plan, ha mantenido la nueva perspectiva que se había incorporado con el V Plan, siendo aprobado por el gobierno gallego e incluyendo a los hombres como destinatarios del mismo. Sin embargo, en cuanto a su contenido, si bien incorpora también grandes ejes estratégicos vinculados al maistreaming de género –como son el avance de la gobernanza a favor de la igualdad o el cambio de valores y modelos para la igualdad-, se omite cualquier referencia al feminismo – las cuales estaban muy presenten en el V Plany adquieren mayor peso las medidas 100 relacionadas con el empleo, la conciliación y la violencia de género. Por otro lado, en cuanto al contenido de la ley sobre el apoyo a la mujer embarazada guarda una relación muy estrecha con otras leyes autonómicas aprobadas por gobiernos del partido Popular, las cuales como vimos centran su atención en la culminación de la gestación. El enfoque de esta norma representa un claro cambio respecto a las políticas anteriores, tanto en lo referido a la conciliación como a la interrupción voluntaria del embarazo. Así, se opta por políticas que no abarcan a todas las mujeres, ya que se focalizan en aquellas que ya están embarazadas, y que no contemplan de modo claro la autonomía de las mismas para decidir sobre su propia maternidad, obviando aquellos recursos existentes en materia de interrupción de la gestación. En esta misma línea, el papel otorgado a los hombres - prácticamente ausentesen esta nueva ley autonómica cuestiona igualmente su coherencia con el marco normativo existente, tanto a nivel autonómico como estatal. 2.3. Áreas de acción y actuaciones 2.3.1. Niveles estatal y autonómico En cuanto a las áreas de actuación en las cuales se han concretado las políticas de género, éstas han sido examinadas en diversas investigaciones (Astelarra, 2005; Bustelo, 2004; Gil, 1996) a través del análisis de los contenidos de los planes de igualdad. Según Bustelo (2004), las “grandes áreas” de los planes de igualdad implementados durante la década de 1990 y principios del 2000, fueron las siguientes:  Legislación: adaptación, información y publicidad  Educación: programas de co-educación, formación del profesorado, contenido de los planes de estudio, estímulo y vigilancia de libros de texto no discriminatorios  Salud: planificación familiar, programas de prevención de cáncer y de menopausia, humanización del embarazo y parto  Servicios sociales: programas para mujeres en situaciones de exclusión social, madres solteras, prostitución  Empleo: estudios del mercado laboral, formación ocupacional, asesoramiento y apoyo a emprendedoras  Participación: apoyo a grupos de mujeres  Cooperación: algunos se refieren a la cooperación nacional especialmente con administraciones locales y otros a la cooperación internacional Asimismo, dentro de estas áreas existen otras como, por ejemplo, investigación - apoyo a seminarios universitarios de mujer, becas y ayudas- , cultura - apoyo a mujeres artistas, actividades culturales-, o imagen pública de la mujer - promover una imagen más ajustada a la realidad, control de 101 publicidad-. También, a principios de la primera década del 2.000 se introdujeron nuevos temas como medioambiente, urbanismo, mujer rural o violencia de género (este último siempre ha estado presente, pero en los últimos planes suele aparecer como un área diferenciada). Tras analizar el contenido de estos instrumentos de planificación, Bustelo (2001) destaca el hecho de que se detecta una considerable homogeneidad en lo que respecta a las "áreas" abordadas en los planes estatales y autonómicos. Sin embargo, también se encuentran algunas diferencias sustantivas, por ejemplo, respecto al discurso político que se articula en dichos planes, la importancia relativa de cada conjunto de acciones y sus asignaciones presupuestarias correspondientes. En este sentido, en cuanto a las diferencias a la hora de enmarcar discursivamente las acciones en materia de igualdad de género, Bustelo y Ortbals (2007) ponen como ejemplo los casos de País Vasco y Madrid. Así, mientras en los planes de País Vaco las desigualdades de género en la representación política se conciben como un problema de dominación de los hombres, en los planes de Madrid se atribuye el problema a las mujeres, enfatizando que las mujeres deberían ser animadas a participar del mismo modo que lo hacen los hombres. De este modo, la perspectiva estructural sobre las desigualdades de género está prácticamente ausente en el discurso político de Madrid. Por su parte, Astelarra (2005) analiza también el contenido de los planes de igualdad estatales y autonómicos durante el periodo 1988-2000, y clasifica las actuaciones en función de ocho ámbitos que son los que aparecen más comúnmente en dichos planes de igualdad. En la tabla 2.10, se muestra el peso porcentual que tienen las actuaciones de cada uno de los ámbitos en la totalidad de planes analizados. En primer lugar, se observa claramente que el ámbito de Trabajo es el que ocupa una posición prioritaria, ubicándose en el mismo un 24% de todas las actuaciones. En segundo lugar, se encuentran los ámbitos de Educación e Investigación en género – con un 18% de las actuaciones-, Conocimiento y Cultura – con un 15% de las actuacionesy Asistencial y Servicios Sociales – con un 13% de actuaciones-. Finalmente, con un porcentaje menor de actuaciones, estarían los ámbitos de Administración e Instituciones – con un 7% de actuaciones-, Organizaciones de mujeres – con un 6% de mujeresy Familia y Sexualidad – con un 4% de actuaciones-. Asimismo, tras analizar el tipo de actuaciones, Astelarra (2005) señala que prácticamente en todos los ámbitos las actuaciones que predominan están dirigidas a informar, sensibilizar y formar a la ciudadanía o a determinados colectivos. 102 Tabla 2.10. Ámbitos de actuación de los planes de igualdad estatales y autonómicos 1988-2000 ÁMBITOS DE ACTUACIÓN PESO PORCENTUAL Trabajo 24% Conocimiento y cultura 15 % Asistencial y Servicios Sociales 13 % Educación e investigación en género 18 % Salud 13% Administración e instituciones 7 % Organización de mujeres 6 % Familia y sexualidad 4 % Fuente: Astelarra (2005) A la hora de llevar a cabo este análisis, Astelarra (2005) también evaluó la evolución temporal de cada uno de los ámbitos de actuación, concluyendo que hay una considerable homogeneidad a lo largo del tiempo. No obstante, se detecta un aumento de las acciones del ámbito de Conocimiento y Cultura a partir de 1995 y una disminución de las actuaciones vinculadas al ámbito de Familia y Sexualidad. Por otro lado, en cuanto a las diferencias en función del partido en el gobierno, la autora concluye que los gobiernos del PSOE y de partidos nacionalistas enfatizaron más las actuaciones vinculadas a los ámbitos de Trabajo y Educación e Investigación en género, mientras que los gobiernos del PP priorizaron en mayor medida actuaciones vinculadas a los ámbitos Asistencial y de Servicios Sociales y Conocimiento y Cultura. Finalmente el ámbito de la Familia y la Sexualidad fue promovido en mayor medida por los gobiernos nacionalistas, seguidos por el PSOE y el PP. Además, tal y como mencionamos anteriormente, otra área de actuación prioritaria desde finales de los años noventa ha sido la violencia género, la cual se abordó tanto nivel estatal como autonómico a través de planes de actuación y leyes específicas, lo cual ha comportado que las administraciones de los diferentes niveles de gobierno llevasen a cabo actuaciones concretas en este ámbito. Nuevas actuaciones incorporadas por la ley de igualdad 3/2007 Este apartado requiere una especial mención a la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, puesto que introdujo un conjunto de actuaciones que deberían llevar a cabo los diferentes poderes públicos. Así, en primer lugar, en el art. 14.1 de dicha 103 ley se establece la vinculación de los poderes públicos con la efectividad del derecho constitucional de igualdad entre mujeres y hombres, una exigencia que se concreta mediante la integración del principio de igualdad de trato y de oportunidades en el conjunto de las políticas económica, laboral, social, cultural y artística. Estas disposiciones se completan además con diferentes criterios de actuación, como el de colaboración y cooperación entre las administraciones públicas -es decir, la Administración General del Estado, de las CCAA y de las Entidades Locales -, los agentes sociales, las asociaciones de mujeres y otras entidades privadas. A ello hay que añadir la inclusión del principio de igualdad de trato de forma transversal en todas las acciones de los poderes públicos, que establece el art. 15 de dicha ley: “El principio de igualdad de trato y oportunidades entre mujeres y hombres informará, con carácter transversal, la actuación de todos los Poderes Públicos. Las Administraciones públicas lo integrarán, de forma activa, en la adopción y ejecución de sus disposiciones normativas, en la definición y presupuestación de políticas públicas en todos los ámbitos y en el desarrollo del conjunto de todas sus actividades”. En segundo lugar, esta ley hace referencia también a aspectos más específicos que se consideran exigencias del principio de igualdad. En concreto, se hace mención a la participación equilibrada de mujeres y hombres en las candidaturas electorales y en la toma de decisiones -criterio que, por cierto, también debe regir en los nombramientos realizados por los poderes públicos- , la adopción de nuevas medidas para erradicar la violencia de género, la violencia familiar, el acoso sexual y el acoso por razón de sexo, la protección de las mujeres de colectivos de especial vulnerabilidad, la protección de la maternidad -insistiendo en la asunción por la sociedad de los efectos derivados del embarazo, parto y lactancia- , la implantación del lenguaje no sexista en el ámbito administrativo, y su fomento en la totalidad de las relaciones sociales, culturales y artísticas, y la promoción de la conciliación del trabajo y de la vida personal y familiar. En cuanto a esta última área de actuación, la cual se aborda con disposiciones muy variadas, la medida más novedosa fue, sin duda, la concesión del permiso de paternidad a los padres a fin de implicarlos desde el nacimiento en el cuidado de los hijos. Las restantes modificaciones que se introdujeron van en la línea de mejorar las condiciones de ejercicio de los derechos que ya existían. En este sentido, se contemplan permisos, reducción y adaptación de jornadas, suspensión de contrato o excedencia del mismo. Toda una serie de medidas que tienden a que los requerimientos laborales se adapten en lo posible a la vida personal y familiar. En tercer lugar, en el ámbito de las relaciones laborales, la ley establece que las empresas deben de respetar la igualdad de trato, con la obligación de adoptar medidas dirigidas a evitar cualquier tipo de discriminación laboral entre mujeres y hombres. En este sentido, se impone que en los convenios colectivos se negocien medidas dirigidas a promover la igualdad de trato y de oportunidades entre hombres y mujeres, o planes de igualdad para las empresas de más de doscientos cincuenta trabajadores – incluidas las administraciones públicas-. Su incumplimiento se considera infracción y 104 es objeto de la correspondiente sanción de acuerdo con su gravedad. Además de esta exigencia, en la Ley se incentiva a las empresas para que en sus acciones de responsabilidad social adopten distintas medidas para promover las condiciones de igualdad entre mujeres y hombres, permitiendo que hagan uso publicitario de sus acciones, y así beneficiarse de la aceptación social de este tipo de políticas. En este sentido, buena parte de las administraciones autonómicas han trabajo conjuntamente con las empresas para informarlas, asesorándolas y ofreciéndoles soporte económico para la puesta en marcha de todas estas actuaciones. La actuación de los poderes públicos en todos los ámbitos mencionados anteriormente requiere en muchos casos de la disponibilidad de datos desagregados por sexo, que han de servir de fundamento en la toma de decisiones. A tal fin, la ley también establece la incorporación de la perspectiva de género en las estadísticas y estudios que elaboren los poderes públicos. Asimismo, el compromiso con el principio de igualdad efectiva se lleva también a la contratación de las Administraciones públicas con empresas privadas para la realización de todo tipo de obras y servicios y a las subvenciones que conceden las Administraciones públicas. Finalmente, destacar que en la ley también se expresan compromisos de actuación por parte de la administración general del Estado, como la aprobación periódica de un Plan Estratégico de Igualdad de Oportunidades, la elaboración de un informe sobre el conjunto de actuaciones realizadas en materia de igualdad de género o la exigencia de informes de impacto de género en la elaboración de disposiciones y planes. En este sentido, tras la aprobación de la ley 3/2007, se aprobaron a nivel estatal dos planes estratégicos de igualdad de oportunidades a través de los cuales se ha buscado desarrollar el contenido de dicha ley. El plan en vigor actualmente, tiene un periodo de duración de tres años (2014-2016), e incluye los siguientes seis ámbitos de actuación: 1. Igualdad entre mujeres y hombres en el ámbito laboral y lucha contra la discriminación salarial 2. Conciliación de la vida personal, familiar y laboral y corresponsabilidad en la asunción de responsabilidades familiares 3. Erradicación de la violencia contra la mujer 4. Participación de las mujeres en los ámbitos político, económico y social 5. Educación 6. Desarrollo de acciones en el marco de otras políticas sectoriales 7. Instrumentos para integrar el principio de igualdad en las distintas políticas y acciones del Gobierno 105 2.3.2. Comunidad Autónoma de Galicia En cuanto a las áreas de actuación en materia de igualdad de género