Las lagunas punitivas del delito de financiación ilegal de partidos políticos: especial referencia a las condonaciones de deuda por la entidades de crédito

LAS LAGUNAS PUNITIVAS DEL DELITO DE FINANCIACIÓN ILEGAL DE PARTIDOS POLÍTICOS: ESPECIAL REFERENCIA A LAS CONDONACIONES DE DEUDA POR LAS ENTIDADES DE CRÉDITO 1 Natalia Pérez Rivas Profesora Ayudante Doctora de Derecho Penal Universidad de Santiago de Compostela Sumario: I. Introducción. II. Bien jurídico. III. El delito de financiación ilegal: contenido del injusto. 3.1. Tipo básico. 3.2. Tipo agravado. 3.2.1. Agravación por razón de la cuantía. 3.2.2. Agravación por financiación de origen extranjero. 3.3. Tipo hiperagravado. IV. Las atipicidades de la financiación delictiva de los partidos políticos en cuanto al objeto material: especial referencia a los créditos bancarios. 4.1. La condonación de deuda por las entidades bancarias. 4.2. La ausencia límites al endeudamiento de los partidos políticos. V. La publicidad de la información sobre los a los partidos políticos. VI. Conclusiones. Bibliografía Resumen: Los partidos políticos españoles presentan una gran dependencia con respecto a las entidades de crédito con los consiguientes riesgos que ello comporta, en términos de injerencia en la conformación de la voluntad política. La ausencia de límite alguno en cuanto al endeudamiento bancario sigue representando el principal problema en el ámbito de la financiación de los partidos políticos. En el 2015 se procedió a reforma la Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de los partidos políticos a efectos de prohibir a los bancos efectuar condonaciones totales o parciales de deuda a los partidos políticos (art. 4.4). Por el contrario, ninguna previsión se contiene, a este respecto, en la regulación 1 Este trabajo se enmarca en el Proyecto de Investigación «Nuevos instrumentos jurídicos en la lucha contra la corrupción pública: propuestas desde el derecho penal y el derecho constitucional» (DER2015-71176-R), financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad y cofinanciado por el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) correspondiente al marco financiero plurianual 2014-2020. REVISTA DE DERECHO PENAL Y CRIMINOLOGÍA, 3.ª Época, n.º 22 (julio de 2019), págs. 329-357 © UNED. Revista de Derecho Penal y Criminología, 3.a Época, n.o 22 (2019) 330 NATALIA PÉREz RIVAS © UNED. Revista de Derecho Penal y Criminología, 3.a Época, n.o 22 (2019) del delito de financiación ilegal de partidos políticos (art. 304 bis del Código Penal) pese a la conceptuación, de estas condonaciones, como donaciones encubiertas. De ello parece inferirse que, para el legislador, es preferible la dependencia de los partidos políticos respecto de los bancos sobre otros grupos económicos y de poder. Palabras clave: partidos políticos, financiación ilegal, condonaciones de deuda, entidades de crédito, dependencia. Abstract: Spanish political parties are highly dependent on credit institutions with the resulting risks, in terms of interference in shaping the political will. The absence of any limit on bank indebtedness remains the main problem in the area of financing political parties. In 2015, the Organic Act 8/2007 of 4th July, on the financing of political parties was reformed to prohibit banks from making total or partial debt forgiveness to political parties (art. 4.4). On the contrary, no provision is made in this regard for regulating the offence of illegal financing of political parties (art. 304 bis Criminal Code) despite the conception of these condonations as covert donations. This suggest that for the legislator, the dependence of political parties on credit institutions over other economic and power groups, is preferable. Keywords: political parties, illegal financing, debt forgiveness, credit institutions, reliance. 1. Introducción La corrupción pública constituía, hasta septiembre de 2012, la quinta causa de preocupación de la población española según el barómetro del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) 2. Esta situación cambió, drásticamente, en febrero de 2013 situándose —a partir de ese momento y hasta enero de 2019— en el segundo motivo de inquietud por detrás del paro. Ello coincide temporalmente, entre otros, con el escándalo del caso Gürtel, la detención de Luis Bárcenas (tesorero del Partido Popular), el caso Púnica, el caso Palau, a lo que debe sumarse la grave crisis económica que, durante ese periodo, estaba sufriendo nuestro país. 2 Disponibles en: http://www.cis.es/cis/opencm/ES/11_barometros/index.jsp LAS LAGUNAS PUNITIVAS DEL DELITO DE FINANCIACIóN ILEGAL DE PARTIDOS POLÍTICOS 331 © UNED. Revista de Derecho Penal y Criminología, 