Estructura y evolución de ingresos tributarios y beneficios fiscales en México. Análisis del periodo 1990-2019 y evaluación de la reforma fiscal de 2014

EL TRIMESTRE ECONÓMICO, vol. LXXXVIII (2), núm. 350, abril-junio de 2021, pp. 373-417 373 * Artículo recibido el 25 de mayo de 2020 y aceptado el 20 de enero de 2021. Los autores agradecen el apoyo del Programa Nacional de Posgrados de Calidad (pnpc) del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt) (núm. 000625) y el de la Xunta de Galicia (grc ED431C 2018/23), cofinanciado por el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (Feder, Unión Europea). Esta investigación se realizó en 2020 en Santiago de Compostela, Galicia, España. Los errores u omisiones son responsabilidad de los autores. ** Sugey de J. López Pérez, candidata a doctora, Universidad Autónoma de Sinaloa (uas), México, y Grupo de Investigación Icede, Universidad de Santiago de Compostela, España (correo electrónico: [email protected]). Xavier Vence, Grupo de Investigación Icede, Universidad de Santiago de Compostela (correo electrónico: xavier[email protected]). doi: 10.20430/ete.v88i350.1104 Estructura y evolución de ingresos tributarios y beneficios fiscales en México. Análisis del periodo 1990-2019 y evaluación de la reforma fiscal de 2014* Structure and evolution of tax revenues and tax benefits in Mexico. Analysis of the 1990-2019 period and evaluation of the 2014 fiscal reform Sugey de J. López Pérez y Xavier Vence** AbstrAct The structure and the trend of the fiscal system reflect the orientation of the develop ment model of Mexico in past decades and they determine its future model and its ability to meet the main social challenges (development, equity, wellbeing, environmental sustainability, etc.). The objective of this paper is to study the relative dimension, the tax structure and the trends in tax collection, as well as the nature and the objectives of the incentives and the tax benefits that have been enforced in Mexico in recent years. This exercise allows an evaluation of the 2014 tax reform to be made with the perspective of the past six years and the formulation of future challenges. A descriptive and qualitative approach was used based on data obtained from the Inter-American Center of Tax Administration (ciat), EL TRIMESTRE ECONÓMICO 350374 the Organisation for Economic Co-operation and Development (oecd), and the Secretaría de Hacienda y Crédito Público (shcp). The structure of tax collection is analyzed, with a focus on the main federal taxes, as well as the volume and the composition of tax expenditure, by breaking down the existing incentives and the tax benefits on each of the taxes. The main results indicate a passive evolution in the collection power that grew from 12.5% of gross domestic product (gdp) in 1990 to 15.6% in 2019, principally based on consumer taxes, wage income tax and a strong dependence on the fossil fuels sector. This shows that some of the stated objectives of the 2014 reform—significantly increasing collection capacity and reducing the jungle of incentives and tax benefits—have hardly been met. In conclusion, some of the challenges that a tax reform should face in terms of inclusion, equity and sustainability are formulated. Keywords: Tax revenues; taxation; tax expenditure; tax reform; Mexico. jel codes: E62, H22, H23, H24, H25. resumen La estructura y la tendencia del sistema fiscal reflejan la orientación del modelo de desarrollo que ha seguido México y determinan su modelo futuro y su capacidad para hacer frente a los retos de la sociedad (desarrollo, equidad, bienestar, sostenibilidad ambiental, etc.). El objetivo de este trabajo es conocer la dimensión relativa, la estructura por impuestos y las tendencias de la recaudación tributaria, así como la naturaleza y los objetivos de los incentivos y los beneficios fiscales en vigor en México en los últimos años. Este ejercicio permite evaluar la reforma hacendaria de 2014 con la perspectiva de los seis años transcurridos y formula los retos futuros. Se utilizó un enfoque descriptivo y cualitativo con base en los datos obtenidos del Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (ciat), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocde) y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (shcp). Se analizan la estructura de la recaudación tributaria centrada en los principales impuestos federales, así como el volumen y la composición del gasto fiscal, al desglosar los incentivos y los beneficios fiscales existentes sobre cada uno de los impuestos. Los principales resultados indican una evolución pasiva en el poder de recaudo de 12.5% del producto interno bruto (pib) en 1990 a 15.6% en 2019, apoyado principalmente en los impuestos al consumo, el impuesto sobre la renta salarial y una fuerte dependencia del sector de hidrocarburos. Se muestra que algunos de los objetivos declarados de la reforma —aumentar López y Vence, Estructura y evolución de ingresos tributarios 375 de forma significativa la capacidad recaudatoria y reducir la multitud de incentivos y beneficios fiscales— apenas se han cumplido. Para concluir, se formulan algunos retos que debería afrontar una reforma fiscal para la inclusión, la equidad y la sostenibilidad. Palabras clave: ingresos tributarios; impuestos; gasto tributario; reforma fiscal; México. Clasificación jel: E62, H22, H23, H24, H25. IntroduccIón El sistema fiscal es un instrumento clave para alcanzar objetivos de política pública, tanto porque permite financiar todas las acciones de gasto público consideradas necesarias para impulsar el desarrollo del país y el bienestar de población, como porque su formulación concreta actúa directamente sobre las decisiones y los comportamientos de los consumidores, los productores y las modalidades de producción. Más allá del manejo del presupuesto público, mediante ingresos o gastos, en función de los objetivos de corto plazo que caracterizan a las políticas coyunturales orientadas a la gestión del ciclo económico, el diseño de los instrumentos de captación de ingresos y el diseño concreto de los instrumentos de gasto tienen consecuencias de largo alcance, no sólo en la magnitud y la calidad de la actuación del sector público, sino también en la determinación de los lineamientos de la evolución de la economía y la sociedad en el mediano y el largo plazos (Stiglitz, 2003; Martínez Alier y Roca Jusmet, 2013). En particular, los impuestos y los instrumentos del gasto fiscal (incentivos y beneficios fiscales) son herramientas fiscales flexibles que han cambiado a lo largo del tiempo en función de la evolución de las conductas sociales y de desarrollo, adaptándose a las necesidades económicas, sociales, medioambientales y de desarrollo competitivo de las políticas públicas, y, al mismo tiempo, son un factor que permite actuar y modificar cada uno de esos aspectos (Ashiabor, 2020). Por lo tanto, el sistema fiscal es el reflejo de un determinado modelo social y económico de un país y, al mismo tiempo, es un instrumento para su transformación. Cada época o etapa histórica está marcada por objetivos generales que van variando en función de multitud de