en Galicia han seguido una evolución similar al resto de España, aunque el hecho de que el PP gobernara de forma continuada durante más de 15 años (1989-2005) en este territorio también le ha dado una impronta propia al desarrollo de estas políticas. Como mencionamos anteriormente, durante el primer periodo de gobierno del PP (1981-2005), se aprobaron cuatro planes de igualad. Tras analizar el contenido de dichos planes, Ortbals (2008) concluye que durante la primera mitad de la década de 1990, las actuaciones que se llevaron a cabo en materia de igualdad de género fueron muy escasas y poco ambiciosas. En este sentido, el I Plan de igualdad (1992-1994) destacó por su carácter generalista, incluyendo básicamente declaraciones generales sobre la promoción de la igualdad de las mujeres y su participación en la sociedad y careciendo de objetivos específicos. No obstante, este primer plan se estructuraba ya en cinco áreas de actuación: Educación y Cultura; Formación, Empleo y Relaciones Laborales; Servicios Sociales; Asociacionismo y Participación; y Salud. El II Plan de igualdad (1995-1997), estuvo conformado por las mismas áreas de actuación que el primero, más una nueva área sobre Ordenamiento Jurídico. Según Ortbals (2008), este segundo plan si bien continuaba siendo bastante generalista, incluía ya objetivos específicos y medidas concretas dirigidas a eliminar el sexismo de la educación, mejorar la salud de las mujeres gallegas o capacitar a las mujeres en el mundo empresarial. El III Plan (19982001) incluye las mismas áreas que los anteriores, a excepción de la de servicios sociales, y añade dos nuevas áreas específicas de actuación: una sobre Información y Sensibilización y otra sobre Violencia contra las mujeres. Además, dicho Plan se refirió por primera vez a la necesidad de incorporar la igualdad de género de forma transversal. En el IV plan (2002-2005), además de las áreas anteriores, se introdujeron nuevos ámbitos de actuación relacionados con la incorporación de la igualdad de género en las políticas educativas, el desarrollo sostenible, la conciliación de la vida personal, familiar y laboral, y el ocio y el deporte. En cuanto a las actuaciones concretas de este primer periodo, Ortbals (2008) señala que algunas de las más relevantes fueron la publicación de materiales educativos, la creación en colaboración con la Universidad de Santiago de Compostela de un Master de “Agentes de Igualdad”, la formación de mujeres en la industria pesquera (proyecto Gamela) o la puesta en marcha de una Red de Información y Asesoramiento a las Mujeres, vinculada a los centros de información que existían en los municipios gallegos y a la creación de otros nuevos. Algunas actuaciones más que se llevaron a cabo, pero vinculadas a las políticas familiares que puso en marcha la Xunta de Galicia, tuvieron que ver con ayudas específicas a familias numerosas -como por ejemplo subsidios gubernamentales para este tipo de familias-, ayudas para el cuidado de las criaturas, o la promoción de la educación no sexista en el marco de las familias. La Consejería de Familia, Mujer y Juventud articuló un discurso a través del 106 cual sostenía que las políticas familiares ayudarían a las mujeres a conciliar su vida familiar y profesional. Sin embargo, desde los sectores feministas se consideró que dichas políticas, especialmente la asistencia a familias numerosas, tenían una clara vinculación con las políticas conservadoras llevadas a cabo por el régimen franquista. En este sentido, Ortbals (2008) señala que aunque algunas de las actuaciones que promovió la Xunta durante este periodo -como, por ejemplo, la promoción de una educación no sexista en el marco de las familias o el fomento de la creación de Centros de Información a las mujeres-, tenían un gran potencial feminista, éste fue socavado al ubicarse en el marco de las políticas familiares de la Xunta, que indudablemente promovían los roles tradicionales de las mujeres. Finalmente, en relación a este primer periodo de gobierno del PP es necesario resaltar también que al tiempo que se implementaba el IV Plan de Igualdad, el Parlamento gallego aprobó la ley gallega de igualdad. Dicha Ley, además de establecer el principio de mainstreaming de género en la elaboración, en la ejecución y el seguimiento de todas las políticas y de todas las actuaciones de la Xunta de Galicia, incorporó a la actuación de la administración autonómica algunos instrumentos específicos de esta estrategia (Diz y Lois, 2011). Concretamente, la ley estableció la obligación de elaborar informes de impacto de Género en la elaboración de las leyes y de las legislaciones elaboradas por la Xunta de Galicia. Los informes de impacto se establecieron de manera obligatoria, aunque no vinculante, para proyectos y proposiciones de ley 39 . Asimismo, dicha ley estableció también la obligación de la Xunta de suprimir el lenguaje sexista en el campo institucional y de procurar su eliminación en el campo social. Por último, con la finalidad de facilitar la aplicación del principio de mainstreaming esta norma también estableció que las estadísticas e investigaciones con eventual repercusión en cuestiones de género realizadas por la Comunidad Autónoma de Galicia deberían desagregarse por sexos. (Diz y Lois, 2011). Por otro lado, el V Plan de igualdad (2007-2010) llevado a cabo por el gobierno bipartito, tal y como explicamos anteriormente, supuso un cambio de perspectiva en relación a los anteriores, articulándose en torno a cuatro grandes líneas estratégicas de actuación que tenían como finalidad avanzar hacia un cambio estructural que permitiese materializar la igualdad de género. Dichas líneas estratégicas fueron las siguientes: Participación y Empoderamiento; Acceso a la Información y a los Recursos; Formación en igualdad entre mujeres y hombres; y Tratamiento Integral de la Violencia de Género. Asimismo, dicho plan fue complementado por otros tres planes sectoriales que dieron mucha mayor centralidad a las siguientes áreas de actuación: la Corresponsabilidad, la Salud de las Mujeres y 39 Un estudio realizado por Alonso, Diz y Lois en el año 2009 , en el cual se evalúa el impacto de los informes de género en Galicia, da cuenta de la utilización de dichos informes no sólo en las leyes, tal y como obliga la ley de igualdad, sino en otro tipo de normativa. Además, en cuanto a su influencia, las autoras constatan dos tendencias. Por un lado, observan que no todas las áreas de gobierno han sido igualmente receptivas a la inclusión de este tipo de recomendaciones. Y, por otro lado, cuanto más transformadoras han sido las sugerencias presentes en los informes menos posibilidades ha habido de que éstas fueran incluidas finalmente en la normativa. En este sentido, se subraya la importancia de la existencia de una normativa en igualdad, ya que son las medidas de igualdad que están legisladas las que finalmente se incorporan en otra legislación. 107 la Presencia de las Mujeres en la Ciencia. También, durante el tiempo de vigencia del V Plan, se aprobaron dos leyes específicas, una sobre violencia de género y otra sobre la igualdad en el trabajo, en el marco de las cuales se desarrollaron un importante paquete de actuaciones vinculadas a estas dos áreas. Finalmente, el VI Plan de igualdad elaborado por el nuevo gobierno del PP, actualmente en vigor, se articuló en torno a los siguientes ejes estratégicos: Avance de la gobernanza a favor de la igualdad, Cambio de valores y modelos para la igualdad, Aprovechamiento del talento femenino, Conciliación corresponsable y calidad de vida, Participación activa de las mujeres en la sociedad y Acción integral para combatir la violencia de género. Asimismo, tal y como se explicó anteriormente, durante este periodo también se aprobó una ley para establecer y regular una red de apoyo a las mujeres embarazadas. En este sentido, a partir de la aprobación de dicha ley, la Secretaría General de Igualdad comenzó a subvencionar la “Red Madre” y su programa de fomento de la maternidad (Diz y Lois, 2014). 3. ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS MUNICIPALES DE GÉNERO Para finalizar este capítulo, en este último apartado nos centraremos en el análisis de las políticas de municipales de género en España. Si bien, como vimos anteriormente, hay numerosos trabajos que han analizado el desarrollo de estas políticas a nivel estatal –y cada vez más a nivel autonómico-, por contraste, muy pocas investigaciones han prestado atención al ámbito municipal, y menos aún a nivel comparativo. No obstante, durante las dos últimas décadas se han realizado diversos estudios (Sampedro, 1992; Astelarra, 1994; Valiente, 1999; Elizondo, et al., 2001; Lombardo, 2002; Roldán, 2004; Gelambí; 2005; Paleo, 2011; Otero y Bouzas, 2012; Rodríguez, 2010, 2012, 2013) que nos permiten conocer algunas de las principales características de estas políticas en España, así como sus variables explicativas. De este modo, a continuación, a través de una revisión de dichas investigaciones, examinaremos el surgimiento de organismos de igualdad específicos en el ámbito municipal, la evolución de las estrategias políticas municipales en materia de igualdad de género y los principales ámbitos de actuación. Asimismo, también veremos los factores que influyen en el desarrollo de estas políticas, focalizando nuestra atención en las variables mencionadas en el primer capítulo, esto es, la representación descriptiva de las mujeres, el movimiento de mujeres y el color del partido político en el gobierno. Además, en este caso también examinaremos dos variables específicas que según diversas investigaciones influyen en el desarrollo de estas políticas en el ámbito municipal: el tamaño y la provincia de los municipios. 114 dedican específicamente a la igualdad de oportunidades cuentan con mayor personal (aunque es un personal no dedicado de forma exclusiva a las políticas de igualdad de género), en cambio, la mayoría de los organismos de igualdad dedicados exclusivamente a estas políticas tan solo tienen una persona contratada dedicada a este tema, y en el caso de ayuntamientos de mayor tamaño puede existir hasta tres personas técnicas contratadas, además de personal administrativo de apoyo. Estas autoras observan también que en algunos ayuntamientos se ha recurrido a la fórmula del arrendamiento externo de algunos servicios. Por último, un indicador positivo en cuanto al personal técnico responsable de estas políticas es que actualmente la mayoría tiene formación de género y que dicha formación constituye un requisito a la hora de realizar los procesos de selección (Valiente, 1999; Elizondo, et al., 2001). Además, se apunta que en los últimos años se ha incorporado la figura profesional de agente de igualdad, aunque ésta no se encontraba muy extendida a principios de la década del 2000 (Roldán, 2004; Elizondo, et al., 2001). Según los resultados obtenidos por Roldán (2004), los perfiles profesionales que más abundaban entre los recursos humanos dedicados a las políticas de género eran el de trabajadora social, abogada, psicóloga y administrativa. Finalmente, en cuanto a relación entre las instituciones municipales y el movimiento de mujeres, es relevante señalar el establecimiento en muchos municipios españoles de Consejos de Participación de las Mujeres. Dichos consejos son organismos que se han ido creando desde la década de 1990 con el objetivo de generar un “espacio de interlocución de las organizaciones de mujeres con los poderes públicos (…) para fortalecer la participación y facilitar la implementación y el ejercicio de la políticas municipales para las mujeres” (Berbel, 2009, p.80). Así, la Federación Española de Municipios (2009) define dichos consejos como “organismos de representación, participación e interlocución entre el movimiento asociativo de mujeres y la administración local para la toma de decisiones sobre las políticas públicas destinadas a la consecución de la igualdad efectiva de mujeres y hombres en el ámbito local”. A pesar de que dichos órganos hasta la fecha han tenido sobre todo un impacto simbólico, cumpliendo funciones principalmente de carácter informativo, y en menor medida funciones consultivas o de asesoramiento (Martínez, 2009), constituyen un mecanismo formal de participación de las mujeres presente en muchos municipios. De este modo, la presencia de un consejo de participación de mujeres puede ser considerada como un indicador de la voluntad de los ayuntamientos de generar alianzas formales con el movimiento de mujeres presente en el territorio y de incluir sus demandas en el proceso de elaboración de las políticas municipales. En este sentido, en un estudio reciente realizado sobre los consejos en los municipios españoles de más de 100.000 habitantes, Rodríguez (2012) concluye que estos organismos están abriendo la participación al movimiento de mujeres a nivel municipal y están contribuyendo a la formación de alianzas estratégicas de género que favorecen el desarrollo de las políticas de género. Si bien, en dicho estudio 115 se detecta también que en los consejos hay un sesgo en relación a las asociaciones de mujeres que participan y a la agenda de dichos organismos. Así, por un lado, se explica que participan en torno a un 40% de las asociaciones de mujeres presentes en los municipios, y que se trata de las asociaciones con un perfil más político-institucional. Por otro lado, se detecta que los temas debatidos en los consejos son diferentes de los propuestos por las asociaciones de mujeres, por lo cual se concluye que los ayuntamientos tienen una influencia determinante a la hora de delimitar la agenda de estos organismos de participación (Rodríguez, 2012). Por otro lado, en un estudio realizado sobre los consejos de participación de las mujeres existentes en Granada y en el resto de municipios de más de 50.000 habitantes de Andalucía (23 Consejos) se señala que el 78% de estos consejos participan en actividades y proyectos municipales dirigidos a promover la igualdad de género, especialmente en la realización del plan de igualdad, actividades de sensibilización social, conmemoración del 8 de marzo y el 25 de Noviembre, y asesoramiento técnico al movimiento asociativo de mujeres (Ayuntamiento de Granada, 2010). En dicho estudio se señala también que si bien en general existe una valoración positiva de los Consejos como órganos de participación, interlocución y valoración de necesidades, el hecho de que no sea un órgano decisorio ni vinculante supone una limitación importante en su capacidad de influencia (Ayuntamiento de Granada, 2010). En este sentido, al analizar los consejos de participación de mujeres en los municipios del País Vasco, Martínez (2009) señala también que en la práctica muchos consejos no se reúnen con la frecuencia prevista en sus reglamentos, lo cual suele ser un indicador sobre la poca importancia o legitimación que se les da a estos organismos o de la debilidad del movimiento asociativo de mujeres. 