3.a Época, n.o 22 (2019) Fig. 1. Principales motivos de preocupación de la población española Fuente: Elaboración propia a partir de los barómetros del CIS (enero de 2006 a noviembre de 2019) Los casos anteriormente mencionados se vinculan, todos ellos, a supuestos de financiación ilegal de los partidos políticos (PP y CiU, respectivamente), que constituye, como se denuncia en los informes del GRECO (2009), la principal forma de corrupción política en España (GUARDIOLA LAGO, 2018). Ello explica por qué los partidos políticos se erigen como el tercero —y, desde enero a noviembre de 2019, el segundo— de los motivos que genera una mayor preocupación entre la población española (CIS). Esta realidad ha tenido su traslación al indicador de confianza en los partidos políticos cuyo promedio fue —durante el periodo comprendido entre enero de 2006 a noviembre de 2019— del 36,21 % (en una escala de ponderación en la que el 0 indica una valoración muy mala y el 100 refleja una impresión muy buena). A este respecto, los peores datos se registraron desde septiembre de 2012 a mayo de 2014, en el que el promedio del citado indicado se situó en 27,59 %, alcanzándose el mínimo histórico en febrero de 2013 (23,80 %) 3. 3 Disponible en: http://www.cis.es/cis/export/sites/default/-Archivos/Indicadores/ documentos_html/IndiPol.html, [último acceso: 2020]. 332 NATALIA PÉREz RIVAS © UNED. Revista de Derecho Penal y Criminología, 3.a Época, n.o 22 (2019) Fig. 2. Indicador de confianza en los partidos políticos Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del CIS (enero de 2006 a febrero de 2019) Asimismo, estos hechos han repercutido negativamente en el Índice de Percepción contra la Corrupción (CPI) elaborado por Transparencia Internacional (TI) 4. Así, de conformidad con el CPI correspondiente al año 2017, España se sitúa, en el ámbito de la lucha contra la corrupción pública, en la posición 42 de los 180 países analizados. Si limitamos la comparativa a los 28 Estados miembro de la Unión Europea (UE), España se ubicó en el puesto 18, siendo solo superada por Bulgaria, Hungría, Grecia, Rumanía, Croacia, Italia, Eslovaquia y Malta. Entre 2006 y 2017, años en los que se anotaron, respectivamente, el mejor y el peor dato histórico, España descendió un total de 19 posiciones a nivel mundial y de 6 a nivel de la UE. En este sentido, en un estudio elaborado por la Comisión Europea en cuanto a la corrupción se constató que el 95% de las personas encuestadas en España estimaban que la corrupción estaba ampliamente extendida en todo el país (COM (2014) 38 final) 5. 4 Disponible en: https://transparencia.org.es/indice-de-percepcion-de-la-corrupcion/, [último acceso: 2020]. 5 Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la lucha contra la corrupción en la UE [COM (2014) 38]. Disponible en https://ec.europa.eu/transparency/ regdoc/rep/1/2014/ES/1-2014-38-ES-F1-1.Pdf, [último acceso: 2020]. LAS LAGUNAS PUNITIVAS DEL DELITO DE FINANCIACIóN ILEGAL DE PARTIDOS POLÍTICOS 333 © UNED. Revista de Derecho Penal y Criminología, 3.a Época, n.o 22 (2019) Fig. 3. Indicador de percepción contra la corrupción Posición 2006 Países Puntos Posición 2012 Puntos Posición 2017 Puntos Variación puntos Variación puestos 1 Finlandia 96 1 90 3 85 -9 -2 4 Dinamarca 95 1 90 2 88 -7 +2 5 Suecia 92 4 88 6 84 -8 +1 9 Holanda 87 9 84 8 82 -5 -1 11 Luxemburgo 86 12 80 8 82 -4 -3 11 Reino Unido 86 17 74 8 82 -4 -3 11 Austria 86 25 69 13 75 -9 +2 16 Alemania 80 13 80 12 81 +1 -4 18 Francia 74 22 71 23 70 -4 +5 18 Irlanda 74 25 69 19 74 = +1 20 Bélgica 73 16 75 16 75 +2 -4 23 España 68 30 65 42 57 -9 +19 24 Estonia 67 32 64 21 71 +4 -3 26 Portugal 66 33 63 29 63 -3 +3 28 Eslovenia 64 37 61 34 61 -3 +6 28 Malta 64 43 57 46 56 -8 +18 37 Chipre 56 29 66 42 57 +1 +5 41 Hungría 52 46 55 66 45 -7 +25 45 Italia 49 72 42 54 50 +1 +9 46 Lituania 48 48 54 38 59 +11 -12 46 Rep. Checa 48 54 49 42 57 +9 -4 49 Letonia 47 54 49 40 58 +11 -9 49 Rep. Eslovaquia 47 62 46 54 50 +3 +5 54 Grecia 44 94 36 59 48 +4 +5 57 Bulgaria 40 75 41 71 43 +3 +14 61 Polonia 37 41 58 36 60 +23 -25 69 Croacia 34 62 46 57 49 +15 -12 84 Rumanía 31 66 44 59 48 +17 -25 Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de Transparencia Internacional 334 NATALIA PÉREz RIVAS © UNED. Revista de Derecho Penal y Criminología, 3.a Época, n.o 22 (2019) No es de extrañar pues que, constatada esta realidad, el gobierno del Partido Popular procediese a articular, en septiembre de 2013, el llamado «Plan de Regeneración Democrática» 6. Dicho plan contenía un total de 40 medidas dirigidas a «luchar contra la corrupción y mejorar los mecanismos de respuesta y detección de que dispone el ordenamiento jurídico» las cuáles