factores derivados de una determinada lectura de los principales retos de la sociedad en ese periodo, y que a menudo viene marcada no sólo por factores endógenos de esa sociedad, sino además EL TRIMESTRE ECONÓMICO 350376 por factores más globales, consensos o tendencias emanados de la escena internacional o la emergencia de nuevos retos globales y sistémicos, como lo que ocurre en las últimas décadas con el medio ambiente y el cambio climático (World Commission on Environment and Development [wced], 1987; Rockström et al., 2009; Naredo, 2006; Stern, 2006; Nordhaus, 2010; Comisión Económica para América Latina y el Caribe [cepal], 2019; Nørgård y Xue, 2017; Smith, 2016 y 2019; Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático [ipcc], 2018). Aunque la nueva orientación del sistema fiscal demanda una mayor responsabilidad hacia los problemas ambientales, así como una mayor interrelación de los instrumentos fiscales con las demás políticas para tales fines, lo cierto es que el sistema fiscal mexicano presenta limitantes de partida relevantes. La capacidad recaudatoria y la eficiencia del sistema fiscal mexicano tienen aún obstáculos importantes para cumplir los objetivos distributivos y para actuar como instrumento que reoriente el comportamiento de los agentes económicos. La reducida capacidad para obtener ingresos tributarios —16.1% del producto interno bruto (pib) en 2018, es el nivel más bajo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocde) y uno de los más bajos del mundo— restringe la posibilidad de inversión y de gasto público en actuaciones necesarias para el desarrollo del país (cepal y Oxfam, 2019; ocde, Centro Interamericano de Administraciones Tributarias [ciat], cepal y Banco Interamericano de Desarrollo [bid], 2020). Como veremos en este trabajo, tales limitaciones no han sido resueltas por la reforma fiscal de 2014. Es más, algunos análisis empíricos muestran que una recaudación tributaria más elevada (unida a otros aspectos socioinstitucionales) es un factor clave para explicar cómo varios países de la ocde han conseguido dar un salto en su desarrollo y cómo otros del área de América Latina y el Caribe continúan atrapados en la trampa del atraso (Melguizo, Nieto-Parra, Perea y Perez, 2017). De hecho, el informe de la ocde sobre México de 2019 afirma claramente que el sistema tributario recauda relativamente poco en comparación con los promedios de la ocde y de América Latina y el Caribe […] lo que limita los recursos disponibles para financiar la educación y el gasto de infraestructura en favor del crecimiento, así como para extender y elevar la calidad de la atención de salud (una prioridad del nuevo gobierno) […] La reforma fiscal de 2014 amplió las bases tributarias al reducir una serie de exenciones e introdujo una nueva cate- López y Vence, Estructura y evolución de ingresos tributarios 377 goría tributaria para los ingresos más altos en el impuesto sobre la renta personal (isr personal) [o impuesto sobre la renta de las personas físicas (irpf)], entre otras reformas […] Sin embargo, se logró poco más que compensar la disminución de los ingresos relacionados con el petróleo […] El sistema tributario también podría ser más progresivo. Aunque las reformas fiscales de 2014 mejoraron de alguna manera el impacto redistributivo del sistema de impuestos y transferencias, sigue siendo uno de los más bajos de la ocde […] La reforma tributaria también podría reducir las altas tasas de informalidad [ocde, 2019a: 44]. Se han apuntado diferentes factores para explicar esa inactividad (o pereza) del sistema fiscal mexicano.1 Una de estas respuestas se encuentra en el grado de dependencia de la explotación de sus recursos naturales, lo que a su vez representa un gran reto para la política ambiental y la valoración de los recursos naturales. Otro de los factores destacados es la singular estructura del sistema fiscal (impuestos, incentivos y beneficios), la cual es preciso analizar. Ciertamente, de forma más general, podemos decir que el sistema fiscal es un reflejo del modelo de desarrollo que ha seguido el país en las últimas décadas, en particular desde la incorporación de la agenda de apertura y liberalización guiada por el Fondo Monetario Internacional (fmi) desde la crisis de la deuda a principios de los años ochenta. Actualmente, se reconoce que el sistema fiscal mexicano vincula objetivos ambientales mediante diversos instrumentos fiscales; sin embargo, a lo largo del tiempo y hasta el momento ha prevalecido un modelo de sistema fiscal que, dentro de su modesto nivel, ha sido predominantemente recaudatorio en sus objetivos. Al mismo tiempo, se ha evidenciado su incapacidad de mejorar los índices de recaudación, reducir las brechas de desigualdad social y, más aún, conducir hacia una economía ambientalmente sostenible. Por lo anterior, es importante que se analice la estructura del sistema fiscal en términos generales, con base en objetivos específicos. Debido a la envergadura 1 La importancia de la recaudación tributaria en relación con el pib se ve influida por una serie de factores económicos y estructurales, como sintetizan la ocde et al. (2020: 79): “El pib per cápita, la apertura comercial, el tamaño de la economía informal, la dotación de recursos naturales y la importancia del sector agropecuario para la economía son algunos de los factores que influyen en la recaudación tributaria”. Otros factores son los determinantes sociodemográficos (educación, participación femenina en la población activa); la capacidad de las agencias tributarias, el nivel de corrupción y la moral tributaria; las decisiones políticas sobre el papel del gobierno y su tamaño; la ubicación geográfica, los factores históricos, las políticas tributarias adoptadas por otros países (en particular, los más próximos) (ocde et al., 2020: 79). EL TRIMESTRE ECONÓMICO 350378 del cometido que implicaría analizar tanto la tributación como el gasto y a que los estudios más numerosos suelen poner el acento en el lado del gasto público, aquí nos centraremos en el análisis desde los ingresos tributarios: los instrumentos impositivos y el gasto tributario (incentivos y beneficios fiscales). El artículo se estructura como sigue: en la sección I se exponen las bases de datos utilizadas para este estudio empírico; en la sección II se analiza la estructura de la recaudación tributaria centrada en los principales impuestos federales, así como el volumen y la composición del gasto fiscal, al desglosar los incentivos y los beneficios fiscales existentes sobre cada uno de los impuestos; en la sección III se realiza una síntesis de los resultados, y en la sección IV se formulan las principales conclusiones y pistas de investigación para el futuro. I. bAses de dAtos El propósito de la investigación es conocer la dimensión relativa, la estructura por impuestos y las tendencias de la recaudación de los ingresos tributarios, así como la naturaleza y los objetivos de los incentivos o los beneficios fiscales que han estado en vigor en México en los últimos años. Para el análisis se utilizaron las bases de datos de ciatData, ocde y shcp. Con el fin de estudiar la evolución y la