3.1.2. Las estrategias políticas Las políticas públicas de servicios sociales llevadas a cabo en el Estado Español han ido evolucionando desde las prácticas del asistencialismo y de la atención individual hacia el denominado universalismo comunitario que pretende fomentar la calidad de vida de la comunidad a través de políticas preventivas y globales (Equipo de Análisis Política, 2000). Tal y como explica Lombardo (2002), esta tendencia también se ha trasladado a las políticas municipales de género, que paralelamente a las intervenciones más personalizadas a mujeres, comenzaron a desarrollar también medidas estratégicas de carácter integral y preventivo, que requerían una mayor coordinación entre las distintas áreas municipales (Bienestar Social, Educación, Cultura, Empleo, Urbanismo, etc.). Esta evolución de las estrategias de intervención está vinculada al proceso de creación de los organismos municipales de igualdad, los cuales, tal y como pudimos ver en el punto anterior, se crearon en muchos casos para superar el tipo de atención exclusivamente individualizada a mujeres que se ofrecía desde las áreas de servicios sociales y avanzar así hacia la incorporación de la perspectiva de género 116 en las políticas locales de género. Según el estudio llevado a cabo por Sampedro (1992), las mismas profesionales de servicios sociales constataron la necesidad de una intervención de tipo integral, que transcendía en muchas ocasiones las competencias y la capacidad operativa real del sistema de servicios sociales. En cuanto a la presencia de la estrategia del mainstreaming de género en el ámbito municipal, Lombardo (2002) tras analizar los municipios de la provincia de Barcelona en el año 2002 argumentaba que más que de transversalidad de género se podía hablar de coordinación interdepartamental. Así, según esta autora estos ayuntamientos habían conseguido que el personal de los distintos departamentos comenzase a trabajar conjuntamente para conseguir unos objetivos comunes de igualdad. A pesar de no integrar la perspectiva de género como corriente principal en todas las políticas municipales, las practicas existentes podían representar un inicio para la estrategia del mainstremaing si conseguían evolucionar y transformar la agenda política (los objetivos y prioridades de las políticas municipales) y la estructura de la toma de decisiones (incorporando la dimensión de la participación y de la horizontalidad en el trabajo) de dichos municipios. No obstante, Lombardo (2002) señalaba también que en algunos ayuntamientos continuaban predominando los planteamientos de tipo asistencial y puntual, en lugar de actuaciones globales y de programas estables, y que se corría el riesgo de limitar las políticas de género a los municipios de mayor tamaño. Por su parte, Gelambí (2003), tras analizar los ayuntamientos catalanes de más de 20.000 habitantes en el año 2003, distinguió tres situaciones posibles en relación a los modelos de intervención: municipios que consideraban que la igualdad de género no constituía un problema político, pero que a pesar de ello realizaban políticas dirigidas a determinados colectivos de mujeres en riesgo de exclusión social; municipios que concebían las políticas de género como políticas proteccionistas dirigidas a todas las mujeres, consideradas éstas como un colectivo en situación de desventaja y con un elevado riesgo de exclusión social; y por último, municipios que buscaban un nuevo contrato social entre mujeres y hombres, a través de la transformación de los roles de género y la incorporación del mainstreaming de género en las políticas municipales. Los resultados de la investigación de Gelambí (2003) mostraban que de los 45 ayuntamientos analizados, un 24% no consideraba la igualdad de género como un problema público, un 17,8% estaban realizando unas políticas proteccionistas y un 57,8% estaban llevando a cabo políticas de género para promover un nuevo contrato social entre mujeres y hombres. Aunque la autora explicaba que muchos de los ayuntamientos que estaban realizando políticas para promover un nuevo contrato social, llevaban a cabo también simultáneamente políticas proteccionistas. En relación a los instrumentos utilizados por los municipios para desarrollar las políticas de género, las investigaciones muestran que al igual que sucedió en los otros niveles de gobierno, desde la década de 1990 los ayuntamientos españoles empezaron a elaborar planes de igualdad. Según el 117 estudio realizado por Roldan (2004), la mitad de los ayuntamientos españoles que estaban realizando políticas de género a principios de la década del 2000 tenían vigente o habían tenido anteriormente un plan de igualdad. En un estudio más reciente, Otero y Bouzas (2012), muestran que en el año 2009 un 54% de los municipios españoles de 25.000 a 100.000 contaba con un plan de igualdad en vigor. Los planes de igualdad implementados en el ámbito municipal, que siguen los patrones de los elaborados a nivel estatal y autonómico, teóricamente son considerados como el instrumento más eficaz para poner en práctica la estrategia del mainstreaming de género. Las investigaciones realizadas coinciden a la hora de señalar que la potencialidad de la eficacia de dichos planes se debe a dos factores principales: por un lado, los planes, en la mayoría de los casos, son aprobado por el pleno municipal, y esto en principio implica que todo el gobierno municipal está de acuerdo y que se responsabiliza políticamente de la implementación de las medidas que contienen dichos planes; y por otro lado, los planes se construyen como una herramienta transversal, de tal forma, que las medidas de fomento de la igualdad de género que contienen exigen ser llevadas a cabo por las distintas áreas y departamentos municipales (y no solamente por la concejalía de la mujer). De esta forma, se impulsa una perspectiva de género horizontal en el gobierno local y se promueve la colaboración política (y técnica) entre todas las áreas (Lombardo, 2002). En este sentido, el estudio de Valiente (1999) sobre los ayuntamientos de la Comunidad de Madrid constataba, a finales de la década de 1990, que efectivamente la implantación de los planes de igualdad estaba directamente relacionada con el objetivo que se habían marcado algunas concejalías de la mujer para incorporar la transversalidad de género en sus respectivos municipios. Valiente (1999) explica que en el caso de muchas concejalías analizadas, éstas decidieron implementar un plan de igualdad después de haber fracasado en el intento de negociar y persuadir a las otras áreas municipales para que llevasen a cabo actuaciones en materia de igualdad de género. El problema fundamental que se encontraban estas concejalías era la falta de conocimientos y sensibilización del resto de la corporación con las políticas de género. De este modo, en la práctica, los planes de igualdad se concibieron en los ayuntamientos que analiza Valiente como un instrumento de las concejalías de la mujer para intentar desarrollar el compromiso y la sensibilización de la corporación municipal con la igualdad de género. Una de las principales problemáticas que detectaba la autora en relación a dichos planes de igualdad era la ausencia de una evaluación de los mismos. Por lo tanto, resultaba difícil saber en qué medida estos instrumentos habían servido para cumplir los objetivos que se proponían las concejalías de la mujer. En todo caso, a través de las entrevistas realizadas por esta autora a las concejalas y técnicas responsables, se observaba que si bien apenas había dificultades a la hora de diseñar (mejor o peor) y poner en marcha un plan de igualdad, los problemas llegaban a la hora de ejecutar las acciones previstas. La principal dificultad en este sentido era que había grandes resistencias, y a veces oposición directa, por parte de determinadas áreas de la corporación municipal a 118 cumplir con los compromisos acordados en los planes de igualdad. Según Valiente (1999) este déficit en la fase de ejecución es una problemática de las políticas de género del Estado central, que se reproduce también en el ámbito municipal. De este modo, a menudo las políticas de género se quedan ancladas prácticamente en la fase inicial de diseño (lo cual constituye una importante campaña de información sobre las desigualdades de género), ya que después en la fase de implementación hay grandes dificultades para materializar actuaciones concretas. En relación a esta cuestión, en el estudio de Otero y Bouzas (2012) se concluye que si bien la gran mayoría de los planes de igualdad habían sido aprobados a través del pleno municipal -el 91,6% de los planes de igualdad-, los niveles de satisfacción relativos a la colaboración y coordinación del área de mujer/igualdad con otras áreas del mismo municipio o con entidades externas eran considerablemente bajos, encontrándose además niveles menores de satisfacción entre los municipios que disponían de un plan de igualdad -mientras que entre los municipios que disponían de un plan de igualdad un 34,6% de los municipios se declaraban satisfechos en relación a la coordinación y colaboración, en los municipios sin plan este porcentaje se situaba en un 42,9%-. Asimismo, la satisfacción expresada en lo que atañe al cumplimiento de los planes de igualdad no era alta: un 39,3% de los municipios se declaraba satisfecho, mientras que un 25,3% se mostraba insatisfecho o muy insatisfecho (Otero y Bouzas, 2012). En este sentido, es interesante señalar que en el estudio llevado a cabo por Roldán (2004), casi un 43% de los municipios que estaban llevando a cabo un plan de igualdad consideraban que éstos eran un marco de referencia para las políticas de género, pero que había grandes dificultades para ponerlo en práctica y ejecutarlo. Esta opinión es aún más mayoritaria entre los municipios más pequeños (entre 2.000 y 10.000 habitantes), elevándose el porcentaje de ayuntamientos que la manifestaban a un 62%. Por lo tanto, tal y como concluía Bustelo (2001) tras analizar los planes de igualdad a nivel estatal y autonómico en España, éstos tienen muchas potencialidades para llevar a cabo la transversalidad de género, pero ello no significa necesariamente que se efectúen de una forma natural en la práctica, sino que dependen de determinados factores, y según el análisis que hemos expuesto, uno de estos factores, tal vez el más importante, es la voluntad política y el compromiso de toda la corporación municipal con la implementación del plan de igualdad. Por otro lado, diversas investigaciones resaltan también los efectos positivos de la implementación de los planes de igualdad en el ámbito municipal. Así, de forma general, destaca el hecho de que los municipios que están implementando un plan de igualdad se caracterizan por ser los más activos a la hora de desarrollar las políticas de género (Otero y Bouzas, 2012; Roldán, 2004). De este modo, por ejemplo, se constata que los ayuntamientos que estaban realizando un plan municipal de igualdad eran los que tenían mayoritariamente un organismo de igualdad y los que tenían mayor presupuesto y mayor número de personal dedicado a estas políticas o los que habían participado en 119 mayor medida en algún proyecto europeo (Roldán, 2004). Asimismo, los municipios con planes de igualdad eran los más propensos a evaluar las políticas de género, a desagregar los datos por sexo para obtener la información precisa para el diseño de las políticas locales, a crear estructuras de participación como los consejos municipales de la mujer y a participar en alguna red de intercambio de experiencias con otras administraciones y entidades (Otero y Bouzas, 2012). Por último, es importante señalar que la legislación aprobada en los últimos años en materia de igualdad de género incluye también a los municipios (ver tabla 2.11). Así, a nivel estatal, tanto la ley de violencia como la ley de igualdad mencionan de forma explícita a los municipios. En la primera de ellas se vincula el derecho de las mujeres en situación de violencia de género a una asistencia social integral -servicios sociales de atención, de emergencia, de apoyo y acogida y de recuperación integrala los servicios que prestan las corporaciones locales, conjuntamente con las CCAA. En cuanto a la ley de igualdad, destaca el hecho de que los municipios también deben seguir los criterios de actuación que esta norma establece en el artículo 14 para todos los poderes públicos (ver Anexo I), lo cual supone un importante avance para la estrategia del mainstreaming de género. Asimismo, el artículo 21 de esta ley establece explícitamente la obligación de los municipios de integrar el derecho de igualdad en el ejercicio de sus competencias, para lo cual deberán colaborar con el resto de administraciones. Por otro lado, la legislación sobre igualdad de género aprobada a nivel autonómico