se dividían en tres paquetes normativos: a) el control de la actividad económica de los partidos; b) la regulación del ejercicio de cargo público de la Administración General del Estado; c) la respuesta penal contra la corrupción. Pues bien, en el marco de este último paquete normativo se abordó la conveniencia de tipificar, en tanto que mal endémico (REBOLLO VARGAS, 2018), la financiación ilegal de los partidos políticos. Finalmente, esta iniciativa se plasmó en el art. 304 bis CP introducido por la Ley Orgánica 1/2015, de 30 de marzo, por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal (en adelante LO 1/2015). No obstante, pese a lo loable de esta iniciativa, lo cierto es que el legislador ha perdido una gran oportunidad para luchar de forma eficiente contra esta forma de corrupción política. Como tendremos ocasión de comprobar a lo largo de nuestra exposición, su regulación legal es incompleta y técnicamente deficiente. Claro ejemplo de ello son las incomprensibles lagunas punitivas de que adolece el tipo, que no hacen más que evidenciar la resistencia que presentan los partidos políticos a dotarse de mecanismos de autorregulación. De entre ellas, nuestra atención se centrará en las que afectan a su objeto material y, más concretamente, en la relativa a las condonaciones de las deudas crediticias 7. 2. Bien jurídico La ubicación sistemática de un concreto tipo delictivo en la estructura del Libro II del Código Penal suele ser utilizada como indicador del bien jurídico que con su regulación se tutela. En ese sentido, el tipo analizado se contempla en el Título XIII bis situándose, por tanto, entre los delitos contra el patrimonio y el orden socioeconómico y los delitos contra la hacienda y la seguridad social. Este hecho parece dotar al bien jurídico tutelado por este delito de un componente eminentemente economicista y privado (NÚÑEZ CASTAÑO, 2017b; REBOLLO VARGAS, 2018). No obstante, esta interpretación tiene un difícil encaje entre las razones alegadas por el legislador en la Exposición de Motivos de la LO 6 Disponible en: https://www.lamoncloa.gob.es/consejodeministros/Paginas/ enlaces/200913Enlace_Regeneraci%C3%B3nDemocr%C3%A1tica.aspx, [último acceso: 2020]. 7 Sobre la regulación del delito de financiación ilegal de partidos políticos véase, PÉREZ RIVAS (2019) y bibliografía allí citada. LAS LAGUNAS PUNITIVAS DEL DELITO DE FINANCIACIóN ILEGAL DE PARTIDOS POLÍTICOS 335 © UNED. Revista de Derecho Penal y Criminología, 3.a Época, n.o 22 (2019) 1/2015, que justifican su tipificación en la necesidad de reforzar la lucha contra la corrupción pública. En efecto, de conformidad con lo preceptuado en el art. 6 CE, los partidos políticos son una expresión del pluralismo político en la medida en que concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular, siendo el instrumento fundamental de participación política de los ciudadanos en los asuntos públicos. Estamos de acuerdo en que, en atención a lo transcendente de la función representativa que están llamados a desempeñar en nuestro Estado social y democrático de derecho, es necesario evitar, en su ejercicio, injerencias externas que busquen favorecer intereses meramente privados (NUÑEZ CASTAÑO, 2017a y 2015; DE LA MATA BARRANCO, 2016; MUÑOZ CUESTA, 2015; OLAIZOLA NOGALES, 2015b; SÁINZ-CANTERO CAPARRÓS, 2015) que distorsionen la voluntad popular y quebranten, en consecuencia, la confianza de los ciudadanos en el actual sistema político y democrático (NUÑEZ CASTAÑO, 2017b; CORCOY BIDASOLO / GALLEGO SOLER, 2015). Por otro lado, la existencia de un régimen de financiación justo y transparente resulta clave para minimizar las prácticas corruptas (GUARDIOLA LAGO, 2018; OLAIZOLA NOGALES, 2014) y garantizar, al mismo tiempo, la igualdad de oportunidades entre todas las fuerzas políticas (LEÓN ALAPONT, 2019a, 2019b y 2018; SIERRA LÓPEZ, 2017; BUSTOS RUBIO, 2016; DE LA MATA BARRANCO, 2016), siendo estos elementos los que caracterizan el correcto funcionamiento del sistema democrático de partidos políticos (NIETO MARTÍN, 2006). En este sentido, en nada difiere el poder de influencia corrupto sobre el devenir de las políticas públicas que ostenta el funcionario sobornado respecto del que puede tener el dirigente de un partido político financiado ilegalmente, especialmente si este detenta el gobierno de la nación (ODRIOZOLA GURRUTXAGA, 2018; JAVATO MARTÍN, 2017). Por otro lado, resulta claro que aquellos partidos políticos que tienen mayores recursos financieros —legales e ilegales— parten de una situación de ventaja en la contienda política que les permiten, entre otras actuaciones, el diseño de grandes campañas publicitarias orientadas a su visibilidad y a la