estructura de ingresos, se recurrió a la base de datos Recaudación bid-ciat y se integraron ajustes con información del oecdStatistics y de las estadísticas del portal de finanzas públicas de la shcp. La base Recaudación bid-ciat proporcionó información detallada de los países de la región de América Latina y el Caribe (ALC) miembros del ciat; abarca datos desde 1990 hasta 2018. Para nuestro objeto de estudio, se eligieron los datos relativos a México para ese periodo completo. La información estadística se encuentra ordenada por cada año, tanto en valor de millones de pesos mexicanos como en valor porcentual del pib en cada una de las variables (tipos de ingresos), y se sintetiza en tres grandes grupos: 1) ingresos tributarios del país, que incluye la recaudación a cargo de la federación —impuestos federales: isr, impuesto al valor agregado (iva), impuesto especial sobre producción y servicios (ieps), impuesto a las importaciones y exportaciones, impuesto sobre automóviles nuevos (isan)—, las contribuciones públicas —aportaciones al Instituto Mexicano del Seguro Social (imss) y al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los López y Vence, Estructura y evolución de ingresos tributarios 379 Trabajadores del Estado (issste)— y la recaudación total por entidades federativas —impuestos estatales— y por municipios —impuestos locales—; 2) recaudación a cargo del Servicio de Administración Tributaria (sat), que incluye los impuestos federales, y 3) presión ajustada o equivalente bid-ciat, que incorpora al grupo de los ingresos tributarios del país, las aportaciones privadas a través de las administradoras de fondos para el retiro (afores) y los ingresos no tributarios (ingresos propios de Pemex, derechos a los hidrocarburos y el aprovechamiento sobre los rendimientos excedentes). Antes del trabajo de los datos, se realizaron algunos cambios importantes en la base. Primero, puesto que la información estadística de la shcp se encontraba actualizada hasta 2019 y los datos relativos al ieps de los combustibles fósiles (CO2) (2016 y 2017) discrepaban de la información del ciatData, se consideró oportuno realizar la actualización de datos a 2019 y ajustar los cambios relativos al ieps-CO2. Segundo, el desglose del isr entre laboral y empresarial sólo está disponible para 2005-2018; debido a que los datos de 2019 no se ofrecen en la base original de shcp, se realizó una estimación al extrapolar los porcentajes de los dos años anteriores. Tercero, con el fin de conocer el promedio de cada variable respecto del pib en 2019, se consideró el pib anual (valores corrientes) obtenido del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (inegi). Una vez realizado el proceso descrito (recopilación de los datos, recuento, ajustes, refinación y concentrado final de la base), comparamos las relaciones, la evolución y la composición de las variables. Se llevó a cabo un estudio de corte longitudinal que abarcaba los periodos entre 1990 y 2019 mediante un enfoque descriptivo y cualitativo. Para el análisis descriptivo, los datos se procesaron por medio del software de Mi crosoft Excel; se comenzó con la agrupación de las variables y el cálculo de las principales medidas de desviación mínima, máxima y nivel promedio de toda la serie, con la finalidad de obtener una información inicial acerca de las características generales de la fiscalidad impositiva mexicana. Posteriormente, se realizaron representaciones gráficas en porcentajes respecto del pib y la recaudación total con el objetivo de conocer la composición y la contribución que cada variable de ingresos tributarios aporta a los recursos públicos. Para el análisis de la evolución de la recaudación y la comparación de las variables mediante la longitud de la serie, se calcularon números índice de tipo simple, con base en dos periodos de referencia: el primero ocupó un índice base de 1990, donde se comparó la evolución de toda la magnitud EL TRIMESTRE ECONÓMICO 350380 de las variables de impuestos; para el segundo se aplicó el índice base de 2005, donde se abordó la evolución de las variables al desglosar el valor específico para isr sociedades, irpf e isr salarios, incluyendo todos los impuestos. Para el análisis de los incentivos y los beneficios fiscales, los datos se obtuvieron del ciatData: gastos tributarios. La exploración de dicha base permitió extraer los datos estadísticos de México de 2014 a 2018. La base se integra de 509 tipos de medidas fiscales (incentivos y beneficios), clasificadas por tipo de impuestos, tipo de gasto tributario (en clave alfanumérica), tipo de incenti vo, fundamento normativo, nombre y descripción de la medida fiscal, vigencia, sector presupuestario asociado, ejercicio (año), mé todo de medición, fuente de información, tipo de moneda expresada, importe del gasto tributario, recaudación por tipo de impuesto, recaudación total, pib del ejercicio (año), fuente y fecha de actualización de la base. Toda esta información permite conocer la evolución del costo fiscal (pérdidas de recaudación) de la serie de años analizada, tanto a nivel agregado como por impuesto, además de su composición por tipo de incentivo o beneficio fiscal, por sector presupuestario o económico y también por grupos de medidas fiscales. Para el análisis estadístico, primero se inició con un proceso de refinación y actualización de los datos. La decisión de hacer esto fue porque en algunas categorías (importe del gasto tributario, recaudación por impuesto, recaudación total y pib) se presentaban inconsistencias de tipo “sin dato”, o el valor de la recaudación y el pib no coincidían con la información de la base de datos Recaudación bid-ciat 1990-2018. El primer paso fue añadir valores —y hacer coincidir el valor de las categorías con los datos de recaudación— en recaudación por impuesto, recaudación total y pib. En segundo lugar, se eliminaron 12 categorías que respondían a “sin dato” en el importe de gasto tributario, así se obtuvo una base de trabajo de 497 categorías. Como tercer paso, se agregaron tres clasificaciones cuyos datos sirven para presentar la información porcentual del importe del gasto tributario respecto de la recaudación por impuesto, la recaudación total y el pib, para cada uno de los años analizados. Una vez actualizada la base, se utilizaron tablas dinámicas para ordenar y combinar la información más relevante. Como paso siguiente, se realizaron representaciones gráficas que comparaban diferentes combinaciones entre el grupo del gasto tributario y los ingresos tributarios, para el periodo de 2014 a 2018. López y Vence, Estructura y evolución de ingresos tributarios 381 II. estructurA y tendencIA del sIstemA fIscAl mexIcAno 1. Rasgos generales del sistema fiscal mexicano A lo largo del tiempo, la financiación del presupuesto público mexicano se ha caracterizado por su débil capacidad recaudatoria y su dependencia de los ingresos no tributarios procedentes de sector petrolero. Esa limitada capacidad recaudatoria se ha plasmado en una estructura impositiva con escasa ambición más allá de su función recaudatoria, poco eficiente, trufada de beneficios sesgados por intereses sectoriales y sin objetivos