Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia

FACULTADE DE CIENCIAS DA EDUCACIÓN DEPARTAMENTO DE DIDÁCTICA E ORGANIZACIÓN ESCOLAR POLÍTICAS EDUCATIVAS E DEPARTAMENTOS MUNICIPAIS DE EDUCACIÓN EN GALICIA TESE DOUTORAL Francisco Mareque León DIRECTORES: Dra. Mª Belén Caballo Villar Dr. Xesús Rodríguez Rodríguez Santiago, 2011 3 DEPARTAMENTO DE DIDÁCTICA E ORGANIZACIÓN ESCOLAR Facultade de Ciencias da Educación Campus Vida 15782 Santiago de Compostela Tfno. 881 813 824 * Fax 881 813 713 Mª Belén Caballo Villar, Doutora en Ciencias da Educación e profesora titular no Departamento de Teoría da Educación, Historia de Educación e Pedagoxía Social na Facultade de Ciencias de Educación de Santiago Xesús Rodríguez Rodríguez, Doutor en Ciencias da Educación e profesor titular no Departamento de Didáctica e Organización Escolar na Facultade de Ciencias de Educación de Santiago, En calidade de co-directores da Tese Doutoral que presenta o Licenciado en Ciencias da Educación, don Francisco Mareque León, baixo o título Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia FAN CONSTAR Que o traballo realizado reúne os requisitos científicos, metodolóxicos e formais requeridos para a súa Lectura e Defensa Pública diante o Tribunal que deberá xulgala, polo que autorizamos a súa presentación seguindo a normativa vixente. Aos efectos oportunos. En Santiago de Compostela, a 20 de Setembro de 2011. Asdo: Profa Dra. María Belén Caballo Villar Asdo: Prof. Dr. Xesús Rodríguez Rodriguez Asdo: Ldo. Francisco Mareque León 5 Agradecementos: Aos meus tutores, Xesús Rodríguez Rodríguez e Belén Caballo Villar, pola súa infinita paciencia, interese e confianza. A todos/as os/as responsables políticos e técnicos dos diferentes concellos que colaboraron neste estudo. Especial mención a Beatriz Varela e Xosé Manuel Rodríguez Abella (concello de Santiago de Compostela) polas achegas documentais realizadas para a detección dos diferentes departamentos municipais de educación existentes en Galicia. Aos profesores universitarios e técnicos municipais que coas súas aportacións fixeron posibles a construcción e validacións externas e internas dos instrumentos de avaliación: José Antonio Caride Gómez (USC), Antón Costa Rico (USC), Fernando Lavandeira Suárez (concello de Rianxo), María Xosé Méndez (USC), Hector M. Pose Porto (UDC), Antonio Rial Sánchez (USC), Xulio Rodríguez López (USC) e Xosé Rubal Rodríguez (USC). A Jessica e Yolanda pola súa axuda e apoio á hora do tratamento da información obtida dos instrumentos de avaliación. Aos membros do Parlamento Galego e representantes institucionais do panorama político galego que no seu momento, e coas súas aportacións, fixeron posible unha mellora das conclusións desta tese doutoral e da prospectiva no eido das políticas educativas en Galicia: María del Mar Barcón Sánchez (voceira parlamentaria de Política territorial), Concepción Burgo López (voceira parlamentaria de Cultura), Guillermo Meijón Couselo (voceiro parlamentario de Educación) e Carlos Antonio Fernández Castro (Presidente da FEGAMP). Ao Servizo de Normalización Lingüística da USC pola revisión e suxerencias feitas no proceso de redacción do informe da tese. ÍNDICE Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 9 ÍNDICE INTRODUCIÓN……………………………………………………..…19 1. Orixe da investigación …………………………………………………………………....21 2. Propósito do estudo………………………………………………………………………..27 3. Referentes conceptuais ……………………………………………………………….......29 4. Enfoque metodolóxico ........……………………………………………………………....39 5. Estrutura do informe de investigación ……………………………………………........43 1ª PARTE: MARCO TEÓRICO……………………………...45 CAPÍTULO I. EDUCACIÓN E MUNICIPIO………………………...47 Introdución…………………………………………………………………………………….49 1.1. O municipio como contexto educativo.……………………………………………..51 1.2. A cidade educadora.…………………………………………………………………….59 1.2.1. Aproximación ao concepto de cidade educadora.……………………...61 1.2.2. Perspectivas disciplinares entorno á cidade educadora……………….62 1.2.3. Asociación Internacional de Cidades Educadoras (AICE)……………69 1.3. Proxecto educativo de cidade (PEC)…………………………………………………79 1.4. A xeito de síntese...………………………………………………………………………85 CAPÍTULO II. POLÍTICAS EDUCATIVAS E COMPETENCIAS LOCAIS……………………………………...……87 Introdución.……………………………………………………………………………………89 2.1. Introdución ao concepto de política educativa.……………………………………91 2.2. Política educativa local.………………………………………………………………103 2.2.1. As políticas educativas municipais.………………………………………105 2.2.2. Políticas educativas locais nos países da Unión Europea.……………107 2.3. Competencias locais e regulación lexislativa en materia educativa..…………119 2.3.1. Referentes históricos.………………………………………………………119 2.3.2.Implicacións da normativa legal nos procesos educativos municipais.……………………………………………………………...........122 2.3.2.1. Lexislación de ámbito educativo que afecta aos concellos. Perspectiva histórica.…………………….……….123 2.3.2.1.1. Modificacións da LOE e propostas da FEMP.…135 2.3.2.2. Lexislación de Réxime Local que afecta á educación.……...149 2.4. A xeito de síntese.……………………………………………………………………...155 Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 16 Acrónimos • AICE: Asociación Internacional de Cidades Educadoras. • CEOU: Consellería de Educación e Ordenación Universitaria. • FEGAMP: Federación Galega de Municipios e Provincias. • FEMP: Federación Española de Municipios e Provincias. • IGE: Instituto Galego de Estatística. • LMFAOS: Lei de Medidas Fiscais Administrativas e de Orde Social. • LOCE: Lei Orgánica de Calidade da Ensinanza. • LODE: Lei Orgánica do Dereito á Educación. • LOE: Lei Orgánica de Educación. • LOPEGCE: Lei Orgánica da Participación, Avaliación e Goberno dos Centros Docentes. • LOXSE: Lei de Ordenación Xeral do Sistema Educativo. • LRBRL: Lei Reguladora de Bases de Réxime Local. • MEC: Ministerio de Educación e Ciencia. • OCDE: Organización para a Cooperación e o Desenvolvemento Económico. • PEC: Proxecto Educativo de Cidade. • PIE: Plan de Infraestruturas Escolar. • RD: Real Decreto. • STS: Sentencia do Tribunal Supremo. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 17 • TR: Texto Refundido. • TRRL: Texto Refundido de Réxime Local. • UE: Unión Europea. INTRODUCIÓN Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 21 1. Orixe da investigación Na última década do século XX, Alfieri (1990:165), baseándose na obra de Dewey (1887) Il mio credo pedagogico, facía referencia á educación como un proceso que trascende ao saber académico, definíndoa como “unha palestra na que aprender a vivir concretamente, a resolver problemas reais, a estar cos propios semellantes, a axustar os diversos momentos e aspectos da existencia na perspectiva do benestar e da felicidade”. Asumida esta concepción é preciso encadrala nun determinado contexto, e para iso, faise necesario facelo dende diversas perspectivas entre as que poderiamos citar a xeográfica, a histórica, a social, a política… De entre todas elas, unha posibilita a execución práctica da concepción educativo-ideolóxica pola que optemos; estámonos a referir á perspectiva política. Dende ela, entendida como a arte de organizar a convivencia, a educación convértese nunha arma de incalculable valor, posto que é un elemento imprescindible no proceso de xestación do pensamento e ideoloxía dunha sociedade. De aí que, tal e como indica Subirats (2003), a educación está a ser pola súa relevancia na actualidade un dos principais eixes do debate político e social. Pedró (1999:22) define a política educativa como “o resultado da actividade dunha autoridade pública (investida de poder público e de lexitimidade gobernamental) no ámbito educativo.” Por conseguinte, as políticas educativas implementan a súa actividade validadas por unha serie de competencias descritas nos marcos legais do contexto ao que fagamos referencia. En España, o sistema existente asigna unha serie de competencias en materia de educación ao Estado, outras ás administracións autonómicas (especialmente nos casos nos que existe transferencia de competencias) e outras ás administracións locais. Neste contexto, o papel das entidades locais vén de acadar gradualmente un maior peso co paso do tempo. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 22 A transferencia de poderes no eido educativo á administración local realizouse por primeira vez na Lei Moyano no seu artigo 97, e moi especialmente no ditado na Lei Municipal de 1877, que nos seus artigos 72 e 73 atribuían aos concellos o establecemento de institucións de instrución pública en xeral e, en particular, a instrución primaria. Neste proceso son destacables como punto de inflexión as primeiras eleccións democráticas municipais celebradas en 1979, a raíz das cales os municipios asumen un maior número de competencias en materia educativa tendo en conta toda unha serie de reivindicacións sociais. En efecto, son estas reivindicacións sociais as que, en sintonía coas bases expostas por Dewey, e unha vez superado o concepto educativo baseado exclusivamente no sistema escolar, tal e como indica Bonal (2007), provocan o nacemento na sociedade dun xerme que vincula novos axentes da poboación ao proceso educativo dos seus cidadáns. A creación de organismos adicados ao ordenamento e organización da educación, e á formación das persoas, repercuten en que se comece a traballar con novas actividades de índole educativa que melloran a calidade de vida. Nese proceso xorden na nosa sociedade un considerable número de asociacións, entidades e colectivos que pluralizan a oferta educativa nos nosos concellos, froito nalgunhas ocasións do xerme do dereito á participación cidadá nos procesos públicos. Para Gil Calvo (2005:1), a diferenza da “participación electoral, que só se pode realizar individualmente (pois o voto é persoal e segredo), a participación cidadá nos asuntos públicos da cidade ha de realizarse colectivamente, o que precisa de canles asociativas de toda índole (sociedades, entidades, asociacións, fraternidades, movementos sociais, grupos de interese, organizacións non gobernamentais), capaces de canalizar a actividade participativa”. Por ese motivo, en ausencia dun tecido social dotado de suficiente dinamismo e articulación, a participación decae e os cidadáns tenden ao absentismo. Se o movemento asociativo é o suficientemente activo e consolidado, entón é moi probable que os cidadáns se sintan motivados a participar decididamente na “cousa pública”, apoiando e exercendo unha función de control do labor das autoridades da súa cidade ou territorio. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 23 Esta evidencia permite considerar o capital social como o principal factor indutor da participación cidadá. E é neste momento, no que o movemento asociativo adquire un valor significativo, no que formulamos a importancia dos concellos no marco dos procesos educativos dos seus cidadáns. Así, podemos observar en termos xerais como cada vez son máis e mellores as iniciativas que dende estes organismos se levan a termo. Neste sentido os departamentos municipais de educación convertéronse, en numerosas ocasións, nos coordinadores de boa parte desa oferta formativa e educativa que xermola ao noso redor. Pero o traballo destes departamentos ten moito que ver na práctica co modelo conceptual que emerxe da relación educación-territorio polo que se opte en cada concello. E a devandita relación atópase, hoxe máis que nunca, condicionada polas vontades e actitudes políticas de cara a esta dialéctica. Unha expresión práctica desas vontades é a descentralización de competencias. Galicia é unha Comunidade Autónoma que, no marco do territorio español, ten asumido unha serie de competencias en materia educativa. Pero se estudamos con detemento o proceso de transferencia das mesmas comprobaremos que dito proceso parece non ter acadado o seu fin. Comparativamente poderiamos destacar a situación existente noutros territorios e países onde as diferentes políticas educativas apostan pola descentralización, entendida esta como un proceso de “coxestión” de competencias e non de simple desconcentración ou delegación, e onde os resultados de diferentes informes internacionais, como o informe PISA, mostran uns resultados especialmente positivos. Así, países como Dinamarca, Finlandia o Suecia, caracterizados por altas cotas de goberno municipalista, obteñen en termos xerais os mellores resultados no citado informe internacional, como se evidencia nos indicadores sinalados no informe do ano 2008 (www.mec.es; www.OCDE.org), no que se refire ao abandono educativo temperá, ao nivel de formación da poboación moza, á porcentaxe de poboación de entre 25 e 65 anos que participa en educación e formación, ao nivel de formación dos distintos grupos de idade da poboación, ao número de graduados ou ás taxas de escolaridade. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 24 Se analizamos a situación nos principais países da Unión Europea, parece existir un proceso xeralizado de descentralización de competencias nos últimos anos, no cal as entidades municipais están a adquirir unha relevancia moi significativa nos diferentes modelos de organización educativa, tal e como indica Pedró (2007). En España, destacan nesta liña as políticas educativas catalanas, onde, seguindo as principais tendencias europeas, o papel das entidades municipais cobrou especial relevancia nas últimas décadas grazas, especialmente, á firma de convenios de colaboración entre as diferentes administracións públicas desta Comunidade, e a unha clara vontade de coxestión de competencias e de integración de todos os colectivos sociais neste proceso. Esta tendencia xeral en Europa, e nalgunhas comunidades españolas, lévanos a pensar que o futuro das políticas educativas no noso territorio, Galicia, ben puidera ter unha especial vinculación coa administración local. A proximidade da institución ao contexto de traballo, aos seus cidadáns, ás súas demandas e necesidades; a súa relación co sistema formativo regrado situado dentro das súas fronteiras xeográficas; a implicación directa e tan próxima aos procesos de formación dos seus habitantes; a capacidade de traballo compartido que se deriva da devandita proximidade... son tantas as potencialidades que posúe un concello sobre outros niveis da administración máis afastados dos cidadáns que nos pareceu interesante centrar a nosa investigación no coñecemento da situación na nosa Comunidade Autónoma. Se analizamos a bibliografía actual entorno á acción educativa municipal comprobaremos a riqueza documental existente noutros territorios, tal é o caso en España da comunidade catalana; pero vémonos na obriga de resaltar aquí a escaseza de traballos recentes centrados no noso territorio, a excepción da realización do Seminario Educación e administración local: propostas de acción social e comunitaria en A Coruña en Setembro de 2009, e o traballo coordinado por Caballo (2009), O Eixo Atlántico: un territorio educador, unha comunidade educativa. Paralelamente, cabe destacar a tese doutoral de Héctor Pose (2005) e as investigacións xeradas no marco do Proxecto Interea, conveniado entre a Deputación de A Coruña e as dúas Universidades desta Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 25 provincia (Santiago e A Coruña); ambos céntranse no contexto municipal galego pero dende o ámbito cultural, de deportes ou xuventude, e non dende educación. É así como o noso interese fíxase no estudo da actividade educativa desenvolvida polos municipios galegos, como variable esencial no futuro das políticas educativas na nosa comunidade. Se a tendencia xeralizada en territorios próximos é a consecución de políticas que se desenvolven a través de proxectos educativos territoriais, baseados en modelos de coxestión competencial entre administracións, consideramos fundamental á hora de definir futuras liñas de traballo no noso contexto, coñecer cal é o punto de partida no que nos atopamos. Por iso, na parte empírica desta tese doutoral afondaremos na análise da situación na que se atopan os departamentos municipais de educación en Galicia, por consideralos unha das estruturas esenciais que explicitan a vontade das diferentes políticas educativas no eido municipal. Coñecendo a súa situación poderemos extraer conclusións que nos permitan facer propostas de mellora para estes departamentos e para o futuro das políticas educativas na nosa Comunidade Autónoma. Neste sentido, deberemos ter presente que a súa elección debeuse a que son as entidades que, actualmente, están a desenvolver un maior volume de traballo dende o plano municipal no campo educativo. Conscientes da existencia doutros posibles modelos de abordaxe deste traballo dende os concellos (modelos integrados, institutos municipais de educación…) optamos pola análise destes departamentos por ser a estrutura predominante (case única) nos concellos galegos. A continuación, procedemos a perfilar con maior precisión os propósitos, os referentes conceptuais, o procedemento e os obxectivos básicos da nosa investigación. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 32 conceptual xa destacamos anteriormente a definición de política educativa que nos ofrece Pedró (1999:22). Por este motivo a política educativa adoita definir as súas grandes liñas na Constitución e nas Leis Xerais e Orgánicas de Educación. Para evitar os cambios bruscos e os seus efectos negativos, en política educativa existe unha fórmula posta en funcionamento en diversos territorios europeos denominada “Pacto pola Educación”. Esta figura, aínda inexistente no noso país a pesar dos últimos e malogrados intentos por acadala, pretende buscar o consenso entre os grupos políticos maioritarios dun territorio nas grandes normas que regulan o feito educativo, logrando así unha pervivencia dos principios que sustentan a educación á, ás veces efémera, vida das cores políticas. De igual modo, a lexislación do educativo forma parte dunha armazón normativa e disciplinar que se ocupa da implementación das medidas adoptadas politicamente para o campo da educación. O feito escolar organízase na política educativa pola que aposta un país e garda relación coas variables da política global, en xeral, e coas políticas educativas en particular. Por outro lado, toda actividade organizada require unha planificación, e así xorde a planificación escolar que se encarga de programar a educación regrada para rentabilizar os investimentos e lograr os mellores resultados cos medios previstos. Pero unha sociedade complexa e en constante cambio pon de manifesto a necesidade de formación e adaptación dos seus cidadáns aos novos contextos, e polo tanto das políticas correspondentes. Nunha sociedade democrática e constitucional como a nosa, o factor formativo, mais alá do escolar, ha de converterse no eixe vertebrador no que se sustenta a base das liberdades dos seus cidadáns. Así, os distintos sistemas educativos pódense entender, en certo grao, como aparatos concretos das diferentes accións políticas. Respecto ás distintas políticas educativas que afectan aos nosos municipios dun modo directo ou indirecto podemos enunciar un abano certamente amplo. Inicialmente poderiamos referir a política educativa da Unión Europea, pero tendo moi presente que existiu sempre unha especial preocupación por manter o respecto ás peculiaridades Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 33 nacionais e tratando de reservarse un papel subsidiario para as actuacións comunitarias, tal e como o expresa García Crespo (2001:32). A través de resolucións, recomendacións, suxestións, etc., fóronse marcando grandes liñas de actuación educativas comúns a todos os países (formación profesional, educación dos fillos de inmigrantes, dimensión europea do currículum...). España ingresou na Unión Europea en 1986 e viuse reforzada especialmente a partir de 1992, data en que o Tratado de Maastricht amplía o papel da Comisión Europea en materia de educación, asignándolle a tarefa de contribuír a unha educación de calidade, fomentando a colaboración entre os Estados e, en determinados casos, apoiando e completando as accións destes, no pleno respecto das súas responsabilidades (art. 126). Dende esa data, a participación de estudantes, profesores e especialistas españois - pertencentes a moitos dos nosos municipios - nos distintos programas educativos europeos incrementouse notablemente. Observaremos de igual modo, a riqueza e diversidade de posturas que existen dentro dos estados membros da Unión respecto ás funcións e modo de traballar dende as áreas municipais. Para Pedró (2007) en liñas xerais parece existir unha constatada evolución nos países europeos cara a sistemas municipalistas de maior descentralización, pasando ocasionalmente por modelos federais ou de cuasi-mercado como fórmulas emerxentes aínda que de escasa presenza. Por outra banda, é indiscutible a diminución e afastamento progresivo de modelos centralizados en toda Europa. Esta visión permitiranos enmarcar o labor desenvolvido polos departamentos municipais de educación, o que á súa vez enriquecerá as nosas argumentacións finais no proceso empírico desta tese doutoral. No Estado español a administración foise transformando para axustarse ao modelo descentralizado establecido pola Constitución Española de 1978. No ámbito da educación, dito proceso consistiu na asunción, por parte das Comunidades Autónomas, de competencias en materia de educación e dos medios para o seu exercicio (persoais, funcionais, materiais e de toda índole). Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 34 O modelo descentralizado de administración educativa distribúe as competencias entre as reservadas ao Estado, as confiadas ás Comunidades Autónomas e as encomendadas ás administracións locais e aos centros docentes, conforme o establecido nos Estatutos de Autonomía e nas correspondentes leis orgánicas. Non obstante, esta fórmula presenta na práctica algúns problemas como a falta de claridade no que se refire a algúns puntos das competencias, ou á posibilidade de compartir algunhas destas responsabilidades. Por outro lado, este proceso descentralizador derivou na xénese dun novo aparato administrativo, composto de dispositivos financeiros e operativos de intervención, de xestión, de planificación e de control orientados na súa totalidade, segundo Costa e Álvarez (1999), cara a elaboración de propostas axustadas, neste caso, á realidade específica que marca a sociedade galega en materia educativa. Diversos autores sinalan hoxe en día a perigosidade crecente deste sistema, o cal podería posibilitar, se non se toman as medidas adecuadas, a substitución dun monocentrismo estatal polo que poderiamos denominar un policentrismo autonómico. No Estado español, ás Comunidades Autónomas correspóndenlles competencias de desenvolvemento das normas estatais básicas e a regulación dos elementos ou aspectos non básicos do sistema educativo, así como as competencias executivoadministrativas de xestión do mesmo no seu propio territorio, coa excepción das que lles están reservadas ao Estado. Neste sentido, o achegamento ao contexto próximo aludido no apartado anterior vai implicar a xestación dun novo papel político fundamental nas relacións entre a administración e os cidadáns: así as entidades locais van exercer o seu papel como a estrutura máis próxima da administración. “A participación social magnifica as virtudes da administración local”, converténdose deste modo no motor da democracia municipal, tal e como indica García Martínez (1994: 167). Pero a administración local ten limitadas as súas funcións en materia educativa polas propias características do modelo descentralizador que o rexe. Os labores que a lexislación recoñece e encomenda ás corporacións locais non contemplan a condición de Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 35 administración educativa, senón que só recoñecen a súa capacidade para cooperar coa administración do Estado e as Comunidades Autónomas no desenvolvemento da educación. Esta cooperación queda regulada dende a Lei Orgánica Reguladora do Dereito á Educación (LODE) de 1985 e as súas posteriores modificacións, así como na Lei Reguladora de Bases de Réxime Local de 1985. A instauración dunha política local en materia educativa fundaméntase, para Rodríguez Neira (1995:213), en dúas condicións fundamentais: “o pluralismo e a diversidade sociocultural por un lado, e como resposta á burocratización do Estado por outro”. Para Bonal (2007) existe un amplo abano de decisións de política educativa que necesitan o protagonismo do ámbito local para asegurar medidas de equidade e cohesión social adecuadas, debido fundamentalmente á proximidade da administración local á cidadanía. Para este autor, (2007:52), “é imprescindible unha verdadeira vontade de coxestión mediante un proceso de descentralización e non de simple desconcentración ou delegación de responsabilidades”. Na actualidade, os municipios asumen competencias relacionadas coa provisión de solares para a construción de centros públicos e coa conservación, reparación, vixilancia e gastos de mantemento das escolas infantís e dos centros de educación primaria. Así mesmo, corresponde aos municipios a vixilancia e o cumprimento da escolaridade obrigatoria e da prestación do servizo educativo, tal e como se detalla no articulado dos distintos textos legais que presentaremos con detalle no apartado 2.3 deste informe de tese Competencias locais e regulación lexislativa en materia de educación. A pluralidade de iniciativas educativas nos nosos concellos é unha realidade cada vez máis patente. E esta riqueza débese ao grande número de entidades, xunto ao sistema formativo regulado, que ofertan actividades de carácter educativo para os cidadáns. Pero sen lugar a dúbidas, e conxuntamente coa escola, o eixe vertebral que debería coordinar a inmensa maioría das actividades formativas que se dan nun concello é o departamento de educación do mesmo (ou outras estruturas municipais como os institutos municipais de educación, as áreas de servizos á comunidade no caso dos modelos compactados de organización municipal, etc.). Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 36 Neste contexto, a participación cidadá converteuse nas últimas décadas nun elemento esencial potenciador da riqueza educativa e operativa dun concello. Para Rebollo (2004) todas as cidades son espazos educativos e todas as persoas son axentes educativos na medida en que se relacionan os uns cos outros e dunha determinada maneira. Na mesma liña, Gil Calvo (2005:1) afirma que “a participación cidadá nos asuntos públicos da cidade ha de realizarse colectivamente, o que precisa de canles asociativas de toda índole”. Así, todo ese movemento asociativo nacido nos contextos dos diferentes concellos supón un dos eixes fundamentais da actividade educativa que se está a realizar nos nosos municipios. Por outra banda, a participación da cidadanía nos diferentes gobernos, a través dos órganos correspondentes como o Consello Escolar Municipal, está a servir de regulador da actividade política dos mesmos; axudando a democratizar as Institucións públicas. Xunto á participación cidadá na actividade educativa nos concellos, outro elemento que condicionou a xénese e evolución dos departamentos municipais de educación foron os diferentes modelos de organización da administración local, os cales analizaremos en posteriores capítulos. Con todo isto, a evolución das políticas e da actividade educativa nos concellos non seguiu o mesmo ritmo en todas as Comunidades Autónomas españolas, dependendo moi significativamente dos movementos asociativos, das vontades políticas de coxestión de competencias entre administracións, e da evolución dos modelos organizativos da administración local, derivada en gran parte de ditas vontades políticas e das presións sociais exercidas a través dos distintos colectivos. Tendo en conta isto, en termos xerais podemos afirmar que os departamentos municipais de educación nacen nos nosos municipios froito dunha demanda e dunhas necesidades que afloran no ano 1979, coincidindo coas primeiras eleccións municipais democráticas tras a ditadura. Inicialmente a súa evolución é dispar en todo o territorio español. En Galicia a acción que se vai desenvolver dende os concello vai consistir, segundo as actas das I Xornadas galegas sobre Concellos e educación (VVAA, 1985) Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 37 nunha serie de actividades illadas, individuais e inconexas, que intentan dar solución a todas aquelas problemáticas non atendidas en tempos anteriores. Co tempo todo este contexto tomará de novo forma na Lei Orgánica 8/1985 do 3 de xullo, Reguladora do Dereito á educación (LODE) conforme á participación xeral do ensino dos poderes públicos, en concreto de cada municipio (Consello Escolar Municipal, artigo 35; a participación da comunidade escolar na xestión do centro (título II); e ao recoñecemento do papel do Concello na xestión de cada centro educativo reflectido na participación deste como membro de pleno dereito no Consello Escolar do Centro. Outro aspecto importante que modificará o funcionamento dos departamentos municipais de educación ata convertelos no que son hoxe en día, é a aprobación de novas leis que co devir dos anos xurdirán para determinar as funcións e competencias municipais en materia educativa: LRBRL (1985), LOXSE (1990), LOPEGCE (1995), LOCE (2002) e LOE (2006). Deste modo, chegamos ata a situación actual dos departamentos municipais de educación de Galicia; determinados por unha serie de funcións e competencias sempre dependentes de posibles modificacións ou cambios xurdidos das realidades políticas nas que desenvolven o seu labor. Como poderemos observar nos resultados desta investigación existen concellos galegos nos que se está a realizar unha inxente tarefa no eido educativo, tanto na produción de actividades e programas, como na coordinación da actividade educativa realizada no seu territorio. Non obstante, a ambigüedade lexislativa, a carencia de recursos, e a evolución das políticas educativas e dos procesos de asociacionismo, levou á nosa comunidade autónoma, Galicia, a seguir un ritmo diferente ao realizado en comunidades como a catalana. Así pois, con esta tese doutoral pretendemos dar a coñecer a situación actual dos departamentos municipais de educación en Galicia como indicadores da evolución das políticas educativas. O coñecemento preciso do seu estado permitiranos nas conclusións avanzar liñas prospectivas que agardamos axuden a orientar o futuro destes departamentos e das políticas educativas en Galicia. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 39 4. Enfoque metodolóxico Tendo en conta o obxectivo do noso estudo, Analizar a situación dos departamentos municipais de educación existentes en Galicia; e esbozar liñas de mellora para o traballo futuro destes departamentos e das políticas educativas nesta Comunidade Autónoma, concretamos o modelo de investigación polo cal optar. A presente tese doutoral sitúase dentro do que poderiamos considerar unha investigación pedagóxica polo propio obxectivo e contexto da investigación, centrándose especificamente no ámbito municipal; nutríndose dos dous grandes paradigmas tradicionais: o positivista e o interpretativo (Arnal, Rincón e Latorre, 1992; Taylor e Bogdan, 1992). O paradigma positivista tamén denominado cuantitativo, racionalista, experimental ou empírico-analítico asume que os fenómenos poden ser estudados dun modo obxectivo a través da análise empírica e de deseños experimentais. Así pretende fundamentalmente obxectivar, cuantificar ou formular principios explicativos partindo de datos estatísticos. O paradigma interpretativo, tamén referenciado como cualitativo, fenomenolóxico, naturalista, humanista ou etnográfico, penetra no mundo persoal verificando o significado e as interpretacións persoais. Resalta a comprensión e interpretación da realidade, neste caso educativa, dende un punto de vista persoal. Cun modelo mixto que se apoia en elementos cualitativos e cuantitativos, pretendemos chegar á análise dende unha posición de complementación. A continuación procederemos a describir o proceso metodolóxico: Tras achegarnos dun modo conceptual ao obxectivo da nosa investigación no marco teórico da mesma, no cal afondamos nos elementos esenciais que condicionan aos departamentos municipais de educación e ás políticas educativas correspondentes, Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 40 introducirémonos no bloque empírico desta tese doutoral analizando a situación actual na nosa comunidade autónoma. Para iso, e posteriormente ao proceso de identificación nos concellos galegos (que describiremos con maior profundidade no apartado 4.2. Fases no deseño do estudo de casos do Capítulo IV) observamos que soamente existen trece concellos, dos trescentos quince que conforman a nosa comunidade, que posúan un departamento baixo a denominación de educación no organigrama do concello, e no que exista polo menos un técnico responsable. Ante esta situación optamos necesariamente por unha metodoloxía de estudo de casos múltiple, avaliativa, global e colectiva, acorde coas características do noso obxecto de estudo. Asumimos a metodoloxía propia do estudo de casos, en base a Mendoza (2006), Guba e Lincoln (1992), Bogdan e Biklen (1982) e Stake (1998), e estruturamos o estudo da situación destes departamentos en varias fases: Exploración; Descrición e explicación dos resultados; Avaliación; Conclusións; e Transformación, prospectiva e propostas de mellora. Para a exploración, descrición e explicación das actividades, recursos e características dos departamentos decantámonos por deseñar un protocolo de cuestionario que nos permitise realizar as devanditas accións. Este protocolo posibilitaranos cuantificar, obxectivar e comparar mellor as características dos departamentos, en coherencia co modelo metodolóxico cuantitativo. O proceso de elaboración e confección do mesmo será descrito con maior profundidade no Capítulo IV. Exploración, Planificación e Deseño do Estudo de Casos. Paralelamente elaboramos un protocolo de entrevista, de carácter metodolóxico cualitativo, dirixido aos responsables políticos das correspondentes áreas de educación das que dependen estes departamentos. Os resultados dun e outro instrumento foron sintetizados co obxectivo de alcanzar unha visión de conxunto sobre a situación destes departamentos municipais. Os resultados serán presentados inicialmente de modo singularizado en función do Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 41 instrumento metodolóxico e, posteriormente, de modo global tras a devandita síntese e avaliación. Finalmente, e despois de presentar os resultados a diversos profesionais que pola súa relevancia institucional e traxectorias académicas entendemos poderían enriquecer as nosas argumentacións, entraremos, tal e como avanzamos, nas conclusións e posibles suxestións de actuación para o futuro destes departamentos e das políticas educativas en Galicia, o que nos permitirá dar sentido último á nosa investigación. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 49 Introdución Educación e municipio son dous conceptos fundamentais á hora de abordar as actividades educativas que se están promovendo a nivel local. Por este motivo, neste Capítulo I. Educación e municipio, consideramos esencial comezar delimitándoos en profundidade. A continuación indagaremos no campo que se abre dende a súa interacción, analizando as liñas de traballo que se están a levar a cabo no noso contexto. Froito da relación entre ambos os dous xurdirán referentes teóricos e aplicados fundamentais, como son a Cidade Educadora ou os Proxectos Educativos de Cidade. O interese pola investigación neste campo e polas políticas derivadas do mesmo posibilitaron a evolución de ambos termos e das súas relacións, xerando novas estruturas. Os departamentos de educación municipais son un exemplo diso. Co fin de desenvolver as ideas ata agora esbozadas, dividimos este capítulo en tres bloques básicos: No primeiro 1.1. O municipio como contexto educativo realizaremos dito percorrido polos conceptos de municipio e educación, delimitando o marco e significado de cada un deles. O propósito deste punto é comprender a importancia que teñen ambos na programación e funcionamento dos departamentos municipais de educación. Nun primeiro momento afondaremos no concepto e significado de “municipio” co fin de clarificar as distintas tipoloxías de entes locais existentes, para, posteriormente, profundar no de educación e as relación establecidas na actualidade entre ambos. Un dos referentes esencias á hora de abordar esta relación é o movemento de Cidade Educadora, o cal analizaremos no segundo apartado deste capítulo. Este segundo apartado, subdividiuse co fin de poder afondar con maior rigor nas características peculiares que caracterizan a esta filosofía. No punto 1.2.1. Acerca da Cidade Educadora, realizamos un achegamento ao termo e á filosofía que dá nome a este apartado. A continuación, no punto 1.2.2. Perspectivas entorno á Cidade Educadora, Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 50 presentamos a visión que sobre a cidade como ente educativo teñen diversos autores especialistas en distintas áreas de coñecemento. Con isto pretendemos ofrecer unha visión máis global e plural, se cabe, dende distintas ramas como a filosofía, a socioloxía, a psicoloxía ou a arquitectura. A continuación, aludiremos á AICE no epígrafe 1.2.3. Asociación Internacional de Cidades Educadoras, como referente indispensable á hora de acercarse á realidade desta corrente. Neste subapartado presentaremos os obxectivos, organización, funcionamento, os congresos celebrados e unha relación de cidades que por todo o mundo compoñen e articulan a devandita asociación, da cal forman parte varias cidades que analizaremos no apartado empírico desta investigación. E xa por último, dentro deste Capítulo I, abordaremos no apartado 1.3 un elemento de especial relevancia no presente e futuro das relación entre os conceptos de municipio e educación; estámonos a referir ao Proxecto Educativo de Cidade (PEC). Como puidemos apreciar nesta Introdución o obxectivo fundamental deste Capítulo I. Educación e municipio é sentar as bases conceptuais nas que se sustenta a orixe e a actividade dos actuais departamentos municipais de educación, obxecto de estudo desta tese doutoral. A súa existencia e funcionamento dependen en gran medida da concepción que dos dous termos aquí analizados se teña. De aí que para comprender e poder analizar a situación actual destes departamentos teñamos que partir do estudo de ambos termos e da súa relación. Para iso, tal e como se expuxo, comezaremos delimitando o concepto de municipio, para mergullarnos a continuación, nas posibles relacións existentes entre este e o de Educación. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 51 1.1. O municipio como contexto educativo Dende hai anos as políticas educativas no noso país están a intentar adaptar os procesos educativos á realidade na que viven os cidadáns. Tal e como afirma Delors (Cfr. Bosch e outros, 1998:13) a educación debe desempeñar “un papel fundamental no desenvolvemento continuado das persoas e as sociedades”. E nesa liña, os nosos municipios son cada día máis un referente de aprendizaxe e formación. En consecuencia, á hora de analizar as relacións existentes entre os municipios e os procesos educativos que neles teñen lugar consideramos oportuno delimitar e clarificar algúns conceptos esenciais. O primeiro referente fundamental para a nosa investigación é a configuración da administración local, posto que supón o contexto básico do noso estudo. A administración local española está integrada por unha variada tipoloxía de entidades, non obstante o principio de uniformidade que caracterizou ao réxime local español, dende a Constitución de Cádiz, xorde por influencia do réxime local que nace coa Revolución Francesa. Hoxe en día, o noso réxime local caracterízase pola diversidade, propiciada pola nova estrutura territorial do Estado. Son Entidades locais territoriais (artigo 3 - Lei Reguladora de Bases de Réxime Local): O municipio, eixe central do noso estudo; a provincia; e a illa, nos arquipélagos balear e canario. Gozan, así mesmo, da condición de entidades locais as seguintes: As entidades de ámbito territorial inferior ao municipio, instituídas ou recoñecidas polas Comunidades Autónomas; as bisbarras ou outras entidades que agrupen varios municipios, instituídas polas Comunidades Autónomas de conformidade con esta e os correspondentes Estatutos de Autonomía; as áreas metropolitanas; e as mancomunidades de municipios (marcos esencias no futuro no noso contexto). O eixe vertebral da nosa investigación xira en torno á figura do municipio. Éste está integrado por unha comunidade de persoas, situadas nun mesmo ámbito territorial, as cales satisfán as necesidades orixinadas pola vida social e aquelas vinculadas ás relacións de veciñanza existentes entre elas. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 52 No municipio pódense considerar tres aspectos que como veremos, son os seus elementos esenciais: o persoal (a poboación), en tanto que os municipios están constituídos por un conxunto de persoas; o territorial, polo cal o municipio está delimitado por aquela parte do territorio que constitúe o ámbito espacial ao que estende as súas potestades; e a finalidade (as competencias), polo cal os fins que o municipio pretende cumprir responden ás súas necesidades xerais. A súa regulación atópase, esencialmente, no Título II - Lei Reguladora de Bases de Réxime Local (LRBRL, artigo 11 a 30) e no Título I - Texto Refundido das disposicións legais vixentes en materia de Réxime Local (TRRL artigo 2 a 24); debéndose ter en conta os Regulamentos correspondentes. Respecto ao Territorio, a súa determinación atopámola nos artigos 12 a 14LBRL, segundo a redacción dada pola Lei 4/1996, do 10 de xaneiro (BOE do 12), nos artigos 2 -11 -TRRL e nos artigos 1 a 30 do Regulamento de Poboación e Demarcación Territorial; debéndose ter en conta a lexislación das Comunidades Autónomas. En consecuencia, podemos definir o termo municipal como o territorio ou porción de superficie terrestre en que exerce as súas competencias o Concello; superficie na que se asenta a poboaciónnun ou varios núcleos de poboación -, na que radica a riqueza e os demais medios económicos, ou doutro tipo, para o cumprimento dos fins do municipio e na que se establece a organización como elemento estrutural, que dá compoñente xurídico á entidade local. Tal e como indica a sentenza do Tribunal Supremo do 22 de outubro de 1985, o exercicio das competencias sobre o territorio non implica a favor do Concello respectivo, un dereito de propiedade das terras, senón un elemento esencial da constitución do municipio, que permite permanecer aos seus habitantes e proporcionar os medios de organización e riqueza indispensables para a existencia do municipio. Así, dita sentenza establece que “o termo municipal delimita o ámbito físico dentro do cal os órganos municipais poden exercer validamente as súas competencias”. Neste sentido cabe destacar as palabras de Precedo (2004) cando insiste na necesaria redefinición do termo municipal, na conveniencia de institucionalizar as áreas metropolitanas, xa que, segundo Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 53 este autor, resulta anacrónico que aínda hoxe a planificación vixente siga utilizando o municipio como marco funcional de referencia, cando as realidades urbanas xa o superaron. De acordo co Texto Refundido de Réxime Local (1986), cada municipio pertencerá a unha soa Provincia. A Constitución, a diferenza do que establece para as Comunidades Autónomas, non descende a unha delimitación clara e precisa das competencias que corresponden ou poden asumir as Entidades locais e, moi especialmente, os Municipios. A enumeración das competencias municipais atópase entre outras referencias lexislativas no artigo 25 da LRBRL e nas Leis Orgánicas referentes á educación (LODE, LOXSE, LOCE, LOE…), que atribúen ao Municipio unha ampla capacidade xenérica de actuación para promover actividades e prestar os servizos públicos que afecten non só ás necesidades, senón tamén ás aspiracións da comunidade veciñal (de aí unha das bases teóricas da implicación dos municipios no eido educativo). Afondaremos nas súas competencias en materia educativa no apartado 2.3. Competencias locais e regulación lexislativa en materia de educación do terceiro capítulo desta tese doutoral. O segundo elemento básico da nosa investigación, tal e como avanzamos con anterioridade, é o concepto de Educación. Según Merino (2007:129) “relacionar a educación coa cidade e co espazo público non é casual se partimos dun concepto extensivo do educativo”. Neste sentido, observamos como o termo educación é un concepto de amplo percorrido histórico, posto que os procesos de ensino aprendizaxe son froito da propia existencia do ser humano. A educación é tan antiga como o home mesmo e continúa escribindo a súa evolución no libro da historia. Poderiamos enumerar aquí un amplo número de definicións de Educación, non obstante optamos pola de Alfieri (1990) por considerala unha das máis influentes e habitualmente empregadas no campo de estudo no que estamos a afondar. Baseándonos nas orixes desta definición coincidimos co citado autor (1990:165) cando afirma que “a relación entre educación e municipio, escola e cidade ou entre Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 54 escola e sociedade, provén do pragmatismo funcionalista deweyano”; e tamén, aínda que dun xeito menos directo, “dos grandes “marxinais” do novecentos europeo, como Wittgenstein e Heidegger”. Así, cando facemos nosa a definición deste autor asumimos una concepción da educación entendida nun sentido amplo, tal e como indican VVAA (1999: 52), “como un proceso que ten lugar ao longo de toda a vida , que se orixina en multiplicidade de contextos e escenarios e que vai moito mais alá da escola”. Coherentemente cos postulados destas correntes ideolóxicas, a cidade en xeral, e o sistema de goberno municipal en particular, conta hoxe en día cunhas condicións aceptables para ofertar aos seus cidadáns novas oportunidades de formación. A oferta educativa que se dá nos nosos concellos e cidades provén de diversas fontes. Unha das mais destacadas é a que coñecemos como a escola, é dicir, toda aquela armazón educativa regrada que ata hai pouco tempo foi considerada a mellor, cando non a única, vía capaz de outorgar saber á cidadanía. A partir dos anos setenta prodúcese no noso contexto un cambio cualitativo na conceptualización da educación. Na actualidade fóronse consolidando axentes e contextos educativos no territorio xeográfico dos municipios, conformando así o que poderiamos denominar o groso da educación "non formal", alcanzando a sectores da cidadanía que a escola tradicionalmente situara á marxe. O municipio atópase sometido a un réxime lexislativo e a unha orde política e social que o conforma como un elemento cun elevado potencial no eido educativo. “O sistema municipal, pola súa proximidade aos cidadáns, é o máis aberto e o máis transparente. As súas decisións e administración son as máis palpables e polo tanto as que xeran máis doadamente opinión pública. É, polo tanto, escola de cidadanía”. (Molas, 1990:48) Tal e como indica Osorio de Rebellón (2003), o municipio debe implicarse na ensinanza e educación dos cidadáns. Neste sentido, os sistemas municipais decatáronse da necesidade de ofertar e regular para os seus veciños novas oportunidades de Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 55 formación. Unha formación que alcanza, tal e como dixemos con anterioridade, novos ámbitos sociais, xeracionais e temáticos antano impensables. Toda esta complexa estrutura, conxuntamente coas posibilidades que o sistema municipal abre de proximidade á cidadanía, configurou un proceso de retroalimentación que facilita a adecuación da organización institucional á realidade das demandas e necesidades sociais. Así, o municipio adapta a súa oferta educativa ás necesidades de cada momento e de cada lugar, conforme ás súas posibilidades. Un claro exemplo de novos espazos e contextos formativos é a propia cidade, espazo construído e constituído en si mesmo. Así, para Subirats (2002:41): “O futuro das cidades depende cada vez máis do futuro da súa xente, dos cidadáns, e este futuro está cada vez máis marcado polo esforzo e a calidade formativa das diversas comunidades. Nalgúns municipios empezáronse a tomar iniciativas ao respecto...” Neste sentido, para Colom (1990), fundamentalmente dende a perspectiva urbana, as necesidades pedagóxicas que con máis insistencia se precisan son cuestións relativas á planificación da educación na cidade; diversas funcións socioformativas que esta realiza en tanto que substitúe ou amplifica a actividade escolar; e a necesaria conservación do espazo a través de plans de educación urbana. Á hora de centrarnos na planificación educativa facemos referencia ás accións que emprenden os responsables municipais en relación á prospectiva educativa, creación e construción de novos centros, estudo da súa situación idónea tanto dende unha perspectiva urbanística como social..., ou ben, á conservación das escolas ou centros xa existentes. Así mesmo, dentro deste apartado poden incluírse as achegas que desenvolven os responsables locais en referencia á matriculación, dotación de formadores e outras actividades propias da xestión e administración escolar. Por outra banda, tal e como afirma Colom (1990:123) “a cidade e o municipio manifestan necesidades de formación social, ou sexa, dirixidas aos seus cidadáns, que, Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 56 ao non ser contempladas polas institucións docentes regradas se conforman como actividades pedagóxicas propias do fenómeno local e que poden configurar, en parte, o núcleo da actividade dos departamentos municipais de educación”. Refírese o autor a funcións de tipo compensador (promovendo, por exemplo, actividades múltiples de formación en centros cívicos ou propias da animación sociocultural, da educación social e do traballo social; orientador (a través de centros propios de diagnostico ou orientación, ou actividades da mesma índole levadas a cabo en institucións cidadás tales como os museos, as bibliotecas, centros de planificación familiar, etc.); preventivo (a través de campañas desenvolvidas na escola, a través dos medios masivos de información, etc.); de ocio (dedicada á organización de actividades lúdicas e de entretemento que en moitos casos teñen un marcado carácter educativo que se entremezcla con outras das funcións aquí mencionadas); difusor e informativo; asistencial; e dinamizador de múltiples actividades e programas. Para este autor, os denominados “departamentos municipais de educación”, ou noutros contextos “departamentos de dinámica educativa”, ademais de cumprir outros e variados aspectos, consolidan á súa vez estas funcións ás que nos estamos a referir. No Capítulo III. A acción educativa nos concellos, afondaremos no tipo de actividades e institucións que ofertan os nosos municipios. Todo este complexo sistema de dependencias faise real hoxe en día nas nosas cidades e vilas; especialmente nalgunhas, tal e como apuntaba anteriormente Subirats (2002). Neste sentido debemos destacar a pluralidade de situacións que se dan no mapa municipal deste país. Mentres, por un lado, atopámonos con auténticos referentes municipais no eido educativo, por outro, obsérvanse municipios onde, por diversas causas, o traballo realizado é practicamente inexistente. O modelo de organización territorial e a carencia en moitos casos dos recursos para desempeñar as competencias municipais en materia de educación (as cales describiremos no seguinte capítulo), xunto coa importancia que supoñen as diversas vontades políticas, configuran un horizonte onde, especialmente os municipios de menores dimensións, teñen bloqueada a actividade e evolución neste campo na nosa Comunidade Autónoma. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 57 Neste sentido, Longás e outros (2008) apostan polas “redes locais” de traballo “horizontal” como o novo paradigma da intervención pedagóxica no ámbito municipal. “Transversalidade, territorialidade e corresponsabilidade” preséntanse como os valorespremisas dunha praxe posible e coherente para abordar os retos socioeducativos dos concellos, independentemente das dimensións e recursos individuais. É precisa unha cultura política que implique e posibilite o traballo dialogante e cooperante entre a cidadanía organizada e os seus gobernantes, “para avanzar cara unha sociedade mais democrática e viable na consecución dun territorio relacional”, tal e como indica Caballo (2001:38). A administración local potenciará, así, segundo Pose (2005:84), “a súa capacidade para integrar persoas e recursos cara á asunción de proxectos estratéxicos territoriais”. Outros autores como Rebollo (2007) coinciden nesta perspectiva como presente e futuro da actividade educativa nos municipios, de tal forma que a oferta existente xa en moitos concellos, se poida estender á inmensa maioría. Para o devandito autor (2007:243) as claves están na vinculación das diferentes estratexias educativas ao territorio, coa correspondente discriminación positiva dende o eido político que posibilite unha “coordinación e cooperación horizontal” entre concellos. E é neste punto onde a “descentralización”, entendida como planificación multinivel que permita coordinar estratexias e responsabilidades, adquire todo o seu sentido como futuro da educación no noso contexto; contexto onde o territorio, a cidade e o municipio cobran un papel vital e verdadeiramente relevante. Nesta liña cabe destacar o papel desempeñado nos últimos anos pola coñecida como Rede de Cidades Educadoras. A continuación, afondaremos na súa configuración, funcionamento e organización co fin de comprender mellor este movemento que hoxe en día se atopa encarnado en varios dos municipios do noso estudo. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 64 Estas palabras de Molas (1990:41) introdúcennos na visión política da cidade educativa. Para o devandito autor, dous feitos caracterizan a nosa época no terreo da política: por unha parte, o progreso da democracia e por outra, o “estoupido e o desbordamento dos espazos”. A consideración da igualdade entre as persoas como principio lexitimador da acción colectiva alterou a vida política e situou o tema da formación do cidadán como unha cuestión ineludible. Neste sentido, Subirats (2001:69) sinala á comunidade como “espazo e posibilidade” que dá solución á crise das institucións, entendida como esixencia política e ética, como primeiro espazo de cotidaneidade, como expresión da sociabilidade e como valor en si mesma. Baseándonos na obra de Molas podemos afirmar que no século pasado, a creación da sociedade liberal volveu situar algúns dos temas clásicos da filosofía política, por exemplo a titularidade da soberanía, a obediencia debida ou a participación na comunidade. As nacións organizáronse en torno ás cidades, e en especial arredor da capital, e situándose nelas as clases dominantes. Inmediatamente procederon a levar a cabo un proceso de centralización. Aquelas nacións que non puideron ordenarse detrás dunha cidade que as centrase e as conducise ao novo mundo viviron un rápido proceso de subordinación. Cada cidade, tal e como indica o citado autor, ao igual que unha polis, estruturou o seu hinterland, a súa zona de influencia, co cal constituíu unha unidade, que viviu baixo o impulso, a influencia e os valores que triunfaban nela (Molas, 1990:44): “Non todas as cidades conseguiron crear o seu Estado, pero todo Estado tivo a súa cidade-capital, ás veces a un mesmo tempo como capital administrativa, económica e cultural, ás veces so con algunha destas facetas”. Na actualidade, a formación do cidadán é una cuestión de vital importancia, é un problema esencial para as sociedades democráticas. A información e a formación son necesarias para a existencia de cidadáns responsables, con opinión propia. A cidade moderna constitúe un foco de vida social e de interrelación onde se reflexan novos valores e onde se potencia a comunicación. Polo tanto, tal e como afirma Molas (1990:48) “o sistema municipal, pola súa proximidade aos cidadáns, as súas decisións e as características da súa administración, é o máis palpable e polo tanto o que xera máis doadamente opinión Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 65 entre a cidadanía”. De aí a súa importancia como elemento esencial no proceso de educación cidadá. Por outra banda, según a opinión de diversos autores, polo só feito de existir, a cidade pon límites á centralización dos poderes estatais. O sistema de cidades provocou un equilibrio de poderes na esfera pública matizando e reforzando a clásica división horizontal. Para Pedró (2007:42), o proceso político-evolutivo sufrido en Europa nas últimas décadas impón que, “a descentralización, e dentro dela a municipalización, sexa hoxe por hoxe a forma de goberno da educación que, de seguir así as cousas, pronto será a dominante”. A cidade é, pois, un marco e un axente educador que, ante a tendencia á concentración do poder, practica a opinión pública e a liberdade; ante a tendencia ao gregarismo, expresa o pluralismo; ante a tendencia a distribuír desigualmente as posibilidades, defende a cidadanía; ante a tendencia ao individualismo, esfórzase por practicar a individualidade solidaria. Permite formar persoas sensibles tanto aos seus deberes coma aos seus dereitos. Como indican Bosch e outros (1998: 17), “a cidade é, ao unísono, unha realidade e unha opción cuxo norte o constitúe a cidadanía, o civismo e a democracia”. Para Sebastiá (1990), dende unha perspectiva máis sociolóxica que política, a cidade integra e marxina. Educa para a cidadanía e tamén para a exclusión. Nas nosas cidades hai rapaces e rapazas que nacen nela ou chegan de moi mozos, que aprenden rapidamente que nin eles nin os seus pais poden votar, que necesitan permisos especiais para todo, condenados, a miúdo, a unha perpetua precariedade, mesmo a unha obrigatoria ilegalidade. Neste sentido coincidimos con Sebastiá (1990:57) cando afirma que “a cidade non nos permite ser plenamente cidadáns se unha parte dos seus residentes non pode adquirir esta cualidade”. Segundo este autor o acceso desigual á cualidade cidadá non é soamente un problema de minorías. Na cidade prodúcese unha dinámica integradora ou socializadora que pode chegar, pero que en moitos casos non chega, a todo o mundo: actos e espectáculos públicos, asociacionismo ou grupos informais de base, elementos Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 66 simbólicos de identidade colectiva, festas, utilización de equipamentos e de espazos públicos centrais, organización política democrática e participativa, etc., ademais da integración pola escola, o traballo e o consumo. Pero, tal e como dicíamos, tamén actúan dinámicas contrarias, excluíntes: privatización de espazos públicos (equipamentos, centros comerciais, grupos residenciais), proliferación de modas, de actividades e de locais dirixidos a grupos elitistas, dominación oligárquica das grandes institucións publicas ou privadas, teoricamente de carácter social (caixas, clubs deportivos), etc., que se engaden ás de carácter máis estrutural (segregación espacial, xerarquía social, grandes desigualdades de renda, etc.). A cidade máis positivamente educadora será aquela que multiplique as posibilidades de inclusión e de socialización, e que reduza ao mínimo os procesos marxinadores. Segundo o Programa das Nacións Unidas para os Asentamentos Humáns (Cfr. San José i Buenaventura, 2007:202) “unha cidade inclusiva é unha cidade onde calquera, independentemente das circunstancias persoais, pode permitirse participar produtiva e positivamente nas oportunidades que a cidade ten para ofrecer”. E nesta liña, o devandito autor expón a necesidade de que os poderes políticos correspondentes asuman o futuro das cidades como espazo socializador, e para a igualdade de oportunidades. Dende outra perspectiva máis económica García Durán afirmaba en 1990 que a grande eficacia da cidade como institución social provén de que se trata dun lugar onde se maximizan as oportunidades de contacto entre as persoas. Nesta liña, coincidimos con Borja e Ventayol (1992:428) cando sinalan que “son as aglomeracións urbanas o motor de desenvolvemento económico e social, das actividades lúdico-culturais, da innovación tecnolóxica e os centros de poder político”. Desde esta óptica, a concepción actual da cidade permite, en primeiro lugar, minimizar os custos de relación, o que supón aforrar un ben moi escaso, que se chama tempo. A cidade constitúe, polo tanto, una oportunidade educativa economicamente. Xa na década dos sesenta Marshall e Becker (1965) insistiron, entre os economistas, en que as cidades poden supoñer un espazo óptimo para os procesos educativos na medida en que ofrezan un eido aberto próximo, ou, en termos económicos, na medida en que Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 67 abaraten o consumo en bens intensivos en tempo. En palabras de García Durán (1990:70): “O sistema educativo da cidade segue as orientacións da base económica; pero en moitas ocasións ese mesmo sistema educativo é o determinante da transformación no novo sentido, ou, outras veces, é a súa inadecuación á restrición que impide a transformación.”. O citado autor fai referencia a Boulding (1966), autor de The economics of the coming spaces-hip earth, como pai dun significativo número de correntes ideolóxicas posteriores, que nos ensinaron a ver o planeta terra como unha nave espacial cuns depósitos de recursos e uns depósitos para desperdicios, e na cal non se debe entender o egoismo nin o medo a que os educados dun territorio poidan emigrar a outros, xa que todos formamos parte da mesma unidade. Na mesma liña Valero (2003) e Ruble (2008) presentan a cidade como un encontro, un receptáculo, un espazo onde os grupos humáns desenvolven a súa actividade. Para Muntañola (1990:86), a historia da arquitectura máis recente “está chea de referencias a este tipo de reflexións sobre a cidade educadora ou educativa. Abonda con recordar as obras capitais de L. B. Alberti no século XV italiano, de C. Perrault no intrigante século XVII francés, ou as achegas máis recentes do arquitecto italiano Aldo Rossi e do arquitecto norteamericano Robert Venturi”. Todas estas obras ven a arquitectura como un feito cultural, determinante, e determinado, en relación á cultura da cidade. É o campo da historia cultural o que, recentemente tamén, desenvolveu con maior precisión as relacións entre cultura, arquitectura e cidade. Para este autor (1990:86), tras as obras pioneiras de Georg Simmel e de Lewis Mumford, habería que citar hoxe os libros de W. Braunfels e de S. Kostof, como exemplos dunha historia da arquitectura que asimila exemplarmente a cultura da cidade, a súa educación, a súa ética, e non soamente a súa técnica ou a súa forma física inmediatas. Según Muntañola (1990) a arquitectura da cidade convértese así nunha pedra de toque da calidade cultural e social dun pobo. Se somos un modelo mundial de arquitectura da cidade, iso convértenos en responsables de tal tipo de sociedade, estilo de vida, cualidade especifica de sensibilidade social e intercambio social, etc., que defendemos, Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 68 desexamos e ascendemos. Según este autor (1990:89) “unha cidade como escola de vida significa, dende a arquitectura, que os nosos espazos deben observarse, usarse, criticarse e manterse coa mesma finura que se souberon proxectar, construír e ascender economicamente. Pola contra, de pouco serviría o esforzo, e polo tanto, os educadores teñen aquí un importante e insubstituíble papel social a xogar”. Dende outra perspectiva, a histórica, é destacable que “aquelas épocas nas que preocupa especialmente a idea e realidade da cidade sexan as súas épocas de crise e transformación”. E así, “unha grande parte da solución ou superación desas crises se busque na educación”. En base a este pensamento de Ortega (1990:93), é lóxico inferir que sexa aquí, durante estes espazos históricos da cultura occidental, cando apareza con maior claridade a idea da cidade educadora. Observamos pois á cidade educadora como un elemento fundamental nos procesos de evolución das cidades, que marcou, e probablemente o siga facendo, o presente e o futuro das urbes e da cidadanía Proshansky e Gottlieb (1990:105) afirman no seu artigo O punto de vista da psicoloxía ambiental sobre a aprendizaxe do medio urbano que “todos os lugares moldean directa ou indirectamente os comportamentos e as experiencias relativamente permanentes dunha persoa e, polo tanto, supoñen influencias educacionais sobre ela”. Dende esta perspectiva a cidade adquire un novo significa como espazo esencial que condiciona o desenvolvemento educativo dos seus cidadáns. Como podemos observar, existen múltiples e diversos enfoques disciplinares dende os que analizar o concepto de cidade educadora. Os cambios sufridos na cidade, a ampliación dos seus límites, niveis e culturas, convértena nun gran “contedor de oportunidades”, tal e como indican Petit, Badosa e Mampel (2002:203), posibilitando o “espazo de socialización educadora”, definido por Valero (2003), que dá lugar, á súa vez, a unha cidade como “un dos axentes principais de educación, contedora e continente, capaz de transmitir, cooperar e colaborar con todas as institucións educativas inmersas nela (escola, familia, asociación cidadáns…)” Roig (2007:177). Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 69 E neste sentido, os propios cambios vividos nas últimas décadas, configuran unha realidade na que toda cidade que pretenda ser educativa, debe pensar en proxectos e políticas que superen os muros das institucións propias. Debe pensar en proxectos coordinados que engloben, ademais de a todos os axentes educativos existentes nos propios límites da cidade ou municipio, a colaboración horizontal con outras institucións e administración locais. Deste xeito posibilitarase a realización da verdadeira filosofía e esencia das cidades educadoras. Chegados a este punto, consideramos de interese aproximarnos brevemente á asociación que agrupa por todo o mundo ás cidades que beben das ideas que acabamos de describir (entre as que se encontran un número significativo das analizadas nesta investigación). Referímonos á Asociación Internacional de Cidades Educadoras (AICE). 1.2.3. Asociación Internacional de Cidades Educadoras (AICE) A Cidade Educadora como “lema e idea-forza” - tal e como indica Caballo (2009:17) – “vertebra un amplo movemento de iniciativas e institucións”. Entre elas destaca a AICE. Podemos afirmar que Cidades Educadoras iniciouse como movemento en 1990 con motivo da celebración do I Congreso Internacional en Barcelona, cando un grupo de cidades representadas polos seus gobernos locais formulou o obxectivo de traballar conxuntamente en proxectos e actividades para mellorar a calidade de vida dos habitantes, a partir da súa implicación activa no uso e a evolución da propia cidade, e de acordo cos principios da Carta de Cidades Educadoras aprobada no devandito congreso. Posteriormente, en 1994 este movemento formalízase como Asociación Internacional no III Congreso celebrado en Bolonia. As seguintes citas, tomadas da páxina web da propia asociación (www.edcities.bcn.es), son, sen dúbida, unha introdución oportuna aos obxectivos da AICE: “A cidade convértese en educadora a partir da necesidade de educar, de aprender, de imaxinar... sendo educadora, a cidade é á súa vez educada. Unha boa parte do seu labor educador está ligado ao noso posicionamento político, e obviamente, a como exercemos o poder na cidade, a como a utopía e o soño que impregnan a nosa Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 70 política no servizo a aquilo e aqueles aos cales servimos – a política de gasto público, a política cultural e educativa, a política de saúde, transporte e ocio”. Paulo Freire (II Congreso Internacional de Cidades Educadora, Goteburgo, Suecia, 25-27 Novembro de 1992) “As cidades que foron axentes á vez de coñecemento e innovación, son cidades que apoian institucións e industrias culturais e eventos interesantes que acontecen na cidade. Cidades que foron capaces de combinar esta adaptabilidade coa condición social da solidariedade son cidades que se comprometeron coa información e a participación activa dos cidadáns. Neste sentido específico, o novo ámbito tecnolóxico, baseado en Internet, é un poderoso instrumento para a cultura da descentralización e a participación cidadá”. Manuel Castells (VII Congreso Internacional de Cidades Educadoras Tampere, Finlandia, 16-19 Xuño 2002) “Unha asociación na que exista internamente solidariedade pero que sexa capaz de contaxiar solidariedade... Unha asociación que sexa horizontal, que cree un ben para a sociedade, que contaxie xustiza. Necesitamos esa trama de asociacións para que funcione a democracia, para que funcione a economía, e para que os seres humanos sexamos felices”. Adela Cortina (I Foro de Educación en Valores, Donostia-San Sebastián, España, 12-14 novembro 2002) Tendo en conta as palabras destes autores podemos entender a educación como reciprocidade, intercambio que enriquece, que favorece o desenvolvemento da capacidade individual e colectiva, engádese, polo tanto, á idea tan estendida de que outra cidade é posible; unha cidade que sitúa no centro da súa actividade (urbanística, económica, sanitaria...) ás persoas, e á súa capacidade de establecer relacións Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 71 reciprocamente educativas, de interactuar positivamente co entorno, e construír a identidade da cidade no século do mundo global. Baseándose en fundamentos e ideas análogas ás que acabamos de expresar en palabras de Paulo Freire, Manuel Castells e Adela Cortina, a AICE (www.edcities.bcn.es) formúlase como obxectivos claramente definidos os seguintes: • Promover o cumprimento dos principios da Carta de Cidades Educadoras. • Impulsar colaboracións e accións concretas entre as cidades. • Participar e cooperar activamente en proxectos e intercambios de experiencias con grupos e institucións con intereses comúns. • Afondar no discurso de Cidades Educadoras e promover as súas concrecións directas. • Influír no proceso de toma de decisións dos gobernos e das institucións internacionais en cuestións de interese para as Cidades Educadoras. • Dialogar e colaborar con diferentes organismos nacionais e internacionais. Todos estes obxectivos proporcionan unha serie de vantaxes ás cidades participantes, entre os que destacan: “Formar parte activa dun conxunto de cidades cunha filosofía común que permite formular proxectos conxuntos baseándose nos principios da Carta de Cidades Educadoras; mostrar a cidade, os seus programas, experiencias e outras achegas a través do Banco Internacional de Documentos (BIDCE) e doutros medios de comunicación; conectar directamente con outras cidades; formar parte da Asemblea Xeral e contribuír ao desenvolvemento e funcionamento da Asociación; elixir e ser elixida para os postos de representación e outras responsabilidades; participar nos Congresos Internacionais e optar á súa organización; formar parte das redes territoriais e temáticas; ter acceso á información de programas e iniciativas e, se é o caso, recursos, derivados de organismos internacionais: UNESCO, Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 72 Unión Europea, OEI, Mercosur, etc.; e dispoñer dunha páxina web propia no portal da AICE”. Fonte:http://bcnweb13.bcn.es A propia AICE afirma que a Cidade Educadora é unha proposta integradora da vida cidadá que concirne a gobernos locais, pero tamén a todo tipo de institucións e asociacións públicas e privadas. O seu obxectivo é traballar conxuntamente con sentido educativo no desenvolvemento de políticas e actuacións que impulsen a calidade de vida das persoas, o seu compromiso co espírito de cidadanía e os valores dunha democracia participativa e solidaria. Toda a cidade é fonte de educación. Educa a través das súas institucións educativas tradicionais, das súas propostas culturais, pero tamén a través da súa planificación urbana, das súas políticas ambientais, dos seus medios de comunicación, do seu tecido produtivo e as súas empresas, etc. Consciente do impacto educativo que comportan moitas das actuacións que nela se desenvolven, a Cidade Educadora adquire o compromiso de fomentar, nas súas políticas, a información comprensible para todos os seus cidadáns, a participación destes, a convivencia e o civismo, a saúde, a sostenibilidade, etc. Políticas que, pouco a pouco, van transformando a cidade nun lugar mellor para todos os seus habitantes, máis democrático, inclusivo e solidario. Neste sentido, a Cidade Educadora constitúe un proxecto para ser compartido polas autoridades locais e a sociedade civil, e que responde á actual necesidade de activar políticas integrais de desenvolvemento persoal e colectivo. Como dixemos con anterioridade, as cidades viven cambios sociais, culturais, políticos e económicos que xeran novas necesidades e á vez novas oportunidades de aprendizaxe e de formación. Así, xunto aos dereitos fundamentais e universais, emerxe tamén o dereito a unha Cidade Educadora. Atender ao dereito a unha Cidade Educadora implica o establecemento de políticas que garantan, ademais da non discriminación por razóns de xénero, idade, pertenza étnico-cultural, estatus socio-económico, etc., a posta en marcha de boas Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 73 prácticas de integración social, económica e urbanística, e de convivencia solidaria entre diferentes culturas e xeracións. A Cidade Educadora, en tanto que cidade aberta, respectuosa e creativa, favorece un progreso social e económico sostible a escala global, estimula a aprendizaxe ao longo de toda a vida, xera innovación, capital humano e favorece o crecemento do tecido social, ofrecendo a todos os seus cidadáns a posibilidade de desenvolver as súas propias iniciativas asociativas ou empresariais e contribuír, así, á Sociedade do