también se ha referido a los municipios, y por lo tanto en función de la cada CCAA los municipios pueden tener más o menos obligaciones, y también mayor o menor soporte técnico y económico, en relación a este ámbito competencial. En el caso gallego, las tres leyes específicas que se aprobaron se refieren a los municipios en diversas ocasiones. Así, en primer lugar, la ley de igualdad gallega establece la obligación de los municipios de colaborar con la administración autonómica para impulsar la transversalidad de género en todas las políticas (Art. 6). Asimismo, estipula que la Xunta de Galicia, a través de los planes de igualdad autonómicos, colaborará con los municipios para el desarrollo de estas políticas (Art. 32) y, más específicamente, apoyará la creación y el mantenimiento de planes municipales de igualdad, promoverá la creación de concejalías de la mujer y establecerá líneas de ayuda para la contratación de personal especializado en el ámbito laboral (Art.33). En segundo lugar, la ley gallega del trabajo en igualdad incluye toda una serie de artículos (del Art. 42 al 47) relacionados con la promoción de las medidas de conciliación de la vida personal y laboral y de organización de los tiempos en los municipios. Finalmente, la ley autonómica sobre violencia de género establece que los ayuntamientos, como administración más próxima a la ciudadanía, participarán en el desarrollo del dicha ley, debiéndose habilitar por parte de la Xunta de Galicia los recursos necesarios a tal fin (Art.4). Además, los municipios deberán colaborar también con la administración autonómica en las campañas de 120 sensibilización que sobre esta temática se lleven a cabo (Art. 6) y en el mantenimiento de una red de información a las mujeres en todo el territorio gallego (Art. 50). Tabla 2.11. Legislación estatal y autonómica gallega en materia de igualdad de género que hace referencia a los municipios NORMATIVA ESTATAL Y AUTONÓMICA REFERENCIA CONCRETA Ley 7/2004, del 16 de Julio, gallega, para la igualdad de mujeres y hombres Artículo 6. Significado de la transversalidad y criterios de actuación Artículo 32. Colaboración municipal en los planes y programas autonómicos Artículo 33. Promoción autonómica de planes municipales de igualdad Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género Artículo 19. Derecho a la asistencia social integral Ley Orgánica 3/2007, del 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres Artículo 14. Criterios generales de actuación de los Poderes Públicos Artículo 21. Colaboración entre las Administraciones públicas Artículo 22. Acciones de planificación equitativa de los tiempos. Ley 2/2007, del 28 de Marzo, del trabajo en igualad de las mujeres en Galicia Artículo 42. Promoción autonómica de las medidas municipales de conciliación Artículo 43. Los bancos municipales de tiempo Artículo 44. Las redes comunitarias de apoyo a la conciliación Artículo 45. La prestación de labores por personal municipal o contratado al efecto Artículo 46. Medidas de apoyo a los bancos municipales de tiempo Artículo 47. Finalidad y ámbito de los planes de programación del tiempo de la ciudad Ley 11/2007, de 27 de julio, gallega para la prevención y el tratamiento integral de la violencia de género Artículo 4. Principios generales Artículo 6. Diseño, elaboración y difusión de campañas Artículo 50. Red de información a las mujeres Artículo 55. Titularidad y gestión de los servicios Fuente: Elaboración propia 3.1.3. Áreas de acción y actuaciones Los ámbitos de actuación han ido evolucionando y ampliándose a medida que se fueron desarrollando las diferentes estrategias políticas en materia de igualdad de género en los municipios. A principios de la década de 1990, de acuerdo con un estudio llevado a cabo por Astelarra (1994) sobre los municipios catalanes, más de la mitad de los ayuntamientos que estaban realizando políticas 121 de género ofrecían servicios específicos a las mujeres (un 60%), información en materia de igualdad y derechos de las mujeres (un 56%) y formación específica a mujeres (un 62%). Asimismo, un 14% de los municipios llevaban a cabo actuaciones de investigación y de promoción de la participación de las mujeres. Casi una década después, un estudio de la Federación Española de Municipios y Provincias (2001) mostraba que a principios de la década del 2000 el 100% de los municipios españoles tenían como área prioritaria de actuación de las políticas de género ofrecer Orientación, Información y Asesoramiento, a través de la atención individualizada a las mujeres. Asimismo, otras áreas de actuación que destacaban de manera generalizada eran las de Educación, Economía y Empleo, Violencia de género y Promoción del Asociacionismo. En un segundo plano, aunque consideradas de forma integral, estaban también las actuaciones dirigidas a mujeres en situación de Exclusión social, la Salud, y la Participación y Toma de Decisiones. Y por último, de forma muy puntual estaban también el área de Medio ambiente y actuaciones dirigidas a Mujeres Rurales. Además, este estudio destaca que un número importante de municipios (independientemente del tamaño) participaban en programas europeos dirigidos a las mujeres (destacando el Programa NOW). Este análisis que realiza la Federación de Municipios y Provincias concuerda con las conclusiones de la investigación publicada por Valiente en 1999 sobre los municipios de la Comunidad de Madrid. Así, esta autora observaba que había una gran diversidad en el tipo de medidas elaboradas, pero detectaba que las áreas de intervención que predominaba en buena parte de los ayuntamientos analizados eran las relacionadas con la Difusión e Información sobre los Derechos de la Mujeres, los programas de Formación e Inserción Laboral y las actuaciones de Entretenimiento y Tiempo Libre (excursiones, deporte, bailes, talleres, comidas, etc.). Explica Valiente que estas actuaciones estaban dirigidas a todas las mujeres del municipio, intentando mejorar su formación y su tiempo libre. Otra actuación que estaba consolidada en las concejalías de la mujer era la celebración del 8 de Marzo. Finalmente, actuaciones que también se llevaban a cabo, pero con menor intensidad, eran medidas para abordar la Violencia de Género, Investigaciones acerca de la situación de la población femenina en sus localidades, y Asesoría Jurídica, por ejemplo, a quienes deseaban iniciar trámites de separación matrimonial. Según Valiente, salvo excepciones, quienes formulaban estas políticas no pretendían modificar en ningún sentido a los hombres, ni tampoco tenían como objetivo que los hombres participasen en dichas actividades. El estudio más reciente en el cual se analizan las áreas de actuación de los municipios en el marco de estas políticas es el publicado por Roldán en el año 2004. Tal y como se muestra en el gráfico 2.4, según esta investigación los ámbitos de actuación sobre los cuales actuaban un mayor número de municipios eran los de Formación, Orientación e Inserción laboral (84,6% de los municipios), Participación social y Asociacionismo de mujeres (78% de los municipios), Asesoramiento jurídico 122 (74% de los municipios), Atención y Asesoramiento sobre Violencia de género (67% de los municipios) y Atención Psicológica (29% de los municipios). Otros ámbitos sobre los cuales actuaban un menor número de municipios serían los de Cultura (9% de los municipios), Salud (8% de los municipios), Sensibilización social (7% de los municipios), Información y Orientación (7% de los municipios), Educación (7% de los municipios) y Mujeres Inmigrantes (2,4% de municipios). Asimismo, destaca el hecho de que en torno al 90% de los municipios que estaban llevando a cabo políticas de género habían realizado alguna publicación para difundir cuestiones relativas a las mujeres y/o la igualdad de género – folletos, carteles, revistas, libros, videosy más de un 50% de los municipios había desarrollado algún programa europeo, destacando los programas EQUAL y NOW. Gráfico 2.4 Ámbitos de actuación en materia de igualdad de género. Ayuntamientos Españoles. Año 2004. Fuente: Elaboración propia a partir de Roldán (2004) Por otro lado, entre todos estos ámbitos de actuación, los considerados como prioritarios por parte de los ayuntamientos eran los relativos a Empleo, Violencia de género, Asesoramiento jurídico y Participación social. A la hora de analizar estos datos, Roldán (2004) apunta que la importancia que recibía el ámbito de actuación del Empleo no se correspondía con los equipamientos existentes, puesto que solo 1,9% de los municipios analizados disponía de un centro local de empleo y/o bolsas de trabajo. Asimismo, también destacaba la ausencia casi total de equipamientos y programas relacionados con la Conciliación de la vida personal, laboral y familiar. En cuanto a la Violencia de género, la mayor parte de las actividades se centraban en el asesoramiento y la atención psicológica, señalando Roldán (2004) que la perspectiva comunitaria era casi inexistente. En relación al ámbito de 2,4% 7% 7% 7% 8% 9% 29% 67% 74% 78% 85% Mujeres immigrantes Educación y coeducación Información y orientación Sensiblización social sobre igualdad Salud Cultura Atención psicológica Atención y asesoramiento sobre violencia de género Asesoramiento jurídico Participación social y asociacicionismo de mujeres Empleo 123 la Participación social y el Asociacionismo de mujeres, se focalizaba principalmente en la potencialización del tejido asociativo a través de subvenciones –más del 80% de los municipios señalan realizar subvenciones a asociaciones de mujeres-. En este sentido, Roldán (2004) destaca que un porcentaje considerable de ayuntamientos no utilizaban la convocatoria pública para la concesión de este tipo de subvenciones, recurriendo más de un 40% de los ayuntamientos a otras fórmulas como la presentación de proyectos (27% de ayuntamientos), convenios (5% de ayuntamientos) o partidas presupuestarias (6,5% de los municipios). El hecho de que la fórmula de la convocatoria pública no fuese una práctica generalizada indicaba una falta de transparencia bastante extendida en la utilización de los presupuestos públicos. En todo caso, desde que se realizaron estos estudios, se han producido avances importantes a nivel legislativo, tanto a nivel estatal como a nivel autonómico, que como vimos han generado nuevas obligaciones para los municipios a la hora de promover la igualdad de género dentro de las propias organizaciones, y externamente, a la hora de diseñar las políticas públicas dirigidas a la ciudadanía. Este hecho ha comportado una ampliación, y un reforzamiento, de los ámbitos de intervención de los municipios materia de igualdad de género, especialmente en todas las actuaciones relacionadas con la aplicación de la estrategia del mainstreaming de género, y en el caso gallego también las actuaciones relacionadas con el abordaje de la violencia de género y las políticas laborales y de conciliación. 3.2. Variables explicativas de las políticas municipales de género 3.2.1. La representación descriptiva de las mujeres en los municipios Los estudios sobre la representación descriptiva de las mujeres en España comenzaron a realizarse a partir de la década de 1990 42 , aunque la mayoría de las autoras/es focalizaron su análisis en los niveles estatal y autonómico y, al igual que sucedió en otros países, el nivel local apenas ha sido examinado. No obstante, en los últimos años, concretamente a partir de la aprobación de la Ley 3/2007, de 22 de Marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, varias investigaciones han abordado también la presencia de las mujeres en las instituciones representativas del ámbito municipal (Delgado y Jerez, 2008; Verge, 2008; Otero y Bouzas, 2012; Paleo, 2013; Rodríguez, 2012, 2013), examinado además en algunos casos –aunque no en profundidadla influencia de dicha presencia sobre el desarrollo de las políticas municipales de género y/o los intereses de las mujeres en los municipios (Otero y Bouzas, 2012; Rodríguez, 2012, 2013). El motivo por el cual la ley estatal de igualdad supuso en cierta medida un punto de inflexión en cuanto a las investigaciones relativas a este factor, tiene que ver con el hecho de que dicha norma 42 Para profundizar sobre esta temática en España, se pueden consultar las siguientes investigaciones: Astelarra, 1990; Barbadillo et al. 1990; García de León, 1996; Jerez 1997; Uriarte y Elizondo, 1997; Ruíz, 2002, 2006; Valiente, et al., 2003, Delgado, 2006, Delgado y Jerez, 2008, Verge, 2006, 2008. 