estratégicos incorporados en su diseño. Es decir, los objetivos de la política fiscal responden a la finalidad de captar los recursos financieros necesarios para hacer frente a unas necesidades del gasto público que, por otra parte, se mantienen en niveles muy bajos, si se les compara con el patrón común de los países de la ocde. La distancia en el peso del gasto público total es muy amplia (alrededor de 24% del pib en México, mientras en los países de la ocde se mueve entre 37.8% en los Estados Unidos y 56% en Francia), y resulta especialmente distante en gasto público social (7.5% del pib en México frente a la media de 20.1% en la ocde) (ocde, 2021; shcp, 2021: 63). Este modelo tradicional de Estado mínimo va acompañado de otros rasgos sobresalientes, como el lugar muy relevante que ocupan los ingresos no tributarios, en particular, la renta petrolera, y el carácter básicamente centralista del sistema fiscal, ya que la mayor parte de la recaudación tributaria (y no tributaria) es federal, con una débil participación de impuestos estatales y municipales. Esas características tradicionales se consolidaron a partir de la reforma fiscal de 1980, que refuerza el carácter centralista y modifica la imposición indirecta con la creación de dos nuevos impuestos. Con esta reforma tuvo lugar la creación del ieps, el cual, junto con el iva, supuso una importante simplificación de la imposición indirecta, en la medida en que ambos gravámenes suelen comportarse como impuestos al consumo. Actualmente, el sistema fiscal mexicano sigue un corte estructural similar al diseñado en los años ochenta, aunque la nueva reforma hacendaria (rh) de 2014 supuso la introducción de nuevos esquemas con el fin de reducir el excesivo número de exenciones y beneficios fiscales, así como de incorporar nuevos gravámenes (entre ellos, algunos ambientales o con fines de salud). Como veremos, EL TRIMESTRE ECONÓMICO 350388 Como apuntábamos más arriba, la característica fundamental y determinante del sistema fiscal mexicano es su anormalmente baja presión fiscal, que apenas alcanza 15.6% del pib, un nivel inferior a la mitad de la media de los países de la ocde (34.3%) o de la UE (40.3%); incluso es muy inferior a la media de los países del área de América Latina y el Caribe (23.1%), y, sobre todo, de países comparables como Brasil (33.1%) y Argentina (28.8%) (ocde et al., 2020). Igualmente, es significativa su lenta progresión a lo largo de las tres últimas décadas, en las que apenas pasó de 12.5% del pib en 1990 a 15.6% en 2019; esta evolución contrasta con la experimentada por la media de los países de ALC, que pasó de 15.9 a 23.1% en ese mismo periodo (cuadro 1). Esos hechos esenciales condicionan todo el diagnóstico de la estructura del sistema fiscal mexicano y, ciertamente, de su papel en cuanto a Cuadro 2. Recaudación por impuestos (en porcentaje de los ingresos tributarios totales). México, 1990-2019 Impuestos 1990 1995 2000 2005 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 isr sociedades 32.3 31.2 31 18.1 22.8 25.3 23.7 26.7 20.4 21.6 22.9 23.9 23.5 23.2 irpf n. d. n. d. n. d. 1.1 1 1 1.2 1.1 1.8 1 1.3 1.5 1.2 2.2 isr salarios n. d. n. d. n. d. 17.4 18.8 20.4 22.1 20.3 20.8 20.2 19.7 20.5 20.7 19.3 iva 26.1 22 21.7 30.1 31.9 32.5 34 28 29.3 24.7 24.3 23.9 25.1 24.7 ieps de gasolinas y diésel 5.1 7.3 12.5 1.4 –3.5 –8.8 –11.9 –4.3 –0.6 7.7 8.5 6.3 5.1 7.9 ieps (otros consumos) 5.9 3.1 2.8 3.3 3.8 4.2 4.3 4 5.5 4.7 4.3 4.2 4.3 4.3 Otros ingresos tributarios 8.3 8.5 6.8 5.3 4.4 4.3 3.5 3.1 2.8 2.7 2.7 2.8 3.3 3.1 Impuestos estatales 0.7 1 1 1.7 2.2 2.6 3.2 3.1 3.2 2.6 2.5 2.6 2.7 2.5 Impuestos municipales 1.2 1.5 0.9 1.7 1.8 1.9 2.1 2 1.9 1.6 1.6 1.6 1.6 1.5 Contribuciones públicas (imss, issste) 20.5 25.3 23.3 20 16.4 17.1 17.8 16.4 15.5 13.2 12.3 12.5 12.5 11.3 Fuente: elaboración propia, a partir de las bases de datos ciatData, Recaudación bid-ciat, la shcp y el inegi. López y Vence, Estructura y evolución de ingresos tributarios 389 los diferentes objetivos de las políticas públicas. En realidad, habría que decir que esa dimensión del sistema fiscal es el resultado de las apuestas po líticas que marcaron tal periodo de la historia reciente del país. Como vamos a ver, esa singularidad mexicana no está en el tipo de figuras tributarias, en su especificación ni en la magnitud de las exenciones y los beneficios fiscales otorgados. Al analizar la estructura tributaria (cuadro 2 y gráfica 2), vemos que el isr (laboral y sociedades) y el iva han constituido la columna vertebral del sistema tributario mexicano de las últimas décadas; representan más de las dos terceras partes de los ingresos tributarios totales. Sobre todo el isr ha crecido 75.8% en los últimos 30 años y su protagonismo ha ido escalando de forma continua: pasó de representar alrededor de 32% de la recaudación en 1990 a 44% en 2019. El aumento del iva fue más modesto: aumentó apenas 20.1% a lo largo de todo el periodo, de forma que perdió peso relativo al pasar de 26% de la recaudación total en 1990 a 24.7% en 2019. A mucha distancia está el ieps, que al sumar sus dos modalidades representa actualmente 12.2% de la recaudación total, y aumentó ligeramente si lo comparamos con el punto de partida en 1990, cuando representaba 11%; sin embargo, es necesario tener en cuenta que a lo largo del periodo estudiado presenta una trayectoria absolutamente zigzagueante, al sufrir valores de “recaudación” incluso negativos durante 2005-2015, lo cual es fruto de un diseño del ieps-gasolina y diésel que lo convierte en un impuesto muy singular o un seudoimpuesto, como luego veremos. Cuando comparamos México con los demás países de la ocde o de América Latina (cuadro 3), se observa que las menores recaudación y preCuadro 3. Comparativo de ingresos tributarios 2018: México, ALC y ocde, como porcentaje de la recaudación total y del pib País/impuesto En porcentaje de recaudación total En porcentaje del pib Impuestos a ingresos y ganancias Impuestos en bienes y servicios Contribuciones a la seguridad social Impuestos a ingresos y ganancias Impuestos en bienes y servicios Contribuciones a la seguridad social México 44.6 36.4 13.3 7.1 5.9 2.2 ALC 27.8 50.1 17.1 6.3 11.5 4 ocde 33.3 32.5 27 11.5 11.1 9.4 Fuente: elaborada a partir de ocde et al. (2020). EL TRIMESTRE ECONÓMICO 350390 sión fiscal características de este país son una pauta general en todos los impuestos importantes (isr, iva y el ieps), y, de forma muy acusada, en las contribuciones a la seguridad social. La mayor disparidad se observa al comparar la masa total de los impuestos por bienes y consumo (iva, ieps, isan y los impuestos al comercio exterior). Efectivamente, mientras que para México representaron 5.8% del pib en 2018, la media de los miembros de la ocde y de los países de ALC fue de 10.9 y 11.5%, respectivamente. En cuanto al isr (sociedades, personas físicas y salarios), en México representó 7.1% del pib en 2018, notablemente inferior a la media de la ocde (11.5%), aunque ligeramente superior a la media de ALC (6.3%). En todo caso, el diferencial más acusado en términos relativos se observa en las contribuciones a la seguridad social pública, para la cual