captación de votos (REBOLLO VARGAS, 2018) que redundarán, finalmente, en la obtención de un mayor número de escaños. Es, permítaseme la expresión, un supuesto de «dopaje político» que dinamita los principios de igualdad, de transparencia de la financiación y, en última instancia, el pluralismo político y la función representativa de los partidos políticos. En nuestra opinión, con la regulación del delito de financiación ilegal de los partidos políticos se pretende tutelar el normal desarrollo de las funciones constitucionalmente asignadas a los partidos políticos (MACÍAS ESPEJO, 2018 y 2016; REBOLLO VARGAS, 2018; JAVATO MARTÍN, 2017; OLAIZOLA NOGALES, 2015a, 2015b y 2015c; SÁINZCANTERO CAPARRÓS, 2015) frente a todo elemento que introduzca alguna distorsión entre la voluntad popular y el ejercicio del poder político, a efectos de garantizar, el correcto funcionamiento de nuestro sis- 336 NATALIA PÉREz RIVAS © UNED. Revista de Derecho Penal y Criminología, 3.a Época, n.o 22 (2019) tema democrático (ODRIOZOLA GURRUTXAGA, 2018: PUENTE ABA, 2017 y 2015; NUÑEZ CASTAÑO, 2017a y 2017b; CORCOY BIDASOLO / GALLEGO SOLER, 2015; MAROTO CALATAYUD, 2015a y 2015b; NIETO MARTÍN, 2006), tenga o no una trascendencia exterior inmediata (ODRIOZOLA GURRUTXAGA, 2018; NÚÑEZ CASTAÑO, 2017b). En atención a ello, desde ciertos sectores doctrinales, a los que nos sumamos, se aboga por una modificación de su ubicación sistemática a efectos de situarlo en el marco de los delitos contra la Administración Pública (JAVATO MARTÍN, 2017 y 2015; MUÑOZ CONDE, 2015; PRECIADO DOMÈNECH, 2015) 8 o, más adecuado en nuestra opinión, los relativos a la Constitución en tanto que los partidos políticos son conceptuados, como ya hemos dicho, un instrumento esencial para el desarrollo del Estado social y democrático de derecho (MAROTO CALATAYUD, 2015a; MUÑOZ CONDE, 2015; SÁINZ-CANTERO CAPARRÓS, 2015). 3. El delito de financiación ilegal: contenido del injusto El objeto material del delito de financiación ilegal de los partidos políticos se centra, exclusivamente, en una concreta modalidad de financiación de los partidos políticos: la financiación ordinaria privada mediante donaciones y aportaciones 9. Durante el periodo comprendido entre los años 2007 a 2015, estos ingresos representaron el 2,49 % de la totalidad de los recursos de los partidos políticos. 8 Esta era la propuesta defendida, durante la tramitación parlamentaria de la reforma del Código Penal de 2015, por los grupos parlamentarios de UPyD –el cual propuso situarlo entre los delitos contra la administración pública, como un nuevo Capítulo XI del Título XIX, inmediatamente después de los delitos de corrupción en las transacciones internacionales y el Grupo Parlamentario Mixto –el cual sugirió introducirlos como arts. 422 bis y ter, entre los delitos contra la administración pública, pero vinculado al delito de cohecho y a la aceptación de regalos. 9 De otra opinión, LEÓN ALAPONT (2019a, 2019b y 2018) que incluye en el tipo penal tanto la financiación ordinaria como la electoral. LAS LAGUNAS PUNITIVAS DEL DELITO DE FINANCIACIóN ILEGAL DE PARTIDOS POLÍTICOS 337 © UNED. Revista de Derecho Penal y Criminología, 3.a Época, n.o 22 (2019) Fig. 4. Recursos que integran la financiación de los partidos políticos Fuente: Elaboración propia a partir de los datos reflejados en los Informes del Tribunal de Cuentas de fiscalización de los estados contables de los partidos políticos y de las aportaciones percibidas por las fundaciones y asociaciones vinculadas orgánicamente, ejercicios 2007 a 2015. 3.1. Tipo básico De conformidad con el art. 4 Uno de la Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de los partidos políticos (en adelante LO 8/2007), los partidos políticos podrán recibir, de acuerdo con sus estatutos, cuotas y aportaciones de sus afiliados así como donaciones no finalistas —es decir, no destinadas a un proyecto en concreto—, o nominativas (en dinero o en especie) procedentes de personas físicas, siempre dentro de los límites y de acuerdo con los requisitos y las condiciones establecidos en ella. A este respecto, las donaciones dinerarias deberán abonarse en cuentas abiertas en entidades de crédito exclusivamente para dicho fin, debiendo quedar constancia, en todo caso, de la fecha de su imposición, su importe y del nombre e identificación fiscal del donante. Por lo que respecta a las donaciones en especie, se entenderán aceptadas mediante certificación expedida por el partido político en la que se haga constar, además de la identificación del donante, el documento público u otro documento auténtico que acredite la entrega del bien donado haciendo mención expresa de su carácter irrevocable. Por el