130 De acuerdo con Franco, Guilló y Sánchez (2005) esta situación comporta que las demandas de las mujeres se estructuren de en gran medida en torno a cuestiones exclusivas del ámbito privado: cuidados familiares y auto-cuidado, desarrollo personal y ocio, salud, etc. Este hecho si bien refleja la dependencia que existe de las mujeres sobre el entorno de la reproducción, en muchos casos no plantea un cuestionamiento del papel de los hombres en el ámbito privado. Además, también se ha señalado que dichas asociaciones pocas veces pretenden incidir en las decisiones de los poderes públicos y en muchos casos su relación con los gobiernos locales es de dependencia económica (Martínez, 2005; Orbals, 2009). Así, Ortbals (2009), explica que dado que la mayoría de estas asociaciones de mujeres no tienen demandas concretas de políticas públicas, sus interacciones con los organismos de igualdad consisten principalmente en recibir subvenciones y formación, invitar a los/as responsables políticos/as a sus eventos y realizar conjuntamente conferencias y otras actividades similares. En cuanto a la influencia del movimiento de mujeres en las políticas municipales de género, en las investigaciones realizadas no hay un consenso claro sobre el impacto que ha tenido y además algunas de las investigaciones se refieren al movimiento de mujeres sin tener en cuenta la distinción mencionada anteriormente. Así, por ejemplo, Valiente (1999) concluye que en general, y con algunas excepciones, el movimiento de mujeres careció de importancia en la fundación de la mayor parte de las concejalías de la mujer existentes en los ayuntamientos Madrid. En algunos municipios este movimiento sencillamente no existía, al no haberse formado ninguna asociación de este tipo con anterioridad al establecimiento de los organismos de igualdad. En otros, donde ya estaba presente, no siempre se mostró particularmente interesado en el establecimiento del feminismo oficial. A una conclusión similar llega Roldán (2004), señalando que no parece importante la incidencia del movimiento asociativo femenino en el desarrollo de dichas políticas. En cambio, en la investigación llevada a cabo por Elizondo, Martínez y Novo (2001) se afirma que en muchos de los casos los ayuntamientos señalan que la creación del organismo de igualdad responde a la existencia de una demanda social específica, sobre todo desde grupos de mujeres para la puesta en marcha de actividades de fomento de la igualdad de oportunidades. Además, en este estudio, también se muestra que los municipios que han adquirido mayor grado de consolidación en estas políticas, a pesar de las diferencias económicas, competenciales o de tamaño, tienen como una característica común un importante movimiento asociativo. También concluye algo similar Lombardo (2002) tras analizar los ayuntamientos de Barcelona, señalando que algunos de ellos crearon una concejalía de la mujer o igualdad en respuesta a una demanda social por parte de asociaciones de mujeres y profesionales. Por último, Martínez (2005) señala que tanto las organizaciones feministas como las asociaciones de mujeres han desempeñado una importante función de mediación, entendida ésta como canalización de demandas y participación en los procesos de toma de decisiones del ámbito 131 municipal. Sin embargo, el ámbito local es probablemente el que más dificultades implica para que las organizaciones feministas expresen sus demandas. Según esta autora, las reivindicaciones feministas son demandas globales, ambiciosas y tan profundamente transformadoras que a menudo tienen dificultades para materializarse en demandas concretas y operativas en lo local. (Martínez, 2005). 3.2.3. El color del partido político en los gobiernos municipales Tal y como vimos en el primer capítulo, el color del partido político ha tenido mucha relevancia en las investigaciones internacionales que han examinado los factores que influyen en las políticas de género. De la misma manera, esta variable ha sido también una de las que más se ha analizado en las investigaciones que han abordado las políticas de género en el ámbito municipal español. Al examinar las conclusiones de las diferentes investigaciones se observa que, al igual que sucedía a nivel internacional, no hay un consenso claro sobre el nivel de influencia que ha jugado el color del partido político en el desarrollo de las políticas municipales de género, aunque sí hay coincidencia a la hora de señalar que no constituye un factor determinante (Sampedro, 1992; Valiente, 1999; Lombardo, 2002; Roldán, 2004). Uno de los aspectos que más se ha analizado es la influencia del partido político sobre la creación de los organismos municipales de igualdad, principalmente porque otras investigaciones habían mostrado la relevancia de este factor a nivel estatal. En este sentido, los estudios de Sampedro (1992) y Valiente (1999) concluyen que si bien hay un mayor porcentaje de concejalías en los municipios gobernados por partidos de izquierdas, no se puede establecer una relación determinante. Según Valiente (1999), al igual que sucede en otros países como por ejemplo Alemania, el feminismo municipal en España no es monopolio de una única formación política. Esta autora explica también que muchas concejalías que fueron creadas por iniciativa de partidos de izquierda tienen continuidad cuando cambia el color político del gobierno. Sin embargo, sí que se observa que algunas de estas concejalías, tras el mencionado cambio político, son dotadas con menos competencias, menos presupuesto y una plantilla más reducida. Por su parte Roldán (2004), en su estudio muestra que la diferencia porcentual entre los municipios gobernados por el PP (70,3%) y los gobernados por el PSOE (78,4%) que disponen de un organismo de igualdad es pequeña, situándose en torno a ocho puntos a favor del segundo partido. En cambio, Lombardo (2002) señala que la orientación ideológica del partido político del gobierno local sí que podría tener cierta relevancia sobre esta cuestión, ya que en 6 de los 9 ayuntamientos de Barcelona que analiza esta autora estaba el PSC en el gobierno cuando se creó la concejalía de la mujer o igualdad. Sin embargo, Lombardo (2002) argumenta también que este factor no tiene por qué ser determinante puesto que no todos los ayuntamientos gobernados por el PSC tenían concejalía y además el número de ayuntamientos que analiza ella era excesivamente limitado como para ser 132 significativo en términos de análisis cuantitativo. Por otro lado, Otero y Bouzas (2012) analizan también las diferentes denominaciones y los tipos de organismos municipales de igualdad en función del color político del partido en el gobierno. La conclusión a la que llegan es que los municipios gobernados por el PP optaban en mayor medida por incluir el término mujer – en detrimento del de igualdaden la denominación de los organismos de igualdad y por incorporar la competencia de igualdad de género en concejalías multicompetenciales, responsables también de las políticas vinculadas a las área de familia y servicios sociales. En cuanto a la influencia del color del partido político en la estrategia de los municipios en materia de igualdad de género, Gelambí (2003) señala que entre los ayuntamientos catalanes gobernados por un partido conservador -Convergencia i Unió (CIU)- había un mayor porcentaje que consideraban que la igualdad de género no era un problema político. Por otro lado, entre los ayuntamientos gobernados por los partidos ubicados más a la izquierda del espectro político catalán - Iniciativa per Catalunya Verds (ICV) - había un mayor porcentaje que estaban llevando a cabo políticas dirigidas a promover un nuevo contrato social. Por otro lado, en cuanto a la implementación de planes de igualdad, Otero y Bouzas (2012) concluyen que hay una influencia clara de la ideológica del partido gobernante. Así, el porcentaje de municipios de 25.000 a 100.000 habitantes gobernados por el PSOE (62%) que contaban con planes de igualdad era muy superior al de los gobernados por el PP (39%). Sin embargo, estos datos contrastan con los que ofrecía Roldán (2004) unos años antes para una muestra de municipios españoles de más de 2.000 habitantes, según los cuales no había diferencias en función del color del partido político. Así, tanto entre municipios gobernados por el PP como entre los municipios gobernados por el PSOE había en torno a un 48% que estaban implementado un plan de igualdad. Finalmente, en cuanto a los ámbitos de acción y las actuaciones, Valiente (1999) detectó que las formaciones de izquierda que gobernaban en los municipios eran más activas en la organización de actos donde las mujeres ocupan las calles y otros espacios públicos, como por ejemplo manifestaciones en torno al 8 de marzo o marchas de protesta contra la violencia de género, y de acciones centradas en temas de violencia y sexualidad. En relación al tema del aborto esta autora también encuentra diferencias. Mientras el Partido Popular no realizaba prácticamente actuaciones en este sentido, y cuando lo hacía era en contra, las formaciones de izquierdas sí que habían puesto en marcha diversas actuaciones, que incidían especialmente en la libertad de elección de las mujeres. En cambio, el Partido Popular promovía con mayor frecuencia que otras formaciones actuaciones poco relacionadas con la promoción de la igualdad de género como, por ejemplo, cursillos de maquillaje, talleres de artesanía, de arreglos florales, etc. 133 3.2.4. El tamaño de los municipios Este factor aparece mencionado en prácticamente todas las investigaciones que se han realizado sobre las políticas municipales de género, concluyéndose de forma mayoritaria que cuanta más población tienen los municipios, más desarrolladas están las políticas de género (Sampedro, 1992, Valiente, 1999; Roldán, 2004; Gelambí, 2005). Una de las razones fundamentales que explica esta influencia tiene que ver con las competencias que tienen asignadas de forma obligatoria los municipios en función del número de habitantes. En este sentido, el elemento clave sería que, de acuerdo con la Ley 7/1985 de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local, los municipios de más de 20.000 habitantes tienen la obligación de asumir la competencia de servicios sociales, en el marco de la cual muchos municipios comenzaron a desarrollar las políticas de género. En todo caso, como veremos a continuación dichas diferencias también se explican por otras cuestiones como, por ejemplo, las características de los órganos de gobierno municipales (número de concejales) o la cantidad de recursos económicos y humanos, también asociados al tamaño de los municipios En primer lugar, en cuanto a la institucionalización de la igualdad de género en el ámbito municipal, en la primera investigación sobre las políticas municipales de género realizada por Sampedro (1992), ya se concluía que resultaba más fácil que los organismos municipales de igualdad se estableciesen en los núcleos de población grandes que en los pequeños. En el caso de los ayuntamientos de Madrid, Valiente (1999) observaba que mientras 2 de cada 3 municipios de más de 15.000 habitantes tenían una concejalía de la mujer, en el caso de los municipios de menos de 15.000 habitantes algo menos de 1 de cada 4 disponía de dicha concejalía. Asimismo, en dicha investigación se concluía también que el presupuesto y la plantilla de las concejalías aumentaban a medida que lo hacía el tamaño de los municipios (Valiente, 1999). En cuanto al primer aspecto, es decir, la propia creación de las concejalías, según esta autora tenía que ver con el hecho de que en los municipios de mayor tamaño el equipo de gobierno lo forman varias personas, algunas de las cuales se dedican en exclusiva a la política municipal, y están delimitados los temas de los que es responsable cada quien. Por lo tanto, en estos municipios, resulta más fácil que alguien termine especializándose en medidas de igualdad de género, siempre y cuando políticamente se considere necesario crear un área política diferenciada. Por el contrario, en los municipios pequeños el equipo de gobierno está compuesto por un número más reducido de personas, de las cuales muy pocas o ninguna se dedican de forma exclusiva a la política municipal. De este modo, en estos municipios a veces las competencias están concentradas en el alcalde o alcaldesa, y cuando éstas están delegadas normalmente cada concejal o concejala se encarga de diversos asuntos. Por otro lado, en el estudio realizado por Elizondo, Martínez y Novo (2001) sobre los ayuntamientos de Bizkaia, se concluía también que la existencia de algún tipo de organismo de igualdad se daba con mayor frecuencia en los municipios de mayor tamaño. Así, mientras que el 83,3% de los municipios mayores de 20.000 habitantes disponían de algún tipo de 134 estructura específica dedicada a la igualdad de género, en el caso de los municipios de menos de 5.000 habitantes este porcentaje descendía a un 23,5%. Estas autoras atribuían estas diferencias fundamentalmente al hecho de que los municipios grandes disponen de un mayor volumen de competencias y sus correspondientes recursos económicos y humanos, aunque también apuntaban que algunos municipios pequeños se escapaban de esta tendencia. Del mismo modo, Roldán (2004) explicaba que si bien la creación de una estructura específica para las políticas de género aún no se encontraba implantada de forma generalizada en los ayuntamientos españoles a principios de la década del 2000, a medida que aumentaba el tamaño de los municipios aumentaban considerablemente las posibilidades de que estos tuviesen dicha estructura, y también de que dispusieran de más recursos económicos y humanos para el desarrollo de estas políticas. En cambio, en el último estudio realizado sobre las políticas municipales de género, Otero y Bouzas (2012) concluyen que el tamaño del municipio no influye en la disponibilidad de concejalías específicas de la mujer o igualdad. En todo caso, debe señalarse que dicha investigación se focaliza en los municipios de 25.0000 a 100.000 habitantes, y por lo tanto quedan fuera del análisis los municipios más pequeños, entre los cuales según los otros estudios realizados hay un porcentaje considerablemente menor de municipios que disponen de una concejalía de la mujer y/o igualdad. En relación a esta primera dimensión relativa a la institucionalización de la igualdad de género en los municipios, Roldán (2004) también mostró que a medida que aumenta el tamaño de los municipios había más probabilidades de que existiesen centros de información y recursos para mujeres y consejos de participación de mujeres. Concretamente, en el estudio realizado por esta autora se mostraba que mientras que el 87% de los municipios de 50.000 a 100.000 habitantes disponían de un centro de información y recursos, en los municipios de 10.000 a 20.000 habitantes, este porcentaje se reducía a un 68% y en los municipios de 2.000 a 10.000 habitantes a un 53%. En cuanto al Consejo de participación de mujeres, las diferencias eran aún mayores. Así, mientras que entre los municipios de 2.000 a 10.000 habitantes solo un 19% disponían de un consejo de estas características, entre los municipios de 50.000 a 100.000 habitantes este porcentaje se situaba en un 65% y en los municipios de más de 100.000 habitantes en un 75%. Por otro lado, en cuanto a la estrategia política en materia de igualdad de género, Gelambí (2003) concluía que mientras la mayoría de los ayuntamientos entre 20.000 y 50.000 no consideraban la igualdad de género como un problema político o llevaban a cabo políticas proteccionistas, todos los ayuntamientos de más de 100.000 habitantes realizaban políticas dirigidas a promover un nuevo contrato social entre mujeres y hombres. Por lo tanto, los municipios catalanes más grandes eran los que estaban realizando políticas de género más transformativas. En relación a esta dimensión, Roldán (2004) detectaba también que el tamaño de los municipios influía en la puesta en marcha de los planes de igualdad. Así, mientras que entre los ayuntamientos con una población entre 2.000 y 10.000 135 habitantes un 29% disponía de un plan de igualdad, en los ayuntamientos de más de 100.000 habitantes el porcentaje de ellos que disponían de un plan se incrementaba hasta un 79%. Asimismo, en el estudio de Roldán (2004) también se mostraban importantes diferencias en relación a la valoración que realizaban los municipios sobre las dificultades para implementar los planes de igualdad. De este modo, mientras que un 62% de los municipios más pequeños (2.000-10.000 habitantes) consideraban que era muy complicado poner en práctica los planes de igualdad, entre los municipios más grandes (más de 100.000 habitantes), este porcentaje se reducía hasta un 29%. Finalmente, las investigaciones realizadas también señalan diferencias en cuanto a las actuaciones que realizan los municipios en materia de igualdad de género. Así, normalmente los municipios más pequeños realizan menos variedad de actividades (Elizondo, et al., 2001; Roldán, 2004). Además, se observa que los municipios más pequeños tienden en mayor medida a realizar una gestión compartida con los ámbitos provincial y autonómico de algunos de los programas o actuaciones que llevan a cabo (Roldán, 2004). 