México apenas recaudó 2.2% del pib en 2018, mientras que los países de la ocde alcanzaron en promedio 9.4% del pib. Asimismo, cuando comparamos la estructura porcentual de la recaudación total, observamos que la pata más débil del sistema mexicano está en las contribuciones a la seguridad social, las cuales, además de reducidas, han perdido peso a lo largo de todo el periodo como consecuencia de la estrategia política de transitar hacia un modelo privado de pensiones. Por otro lado, el análisis de la composición revela que, en términos relativos, México muestra un sesgo hacia los impuestos indirectos sobre bienes y consumo, con un porcentaje superior al de la ocde (36.4 y 32.5%, respectivamente), aunque notablemente inferior a la media de los países de ALC (50.1%). También el isr representa una proporción (44.6%) netamente superior a la media de la ocde (33.3%) y ALC (27.8 por ciento). Esta estructura es un primer indicio del carácter regresivo del sistema fiscal mexicano. El peso de los impuestos indirectos es muy superior al de los países de la ocde, y la literatura especializada coincide en señalar el carácter regresivo de la imposición indirecta. El hecho de que alrededor de 36.4% de la recaudación total en 2019 proceda de estos impuestos resulta más gravoso e insostenible para los grupos sociales de ingresos bajos y medianos. Un segundo aspecto que apunta en la misma dirección es que en el isr la carga impositiva en renta laboral representa una proporción cercana a la del isr sociedades (a pesar de su moderación en los últimos años, suponen 19.3 y 23.2% de la recaudación total en 2019, respectivamente). Igualmente, la modesta y declinante contribución al sistema de protección social y pensiones constituye una fuerte desprotección social de la población laboral presente y futura. Un efecto adicional de esta regresividad del sistema impositivo López y Vence, Estructura y evolución de ingresos tributarios 391 actual es que contribuye a debilitar su capacidad de captación de recursos tributarios, lo que, a su vez, limita la capacidad de gasto público y provoca una presión hacia el aumento del déficit fiscal básico, como ha ocurrido a lo largo de todo el periodo analizado (con desajustes básicos continuos entre 2005-2015, que, si se excluye la renta petrolera, llegaron a representar más de 5% del pib en esa década), y el consiguiente endeudamiento público que absorbe un volumen cada vez mayor de los recursos públicos. Todo ello reduce la capacidad del gobierno para acometer políticas económicas ambiciosas tanto coyunturales como de estrategias de largo plazo para el desarrollo en infraestructura, seguridad, políticas sociales y redistribución de la renta. Estas características fundamentales son, grosso modo, generalizables a la mayor parte de los países del área latinoamericana que apostó por políticas económicas y fiscales neoliberales, con base en los dictados del fmi. Sus consecuencias son particularmente graves en la regresividad de la redistribución de la renta, como reconoce la propia cepal (2016) al sostener que en muchos países latinoamericanos hay sistemas tributarios de tipo regresivo, ya que el peso de los impuestos indirectos (altamente regresivos) no se compensa con la progresividad de los impuestos directos, insuficientes en su recaudación para tener un impacto importante en la redistribución. A continuación se analiza con más detalle el desempeño de cada uno de los principales impuestos a lo largo del periodo (véase gráfica 4). Al centrar la atención en el conjunto de los grandes impuestos, podemos ver que éstos experimentaron una caída generalizada de su recaudación en la década de los noventa, continuó un quinquenio de fluctuaciones en torno al nivel inicial y, a partir de 2005, se observa una progresión importante del isr, una lenta progresión del iva y, en cambio, el ieps entra en un periodo de fuertes oscilaciones: el ieps-gasolina y diésel cayó incluso a valores negativos entre 2005 y 2015 para luego remontar, manteniéndose el ieps-otros consumos siempre por debajo del nivel inicial (aunque mejora su recaudación a partir de 2014). Como decimos, la principal fuente de ingresos tributarios es el isr (7% del pib), que es un impuesto directo sobre los ingresos de los asalariados, las personas particulares (autónomos) y las personas morales (empresas). El estudio de la evolución de este impuesto muestra que el desempeño de la recaudación durante los primeros 15 años fue escaso e inferior al punto de referencia. Entre 1995 y 2000 mantuvo un crecimiento por debajo del pib, lo que sitúa el índice en un lugar inferior al inicial. La mejor aptitud no se logró hasta 2007 (114.3%), ya que consiguió un crecimiento que se sostiene hasta EL TRIMESTRE ECONÓMICO 350392 alcanzar un punto máximo en 2017 (177.6%), pero con una ligera caída en 2019 (173%). De hecho, el estudio de la ocde (2020: 141) muestra que entre 2000 y 2019 “en México, la tasa personal neta media del impuesto sobre las rentas salariales aumentó entre 5.3 y 9.4 puntos porcentuales para los ocho tipos de hogares”. Aunque el isr se trata como un único impuesto, es muy cuestionable este planteamiento, porque los sujetos y la naturaleza de sus bases imponibles son muy heterogéneos. Los ingresos salariales de los trabajadores y las rentas de la actividad empresarial son claramente diferentes en su naturaleza y en la forma de determinación de la base imponible. De hecho, internamente el isr está integrado por dos categorías que manejan tipos impositivos diferentes: por un lado, las personas físicas (irpf y laboral) y, por otro, las perGráfica 4. México: evolución de la recaudación fiscal, 1990-2019 (en porcentaje del pib; índice base 100) 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 1990 500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 –50 –100 –150 –200 isr sociedadesypersonas físicas iva ieps de gasolinasydiésel ieps (otros consumos) Otros Impuestos estatales Impuestos municipales Contribuciones públicas (imss, issste) Fuente: elaboración propia, a partir de las bases de datos ciatData, Recaudación bid-ciat, la shcp y el inegi. López y Vence, Estructura y evolución de ingresos tributarios 393 sonas morales (sociedades). En las primeras se aplica conforme a una tarifa progresiva sobre distintos niveles de ingresos, es decir, a mayor ingreso, mayor tarifa en el impuesto. Y en los segundos se grava a una tasa marginal fija (con ciertas excepciones). Dada esta configuración, sólo la primera categoría (isr personal y laboral) presenta carácter progresivo, lo que contribuye a un cierto equilibrio y una relativa distribución del ingreso. De hecho, existe un debate sobre el carácter más o menos progresivo de este impuesto. El informe oficial de la shcp (2020a) suma ambos componentes del isr y llega a la conclusión de que éste presenta un perfil redistributivo; otros estudios obtienen resultados diferentes (Hanni, Martner y Podestá, 2015; Lustig, 2017). En todo caso, la propia shcp (2020b: 20) refleja que “el décimo decil de hogares destina 19.7% de su ingreso a pagar el isr”, lo que, en parámetros comparativos, evidencia una carga fiscal notablemente reducida. Para Unda