contrario, no podrán aceptar o recibir, directa o indirectamente, las donaciones privadas que a continuación se detallan (art. 5 Uno LO 344 NATALIA PÉREz RIVAS © UNED. Revista de Derecho Penal y Criminología, 3.a Época, n.o 22 (2019) Fig. 6. Evolución comparativa de la deuda personal y la deuda hipotecaria de los partidos políticos con las entidades de crédito Fuente: Elaboración propia a partir de los datos reflejados en el Informe del Tribunal de Cuentas de fiscalización de los estados contables de los partidos políticos y de las aportaciones percibidas por las fundaciones y asociaciones vinculadas orgánicamente, ejercicios 2008 a 2015. Tampoco se prevé su aplicación a los préstamos procedentes de otras fuentes distintas de las entidades de crédito, tales como particulares, sociedades u otras entidades legales (Informe de la Subcomisión relativa al régimen y la financiación de los partidos políticos, 2018) 12. Y, finalmente, se han detectado supuestos en los que el partido político no llega a liquidar estos créditos al proceder al impago de la deuda vencida de forma indefinida lo que supone, de facto, su cancelación, sin que los bancos soliciten, por otro lado, su ejecución 13. Concretamente, la deuda vencida alcanzó en el periodo analizado (2001 a 2015) su cifra más eleva12 Idem 13 A este respecto, el Tribunal de Cuentas en su «Informe de fiscalización de los estados contables de los partidos políticos y de las aportaciones percibidas por las fundaciones y asociaciones vinculadas orgánicamente, ejercicios 2014 y 2015» (BOE, 26 de abril de 2018, núm. 101), ponía de relieve como la formación política Eusko Alkartasuna (EA) «mantenía una deuda vencida hace más de 20 años correspondiente a cuatro operaciones con una misma entidad financiera, con un saldo contable de 814.717,32 €, de los que 620.633,43 € corresponden al principal y 194.083,89 € a intereses vencidos y no pagados», procediendo, en el ejercicio 2015, «a dar de baja en contabilidad la totalidad de esta deuda». LAS LAGUNAS PUNITIVAS DEL DELITO DE FINANCIACIóN ILEGAL DE PARTIDOS POLÍTICOS 345 © UNED. Revista de Derecho Penal y Criminología, 3.a Época, n.o 22 (2019) da en el año 2002 (38,1 millones de euros) situándose, a 31 de diciembre de 2015, en 11,04 millones de euros 14. Fig. 7. Evolución de la deuda vencida de los partidos políticos Fuente: Elaboración propia a partir de los datos reflejados en el Informe del Tribunal de Cuentas de fiscalización de los estados contables de los partidos políticos y de las aportaciones percibidas por las fundaciones y asociaciones vinculadas orgánicamente, ejercicios 2001 a 2015. El Tribunal de Cuentas ha advertido sobre estas prácticas indicando la conveniencia de prohibirlas, de forma expresa, en la LO 8/2007 (Informe de la Subcomisión relativa al régimen y la financiación de los partidos políticos, 2018 15; TRIBUNAL DE CUENTAS, 2018). 4.2. La ausencia de límites al endeudamiento de los partidos políticos Los partidos políticos presentan, como ya hemos dejado sentando, una fuerte dependencia económica respecto de las entidades financieras. Ello se ha visto favorecido por una regulación que ha pasado de una cierta restricción a la permisividad absoluta en cuanto al nivel de endeudamiento de los partidos políticos (ALMAGRO CASTRO, 2015). Así, la LO 3/1987 establecía que las amortizaciones anuales de los créditos contratados por los partidos políticos no podían superar el 25 % de las 14 El importe de esta deuda vencida se distribuye, de la siguiente forma, entre estas formaciones políticas: Eusko Alkartasuna (0,81 millones de euros) y Unió Democrática de Catalunya (10,23 millones de euros). 15 Informe de la Subcomisión relativa al régimen y la financiación de los partidos políticos (BOCG, 22 de marzo de 2018, núm. 323). 346 NATALIA PÉREz RIVAS © UNED. Revista de Derecho Penal y Criminología, 3.a Época, n.o 22 (2019) subvenciones públicas anuales concedidas por gastos generales y, en su caso, por funcionamiento de los grupos parlamentarios. Sin embargo, esta limitación despareció con la promulgación de la LO 8/2007 lo que, unido a la cobertura legal de los acuerdos de renegociación de la deuda, nos sitúa, irremediablemente, ante un escenario que favorece el sobreendeudamiento de los partidos políticos y, en consecuencia, su mayor dependencia respecto de los bancos. En el último informe presentado, el correspondiente al ejercicio del año 2015, el nivel de endeudamiento global de los partidos políticos se situaba en los 233,28 millones de euros. El 55,53 % de esa deuda correspondía, únicamente, a 4 partidos: PSOE (27,13 %), PP (12,83 %), PNV (8,73 %) y UDC (6,84 %). Fig. 8. Evolución de la deuda crediticia de los partidos políticos