3.2.5. La ubicación territorial de los municipios: la provincia Este último factor hacer referencia a la provincia en la cual se ubican los municipios y tiene relación con determinadas características políticas y socioeconómicas que pueden compartir los municipios de una misma provincia y con el papel jugado por las Diputaciones provinciales, promoviendo la igualdad de género. En este sentido, por un lado, el carácter más rural y el predominio de los municipios de menor tamaño, el menor desarrollo económico o el mayor carácter conservador de los municipios ubicados en algunas provincias podrían incrementar las posibilidades de que las políticas municipales de género estén menos desarrolladas. Por otro lado, las Diputaciones Provinciales pueden jugar o no – dependerá de la voluntad política que tenganun rol importante a la hora de financiar y promover las políticas municipales de género, que puede influir en el nivel de desarrollo de dichas políticas, especialmente los municipios más pequeños. En este sentido, un estudio llevado a cabo por la Fundación Pablo Iglesias, (2007) en el cual se analiza la prestación de servicios personales en los municipios españoles, muestra que en el año 2003 las Diputaciones Provinciales gestionaban un 15% de los programas y servicios vinculados a las políticas de igualdad de género en los municipios de menos de 5.000 habitantes. Dicho porcentaje se situaba en un 7% en el caso de los municipios entre 5.000 y 20.000 habitantes y en un 4% entre los municipios entre 20.000 y 50.000 habitantes. 136 Gráfico 2.7. % servicios municipales de igualdad de género gestionados por las Diputaciones provinciales según tamaño de los municipios. Año 2003. Fuente: Fundación Pablo Iglesias, 2007 La influencia de dicho factor se abordó de forma directa únicamente en la investigación de Gelambí (2003) sobre los municipios de Catalunya, tras detectar la autora en algunas entrevistas en profundidad que esta división territorial influía en el desarrollo de las políticas municipales de género. En este sentido, Gelambí (2003) vinculaba esta variable únicamente con determinadas características contextuales – políticas y socioeconómicasque comparten los municipios ubicados en una misma provincia , y no con el rol jugado por las Diputaciones, el cual era considerado por ella como otra variable independiente diferente – denominada Relaciones Intergubernamentales-. Pero dado los resultados que obtiene, esto es, la influencia clara que habían tenido en dichas políticas la ubicación territorial en la provincia de Barcelona y el soporte proporcionado por la Diputación de Barcelona, creemos que pueden considerarse como una misma variable. En cuanto a los resultados concretos que obtiene Gelambí (2003), sus datos mostraban que los municipios ubicados en la provincia de Barcelona tenían más posibilidades que los ubicados en las restantes provincias de perseguir un objetivo transformativo a través de las políticas de género, es decir, de buscar transformar los roles de género y promover un nuevo contrato social entre mujeres y hombres. Asimismo, en dichos municipios había más probabilidades de que existiese un plan de igualdad, de que se llevasen a cabo actuaciones de discriminación positiva, de que se introdujese la gestión transversal de género en la política municipal, y de que hubiese un consejo de participación de mujeres. Al mismo tiempo, la mayoría de los municipios de Barcelona analizados por Gelambí señalaban que la Diputación les había facilitado un importante apoyo a la hora de llevar a cabo estas políticas. Así, por ejemplo, se destacaba que dicha administración había impulsado la creación de redes entre los municipios de la provincia para promover las políticas locales de género, en el marco de las cuales se intercambiaban experiencias y conocimiento sobre esta materia y también llevaban a cabo conjuntamente proyectos específicos. Asimismo, los municipios de dicha provincia – 15% 7% 4% 2% 7% <5.000 5.000-20.000 20.000-50.000 >50.000 Total 137 especialmente los más pequeñosseñalaban la importancia del apoyo económico, el asesoramiento técnico continuado y los cursos formativos dirigidos al personal técnico y político de los ayuntamientos que les había proporcionado la Diputación de Barcelona. De este modo, Gelambí (2003) concluía que el papel jugado por la Diputación de Barcelona en la gestión de las políticas de género había sido claramente diferente al de las otras diputaciones, comportando que la ubicación territorial de un determinado municipio acabase influyendo en las estrategias y actuaciones realizadas en materia de igualdad de género. Además, la autora señalaba que dicha Diputación había jugado un papel clave en el hecho de que los municipios más pequeños de dicha provincia comenzasen a realizar políticas de género de forma pionera. Por otro lado, en el caso del estudio realizado por Elizondo, Novo y Martínez (2001) sobre los municipios de Bizkaia, si bien no se realiza un análisis comparativo en relación a las otras provincias, sí se concluye que la Diputación Foral de Bizkaia también ha jugado un rol muy importante en el desarrollo de las políticas municipales de género en dicha provincia. Así, se explica cómo algunos de los ayuntamientos analizados aseguraron que el origen de su organismo de igualdad, la contratación de personal y/o la realización de programas concretos había tenido lugar a partir de una subvención de dicha administración provincial. Tal y como vimos anteriormente, muchos de estos municipios – sobre todo los pequeños – no contaban con una partida específica dedicada a la igualdad de género y dependían de subvenciones específicas de otros organismos, siendo la Diputación Foral de Bizkaia uno de los más importantes. Más aún, casi la mitad (el 43,4%) de los ayuntamientos encuestados habían recibido subvenciones de la Diputación Foral de Bizkaia para el desarrollo de las políticas de género. En este caso, según las autoras, había una gran heterogeneidad entre los ayuntamientos que habían recibido una subvención de la diputación, tanto en relación al tamaño como al nivel de desarrollo de dicha políticas – disponibilidad de un organismo de igualdad, plan de igualdad, etc-. 138 CAPÍTULO 3. METODOLOGIA Y DISEÑO DE LA INVESTIGACIÓN Este capítulo tiene como objetivo abordar el conjunto de herramientas teórico-metodológicas empleadas para el diseño de investigación de esta tesis. A la hora de proceder a diseñar cualquier investigación es preciso, en primer lugar, clarificar el alcance concreto de la misma. En este caso, tal y como se avanzó en la parte introductoria, las preguntas de investigación que se tratarán de responder son las siguientes: ¿Cuál es el nivel de desarrollo de las políticas municipales de género en Galicia? ¿Qué factores influyen en dicho nivel de desarrollo? Por un lado, si contextualizamos dichas preguntas en el marco de la literatura académica existente, se puede afirmar que esta investigación tiene un cierto carácter exploratorio, dado que hasta el momento no hay análisis empíricos previos publicados en relación a las políticas municipales de género y sus variables explicativas en Galicia. No obstante, el diseño de la investigación se sustentará en la literatura existente en torno a este tipo de políticas, tanto en el nivel municipal español como en los niveles superiores de gobierno, revisada ya en los capítulos anteriores. De este modo, partiendo del método hipotético-deductivo (Della Porta y Keating, 2013), se formularán una serie de hipótesis teóricas, a través de las cuales se establecerán un conjunto de relaciones entre determinados fenómenos (variables explicativas y de control) y el objeto de estudio en cuestión, esto es, las políticas municipales de género en Galicia (variable dependiente). Dichas relaciones y los conceptos aludidos conformarán el modelo de análisis a través del cual se guiará esta investigación. En relación a las aportaciones que se realizarán partiendo de este modelo de análisis y del trabajo empírico correspondiente, en primer lugar (Capítulo 4) se describirán las principales características y la evolución de las políticas municipales de género en Galicia. Asimismo, a través de la elaboración de un índice cuantitativo, se analizarán de forma conjunta dichas características y se medirá el nivel de desarrollo de las políticas de género en cada uno de los municipios gallegos. En segundo lugar (Capítulo 5), a través de un análisis multivariable, se abordará la influencia que tienen diversas variables explicativas en el nivel de desarrollo de las políticas municipales de género de Galicia. Como veremos a lo largo de este capítulo, para llevar a cabo estos propósitos se utilizará el método estadístico, el cual nos permitirá abarcar el análisis de las políticas de género en todos los municipios de Galicia. 139 En cuanto a la estructura del capítulo, en primer lugar, se especificarán las hipótesis y objetivos de esta tesis. Seguidamente, se explicará el modelo de análisis propuesto, concretándose las unidades de análisis y definiendo las variables que lo conforman. Finalmente, se desarrollará la estrategia de investigación, explicando cuáles serán las unidades de observación y el periodo temporal de análisis, los datos y fuentes de información y las técnicas de análisis utilizadas. 1. HIPÓTESIS Y OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN Partiendo de la pregunta de investigación mencionada más arriba y en base a las investigaciones revisadas en los capítulos anteriores, las hipótesis teóricas que se proponen en esta tesis son las siguientes: H.1.- La representación descriptiva de las mujeres en los municipios influye en el desarrollo de las políticas municipales de género de tal manera que: H.1.1.- Los municipios en los cuales hay más mujeres presentes en los plenos municipales, las políticas de género estarán más desarrolladas H.1.2.- Los municipios en los cuales hay mujeres alcaldesas, las políticas de género estarán más desarrolladas. H.2.- Los partidos políticos que gobiernan en los municipios influyen en el desarrollo de las políticas municipales de género, de tal manera que cuanto más a la izquierda en el espectro político se ubique el partido político en el gobierno municipal, más desarrolladas estarán las políticas municipales de género. H.3.- El movimiento de mujeres influye en el nivel de desarrollo de las políticas de género, de tal manera que los municipios en los cuales dicho movimiento esté presente las políticas municipales de género estarán más desarrolladas. Además, en los municipios en los cuales haya asociaciones feministas las políticas de género tendrán un mayor nivel de desarrollo. H.4.