Gutiérrez (2015: 84) la falta de progresividad en el isr viene de décadas atrás y se debe a que se encuentra viciado de desproporción en la extracción del impuesto —lo que no ha resuelto la reforma fiscal—: que al pasar de los años se hizo más dependiente de la recaudación en la renta laboral y menos de los ingresos al capital. Un reciente estudio sobre la fiscalidad de la renta salarial en una muestra amplia de países que incluye a los de la ocde y otros (ocde, 2020) evidencia que México es uno de los países con menor tasa media en 2019. En el caso de trabajadores solteros sin hijos, la tasa media está en 10.8%, muy lejos de los niveles de 39.6% de Alemania o Bélgica, y sólo supera a Chile (7%). La tasa marginal para un trabajador medio se situó en 19.5%, de nuevo muy lejos de países como Bélgica, donde alcanza 55% y sólo supera a Chile (10.2%). El nivel de progresividad3 del impuesto es reducido y, además, si bien en la mayoría de los países de la ocde hubo una ligera mejoría en éste entre 2000 y 2019, México se encuentra entre el grupo de 13 países que han visto reducido dicho nivel sobre los ingresos salariales. A partir de 2004 disponemos de estadísticas que desglosan los ingresos de los impuestos de la renta y distinguen entre renta de las personas físicas, retenciones laborales y personas morales. Cuando se analiza la serie de la evolución de la recaudación 2005-2019 expresada en base 100 a partir de 2005 (gráfica 5), se puede comprobar un crecimiento más o menos continuo del 3 “El grado de progresividad del sistema del impuesto al ingreso personal puede valorarse al comparar el peso de los trabajadores individuales que ganan 67% del salario promedio con el de sus contrapartes, que ganan 167% del salario promedio” (ocde, 2020). EL TRIMESTRE ECONÓMICO 350394 peso del irpf, el cual se estabiliza en 2019, y una evolución con fluctuaciones irregulares para el isr sociedades junto con un estancamiento en los dos últimos años. Las variaciones de caída en la curva del isr sociedades se relacionan con contracciones en la actividad económica, a excepción de 2014, cuando el isr sociedades tuvo una curva que cae por la eliminación del impuesto especial de tasa única (ietu) y que acumuló saldo en isr. El isr laboral mantiene su curva creciente debido a que la reforma de 2014 implicó aumentos progresivos del isr a las personas físicas hasta un máximo de 35%; en cambio, el isr sociedades se mantuvo en 30 por ciento. Por su parte, el iva es un impuesto indirecto que maneja distintos tipos impositivos (general, reducido, cero y exento) y que durante su vigencia ha Gráfica 5. México: evolución de la recaudación fiscal, 2005-2019 (en porcentaje del pib; índice 2005 = 100) isr sociedades Recaudación total (impuestos estatales) Recaudación total (impuestos municipales) Contribuciones públicas (imss, issste) irpf iva ieps (otros consumos) Otros 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 225 200 175 150 125 100 75 50 Fuente: elaboración propia, a partir de las bases de datos ciatData, Recaudación bid-ciat, la shcp y el inegi. López y Vence, Estructura y evolución de ingresos tributarios 395 experimentado diversos cambios (sectorial, por motivos de procesos políticos, de competitividad y por razones de ciclos de recesión). Estas transformaciones han sido recurrentes en las tasas general y reducida en la franja fronteriza, en al menos cinco ocasiones (1990, 1992, 1995, 2010 y 2014). En 1990 y 1991 se fijaron en 15 y 16%, respectivamente; de 1992 a 1994, en 10 y 16%; de 1995 a 2009, en 15 y 10%, y de 2010 a 2013, en 16 y 11%, respectivamente; a partir de la rh de 2014, el iva se generalizó a 16% para todo el país. En términos de política fiscal y económica, la finalidad del iva es puramente recaudatoria; sin embargo, se encuentra lejos de cumplir dicho fin y se ve modificado por razones extrafiscales. La evolución del iva en los primeros 15 años ha sido muy pobre: de 1991 a 2004 se ha mantenido en niveles inferiores al año base (véase gráfica 4). Los primeros despegues de la curva del índice Gráfica 6. Recaudación tributaria y beneficios fiscales (porcentaje del pib), 2014-2018 3.8 3.8 3.9 3.7 3.9 3.7 3.5 3.4 3.4 3.4 3.2 3.5 3.4 3.3 3.3 3.2 2.9 2.9 2.5 3.3 3.3 3.8 2.3 2.8 1.3 1.8 0.3 0.8 –0.2 0.7 0.7 1.2 0.7 0.7 0.7 0.8 1.4 1 –0.1 2014 2015 2016 2017 2018 Beneficios fiscales irpf isr empresa iva ieps gasdiésel ieps otros consumos Fuente: elaboración propia, a partir de las bases de datos ciatData, Recaudación bid-ciat, la shcp y el inegi. EL TRIMESTRE ECONÓMICO 350396 base 100 se inician con mínimos de 102.1% en 2005, y a partir de la reforma se logran mejores indicadores (117.1% en 2014); se alcanza un mejor nivel en 2016 (120.7%), que se recupera en 2018 y cae en 2019 (118.1%). Como podemos constatar, la evolución del iva en tres décadas ha sido insignificante para robustecer el ingreso público. Algunos estudios (ocde, 2018b; cepal, 2019) apuntan a que la debilidad de la recaudación del iva se debe a los beneficios fiscales ofrecidos en algunos consumos (medicinas y sector agrario y de alimentos), con lo que políticamente se trata de restar los efectos regresivos que provoca el impuesto. Sin embargo, estas medidas han sido cuestionadas, con el argumento de que con ello se hace más regresivo el impuesto, y se da lugar a la evasión y la elusión fiscales, además del costo fiscal que provocan los tratos preferenciales. De hecho, la literatura existente lleva años mostrando el carácter generalmente regresivo de los impuestos indirectos al consumo sobre el ingreso disponible de los hogares, como muestra la ya clásica revisión realizada por Warren (2008), independientemente de las metodologías para medir la incidencia. Ésa es también la conclusión del estudio sobre el impacto redistributivo del iva en México realizado por Huesca y Serrano (2005), o el de Mahon Jr. (2012), que realiza una revisión de estudios sobre incidencia tributaria y redistribución en países de América Latina al mostrar que el iva y otros impuestos al consumo tienden a ser ligeramente regresivos. El reciente informe de la shcp (2020b) trata de mostrar que el iva tiene un impacto progresivo en relación con la capacidad de gasto (a medida que los deciles más altos de renta pagan más iva porque consumen mayor proporción de bienes a tasa normal); en cambio, los datos evidencian que “la incidencia del iva con respecto al ingreso presenta un nivel relativamente similar para todos los deciles” (shcp, 2020a: 34), lo que, en términos técnicos, significa que tiene un impacto regresivo en la distribución de la renta. El ieps es un impuesto indirecto que grava al valor de consumos específicos cuyo tipo impositivo es proporcional y de cuotas de tipo ad valorem. En 2019 se ubicó como el tercer grupo de impuestos de mayor contribución en la recaudación total (1.85% del pib y 12.2% de la recaudación total). Sin embargo, el aumento en la recaudación se originó en el ieps-gasolina y diésel (1.23%), mientras que el conglomerado de ieps-otros consumos específicos cayó a 0.63 por ciento. Sucintamente, podemos decir que el ieps participa en distintos debates de la literatura fiscal por incorporar impuestos de naturaleza