Coñecemento. Como podemos comprobar, o concepto de Cidade Educadora xira entorno aos principios acordados na Carta de Cidades Educadoras (ver anexo 1) aprobada no I Congreso Internacional celebrado en 1990 en Barcelona, cuxa última revisión se realizou en Génova no marco do VIII Congreso en novembro de 2004, tal e como indica Roig (2007: 176) e del Pozo (2008:25), e que expresa as vontades e intencións destas cidades. Dende o primeiro congreso, e ata a data, convocáronse diferentes edicións entorno a esta temática, contribuíndo a desenvolver os obxectivos consensuados na orixe. Dentro da organización da AICE, con sede en Barcelona, existen dous órganos fundamentais: a Asemblea e o Comité Executivo. A Asemblea é o máximo órgano reitor e está formada por todas as cidades membro. As súas funcións principais son aprobar a memoria de actividades e as liñas xerais de actuación da Asociación; aprobar os presupostos; e controlar a actividade e a xestión do Comité Executivo. O Comité Executivo está formado por once cidades, e ten, entre outras, as facultades de dirección, xestión, execución e representación da Asociación, e elección das distintas cidades sede dos congresos internacionais. Entre outros sistemas estas cidades posúen o que se denomina redes temáticas. Segundo a AICE a finalidade das redes temáticas é promover o intercambio de ideas e boas prácticas, o traballo en común e a colaboración entre cidades en torno a temas definidos. Estes temas poden ser propostos polo Comité Executivo ou por un grupo de cidades. Cada rede temática está coordinada por unha cidade. As temáticas prioritarias na axenda actual son: Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 80 valores que se dan na comunidade. Este proxecto contempla as liñas de acción e as estratexias que debe afrontar o municipio, a cidade, para enfrontarse mellor aos cambios sociais e aos problemas da educación, a convivencia, a desigualdade, a sostenibilidade, as dificultades de inserción laboral… Para Bosch, Pujol, Sambola e Soler (1998:21) este proxecto debe estar enmarcado na planificación global da cidade, converténdose nun eixe transversal. Coincidimos con estes autores cando afirman que dous son os parámetros esenciais para a elaboración do Proxecto Educativo de Cidade (PEC): por un lado “a acción política como motor público”; e por outro, “o modelo participativo da planificación”. Según estes autores, o concello debe, por conseguinte, implicarse como o verdadeiro impulsor do proxecto e vertebrador do tecido social participante. Así, como ferramenta de traballo que leve a termo os posicionamentos teóricos da Cidade Educativa, o Proxecto Educativo de Cidade (PEC) debe desenvolver a súa metodoloxía orientada á cidadanía, a partir dun enfoque global e participativo, de modo que, dende o estamento político e dende os propios cidadáns, se poida participar en todo o proceso, no que estes autores denominan un verdadeiro exercicio de democracia participativa aplicada ao eido educativo. Neste sentido, para Roig (2007: 176), os proxectos educativos de cidade son un “instrumento de planificación estratéxica e participativa das políticas públicas da cidade”, na cal, os concellos ostentan unha posición privilexiada para liderar o proxecto, entendendo este liderazgo como a capacidade para crear e potenciar as condicións necesarias que posibiliten este exercicio participativo dos diferentes axentes sociais e educativos da cidade. Os concellos asumen deste xeito un papel relevante, significativo e esencial á hora de poñer en marcha un proxecto destas características no que a cidade, o municipio, o tecido social e cidadá deben desempeñar un papel fundamental. Nesta liña, Janes (2007: 250) indica que a única “forma de manter comprometida á comunidade no proceso é compartindo responsabilidades na toma de decisión e na xestión”, Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 81 configurando a “dimensión social e comunitaria da educación” expresada por Vintró (2001:47). Por todo isto, o papel dos concellos, e en concreto dos responsables políticos correspondentes, adquire neste tempo e contexto un valor esencial para acadar e consolidar a comunidade expresada por Subirats (2001:69), “entendida como valor, como signo de calidade relacional, como espazo e posibilidade, como pertenza, como relación, como espazo de cotidaneidade, pero tamén entendida como exixencia política e ética”, en definitiva, como denomina Valero (2003), expresión de socialización educadora. O desenvolvemento da Cidade Educadora, tal e como afirmamos con anterioridade, supón a existencia dunha rede social na que os axentes sociais (familias, escolas, entidades culturais e de tempo libre, empresas, medios de comunicación e administración) poidan reivindicarse e asumirse como axentes educativos, actuando nun proxecto común. E ese proxecto común, empírico, práctico, aplicado e concreto é o que denominamos Proxecto Educativo de Cidade (PEC). Para Alegre (2006), o PEC é un elemento fundamental que contribúe a poñer á educación na axenda municipal cun discurso mais innovador e potente. Metodoloxicamente a elaboración deste instrumento implica, cando menos, según o informe do Institut de Govern i Polítiques Publiques (2005) e Vintró (2001:47) tres características fundamentais que son: “máis cidadanía, máis educación e máis cidade para todo o mundo, sempre, e con todo o mundo. Máis cidadanía, máis educación e máis cidade para todo o mundo, cunha perspectiva inclusiva”. Os PEC recollen e dan valor ás perspectivas e ás propostas das persoas de calquera idade, procedencia, xénero, capacidade ou aptitudes persoais, situación económica ou familiar..., buscando a superación de todo tipo de exclusión, tanto urbano como escolar, tanto na infancia como na madurez ou na vellez. Como sinala Roig (2006), O PEC entende a educación como un “elemento primordial para a superación das desigualdades e para garantizar a necesaria cohesión social. Máis cidadanía, máis educación e máis cidade sempre, cunha perspectiva permanente”. A educación é un dereito que non prescribe. Os PEC teñen que considerar a educación continua como un Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 82 obxectivo estratéxico de cidade, atendendo á formación básica, á formación para o traballo e á formación para o goce da cultura e a participación na vida colectiva. Polo tanto, é precisa, na liña do expresado por Vintró (2001:47), “máis cidadanía, máis educación e máis cidade con todo o mundo, cunha perspectiva participativa”. A plena cidadanía supón non só o recoñecemento individual de dereitos, senón profundar colectivamente no seu exercicio. Polo tanto, os PEC téñense que construír cos gobernos locais, pero tamén co conxunto da cidadanía e as súas organizacións de todo tipo, coas familias e co conxunto de institucións escolares e educativas. Alegre (2006) coincide co posicionamento do Institut de Govern i Polítiques Publiques (2005) en catro procesos necesarios que deben involucrar a toda elaboración dun PEC. Estes catro estadíos son: “1) as formulacións e as preguntas iniciais; 2) o diagnóstico educativo; 3) os contidos substantivos, e 4) o desenvolvemento participativo”. Sempre, iso si, entendendo esta proposta como un “constructo metodolóxico flexible” e necesariamente moldeable ás realidades e aos propósitos particulares de cada municipio. Como unha das principais dificultades e debilidades constatadas nos PEC, Serra (2006) sinala que, malia á intrínseca vocación intersectorial, interdepartamental e relacional (ou transversal) destes, “esta dimensión cooperativa e de interrelación, é unha das máis dificultosas de acadar”. Os PEC contribuíron axudando a atopar respostas colectivas a problemas comúns, e queren seguir facéndoo. E quéreno facer, “non cunha visión xerárquica e especializada, senón cunha visión participativa e transversal. Esta é a súa grandeza e tamén a súa dificultade” según as conclusión expresadas por Subirats (2004) na ponencia presentada no VIII Congreso Internacional de cidades Educadoras en Génova en Novembro dese ano. Outro aspecto destacable é a necesidade de estender estes proxectos do modo mais eficaz posible. Feu (2006) fai una reflexión sobre o concepto de “pobo educador” como un “proxecto educativo explícito e preconcibido, integrador, plural, aberto, flexible e permeable que fomenta os valores de liberdade, de democracia, de Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 83 participación así como todos aqueles que teñen que ver coa cidadanía activa” e, polo tanto, cos conceptos de cidade educadora e PEC. Neste sentido, Alegre (2006) mostra como algúns municipios dos denominados “grandes” estanse barallando a posibilidade de facer “Proxectos Educativos Territoriais para facilitar a participación, a proximidade e o compromiso” de todos os concellos. Atopámonos pois, nun momento no que os PEC están a marcar “outra maneira de facer política, con máis complicidades entre gobernos locais e cidadanía”, tal e como afirma Roig (2006). Os concellos e as institucións deben asumir nesta nova liña, as responsabilidades e as iniciativas que poñan en marcha este tipo de políticas. Un dos principais exemplos neste sentido son os concellos pertencentes á Provincia de Barcelona, os cales levan xa anos percorrendo este camiño e converténdose nun referente fundamental. Por outra banda, obsérvase un nutrido número de municipios nos que a evolución neste sentido parece non terse iniciado. A conceptualización, configuración e o desenvolvemento das diferentes políticas educativas están condicionando os posicionamentos dos responsables políticos locais dos diferentes territorios, imposibilitando, por oposición, deixadez, desinterese ou falta das condicións adecuadas, a realización de Proxectos Educativos de Cidade en gran parte do panorama local español. Para comprender mellor esta situación e as circunstancias que o propician, é preciso profundar no ámbito das políticas educativas e das competencias nesta materia no eido local. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 85 1.4. A modo de síntese Tal e como afirmábamos na introdución deste Capítulo I. Educación e municipio, o noso obxectivo fundamental era sentar as bases conceptuais nas que se sustenta a orixe e actividade dos departamentos municipais de educación, obxecto de estudo desta tese doutoral. Ao longo dos diferentes apartados argumentamos a asunción do concepto xeral de Municipio como a Entidade Local básica da organización territorial do Estado que goza de personalidade xurídica e plena capacidade para o cumprimento dos seus fins. Paralelamente, somos conscientes de que “o sistema municipal, pola súa proximidade aos cidadáns, é o máis aberto e o máis transparente. As súas decisións e administración son as máis palpables, e polo tanto as que xeran máis doadamente opinión pública”, tal e como afirma Molas (1990:48). Por outra banda, fixemos propia a definición de Alfieri (1990:165) sobre a educación cando afirma que esta “non é a ocasión da transmisión da verdade absoluta e do saber académico, senón unha palestra na que se aprende a vivir concretamente, a resolver problemas reais, a estar cos propios semellantes, a axustar os diversos momentos e aspectos da existencia na perspectiva do benestar e da felicidade”; por basearse na relación entre educación e municipio derivada do pragmatismo funcionalista deweyano, e por ser un referente esencial neste campo de estudo. Neste punto debemos ter presente a actual relación existente entre ambos termos, na cal se fan presentes diversos referentes teóricos e aplicados. Autores como Caballo (2009; 2001), Colom (1990), Longás e outros (2008), Osorio de Rebellón (2003), Pose (2005), Rebollo (2007), Subirats (2002), entre outros, son conscientes da potencialidade do municipio como ente educador, e da vital importancia da educación nos procesos de desenvolvemento local. A tradicional visión da dialéctica educación e municipio ten necesariamente que evolucionar cos tempos. Entre outros Valero (2003), Rodríguez-Abella (2003), Brarda e Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 86 Ríos (2004) ou Rebollo (2004) resaltan a necesidade de que a cidade se adapte aos novos cambios. A Cidade Educadora é unha filosofía que pretende dar resposta a estes cambios sociais e ás necesidades e demandas da poboación e dos municipios no referente á educación. Xa a comezos da presente década, estudosos como Vintró (2001) e Trilla (1999), alertaban da necesidade de avanzar na relación entre educación e cidade ou municipio, propoñendo a creación de proxectos ben articulados que deran sentido a una planificación e racionalización dos recursos e actividades do territorio. Esta idea, coherente coa filosofía da Cidade Educadora, plásmase na actualidade nos denominados Proxectos Educativos de Cidade (PEC). O PEC é un plan estratéxico sobre a educación do municipio que pretende converterse nunha ferramenta para trasladar un conxunto de valores educativos á cidadanía e corresponsabilizar a todos os sectores sociais nos procesos de transmisión que se dan na comunidade. Chegados a este punto, somos conscientes de que a coordinación e cooperación horizontal entre municipios e colectivos sociais, a descentralización correspondente, a asunción de proxectos territoriais e de filosofías que posibiliten integrar persoas e recursos, son o futuro que marcará a relación entre os conceptos de Municipio e Educación, e en definitiva, o funcionamento dos departamentos municipais que analizamos nesta investigación. Non obstante, temos presente o relevante papel que xoga a acción política como motor esencial deste fenómeno, tal e como indican Roig (2007), Subirats (2001) ou Bosch, Pujol, Sambola e Soler (1998). Neste sentido, cobran especial relevancia, para analizar a situación destes departamentos, as políticas educativas e as competencias que, nun determinado contexto, orientan o funcionamento e a evolución da actividade realizada no eido municipal da educación, e que abordaremos a continuación no Capítulo II. Políticas educativas e competencias locais. CAPÍTULO II POLÍTICAS EDUCATIVAS E COMPETENCIAS LOCAIS Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 89 Introdución Xa indicamos que o traballo dos departamentos municipais de educación ten moito que ver na práctica co modelo conceptual de relación educación-territorio polo que se opte en cada contexto. E os devanditos nexos atópanse fortemente condicionados polas vontades e actitudes políticas de cara a esta dialéctica. Así, podemos afirmar que a relación existente entre a Educación e a Política, nunha sociedade concreta, condiciona significativamente a actividade de todos os entes educativos da mesma. Para Subirats (2003) “a educación está a ser un dos principais eixos do debate político e social. Unha vez superado o concepto educativo baseado exclusivamente no sistema escolar, e feita a constatación de que a educación afecta a todos os ámbitos sociais, empeza a reflexión para definir cal ten que ser a política educativa e como aplicala. E no medio do debate, toma absoluta relevancia o papel das administracións locais, non só como observadoras privilexiadas do propio territorio, senón tamén como impulsoras da participación dos axentes sociais, imprescindible na elaboración das bases da nova política educativa”. Neste sentido consideramos relevante, á hora de analizar a situación dos departamentos municipais de educación existentes en Galicia, profundar no ámbito das políticas educativas que, en definitiva, son as principais impulsoras do seu funcionamento. Para iso, neste Capítulo II. Políticas educativas e competencias locais, achegarémonos ao concepto de política educativa e á súa relación co eido local, presentando paralelamente una detallada descrición das competencias e do marco lexislativo que condiciona e posibilita a aplicación das correspondentes políticas. Estruturamos este capítulo en tres apartados: 2.1. Introdución ao concepto de política educativa; 2.2. Política educativa local; e 2.3. Competencias locais e regulación lexislativa en materia de educación. No primeiro dos apartados, 2.1. Introdución ao concepto de política educativa, abordaremos os termos clave que xiran entorno ao concepto de política educativa, coa Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 96 educativos de titularidade privada; e regulación da composición e das funcións do Consello Escolar da correspondente Comunidade Autónoma Esta situación propiciou o deseño de políticas educativas de ámbito autonómico cun claro carácter diferenciador, en especial naquelas comunidades nas que, polas súas propias características, adoptaron unha acción en aras do recoñecemento da súa identidade cultural (destacan neste senso aquelas que posúen unha lingua de seu). Subscribimos así as palabras de Escámez (1995:123) cando afirma que “a concorrencia dos poderes públicos para o deseño da política educativa no Estado das Autonomías pode ser unha boa ocasión para o exercicio da tolerancia e para a busca de acordos que superen os inevitables conflitos de intereses”. Tal e como indican Angulo (1994) ou Viñao (1994) , cabe destacar neste punto a perigosidade que supón unha mala interpretación do principio de subsidiariedade, o cal, lonxe de inducir e arbitrar vías de cooperación entre entidades locais, territoriais e estatais, parece derivar nun novo proceso de centralización a escala autonómica. Según estes autores unha equivoca interpretación da participación deu lugar a un policentrismo de carácter autonómico reprodutor do modelo do monocentrismo. En contextos democráticos “as tendencias descentralizadoras orixínanse e mantéñense prioritariamente dende presupostos de participación e implicación da sociedade civil”, tal e como indica Espejo (2001:141), de aí que as iniciativas de participación non deban subxugarse, exclusivamente, ao monopolio político; o cal pode derivar inexorablemente na reprodución de modelos que en base a condicións diferenciadas no eido socioeconómico, na rede de centros e mapas escolares, e nas condicións do profesorado, dando lugar a indiscutibles desigualdades educativas territoriais. Así, podemos observar como a evolución nas cotas de goberno e administración no proceso descentralizador, presentan notables diferenzas segundo a Comunidade Autónoma á que fagamos referencia dentro do territorio do Estado español. Para acadar a necesaria adecuación entre a realidade social e o sistema educativo, e non caer no ineficaz desaxuste entre ambos indicado por Fernández Soria e Mayordomo (1996), Janes (2007) indica a importancia de manter comprometida á Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 97 sociedade neste proceso, compartindo a responsabilidade na toma de decisión e na xestión do propio sistema. Neste sentido preséntase ante nós un proceso que mostra con claridade a posibilidade de levar á praxe estes posicionamentos. Facemos referencia á Corresponsabilidade, proceso que describe a actual situación na relación entre a administración educativa e a administración local á luz da experiencia desenvolta en Cataluña dende a etapa de goberno iniciada no ano 2004. A evolución das políticas educativas en Cataluña nos últimos anos deu lugar a un proceso descentralizador que rematou coa firma do chamado “Pacto” (Pacto Nacional para a Educación) firmado o 20 de marzo de 2006 por un amplo grupo de asociacións profesionais, sindicatos e patronais da ensinanza, así como pola totalidade de federacións de pais e nais de alumnos, federacións de concellos, asociación de estudantes, o Colexio Oficial de Doutores e Licenciados en Filosofía e Letras e en Ciencias de Cataluña, etc. O proceso naceu coa redacción dun documento por parte dos dirixentes de tres partidos políticos (Partit dels SocialistesPSC; Esquerra Republicana de CatalunyaERC; e Iniciativa per Catalunya-VerdsICV), coñecido como Pacto de Tinell (14 decembro de 2003), onde se poden ler unha serie de propostas referidas ás administracións locais e ao seu papel na educación. Así, tras un ano e xestación, en xaneiro de 2005 o Departamento de Educación do Goberno da Generalitat de Catalunya presentou un documento que sería debatido durante catorce meses por centenares de persoas, asociacións, entidades, foros en internet e actos presenciais por todo o territorio catalán. Finalmente apróbase o Pacto na data referida anteriormente. Tal e como indica Janes (2007:254), os firmantes do Pacto coinciden en sinalar a necesidade de promover un “proceso de progresiva descentralización da administración educativa baixo os principios de subsidiaridade e autonomía municipal”, coa finalidade de situar a xestión dos servizos ao alumnado e ás familias no marco xeral de proximidade á cidadanía na que os concellos cheguen a ser administración educativa. Paralelamente á elaboración destes documentos púxose en marcha a chamada Comisión Mixta formada por altos cargos do Departamento de Educación da Generalitat de Cataluña e os alcaldes/as e concelleiros/as designados polas entidades municipalistas de Cataluña, a Federación de Municipios de Cataluña (FNC) e a Asociación Catalana de Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 98 Municipios e Comarcas (AMC). Tras a dotación do marco xurídico correspondente coa orde de 11 de xullo de 2005, que operativizou o traballo de dita comisión, alcanzáronse importantes obxectivos no marco do Pacto, como son a creación das Oficinas Municipais de Escolarización (OME), a creación das Mesas Mixtas de Planificación, a posta en marcha dos Plans Educativos de Entorno (PEE), ou a organización conxunta de xornadas de debate e reflexión entorno á corresponsabilidade. Deste xeito a vontade do goberno catalán coa aprobación da Lei de Educación de Cataluña, o Pacto Nacional para a Educación e a creación da Comisión Mixta, poñen a esta comunidade autónoma na ruta marcada pola Unión Europea, onde a educación é hoxe unha prioridade na súa axenda, e onde a maioría dos países que a conforman evolucionan no camiño da descentralización e o acercamento do goberno á participación da sociedade civil (tal e como veremos no apartado 2.2.2. Políticas educativas locais nos países da UE). Esta evolución no sistema catalán mostra as inexorables diferenzas en comparación coas políticas educativas doutras comunidades autónomas dentro do territorio español, tal e como afirmamos con anterioridade. Por outra banda, e paralelamente á política educativa, habemos de ter presentes diversos conceptos esenciais no seu desenvolvemento, como son a planificación educativa, a organización escolar e a lexislación educativa. A planificación educativa desenvolve en parte os postulados e as ideoloxías políticas do goberno correspondente. Constitúese así nun campo profesional específico que trata de abordar as cuestións nodulares dos sistemas de ensino, e cuxa solución esixe a acción interdisciplinar de pedagogos, sociólogos, administradores e economistas, entre outros. O proceso de planificación educativa aplícase ao macrosistema educativo. A administración da educación incrementa os seus lazos cos obxectivos de desenvolvemento social e económico e achégase ás técnicas de xestión modernas nacidas no sector industrial. A administración do educativo en cada país, garda relación coa organización territorial, autonómica ou política, e mesmo depende de organizacións supranacionais. As principais funcións da administración da educación sintetízanse na formulación da política educativa, o estudo e análise das necesidades en educación, a Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 99 organización e graduación dos niveis de responsabilidade e a avaliación do sistema educativo. Por outro lado, e como executora parcial dos designios da política educativa destacamos a organización escolar; noción técnica e administrativa que reagrupa e articula os diversos elementos que concorren ao funcionamento do sistema escolar. Encárgase de articular as etapas, niveis e ciclos educativos. Preocúpase do perfeccionamento do profesorado e da mellora das condicións da vida escolar. A organización educativa tamén se aplica aos subsistemas educativos co fin de investigar metodicamente a coherencia máxima no funcionamento dos diversos elementos para lograr os obxectivos fixados na institución. Por conseguinte, é un elemento fundamental na aplicación das políticas educativas. Neste escenario, outro concepto imprescindible é o de lexislación educativa; que expresa o modo no que os poderes públicos conciben a súa participación e responsabilidades no proceso educativo; é o medio do que se serven os Estados para establecer regras de convivencia, dotadas de significación operativa. Pódese falar de lexislación ordinaria e supletoria ou complementaria que, no caso de estados federalistas ou autonómicos (como é o noso caso), é promulgada por poderes non centrais. O concepto de lexislación educativa, que en numerosas ocasións empregaremos ao longo deste informe de investigación, adecúase ao conxunto de leis de distintos rangos e xerarquías que regulan ou regularon nun ámbito territorial determinado todo o referente ao sistema educativo. Existen distintos textos legais que articulan todo o referente ás actividades que se realizan dende os departamentos municipais de educación: Inicialmente as leis estatais poden ser de dous tipos: Leis Orgánicas (precísase a existencia dun quórum especial para ser aprobadas modificadas ou derrogadas, e se refiren exclusivamente aos dereitos fundamentais) e Leis Ordinarias (as demais leis do Parlamento que non teñen a consideración de orgánicas). Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 100 As principais leis educativas do noso país nas últimas décadas son: - LORU: Lei Orgánica 11/1983, do 25 de agosto, de Reforma Universitaria. - LODE: La Lei Orgánica 8/1985, do 3 de xullo (encargada de desenvolver a Constitución en materia educativa, en especial o artigo 27 da Carta Magna, e algúns aspectos dos artigos 16 e 20). - LOXSE: Lei 1/1990 Orgánica de Ordenación Xeral do Sistema Educativo, do 3 de outubro (aparece como unha reforma global do sistema educativo, para ordenar o seu conxunto e para adaptarse na súa estrutura e funcionamento ás grades transformacións producidas nos últimos anos). - LOPEGCE: A aprobación da Lei Orgánica 9/1995 da Participación, Avaliación e Goberno dos Centros Docentes, de 20 de Novembro de 1995. - LOCE: Lei Orgánica 10/2002 de Calidade da Educación, do 23 de decembro. - LOE: actual Lei Orgánica 2 de Educación do 3 de maio de 2006. Complementariamente afecta á actividade educativa outro tipo de textos legais que desenvolven as leis educativas:  Decretos lexislativos, que son as disposicións con forza de lei ditadas polo Goberno con autorización previa das Cortes Xerais. Os decretos lexislativos teñen características comúns posto que posúen a mesma forza que as leis ordinarias, polo tanto teñen rango de lei. Existen algunhas diferenzas, en canto ao tempo de vixencia e ao seu carácter provisional, xa que han de ser sometidos a debate e votación.  Sempre que nos atopamos cun texto legal que conteña normas e que fose ditado por calquera dos seus niveis, central, autonómico ou local, como consecuencia das súas propias competencias, temos que entender que estamos en presenza dun regulamento. Os regulamentos poden aparecer con formas diferentes, dependendo das autoridades que os ditan; así pois o Real Decreto é o de superior rango xerárquico e manifesta a potestade regulamentaria do Goberno. Nos Reais Decretos non se poderán regular materias reservadas nin impoñer penas, establecer tributos ou taxas, nin derrogar o contido das leis. Os regulamentos poden adoptar tamén a forma de Orde Ministerial. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 101  Unha resolución é o fin mais habitual do procedemento lexislativo e é expresada polo órgano correspondente e competente. A Administración está obrigada a ditar resolución expresa sobre cantas solicitudes se formulen polos interesados, así como nos procedementos iniciados de oficio a instrución da cal e resolución afecta aos cidadáns.  As instrucións e ordes de servizo atópanse reguladas no artigo 21 da Lei 30/1992, do 26 de novembro (BOE do 27), de Réxime Xurídico das administracións públicas e do Procedemento Administrativo Común. Cando unha disposición específica así o estableza ou se considere conveniente por razón dos destinatarios ou dos efectos que poidan producirse, as instrucións e as ordes de servizo publicaranse no xornal oficial que corresponda. En síntese, toda esta armazón lexislativa (que describiremos con detalle para o noso contexto no apartado 2.3.2. Implicacións da normativa legal nos procesos educativos municipais) posibilitará a concreción das políticas educativas, a plasmación dos idearios ideolóxicos dos diferentes gobernos, e a aplicación, en definitiva, das distintas políticas que neste campo determinan cada momento e cada contexto. Deste xeito, tal e como desenvolvemos ao longo deste apartado, as políticas de carácter estatal e autonómico, o modelo de organización en materia de educación polo que opte un territorio, e a lexislación correspondente condicionan esencialmente, xunto coas características socioeconómicas e culturais correspondentes, a política educativa local e o funcionamento dos departamentos municipais de educación. No seguinte apartado profundaremos no concepto de política educativa local por consideralo esencial no desenvolvemento da nosa investigación. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 103 2.2. Política Educativa Local Unha sociedade complexa e en constante cambio necesita formación e adaptación dos seus cidadáns aos novos contextos, na liña do indicado por Fernández Soria e Mayordomo (1996) ou Subirats (2007). Nunha sociedade democrática e constitucional como a nosa o factor formativo ha de converterse no eixe vertebral no cal se han de sustentar a base das liberdades dos seus cidadáns. Dewey (1997) afirmaba que a democracia será unha farsa a menos que os individuos sexan preparados para pensar por si mesmos, para xulgar independentemente e para ser críticos e capaces de discernir as propagandas sutís e os motivos que as inspiran. En tal afirmación podemos observar a relevancia que Dewey outorga ao proceso educativo dos cidadáns como eixe básico do sistema democrático. Evidentemente se tal premisa se cumprise implicaría a verdadeira construción da vida sociopolítica por parte dos cidadáns, onde estes asumirían o rumbo dunha verdadeira sociedade democrática. Efectivamente, hoxe en día resulta irrefutable a tese que considera os sistemas educativos como aparatos concretos das diferentes accións políticas. A escola, xunto con outros elementos como os medios de comunicación, é unha das institucións fundamentais para a reprodución das tendencias políticas, culturais, ideolóxicas e económicas. Polas súas propias características e polo período de idade sobre o que maioritariamente inflúe, a escola é o instrumento clave para a reprodución de correntes ideolóxicas. Así, a clase política é consciente do seu poder sobre o pensamento dos cidadáns e habitualmente o emprega dun modo partidario. Hai xa máis de tres décadas Lerena (1976: 202) afirmaba que: “... non é ensinar, cultivar, formar, transmitir isto ou o outro. O de ensinar é unha función instrumental; constitúe o medio a través do cal a escola desempeña as funcións centrais... a función prioritaria da escola é a súa función político social.” Dende esta perspectiva, a educación vai supoñer un importante campo de batalla para as diferentes correntes políticas e ideolóxicas que concorran nun país. O enfrontamento polas diferentes concepcións de sociedade, pensamento e liberdades converterá aos distintos sistemas educativos en ferramentas ao servizo da clase política Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 104 gobernante; e en obxecto de branco das críticas das consecuentes oposicións. Este proceso implicitamente bélico adoita desembocar en constantes reformas e modificacións dos sistemas educativos. Por todo iso consideramos necesario que a clase política asuma canles de responsabilidade no eido educativo e, dun modo consensuado, procure restar virulencia aos enfrontamentos que se sitúan neste campo; o cal sen dúbida repercutirá no beneficio global da formación cidadá e, en xeral, de todo o sistema. Para Bonal (2007) existe un amplo abano de decisións de política educativa que necesitan o protagonismo do ámbito local para asegurar adecuadas medidas de equidade e cohesión social, debido fundamentalmente á proximidade da administración local á cidadanía. Para este autor, (2007:52), “é imprescindible unha verdadeira vontade de coxestión mediante un proceso de descentralización e non de simple desconcentración ou delegación de responsabilidades”. Doutro modo, capacitar aos concellos con competencias administrativas sen outorgarlles capacidade executiva real, sen dotalos dos correspondentes medios para desenvolvelas, pode supoñer unha visión desfigurada da realidade dende o punto de vista da cidadanía. Non obstante, somos conscientes de que o proceso da descentralización é un fenómeno complexo en si mesmo, tal e como indican Calero e Bonal (1999). O cambio social acelerado obriga continuamente ao sistema educativo a moverse a remolque das expectativas sociais, intentando un cambio permanente que se adecúe ás demandas diversificadas e cambiantes da sociedade. Neste contexto, en palabras de Esteve (1995:181), as autoridades locais convértense no eixo que pode dar fluidez a esta problemática, “acercando a toma de decisión, en espazo e tempo, para actuar eficazmente ante problemas particularizados e cambiantes”. No mesmo sentido Pedró (2007) mostra a evolución sufrida nas últimas décadas pola maioría dos países que conforman a Unión Europea, en prol dunha maior descentralización dos seus sistemas educativos coa finalidade de acercar o goberno, as políticas e a toma de decisións á realidade social e civil, nun intento exitoso por mellorar a calidade da educación. Así, podemos observar os resultados dos informes PISA onde claramente se observa unha diferenza significativa entre os contextos territoriais descentralizados e os de maior Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 105 carácter centralizado, tal e como veremos no apartado 2.2.2.Políticas educativas locais nos países da UE deste informe. 2.2.1. As Política Educativas Municipais O achegamento ao contexto próximo mencionado no apartado anterior vai implicar a xestación dun novo axente político fundamental nas relacións entre as administracións e os cidadáns: As entidades locais, que exercen o seu papel como a administración máis próxima, son fundamentais no traballo diario de interrelación entre ambas as dúas partes. A participación social magnifica as virtudes da administración local, converténdose deste modo no “motor da democracia municipal”, tal e como indica García Martínez (1994:167). Pero a administración local ten limitadas as súas funcións en materia educativa polas propias características do modelo descentralizador polo que nos rexemos no noso contexto. A lexislación vixente non lles confire ás corporacións locais a condición de administración educativa, senón que só recoñece a súa capacidade para cooperar coa administración do Estado e coas Comunidades Autónomas no desenvolvemento da educación. Esta cooperación queda regulada na Lei Orgánica Reguladora do Dereito á Educación (LODE) de 1985, e nas posteriores leis orgánicas de educación, así como na Lei de Regulación de Bases de Réxime Local do mesmo ano. De igual modo, a administración do Estado e as Comunidades Autónomas poden delegar nos municipios o exercicio de competencias en aspectos que afecten directamente aos seus intereses. En Galicia non existe unha estrutura común a todos os concellos encargada de desempeñar tales funcións; en moitos deles existe unha Concellería de Educación, e nalgúns casos creáronse os correspondentes Departamentos ou Institutos Municipais de Educación. Non obstante é destacable a presenza de concellos onde non existe nin concellería de educación, o que non supón necesariamente que exista deixadez das súas competencias neste área. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 112 Táboa 6: Dimensión social da comunidade en países europeos Fonte: Elaboración propia a partir de Subirats et al. (1999) No referente á distribución no gasto público parecen existir dous bloque ben diferenciados en canto á mostra aquí presentada. Por un lado Dinamarca, Holanda e Alemaña, caracterizados por unha maior descentralización, e por outro Reino Unido, Francia e en menor medida Italia. Resulta destacable que, agás Reino Unido, polas características do seu modelo organizativo da administración pública, todos os demais países delegan un significativo poder neste área aos municipios. No noso territorio debemos destacar como o mantemento e sostemento dos centros de educación primaria e infantil de titularidade pública é de competencia municipal, o cal en moitas ocasións provoca dificultades debido á escasa dotación económica das propias entidades locais para tal fin. Dimensión social da comunidade Rexión Municipio Centro Educativo Alemaña (Baden-Württenberg) Ningunha Asume todas as competencias nestes apartados Propoñen o contido do gasto Dinamarca (Funen) Ningunha Convoca os concursos públicos para cada escola e adxudica cantidades ao mantemento e servizos O centro suma asignacións e redistribúe: nóminas docentes, administrativas, mantemento ou servizos Reino Unido (Escocia) Ten todas as competencias neste campo Non existe como administración Ningunha Francia (Rhône-Les Alpes) Xestiona o gasto de mantemento e servizos da formación profesional Xestiona o gasto de mantemento e servizos dende infantil ata secundaria obrigatoria Ningunha Holanda (Limburg) Ningunha Só como titular da rede pública Decide o gasto dentro das asignacións globais que recibe do Estado Italia (Lombardía) Comparte competencias. Asume o mantemento e servizos das súas escolas Comparte competencias. Asume o mantemento e servizos da maioría de escolas Ningunha Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 113 É evidente que un maior nivel de descentralización permitiría un acercamento á participación social nos procesos educativos, posibilitando a realización de Proxectos Educativos que implicasen a toda a comunidade, e en consecuencia dando sentido a un sistema máis democrático e igualitario. Táboa 7: Actividades Extraescolares en países europeos Actividades Extraescolares Existencia Necesidade Xestión Financiamento Observacións Alemaña (BadenWürttenberg) De forma moi xeneralizada en zonas urbanas A xerada polos horarios intensivos A administración local coordina iniciativas públicas e privadas 70% subvencionadas __ Dinamarca (Funen) De forma integrada á oferta educativa do centro Unha peza máis para atender as necesidades educativas da comunidade Integramente os centros Son gratuítas e inclúense nos presupostos ordinarios dos centros __ Reino Unido (Escocia) Non se coñece a súa existencia __ __ __ __ Francia (Rhône-Les Alpes) Non se recoñecen pola administración __ __ __ __ Holanda (Limburg) Existe unha oferta xeneralizada Completar o horario escolar e aproximalo ao laboral Cada centro define a súa oferta Non son gratuítas. Xustifican cotas complementarias nos centros As familias reciben por fillo unha asignación do Estado Italia (Lombardía) Máis no norte que no sur Completar o horario escolar e aproximalo ao laboral Organízaas e xestiona a administración local Adoitan ser gratuítas e págaas a administración local __ Fonte: Elaboración propia a partir de Subirats et al. (1999) Como podemos observar nas táboas anteriores existen grandes diferenzas entre os distintos países estudados. En coherencia cos datos aquí expostos, para Pedró (2007) existe unha crenza xeneralizada e errónea de pensar que os países tradicionalmente caracterizados por un modelo municipalista confiren aos concellos toda a responsabilidade na provisión do servizo público de ensinanza (o caso por excelencia son os países escandinavos e Gran Bretaña). Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 114 Se analizamos a situación en países como Dinamarca, Finlandia ou Suecia poderemos comprobar como, a pesar das elevadas cotas de competencia municipal, existe un proceso de distribución de competencias con outras administracións e cos propios centros. Neste sentido é destacable a situación do Reino Unido, onde na actualidade poderíamos afirmar que deixou de ser unha encarnación do modelo municipalista para devir nunha ilustración do modelo de cuasi-mercado educativo, onde os centros xogan un papel fundamental. No caso dos países escandinavos a evolución, tras un período convulso e dilatado de reformas, diríxese hacia un maior control municipal e da autonomía da escola. En liñas xerais, parece existir unha constatada tendencia nos países europeos hacia sistemas municipalistas de maior descentralización, pasando ocasionalmente por modelos federais ou de cuasi-mercado. Por outra banda, é indiscutible a diminución e afastamento progresivo de modelos centralizados en toda Europa, tal e como se mostra no gráfico1. Así, é destacable que non houbo nin un só país na UE onde a evolución nas últimas décadas fose cara a un modelo máis centralizado. Por conseguinte, todo apunta a que neste proceso xeneralizado de descentralización no continente, as competencias municipais pronto adquirirán unha relevancia moi significativa nos diferentes modelos de organización do eido educativo. Modelos que, se ben múltiples e diferentes, parecen encamiñarse xuntos a unha situación onde o acercamento do goberno á realidade e ás demandas da sociedade será en breve unha constante. Gráfico 1: Evoluci ó Xunto a este acheg outra tendencia que apun t correspondentes en materia senón que seguen unha dis t Un caso de evolución nest e coa denominada correspo n capítulo. Se observamos o s como parece existir unha r e competencias por p arte do s anteriormente citados, Fin l competencial acompañado d 0 2 4 6 8 10 12 Centralizados P olíticas Educativas e Departamentos Municipais d e ó n dos modelos de g oberno da educación na F onte: P e amento facilitador da participación social e n t a cara o multinivel competencial, onde educativa non recaen exclusivamente nunh t ribución que dá lugar a unha maior efectiv i e sentido no noso país é o que se está a pro d n sabilidade educativa xa descrita con an t s resultados dos últimos informes PISA p e lación directa entre os resultados escolare s s distintos niveis da administración. Así, e n l andia ou Suecia, nos que existe un proc e d unhas elevadas cotas municipalistas, os res u Federais Municipalizados Cuasi-merc a 1975 2005 e Educación en Galicia 115 UE e dró (2007:40) n contrámonos con as competencias a administración, i dade do sistema. d ucir en Cataluña t erioridade neste p odemos apreciar s e a asunción de n países como os e so de coxestión u ltados do citado a do P olíticas Educativas e Departament o . 116 informe son especialmente nos seguintes gráficos ( P español 2008): Gráfico 2: Niv F onte: Elaboración pro p Como se pode apr e demostran ter un maior niv e de titulados na educación t e p reprimaria, primaria e pri m estados membros da UE p a Caballo (2009:66). De igual modo as t europeos, tal e como se apr e 0 20 40 60 80 100 120 50 31 31 3 21 42 45 4 28 27 24 2 o s Municipais de Educación en Galicia positivos tal e como podemos observar a m P anorama da Educación. Indicadores da el de formación da poboación adulta (25-64 p ia en base a datos del Ministerio de Educación. e ciar dentro do espazo europeo os países ante r e l de formación na poboación adulta, cunha m e rciaria e segunda etapa da secundaria, e un m eira etapa da educación secundaria -un d o a ra o 2010tal e como se indica no inform e t axas de abandono escolar son inferiores ás d e cia no gráfico seguinte: 3 3 48 17 28 14 4 1 39 59 42 56 2 6 22 24 30 31 Educación ter Segunda etap secundaria Preprimaria, p etapa de edu c . m odo de exemplo O C DE. Informe anos) (2006) www.educación.es r iormente citados m aior porcentaxe menor índice na o s obxectivo dos e coordinado por d o resto de países ciaria a de educación p rimaria e primeira c ación secundaria Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 117 Táboa 8: Abandono educativo temperá: Porcentaxe de poboación entre 18 e 24 anos que non completou a Educación Secundaria (2ª etapa) e non segue ningún tipo de estudo-formación TOTAL HOMES MULLERES 1997 2002 2007 1997 2002 2007 1997 2002 2007 Unión Europea … 17,1 15,2 … 19,3 17,2 … 14,9 13,2 Alemania 12,9 12,6 12,7 12,3 12,6 13,4 13,5 12,6 11,9 Austria 10,8 9,5 10,9 9,0 8,7 11,6 12,5 10,2 10,2 Bélgica 12,7 12,4 12,3 14,2 14,9 13,9 11,2 9,9 10,7 Bulgaria … 21,0 16,6 … 22.5 16,3 … 19,6 16,9 Chipre … 15,9 12,6 … 22,3 19,5 … 11,0 6,8 Dinamarca 10,7 8,6 12,4 (3) 11,0 10,3 15,7 (3) 10,3 6,9 8,9 (3) Eslovaquia … 5,6 7,2 … 6,7 8,1 … 4,6 6,3 Eslovenia (4) … 4,8 4,3 … 6,2 5,7 … 3,3 2,7 España 30,0 29,9 31,0 35,3 36,4 36,1 24,8 23,1 25,6 Estonia … 12,6 14,3 … 15,6 21,0 … 9,6 (4) …(4) Finlandia 8,1 9,9 7,9 9,1 12,6 9,7 7,0 7,3 6,3 Francia 14,1 13,4 12,7 15,3 14,9 14,6 13,0 11,9 10,9 Grecia 19,9 16,7 14,7 23,7 20,7 18,6 16,7 12,6 10,7 Hungría 17,8 12,2 10,9 18,1 12,5 12,5 17,6 11,8 9,3 Irlanda 18,9 14,7 11,5 22,6 18,4 14,2 15,1 10,9 8,7 Italia 30,1 24,3 19,3 33,1 27,9 22,6 27,3 20,7 15,9 Letonia … 19,5 16,0 (5) … 26,7 19,7 (5) … 12,2 12,3 (5) Lituania … 14,3 (3) 8,7 … 15,1 (3) 11,4 … 13,4 (3) 5,9 (4) Luxemburgo 30,7 17,0 15,1 30,9 14,4 19,2 30,5 19,6 11,1 (4) Malta … 53,2 37,3 … 56,5 41,1 … 49,7 32,9 Países Bajos 16,0 15,0 12,0 16,8 15,7 14,4 15,2 14,3 9,6 Polonia … 7,6 5,0 … 9,5 6,4 … 5,6 3,6 Portugal 40,6 45,1 36,3 (5) 46,8 52,6 42,0 (5) 34,4 37,5 30,4 (5) Reino Unido … 17,8 17,0 (3) … 18,8 18,2 (3) … 16,7 15,8 (3) República Checa … 5,5 … … 5,3 … … 5,7 … Rumanía 19,7 23,2 19,2 19,4 24,3 19,2 20,0 22,1 19,1 Suecia 6,8 10,4 8,6 (3) 7,3 11,4 10,2 (3) 6,2 9,3 7,0 (3) (1) Indicador estrutural da UE, utilizando como punto de referencia os Obxectivos 2010 dos sistemas educativos e formativos na UE. (2) Debido á implementación de conceptos e definicións armonizadas, estes datos non coinciden cos publicados antes de decembro de 2005. (3) Ruptura de serie. (4) Datos con problemas de comparabilidade. (5) Datos provisionais. Fonte: elaboración propia en base a Ministerio de Educación www.educacion.es Tendo en conta todo o aquí exposto, podemos afirmar que a forma de entender as competencias locais en materia de educación varía dependendo do territorio no que nos atopemos. Isto indica o fundamental que resulta coñecer a lexislación dun país para Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 118 coñecer qué accións se poden levar a cabo dende os concellos e como implementalas. Existen posicionamentos diversos en canto ao papel que deben desempeñar os municipios no proceso educativo dos seus cidadáns, posicionamentos que se articulan a través das distintas lexislacións. Por todo isto, a continuación afondaremos na situación política e lexislativa na que se atopa o noso país, co fin de determinar coa maior precisión posible o marco político-educativo en base ao cal se rexe o funcionamento dos departamentos municipais de educación que analizaremos no apartado empírico desta investigación. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 119 2.3. Competencias locais e regulación lexislativa en materia educativa A realidade educativa nos concellos vén determinada substancialmente pola lexislación que regula as competencias en materia de educación. O noso obxectivo neste apartado é analizar o marco lexislativo que afecta aos concellos galegos. 2.3.1. Referentes históricos Á hora de estudar as actividades que se levan a cabo dende os departamentos municipais de educación resulta fundamental coñecer con precisión cál é o marco lexislativo no que se sitúan. E este marco é froito dun proceso evolutivo que se concreta ao longo dos anos; non sempre a actividade municipal no ámbito da educación foi a mesma. A continuación faremos un breve percorrido por este proceso co fin de situarnos no contexto que enmarca a situación legal actual, e comprender mellor a devandita posición de cara a realizar xuízos finais máis fundamentados sobre o funcionamento dos departamentos municipais de educación. No preámbulo da LOCE (MEC, 2003: 3) afírmase o seguinte: “... é unha evidencia que a mellora substancial do nivel educativo medio que experimentou España ao longo das dúas últimas décadas do século XX fixo da educación un dos factores máis importantes de aceleración do crecemento económico e do benestar social do país. Nese esforzo común desempeñaron un papel importante as reformas previas do noso sistema educativo. A extensión e universalización da educación básica non só supuxo un avance substancial cara á efectiva igualdade de oportunidades; tamén facilitou un incremento nos diferentes niveis de cualificación dunha boa parte da xuventude española.” Tal e como podemos observar nesta cita, a educación foi un dos temas de interese que necesariamente afectou ao exercicio político, e como tal foi recollido e foi evolucionando a través das sucesivas lexislacións. No noso país existiron toda unha serie de textos legais que nas últimas décadas foron perfilando a situación actual. Algunhas das principais achegas lexislativas neste sentido sistematízanse na seguinte táboa: Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 120 Táboa 9: Aportacións lexislativas no eido educativo. Evolución histórica Lei Moyano 1857 (art. 97). Lei do Ensino Primario de 1945. Decreto do 2 de febreiro de 1967 (art. 52.5) polo que se refunde a Lei do Ensino Primario de 1945. Lei Xeral de Educación de 1970 (art. 55). Lei Orgánica do Dereito á Educación de xullo de 1985 (art. 10.2, 41.1.c, disposicións adicionais 20.1 e 20.2). Lei de Consellos Escolares de Galicia de 1986 (art. 2, 4.11, 7.3.f, 12.1.h e título II, art. 19.3). Decreto 44/1988, do 11 de febreiro de 1988, polo que se regula o Consello Escolar de Galicia e os Consellos Escolares Territoriais e Municipais (art. 4.11, 13.2 e 13.3.f, 18.3.h e o capítulo III). Lei de Ordenación Xeral do Sistema Educativo de Outubro de 1990 (art. 11.2, 54.3, 57.5, 60.2, disposicións adicionais 170.1, 170.2, 170.3 e 170.6). Fonte: Elaboración propia No seu conxunto podemos afirmar que supuxeron un avance gradual no concepto de educación, acadando logros paulatinos e intentando adecuar o sistema educativo ás necesidades dunha sociedade cambiante. Por outro lado, como principais referentes lexislativos a nivel municipal podemos citar os seguintes: Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 121 Táboa 10: Aportacións lexislativas no eido municipal. Evolución histórica A Lei Municipal de 1877, que nos seus artigos 72 e 73 atribuía aos concellos o establecemento de institucións de instrución pública en xeral e, en particular, a instrución primaria. O Estatuto Municipal de 1924 no seu artigo 150.17 encomendaba a estes as escolas de instrución primaria e as escolas profesionais, así como talleres, premios e institucións para facilitar e difundir a instrución pública, sinaladamente a primaria e a aplicada a oficios, industrias e artes. Na Lei Municipal do 31 de outubro de 1935 atribúese aos concellos o ensino primario en cumprimento das leis sectoriais, e aparece a responsabilidade do alcalde de coidar da asistencia á escola dos nenos que teñan idade escolar, castigando as infraccións con multas. Xa na Lei de Réxime Local de 1955 aparecían, no seu artigo 101.2, como fins do municipio a instrución e a cultura, e mantíñase a función do alcalde de velar polo cumprimento da obriga escolar e de sancionar a falta de asistencia ás escolas. A Lei Municipal de 1877, que nos seus artigos 72 e 73 atribuía aos concellos o establecemento de institucións de instrución pública en xeral e, en particular, a instrución primaria. Fonte: Elaboración propia Chegados a este punto, coñecemos xa a grandes trazos cáles foron as principais leis que afectaron á realización de actividades educativas dende os municipios nas últimas décadas. Analicemos a continuación cal foi a evolución nos derradeiros anos. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 128 Os devanditos centros someteranse, en todo caso, ao establecido no Título terceiro desta Lei. As funcións que no citado Título competen á administración educativa correspondente, en relación co nomeamento e cesamento do director e do equipo directivo, entenderanse referidas ao titular público promotor.” Regularase con posterioridade no capítulo V do Real Decreto 2274/1993, do 22 de decembro: “CAPITULO V. Cooperación na vixilancia do cumprimento da escolaridade obrigatoria: Artigo 10. Escolaridade obrigatoria: Os municipios cooperarán co Ministerio de Educación e Ciencia na vixilancia do cumprimento da escolaridade obrigatoria, para garantir o dereito á educación de todo o alumnado do seu ámbito territorial. Artigo 11. Actuacións: A función á que se refire o artigo anterior poderase levar a cabo mediante o exercicio das seguintes actuacións: a) Proporcionar ao Ministerio de Educación e Ciencia a información precisa sobre poboación en idade escolar. b) Poñer en coñecemento do Ministerio de Educación e Ciencia as deficiencias detectadas na escolarización. c) Colaborar na distribución do alumnado nos centros docentes públicos e concertados, de acordo coa normativa vixente, e os criterios establecidos polo Ministerio de Educación e Ciencia. d) Contribuír a través dos servizos municipais a facer efectiva a asistencia do alumnado ao centro escolar. e) Calquera outras que coadxuven á axeitada escolarización.” 5. Vehicular a relación entre a programación dos centros e o ámbito socioeconómico no que desenvolven o seu labor: En capítulos anteriores describimos a importancia do entorno e o contexto nos procesos educativos. Por este motivo queremos destacar a relevancia deste apartado dentro das funcións e actividades que os municipios han de desenvolver. A súa base atopámola nos artigos 3.1 da LOPEGCE: Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 129 “Artigo 3. Participación en actividades escolares complementarias, extraescolares: 1. As administracións locais poderán colaborar cos centros educativos para impulsar as actividades extraescolares e complementarias e promover a relación entre a programación dos centros e o ámbito socio económico en que estes desenvolven o seu labor.” E no artigo 57.5 da LOXSE, idéntico no seu redactado ao 3.1 da LOPEGCE. 6. Colaborar cos centros no impulso de actividades complementarias e extraescolares Regúlase igualmente no artigo 3.1 da LOPEGCE: “Artigo 3. Participación en actividades escolares complementarias, extraescolares: 1. As administracións locais poderán colaborar cos centros educativos para impulsar as actividades extraescolares e complementarias e promover a relación entre a programación dos centros e o ámbito socio económico en que estes desenvolven o seu labor.” 7. Uso de centros fóra do horario lectivo, para outras actividades, educativas ou non: No Real Decreto 2274/1993, do 22 de decembro, de Cooperación das Corporacións Locais co Ministerio de Educación e Ciencia afírmase: “CAPITULO IV. Utilización dos locais e instalacións dos centros docentes públicos. Artigo 9. Utilización de locais: 1. Os locais e instalacións dos centros docentes públicos non universitarios, dependentes do Ministerio de Educación e Ciencia, poderán ser utilizados fóra do horario lectivo polos Concellos, centros docentes e outras entidades ou organismos e persoas físicas ou xurídicas, sen ánimo de lucro, para a realización de actividades educativas, culturais, artísticas, deportivas ou sociais, de conformidade co procedemento que se desenvolverá regulamentariamente. 2. Sen menoscabo da programación xeral anual dos centros, ou da efectuada pola Dirección Provincial, os Concellos terán preferencia para a utilización dos edificios escolares nos centros docentes públicos de educación infantil de segundo ciclo, educación primaria e educación especial. Para tal efecto os Directores dos centros facilitarán aos Concellos Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 130 respectivos a programación xeral anual, e estes, comunicarán coa suficiente antelación ao Presidente do Consello Escolar as actividades e correspondentes horarios que programaran. 3. En todo caso, os usuarios deberán garantir o normal desenvolvemento das actividades por eles realizadas, a non interferencia nos aspectos académicos do centro e a adopción das medidas oportunas en materia de vixilancia, mantemento e limpeza dos locais e instalacións, de modo que tales dependencias queden en perfecto estado para o seu uso inmediato posterior polo alumnado nas súas actividades escolares ordinarias.” Finalmente aparece regulada na disposición adicional 17ª. 6 da LOXSE: “6. As administracións educativas establecerán o procedemento para o uso dos centros docentes, que delas dependan, por parte das autoridades municipais, fóra do horario lectivo para actividades educativas, culturais, deportivas ou outras de carácter social. O devandito uso quedará unicamente suxeito ás necesidades derivadas da programación das actividades dos devanditos centros.” 8. Cooperar nos programas de garantía social: A cooperación nos programas de garantía social é unha das actividades que dende os municipios se traballan. Ao igual que nos demais grupos de actividades, a continuación presentamos cómo aparece reflectida a competencia municipal nesta actividade dentro da lexislación educativa. En concreto recóllese no artigo 23.2 da LOXSE: “Artigo 23: 2. Para os alumnos que non alcancen os obxectivos da educación secundaria obrigatoria organizaranse programas específicos de garantía social, co fin de proporcionarlles unha formación básica e profesional que lles permita incorporarse á vida activa ou proseguir os seus estudios nas distintas ensinanzas reguladas nesta lei e, especialmente na formación profesional específica de grao medio a través do procedemento que prevé o artigo 32.1 da presente lei. A administración local poderá colaborar coas administracións educativas no desenvolvemento destes programas.” E na disposición adicional 5ª da LOPEGCE: “Convenios con centros que impartan formación profesional específica ou programas de garantía social. As administracións educativas poderán establecer convenios educativos con centros que impartan ciclos formativos de formación profesional específica, que complementen a oferta educativa dos centros públicos. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 131 2. As administracións educativas poderán establecer convenios con centros ou entidades que impartan programas de garantía social aos que se refire o artigo 23 da Lei Orgánica 1/1990, de 3 de outubro, de Ordenación Xeral do Sistema Educativo.” 9. Colaborar coas administracións educativas na formación do profesorado: A formación do profesorado é unha das actividades que con asiduidade poderemos ver dentro das actividades municipais, polo menos naqueles concellos que alcanzan un determinado número de habitantes. Este ámbito atopámolo reflectido no artigo 56.4.c da LOXSE: “Artigo 56: 4. As administracións educativas fomentarán: c) A colaboración coas universidades, a administración local e outras institucións para a formación do profesorado.” Nos últimos anos esta situación evolucionou notablemente coa creación dos CEFORES, os cales elaboran unha oferta considerable neste campo, aínda que a oferta dende os concellos sigue estando presente nos de maior censo de poboación. 10. Colaborar na educación infantil: Regulada no artigo 11.2. da LOXSE: “Artigo 11: 2. As administracións educativas desenvolverán a educación infantil. A tal fin determinarán as condicións nas que poderán establecerse convenios coas Corporacións locais, outras administracións públicas e entidades privadas, sen fins de lucro.” 11. Colaborar na educación de adultos: Esta actividade realizada por algúns concellos contémplase no artigo 53 da LOXSE: Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 132 “Artigo 53: 1. As administracións educativas promoverán medidas tendentes a ofrecer a todos os cidadáns a oportunidade de acceder aos niveis ou graos das ensinanzas non obrigatorias reguladas na presente lei. 2. As persoas adultas poderán cursar o bacharelato e a formación profesional específica nos centros docentes ordinarios sempre que teñan a titulación requirida. Non obstante, poderán dispoñer para os devanditos estudos dunha oferta específica e dunha organización axeitada ás súas características. 3. As administracións competentes ampliarán a oferta pública de educación a distancia co fin de dar unha resposta axeitada á formación permanente das persoas adultas.” 12. Colaborar coas ensinanzas de réxime especial como conservatorios de música e danza: Esta é unha das actividades que habitualmente podemos atopar na acción municipal, especialmente no campo da música. Regúlase na disposición adicional 17ª 5 de la LOXSE: “Decimosétima: 5. As Administracións educativas poderán establecer convenios de colaboración coas Corporacións locais para as ensinanzas de réxime especial. Os devanditos convenios poderán contemplar unha colaboración específica en escolas de música e danza os estudios da cal non conduzan á obtención de títulos con validez académica.” No proceso evolutivo das competencias municipais en materia de educación que estamos a describir, trala situación definida pola LOXSE, a aprobación da LOCE derrogaba os artigos 7.2 e 7.3, 11, 23.2, 51, 54.3, 55, 57.5 e 63.1 da anterior Lei, e facultaba: - A cooperación das administracións públicas para articular sistemas eficaces de información, verificación e control das bolsas e axudas financiadas con fondos públicos e para o mellor logro dos obxectivos sinalados... (Art. 4.4): “Sobre a base dos principios de equidade, solidariedade e compensación, as administracións públicas cooperarán para articular sistemas eficaces de información, verificación e control das bolsas e axudas financiadas con fondos públicos e para o mellor logro dos obxectivos sinalados nos apartados anteriores.” Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 133 - A promoción da participación entre as administracións públicas e outras institucións e entidades para o desenvolvemento dos Programas de Iniciación Profesional. (Art. 27.6): “As administracións públicas promoverán a participación doutras institucións e entidades para o desenvolvemento destes Programas.” - A colaboración das administracións educativas con outras administracións ou entidades públicas e privadas para facilitar a escolarización e unha mellor incorporación dos alumnos con necesidades educativas especiais ao centro escolar. (Art. 47.2): “As administracións educativas, para facilitar a escolarización e unha mellor incorporación destes alumnos ao Centro escolar, poderán establecer acordos de colaboración con outras administracións ou entidades públicas ou privadas.” - A atención preferente das administracións públicas, dentro do ámbito das ensinanzas para as persoas adultas, a aquelas persoas que non puidesen completar o ensino básico. (Art. 52.3): “Dentro do ámbito das ensinanzas para as persoas adultas, as administracións públicas atenderán preferentemente a aquelas persoas que, por diferentes razóns, non puideran completar o ensino básico. Así mesmo, poderán seguir estas ensinanzas aqueles alumnos maiores de dezaseis anos que polo seu traballo ou outras circunstancias especiais non poidan acudir aos centros educativos en réxime ordinario.” - A promoción de convenios de colaboración coas universidades, entes locais, e outras institucións ou entidades, para desenvolver as ensinanzas para as persoas adultas. (Art. 52.6): “As administracións educativas promoverán convenios de colaboración coas universidades, entes locais e outras institucións ou entidades, para desenvolver as ensinanzas para as persoas adultas.” Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 134 - A colaboración das administracións locais cos centros educativos para impulsar as actividades extraescolares e promover a relación entre a programación dos centros e o ámbito en que estes desenvolven o seu labor, así como a colaboración no fomento da convivencia nos centros e no control do absentismo escolar. (Art. 69.2): “As administracións locais poderán colaborar cos Centros educativos para impulsar as actividades extraescolares e promover a relación entre a programación dos Centros e o ámbito en que estes desenvolven o seu labor. Así mesmo, prestarán a súa colaboración no fomento da convivencia nos Centros e participarán na vixilancia do cumprimento da escolaridade obrigatoria.” - E a colaboración das administracións educativas con outras instancias administrativas para garantir a autenticidade dos datos que os interesados acheguen no proceso de admisión de alumnos. (Art. 72.4): “As administracións educativas poderán solicitar a colaboración doutras instancias administrativas para garantir a autenticidade dos datos que os interesados acheguen no proceso de admisión de alumnos.” Como podemos observar, os cambios realizados pola LOCE en relación ás competencias dos concellos céntranse especialmente naqueles aspectos historicamente menos traballados como é o caso das ensinanzas de adultos, os programas de iniciación profesional, control de bolsas e datos, e realización de actividades extraescolares e promoción da relación entre a programación dos centros e o seu contorno. En síntese, unha clara busca por adecuar as novas demandas da sociedade a un sistema educativo cambiante. Pero o proceso evolutivo non remata na LOCE. En 2004 a FEMP presenta un informe sobre a Situación actual dos Concellos, carencias económicas e problemas de xestión: diagnóstico e propostas nunha perspectiva europea, que afirma que os concellos españois experimentan un desaxuste crecente entre as función reais que están asumindo e a definición legal das súas competencias, por un sistema de financiación insuficiente e por una lexislación que limita o seu poder de autoorganización. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 135 Destacan seis aspectos esenciais que condicionan esta situación: unha descentralización parcial e insuficientemente planificada, a existencia de actividades e servizos non obrigatorios que son unha fonte importante de detracción de recursos, a necesidade da converxencia coa UE, a realidade dun sistema de financiación municipal non acorde coas necesidades municipais, unha gran diversidade tipolóxica de municipios e a existencia dunha débeda histórica dobre: financeira e de recoñecemento. Neste marco, o 29 de Novembro de 2005, o Ministro de administracións públicas fai entrega ao Presidente da FEMP do borrador do Anteproxecto de Lei do Goberno e a Administración Local, que contén as reformas que definirán o Estatuto Municipal nos próximos anos, e que se agarda faga realidade gran parte das demandas dos concellos. Non obstante, e ainda que se esperaba a súa aprobación para finais do ano 2010 ou inicios do 2011, ao igual que a Lei de Financiamento, ata a data non se acadaron ditos obxectivos. En Galicia, o 20 de Xaneiro de 2006 fírmase o denominado Pacto Local entre a FEGAMP e a Xunta de Galicia no que se reflexan as medidas concretas en relación ao orzamento local, asuntos socias e ordenación e desenvolvemento territorial. Neste contexto, no mesmo ano, apróbase unha Lei Orgánica na que aparecen reflectidas novas modificacións con respecto ás competencias dos concellos en materia de educación; estamos a falar da LOE (Lei Orgánica de Educación). 2.3.2.1.1. Modificacións da LOE e propostas da FEMP En plena elaboración da presente tese doutoral ten lugar un proceso no Estado español polo cal se desenvolve e aproba no Parlamento a actual Lei Orgánica 2/2006, do 3 de maio, de educación (BOE 4-5-2006). Dito proceso non estivo ausente das tensións e negociacións propias de procesos análogos. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 136 A continuación presentamos as modificacións que formula a Lei Orgánica de Educación, que derroga as dúas leis anteriores; así como as correspondentes propostas da Federación Española de Municipios e Provincias (FEMP) (fonte: www.femp.es), nos artigos que corresponda, respecto ás posibles modificacións no proxecto desta no que atinxe ás competencias municipais. Como poderemos observar a continuación as demandas da FEMP buscan dar solución a aquelas situacións xa expostas reiteradamente pola federación ao longo dos anos anteriores. A continuación presentámolas respectando a orde na que aparecen no articulado da lei: Art. 1: Principios da Educación: A FEMP solicita que a configuración do sistema educativo español, entre outros principios, non se fundamente unicamente na cooperación entre o Estado e as Comunidades Autónomas como se sinalaba no anteproxecto da LOE, e que se engada ás corporacións locais. No texto definitivo da LOE: Engádese un novo punto (p): “A cooperación e colaboración das administracións educativas coas Corporacións locais na planificación e implementación da política educativa.” Este aspecto é un apartado fundamental xa que articula a posibilidade das entidades locais para determinar o futuro das políticas educativas, dándolle un valor específico á hora de planificar a educación dun determinado territorio. Art. 5: A aprendizaxe ao longo da vida: LOE: A nova redacción mantense basicamente igual ao seu borrador, afectando os puntos 3 e 4 ás administracións públicas: Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 137 “Para garantir o acceso universal e permanente á aprendizaxe, as administracións públicas identificarán novas competencias e facilitarán a formación requirida para a súa adquisición. Corresponde ás administracións públicas promover, así mesmo, ofertas de aprendizaxe flexibles que permitan a adquisición de competencias básicas e, no seu caso, as correspondentes titulacións, a aqueles mozos e adultos que abandonaron o sistema educativo sen ningunha titulación.” Neste campo os departamentos municipais de educación poden xogar un papel relevante xerando unha oferta de programas e actividades que mellore os procesos de formación da cidadanía. Art. 8: Cooperación entre administracións: A proposta da FEMP solicita a conveniencia de establecer un ámbito máis cooperativo, de forma que as administracións se coordinen entre elas en lugar de coordinarse coa administración educativa correspondente; así como que a suspensión de actuacións contempladas no punto 3 do anteproxecto non se realice de forma unilateral. LOE: O novo articulado mantén sen modificacións os anteriores puntos 1 e 2: “As administracións educativas e as corporacións locais coordinarán as súas actuacións, cada unha no ámbito das súas competencias, para lograr unha maior eficacia dos recursos destinados á educación e contribuír aos fins establecidos nesta lei. As ofertas educativas dirixidas a persoas en idade de escolarización obrigatoria que realicen as administracións ou outras institucións públicas, así como as actuacións que tivesen finalidades educativas ou consecuencias na educación dos nenos e mozos, deberán facerse en coordinación coa administración educativa correspondente.” E substitúe o anterior punto 3 por un novo máis acorde coas formulacións da FEMP: Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 144 Art. 113: (Anterior artigo 108 do proxecto de lei) Bibliotecas Escolares: A FEMP insta a ir máis lonxe na cooperación entre bibliotecas escolares e municipais, de forma que se puidesen abrir as bibliotecas escolares a toda a poboación, especialmente se non existe outra biblioteca no municipio, e que no posible se unifiquen os fondos bibliográficos, evitando a duplicidade entre bibliotecas municipais e escolares. Finalmente a LOE mantén o articulado orixinal: “1. Os centros públicos disporán dunha biblioteca escolar, a dotación de recursos da cal se fará de xeito progresivo polas administracións educativas correspondentes. 2. As bibliotecas escolares contribuirán a fomentar a lectura e a que o alumno acceda á información e outros recursos para a aprendizaxe das demais áreas e materias e poida formarse no seu uso crítico. 3. A organización das bibliotecas escolares deberá permitir que funcionen como un espazo aberto á comunidade educativa dos centros respectivos. 