- El tamaño de los municipios influye en los tres factores anteriores y en el nivel de desarrollo de las políticas municipales de género, de tal manera que cuanto más grandes sean los municipios, habrá una mayor representación descriptiva de las mujeres, gobernarán partidos políticos ubicados más a la izquierda en el espectro político, habrá más posibilidades de que existan asociaciones feministas y las políticas de género estarán más desarrolladas. No obstante, tras controlar la influencia 242 237 A Cañiza 0 264 Entrimo 0 291 Portas 0 238 A Illa de Arousa 0 265 Fisterra 0 292 Portomarín 0 239 A Mezquita 0 266 Fornelos de Montes 0 293 Punxín 0 240 A Rúa 0 267 Friol 0 294 Quintela de Leirado 0 241 A Teixeira 0 268 Guntín 0 295 Ribeira de Piquín 0 242 Alfoz 0 269 Láncara 0 296 Riotorto 0 243 Amoeiro 0 270 Larouco 0 297 Rubiá 0 244 Arnoia 0 271 Lobeira 0 298 Salvaterra De Miño 0 245 As Nogais 0 272 Meis 0 299 Samos 0 246 As Somozas 0 273 Melón 0 300 San Amaro 0 247 Baltar 0 274 MondarizBalneario 0 301 San Cibrao das Viñas 0 248 Beade 0 275 Muras 0 302 Sandiás 0 249 Beariz 0 276 Navia de Suarna 0 303 Trabada 0 250 Bergondo 0 277 Negueira de Muñiz 0 304 Triacastela 0 251 Boborás 0 278 O Corgo 0 305 Valdoviño 0 252 Brión 0 279 O Irixo 0 306 Verea 0 253 Calvos de Randín 0 280 O Páramo 0 307 Vilamartín de Valdeorras 0 254 Carballeda de Valdeorras 0 281 O Saviñao 0 308 Vilar de Barrio 0 255 Carral 0 282 Oia 0 309 Vilariño de Conso 0 256 Cartelle 0 283 Oleiros 0 310 Xunqueira de Espadanedo 0 257 Castroverde 0 284 Os Blancos 0 258 Catoira 0 285 Padrenda 0 259 Celanova 0 286 Pantón 0 243 3. SÍNTESIS Y DISCUSIÓN DE LOS RESULTADOS A través del análisis realizado a lo largo de este capítulo hemos visto las principales características de las políticas municipales de género en Galicia durante la legislatura 2007-2011. Los resultados del cuestionario realizado a los municipios gallegos muestran que la mayoría de éstos (76,1%) estaban realizando políticas de género durante dicho periodo. Además, se vio que entre los municipios más grandes y los ubicados en A Coruña y Pontevedra había un mayor porcentaje que estaban implementando dichas políticas. Por otro lado, en la mayoría de los casos, la igualdad de género entró en las agendas políticas municipales durante la primera década del 2000, aunque hay una minoría de municipios que comenzaron a implementar estas políticas durante la década de 1990. De este modo, se puede afirmar que estas políticas entraron en la agenda política de los municipios gallegos considerablemente más tarde que en los niveles estatal y autonómico gallego, ya que como vimos el capítulo 2 dichas administraciones comenzaron a implementarlas durante la década de 1980 y principios de 1990 respectivamente. En cuanto a la institucionalización de las políticas municipales de género, al igual que en el resto de municipios del estado, en Galicia se identificaron tres tipos de organismos municipales de igualdad: las concejalías y áreas técnicas de la mujer o igualdad, los centros de información a mujeres y los consejos de participación de mujeres. En relación al primer tipo de organismo, estaba presente en un 46,6% de los municipios que estaban realizando las políticas de género, llevándose a cabo las políticas de género en el resto de municipios de forma mayoritaria desde las concejalías de servicios sociales. Además, en consonancia con lo que mostraban las investigaciones previas (Valiente, 1999; Elizondo, Martínez y Novo, 2001; Roldán, 2004), se observó que el tamaño de los municipios influía de forma determinante en la creación de las concejalías y áreas de igualdad, de tal forma que a medida que se incrementaba el número de habitantes de los municipios aumentaba también la presencia de dichos organismos. Por otro lado, en relación a las características de dichos organismos, se comprobó que predominaba la concejalía frente al área técnica y que solo en un 15% de los casos estos organismos tenían competencias exclusivas en materia de igualdad de género. Asimismo, de nuevo se detectaron diferencias según el tamaño de los municipios, de tal modo en los municipios más grande había un porcentaje mayor de concejalías que se dedicaban de forma exclusiva a las políticas de género. En este sentido, si se tiene en cuenta que Otero y Bouzas (2012) tras analizar las políticas de género en los municipios españoles entre 25.000 y 100.000 habitantes, concluyeron que un 31% de los municipios de dicho tamaño disponían de una concejalía monocompetencial, se puede afirmar que en Galicia dichas concejalías tienen un peso mucho menor que en el resto de España. Así, entre los municipios gallegos mayores de 20.000 habitantes que realizaban políticas de género durante la legislatura 20072011, solo el 19,05% disponían de una concejalía de la mujer o igualdad monocompetencial. 244 En relación al periodo de creación de estos organismos, la gran mayoría (83,6%) se establecieron durante la primera década del 2000. Este hecho guarda coherencia con los resultados de investigaciones previas que mostraban que las concejalías y áreas de la mujer y/o igualdad eran un fenómeno minoritario a principios de la primera década del 2000, especialmente entre los municipios de menos de 20.000 habitantes (Valiente, 1999; Elizondo, et al., 2001; Roldán, 2004). El segundo tipo de organismo de igualdad, los centros de información y atención para mujeres, estaba presente en un 37,2% de los municipios gallegos que estaban realizando políticas de género. Además, se detectaron dos tipos de centros de este tipo, por un lado, los denominados Centros de información a las mujeres (CIM) y, por otro lado, los Puntos de Atención a las Mujeres (PIM). Las características y el funcionamiento de los primeros fueron regulados por la Xunta de Galicia en el año 2004, administración que además subvenciona anualmente la mayoría de estos centros (87,5%). Los segundos no se regían por ninguna regulación, se ubicaban todos en municipios de menos de 20.000 habitantes y prácticamente no recibían financiación autonómica. En cuanto a la financiación de estos centros también se detectaron diferencias en función de la ubicación territorial de los municipios. Así, mientras que en la provincia de A Coruña un tercio de estos organismos habían recibido financiación de la Diputación Provincial, en Lugo únicamente un municipio afirmó haber recibido financiación de la Diputación de Lugo y en las provincias de Ourense y Pontevedra ningún centro había recibido recursos de sus respectivas diputaciones. En cuanto al periodo de creación de estos centros, si bien comenzaron a establecerse durante la década de 1990, la gran mayoría fueron creados durante la primera década del 2000. En este sentido, es importante destacar que al igual que sucedió en los municipios de otros territorios, como por ejemplo Cataluña (Paleo, 2006), el CIM fue el primer organismo de igualdad que se creó en algunos municipios gallegos y a través del cual se comenzó el proceso de institucionalización de dichas políticas. En tercer lugar, los consejos de participación de las mujeres tenían una presencia muy minoritaria en los municipios gallegos (10,1% de los municipios que estaban realizando políticas de género) y, a excepción de uno, se ubicaban en municipios mayores de 5.000 habitantes y casi todos en las provincias de A Coruña y Pontevedra. En este sentido, se observó que la mayoría de los municipios que disponían de un consejo de participación de mujeres también tenían una concejalía de la mujer y un centro de información a las mujeres. Por último, en relación a la frecuencia con la cual se reunían estos consejos, la mayoría lo hacían trimestralmente o semestralmente (el 80%), lo cual puede ser considerado un indicador positivo en cuanto a su funcionamiento regular. En esta investigación, la dimensión relativa a la institucionalización de las políticas municipales de género hace referencia también a los recursos destinados por los municipios a dichas políticas. En este sentido, en cuanto a los recursos económicos, se vio que un 70% de los municipios que estaban 245 realizando políticas de género disponían de un presupuesto específico dedicado a dichas políticas. En el caso de los municipios de 5.000 o menos habitantes, este porcentaje era mucho menor, situándose en un 52,3%. Este dato confirma las conclusiones de investigaciones previas, según las cuales a medida que se incrementaba el tamaño de los municipios aumentaban las posibilidades que éstos dispusiesen de un presupuesto específico para las políticas de género (Valiente, 1999; Elizondo, et al., 2001). Asimismo, también se detectó que en la provincia de A Coruña el porcentaje de municipios que disponían de un presupuesto específico era considerablemente mayor que en las otras provincias. En relación a las fuentes de financiación, la mayoría de los municipios que disponían de un presupuesto específico para las políticas de género afirmaron que habían recibido subvenciones de alguna de las administraciones de los niveles superiores, concretamente de la Xunta de Galicia (94%) y de las diputaciones provinciales (59,6%). En este sentido, de nuevo se constató que la Diputación de A Coruña había jugado un rol diferencial a la hora de financiar las políticas municipales de género. De este modo, prácticamente todos los municipios de A Coruña que tenían un presupuesto específico (93% municipios), afirmaron haber recibido una subvención de dicha administración. En cambio, en Pontevedra y Lugo poco más de un tercio de los municipios que tenían un presupuesto habían recibido una subvención de sus respectivas diputaciones y en el caso de Ourense únicamente un municipio señaló haber recibido financiación de la Diputación de Ourense. Estos resultados guardan relación con los obtenidos por Gelambí (2003) en Cataluña, la cual concluía que la Diputación de Barcelona también había jugado un rol diferencial a la hora de promover dichas políticas en los municipios de la provincia de Barcelona. Por otro lado, en cuanto a los recursos humanos, un 95,7% de los municipios que estaban realizando políticas de género afirmaron disponer de personal técnico específico para la implementación de estas políticas. Por lo tanto, hay una parte importante de municipios gallegos que no disponían de un presupuesto específico para las políticas de género, pero sí tenían personal técnico para implementar dichas políticas. No obstante, la mayoría de este personal tenía atribuidas otras funciones además de las propias de las políticas de género. Asimismo, en el caso gallego se vio también que el tamaño de municipios influía en el número de personas contratadas, de tal forma que a medida que aumentaba el tamaño de los municipios se incrementaba también el número de personas contratadas. En relación a los perfiles profesionales del personal responsable de las políticas de género, se comprobó que predominaban sobre todo los de psicologo/a, abogado/a y trabajador/a social. Dichos perfiles son los mismos que mencionaba Roldán (2004) tras analizar las políticas municipales en una muestra de todos los municipios españoles. Además, al igual que mostraban otras investigaciones (Valiente, 1999; Elizondo, et al., 2001), se constató que la plantilla de los organismos de igualdad estaba muy feminizada - representando las mujeres un 94% de las personas contratadas – y que predominaban los contratos precarios – un 35 % de los contratos eran a tiempo parcial y un 54% 246 temporales-. Finalmente, un indicador para el cual se obtiene en Galicia unos resultados similares a los de otras investigaciones previas (Valiente, 1999; Elizondo et al., 2001) es relativo a la formación de género del personal técnico responsable de las políticas de género. Así, la mayoría de dicho personal (80% de dicho personal) tenía formación en esta materia. Al analizar las diferencias en función de la provincia, se vio que en la provincia de Ourense había un mayor porcentaje de municipios (19%) en los cuales el personal dedicado a estas políticas no tenía ninguna formación en este ámbito. En cuanto a la dimensión relativa a la estrategia política, en primer lugar, se constató que más de la mitad de municipios gallegos que estaban realizando políticas de género (60,6%) tenían como objetivo general promover que las mujeres estuviesen presentes en todos los ámbitos de la sociedad. De acuerdo con nuestra propuesta analítica, esto significa que durante la legislatura 2007-2011 un grupo muy mayoritario de los municipios gallegos estaban optando principalmente por la estrategia de la acción positiva y, en principio, sus políticas no buscaban, al menos de forma prioritaria, actuar sobre las causas de las desigualdades de género. Asimismo, había un grupo pequeño de municipios (14,8%) que tenían como objetivo proteger a las mujeres, consideradas éstas como un colectivo en elevado riesgo de exclusión social. Estos municipios tendrían un enfoque asistencialista de las desigualdades entre mujeres y hombres, y buscarían abordarlas principalmente ofreciendo atención y asistencia individualizada a un colectivo de mujeres con necesidades específicas. Por otro lado, el objetivo de transformar los roles de género y las estructuras sociales que generan las desigualdades entre mujeres y hombres fue elegido por un 24,6% de los municipios. En este trabajo se consideró que dicho objetivo es el que promueve un enfoque más transformador de las desigualdades de género y también el que está más próximo a la estrategia del maistreaming de género. Por lo tanto, los datos obtenidos muestran que eran pocos los municipios gallegos que, durante el periodo analizado, tenían un enfoque transformador de las desigualdades de género. No obstante, también se vio que el tamaño de los municipios influía en el objetivo de las políticas de género, de tal forma que entre los municipios de mayor tamaño había una mayor presencia de este último objetivo y el objetivo de proteger a las mujeres era perseguido únicamente por municipios de menos de 20.000 habitantes. Estos datos concuerdan con las conclusiones de otras investigaciones previas (Lombardo, 2002; Gelambi, 2003). Así, por ejemplo, Lombardo (2002) tras analizar los municipios de Barcelona, señalaba que en los municipios más pequeños predominaban los planteamientos de tipo asistencial y puntual, y que se corría el riego de limitar las políticas de género más transformativas a los municipios de mayor tamaño. También, Gelambí (2003) tras analizar los municipios catalanes de más de 20.000 habitantes, concluía que entre los municipios más grandes había una mayor presencia de un objetivo transformador de las desigualdades de género. En todo caso, si comparamos resultados del caso gallego con los datos que obtuvo Gelambí (2003), se observa que en los municipios gallegos el objetivo más transformador tenía una presencia menor. Así, mientras que un 57,8% de los municipios 247 catalanes de más de 20.000 habitantes tenían como objetivo promover un nuevo contrato social entre mujeres y hombres – el objetivo más transformador en el estudio de Gelambí- , en Galicia, el objetivo de transformar los roles de género y las estructuras