extrafiscal, de consu- López y Vence, Estructura y evolución de ingresos tributarios 397 mos nocivos a la salud y como impuestos ambientales. Por ejemplo, la ocde incluye el ieps-gasolina y diésel entre los impuestos relacionados con el medio ambiente (Arlinghaus y Van Dender, 2017); sin embargo, su núcleo no tiene finalidad ni corte ambiental, como luego veremos. Tampoco tiene objetivos ambientales la mayoría de los incluidos en el ieps-otros consumos, el cual en globa diferentes consumos especiales (tabacos, bebidas alcohólicas, cerveza, aguas, refrescos, juegos y sorteos, telecomunicaciones, bebidas energizantes, bebidas saborizadas, alimentos con alta densidad calórica); tan sólo dos de los incluidos tienen un objetivo ambiental: el impuesto sobre plaguicidas y el impuesto al carbono, introducidos en la reforma de 2014 y que apenas tuvieron una recaudación simbólica de 0.024% del pib en 2019 (0.003 y 0.021%, respectivamente). La ineficacia recaudatoria y de objetivos del impuesto del carbono deriva del reducidísimo costo imputado por tonelada de emisiones en la mayoría de los países en que se introdujo, pero de forma muy especial en México (ocde, 2018b). En definitiva, si sumamos los impuestos ambientales y los impuestos “relacionados” con el medio ambiente —extracción de hidrocarburos, isan, combustibles fósiles (CO2) y plaguicidas—, apenas suman 0.09% del pib. Como veremos a continuación, no consideramos pertinente incorporar el ieps-gasolina y diésel, como hace la ocde (en cuyo caso ese porcentaje alcanzaría 1.32% del pib en 2019, que, aunque modesto, sería considerablemente superior). Desde la perspectiva de la progresividad, el diseño actual de los impuestos ambientales en México, como el impuesto al carbono, presenta un sesgo regresivo, aunque poco relevante por la modesta cuantía (Huesca y Montes, 2016; Arlinghaus y Van Dender, 2017; Vera, 2019). Con el fin de clarificar el carácter y el objetivo real del ieps-gasolina y diésel que, como decimos, es considerado por los organismos oficiales un impuesto ambiental, nos detendremos en el análisis de su diseño. Éste es un impuesto muy singular en su naturaleza y formulación, de tal forma que presenta un comportamiento muy atípico en su evolución (incrementos que sitúan al índice base 100 en 241.1% en 1999 y caídas en la curva hasta de –278.6% en 2008) (véase gráfica 4). En general, el ritmo de este impuesto es muy oscilante, iniciaron las primeras caídas del índica base 100 en 2004 (95.6%) y 2005 (25.1%), y vemos que entre 2006 y 2014 (excepto en 2009) mantuvo niveles negativos, lo que resulta inaudito en un impuesto. De 2006 a 2008, tuvo niveles de –62.8, –66.4 y –278.6%, respectivamente; de 2010 a 2014, de –66.5, –157.1, –203.1, –83.6 y –11.6%, respectivamente. EL TRIMESTRE ECONÓMICO 350404 cotizan en los impuestos correspondientes. El estudio de Rosas-Flores et al. (2017) muestra, por ejemplo, que los subsidios a la electricidad son progresivos, mientras que a la gasolina son regresivos. También el reciente informe de la ocde (2019a) coincide en señalar que los generosos beneficios y las exenciones fiscales reducen sustancialmente la base del irpf y son regresivos. Incluyen gastos médicos (0.04% del pib); contribuciones complementarias para ciertas cuentas de retiro, pagos de primas de seguros de planes de pensiones y para la adquisición de acciones en sociedades por debajo de 152 000 pesos anuales (0.06% del pib); gastos de educación (0.013% del pib), y gastos de intereses reales de préstamos hipotecarios. Todos ellos están claramente dirigidos a la élite económica del país. Por la razón anterior, la ocde (2018a y 2019a) recomienda a México considerar la disminución de los esquemas de exención y limitar el número de tasas reducidas, así como también restringir los beneficios y los incentivos de políticas sectoriales y de tamaño que tienden a obstaculizar la reasignación eficiente de recursos y el crecimiento de las empresas. A su vez, sugiere que es necesaria la recaudación para dirigir inversiones y subsidios hacia las actividades Cuadro 4. Evolución del peso relativo de incentivos y beneficios, por tipo de impuestos. México, 2014-2018 Impuestos En porcentaje de recaudación por impuesto En porcentaje de ingresos tributarios totales En porcentaje del pib 2014 2015 2016 2017 2018 2014 2015 2016 2017 2018 2014 2015 2016 2017 2018 isr empresarial 24.5 15.9 16.4 18.1 17.9 5.0 3.3 3.5 4.1 3.9 0.7 0.5 0.6 0.6 0.6 irpf 27.8 27.9 28.3 28.3 26.5 6.3 5.9 5.9 6.3 5.8 0.8 0.9 1.0 1.0 0.9 iva 40.6 33.5 36.1 40.3 38.0 11.9 8.2 8.8 9.6 9.5 1.6 1.3 1.4 1.5 1.5 ieps 37.4 8.4 18.5 35.6 15.6 1.8 1 2.4 3.8 1.5 0.2 0.2 0.4 0.6 0.2 isan 0.01 0.1 0.4 0.4 3E-05 3E-04 1.37E-03 1.36E-03 5E-06 4E-05 2E-04 2.12E-04 Total 25.04 18.55 20.59 23.7 20.69 3.26 2.87 3.33 3.70 3.24 Fuente: elaboración propia, a partir de las bases de datos ciatData, Recaudación bid-ciat, la shcp y ciatData Gasto tributario. López y Vence, Estructura y evolución de ingresos tributarios 405 y los sectores vulnerables. Por su parte, la cepal y Oxfam (2019) sugieren que es conveniente una limitación o eliminación gradual de aquellos beneficios fiscales que no sean costo-efectivos. Esos cambios graduales podrían ser importantes para mejorar la recaudación y destinarla a impulsar los objetivos del desarrollo sostenible. Obviamente, la valoración sobre la pertinencia o no de algunos de esos beneficios es discutible. Por ejemplo, las exenciones de iva de una parte de los productos alimenticios pueden estar justificadas como una medida social en un país con niveles tan elevados de pobreza, y esta partida por sí sola representó 6.4% de la recaudación total y 1% del pib en 2018. Lo mismo podría decirse de algunos otros beneficios, aunque no es nuestro objetivo analizarlos aquí. Como podemos observar en el cuadro 4, la mayor proporción de estos beneficios se concentra principalmente en el iva (9.51% de la recaudación total y 1.49% del pib en 2018), el segundo lugar lo ocupa el irpf (5.8% de la recaudación total y 0.90% del pib en 2018) y, en tercer lugar, está el grupo de isr empresarial (3.93 y 0.62% de recaudación y pib en 2018, respectivamente). En lo relativo al iva, los beneficios tasa 0% se concentran particularmente en alimentos (vegetales y carnes), y también se incluyen los insumos, los servicios y el equipo especializado para la explotación agrícola y ganadera. Toda esta composición de alimentos representó en conjunto un equivalente de 1% del pib en 2018 (y a lo largo de la serie tiene un 6.41% en promedio de la recaudación total y 0.97% en promedio del pib). El otro componente importante se constituye por las exenciones del iva en servicios de educación7 y construcciones de vivienda (0.16 y 0.07% del pib, respectivamente). Sobre el costo asociado en beneficios e incentivos de irpf, la mayor concentración de exenciones se vincula con beneficios a la integración del salario (previsión social, cajas de ahorro, gratificaciones y otros relacionados con el salario), que en suma equivalen a 0.27% del pib en 2018 y las jubilaciones, y representan 0.17% del pib en 2018. En cuanto al isr empresarial, la mayor masa porcentual se concentra en el