Fuente: Elaboración propia a partir de los datos reflejados en el Informe del Tribunal de Cuentas de fiscalización de los estados contables de los partidos políticos y de las aportaciones percibidas por las fundaciones y asociaciones vinculadas orgánicamente, ejercicios 2003 a 2015. En la actualidad, los préstamos bancarios constituyen la principal fuente de financiación de los partidos políticos en España (ALMAGRO CASTRO, 2015; GRECO, 2009). Durante el periodo 2007 a 2015 los créditos de las entidades bancarias representaron el 82,73 % de su financiación privada y el 46,82 % del total de sus recursos económicos. Esta situación se ha visto más acusada desde el año 2011, como resultado del paulatino descenso experimentado por las subvenciones públicas a los partidos políticos tras la crisis económica 16. Ello es una evidencia más, como pone de relieve SANJURJO RIVO (2018), del contradictorio queha16 En el año 2011 la deuda crediticia de los partidos políticos alcanzó los 275,3 millones de euros (TRIBUNAL DE CUENTAS, 2014). LAS LAGUNAS PUNITIVAS DEL DELITO DE FINANCIACIóN ILEGAL DE PARTIDOS POLÍTICOS 347 © UNED. Revista de Derecho Penal y Criminología, 3.a Época, n.o 22 (2019) cer del legislador en esta materia ya que «mientras con una mano se reducen las posibles fuentes de financiación de los partidos, con la otra, en cambio, se abre —y mucho— otra u otras posibles vías de financiación». Fig. 9. Evolución comparativa fuentes de financiación de los partidos políticos Fuente: Elaboración propia a partir de los datos reflejados en el Informe del Tribunal de Cuentas de fiscalización de los estados contables de los partidos políticos y de las aportaciones percibidas por las fundaciones y asociaciones vinculadas orgánicamente, ejercicios 2007 a 2015. La falta de regulación legal de los términos y condiciones de los créditos bancarios sumado a la inexistencia de límite alguno a su cuantía —pese a las reiteradas peticiones, a este respecto, formulada por el GRECO (2016, 2015, 2013 y 2011)— tiene, como consecuencia lógica, una tendencia al sobreendeudamiento de los partidos políticos. En el año 2015, último del que tenemos información económica, el pasivo de las formaciones políticas analizadas sumaba un total de 412.553.129,86 €, procediendo el 58,63 % de deudas con entidades de crédito. Si detallamos más pormenorizadamente nuestro análisis, observamos como el endeudamiento bancario de 13 (BNG, Chunta Aragonesista, CDC, Esquerra Republicana de Catalunya, Eusko Alkartasuna, Iniciativa per Catalunya Verds, IU, Nueva Canarias, Partido Aragonés, PNV, PSOE, PSC y UDC) de los 29 formaciones políticas estudiadas representa más del 80 % del total de sus deudas. 348 NATALIA PÉREz RIVAS © UNED. Revista de Derecho Penal y Criminología, 3.a Época, n.o 22 (2019) Fig. 10. Porcentaje de endeudamiento bancario de los partidos políticos respecto del total de su pasivo corriente y no corriente Fuente: Elaboración propia a partir de los datos reflejados en el Informe del Tribunal de Cuentas de fiscalización de los estados contables de los partidos políticos y de las aportaciones percibidas por las fundaciones y asociaciones vinculadas orgánicamente, ejercicios 2014 y 2015. Preocupante es, a este respecto, la ratio de endeudamiento que presentan algunos partidos políticos. Su valor óptimo se sitúa, con carácter general, entre el 40 % y el 60 % del montante total de los fondos propios ubicándose, en dicha franja, el 62,07 % (n= 29) de los partidos analizados. En una situación de gran vulnerabilidad con relación a las entidades crediticias se hallan, por el contrario, el BNG, la Federación de CiU 17 y UDC. Así, el coeficiente de endeudamiento de este último partido ascendía, en 2015, a 297 %, lo que conllevaba que, por cada 2,97 € de financiación ajena, solo contaba con 1 € de fondos propios. Su elevado nivel de endeudamiento, unido a otros factores —la ruptura de la alianza con CiU, la pérdida de militantes y los resultados de las elecciones al Parla17 La Federación CiU estaba integrada por los partidos políticos Convergència Democrática de Catalunya (CDC) y Unió Democràtica de Catalunya (UDC). Con fecha de 31 de julio de 2015, se elevaron a público los acuerdos para su disolución. LAS LAGUNAS PUNITIVAS DEL DELITO DE FINANCIACIóN ILEGAL DE PARTIDOS POLÍTICOS 349 © UNED. Revista de Derecho Penal y Criminología, 3.a Época, n.o 22 (2019) mento de Cataluña de 27 de septiembre de 2015— precipitó su disolución en 2017 tras su declaración en concurso de acreedores. Fig. 11. Ratio de endeudamiento bancario de los partidos políticos Fuente: Elaboración propia a partir de los datos reflejados en el Informe del Tribunal de Cuentas de fiscalización de