sociales era perseguido únicamente por un 31,8% de los municipios de más de 20.000 habitantes. En segundo lugar, al analizar el púbico diana de estas políticas se vio que la mayoría de los municipios (66,5%) las dirigían a toda la población. Esto significa que buena parte de los municipios que afirmaron que su objetivo general era promover que las mujeres estuviesen presentes en todos los ámbitos de la sociedad, también dirigían sus actuaciones hacia los hombres, lo cual es un indicador positivo sobre el potencial transformador de dichas políticas. Finalmente, esta dimensión relativa a la estrategia política también incluía el análisis de los planes de igualdad implementados por los municipios gallegos Dicho análisis mostró que un 65,7% de los municipios que estaban realizando políticas de género tenían un plan de igualdad en vigor durante la legislatura 2007-2011 y que el 92,3% de dichos planes habían sido aprobados en el pleno municipal. Si tenemos en cuenta las investigaciones previas que han analizado la puesta en marcha de planes de igualdad en los municipios españoles, se puede afirmar que dichos instrumentos tenían una mayor presencia en los municipios gallegos. Así, en el estudio de Roldán (2004) se señalaba que, a principios de la primera década del 2000, casi la mitad de los municipios españoles tenían un plan de igualdad en vigor y en el estudio más reciente de Otero y Bouzas (2012) se mostraba que un 54% de los municipios españoles de 25.000 a 100.000 habitantes contaba con un plan de estas características. En cuanto a la aprobación de dichos planes en los plenos municipales, el porcentaje obtenido para el caso gallego es muy similar al que apuntaban Otero y Bouzas (2012) para los municipios españoles, el cual se situaba en un 91,6%. Por otro lado, en cuanto al nivel de satisfacción con la implementación de los planes de igualdad se comprobó que solo un 43,9% de los municipios señalaron estar satisfechos con el cumplimiento de las actuaciones previstas en los planes. Asimismo, un 52,9% de los municipios que disponían de un plan afirmaron estar satisfechos con la colaboración entre las diferentes áreas municipales a la hora de implementar las actuaciones previstas en el plan. Estos porcentajes, si bien no son elevados, son considerablemente más altos que los que obtenían Otero y Bouzas (2012) para el conjunto de municipios españoles. Así, según estos autores/as solo un 39,3% de los municipios se mostraban satisfechos en relación al cumplimiento de los planes de igualdad y un 34,6% de los municipios que disponían de un plan declaraban estar satisfechos en relación a la coordinación y colaboración entre las áreas municipales. En todo caso, estos datos muestran las dificultades y resistencias que aún existen a la hora de ejecutar el contenido de los planes de igualdad y de llevar a cabo el trabajo transversal que la implementación de dichos planes exige. 248 En relación a la trayectoria de los municipios gallegos implementando planes de igualdad, los datos mostraron que dichos instrumentos comenzaron a utilizarse durante la década de 1990, aunque no se generalizaron hasta principios de la primera década del 2000. Así, un 63,5% de los municipios implementaron por primera vez un plan de igualdad durante el periodo 2000-2005. Asimismo, un 86% de los municipios que estaban realizando políticas de género señalaron que habían implementado al menos un plan de igualdad y casi la mitad de los municipios (46%) habían aprobado dos o más planes de igualdad. El tamaño de los municipios también influía en la trayectoria de los municipios utilizando estos instrumentos de gestión, de tal modo que los municipios de mayor tamaño son los que comenzaron antes a implementarlos y los que obtuvieron una media más alta de planes de igualdad realizados. La tercera dimensión analizada de las políticas municipales de género hace referencia a las áreas de acción y actuaciones implementadas por los municipios durante la legislatura 2007-2011. En primer lugar, se comprobó que las actuaciones vinculadas con la promoción de igualdad dentro de la organización y con la gestión de dichas políticas tenían una presencia mucho menor en los municipios gallegos que las actuaciones dirigidas a toda la ciudadanía. Entre las primeras actuaciones, las que tenían una mayor presencia eran las relacionadas con la desagregación por sexo la información y los datos estadísticos que se producían desde el ayuntamiento –un 48,7% de los municipiosy la evaluación del impacto de las políticas municipales de género – un 44.5% de los municipios-. Dichas actuaciones resultan fundamentales para poder planificar y diseñar las políticas de género y el hecho de que más de la mitad de los municipios no las estuviesen llevando a cabo indica un importante déficit en el proceso de elaboración de estas políticas. Asimismo, otra actuación clave para poder planificar las políticas de género está relacionada con ofrecer formación específica en este ámbito al personal técnico del ayuntamiento. En este sentido, solo un 32,6% de los municipios (77 municipios) señalaron haber realizado dichas acciones formativas. El tamaño de los municipios también influía en la implementación de estas actuaciones, así en cinco de las siete actuaciones a medida que aumentaba el número de habitantes se incrementaban también el porcentaje de municipios que las estaban realizando. Además, se vio que en las provincias de A Coruña y Pontevedra había un mayor porcentaje de municipios que realizaban estas actuaciones. En cuanto a las actuaciones dirigidas a la ciudadanía, el porcentaje de municipios que las estaban llevando era muy elevado. Así, a excepción de una actuación, todas eran realizadas por más del 70% de los municipios que estaban realizando políticas de género. Las dos actuaciones que estaban realizando un mayor porcentaje de municipios – en torno al 95%- eran las de información, asesoramiento y atención directa a las mujeres y sensibilización social sobre la igualdad de género. Al examinar la implementación de estas actuaciones en función del tamaño de los municipios, se observó que si bien en general entre los municipios de mayor tamaño el porcentaje que realizaban dichas 249 actuaciones era más elevado, las diferencias que se producían eran más pequeñas que en el caso de las actuaciones dentro de la propia organización municipal. Además, al tener en cuenta la ubicación territorial, se vio que los municipios de la provincia de Ourense obtenían el porcentaje más bajo en siete de las diez actuaciones analizadas. En todo caso, los porcentajes de implementación obtenidos para todas estas actuaciones en el ámbito municipal gallego, a excepción de la actuación de la promoción de la igualdad de género en el ámbito laboral, eran más altos que los que señalaba Roldán (2004) en la investigación que llevó a cabo sobre los municipios españoles principios de la primera década del 2000 y que expusimos en el capítulo anterior. Por otro lado, también se comprobó que las tres áreas de actuación a las cuales dedicaban más recursos los municipios gallegos eran: información, asesoramiento y atención directa a las mujeres, prevención y abordaje de la violencia de género y promoción de la igualdad de género en la educación. Dos de estas actuaciones - el abordaje de la violencia de género y el asesoramiento a mujeresson las mismas que señalaba Roldán (2004) que eran las más prioritarias para el conjunto de los municipios españoles. Finalmente, en este capítulo también se midió el nivel de desarrollo de las políticas municipales de género a través de un índice cuantitativo, cuyo diseño se explicó en el capítulo 3. A través de dicho índice, conformado por cuatro dimensiones y 22 indicadores, se ubicó a todos los municipios gallegos en un ranquin de 0 a 100, donde 0 representaba la ausencia de dichas políticas y 100 el máximo nivel de desarrollo. Una vez obtenidas las puntuaciones para todos los municipios y tras realizar un análisis estadístico del índice como variable cuantitativa, se construyó una variable ordinal a través de la cual se agrupó a los municipios en cinco intervalos según el nivel de desarrollo de sus políticas de género. En este sentido, se observó que un 25% de los municipios gallegos tenían un nivel de desarrollo muy bajo o no realizaban políticas, un 10% tenían un nivel de desarrollo bajo, un 29% un nivel de desarrollo intermedio, un 23% un nivel de desarrollo alto y finalmente un 13% de los municipios tenían un nivel de desarrollo muy alto. Asimismo, también se analizó el nivel de desarrollo de los municipios en cada una las dimensiones, concluyéndose que la dimensión relativa a las actuaciones dentro de la organización era la que tenía un menor nivel de desarrollo – con un 71% de los municipios con un nivel de desarrollo bajo o muy bajoy la dimensión relativa a las actuaciones dirigidas a las ciudadanía la que tenía el nivel más alto de desarrollo – con un 66% de los municipios con un nivel de desarrollo alto o muy alto-. El tamaño de los municipios influía claramente en el nivel de desarrollo de dichas políticas, de tal forma que a medida que se incrementaba el tamaño de los municipios aumentaba la media de las puntuaciones obtenidas. Además, también se observaron diferencias en función de la provincia en la cual se ubicaban los municipios, de tal modo que los municipios de A Coruña y Pontevedra tenías unas medias considerablemente más altas tanto en el índice como en cada una de las dimensiones. Estos datos, conjuntamente con los que hemos ido 250 mostrando a lo largo de este capítulo, muestran claramente la pertinencia de incluir estas dos variables en nuestro modelo de análisis y controlar estadísticamente su influencia. 251 5. FACTORES QUE INFLUYEN EN LAS POLÍTICAS DE GÉNERO DE LOS MUNICPIOS GALLEGOS Este capítulo tiene como objetivo examinar los factores que influyeron en las políticas municipales de género implementadas en Galicia durante la legislatura 2007-2011. Concretamente, se analizará la relación entre el nivel de desarrollo de las políticas municipales de género en Galicia (variable dependiente) y tres variables (variables independientes) que la literatura especializada ha destacado entre las más relevantes: la representación descriptiva de las mujeres, el partido político en el gobierno y el movimiento de mujeres. Asimismo, también se controlará la influencia de otras dos variables que han resultado relevantes en el ámbito municipal español (variables de control): el tamaño de los municipios y la provincia en la cual se ubican los municipios. En la figura 5.1 se muestra de forma esquemática el modelo de análisis que se seguirá, el cual ya ha sido explicado anteriormente en el capítulo 3. Para probar dicho modelo, en primer lugar, se llevará a cabo un análisis descriptivo de tipo bivariable, a través del cual se examinarán las relaciones entre cada una de las variables incluidas en el modelo. En segundo lugar, teniendo en cuenta los resultados de este primer análisis, se realizará un análisis multivariable. Para ello se recurrirá a la técnica de la regresión logística ordinal, la cual nos permitirá conocer la influencia que tienen sobre el índice de nivel de desarrollo de las políticas municipales de género cada una de las variables independientes y de control teniendo en cuenta los efectos del conjunto. Figura 5.1. Modelo de análisis Variables independientes - Representación descriptiva de las mujeres - Partido político - Movimiento de mujeres Variable dependiente - Nivel de desarrollo de las políticas municipales de género Variables de control: - Tamaño de los municipios - Provincia de los municipios 258 En el gráfico siguiente, se muestran los datos respecto a este indicador. De este modo, se puede observar que hay un 10,6% de municipios (33 municipios) en los cuales no hay ningún tipo de asociación de mujeres, un 78,1% (242 municipios) en los cuales está presente alguna asociación de mujeres (excluidas las de tipo feminista) y un 11,3% de municipios que tienen asociaciones feministas (35 municipios). De verificarse nuestra hipótesis, este último grupo de municipios con asociaciones feministas sería el que tendría las políticas de género con mayor nivel de desarrollo. Gráfico 5.6. Movimiento de mujeres presente en los municipios gallegos Por otro lado, en el cuestionario realizado a los ayuntamientos gallegos también se les preguntó por el tipo de asociaciones de mujeres que existían en sus municipios. Si bien esta información sobre el tipo de asociaciones que conforman el movimiento de mujeres en Galicia no se utilizará a la hora de analizar la relación estadística entre este factor y la variable dependiente –puesto que únicamente se utilizará el indicador que vimos anteriormente- , hemos considerado que puede ser de utilidad posteriormente a la hora de interpretar los resultados del análisis de regresión. De este modo, en el gráfico 5.7 se puede observar que el tipo de asociación de mujeres –excluidas las feministaspredominante en los municipios de Galicia es el de mujeres rurales, presente en un 77,1% de los municipios gallegos que afirmaron disponer de algún tipo de asociación de mujeres (165 municipios). En segundo lugar, las asociaciones de amas de casa serían las siguientes con mayor presencia en los municipios de Galicia (37,4%, 80 municipios). En tercer lugar, estarían las asociaciones culturales de mujeres (12,6%, 27 municipios) y las asociaciones de mujeres empresarias y profesionales (9,8%, 21 municipios). En cuarto lugar, con una presencia menor estarían aquellas asociaciones que se catalogan de forma general como de mujeres, sin especificar un subtipo o sector (7,9%,17 municipios), las asociaciones de mujeres viudas (6,5%, 14 municipios) , las asociaciones de mujeres inmigrantes 10,6% 78,1% 11,3% Ausencia de movimiento de mujeres Asociaciones de mujeres Asociaciones feministas [Document text truncated for crawler view.]