4. Os centros poderán chegar a acordos cos municipios respectivos, para o uso de bibliotecas municipais coas finalidades previstas neste artigo.” Art. 126: (Anterior artigo 122 do proxecto de lei) Composición do Consello Escolar: A LOE non ofrece ningunha novidade, manténdose a participación no Consello dun concelleiro ou representante do Concello: “O Consello Escolar dos centros públicos estará composto polos seguintes membros: (…) Un concelleiro ou representante do Concello no termo municipal no que está radicado o centro. (…)” Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 145 Art. 127: (Anterior artigo 123 do proxecto de lei) Competencias do Consello Escolar: A LOE remarca as directrices para a colaboración, con fins educativos e culturais coas administracións locais: “Fixar as directrices para a colaboración, con fins educativos e culturais, coas administracións locais, con outros centros, entidades e organismos.” Neste campo habemos ter presente que, a pesar de que en todos os centros educativos existe un Consello Escolar, non ocorre o mesmo nos concellos cos Consellos Escolares Municipais, e polo tanto é, baixo o noso criterio, unha tarefa pendente das entidades locais. Disposición Adicional Terceira: Recursos económicos: LOE: Mantense o anterior articulado do punto 1, no sentido de que os poderes públicos dotarán ao conxunto do sistema educativo dos recursos económicos necesarios: “Os poderes públicos dotarán ao conxunto do sistema educativo dos recursos económicos necesarios para dar cumprimento ao establecido na presente Lei, co fin de garantir a consecución dos obxectivos nela previstos.” Agora ben, é preciso, tal e como veremos posteriormente, unha nova Lei de financiación das administracións locais, de modo que as funcións que se lles asignan aos concellos sexan viables economicamente para os mesmos. Disposición Adicional Décimo quinta: Municipios, Corporacións ou Entidades locais: Propostas da FEMP ao Anteproxecto de Lei: Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 146 − Ao punto 1: que se conte coa administración local, a través da FEMP, para establecer os procedementos de colaboración coas administracións públicas. − Ao punto 2: que se teñan presentes os avances experimentados á hora de utilizar os edificios escolares para outros servizos ou finalidades. − Ao punto 3: que non se consolide a modificación introducida na LMFAOS de 1997, mediante a cal se modificaba a LOXSE, podéndose afectar unidades escolares nos centros de primaria sen que a administración educativa aboase os gastos correspondentes á devandita afectación. − Ao punto 4: que se puntualice que a dotación de solares por parte dos Concellos é obriga, unicamente, no caso dos centros de educación primaria. − Ao punto 6: que se teña en conta o xa regulado e se fixen uns mínimos homoxeneizadores que faciliten o seu uso polos Concellos. LOE: O novo redactado é o seguinte: − O punto 1 engade un novo parágrafo e configúrase finalmente do seguinte modo: “As administracións educativas poderán establecer procedementos e instrumentos para favorecer e estimular a xestión conxunta coas Administracións locais e a colaboración entre centros educativos e administracións públicas. No que se refire ás corporacións locais, estableceranse procedementos de consulta e colaboración coas súas federacións ou agrupacións máis representativas.” − O punto 2 mantén a redacción inicial: “A conservación, o mantemento e a vixilancia dos edificios destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria ou de educación especial, corresponderán Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 147 ao municipio respectivo. Os devanditos edificios non poderán destinarse a outros servizos ou finalidades sen autorización previa da administración educativa correspondente.” − O punto 3 mantense como estaba: “Cando o Estado ou as Comunidades Autónomas deban afectar, por necesidades de escolarización, edificios escolares de propiedade municipal nos que estean situados centros de educación infantil, de educación primaria ou de educación especial, dependentes das administracións educativas, para impartir educación secundaria ou formación profesional, asumirán, respecto dos mencionados centros, os gastos que os municipios viñesen sufragando de acordo coas disposicións vixentes, sen prexuízo da titularidade que poidan ostentar os municipios respectivos. O disposto non será de aplicación respecto aos edificios escolares de propiedade municipal nos que se impartan, ademais de educación infantil e educación primaria ou educación especial, o primeiro ciclo de educación secundaria obrigatoria.” − O punto 4 e 5 tampouco modifica o seu articulado: “Os municipios cooperarán coas administracións educativas correspondentes na obtención dos solares necesarios para a construción de novos centros docentes. As administracións educativas poderán establecer convenios de colaboración coas corporacións locais para as ensinanzas artísticas. Os devanditos convenios poderán contemplar unha colaboración específica en escolas de música e danza os estudos da cal non conduzan á obtención de títulos con validez académica.” − O punto 6 mantense igual: “Corresponde ás administracións educativas establecer o procedemento para o uso dos centros docentes, que delas dependan, por parte das autoridades municipais, fóra do horario lectivo para actividades educativas, culturais, deportivas ou outras de carácter social. O devandito uso quedará unicamente suxeito ás necesidades derivadas da programación das actividades dos devanditos centros.” Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 148 − Engádese un novo punto 7: “As administracións educativas, deportivas e municipais, colaborarán para o establecemento de procedementos que permitan o dobre uso das instalacións deportivas pertencentes aos centros docentes ou aos municipios.” Tras a exposición detallada das características vinculantes da Lei Orgánica de Educación (LOE) sería aconsellable revisar a postura dos concellos, representados pola FEMP, co fin de afondar no coñecemento da devandita lei. Para iso, presentamos o informe xurídico de carencias do proxecto de lei orgánica baseado no relatorio e posición expresa da devandita Federación no anexo 2. Como podemos observar no texto, existe dende os organismos de representación dos concellos, unha forte implicación co obxectivo de regular adecuadamente as competencias da administración local en materia de educación (tal e como se describiu neste proceso). A LOE supón un paso adiante neste contexto. Posibilita unha maior autonomía e outorga relevancia á administración local, facendo especial fincapé na colaboración entre administracións (base, por exemplo, do modelo catalán actual de corresponsabilidade descrito con anterioridade). A LOE integra á administración local nunha colaboración directa coa administración educativa; e faino especialmente nos campos da educación infantil, a educación de persoas adultas, a formación e cualificación profesional, e a educación ao longo da vida para todos os colectivos sociais. En definitiva, avanza no sendeiro marcado anteriormente dun modo máis limitado pola LOCE. Acabamos de ver detalladamente a lexislación de índole educativa que regula a actividade en relación aos municipios. Apréciase así que moitas das accións que se realizan no marco dun departamento municipal deste eido están recollidas e reguladas, como non podía ser doutro modo, na devandita lexislación . Pero centrémonos agora na outra parte, na lexislación de réxime local. ¿Que relación ten coas actividades educativas que se levan a cabo dende os concellos? Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 149 2.3.2.2. Lexislación de Réxime Local que afecta á educación As actividades que se realizan en departamentos de educación municipais regúlanse tal e como vimos no apartado anterior a través da lexislación educativa correspondente, pero non podemos esquecer como referente fundamental a lexislación de réxime local que colicita a realización das devanditas actividades. A lexislación de réxime local susténtase en dous piares fundamentais: A Carta Europea da Autonomía Local, aprobada o 15 de outubro de 1985 (anexo 3) como tratado internacional que é ratificado por España o 20 de xaneiro de 1988 (anexo 4); e a Lei 7/1985, do 2 de Abril, Reguladora das Bases do Réxime Local, LRBRL, confirmada nos seus contidos fundamentais pola sentenza do Tribunal Constitucional do 21 de Decembro de 1989, e as súas modificacións posteriores. Paralelamente cabe destacar neste apartado as achegas realizadas na Lei de Medidas para a Modernización do Goberno Local de 2003 e no Libro Branco para a Reforma do Goberno Local en España de 2005. Baseándonos no artigo 1.1 da LRBRL entendemos por municipios: “Aquelas entidades básicas da organización territorial do Estado e canles inmediatas de participación cidadá nos asuntos públicos, que institucionalizan e xestionan con autonomía os intereses propios das correspondentes colectividades.” Así, segundo a Carta Europea da Autonomía Local, a Lei ou a Constitución deberán garantir os seguintes elementos básicos en relación coa autonomía e competencias dos entes municipais (Primeira Parte, art. 4): “Artigo 4. Alcance da autonomía local. 1. As competencias básicas das Entidades locais veñen fixadas pola Constitución ou pola Lei. Non obstante, esta disposición non impide a atribución ás Entidades locais de competencias para fins específicos, de conformidade coa Lei. 2. As Entidades locais teñen, dentro do ámbito da Lei, liberdade plena para exercer a súa iniciativa en toda materia que non estea excluída da súa competencia ou atribuída a outra Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 150 autoridade. 3. O exercicio das competencias públicas debe, de modo xeral, incumbir preferentemente ás autoridades máis próximas aos cidadáns. A atribución dunha competencia a outra autoridade debe ter en conta a amplitude ou a natureza da tarefa ou as necesidades de eficacia ou economía. 4. As competencias encomendadas ás Entidades locais, deben ser normalmente plenas e completas. Non poden ser postas en tea de xuízo nin limitada por outra autoridade central ou rexional, máis que dentro do ámbito da Lei. 5. En caso de delegación de poderes por unha autoridade central ou rexional, as Entidades locais deben gozar no posible da liberdade de adaptar o seu exercicio ás condicións locais. 6. As Entidades locais deben ser consultadas, na medida do posible, ao seu debido tempo e de forma apropiada, ao longo dos procesos de planificación e de decisión para todas as cuestións que os afectan directamente.” Pois ben, existen dúas materias nas que o grao de competencia vén predeterminado na Lei 7/1985, do 2 de Abril, Reguladora das Bases do Réxime Local, LRBRL. Estas son sanidade e ensino. E en relación co tema que nos ocupa, referímonos aos seguintes artigos: • Artigo 25.2 n: “Participar na programación do ensino e cooperar coa administración educativa na creación, construción e sostemento dos centros docentes públicos, intervir nos seus órganos de xestión e participar na vixilancia do cumprimento da escolaridade obrigatoria.” • E o artigo 28: “Os Municipios poden realizar actividades complementarias das propias doutras administracións públicas e, en particular, as relativas á educación, a cultura, a promoción de muller, a vivenda, a sanidade e a protección do medio.” Queda claro, polo tanto, dun modo explícito que os municipios han de tomar parte no campo das actividades relacionadas co ámbito educativo. Para Rivas (2004), a LRBRL deixa aberta á iniciativa municipal a organización e realización de actividades Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 151 educativas que poidan satisfacer as necesidades dos seus cidadáns. Por conseguinte, tralos articulados aquí expostos, podemos afirmar que a lexislación de réxime local é, xunto coa lexislación de carácter educativo, un dos piares que marcan as directrices das iniciativas municipais en materia de educación. Creemos necesario sinalar que a concepción da que se parta para organizar un municipio, ao noso criterio, non pode cinguirse á dun conxunto de compartimentos estanco entre os que non existe relación. Neste sentido, podemos observar como existen leis, circunscritas prioritariamente a sectores aparentemente non vinculados coa educación, que fan referencia a este campo: • A Lei 14/86, Xeral de Sanidade, relacionaba sanidade, responsabilidades municipais e medio escolar nos seus art. 19.2 j) e 42.3 c). • E a Lei 16/87, de Ordenación dos Transportes Terrestres, que trata do transporte escolar e competencias municipais. Xa coñecemos como se regula na normativa legal a actividade educativa que afecta aos nosos municipios, aspecto fundamental para poder abordar unha análise sobre as actividades que se desenvolven nos concellos, posto que nos permite saber se se realizan ou non todas as competencias que se lles conferiron institucional e lexislativamente, ou cáles si e cáles non. Pero a pesar do feito xurídico, legal e xurisprudencial, a realidade constatada e xeneralizada das dificultades orzamentarias das corporacións locais deu pé a diferentes controversias xurídicas, tal e como afirma Álvarez (2006), ao cuestionarse a obrigatoriedade ao respecto, tanto pola escaseza de recursos coma polo Real Decreto aprobatorio do texto articulado parcial da LRBRL, que exime á administración local de custear o sostemento dos servizos da administración do Estado, agás cando lle fosen transferidas as competencias correspondentes co rango legal e coa correspondente dotación financeira. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 152 De igual modo en materia de autonomía das entidades locais, cabe recordar a Sentenza 48/2004 do Tribunal Constitucional que establece que o principio de autonomía do gasto impide que poida impoñerse ás entidades locais a obriga de financiar cos seus propios recursos as competencias que lle corresponden a outros niveis do goberno. Así, o artigo 142 da Constitución Española garante a suficiencia dos medios das facendas locais estritamente para o desempeño das funcións que a lei atribúe ás corporacións respectivas. Polo tanto, existe unha situación de ambigüidade lexislativa na cal a atribución de competencias non se acompaña coa correspondente asignación financeira, contradicíndose mesmo, e necesariamente dando lugar a unha inxente pluralidade de interpretacións legais que non fan senón entorpecer o desenvolvemento ordinario da aplicación lexislativa, tal e como indica Álvarez (2006) ou como se sinala no Libro Branco para a Reforma do Goberno Local en España de 2005. Por iso, é precisa unha clarificación de competencias que remate coa presente incerteza nalgúns aspectos como os aquí descritos. Ó respecto debemos ter presente a futura aprobación da Lei do Goberno e a Administración Local, que agardamos supoña un avance significativo neste sentido. A citada lei fai modificacións no referente á autonomía local, ao recoñecemento da FEMP, á cooperación interadministrativa, ao sistema de goberno local e ás competencias municipais. Non obstante, cabe destacar a lentitude do proceso, expresión da complexidade do mesmo, xa que dende Novembro de 2005 que foi presentado o borrador do Anteproxecto, aínda non foi aprobado en Cortes. En Xaneiro de 2010 o Goberno e a FEMP anunciaron que estaban dispostos a que a citada Lei de Goberno Local fose aprobada a finais de ano e entrase en vigor en xaneiro de 2011, tras afirmar que o proxecto definitivo sería presentado no primeiro período de sesións parlamentarias dese ano 2010. Por conseguinte, esperábase que, xunto á aprobación da Lei de Financiamento, o ano 2011 estivese caracterizado por un novo marco municipalista que minimizace as dificultades que esta administración leva vivindo desde as primeiras eleccións democráticas (1979) e que nos ultimos tempos recrudecéronse froito da coxuntura económica internacional de crise, o cal supuxo directa Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 153 e indirectamente importantes recortes nas arcas dos concellos. Desgraciadamente ditos prazos e obxectivos aínda non foron acadados. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 256 Con todos os bloques que a conforman esperamos lograr a información necesaria para, complementariamente aos datos dos cuestionarios, coñecer en profundidade a situación actual dos departamentos municipais de educación en Galicia, e realizar achegas que poidan contribuír ao seu mellor funcionamento. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 257 4.5. Aplicación dos instrumentos de recollida de datos No referente á aplicación dos instrumentos de recollida de datos da nosa investigación foi realizada nun conxunto de trece concellos. Os departamentos de educación destes municipios foron seleccionados conforme os criterios xa indicados no apartado 4.2. Fases no deseño do estudo de casos deste capítulo: contar cun departamento de educación no organigrama do concello e posuír, alo menos, un técnico de educación. Para a implementación dos dous instrumentos de avaliación servímonos de varios medios: No caso das entrevistas, estas foron concertadas vía telefónica coa suficiente antelación, para desprazarnos nas datas acordadas aos distintos municipios. Por outro lado, os cuestionarios foron enviados por correo electrónico directamente aos/ás xefes/as ou directores/as dos departamentos municipais de educación, en formatos word e pdf, acompañados da correspondente carta explicativa de presentación (ver anexo 10). Tal e como indicamos na fase de identificación e busca dos departamentos municipais de educación existentes en Galicia, puxémonos en comunicación con responsables da totalidade de concellos galegos. O devandito contacto foi realizado no seu momento vía correo electrónico, o que xustifica o emprego deste método como canle de comunicación e transmisión do cuestionario aos técnicos correspondentes. A súa devolución foi realizada por esta vía, en formato informático Word. No seguinte diagrama represéntase a secuencia de aplicación da entrevista e do cuestionario: Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 258 Gráfico 12: Secuencia de aplicación e seguimento dos instrumentos de recollida de datos Fonte: Elaboración propia Queremos deixar constancia das dificultades coas que nos atopamos á hora de aplicar tanto o cuestionario como a entrevista. En numerosas ocasións o contacto co/a concelleiro/a e a devolución dos cuestionarios estiveron precedidos de non poucos esforzos pola nosa parte. Posiblemente por coincidir este proceso cunha época de eleccións municipais, as ocupacións profesionais de políticos e técnicos parecía absorber dun modo importante todo o tempo destas persoas. Non obstante, aplicouse o cuestionario no cen por cento dos departamentos que configuran o estudo, e realizouse a entrevista en máis dun setenta por cento destes. APLICACIÓN INSTRUMENTOS CUESTIONARIO ENTREVISTA Envío ao Responsable Técnico (E-mail) Devolución (E-mail) Envío de Agradecementos ao Responsable Técnico (E-mail) Carta Presentación Cuestionario Instrucións Implementación Envío de Tese en formato PDF Contacto telefónico Concerto de cita Visita e Implementación Envío de agradecemento e Tese en formato PDF Sen devolución Novo contacto Re-envio Devolución E-mail Telefónico Sen devolución Visita persoal Implementación persoal Compre indicar aquí que a s a que nos concellos corre concelleiros/ás de educació n relación co concello, o expresamente a realizació n nosa intención de, unha ve z un exemplar en formato P D investigación. Este xesto r e investigación, senón tamén o traballo poida ser útil par a O proceso de a cronogramas: Gráfico 13: C r P olíticas Educativas e Departamentos Municipais d e s catro entrevistas que non se puideron realiz a spondentes houbo un cambio de goberno n que ocupaban o cargo ata a data, ou ben ab que imposibilitou o seu contacto, ou n da entrevista. Igualmente queremos deix a z finalizado o proceso de defensa desta tese D F aos responsables técnicos e políticos qu e e sponde non só ao agradecemento pola sú a ao interese por difundir os datos e conclusi ó a o desenvolvemento das áreas de educación m a plicación das probas aparece reflectido r onograma de aplicación e seguimento dos c u F onte: E l Cuestionarios Envíos 1º29 Marzo 2007 Non contestados Reenvíos 2º16 Abril 2007 3º3 Maio 2007 Contacto telefónico 11-13 Abril 2007 Devolucións 5 Abril 2007 - 12 Xuño 2007 e Educación en Galicia 259 a r foron debidas municipal e os andonaron a súa ben denegaron a r constancia da doutoral, enviar e participaron na a implicación na ó ns, de xeito que m unicipais. nos seguintes u estionarios l aboración propia Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 260 Táboa 17: Cronograma de aplicación das entrevistas Data da entrevista Responsable político 30 Marzo 2007 P3 2 Abril 2007 P9 11 Abril 2007 P2 18 Abril 2007 P1 19 Abril 2007 P8 25 Abril 2007 P4 2 Maio 2007 P7 14 Xuño 2007 P6 15 Xuño 2007 P5 Fonte: Elaboración propia Tal e como indicabamos, as eleccións municipais do ano 2007 supuxeron un condicionante importante á hora de aplicar os instrumentos de recollida de datos. Neste senso, valorouse a posibilidade de pospoñer, especialmente as entrevistas, pero o interese por contar coa opinión fundamentada dos políticos que levaban un mínimo de catro anos no cargo, animounos a manter as datas fixadas inicialmente. Nos cronogramas anteriores pódese apreciar un estancamento da actividade en torno ao 29 de Maio de 2007, data dos devanditos comicios en Galicia; actividade que, por outro lado, se continuaría días despois da celebración das eleccións. 261 CAPÍTULO V DESCRICIÓN, INTERPRETACIÓN E AVALIACIÓN DOS RESULTADOS Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 263 Introdución Seguindo o esquema descrito no apartado 4.2. Fases no deseño do estudo de casos, e tras a exploración e planificación do estudo, e aplicación dos instrumentos correspondentes, procedemos á descrición, explicación e avaliación dos resultados, para o cal comezamos a tratar, codificar, sintetizar e analizar toda a información que neles se condensaba. Tanto nos cuestionarios coma nas entrevistas realizáronse análises de carácter cualitativo e cuantitativo en función das características do contido analizado. Tal e como afirmamos con anterioridade, a nosa intención non é facer extrapolacións xerais a todos os concellos galegos, senón describir e analizar a situación dos trece departamentos municipais de educación existentes en Galicia. Tras o devandito proceso extraéronse unha serie de resultados que a continuación detallamos nos apartados correspondentes deste Capítulo V. Descrición, interpretación e avaliación dos resultados. Dentro da diversidade de tipoloxías de estudos de casos, segundo os diferentes autores, podemos afirmar que o que presentamos encádrase nun modelo avaliativo, segundo a clasificación de Guba e Lincoln (1981:374); múltiple segundo a clasificación de Bogdan e Biklen (1982), xa que empregamos varios casos únicos ao mesmo tempo para estudar a realidade que queremos explorar, describir, explicar, avaliar…; global, xa que consideramos dun xeito global holístico a realidade de análise, neste caso os departamentos municipais de educación en Galicia; e colectivo segundo a clasificación de Stake (1994), tanto en canto o noso interese céntrase na indagación da condición xeral dun determinado número de casos conxuntamente. En consecuencia describiremos, explicaremos e avaliaremos a situación dos trece casos de estudo, coma un caso único; asumindo como obxecto do noso traballo, tal e como se describe no obxectivo xeral desta investigación, a situación actual destes departamentos en Galicia. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 264 Para a descrición e explicación inicial dos resultados organizamos a información en función do grupo de referencia analizado, técnicos ou políticos, coa finalidade de observar os puntos de vista singulares de cada grupo. Posteriormente os resultados serán comparados e sintetizados para a realización da avaliación correspondente. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 265 5.1. Perspectiva dos Técnicos Municipais de educación Para a descrición e explicación dos resultados obtidos nos cuestionarios aplicados aos responsables técnicos dos departamentos estudados, consideramos oportuno seguir os datos de identificación e dimensións que articulan o cuestionario descrito no apartado 4.4.1.3. Estrutura do cuestionario. 5.1.1. Datos do Concello As características dun concello, o perfil do responsable técnico, a súa situación laboral, os recursos do propio departamento (económicos, humanos e materiais), o modelo de planificación e xestión... son elementos esenciais que van posibilitar unha primeira aproximación á situación actual dos departamentos municipais de educación na Comunidade Autónoma galega. Por este motivo, consideramos esencial indagar en cada un destes aspectos no cuestionario dirixido aos responsables técnicos dos departamentos do noso estudo de casos. Nunha primeira lectura cabe destacar as dimensións da propia investigación. Tal e como se describiu no Capítulo IV. Exploración, planificación e deseño do estudo de casos, realizamos o contacto con todos os concellos de Galicia en varias fases, coa finalidade de detectar en cales deles existía un departamento municipal específico de educación. Para incorporar a un municipio dentro do grupo de estudo requiríase que aparecese o termo educación na denominación do departamento e que este estivese dotado con polo menos un técnico responsable. Os resultados deste primeiro achegamento apórtanos un horizonte esencialmente pobre se o analizamos dende unha perspectiva numérica. Dos trescentos quince concellos galegos só en trece deles cúmprense as dúas premisas aquí expostas. Podemos afirmar en consecuencia que soamente un 4% dos nosos concellos contan cun departamento específico destinado a educación no momento da realización do traballo de campo. Á hora de analizar os porqués desta situación, esencialmente diferente á doutras comunidades como Cataluña ou País Vasco, tal e como sinalamos ao longo do Marco Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 272 Táboa 19: Participación en actividades de formación continua por temáticas (% ) Habilidades sociais 30,8 Xestión de persoal 46,2 Informática 23,1 Programas europeos 38,5 Idiomas 7,7 Organización 30,8 Xestión económica ou de recursos 15,4 Planificación de actividades 23,1 Promoción cultural 23,1 Publicidade 84,6 Orientación académica e profesional 84,6 Avaliación 15,4 Pedagóxicas 23,1 Didáctica 38,5 Lexislación 38,5 Outras 7,7 Fonte: Elaboración propia a partir de Cuestionario a técnicos municipais (2007) Neste senso cabe sinalar o insuficiente apoio dos entes municipais para cos seus empregados nesta liña, que con seguridade repercutiría nun mellor funcionamento das propias institucións locais. Os enquisados afirman, en termos xerais, ter que sufragar arredor dun 70% das actividades de reciclaxe profesional que realizan. Aínda con iso, os propios técnicos denotan unha serie de carencias na súa formación. O 70% asegura ter importantes lagoas en materia lexislativa, mentres que botan en falta para o desempeño das súas funcións formación administrativa, informática, de programación e de idiomas, entre o 30 e o 40% dos enquisados. Un dos aspectos no que o eido cultural ten moito avanzado en relación á situación aquí presentada é por exemplo a consecución dun Plan Formativo impulsado pola Consellería de Cultura da Xunta de Galicia no ano 2007. Este Plan incluía seminarios, talleres e mesmo visitas a iniciativas de excelencia, tratando temáticas como Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 273 a repercusión nos servizos municipais dos novos modelos de xestión territorial, a importancia da oferta privada no eido cultural ou a colaboración institucional co movemento asociativo. Desgraciadamente, tralo impulso inicial, temos que lamentar que o cambio de goberno a nivel autonómico supuxera a paralización deste plan no eido cultural. Dito isto, parece prudente afirmar que iniciativas como as aquí presentadas son un elemento positivo para acadar unha mellora significativa no traballo diario dos técnicos municipais. Agora ben, cabe preguntarse por que non se da esta circunstancia no eido educativo. Tal e como afirmamos no desenvolvemento do marco teórico desta investigación, a presenza dos técnicos do campo cultural é máis extensa cuantitativamente no conxunto dos concellos galegos, o que o converte nun colectivo de por si máis forte, e por outro o asociacionismo existente entre eles permite que a súa voz sexa recollida dun xeito máis claro e contundente. Pola contra no eido educativo dende a efémera Coordinadora Galega de Concellos e Educación creada no ano 1985, e que pretendía recoller as sensibilidades dos concellos galegos no eido educativo, posibilitando o intercambio de proxectos, impulsando experiencias, e reforzando unha actuación política de cara á consecución de distinto tipo de iniciativas, non volveu existir ningún evento nin agrupamento que fisexe posible oír as demandas e necesidades deste colectivo (fóra da pertenza á rede de Cidades Educadoras por parte dalgúns concellos) ata a recente creación do Grupo de Traballo de Concellos e Educación de Galicia en outubro de 2010. Consideramos procedente destacar de novo a realización do seminario Educación e administración local: Propostas de acción social e comunitaria celebrado en A Coruña do 14 ao 18 de Setembro de 2009 e organizado pola Universidade Internacional Menéndez Pelayo. Agardamos que se converta nun punto de partida para a reflexión e poida axudar a dinamizar a actividade, concienciar aos concellos da importancia destes departamentos e sirva de semente para fomentar o asociacionismo entre este colectivo, tal e como ocorreu en 1985 cando tras as I Xornadas Galegas sobre Concellos e Educación celebradas en Santiago de Compostela constituíuse a coordinadora anteriormente citada. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 274 Afondando na opinión dos propios técnicos, indagamos sobre o grao de influenza de diferentes administracións e persoas directamente relacionadas coa actividade do departamento. Ao seu xuízo, a maior influenza percíbena do propio concelleiro/a da área de educación, seguido das diversas Consellerías da Xunta de Galicia, o goberno municipal e as delegacións provinciais. En último lugar, e a considerable distancia, sitúanse as medidas adoptadas polo Goberno Estatal sobre o traballo diario dos seus departamentos. A proximidade das institucións ou persoas ao departamento e o apoio en forma de recursos son os elementos fundamentais que, a xuízo dos técnicos, condicionan en maior grao a súa actividade. Cabe resaltar que, a pesar de que en numerosas ocasións os técnicos reclaman maior número de recursos para desempeñar as funcións que teñen atribuídas, case un 70% considera que se debería incrementar o volume de competencias dos concellos en materia de educación. Non obstante, é destacable que existen diferenzas nas demandas de competencias entre os diferentes técnicos dependendo fundamentalmente do volume de poboación do seu concello e dos recursos dispoñibles. En liñas xerais parece non existir unha visión unánime de que é o que se reclama para os concellos. Non obstante si existen algúns denominadores comúns que adoitan aparecer con maior asiduidade nas demandas destes técnicos: Maiores facilidades para o uso dos centros escolares fóra do horario lectivo - demanda que por outro lado xa está reflectida na actualidade no noso marco lexislativo tal e como recollemos no Capítulo II, e como acontece noutros países europeos; ou competencias en relación a materias transversais do currículo como educación para a saúde, educación ambiental, novas tecnoloxías... Neste sentido, un posible asociacionismo entendemos posibilitaría un entorno de reflexión e diálogo ao respecto e unificaría as demandas do colectivo de xeito que se poidan acadar no futuro logros importantes para este eido. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 275 5.1.3. Recursos dos departamentos Un dos elementos que condicionan dun modo significativo o funcionamento de calquera institución, e en consecuencia o dos seus departamentos, son os recursos dos que dispón para poder desenvolver as súas funcións. Na presente investigación distinguimos entre tres tipos fundamentais de recursos: os económicos, os humanos e os materiais. Respecto dos recursos económicos o 76,9% dos departamentos de educación analizados posúen partida orzamentaria propia. O 23,1% restante comparten esta asignación con outros departamentos. En liñas xerais non existe ningún outro departamento en concreto co cal adoiten compartir o presuposto; en cada concello da mostra esta asociación é diferente. Este é un indicador máis da heteroxénea tipoloxía de situacións nas que se encontran estas unidades de educación nos nosos concellos, tal e como afirmábamos con anterioridade. Os resultados deste ítem son, ao noso xuízo, dunha relevancia considerable, posto que posuír un presuposto anual específico determina un modo de organización, planificación e execución das funcións moi diferente ao que se dá noutros modelos organizativos. A análise destes recursos económicos, tal e como indicamos, foi realizada tomando como base o exercicio do 2006, debido a que a aplicación dos cuestionarios realizouse a mediados de 2007, o que impide ter o balance económico final do traballo desenvolvido ao longo desa anualidade. A avaliación levouse a termo sobre un ano natural, e non sobre un ano académico como o resto do cuestionario, debido a que os presupostos municipais se adecúan a esta temporalidade. En relación ao orzamento, aprécianse diferenzas substanciais entre uns e outros departamentos. En xeral os departamentos das grandes cidades, cunha traxectoria temporal moito máis dilatada por outro lado, contan con recursos económicos moi superiores aos dos municipios máis pequenos. Esta diferenza vai condicionar notablemente a posibilidade de desenvolver proxectos máis ambiciosos. En termos Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 276 absolutos o presuposto medio dos departamentos do estudo é de 2.876.377,90 € anuais. Non obstante, existe unha diferenza de máis de nove millóns de euros entre o presuposto máis alto e o máis baixo, tal e como podemos observar na seguinte táboa: Táboa 20: Presuposto anual dos departamentos (euros) Departamento nº1 54.500 Departamento nº2 608.000 Departamento nº3 783.057 Departamento nº4 1.072.307 Departamento nº5 1.943.553 Departamento nº6 2.375.000 Departamento nº7 2.688.228 Departamento nº8 3.599.473 Departamento nº9 6.491.697 Departamento nº10 9.147.964 Fonte: Elaboración propia a partir de Cuestionario a técnicos municipais (2007) Se comparamos estes datos cos amosados no Estudo sobre gastos municipais en Educación feito pola Comisión de Educación da FEMP en 2007, podemos observar certa proporción entre os resultados tendo en conta as dimensións dos concellos enquisados. A FEMP presenta un gasto medio de 3.245.925 € en concellos entre 160.331 e 4.381 habitantes; e un gasto medio de 26.179 € para concellos entre 1570 e 504 habitantes. En termos xerais parece existir un gasto similar á media do noso estudo. Para intentar valorar o apoio dos distintos concellos ao ámbito da educación, independentemente da capacidade económica de cada un, preguntamos pola porcentaxe do presuposto municipal destinado especificamente a educación e polo seu incremento anual medio. Neste punto existe unha maior abstención á hora de responder que no apartado anterior, probablemente debido ao descoñecemento dos propios técnicos das Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 277 cifras exactas. Chama a atención de novo as grandes diferenzas existentes neste punto respecto aos datos obtidos. A porcentaxe media é dun 8,6% do presuposto municipal cun incremento anual do 5%. Agora ben, hai que ter presentes de novo as enormes diferenzas entre uns e outros departamentos. Constátanse municipios que manifestan destinar ata o 34% dos seus recursos económicos a educación, mentres outros se sitúan no 2%. Respecto do incremento, as diferenzas sufren esta mesma tendencia, entre un 18 e un 1% de aumento anual medio, roldando a maioría dos departamentos o 3%. Afondando na análise observamos que existe relación directa entre o presuposto do departamento en termos absolutos e a porcentaxe do orzamento municipal total. Os concellos máis pequenos, e que menos destinan globalmente a educación, son os que unha menor porcentaxe do seu presuposto derivan para estes departamentos. A este respecto debemos ter presente que os municipios de menores dimensións adoitan priorizar outras áreas, debido moitas veces, á situación de maior precariedade. Outro factor determinante podería ser o significativo número de centros educativos existentes nos grandes núcleos, o que xera un maior gasto de mantemento, así como unha maior demanda de actividades e a conseguinte oferta por parte dos concellos. Neste sentido o devandito estudo da FEMP sobre o gasto en educación nos concellos, sinala nas súas conclusións que a inversión realizada polos concellos máis pequenos no mantemento dos centros supón unha gran parte dos reducidos fondos que destinan a esta área municipal. Por outro lado o 85% dos técnicos que respostaron constatan a existencia dunha estabilidade orzamentaria anual, o que posibilita a planificación dunha programación a medio prazo e non só por curso. Este é un aspecto fundamental á hora de planificar o traballo destes departamentos, tal e como afirmaba o representante do concello de A Coruña no Congreso celebrado nesta cidade no ano 2009 sobre a temática que nos ocupa. Outra variable estudada é a orixe do presuposto do departamento. Unanimemente as corporacións municipais son a principal fonte de ingresos. A continuación, en porcentaxes oscilantes segundo o departamento, sitúanse as Consellerías da Xunta de Galicia, subvencións da UE, Deputacións, cotas de usuarios e patrocinio de diferentes entidades bancarias. A responsabilidade da entidade municipal é indiscutible, non obstante pódese afirmar que as restantes institucións aquí enumeradas enriquecen e Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 278 posibilitan a realización de grande parte das actividades desenvolvidas polos departamentos municipais de educación. Esta conclusión é fundamental xa que implica certa estabilidade no funcionamento e denota autonomía á marxe das posibles subvencións. Ante esta situación, o 63% dos técnicos/ás consideran insuficiente o presuposto dos seus departamentos para cubrir todas as demandas e funcións que teñen asignadas. Na Táboa 21 podemos apreciar que porcentaxe aproximada do presuposto destinan a cada unha das competencias municipais recoñecidas legalmente en materia de educación: Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 279 Táboa 21: Destino do presuposto dos departamentos por función (%) Moito Bastante Pouco Nada Vehicular a relación entre a programación dos centros e o ámbito socioeconómico no que desenvolven o seu labor 30 60 10 - Colaborar cos centros escolares no impulso de actividades complementarias e extraescolares 33,3 66,7 - - Uso dos centros escolares fora do horario lectivo, para outras actividades 8,3 66,7 16,7 8,3 Cooperar nos programas de garantía social - 9,1 36,4 54,5 Colaborar coas administracións educativas na formación do profesorado - 9,1 72,7 18,2 Colaborar na educación infantil 50 25 25 - Colaborar na educación primaria 25 50 25 - Colaborar na educación secundaria 16,7 41,7 41,7 - Colaborar na educación xuvenil 11,1 44,4 33,3 11,1 Colaborar na educación de adultos 8,3 41,7 25 25 Colaborar coas ensinanzas de réxime especial como os conservatorios de música e danza 27,3 36,4 18,2 18,2 Mantemento e coidado dos centros públicos 83,3 - 16,7 - Fonte: Elaboración propia a partir de Cuestionario a técnicos municipais (2007) Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 280 Pódese comprobar nesta Táboa 21 que a maioría dos departamentos destinan unha importante parte do seu presuposto ao mantemento e coidado dos centros públicos e á colaboración na educación infantil. No resto de funcións existe variabilidade, destacando por ser ás que menos se destina cooperar nos programas de garantía social e colaborar coas administracións educativas na formación do profesorado. Estes resultados móstrannos a situación na que se atopan especialmente os departamentos con menor capacidade dende o punto de vista orzamentario. En concreto o mantemento dos centros públicos de educación infantil e primaria absorbe grande parte das súas posibilidades, dificultando en moitos casos a creación ou potenciación doutro tipo de actividades. Preguntados polos recursos humanos do departamento como outro indicador significativo da actividade que están a realizar, os resultados mostran unha media de dezaoito persoas por departamento, das cales o 14,6% serían técnicos/ás, o 8,2% administrativos/as, o 6,4% animadores/as, o 4,5% monitores/as, o 4,5% persoal en prácticas, o 1% voluntariado e o 60% outros/as. Analizando estes resultados entendemos que os técnicos que responderon o cuestionario incluíron na resposta a todas as persoas que traballan con ou para o departamento; e de aí un 60% de persoas non vinculadas directamente ao propio departamento e que ben podería ser persoal doutros departamentos municipais ou persoal de empresas ou asociacións subcontratadas para a realización de actividades puntuais. Á marxe dese grupo de persoas, destaca o número de técnicos seguido do de administrativos, figuras fundamentais e básicas para o desempeño das tarefas destes departamentos. De todo o persoal descrito, o 58,3% son mulleres e o 41,7% homes, o que denota unha lixeira feminización do traballo nestes departamentos, ao igual que ocorre no eido cultural según o informe Pose (2007). Teñamos presente que na análise do perfil do seu director técnico, este se correspondía cun varón de idade media, o que podería dar pé a posibles argumentos sobre a aínda hexemonía do home nos postos de relevancia ou dirección, fronte a un maior número de mulleres no resto de cargos de rango inferior. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 281 Non obstante, respecto á igualdade de oportunidades entre sexos dentro dos departamentos, afírmase a súa existencia no 100% dos cuestionarios. Por outra parte, nun 61,5% dos casos os responsables dos departamentos non consideran ter suficiente persoal técnico e un 77% demandan maior número de administrativos. Non obstante só un 23% afirma ter prevista a incorporación de novos membros ao departamento, o que demostra a insuficiencia dos recursos existentes no momento da realización do estudo. Das incorporacións previstas un 60% serán técnicos. Sobre a situación particular do responsable técnico do departamento nun 100% das ocasións estes non cambiarían de departamento nin sequera mantendo as mesmas condicións laborais. Nesta liña, os resultados mostran que o grao de satisfacción profesional, aínda sendo medio, é lixeiramente máis baixo que o de satisfacción laboral, o cal é alto. Esta situación podería deberse a que estes profesionais enquisados son, tal e como describimos no seu perfil, funcionarios con praza fixa e unha remuneración estable; mentres que no ámbito profesional posúen certa dependencia das decisións tomadas polos responsables políticos. Cando se pregunta sobre os outros membros do departamento, en todos os casos, ou maioritariamente, afirman que existe correspondencia entre a formación/perfil destes traballadores e o posto desempeñado. Nun 90% están satisfeitos ou moi satisfeitos co traballo que desempeñan e recoñecen suxerirlles a necesidade de formación complementaria nun 46,2% dos casos. Respecto desta formación continua ou reciclaxe profesional, as áreas máis solicitadas ou recomendadas son especialmente de carácter administrativo. Entendemos que respecto disto sería interesante a posibilidade de plantexar a xeración dunha oferta de formación continua para estes profesionais partindo dunha planificación conxunta por parte de todas as estruturas de intervención educativa municipal. Neste sentido a existencia dalgún tipo de movemento asociativo que os agrupase facilitaría notablemente o labor, posibilitando adecuar a oferta formativa ás demandas e necesidades dos propios técnicos. Así, por exemplo, aqueles concellos encadrados dentro da rede internacional de Cidades Educadoras contan coa posibilidade P olíticas Educativas e Departament o . 288 Goberno Municipal no mo m correlación coa cor polític a organigrama servizos espec í Gráfi c Fonte: E laborac Cando nos referi m que, maioritariamente, nu n traballo de modo semanal. R cabo estas reunións, realid a dimensións relativamente p membros. Non se realizan e s implica que en moitas ocas i ou do político corresponde n mapas escolares nos seus m Outros 8% C o o s Municipais de Educación en Galicia m ento da creación dos departamentos. Estes a dos gobernos que seguen mantendo na a í ficos de educación. c o 16: Partidos no Goberno Municipal no m o da creación dos departamentos ión propia a partir de cuestionario a técnicos m u m os ao modo de traballo, planificación e x n 46,2% dos municipios realízanse reunión s R esulta chamativo que no 23% dos casos a fí a de que atribuimos a departamentos cun v o equenos nos cales o contacto é directo e con t s tudos previos á toma de decisións nun 63 % i óns se poida actuar b aseándose en criterios p n te. Un 84,6% dos técnicos considera necesa r m unicipios, non obstante, no 30,8% dos ca s PP 15% PSdG-PSOE 46% o alicións 31% . datos gardan certa a ctualidade no seu o mento u nicipais (2007) x estión apreciamos s para planificar o fí rmase non levar a o lume de persoal e t inuo entre os seus % dos casos, o cal p ersoais do técnico r ia a realización de s os non existen. A Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 289 Táboa 24 recolle a distribución temporal da actualización dos mapas escolares dos municipios da mostra. Táboa 24: Actualización do mapa escolar Fonte: Elaboración propia a partir de Cuestionario a técnicos municipais (2007) É destacable que en máis do 30% (catro) dos casos o mapa escolar actualizouse antes de 1999. Sumada esta situación a que máis do 30% (outros catro) non o posúe, atopámonos cun contexto no que escasamente un 38% ( cinco dos trece) dos concellos analizados contan cun mapa escolar actualizado e acorde aos continuos cambios sociais que se producen nos municipios. Por todo iso sería aconsellable que os departamentos correspondentes fixesen as xestión oportunas de cara a, nun prazo razoable, poder traballar cun mapa en condicións. Igualmente, a colaboración con outras entidades á hora de realizar programas ou actividades é baixa (46,2%) ou moi baixa (38,5%), denotando certo illamento destes departamentos en relación co tecido social. Consideramos pois, que a colaboración interinstitucional podería enriquecer e complementar en moitas ocasións a oferta que se realiza á cidadanía. Non esquezamos que noutras rexións, tal e como describimos no marco teórico desta investigación, a coxestión entre administracións é xa unha realidade, mentres que no noso caso, como podemos observar, aínda queda moito camiño por percorrer neste senso. Non obstante, debemos recordar que no caso dos concellos galegos, aínda que a realización conxunta de actividades sexa escasa, si existe colaboración entre administracións no referente á execución das competencias que lles son asignadas Antes 1996 15,4 % 1996-1999 15,4 % 2004-2005 7,7 % 2006-2007 30,8 % Non existe 30,8 % Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 290 legalmente no eido da educación, tal e como se recolle no traballo de Caballo (coord.) (2009). Outro aspecto relacionado, tal e como se argumentou no Capítulo III: A actividade educativa nos concellos, é o feito de que as corporacións locais teñen capacidade para crear Consellos Escolares de ámbito Municipal, o labor dos cales é informar a administración educativa sobre asuntos concernentes ás competencias educativas municipais. A participación municipal tamén comprende a representación nos Consellos Escolares das Comunidades Autónomas e nos Consellos Escolares dos centros educativos. No 23% dos concellos do noso estudo non existe Consello Escolar Municipal, pero a asistencia aos Consellos Escolares de Centro é maioritaria, non levándose a cabo unicamente no 7% destes. En relación a quen asiste a estes Consellos parece existir, en termos globais, unha distribución desta función entre o político e o técnico, non destacando porcentualmente a asistencia de ningún dos dous. Este dato revela como probablemente as circunstancias particulares de cada municipio, e a vontade individual dos diferentes políticos e técnicos, son as que condicionan a presenza dun ou outro. Especialmente chamativo resulta, como dicíamos, que no 23% destes concellos non exista Consello Escolar Municipal, pois non debemos esquecer que nos estamos a referir a municipios relevantes dentro do panorama galego pola súa especial sensibilidade no eido educativo. Entendemos que neste sentido debéranse tomar medidas dende a Consellería de Educación e a propia FEGAMP para chegar a acordos que posibiliten a implantación real deste órgano en todos os concellos galegos conforme o establecido na lexislación correspondente. Respecto á xestión dos centros públicos de educación infantil e primaria cabe destacar que os concellos asumiron os custes de conservación e mantemento dos devanditos centros, así como a xestión do persoal non docente do mesmos. Non esquezamos que, cando nos referiamos aos recursos económicos destes departamentos, poñiamos de manifesto que esta función era unha das principais fontes de gasto do seu presuposto, que directa ou indirectamente limitaba o posible desenvolvemento de actividades e programas. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 291 Adentrarse no estudo e descrición da dinamización de actividades destes departamentos é un dos obxectivos da nosa investigación. Nos resultados podemos observar que as devanditas iniciativas agrúpanse ordinariamente por programas centrados en diversas temáticas. Por termo medio cada departamento realizou vinte e un programas ao longo do curso 2005-2006, oscilando entre cinco e cincuenta os resultados individuais dependendo dos recursos destes. A temática dos mesmos varía, pero poderíase agrupar en grandes áreas, tal e como se describe na táboa 25 na que se pode apreciar existen catro áreas fundamentais nas que se centran os programas realizados dende os departamentos municipais de educación do estudo: coñecemento do municipio, educación ambiental, fomento da lectura e exposicións e convenios con outras entidades. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 292 Táboa 25: Tipoloxía de programas realizados polos departamentos municipais de educación (% que si os realizan) Coñecemento do municipio 75 Museos 50 Teatro 54,5 Educación para a saúde 66,7 Música 66,7 Seguridade vial 66,7 Danza 58,3 Xogos tradicionais 16,7 Fotografía 25 Festas cíclicas (Nadal, verán, entroido, ...) 58,3 Educación ambiental 75 Festas tradicionais 8,3 Fomento da lectura 75 Novas tecnoloxías 33,3 Educación en Valores (paz, tolerancia, convivencia, ...) 83,3 Exposicións e convenios con outras entidades 91,7 Igualdade de xénero 50 Cinematografía 8,3 Fonte: Elaboración propia a partir de cuestionario a técnicos municipais (2007) No referente ao número de actividades correspondentes a estes programas apreciamos unha media de 126 por departamento durante o ano lectivo 2005-2006, aínda que de novo é preciso destacar as grandes diferenzas existentes entre os departamentos con maiores recursos e aqueles de dimensións máis reducidas. Obsérvase igualmente unha notable diferenciación á hora de programar actividades dirixidas ao ámbito escolar e ao non escolar. Na totalidade de departamentos atopámonos un volume de actividade alta ou moi alta cara ao ámbito escolar, mentres que, tamén na súa práctica totalidade se define como baixa ou moi baixa ao ámbito non Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 293 escolar. Chámanos especialmente a atención este resultado posto que os concellos poden xogar un importante papel na satisfacción das necesidades e demandas da poboación en materia de educación, nos sectores non vinculados ao sistema formativo regrado, que se atopan menos favorecidos dende a administración pública, na liña do concepto de cidade educadora que describimos no marco teórico desta investigación. Neste sentido a pertenza a esta rede internacional de moitos destes concellos contradí os resultados aquí expostos. Entendemos que o concello, a través do departamento correspondente xoga un papel fundamental á hora de implementar os principios básicos que definen tanto ás Cidades Educadoras como aos Proxectos Educativos de Cidade. E por suposto a concentración case exclusiva da actividade do departamento en torno ao sistema regrado non cremos que sexa a mellor vía para acadar ditos obxectivos, por outra banda tan necesarios no noso territorio. Dende unha perspectiva mais ampla entendemos que esta situación derívase fundamentalmente de tres condicionantes: unha lexislación excesivamente ambigua, unhas significativas carencias económicas para desempeñar todas as funcións que lle son encomendadas aos concellos, e a unha tradición histórica que limita a percepción do eido educativo á escola. Estes tres aspectos propiciaron que se priorizase o campo educativo dende unha perspectiva “formal”, esquecendo por incapacidade ou descoñecemento un sector esencial no ámbito pedagóxico como é o “non formal”; sendo de feito realidades complementarias que se deben entrelazar, e polo tanto abarcar dun xeito global e conxunto dende as programacións destes departamentos. Ao longo do Capítulo III. Políticas educativas e competencias locais, analizamos as competencias en materia de educación asignadas ás entidades locais. Tras a súa análise foron agrupadas en doce grandes bloques, que foron adaptados para asumilos como items da enquisa. Así, no referente á dinamización de actividades, pedímoslles aos técnicos que valorasen o grao de desenvolvemento destas áreas nos seus departamentos nunha escala likert, sendo 1 un grao de desenvolvemento moi baixo e 5 moi alto. Os resultados conxuntos foron os seguintes: Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 294 Táboa 26: Porcentaxe de desenvolvemento de competencias educativas Moi alto Alto Medio Baixo Moi baixo Vehicular a relación entre a programación dos centros e o ámbito socioeconómico no que desenvolven o seu labor 18,2 45,5 18,2 - 18,2 Colaborar cos centros no impulso de actividades complementarias e extraescolares 33,3 41,7 25 - - Uso de centros fora do horario lectivo, para outras actividades 8,3 58,3 8,3 16,7 8,3 Cooperar nos programas de garantía social - - - 30 70 Colaborar coas administracións educativas na formación do profesorado - 8,3 - 58,3 33,3 Colaborar na educación infantil 33,3 25 16,7 16,7 8,3 Colaborar na educación primaria 25 25 33,3 16,7 - Colaborar na educación secundaria 8,3 8,3 66,7 16,7 - Colaborar na educación xuvenil - 9,1 63,6 9,1 18,2 Colaborar na educación de adultos 8,3 25 8,3 33,3 25 Colaborar coas ensinanzas de réxime especial como conservatorios de música e danza 36,4 27,3 9,1 18,2 9,1 Fonte: Elaboración propia a partir de cuestionario a técnicos municipais (2007) Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 295 Tal e como se aprecia nesta táboa existen certas funcións ou competencias nas cales se realiza un esforzo maior en relación ao seu grao de desenvolvemento. Estes resultados gardan un importante grao de coherencia interna cos expostos con anterioridade en relación á tipoloxía de programas ou actividades desenvolvidos nestes departamentos (ver Táboa 25: Tipoloxía de programas desenvoltos polos departamentos municipais de educación). Así, comprobamos como vehicular a relación entre a programación dos centros e o ámbito socioeconómico no que desenvolven o seu labor, colaborar cos centros no impulso de actividades complementarias e extraescolares, uso de centros fóra do horario lectivo, para outras actividades, colaborar na educación infantil e colaborar coas ensinanzas de réxime especial como conservatorios de música e danza, son as funcións que os técnicos recoñecen desenvolver con maior frecuencia e intensidade. Unha vez máis podemos constatar como as competencias, a priori máis desenvolvidas, gardan relación maioritariamente co ámbito escolar. O asesoramento e información á cidadanía en materia educativa é outra das tarefas habitualmente realizadas nestes servizos municipais e que, aínda que non aparece recollida lexislativamente, consideramos relevante sinalar. En efecto, os datos demostran que en máis da metade destes departamentos se leva a cabo esta actividade diariamente. Outro indicador do traballo desenvolvido é a porcentaxe de actividades levada a cabo por persoal do propio departamento. Os resultados indican que existe unha dualidade clara. Por un lado constatamos en torno a un 50% da mostra nos cales esta implementación é baixa ou moi baixa; e por outro un 40% no que se afirma realizar este labor por parte do persoal do departamento. Este, como outros anteriores, é un dos aspectos que parece depender máis das persoas responsables e dos recursos do departamento que da definición das competencias municipais. Nos casos nos que as actividades non son realizadas directamente por persoal do departamento, os responsables máis habituais son persoal municipal doutras áreas, persoal contratado especificamente ou empresas de servizos coas que se traballa en colaboración. Novamente constatamos que o modelo de xestión polo que se opte dende o grupo de goberno condiciona significativamente o funcionamento destes departamentos. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 296 Se analizamos o espazo físico de realización destas actividades, podemos apreciar que moi poucas teñen lugar en dependencias do propio departamento. Non obstante, son outras dependencias municipais o lugar onde se levan a cabo con maior asiduidade. A continuación ségueno centros educativos, exteriores e locais de asociacións ou colectivos. De novo volvemos observar unha relación directa entre, neste caso, o lugar de realización das actividades e o ámbito e funcións priorizadas na programación dos departamentos. Do conxunto de actividades, no curso 2005-2006, o 72% foron gratuítas para os seus usuarios, o 19% subvencionadas e o 7,5% de pagamento. Con estes resultados é doado comprender por que as cotas de usuarios non son unha fonte significativa de ingresos destes departamentos. De igual modo infírese un modelo de xestión pública dirixida cara unha oferta extensa pero gratuíta para a poboación, o que inicialmente supón un estímulo para o incremento da participación. Táboa 27: Número de persoas que participaron nos programas 2005-2006 Departamento nº 1 600 Departamento nº 2 1300 Departamento n º3 3185 Departamento nº 4 3500 Departamento nº 5 6000 Departamento nº 6 35000 Departamento nº 7 35000 Departamento nº 8 40000 Departamento nº 9 40600 Departamento nº 10 68522 Fonte: Elaboración propia a partir de Cuestionario a técnicos municipais (2007) Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 297 Respecto á participación, entre os dez concellos que responderon a esta cuestión, suman 233.707 participantes nas actividades ao longo do curso no que se centra a análise; o que supón unha media de 23.307 persoas por municipio. Inicialmente poden parecer datos positivos que apuntan a unha alta participación, non obstante temos que remarcar, de novo, a diferenza entre os municipios de pequenas e grandes dimensións, onde estas son significativas tal e como podemos comprobar na táboa anterior. Neste sentido entendemos que a participación da cidadanía debe ir moito mais alá da mera asistencia ás actividades organizadas dende o concello. A cidadanía debe ser un referente á hora da planificación, colaborando e aportando o seu punto de vista e as súas necesidades e demandas, así como a actividade desenvolta a través das diversas asociación, entidades e colectivos. Todo isto repercutiría nunha planificación máis adecuada ás necesidades sociais, nunha mellor e activa colaboración entre os movementos asociativos e o concello, e en definitiva nunha máis precisa e coordinada oferta educativa no territorio. Para finalizar o cuestionario realizáronse tres preguntas abertas aos responsables técnicos dos departamentos de educación municipais. Na primeira solicitábase que se pronunciasen sobre os aspectos do propio departamento dos que estaban máis satisfeitos. En liñas xerais a maioría dos técnicos destacan a súa actividade en global, promoción de actividades, xestión ou organización, e mesmo, no caso de concellos de menores dimensións, a propia existencia destes; o cal non é pouco a teor do número de departamentos destas características en Galicia. A segunda e terceira pregunta son exactamente iguais ás que se lles formularon aos responsables políticos. En próximos apartados poderemos analizar as diferenzas e similitudes entre ambos perfís. Destas dúas cuestións restantes, na primeira pregúntase polos dous principais problemas dos departamentos municipais de educación en Galicia. Os resultados mostran catro, fundamentalmente. A inmensa maioría dos técnicos (doce dos trece) demanda unha clarificación de competencias no marco lexislativo e a correspondente dotación de recursos que posibilite o desenvolvemento de tales funcións. En menor grao Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 304 Por outro lado obsérvase unha total unanimidade respecto á insuficiencia dos recursos humanos nos departamentos. O 100% dos entrevistados demanda máis persoal, en especial técnicos e administrativos. Sete dos oito responsables políticos solicitan a incorporación de técnicos para poder desenvolver as súas funcións con maior efectividade. Tras o técnico, o perfil máis demandado nun 50% dos casos é o de administrativo: (P1): Sempre vén ben ter máis técnicos, máis administrativos ou máis auxiliares... (P8): Teño un técnico pero é... técnico de medio ambiente, de educación... e logo vou contratando para outras actividades ou ben pedagogos ou pedagogas ou dependendo das actividades. (P3): Pois penso que de todos, nós agora mesmo acabamos de aprobar a RCT e temos designado a técnicos a xente que realmente son administrativos e están cumprindo as funcións de técnico. E practicamente en todo, pero sobre todo técnicos, educadores... (P4): Quizais si, tal e como están hoxe os concellos, coas necesidades que hai, co que se crea fai falta máis persoal no concello; hai unha funcionaria e unha administrativa de libre designación, eu necesitaría outro técnico. (P6): De todo tipo, técnicos, administrativos e tamén monitores, xa que temos uns monitores inestables e necesitamos máis administrativos. Afondando na análise preguntamos que farían no caso de conseguir este incremento de recursos humanos no departamento. Das diferentes respostas despréndense dúas iniciativas, o incremento de actividades e programas, e a distribución do traballo entre máis persoal coa finalidade de facelo máis asequible. En especial nos municipios máis pequenos é nos que, loxicamente, se propón maioritariamente a última destas iniciativas: Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 305 (P2): Pois iso permíteche imprimir outra dinámica distinta e ter moita máis efectividade en calquera acción ou iniciativa que queiras levar, o número de tempo de demora se reduce considerablemente e permíteche abranguer moitas iniciativas que tes que deixar de lado por non poder abarcalas. (P3): Pois traballar máis en proxectos europeos de xuventude..., facer máis campamentos, cursos ou actividades programadas buscando a consolidación no tempo. (P4): Pois… posiblemente repartir o traballo para que non resultase tan angustioso. O traballo que temos agora levariámolo un pouco mellor no sentido de máis puntualización. (P5): Pois o que pasa é que nestes momentos o técnico de toda a area é técnico de educación, cultura, xerente do auditorio... quero dicir que é unha persoa que realmente ten pouco tempo para esta concellería; entón nós realmente só temos un técnico que é a que leva realmente todo. Entón se trataría un pouco de repartir as tarefas, non sería incrementar programas pero si, dende logo, repartir un pouco as tarefas. (P6): Facer un seguimento moito mellor, por exemplo no caso dos administrativos, pois faría un maior control directo por exemplo, e seguimento da deterioración de edificios ou de trámites. E logo os monitores é o que estamos a utilizar agora pero que son moi inestables, é xente que está facendo prácticas, é pouca xente a que mantén a súa colaboración continua co departamento, polo tanto hai que estar a formar xente continuamente e ese é un esforzo grande. (P7): Moitas máis cousas das que fixemos ata o de agora. (P8): Pois precisamente para defender ben todos os programas. Como se pode observar existe unha tónica xeneralizada nas opinións dos entrevistados na que se denota certa insuficiencia de recursos humáns para desenvolver todos aqueles proxectos que se desexarían. Pero a pesar da considerada insuficiencia de Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 306 persoal a valoración do traballo realizado polos técnicos existentes por parte dos responsables políticos é alta. Os concelleiros recoñecen que o nivel de satisfacción con respecto ao traballo desempeñado por estes é na metade dos casos (catro de oito) alto e noutros tres moi alto: (P4): Pois eu creo que a valoramos optimamente e o pouco que temos aproveitámolo ao máximo. (P6): Moi boa, aprovéitase moi ben o que hai. Tendo presente a insuficiencia dos recursos existentes, e o alto grao de satisfacción dos responsables políticos no traballo realizado por parte dos técnicos, podemos deducir que este colectivo posúe un alto grao de capacidade no desenvolvemento das súas tarefas. Este dato considerámolo significativo xa que posibilita unha formulación aberta sobre o futuro papel e competencias destes departamentos a medio e longo prazo. Teñamos en conta que os casos aquí analizados ben poderían ser a base de posibles departamentos de ámbito supramunicipal nos que a figura do técnico/a responsable entendemos sería bo que fose unha persoa cunha certa experiencia positiva neste campo. Finalmente indagamos na situación dos recursos dos departamentos, interesándonos por aqueles de índole material. Nunha liña similar á dos recursos humanos, os entrevistados non consideran suficientes os recursos materiais dos que dispoñen en sete casos, fronte a un só concello que os define como suficientes. Cabe destacar como as instalacións tamén son valoradas insuficientes por seis dos concelleiros entrevistados. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 307 Táboa 28: Suficiencia dos recursos materiais Fonte: Elaboración propia a partir de Entrevista a concelleiros/as de educación (2007) Non obstante, e en coherencia co nivel de satisfacción expresado con anterioridade polos responsables políticos en relación ao traballo dos técnicos correspondentes, estes consideran que, malia a escaseza de instalacións e recursos, o seu aproveitamento é bo, en dous dos casos, ou moi bo, en seis dos concellos (sobre unha mostra de oito responsables políticos): (P1): ... creo que o aproveitamento dos recursos é óptimo. (P2): No noso caso dámoslle un alto rendemento. (P3): A utilización e aproveitamento dás instalacións por parte do departamento de educación é moi boa. Unha vez máis observamos como o alto grao de satisfacción, por un lado positivo, ben puidera desembocar nun continuísmo que consideramos pouco recomendable, e polo tanto, suxerimos a idoneidade de xerar procesos formativos e de intercambio de experiencias que poidan amosar novas ou distintas maneiras de traballar mais acordes á filosofía da cidade Educadora e dos PEC. Insuficientes Suficientes Recursos Materiais 7 1 Instalacións 6 2 P olíticas Educativas e Departament o . 308 5.2.5. Actividade d Nas respostas ach e mixta respecto a outras o p directas ou indirectas. Nest e p ola propia entidade local, concesión ou concerto co n concelleiros/as afirman e m municipal. Nunha análise m pequenos, os tres do estud o directa, probablemente de b afrontar unha xestión indire 3 7 o s Municipais de Educación en Galicia d os departamentos e gadas polos edís ponse de manifesto o pred o p cións de xestión municipal, que poderia m e sentido entendemos a xestión directa com o mentres que asumimos o concepto de indir e n entidades externas ao concello. En con m pregar unha xestión mixta no seu depar t m áis profunda, destacamos que son os m o con menor poboación, os que afirman asu m b ido á limitación dos recursos económicos cta ou mixta. Gráfico 18: Modalidade de xestión F onte: Elaboración pr o E ntrevista a concelleiros/as de e d Mixta 62,5 % ( 5 Directa 7 ,5 % (3) . o minio da xestión m os definir como o aquela realizada e cta nos casos de creto, cinco dos t amento ou área m unicipios máis m ir unha xestión necesarios para o pia a partir de d ucación (2007) 5 ) Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 309 Outro aspecto relevante na actividade de todo departamento municipal é o modo de establecer a programación. Neste apartado cabe sinalar que, maioritariamente, faise referencia ao consenso existente entre o técnico do departamento e o responsable político: (P1): ...o que si facemos é reunións cos técnicos que fan as súas programacións, matizacións e propostas, e por outro lado unha posta en común coas propostas dos técnicos e as directrices políticas. Pero como hai un coñecemento tan forte... do concelleiro por parte dos técnicos e dos técnicos por parte do concelleiro, fai que a dinámica de traballo sexa moi fluída e moi rápida. (P2): É unha combinación,... é certo que consensuamos moitas cousas cos técnicos, e dende logo que temos modificado moitas veces por peticións da xente. (P4): A programación facémola entre os dous. (P3): Respondemos moito ás peticións cidadás e consensuando moito co técnico; ¿deixando que o técnico faga propostas? Tamén, é dicir, co que o técnico propón consensuamos moito e andamos moito detrás da xente a ver que quere. (P7): Consensuándoa sempre cos técnicos e co equipo de goberno. Así, sete dos oito responsables políticos entrevistados constatan a existencia do consenso entre técnico e político como eixe vertebral á hora de realizar as súas programacións. A este proceso de planificación e organización é preciso engadir a coordinación con outros departamentos municipais, que se produce igualmente en sete dos concellos nos que se realizaron as entrevistas. Existe unha gran variabilidade no tipo de departamento co cal colaboran segundo o municipio do que falemos: (P1): ... dende cultura, deporte, festas…, persoal, servizos sociais,... nós somos receptores de propostas dos distintos departamentos que chegan a nós, ao mesmo tempo Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 310 nós somos difusores de moitas cousas que se fan no departamento e que se trasladan aos mozos, rapaces, colexios... (P2): Ben, é certo que para determinadas accións pois se poden combinar por exemplo con normalización lingüística, ou tamén coa area de cultura. Tamén o dos incendios combinámolo con actividades con medio ambiente, servizos sociais... (P4): Pois con sanidade, servizos sociais, medio ambiente, urbanismo en canto a arqueoloxía e todo o que é a cidade, e ás veces con deportes. (P5): Si, sempre a principio do curso escolar antes de sacar a programación para os centros temos reunións periódicas cos departamentos que, xeralmente, ademais son case todos porque estamos traballando con medioambiente, estamos traballando con tráfico… bueno, practicamente con todos. (P6): Pois depende de que actividade. Por exemplo, con seguridade para facer educación vial, con sanidade para facer educación para a saúde, con medio ambiente para facer educación ambiental, con cultura continuamente para concertos, teatro... (P7): Pois mira, temos con xuventude, deporte e servizos que nos axudan ao mantemento dos centros. Esta circunstancia, a existencia de organigramas municipais diferentes, débese fundamentalmente á disparidade existente no que se refire á organización municipal. Ainda que estamos a falar en doce dos trece casos estudados dun modelo de intervención por programas coordenados, cas características descritas no marco teórico deste estudo, en Galicia cada concello ten un xeito diferente de entender a súa organización, atendendo a criterios propios, o que supón que cada municipio se estructure según o considere o grupo de goberno que asume a responsabilidade nese momento. Nalgúns casos incluso se observan cambios significativos cando se produce unha renovación de dito grupo municipal. Ao longo do marco teórico desta investigación expuxemos diversos modelos, e neles pódense observar distintos enfoques dende os que abordar dita organización. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 311 Así, é evidente que esta heteroxeneidade afecta á existencia dos departamentos municipais de educación, e á propia organización e dinámica de traballo dos mesmos dependendo do concello e do grupo de goberno existente. Por outra banda, é destacable que se ben a coordinación na planificación da programación do departamento se realiza, tal e como detallamos, habitualmente con outros departamentos municipais, non se leva a termo con outras institucións como poderían ser as diferentes Consellerías, Deputacións provinciais, etc. En todos os casos os edís responderon de modo negativo ante esta cuestión, se ben recoñecen realizar colaboracións puntuais en determinadas actividades ou programas: (P2): Restando convenios ou algún tipo de axuda non. (P5): Coa Deputación nós colaboramos sobre todo con cousas puntuais e a solicitamos durante todo ou curso cando a imos necesitando... en cousas puntuais. (P6): Temos determinadas actividades nas que nos interesa ter un determinado espectáculo, por exemplo que oferta a Deputación, nós solicitamos á Deputación e aproveitamos a oferta que eles teñen deste tipo de espectáculos, é dicir teatro, monicreques... e logo nós enganchámolo nalgunha cousa concreta, non hai unha planificación conxunta porque nós programamos as actividades digamos aproveitando a oferta global. (P7): Con iniciativas puntuais que pon en marcha pois a Deputación ou a Consellería. Neste senso é necesario facer unha reflexión sobre cal queremos que sexa o futuro das políticas educativas no noso territorio, e en definitiva, o futuro da educación. E é necesario porque cando falamos de coordinación debemos ter presentes conceptos fundamentais, xa expostos no marco teórico deste informe, como son o Proxecto Educativo de Cidade ou a Coxestión de competencias entre administracións. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 312 Para acadar unha educación de calidade entendemos que é precisa unha colaboración de tódolos axentes sociais e administracións públicas, de xeito que o proceso educativo que se oferte á cidadanía xurda da base dunha planificación construída entre todos; e non de cada entidade, administración ou departamento, realizando a súa propia programación dun xeito individual e descoordinado, en base a criterios puntuais e subxectivos. Así, un deses posibles criterios poden ser as necesidades da poboación neste campo, e en consecuencia os programas elixidos para desenvolver dende o departamento. No 100% dos casos os concelleiros entrevistados consideran que os programas do seu departamento cobren as necesidades básicas da poboación no ámbito educativo, o cal nos fai reflexionar sobre o concepto de "necesidades básicas". Este aspecto denota unha vez máis que a falta de coordinación redunda nunha oferta formativa moitas veces excesiva nalgúns ámbitos, mentres noutros existe unha absoluta carencia de iniciativas. Polo tanto constátase a necesidade dunha planificación global dos procesos educativos, en todos os ámbitos, e especialmente nunha sociedade cada vez mais cambiante. No referente á participación da poboación nos programas e actividades ofertados polo departamento de educación, a resposta pódese afirmar, en termos xerais, que é satisfactoria, tal e como podemos apreciar na seguinte Táboa 29. Os datos aquí presentados fan referencia á participación cidadá nos programas e actividades realizadas polos correspondentes departamentos: Táboa 29: Participación cidadá nos programas Fonte: Elaboración propia a partir de Entrevista a concelleiros/as de educación (2007) Moi alta 3 Alta 3 Media 1 Baixa 1 Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 313 Finalmente, sete dos responsables políticos afirman realizar unha autoavaliación do traballo desenvolto dende o departamento de educación, o que demostra a existencia dun importante punto de referencia á hora de planificar ou modificar futuras actuacións: (P1): Si. Fundamentalmente interna, son avaliacións internas e fanse por un lado polo propio departamento do servizo municipal de educación e despois hai unha avaliación constante que vén dada polos comentarios, aseveración… que che fai toda a xente relacionada. (P4): Sempre. En todos os cursos facemos, como mestres que somos, a planificación, memoria e avaliación. A avaliación faise mandando un cuestionario aos centros e pedímoslles que valoren a calidade do que fixemos, a calidade do programa e a súa efectividade, é dicir, se valeu ou non valeu. E os que din que si, son os que seguimos facendo, os que non serven caen por si mesmos. (P5): Si, todos os anos facemos unha memoria e cada programa está avaliado. E mesmo cada curso, e cada obradoiro ten ao finalizar unha avaliación pormenorizada de todas e cada unha das actividades, e mesmo do propio persoal do concello. (P7): Si, con cada departamento de actividades,... os profesores das actividades pásanme a avaliación trimestral de como vai saíndo todo e a participación. Entre medias tamén pode haber algún caso puntual que che comunican pero, en fin, si hai unha avaliación e unha memoria obxectiva. (P8): Si, anualmente faise unha memoria das actividades. Este tipo de prácticas son especialmente positivas para avaliar o traballo realizado, non obstante cando se pasa un cuestionario ás persoas que participaron nos distintos programas, só obtemos resultados sobre ese traballo, pero non sobre os campos ou ámbitos non abordados na nosa programación. De aí, insistir unha vez máis na necesidade de coñecer a opinión doutros sectores, administracións e colectivos sociais á hora de realizar unha programación coordinada. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 321 5.3. Síntese e avaliación dos resultados Unha vez expostos os resultados obtidos tras a aplicación dos instrumentos de recollida de datos e a correspondente síntese, mostraremos no presente apartado unha visión de conxunto que contraste as perspectivas de técnicos e políticos e que nos permita describir, analizar e avaliar, tal e como indica o noso obxectivo de investigación, a situación dos departamentos municipais de educación en Galicia. Para iso realizaremos inicialmente unha síntese da información recollida nas entrevistas aos responsables políticos e nos cuestionarios aplicados aos técnicos dos devanditos departamentos. Este será o punto de partida para, en sintonía co marco conceptual exposto, extraer as conclusións que dean resposta aos interrogantes e obxectivos de investigación que inicialmente formulamos. Todo iso posibilitará realizar algunhas reflexións de mellora no ámbito educativo municipal esbozando unha certa prospectiva que axude á toma de decisións de carácter político e/ou técnico ao respecto, perspectivas que presentamos no vindeiro capítulo. En coherencia coa estrutura dos apartados anteriores describiremos e avaliaremos a situación destes departamentos atendendo a cinco bloques básicos: Datos Municipais; Perfil dos responsables dos departamentos; Recursos; Actividade desenvolvida e Valoración xeral respecto da situación destas unidades municipais. 5.3.1. Datos Municipais Nos inicios deste estudo detectáronse os municipios que contaban cun departamento de educación no seu organigrama. Tal e como describimos con anterioridade (apartado 4.2), o noso traballo de campo centrouse en trece municipios que cumprían a premisa de posuír un departamento coa denominación expresa de educación e contar polo menos cun técnico responsable. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 322 Os datos obtidos móstrannos que só o 4% dos concellos galegos contan cun departamento específico de educación, municipios situados maioritariamente nos territorios de maior poboación e recursos. Nunha avaliación inicial da porcentaxe podemos afirmar que nos atopamos ante unha situación aparentemente pobre. Non obstante, debemos recalcar a existencia de concellerías de educación nun número significativo de municipios da nosa Comunidade Autónoma. Que exista soamente un 4% de concellos en Galicia con departamento municipal de educación, non implica que se estean a desatender as competencias pertinentes nos restantes concellos; probablemente son asumidas por outros departamentos, moitas veces como consecuencia dunha manifesta carencia de recursos. Así, observamos como seis das sete principais cidades de Galicia se atopan dentro da mostra (non encontrándose Ferrol dentro da mesma por non posuír este departamento no momento de realizar o estudo). Igualmente destacable é o feito de que once dos trece concellos se sitúan dentro do eixe ou fachada atlántica de Galicia. Analizando os datos de poboación do IGE podemos observar como é precisamente nesta área onde a concentración de poboación e inversión económica é significativamente maior. Consecuentemente outro aspecto reseñable é que polas súas propias dimensións en número de habitantes e extensión, estes municipios posúen un importante volume de centros escolares na súa demarcación xeográfica. Estes datos describen, tal e como temos afirmado, unha situación na cal as dimensións municipais propician a existencia de departamentos de educación, probablemente debido ás demandas dunha inxente poboación e á existencia duns presupostos e recursos notablemente superiores dos municipios máis pequenos. Non obstante, debemos sinalar unha vez máis como, en ocasións, a vontade dos responsables municipais fai posible a existencia destes departamentos en concellos de dimensións moito máis reducidas, tal é o caso doutros municipios da nosa mostra. Neste senso, entendemos que a coordinación a través de entidades supramunicipais similares ás mancomunidades e ás grandes áreas metropolitanas, podería ser unha alternativa ás carencias dos municipios de dimensións e recursos menores, para a creación de estruturas Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 323 de xestión capaces de atender as demandas e necesidades sociais no ámbito educativo (tal e como se realiza noutras Comunidades Autónomas). Respecto á cor política dos responsables locais á hora de apostar por este tipo de departamentos, parece existir unha maior implicación nos representantes das formacións políticas de esquerdas. Así, constatamos que nun 76,9% dos concellos nos que existen departamentos de educación goberna un partido desta orientación, mentres que a dereita faino no 23,1% restante. En relación á correspondencia coas concellarías de educación, o 61,5% son do PSdG-PSOE, o 23,1% do PP, o 7,7% do BNG e o 7,7% doutros partidos (ver Gráfico 14). Analogamente, no momento da creación destes departamentos, no 86% dos casos estudados gobernaba un partido de esquerdas, mentres o PP/AP facíao no 8% restante. Táboa 31: Marco político municipal dos departamentos de educación PP PSdG-PSOE BNG Coalición PSOE-BNG PSOE-Outros Outros % N % N % N % N % N Creación do departamento 15,4 2 46,1 6 - - 30,7 4 7,7 1 Goberno Municipal 23,1 3 15,4 2 - - 53,8 7 7,7 1 Concellería de educación 23,1 3 61,5 8 7,7 1 7,7 1 Fonte: Elaboración propia a partir de Cuestionario a técnicos municipais (2007) e Entrevista a concelleiros/as de educación (2007) 5.3.2. Perfil dos/as responsables políticos e técnicos dos departamentos de educación O perfil medio do/a responsable técnico/a destes departamentos é un varón cunha idade entre os corenta e os cincuenta anos, que leva máis de doce desempeñando o Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 324 seu posto. Nos resultados da enquisa podemos observar como o 61,5% destes técnicos son homes, fronte a un 38,5% de mulleres. O perfil do/a concelleiro/a de educación entrevistado é unha muller (62,5% fronte a un 37,5% de homes) tamén de mediana idade. As diferenzas entre ambos os dous perfís son a priori pouco significativas, salvo en razón de sexo e, evidentemente, o modo de acceso ao cargo. En ambos os dous casos o tipo de adicación é, maioritariamente, exclusiva. Os/as responsables técnicos/as accederon normalmente por oposición e posúen a condición de funcionarios. Pola contra, os responsables políticos son representantes públicos elixidos nas urnas para a lexislatura correspondente. En ambos os dous casos os representantes da mostra son titulados universitarios (100% no caso dos técnicos e 90% no dos políticos) con estudos vinculados ao ámbito educativo (maioritariamente se nos referimos aos técnicos e na metade dos casos se falamos dos responsables políticos). Despunta lixeiramente a formación dos/as responsables técnicos/as sobre a dos políticos, tendo en conta especialmente que dentro dos primeiros chegamos a atopar a dous/as doutores/as en ciencias da educación. Como se pode observar existe un elevado grao de formación nos responsables dos departamentos de educación municipais galegos. O nivel de formación, especialmente ao encadrarse dentro da área de educación, supón un punto de partida relevante á hora de formulármonos o futuro dos departamentos municipais de educación e o posible papel a desempeñar polos seus representantes no eido da educación. Non obstante, cabe resaltar que en varias ocasións os propios concelleiros comentan nas entrevistas como en concellos de menores dimensións é moito mais difícil atopar perfís formativos similares. Isto reafirma, ao noso xuízo, a idoneidade de estruturas comarcais nas que poidan existir responsables o suficientemente formados para desempeñar o seu papel. Os responsables técnicos afirman estar moi condicionados polos responsables políticos á hora de desempeñar o seu traballo; e menos polo resto da corporación Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 325 municipal ou outras entidades e administracións. Á súa vez, os edís consideran unanimemente contar co respaldo e apoio do goberno municipal. En ambos os dous casos están a traballar, en termos globais, na área municipal que desexan. Estas condicións axúdannos a demostrar o relativo illamento das entidades locais no referente á coordinación con outras administracións, a igual nivel ou non, polo menos neste eido, o que podería explicar en parte a actual situación destes departamentos en Galicia (en contraposición co que ocorre noutras rexións como as descritas no marco teórico deste estudo). Unha vez máis insistimos na necesidade dunha maior coordinación entre entidades locais, e á súa vez con outras administracións e colectivos socias, en prol dunha mellor oferta educativa para a sociedade, mais eficaz e igualitaria. 5.3.3. Recursos dos departamentos O labor desenvolto polas institucións públicas vén determinado polos recursos cos que contan para a posta en marcha da súa actividade e das súas funcións. Por este motivo consideramos oportuno cuantificar e analizar, como sinala un dos nosos obxectivos específicos de investigación, os recursos humanos, materiais e económicos dos departamentos municipais de educación que conforman a mostra de estudo. Tal e como indicamos nos apartados anteriores, respecto aos recursos económicos o 76,9% dos departamentos de educación analizados posúen partida orzamentaria propia, e 23,1% restante comparten esta asignación con outros departamentos. En liñas xerais non existe ningún outro departamento en concreto co cal adoiten compartir o orzamento; en cada concello da mostra esta asociación é diferente. Este dato pon de manifesto como o modelo organizativo en cada municipio varía dependendo do contexto e do grupo de goberno, o que impide falar dunha homoxeneidade na situación dos departamentos municipais de educación. Os resultados deste apartado son especialmente destacables posto que dispoñer dun presuposto anual propio posibilita un modo de organización, planificación e execución das funcións moi diferente ao que se dá en situacións de relativa dependencia Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 326 doutros departamentos. Un aspecto a ter en conta é a posibilidade de atoparnos ante modelos organizativos diferentes como os descritos no marco teórico desta investigación, e nos que non existe un encadramento estanco de cada departamento. No noso caso, esta situación, máis habitual noutras comunidades, soamente se presentou nun dos concellos estudados. En termos xerais o presuposto é similar ao mostrado pola FEMP (2007) no seu Estudo sobre Gastos Municipais en Educación para o territorio estatal. Non obstante, tanto en opinión dos responsables técnicos, coma na dos políticos correspondentes, existen diferenzas nos casos analizados respecto á suficiencia dos recursos económicos dos que dispoñen. Estas discrepancias veñen marcadas fundamentalmente polas dimensións e o grao de consolidación dos departamentos nos distintos municipios. Así, podemos afirmar que os departamentos das grandes cidades, cunha traxectoria temporal moito máis dilatada por outro lado, contan con recursos económicos moi superiores aos dos municipios de menores dimensións. Este aspecto vai condicionar notablemente a posibilidade de desenvolver proxectos máis ricos en todos os sentidos. En termos absolutos o presuposto medio dos departamentos estudados é de 2.876.377,90 € anuais. Non obstante existe unha diferenza superior a nove millóns de euros entre o presuposto máis alto e o máis baixo. Unha vez máis obsérvanse as grandes diferenzas entre concellos, e as dificultades dos de menor entidade para consolidar un departamento destas características. Esta circunstancia fainos pensar novamente na posible posta en marcha de estruturas de acción educativa supramunicipais, de xeito que poidan dar cobertura a varios concellos. Os municipios máis pequenos e que menos destinan en cifras absolutas á educación, son os que derivan unha menor porcentaxe do seu orzamento municipal para estes departamentos. Esta situación é probable que teña a súa orixe en que adoitan priorizar outras áreas debido, moitas veces, á situación de maior precariedade dos propios municipios. Neste sentido deberase ter en conta no futuro as posibles modificacións derivadas da aprobación da Lei de Goberno e a Administración Local e de Financiamento cuxa aprobación prevese para o ano 2011. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 327 Por outro lado, podemos observar como a maior parte do presuposto municipal de educación se destina ao mantemento e conservación dos centros públicos (ver Táboa 21: Destino do presuposto dos departamentos por funcións). Nos casos dos concellos de menor capacidade económica, esta competencia afógaos absorbendo a meirande parte dos seus recursos económicos, o que repercute necesariamente nunha oferta desigual entre os cidadáns das principais urbes e os habitantes das zonas máis rurais (aínda nos concellos onde exista vontade política, a cal non pode competir en condicións de igualdade coas circunstancias que se dan nas principais cidades). De igual modo, cando facemos referencia aos recursos humanos dos departamentos apreciamos unha clara demanda de persoal tanto por parte dos responsables políticos coma dos técnicos. Os edís demandan maior número de persoal para os seus departamentos en todos os casos estudados, mentres os técnicos fano nun 77% dos concellos analizados. É destacable, ao noso entender, que aínda tendo presente esta demanda, só un 23% afirma ter prevista a incorporación de novos membros ao departamento; o que demostra, por un lado, a insuficiencia dos recursos humanos existentes na actualidade, e, por outro, a incapacidade económica para facer fronte á contratación de máis persoal. En relación aos recursos materiais existe disparidade de opinións entre técnicos e políticos. En liñas xerais, a maioría dos técnicos considera suficientes os dispoñibles; non obstante, os responsables políticos entrevistados entenden que estes son insuficientes, a excepción dun único edil. Así, parece existir unha constante demanda por parte dos responsables políticos destes departamentos. Podemos apreciar de modo sintético os principais recursos materiais dos departamentos municipais de educación existentes en Galicia na táboa Táboa 23: Recursos Materiais dos departamentos, e as infraestruturas dispoñibles no concello ao servizo destes departamentos na Táboa 22: Infraestruturas a disposición do departamento. En síntese, os recursos dos departamentos municipais de educación en Galicia poden cualificarse de variables segundo o concello do que falemos, o que provoca Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 328 grandes diferenzas entre os municipios con maiores posibilidades económicas, e os concellos de localidades de menores dimensións. Por conseguinte, entendemos que se fai necesaria unha adecuación entre as dotacións destinadas aos entes locais e as obrigas ou competencias asignadas en igualdade de condicións. De non ser así, e continuando coa tónica actual, vémonos abocados a unha necesaria clasificación de concellos; atopándonos ante ofertas de servizos para a “cidadanía de primeira” (maioritariamente concellos das principais urbes), “de segunda” (concellos de dimensión media que realizan unha aposta firme e proporcionalmente custosa pola área educativa), e “de terceira” (concellos onde non dispoñen dos recursos necesarios para poder nin sequera crear un departamento de educación). Vivir nun ou noutro concello hoxe en día en Galicia significa ter a disposición unha oferta educativa moi diferente, cando a educación é un dereito constitucional para todas as persoas. Esta oferta e as súas diferenzas fanse patentes na actividade desenvolvida polos departamentos dos diferentes municipios. 5.3.4. Actividade dos departamentos municipais de educación Podemos confirmar que nos municipios galegos que posúen departamento municipal de educación cúmprense todas as competencias en materia de educación que contempla a lexislación vixente. Este labor realízase maioritariamente a través dunha xestión mixta, predominando a de tipo directa nos concellos de dimensións e recursos máis reducidos. En todos eles se cobren as necesidades consideradas prioritarias en materia educativa e a programación realízase por consenso entre as directrices políticas e técnicas. Neste sentido recalcamos a subxectividade na detección das necesidades, froito dunha patente ambigüidade lexislativa, e a ausencia dunha programación que baixo o noso parecer debera implicar tamén a todos os colectivos sociais e administracións que teñen relación co eido educativo. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 329 En liñas xerais, podemos afirmar que o maior volume de traballo realizado por estes departamentos circunscríbese ao ámbito escolar. Se revisamos os resultados expostos con anterioridade no apartado 5.1 apreciamos que vehicular a relación entre a programación dos centros e o ámbito socioeconómico no que desenvolven o seu labor; colaborar cos centros no impulso de actividades complementarias e extraescolares; uso de centros fóra do horario lectivo para outras actividades; colaborar na educación infantil; e colaborar coas ensinanzas de réxime especial como conservatorios de música e danza, son as funcións que os técnicos recoñecen desenvolver con maior frecuencia e intensidade (á marxe do mantemento e coidado dos centros públicos que está asumido polo 100% dos concellos). De novo destacamos a necesidade de optar por unha visión mais global da educación superando a visión prioritariamente centrada no sistema regrado, coincidindo coa filosofía expresada polo movemento de Cidades Educadoras - ao que pertencen un número significativo dos concellos analizados neste estudo -. Por outro lado, o volume de actividades e de programas, a participación cidadá e o persoal dispoñible para implementalas varía notablemente dependendo unha vez máis das posibilidades, os recursos e dimensións municipais. Como puntos comúns entre todos os departamentos destacan a continua coordinación con outros departamentos municipais, o distanciamento ou ausencia de coordinación con outras administracións, o lugar de realización das actividades (maioritariamente en dependencias municipais, centros educativos e exteriores) e a gratuidade na maioría dos programas realizados. Outros aspectos tamén coincidentes son a realización de actividades puntuais organizadas por outras entidades ou administracións; a asistencia aos Consellos Escolares Municipais (onde existan) en termos globais de modo igualitario entre políticos e técnicos; e a realización de continuas autoavaliacións que axudan a mellorar o axuste entre o traballo realizado e as demandas sociais. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 336 básicos máis demandados (saneamento, infraestruturas...). Tal e como indica Méndez Romeu (2002) os niveis de evolución en canto ao traballo desenvolvido polos departamentos municipais de educación varían significativamente dependendo das dimensións e posibilidades de cada municipio. En segundo lugar, as características dunha poboación moi diferente en canto ás súas demandas sociais entre o rural e as grandes urbes. A concentración de poboación cun maior nivel de formación nas cidades, derivado dunha oferta formativa meirande, e da existencia dun banco de postos de traballo de maior cualificación, xerou un proceso de demanda de servizos moi distinto entre concellos. Parece existir unha correlación directa entre implicación e concienciación dos sectores sociais cun maior nivel académico e a demanda dunha maior oferta educativa. Neste punto é destacable como este proceso é paralelo aos índices de asociacionismo, na liña do sinalado por Gil Calvo (2005), os cales repercuten necesariamente nun maior control e nivel de esixencia sobre as clases políticas gobernantes. Outro aspecto a ter en conta foi a priorización que algúns grupos políticos deron ao ámbito educativo no plano municipal, tal e como observamos no resultado do noso estudo empírico. Se ben a demanda social é, habitualmente, o impulso que activa a maquinaria política, a propia concienciación da clase política é, en esencia, o verdadeiro motor da evolución nun determinado campo. Por iso, naqueles contextos (en igualdade de condicións dos dous aspectos xa enumerados) onde existiu unha maior concienciación e interese da clase política polo ámbito educativo, o proceso de evolución municipal e de implementación das súas competencias en materia de educación foi superior. Neste sentido o grao de formación e especialización no eido educativo por parte dos responsables políticos correspondentes é un dos factores que ben puideran influír en dita concienciación. O coñecemento das diferentes correntes pedagóxicas e filosofías que están dun modo xeral reconducindo as políticas educativas en toda Europa pode significar un referente de actuación impensable naquelas persoas que, por posuír un perfil formativo diferente, non teñen coñecemento destes modelos de execución política e administrativa. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 337 E en cuarto lugar, a ambigüidade lexislativa, non ausente de contradicións competenciais (descrita no apartado 2.3.2. Implicacións da normativa legal nos procesos educativos municipais) promove que cada municipio efectúe e desenvolva as actuacións que en función das súas propias características, desexos, posibilidades e situacións puntuais consideren oportunas. Recordemos que en materia de autonomía das entidades locais, a Sentenza 48/2004 do Tribunal Constitucional establece que o principio de autonomía do gasto impide que poida impoñerse ás entidades locais a obriga de financiar cos seus propios recursos as competencias que lles corresponden a outros niveis do goberno. E o artigo 142 da Constitución Española garante a suficiencia dos medios das facendas locais estritamente para o desempeño das funcións que a lei atribúe ás corporacións respectivas. Todo isto revélanos unha situación de ambigüidade lexislativa na cal a atribución de competencias non se adecúa á correspondente asignación financeira, contradicíndose mesmo, e necesariamente dando lugar a unha inxente pluralidade de interpretacións legais que non fan senón entorpecer o desenvolvemento ordinario da aplicación lexislativa, tal e como indica Álvarez (2006), e a unha implementación dispar das obrigas municipais en materia de educación. Como podemos comprobar, as circunstancias particulares de cada municipio derivaron en diversas formas de abordar os referentes e obrigas educativas no marco local. Unha das devanditas posibilidades foi a creación dos departamentos municipais de educación. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 338 Situación dos departamentos municipais de educación en Galicia En Galicia, detectamos na nosa investigación un total de trece concellos que incorporan no seu organigrama un departamento específico destas características, dentro do cal existe, polo menos, un técnico adscrito a maiores do responsable político correspondente. Así, apenas un 4% dos concellos galegos contan cun departamento específico de educación. Dos trece municipios detectados, seis correspóndense con grandes urbes galegas, e sete a municipios de entidade media ou pequena caracterizados por unha notable implicación dende o ámbito político. Como podemos observar, a relación anteriormente enunciada entre a dimensión ou entidade do municipio e o modo de abordar as súas competencias é manifesta. Outro aspecto a subliñar é a situación xeográfica destes municipios. Once deles encádranse no coñecido como corredor atlántico, na Galicia costeira ou atlántica, en liñas xerais máis favorecida que a interior tanto en vías de comunicación como en apoio histórico das institucións, o que lamentablemente deu lugar a unha Galicia de dúas velocidades; a unha dualidade tamén palpable no campo das políticas educativas municipais. Na zona interior, tan só as dúas capitais de provincia contan cun departamento específico centrado no eido educativo. No apartado 1.2. A Cidade educadora, puidemos achegarnos ás directrices e características fundamentais respecto á filosofía das cidades que se circunscriben a esta rede internacional. En Galicia existen oito, tal e como detallamos no devandito apartado, e as oito atópanse neste corredor atlántico, sendo a súa vez seis delas algunhas das principais cidades galegas. Outro dos aspectos que anteriormente destacamos é a implicación política. No momento da realización do traballo de campo, ano 2007 (descrito no apartado 4.5. Aplicación dos instrumentos de recollida de datos), gobernaba case nun 80% dos concellos con departamento municipal de educación un partido político de carácter Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 339 progresista; sendo esta mesma tendencia a que gobernaba na maioría dos concellos no momento da creación destes departamentos. Polo tanto, podemos afirmar que a creación e evolución dun departamento municipal de educación veu determinada significativamente pola concienciación e implicación dos responsables políticos respecto á importancia dos procesos educativos e pedagóxicos nun concello. Por outra banda, habemos de ter presente que cando afirmamos que nun concello non existe un departamento específico de educación, en ningún momento queremos indicar que non se dea cumprimento ás competencias en materia educativa. Na inmensa maioría dos concellos as devanditas competencias están integradas noutros departamentos ou áreas. Nalgún outro caso puntual, podemos apreciar cómo o modelo de organización municipal é moito máis “avanzado” en relación co resto de concellos galegos, integrando o ámbito educativo nunha área de maior entidade, dentro do que podemos denominar un modelo integrado de servizos comunitarios (Caballo, 2001). Se nos centramos fundamentalmente nos resultados da nosa investigación empírica sobre departamentos municipais de educación existentes en Galicia, podemos extraer unha serie de Consideracións Xerais: En primeiro lugar, existen importantes analoxías no Perfil dos responsables técnicos e políticos destes departamentos. Persoa de media idade, con preparación universitaria e adicación exclusiva ao cargo son as características fundamentais. Os técnicos son maioritariamente homes, mentres que no caso dos/as edís predomina a figura feminina. Os responsables técnicos aseguran estar especialmente condicionados polos responsables políticos da área, mentres estes afirman maioritariamente contar co apoio do grupo de goberno para o desempeño da súa actividade. A relación entre ambos os dous, en termos xerais, pode considerarse boa. En segundo lugar, cando facemos referencia aos Recursos destes departamentos, unha vez máis se fan palpables as grandes diferenzas en función das dimensións municipais. Como veremos con posterioridade, os recursos de cada concello son unha das principais limitacións para o desenvolvemento das competencias en materia de educación. Se por un lado atopamos concellos que destinan importantísimas cantidades Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 340 de fondos económicos, humanos e materiais ao ámbito educativo; por outro apreciamos municipios literalmente afogados polas competencias que, como o mantemento dos centros de educación infantil e primaria, lles son asignadas sen adxudicarlles os recursos correspondentes para o seu cumprimento, o que no caso dos municipios de menor entidade limita significativamente a posibilidade de realizar ningún outro tipo de actividade debido á precariedade de recursos; na liña do xa indicado hai máis de dúas décadas por Costa (1985: 121), e máis recentemente por Rodríguez-Abella (2003: 54). Neste senso, os municipios grandes destinan unha maior porcentaxe do presuposto municipal ao campo educativo. Este fenómeno podería deberse, ademais de a unha dispoñibilidade orzamentaria maior, a que nestes é onde as necesidades básicas da poboación frecuentemente demandadas (saneamento integral, infraestruturas viarias…) están mellor cubertas, o que posibilita destinar máis fondos a outras áreas. En paralelo aos recursos económicos, todos os departamentos demandan unha ampliación do cadro de persoal, especialmente técnicos especializados, e, en menor medida, maior dotación de recursos materiais. En canto a estes últimos, de novo vólvese constatar a diferenza entre os grandes concellos, que en liñas xerais están satisfeitos, cos de menor entidade, que solicitan unha maior dotación para os seus departamentos. En terceiro lugar, respecto á Actividade desenvolvida por estes, podemos confirmar que todos eles cumpren coas funcións e competencias que legalmente lles son asignadas en materia educativa. Non obstante, unha vez máis as diferenzas fanse patentes dependendo das dimensións poboacionais do municipio que analicemos. En liñas xerais, podemos falar dun modelo de xestión mixto, que combina actividades desenvolvidas polo propio departamento e as subcontratadas a axentes externos. Nunha análise máis detallada apreciamos que son os municipios de menores recursos os que se decantan en maior medida pola xestión directa, incrementándose o grao de externalización naqueles de maiores posibilidades e volume de traballo. Neste sentido debemos ter presente que outro factor que incide na elección do modelo de xestión é a ideoloxía e a visión política que da administración teña o grupo de goberno Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 341 correspondente. De aí que os cambios de goberno dean lugar, en moitas ocasións, a cambios en dito modelo de xestión. Non obstante, en termos xerais, e independentemente do modelo de xestión, constátase unha maior proliferación de actividades e programas nos municipios máis privilexiados economicamente, producindo de seu unha situación de desigualdade manifesta entre cidadáns e cidadás en función do seu municipio de residencia. No marco da actividade educativa nos concellos existe unha competencia que condiciona e coarta significativamente o funcionamento dos departamentos municipais de educación, acaparando a inmensa maioría dos recursos dispoñibles, en especial nos municipios máis humildes. Estamos a facer referencia ao mantemento e conservación dos centros públicos de educación infantil e primaria. Nesta liña non podemos esquecer a oportunidade de cuestionar a obrigatoriedade respecto disto, en especial polo Real Decreto aprobatorio do texto articulado parcial da LRBRL, que exime á administración local de custear o sostemento dos servizos da administración do Estado, agás cando lle fosen transferidas as competencias co rango legal e a correspondente dotación financeira. De igual modo, en materia de autonomía das entidades locais, cabe recordar a Sentenza 48/2004 do Tribunal Constitucional e o artigo 142 da Constitución Española, tal e como describimos con anterioridade e nos cales profundamos ao longo do Capítulo II. Políticas educativas e competencias locais. Nembargante, cómpre destacar que todos os concellos da nosa Comunidade Autónoma cumpren esta discutible función asignada ao goberno local; coas diferenzas particulares que a pluralidade de contextos e marcos políticos de goberno local poden definir, e na medida das súas posibilidades e vontade. Neste sentido, consideramos necesario facer referencia ao acordo asinado na pasada lexislatura autonómica pola FEGAMP (Federación Galega de Municipios e Provincias) e a Xunta de Galicia (Consellería de Educación), co cal se acadau a asunción de certos gastos de mantemento dos centros de ensino primario coa conseguinte creación dunha comisión mixta paritaria Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 342 encargada de elaborar propostas que permitan que a Xunta de Galicia palíe os devanditos gastos económicos que soportan os concellos. Á marxe desta competencia específica, os departamentos municipais de educación en Galicia estanse a centrar especialmente en axudar a conciliar a vida laboral e familiar apoiando á educación infantil, a potenciación de actividades extraescolares, música, danza e o uso dos centros escolares fóra do horario lectivo. Por outro lado, é destacable tamén o volume de programas e actividades dirixidas a dar a coñecer o propio municipio. En coherencia coas iniciativas máis desenvolvidas, as actividades adoitan realizarse maioritariamente en dependencias municipais, centros educativos e en exteriores do propio municipio. Obsérvase igualmente un maior volume de actividades e programas centrados na educación regrada, o cal, ao noso entender, non estaría exento dunha necesaria reflexión; xa que consideramos que existe a necesidade de entender a educación como un proceso global máis alá do contexto escolar, na liña do sinalado por Dewey, Alfieri ou a filosofía da Cidade Educadora e dos Proxectos Educativos de Cidade; e neste senso os departamentos municipais poden xogar un papel clave. En todo o estudio apréciase cómo estes departamentos posúen unha intensa relación con outros departamentos municipais do seu concello, non sendo así con outros niveis da administración coas cales apenas realizan colaboracións puntuais. Sen dúbida, este apartado será no futuro próximo un dos elementos que deba marcar a evolución dos departamentos municipais de educación en Galicia; na liña da denominada coxestión aplicada xa noutros territorios, descrita en capítulos anteriores, e definida por unha estreita coordinación entre administracións en materia educativa. E en cuarto lugar, respecto á Opinión dos responsables técnicos e políticos destes departamentos pódense extraer varias consideracións: En primeira instancia a existencia de tres problemas fundamentais no ámbito educativo local. A ambigüidade do marco lexislativo e das competencias aplicables; a carencia de recursos para o correcto desenvolvemento das competencias asignadas; e en Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 343 consecuencia a inexistencia ou inestabilidade dos departamentos municipais de educación na maioría dos concellos galegos. Nesta liña, estes responsables avogan por un novo debate para a clarificación, determinación e recoñecemento das competencias locais en materia de educación; o cal necesariamente debe ir acompañado da dotación orzamentaria correspondente. Nalgúns casos, esencialmente os concellos con maiores medios na actualidade, mesmo se formulan a posibilidade dunha maior descentralización de competencias, alcanzando a administración local o rango ou categoría de Administración educativa, tal e como acontece noutros sistemas europeos (ver apartado 2.2.2. Políticas educativas locais nos países da Unión Europea). Paralelamente, todos os responsables, políticos e técnicos, defenden un modelo de traballo no cal estes departamentos funcionen tanto como coordinadores da actividade educativa desenvolvida no contexto xeográfico do municipio, como produtores dunha oferta de programas e actividades. Á luz dos resultados aquí expostos podemos apreciar cómo a oferta en materia de educación a disposición dun cidadán dun municipio rural con escasos recursos, en nada se pode comparar coa extensa, rica e plural cantidade de programas, actividades e posibilidades a disposición dun cidadán que habite unha grande urbe. E é precisamente baseándose nesta expresa desigualdade social, que os responsables políticos deberan articular as medidas necesarias para garantir a igualdade de oportunidades dentro dun Estado democrático, libre e constitucional. Ante a inexistencia dunha verdadeira igualdade de recursos, niveladora do conxunto inicial de oportunidades entre cidadáns, en ningún caso poderemos considerarmos suxeitos pertencentes a un Estado verdadeiramente xusto, posto que o principio básico de non vulnerabilidade sobre certos colectivos sociais parece non existir á luz dos datos sobre Galicia recollidos neste informe de Tese. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 344 Prospectiva Cando iniciamos esta investigación, e tras observar a situación en contextos e países veciños, percatámonos de que o futuro das políticas educativas no noso territorio ía ter moito que ver coa situación e o traballo que se estaba a facer dende os nosos concellos. Ante a perspectiva detectada no marco empírico da investigación, e tendo presente o exposto no marco teórico, entendemos que o futuro das políticas educativas no noso territorio pasa necesariamente por principios como a descentralización, a coxestión, a corresponsabilidade de competencias entre administracións, e a participación e implicación dos colectivos sociais nos procesos públicos e políticos. Estes elementos, este desexable porto de destino no futuro das nosas políticas educativas, debe ter como obxectivo último a consecución dun territorio máis xusto, democrático, que garanta a igualdade de oportunidades e permita un autentico autogoberno máis próximo e participativo. Para poder acadalo entendemos necesario ter presentes unha serie de conceptos e aspectos xa tratados no marco teórico deste traballo. A continuación enumeraremos un grupo de medidas que consideramos poden marcar o rumbo que estas políticas precisan para acadar o porto anteriormente descrito. Estas medidas son presentadas en función da administración á que afecten (Estatal, Autonómica e Local): No referente á Administración Estatal: En primeiro lugar urxe a aprobación da Lei do Goberno e a Administración Local e a Lei de Financiamento que actualice o marco legal correspondente. En Xaneiro de 2010 o Goberno e a FEMP anunciaron que estaban dispostos a que a citada lei entrase en vigor en 2011. Case finalizando este ano, non hai indicios de que esta lei se aprobe e posibilite un novo marco municipalista que suavice as dificultades que esta administración estivo e está a sufrir, e que este escenario se posibilite a través da aprobación da segunda das leis citadas, viabilizando unha necesaria recuperación das arcas locais nestes momentos onde a coxuntura económica de crise internacional tanto está afectando, directa e indirectamente, aos orzamentos municipais. Tal e como se expresou con anterioridade en numerosas ocasións, a indefinición lexislativa e a falta de Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 345 financiamento das corporacións locais son un dos elementos esencias que están a definir a actual situación, e que necesitan dunha solución. En definitiva, é precisa a existencia dunha administración local efectiva e responsable, dotada dos recursos necesarios e modernizada - e neste sentido é fundamental a aprobación da nova Lei do Goberno e a Administración Local e a Lei de Financiamento que satisfagan o principio de autonomía local constitucionalmente garantido. En segundo lugar outro aspecto que entendemos debe impulsar o papel desenvolvido polos concellos en materia de educación é o denominado “Pacto pola Educación”. No momento de elaboración deste informe, as negociacións existentes con relación a este pacto truncáronse, o que supón un novo parón na consecución deste obxectivo. Neste documento tense que definir con claridade o rumbo das políticas educativas, e polo tanto, a xuízo do exposto no marco teórico desta investigación, deberase especificar con claridade o papel dos concellos e dos demais elementos que conforman o territorio educador, dentro dunha visión da educación que supere á obsoleta e desfasada concepción tradicional case exclusivamente centrada no eido regrado. Neste sentido, sería necesario facer un esforzo na aprobación de futuras Leis Orgánicas de Educación no sentido de procurar acabar coa indefinición e falta de claridade respecto ás competencias da administración local no campo educativo. E en cuarto lugar, consideramos recomendable o debate sobre un posible novo Modelo de Organización Administrativo-territorial. O modelo actual precisa adecuarse ás necesidades dunha sociedade global, plural e en continuo cambio. Ao noso entender, e neste sentido, as Mancomunidades e Áreas Metropolitanas ou consorcios locais teñen un papel moi relevante e significativo que xogar no futuro; estas entidades, máis próximas aos concellos e á cidadanía que as actuais Deputacións Provinciais, teñen no seu haber a posibilidade teórica de exercer a súa acción dun modo mais directo e próximo ás necesidades e demandas existentes. No eido educativo, a creación de departamentos de carácter "supramunicipal" ou territoriais - entendendo por tal a coordinación de máis dun municipio, tal e como indicaba Costa (1985:123) - posibilitaría unha suma de esforzos e recursos que de seguro repercutiría en, polo menos, unha maior igualdade na oferta de programas e actividades para todos os cidadáns galegos. Esta nova situación posibilitaría Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 352 Pois ben, baseándonos en tales afirmacións, eixes de todo este traballo, consideramos que nos atopamos nun punto onde a autoridade pública correspondente, investida de poder público e de lexitimidade gobernamental no eido educativo, debe axustar o contexto actual e os diversos aspectos da súa actividade política, na perspectiva do benestar e da felicidade dos cidadáns, garantindo o dereito a unha educación igualitaria e de calidade para todos e todas. 353 REFERENCIAS DOCUMENTAIS Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 355 Alain Blanchet e outros (1989). Técnicas de investigación en ciencias sociais: datos, observación, entrevista, cuestionario. Madrid: Narcea. Alegre, M. A. (2006). Proyectos educativos de ciudad: análisis de la experiencia acumulada y nueva propuesta metodológica: resumen de los principales contenidos de la guía metodológica. DeProp: Revista de política educativa local, 15. En: http://www.deprop.net/Continguts/Textos/ArticleMiquelAAlegrePECGuiaMetodologica Gener06.pdf Alfieri, F. (1990). El papel de las instituciones locales en el sistema formativo integrado. En Ayuntamiento de Barcelona. La ciudad educadora. I Congrés Internacional de Ciutats Educadores. Barcelona: Ayuntamiento de Barcelona. Álvarez, E. (2006). La FEMP ante la LOE. Interea Visual, Xaneiro 6, 75-80. Angulo, J. F. (1994). El gato por liebre o la descentralización en el sistema educativo español. Cuadernos de Pedagogía, 222, 74-83. Arias, P. (1990). Las 313 Galicias. Guía Socioeconómica de los 313 municipios. A Coruña: Xunta de Galicia. Arnal, J; Rincón, D. e Latorre, A. (1992). Investigación educativa: fundamentos y metodología. Barcelona: Labor. Avilez, J. A. (2007). Recolección de datos. En: http://www.monografias.com/tr12/recoldat/recoldat.shtml Ayuntamiento de Barcelona (1990). La Ciudad Educadora. La Ville Éducatrice. Barcelona: Ayuntamiento de Barcelona. Ayuntamiento de Barcelona (1991). I Congreso Internacional de Ciudades Educadoras. Documentos Finales. Barcelona: Ajuntament de Barcelona. Ayuntamiento de Barcelona (1993). La política social europea i les ciutats. Comité de Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 356 Benestar Social EUROCIUTATS. Barcelona: Ayuntamiento de Barcelona. Ayuntamiento de Barcelona (1993). Organización territorial y participación ciudadana en Barcelona. Material Multicopiado. Barcelona: Ayuntamiento de Barcelona. Bartolome, M. (1992). Investigación cualitativa en educación. ¿Comprender o transformar? Revista de investigación Educativa, 20, 7-36. Bogdan, R. C. e Biklen, S. K. (1982). Qualitative research for education: An introduction to theory and methods. Boston: Allyn and Bacon, Inc. Bonal, X. (2007). La equidad y la cohesión social en las políticas educativas: el papel del ámbito local. En Merino, A e Plana, J. (coord.). La ciudad educa: Aportaciones para una política educativa local. Barcelona: Ediciones del Serbal. Borja, J. (1986). Por unos municipios democráticos. Diez años de reflexión política y movimiento ciudadano. Madrid: Instituto de Estudios de Administración Local. Borja, J. (1998). La ciutat del futuro i el futur de les ciutats. Barcelona: Fundació Campalans. Borja, J. e Ventayol, J. (1992). Grandes ciudades y/o áreas metropolitanas. Realidades complejas que exigen soluciones simples. En Font, T. (dir.). Informe sobre el Gobierno Local. Madrid: MAP. Bosch, C.; Pujol, M.; Sambola, T. e Soler, J. (coord.) (1998). Pensar la ciudad desde la educación. (Documento do seminario Proyecto educativo de ciudad). Barcelona: Diputació de Barcelona. Bosh, E. (2008). Educación y vida urbana: 20 años de Ciudades Educadoras. Madrid: Santillana DL. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 357 Brarda, A. e Ríos, G. (2004). De la ciudad educativa a la ciudad educadora. Revista Kikiriki.!. Cooperación educativa, 74, 7-10. Bruqué, Q. e Gomá, R. (1998). Gobiernos locales y políticas públicas. Barcelona: Ariel. Bueno, J. R. (1991). Hacia un modelo de servicios sociales de acción comunitaria. Madrid: Editorial Popular. Caballo, M. B.; Castro, M. C. e López, E. (1996). I Programmi di uso didattico del territorio come punto di riferimento Della politica educativa dei municipi galiziani nel disegno Della cittá educante. En Requejo, A. et al. L’ Ambiente come scuola: prassi comunitaria, istruzione, autoformazione permanente nella Galicia spagnola. Trieste: Universitá di Trieste. Caballo, M. B.; Candia, F. X.; Caride, J. A. e Meira, P. A. (1997). 131 conceptos clave da Educación Social. Santiago de Compostela: Universidade de Santiago de Compostela. Caballo, M. B. (1997). Os modelos organizativos da administración local no horizonte da Cidade Educadora: Realidades e perspectivas no contexto español. Tese doutoral. Santiago de Compostela: Universidade de Santiago de Compostela. Caballo, M. B. (2001). A cidade educadora. Nova perpectiva da organizaçao e intervençao municipal. Lisboa: Instituto Piaget. Caballo, M. B. (coord.) (2009). O Eixo Atlántico: un territorio educador, unha comunidade educativa. Vigo: Eixo Atlántico do noroeste peninsular. Calero, J. e Bonal, X. (1999). Política educativa y gasto público en educación. Barcelona: Pomarés-Corredor. Candedo, M. D.; Mosquera, M. G.; Ojea, R.; e Rodríguez, X. M. (1990). Concellos e educación. En Caride, J. A. (dir.). A educación en Galicia. Problemas e perspectivas. Santiago de Compostela: USC. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 358 Candedo, M. D. (coord.) (2002). A Acción Municipal en Cultura, Deportes e Xuventude na provincia de A Coruña. A Coruña: Deputación provincial de A Coruña. Candia, F. X. (1998). Servicios sociales, políticas municipales y planes comunitarios en Galicia, o la necesidad de una intervención coordinada. En García, J. e Sánchez, A. (coords.). Políticas sociales y Educación Social. Granada: Grupo Editorial Universitario. Caride, J. A. (dir.) (1990). A educación en Galicia: Informe cero: Problemas e perspectivas. Santiago de Compostela: ICE. Caride, J. A. e outros (coord.) (2000). Educación social y políticas culturales. Santiago de Compostela: Tórculo. Caride, J. A. e Trillo, F. (direct.) (2010). Diccionario galego de pedagoxía. Vigo: Galaxia. Castro, M. M.; Ramos, R. e Rodríguez, J. (1996). As Pontes: Un Concello na procura da súa identidade histórica. Elementos pedagógicos para a súa identificación. As Pontes: Concello de As Pontes / ENDESA. Claver, E.; Gascó, J. L. e Llopis, J. (1997). Dirección y directores de recursos humanos: un análisis de las empresas alicantinas. Alicante: Universidad de Alicante. Coll, C. (1998). El proyecto educativo de ciudad: un elemento estratégico de futuro. Revista Aula de Innovación Educativa, 72, 71-74. Coller, X. (2005). Estudio de casos. Madrid: Centro de Investigaciones Sociológicas. Colom, A. e colaboradores (1987). Modelos de intervención socioeducativa. Madrid: Narcea. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 359 Colom, A. (1990). La pedagogía urbana, marco conceptual de la ciudad educadora. En Ayuntamiento de Barcelona. La Ciudad Educadora. La Ville Éducatrice. Barcelona: Ayuntamiento de Barcelona. Colom, A. (1997). Introducción a la política de la educación. Barcelona: Ariel. Concello de A Coruña (1994). I Congreso Nacional sobre el sistema público de servicios sociales en la Administración Local. A Coruña: Concello da Coruña. Concello de Santiago. Departamento de Educación e Mocidade (2007). Educación e Mocidade, programas e recursos. Santiago de Compostela: Lúdica 7. Consejo Escolar del Estado (2005). Informe sobre el estado y la situación de la educación. Barcelona: Ariel. Costa, A. (1985). Unha educación integrada no territorio. Perspectivas organizativoadministrativas. Materiais pedagóxicos, Santiago de Compostela: Universidad de Santiago de Compostela, 117-128. Costa, A e Álvarez, I. (coord.) (1999). A Educación en Galicia 1669-1970: aos 150 anos da creación da Escola Normal Superior. Santiago de Compostela: Servizo de publicacións e intercambio científico (Universidade de Santiago de Compostela). Cudini, S. e Morganti, M. (2003). Scuola e territorio: come attivare e promuovere progetti con le comunità local. Milano: FrancoAngeli. Davis R. e Barrow, E.(1985). A Critical Study of the Questionnaire in Education. Educational Administration and Supervision, 21, 137-144. Del Pino, F. (1987). La ciudad es para mi. Cuadernos de Pedagogía, 147, 70-73. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 360 Del Pozo, J.M. (2008). El concepto de Ciudad Educadora, hoy. En Bosh, E. Educación y vida urbana: 20 años de Ciudades Educadoras. Madrid: Santillana DL. Dewey, J. (1997). Democracia y educación: una introducción a la filosofía de la educación. Madrid: Morata. Dewey, J. (1997). Il mio credo pedagógico. León: Universidad de León, Secretariado de Publicaciones. Diputació de Barcelona (1998). Les competències locals en matèria d´ensenyament a Catalunya. Barcelona: Diputació de Barcelona, Área d´Educació. Elejebeitia, C. (1988). Educación y cultura política. Documentación social, 73, 59-72. Escamez, J. (1995). La concurrencia del Estado y las Comunidades Autónomas en la política educativa. En Sarramonai López, J. (coord.). Política y Educación, Actas V Congreso Interuniversitario de Teoría de la Educación. Barcelona: Editorial-Gráficas Signo. Espejo, B. (coord.) (2001). Políticas educativas para el nuevo siglo. Salamanca: Espérides D. L. Espejo, B. (2001). Descentralización y educación. El poder de la descentralización en la configuración de la política educativa. En Espejo, B. (coord.). Políticas educativas para el nuevo siglo. Salamanca: Espérides D. L., 129-147. Esteve, J. M. (1995). Política local y Educación. En Sarramona i López, J. (coord.) Actas del V Congreso Interuniversitario de Teoría de la Educación. Política y Educación. Sitges, Barcelona: Editorial-Gráficas Signo. Etxebarría, F. (2001). La educación europea: de Niza a Porto Alegre. En Núñez, L. et al. (2001). VIII Congreso nacional de teoría de la educación. Evaluación de Políticas Educativas. Huelva: Universidad de Huelva. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 361 Eurydice (1997). Una década de reformas en la educación obligatoria de la Unión Europea (1984-1994). Bruselas: Unidad Europea de EURYDICE. Faure, E. et al. (1973). Aprender a ser. Madrid: Alianza Universidad. Federación Española de Municipios y Provincias (1987). La participación ciudadana en el municipio. Madrid: Federación Española de Municipios y Provincias. Federación Española de Municipios y Provincias e Ministerio de Asuntos Sociales (1990). Las experiencias de trabajo interáreas en el ámbito del Bienestar Social Municipal. Madrid: FEMP y Dirección General de Acción Social del Ministerio de Asuntos Sociales. Federación Española de Municipios y Provincias (1990). Los Servicios Sociales en la Administración Local. Madrid: FEMP. Federación Española de Municipios y Provincias (2005). Reglamento-tipo de Participación Ciudadana. Madrid: Federación Española de Municipios y Provincias. Federación Española de Municipios y Provincias (2005). La situación de los Ayuntamientos en España, sus carencias económicas y problemas de gestión: diagnóstico y propuestas en una perspectiva europea. En: www.femp.es/index.php/femp/formaci_n_y_estudios/estudios/la_situaci_n_de_los_ayunt amientos_en_espa_a_sus_carencias_econ_micas_y_problemas_de_gesti_n_diagn_stico_ y_propuestas_en_una_perspectiva_europea Federación Española de Municipios y Provincias (2005). Acción Formativa: Cómo construir una ciudad participativa (2005). Málaga 5 a 7 de Octubre 2005: FEMP. Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) (2006). Las Mancomunidades ante la futura ley del Gobierno y la Administración Local. (Documento aprobado por la Comisión de Mancomunidades de la FEMP en la reunión del 5 de mayo de 2006 en Arucas, Gran Canaria). En: www.femp.es/files/566-216- Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 368 Molas, I. (1990). La ciudad y la ciudadanía democrática. Una perspectiva política. En Ayuntamiento de Barcelona. La Ciudad Educadora. La Ville Éducatrice. Barcelona: Ayuntamiento de Barcelona. Molas, I. (2003). La competencia política en la España de las autonomías. Barcelona: Institut de ciencias políticas i Socials. Molsosa, P. (2007). El paper dels ajuntaments en les activitats i polítiques europees d'educació. DeProp: revista de política educativa local, 24. En: www.deprop.net/cerca.asp?numrev=26&lletra=P&cerca=Programes%20de%20cooperaci ó. Monreal, J. (1983). Política educativa y autonomía regional. Murcia: Editora Regional de Murcia. Mumford, L. (1961). The city in History. New York: Harcourt, Brace and World. Münch, L. e Ángeles, E. (1998). Métodos y técnicas de investigación. México: Trillas. Muntañola, J. (1990). La ciudad educadora desde la arquitectura. En Ayuntamiento de Barcelona. La Ciudad Educadora. La Ville Éducatrice. Barcelona: Ayuntamiento de Barcelona. Núñez, L. et al. (2001). VIII Congreso nacional de teoría de la educación. Evaluación de Políticas Educativas. Huelva: Universidad de Huelva, Servicio de publicaciones. OCDE (1991). Escuelas y calidad de la enseñanza. Informe internacional. Madrid: Paidós-Ministerio de Educación y Ciencia. OCDE (2008). Panorama de la educación. Indicadores de la OCDE 2008. Informe español. En: www.educacion.es/multimedia/00008952.pdf Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 369 Olizabuena, J. I. (2007). Metodología de la investigación cualitativa. Bilbao: Universidad de Deusto. Orduña, E. (2003). Municipios y provincias. Historia de la Organización Territorial de España. Madrid: Instituto Nacional de Administración Pública: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Ortega, J. (1990). La idea de ciudad educadora a través de la historia. En Ayuntamiento de Barcelona. La Ciudad Educadora. La Ville Éducatrice. Barcelona: Ayuntamiento de Barcelona. Osorio de Rebellón, A. (2003). Municipio y educación ciudadana. Tocqueville ante el papel educativo de la política local. Revista ESE. Estudios Sobre Educación, 5, 161-171. Parcerisa, A. (1996). Materiales curriculares. Barcelona: Graó. Pedró, F. (1999). Las reformas educativas. Una perspectiva política y comparada. Barcelona: Paidós. Pedró, F. (2007). De la municipalización de la enseñanza al gobierno multinivel: evidencias internacionales. En Merino, A e Plana, J. (coord.). La ciudad educa: Aportaciones para una política educativa local. Barcelona: Ediciones del Serbal. Perdigó, J. e Plandiura, R. (2002). Los condicionantes jurídicos en España. ¿Pueden los ayuntamientos intervenir en política educativa? Límites y oportunidades. En Subirats, J. (coord.).(2002). Gobierno Local y educación. Barcelona: Ariel Social. Pereyra, M. A. (1994). La cuestión de la participación social en la construción de la dimensión europea de la educación. En Gobierno Vasco. V Jornadas de Consejos Escolares de Comunidades Autónomas y del Estado (San Sebastián). La Política educativa europea y la dimensión europea de la educación como factor de calidad educativa. Vitoria, Gasteiz: Servicio central de publicaciones del Gobierno Vasco. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 370 Pérez Serrano, G. (1994). Investigación Cualitativa. Retos e interrogantes. II. Técnicas e análisis de datos. Madrid: La Muralla. Petit, A.; Badosa, J. e Mampel, J. (2002). Educación y escuela. El nuevo papel de la escuela dentro de una concepción educativa más amplia. Los proyectos educativos de ciudad y sus actores. En Subirats, J. (coord.) Gobierno Local y educación. La importancia del territorio y la comunidad en el papel de la escuela. Barcelona: Ariel Social. Planas, Jordi, et al. (2004). La escuela y la nueva ordenación del territorio. Barcelona: Ed. Octaedro-FIES (Fundación de Investigaciones Educativas y Sindicales). Pose, H. (2005). A acción cultural nas ciudades: realidades e perspectivas das políticas culturais municipais na Galicia urbana. (Tese doutoral). A Coruña: Universidade da Coruña. Pose, H. (2006). La cultura en las ciudades: un quehacer cívico-social. Barcelona: Graó. Pose, H. (2007). As necesidades e demandas formativas da acción cultural pública en Galicia. Santiago de Compostela: Dirección Xeral de Creación e Difusión Cultural. Precedo, A. (2004). El Modelo de desarrollo comarcal. Boletín de la AGE, 38, 29-45. En: http://age.ieg.csic.es/boletin/38/02%20PRECEDO%2029-45.pdf Proshansky, H. M. e Gottlieb, N. M. (1990). El punto de vista de la psicología ambiental sobre el aprendizaje del medio urbano. En Ayuntamiento de Barcelona. La Ciudad Educadora. La Ville Éducatrice. Barcelona: Ayuntamiento de Barcelona. Puelles, M. (1993). Informe sobre las experiencias de descentralización educativa en el mundo occidental. Revista de educación, 299, 95-118. Puelles, M. (1995). La política educativa del estado autonómico. En Sarramonai López, J. (coord.). Política y Educación, Actas V Congreso Internacional de Teoría de la Educación. Barcelona: Editoril-Gráficas Signo. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 371 Puig, T. (1989). Las ciudades de la ciudad. En VVAA. Sociedad civil e lnstituciones democráticas. Madrid: Popular, 53-63. Rebollo, O. (2004). La ciudad educadora y la participación ciudadana. DeProp: revista de política educativa local, mayo 2004. En: www.deprop.net/Continguts/Textos/ArticleRebolloCiudadeducadora(14%20maig%2004) .pdf Rebollo, O. (2007). Políticas sociales y pequeños municipios: El caso de las políticas educativas. En Merino, A e Plana, J. (coord.). La ciudad educa: Aportaciones para una política educativa local. Barcelona: Ediciones del Serbal. Requejo, A. et al. (1996). L’ Ambiente come scuola: prassi comunitaria, istruzione, autoformazione permanente nella Galicia spagnola. Trieste: Universitá di Trieste. Rial, A. (2000). La formación respecto del trabajo: nuevos escenarios formativos, nuevos ámbitos de intervención de la pedagogía. En Santos, M. A. (2000). A educación en perspectiva: Homenaxe ao profesor Lisardo Doval. Santiago de Compostela: Servicio de publicacións e intercambio científico da Universidade. Richart, J. (1994). Los procesos de modernalización en las Organizaciones Públicas. En Xunta de Galicia. III Xornadas Galegas sobre Economía das Corporacións Locais. Santiago de Compostela: Xunta de Galicia, 295-326. Rivas, (2004). Las políticas educativas locales. En Planas, J. e outros (2004). La escuela y la nueva ordenación del territorio. Barcelona: Ed. Octaedro-FIES. Rodríguez-Abella, X. M. (2003). Educación e cambio social: achegas dos concellos nos procesos de produción de materiais curriculares. Santiago de Compostela: Tórculo. En Rodríguez Rodríguez, X (cood.). Materiais curriculares e diversidade sociocultural. Santiago de Compostela: Tórculo Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 372 Rodríguez-Abella, X. M. (2011). Concellos e educación: A urxencia dun marco de colaboración entre administracións. Revista Galega de Educación, 49, 14-19. Rodríguez Neira, T. (1995). El papel de la política educativa local y la política general del estado. En Sarramonai, J. (coord.). Actas del V Congreso interuniversitario de teoría de la educación Política y Educación. Sitges (Barcelona): Gráficas Signo, 205-217. Rodríguez, Jahir (2006). La participación como un acto educador y constructor de la ciudad educadora. Ponencia presentada en el Simposi Ciutat.edu organizado por la Diputación de Barcelona. Barcelona: 9-11 de octubre de 2006. En: www.deprop.net/defaut.asp?numrev=15&sumari=3&seccio=0&numart=5&versio=1 Rodríguez Rodríguez, X. (coord.) (2000). Os materiais curriculares impresos e a reforma educativa en Galicia. (Tese doutoral). Santiago de Compostela: Facultade de Ciencias da Educación (USC). Rodríguez Rodríguez, X. (coord.) (2003). Materiais curriculares e diversidade sociocultural. Santiago de Compostela: Nova Escola Galega / Concello de Santiago de Compostela. Rodríguez Rodríguez, X. (coord.) (2010). Materiais curriculares. En Caride, J. A. e Trillo, F. (coord.). Diccionario galego de pedagoxía. Vigo: Galaxia, 396-399. Roig, M. (2006). Compartiendo un proyecto: evolución de los PEC en la provincia de Barcelona. DeProp: revista de política educativa local, 15, enero 2006. En: www.deprop.net/Continguts/Textos/ArticleMontserratRoigPECsDes07.pdf Roig, M. (2007). Barrios, pueblos y ciudades educadoras: los proyectos educativos de ciudad, un ejercicio de corresponsabilidad. En Merino, A y Plana, J. (coord.). La ciudad educa: Aportaciones para una política educativa local. Barcelona: Ediciones del Serbal. Rosado, M. A. (2006). Metodología de investigación y evaluación. Alcalá de Guadaira, Sevilla: MAD. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 373 Rosales (direct.) e outros (1997). Temas transversales: análisis de recursos y propuesta de orientaciones. Santiago: Tórculo. Ruble, B. A. (2008). La organización de la heterogeneidad: las migraciones, los cambios demográficos y sus consecuencias culturales. En Bosh, E. Educación y vida urbana: 20 años de Ciudades Educadoras. Madrid: Santillana DL. Ruiz Olabuénaga (1996). Metodología de investigación cualitativa. Bilbao: Universidad de Deusto. Salaman, Storey and Billsberry (2005). Strategic human resource management: theory ans practice. London: The Open University. San José i Buenaventura, J. (2007). Donde nadie se sienta aparte: municipios inclusivos por una educación inclusiva. En Merino, A e Plana, J. (coord.). La ciudad educa: Aportaciones para una política educativa local. Barcelona: Ediciones del Serbal. Santos, M. A. (2000). A educación en perspectiva: Homenaxe ao profesor Lisardo Doval. Santiago de Compostela: Servicio de publicacións e intercambio científico da universidade. Sarramona, J. (coord.) (1995). Política y Educación. Actas del V Congreso Interuniversitario de Teoría de la Educación. Sitges, Barcelona: Editorial-Gráficas Signo. Satrustegui, M. (1980). Los programas electorales. En De Esteban, J. e López Guerra, L. Las elecciones legislativas del 1 de marzo de 1979. Madrid: CIS. Sebastiá, J. B. (1990). La ciudad conquistada. Un punto de vista desde la sociología. En Ayuntamiento de Barcelona. La Ciudad Educadora. La Ville Éducatrice Barcelona: Ayuntamiento de Barcelona. Serra, A. (2006). PEC y trasversalidad. Deprop: Revista de política educativa local, 15, enero 2006. En: www.deprop.net/Continguts/Textos/ArticleAlbertSerraTransversalitatDes05.pdf Serrano, A. (1985). Participación ciudadana y Ayuntamiento Democráticos. Edición del Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 374 autor. Madrid: FEMP. Shuttleworth, F.K. (1981). A study of Questionnaire technique. Journal of Educational Psychology, 22, 652-658. Sierra, R. (1994). Técnicas de investigación social. Madrid: Paraninfo. Simposio Internacional sobre Procesos Socioculturales y Participación, Sociedad Civil e Instituciones Democráticas (Palma de Mayorca) (1989). Madrid: Edición Popular. Stake, R. E. (1998). Investigación con estudio de casos. Madrid: Morata. Subirats, J.; Alsinet, J.; Riba, C.; Ribera, M.; Badosa, J. e Petit, A. (1998). Ciutat, Comunitat i Escola. Análisis de les interrelacions Escola. Territorio en el districte d´Horta-Guinardó. Barcelona: Mimeo. Subirats, J. (1999). ¿Existe sociedad civil en España? Responsabilidades colectivas y valores públicos. Madrid: Fundación Encuentro. Subirats et al. (1999). Cuitat, comunitat i escola; anàlisis de les interrelacions escolaterritorio. En AA.VV. Per una ciutat comprometa amb l´educació. Ajuntament de Barcelona: IMEB, vol. 1, 2ª part, cap. 1, 305-343. Subirats et al. (1999). Educació i ciutat. Actors percepcions i tendències. En AA.VV. Per una ciutat compromesa amb l´educació. Barcelona: IMEB, vol 1, cap. 1, 47-73. Subirats et al. (1999). La gestión y la organización de la administración educativa. Barcelona: Universidad Autónoma de Barcelona. Subirats, J. (2001). Educación: responsabilidad social e identidad comunitaria. En Gómez, C. e Vila, I. (coord.). La ciudad como proyecto educativo. Barcelona: Octaedro. Subirats, J. (2002) (coord.). Gobierno Local y educación. La importancia del territorio y la comunidad en el papel de la escuela. Barcelona: Ariel. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 375 Subirats, J. (2002). Educación y territorio. El factor proximidad y de comunidad en las políticas educativas. En Subirats, J. (coord.) Gobierno Local y educación. Barcelona: Ariel. Subirats, J. (2003). Quina educació per quina societat. El paper dels Ajuntaments. DeProp. Revista de política educativa local. En: www.deprop.net/cerca.asp?numrev=26&lletra=P&cerca=Participació%20ciutadana&cnu mrev=6&sumari=3&seccio=0&numart=5&versio=1 Subirats, J. (2004). Quina educació per a quines ciutats? Els projectes educatius de ciutat com a expressió de compromís cívic i com a eines de participació i transformació social. El cas dels municipis de la província de Barcelona. Ponencia presentada en el VII Congreso de Ciudades Educadoras de Genova. DeProp: Revista de política educativa local, nº 15. En: www.deprop.net/Continguts/Textos/CongresAICEGenovaPonenciaCatala.pdf Subirats, J. (2007). Once notas (dispersas) sobre el futuro de la educación. En Merino, A e Plana, J. (coord.). La ciudad educa: Aportaciones para una política educativa local. Barcelona: Ediciones del Serbal. Taylor y Bogdan (1992). Introducción a los métodos cualitativos de investigación: la búsqueda de significados. Barcelona : Paidós. Tedesco, J. C. (1995). La Educación y los nuevos desafíos de la formación del ciudadano. En Universidad de Santiago de Compostela. Educación, territorio e praxe comunitaria: opcións para o desenvolvemento local. Universidade de Santiago de Compostela, cursos de verán. Material policopiado. Terricabras, J. M. (1990). Recorrido conceptual por la ciudad educadora. Una perspectiva filosófica. En Ayuntamiento de Barcelona. La Ciudad Educadora. La Ville Éducatrice. Barcelona: Ayuntamiento de Barcelona. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 376 Trilla, J. (1990). Introducción. En Ayuntamiento de Barcelona. La Ciudad Educadora. La Ville Éducatrice. Barcelona: Ayuntamiento de Barcelona. Trilla, J. (1999). De las retóricas a los proyectos. Cuadernos de Pedagogía, 278, 44-50. Valero, L. F. (2003). La ciudad como espacio socioeducativo del ciudadano: problemas y posibilidades. Revista de Educación (Madrid), (extra), 377-390. Van Dalen D.B. e Meyer (1994). Manual de técnica de la investigación educacional. México D.F.: Paidos Educador. Varela, B. (2003). Os recursos didácticos do departamento de educación e mocidade do concello de santiago. O centro de información e documentación pedagógica. En Rodríguez Rodríguez, X. (coord.). Materiais curriculares e diversidade sociocultural. Santiago de Compostela: Tórculo. Vasilachis de Gialdino, I. (coord.) (2006). Estratégias de investigación cualitativa. Barcelona: Gedisa. Vázquez, S. (2005). Responsabilidad y derecho a la educación: aproximación desde la comunidad autónoma de Galicia. Revista Galega do Ensino, 46, 889-912. Velásquez, J. M. (2005). Aprender y vivir la democracia. En Seminario 2005 Año europeo de la ciudadanía a través de la educación. Madrid 16 de junio de 2005: FEMP. Viñao, A. (1994). Sistemas educativos y espacios de poder: teorías, prácticas y usos de la descentralización en España. Revista Iberoamericana de Educación, 4, 29-64. Vintró, E. (2001). Educación, escuela, ciudad: el Proyecto Educativo de la ciudad de Barcelona. En Gómez Granell, C. e Vila, I. (coord.). La ciudad como proyecto educativo. Barcelona: Octaedro. Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia 377 VVAA. (1985). I Xornadas galegas sobre concellos e educación. Santiago de Compostela: Minerva. VV.AA. (1987). La ciudad y el aprendizaje de la historia. Cuadernos de Pedagogía, 145, 61-64. VV.AA. (1988). La ciudad, medio ambiente del niño urbano. Cuadernos de pedagogía, 157,16-18. VV.AA. (1988). La ciudad como recurso. Cuadernos de Pedagogía, 159, 42-45. VVAA (1999). Barcelona, un proyecto educativo para la ciudad. Cuadernos de pedagogía, 278, 51-62. Páxinas web consultadas: Asociación International de Cidades Educadoras: www.edcities.bcn.es Asociación Nova Escola Galega: www.nova-escola-galega.org Centro Coordinador de Documentación e Información Xuvenil (Xunta de Galicia): www.rix.org Consellería de Educación e Ordenación Universitaria (CEOU) (Xunta de Galicia). Portal educativo: www.edu.xunta.es/portal/ index.jsp Deputación de A Coruña: www.dicoruna.es Deputación de Lugo: www.diputacionlugo.org Deputación de Ourense: www.depourense.es Políticas Educativas e Departamentos Municipais de Educación en Galicia . . 384 La ciudad educadora ha de ejercitar y desarrollar esta función paralelamente a las tradicionales (económica, social, política y de prestación de servicios), con la mira puesta en la formación, promoción y desarrollo de todos sus habitantes. Atenderá prioritariamente a los niños y jóvenes, pero con voluntad decidida de incorporación de personas de todas las edades a la formación a lo largo de la vida. Las razones que justifican esta función son de orden social, económico y político; orientadas, sobre todo, a un proyecto cultural y formativo eficiente y convivencial. Estos son los grandes retos del siglo XXI: en primer lugar, "invertir" en la educación, en cada persona, de manera que ésta sea cada vez más capaz de expresar, afirmar y desarrollar su propio potencial humano, con su singularidad, creatividad y responsabilidad. En segundo lugar, promover condiciones de plena igualdad para que todos puedan sentirse respetados y ser respetuosos, capaces de diálogo. Y, en tercer lugar, conjugar todos los factores posibles para que pueda construirse, ciudad a ciudad, una verdadera sociedad del conocimiento sin exclusiones, para lo que hay que prever, entre otras necesidades, un acceso fácil de toda la población a las tecnologías de la información y de las comunicaciones que permiten su desarrollo. Las ciudades educadoras, con sus instituciones educativas formales, intervenciones no formales (con intencionalidad educativa fuera de la educación reglada) e informales (no intencionales ni planificadas) colaborarán, bilateral o multilateralmente, para hacer realidad el intercambio de experiencias. Con espíritu de cooperación, apoyarán mutuamente los proyectos de estudio e inversión, bien en forma de cooperación directa, bien colaborando con organismos internacionales. La humanidad no está viviendo sólo una etapa de cambios, sino un verdadero cambio de etapa. Las personas deben formarse para su adaptación crítica y participación activa en los retos y posibilidades que se abren con la globalización de los procesos económicos y sociales; para su intervención desde el mundo local en la complejidad mundial, y para mantener su autonomía ante una información desbordante y controlada desde centros de poder económico y político. Por otra parte, el niño y el joven han dejado de ser protagonistas pasivos de la vida social y, por lo tanto, de la ciudad. La Convención de las Naciones Unidas del 20 de noviembre de 1989, que desarrolla y considera vinculantes los principios de la Declaración Universal de 1959, los ha convertido en ciudadanos y ciudadanas de pleno derecho al otorgarles derechos civiles y políticos. Pueden, por tanto, asociarse y participar según su grado de madurez. [Document text truncated for crawler view.]