los estados contables de los partidos políticos y de las aportaciones percibidas por las fundaciones y asociaciones vinculadas orgánicamente, ejercicios 2014 y 2015. V. La publicidad de la información sobre los créditos bancarios a los partidos políticos El control de la actividad económico-financiera de los partidos políticos corresponde, en exclusiva, al Tribunal de Cuentas. Esta actividad fiscalizadora comprende tanto la legalidad de sus recursos públicos y privados como la regularidad contable de las actividades económicofinancieras que realicen (arts. 16 LO 8/2007 y 1 Ley Orgánica 2/1982, de 2 de mayo, del Tribunal de Cuentas). A tal efecto, los partidos políticos deberán remitir al Tribunal de Cuentas, antes del 30 de junio del año siguiente al que se refieran, sus cuentas anuales consolidadas y debidamente formalizadas, en las que se detallarán y documentarán sus ingre- 350 NATALIA PÉREz RIVAS © UNED. Revista de Derecho Penal y Criminología, 3.a Época, n.o 22 (2019) sos y gastos. Dichas cuentas anuales comprenderán el Balance, la Cuenta de Resultados y una Memoria explicativa de ambos (art. 14.3 LO 8/2007). En lo que a nosotros aquí interesa, esta Memoria deberá ir acompañada, igualmente, de un anexo donde se especifiquen, pormenorizadamente, las condiciones contractuales estipuladas de los créditos o préstamos de cualquier clase que mantenga el partido con las entidades de crédito. En él se identificará a la entidad concedente, el importe otorgado, el tipo de interés y el plazo de amortización del crédito o préstamo y la deuda pendiente al cierre del ejercicio de que se trate, con indicación de cualquier contingencia relevante sobre el cumplimiento de las condiciones pactadas (art. 14.3 LO 8/2007). Asimismo, los partidos políticos deberán publicar en su página web, en el plazo máximo de un mes desde la fecha de su remisión al Tribunal de Cuentas, el balance, la cuenta de resultados y, en particular, la cuantía de los créditos pendientes de amortización con especificación, en este último caso, de la entidad concedente, el importe otorgado, el tipo de interés y el plazo de amortización (art. 14.8 LO 8/2007). A este respecto, en el año 2015, solo 11 de las 29 formaciones políticas analizadas habían publicado, en su página web, sus cuentas anuales (Tribunal de Cuentas, 2018). Estas medidas, que tienen por finalidad la búsqueda de una mayor transparencia en el ámbito de la financiación de los partidos políticos, no se predican, por el contrario, respecto de los acuerdos de renegociación de las condiciones de la deuda los cuales únicamente han de ser comunicados al Tribunal de Cuentas y al Banco de España (art. 4.4 LO 8/2007). En este caso, la difusión pública de esta información se realiza, únicamente, a través del correspondiente informe de fiscalización anual del Tribunal de Cuentas que suelen publicarse transcurridos una media de cuatro años a contar desde el concreto periodo temporal fiscalizado. En este ámbito, desde el año 2014, Transparencia Internacional España ha realizado tres rondas de evaluación a efectos de valorar el nivel de transparencia de los partidos políticos. En atención a la última de ellas, concluida en 2017, el nivel medio de transparencia de las formaciones evaluadas 18 era de 27,7 puntos sobre 30 (TI España, 2017) 19. 18 Los once Partidos políticos evaluados por Transparencia Internacional España en 2017 fueron los siguientes: Partido Popular (PP), Partido Socialista Obrero Español (PSOE), Izquierda Unida (IU), Partido Nacionalista Vasco (PNV), Coalición Canaria (CC), Esquerra Republicana de Catalunya (ERC), Ciudadanos-Partido de la Ciudadanía (C’s), Podemos (POD), Partido Socialista de Cataluña (PSC), Unión Progreso y Democracia (UPyD) y EQUO. 19 Disponible en: https://transparencia.org.es/evaluacion-del-nivel-de-transparenciade-los-partidos-politicos-2017/, [último acceso: 2020]. LAS LAGUNAS PUNITIVAS DEL DELITO DE FINANCIACIóN ILEGAL DE PARTIDOS POLÍTICOS 351 © UNED. Revista de Derecho Penal y Criminología, 3.a Época, n.o 22 (2019) Fig. 12. Nivel de transparencia de los partidos políticos Fuente: Transparencia Internacional España Por su parte, en el informe elaborado, en ese mismo año, por la Fundación Compromiso y Transparencia (FCyT), solo 13,04 % (n= 3) de los 23 partidos analizados fueron clasificados como transparentes 20, en tanto que un 30,43 % se catalogaron como opacos 21. El nivel medio de transparencia fue, en este caso, de 11,91 puntos sobre 29 22. Fig. 13. Evolución del nivel de transparencia de los partidos políticos Fuente: Fundación Compromiso y Transparencia 20 Unión del Pueblo Navarro (20), Podemos (19) y Ciudadanos (19). 21 Esquerda Unida País Valencià (8), Partido Demócrata Europeo Catalán (7), Esquerda Unida (4), Anova (3), En Comú Podem (3), EH Bildu (2), Catalunya Sí (2). 22 Disponible en: https://www.compromisoytransparencia.com/categorias-informes/ partidos-politicos, [último acceso: 2020]. 352 NATALIA PÉREz RIVAS © UNED. Revista de Derecho Penal y Criminología, 3.a Época, n.o 22 (2019) En cuanto a la publicación de información detallada sobre aspectos relativos a los créditos bancarios -la entidad financiera que los había concedido, el importe, el tipo de interés y el plazo de amortización-, en el estudio realizado por TI España solo Izquierda Unida no había procedido a facilitar tal información, en tanto que en el informe elaborado por FCyT se registraron un total de 11 formaciones (47,83 %) -Izquierda Unida, Equo, Coalició Compromís, En Marea, Esquerda Unida País Valencià, Partido Demócrata Europeo Catalán, Esquerda Unida, Anova, En Comú Podem, Eh Bildu, Catalunya Síque no publicitaban tales aspectos. En todo caso, como acertadamente señala ALMAGRO CASTRO (2015), pese al indudable avance que estas previsiones suponen, este juicio positivo «debe relativizarse si se entiende que el verdadero proble ma no es tanto la identificación de las donaciones sino la opacidad de aquéllas que, conociéndose su existencia, escapan al control del Tribunal de Cuentas y al conocimiento directo de los electores (…)». VI. Conclusiones Los datos expuestos no hacen más que corroborar la enorme dependencia que los partidos políticos españoles todavía presentan con respecto a las entidades de crédito, con los consiguientes riesgos que ello comporta en términos de injerencia en la conformación de la voluntad política. La ausencia de límite alguno en cuanto al endeudamiento bancario sigue representando el principal problema en el ámbito de su financiación. En el año 2015 procedió a reformarse la LO 8/2007 a efectos de, entre otras cuestiones, prohibición a las entidades de crédito efectuar condonaciones totales o parciales de deuda a los partidos políticos (art. 4.4 LO 8/2007). El incumplimiento de dicha prohibición dará lugar a la comisión de una infracción grave (art. 17 Dos. a LO 8/2007) que lleva aparejada una sanción cuyo importe será entre el doble y el quíntuplo de la cantidad condonada (art. 17 bis Uno. a LO 8/2007). No obstante, pese a la conceptuación de estas condonaciones como «donaciones encubiertas», ninguna previsión se contiene, a este respecto, en la regulación del delito de financiación ilegal de partidos políticos (art. 304 bis CP). Así, para el ordenamiento jurídico-penal, no existe problema alguno porque un banco condone, como hemos visto, una deuda crediticia vencida de hasta 10,23 millones de euros a un partido político, pero sí que una persona jurídica le done 1 €. De todo ello parece inferirse que, para el legislador, es preferible la dependencia de los partidos políticos respecto de las entidades de crédito que con relación a otros grupos económicos y de poder. LAS LAGUNAS PUNITIVAS DEL DELITO DE FINANCIACIóN ILEGAL DE PARTIDOS POLÍTICOS 353 © UNED. Revista de Derecho Penal y Criminología, 3.a Época, n.o 22 (2019) Al hilo de nuestra exposición, resulta evidente que el mundo económico sigue estando habilitado para orientar, frente a los designios de la voluntad popular, el devenir de las políticas públicas. Así, no se entiende que el legislador haya circunscrito el ámbito objetivo del tipo a las aportaciones y donaciones privadas que representan, únicamente, el 2,49 % del total de sus recursos. Tampoco se comprende que haya excluido de su ámbito subjetivo a las fundaciones y entidades vinculadas a los partidos políticos, lo que las convierte en una vía idónea para financiar, de forma paralela, a los partidos políticos. Aunque ciertamente, «pudiendo evitarlo, nadie propende a la autolimitación o a las autorestricciones, y los partidos políticos tampoco son en esto una excepción» (SANJUJO RIVO, 2018). En suma, la expresa tipificación del delito de financiación ilegal no deja de ser una nueva manifestación de Derecho penal simbólico con la que, simplemente, se ha pretendido dar satisfacción a las demandas de la sociedad ante los diversos escándalos de corrupción política que se han registrado en nuestro país, pero no solventar, de raíz, el problema. Bibliografía alMagro castro, D. (2015). A vueltas con la financiación de los partidos en España: La LO 8/2007 y las reformas de octubre de 2012 y marzo 2015. Estudios de Deusto: revista de la Universidad de Deusto, 63 (1), 171-203. bUstos rUbio, M. (2016). El nuevo delito de financiación ilegal de partidos políticos. Revista Penal, 37, 61-79. coello de PortUgal, J.M. (2012). 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