subsidio por empleo (0.21% del pib de 2018). Sin embargo, este beneficio es proporcionado al grupo de trabajadores que cotizan a nivel mínimo de salario, por lo que el efecto del beneficio para las empresas se vincula con un apoyo que el Estado absorbe en 7 La cepal (2019) analiza las incidencias del iva para los gastos de educación y salud en México para 2018, y revela que estos beneficios están altamente concentrados en los deciles más altos de la distribución del ingreso (29% en servicios de educación y 34% en los servicios de salud); en cambio, los deciles menores sólo aprovechan 4% de exenciones en servicios de educación y 7% en servicios de salud. EL TRIMESTRE ECONÓMICO 350406 beneficio de los trabajadores de una empresa. Otros beneficios importantes de este impuesto son de tipo sectorial (exenciones al isr para el sector agropecuario) y a la inversión (deducción de automóviles y depreciación acelerada en inversiones de activos fijos). Las exenciones para el sector agrope cuario representaron 0.05% y las inversiones, 0.06% del pib en 2018, respectivamente. La depreciación acelerada representó 0.16% del pib en 2014. A pesar de que cada impuesto presenta elementos diversos y muy heterogéneos, puede observarse el protagonismo de algunos sectores concretos. Gran parte del grupo de los incentivos y los beneficios, a lo largo de la serie y en toda la gama de impuestos, está vinculada especialmente hacia el sector agropecuario. Sin embargo, hay que advertir que esta particularidad suele justificarse por temas relacionados con la política social-alimentaria, y ahí está incluido también todo el sector exportador. Los beneficios relacionados con el salario representan una parte importante dentro del costo asociado en el irpf. Por último, respecto de medidas relacionadas con el medio ambiente y las actividades que benefician la sostenibilidad ambiental y el cuidado de los recursos naturales, la relación de medidas asociadas con estos aspectos es muy escasa. Al comparar el peso de incentivos y beneficios sobre la recaudación de cada impuesto y la proporción de éstos con los ingresos tributarios totales (véase gráfica 7), se observa el elevadísimo nivel, sobre todo en iva e irpf, y niveles algo menores en isr empresarial e ieps. Se evidencia que la política de beneficios fiscales ha sido dispar en el conjunto de los impuestos; por un lado, refleja la conexión de la fiscalidad con las políticas públicas vinculadas con temas clave, como la política alimentaria —que se acompaña con reducciones en el iva— y la política de inversión extrajera —que suele acompañarse con incentivos al costo de inversión a través del isr—, y, por otro, con otras políticas relacionadas con el bienestar social, como los subsidios a los salarios y las exenciones del iva en medicamentos y otros. Las cifras indican que a nivel agregado el porcentaje de renuncias fiscales ha caído como peso de la recaudación de ingresos totales (de 25.04% en 2014 a 20.69% en 2018). Sin embargo, la principal caída se concentró en 2015, justo a continuación del año en que los beneficios habían alcanzado su máximo. Efectivamente, en 2014, cuando se aprobó la reforma hacendaria, las cifras observadas en el isr empresarial (5%) y el iva (11.9%) alcanzaron los niveles superiores de la serie. De hecho, hay que destacar que en 2016 y 2017 también hubo incrementos significativos: de 2.8% a 3.7% del pib (véase López y Vence, Estructura y evolución de ingresos tributarios 407 gráfica 6). Las cifras de la gráfica 8 evidencian que la evolución del peso de los incentivos y los beneficios sobre el pib se ubica muy cerca de la evolución del peso de la recaudación de cada impuesto (salvo en el caso del isr empresarial). Por otro lado, al comparar la curva del peso en la recaudación de estos impuestos (eje izquierdo de la gráfica), la caída en iva ha sido menos pronunciada que en isr empresarial (en iva pasó de 40.6% en 2014 a 30.8% en 2018, y en isr empresarial, de 24.5% en 2014 a 17.9% en 2018). En cuanto al ieps, el zigzag de la curva es una singularidad de este impuesto (explicada anteriormente), y también lo es en lo referente a los incentivos y los beneficios otorgados mediante éste en relación con estímulos a los combustibles automotrices y el consumo de diésel en los sectores del autotransporte y agropecuario. A pesar de que estos incentivos pueden justificarse por distintos objetivos de la política económica, lo cierto es que representan una magnitud muy importante de los posibles ingresos no atribuidos al sector público y, mientras mayores sean, más debilitan la transparencia del sistema fiscal, sobre Gráfica 7. Beneficios fiscales por impuesto en relación con la recaudación por impuesto (eje izquierdo) y los ingresos tributarios totales (eje derecho), 2014-2018 (en porcentajes) 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Porcentaje de la recaudación por impuesto 14 12 10 8 6 4 2 0 Porcentaje de ingresos tributarios isr empresarial ieps irpf/itt-der irpf isan iva/itt-der iva isrepm/itt-der ieps/itt-der 2014 2015 2016 2017 2018 Fuente: elaboración propia, a partir de las bases de datos ciatData, Recaudación bid-ciat, la shcp y ciatData Gasto tributario. EL TRIMESTRE ECONÓMICO 350408 todo cuando se maximizan los tratamientos preferenciales en sectores específicos. En el caso de las empresas, los beneficios sobre inversiones, que reducen la potencialidad de ingresos mediante el isr, abren espacio a la planeación fiscal agresiva. Aunque algunos de los beneficios del gasto fiscal pueden tener efectos redistributivos de carácter progresivo, muchos otros son netamente regresivos (Rosas-Flores et al., 2017). Como resultado, el balance conjunto de características del sistema tributario mexicano, incluyendo el gasto fiscal, evidencia —entre otras debilidades— una reducidísima capacidad redistributiva. De hecho, el estudio realizado por Causa, Browne y Vindics (2019) Gráfica 8. Impuestos y beneficios fiscales (en porcentajes del pib; índice base 100). México, 2014-2018 2014 2015 2016 2017 2018 140 130 120 110 100 90 80 300 250 200 150 100 50 0 Valores para ieps irpf ieps otros consumos Beneficios F-irpf Beneficio F-ieps-esc derecha isr empresa Beneficios fiscales Beneficios F-iva iva Beneficios F-isremp Recaudación total Fuente: elaboración propia, a partir de las bases de datos ciatData, Recaudación bid-ciat, la shcp y ciatData Gasto tributario. López y Vence, Estructura y evolución de ingresos tributarios 409 sobre la redistribución de la renta con base en impuestos y transferencias en el conjunto de los países de la ocde muestra con claridad dos cosas: hay una tendencia general a la reducción del efecto redistributivo de los impuestos y las transferencias en la mayoría de los países, y México es de los países con un nivel de desigualdad más elevado y un menor efecto redistribuidor. III. resultAdos El análisis de la estructura y la dinámica del sistema fiscal mexicano, desde la perspectiva de los ingresos, permite destacar los siguientes resultados: En primer lugar, es un sistema recaudatorio que lleva tres décadas de crecimiento pasivo, y aunque a partir de la rh de 2014 logró incrementar el nivel de ingresos, el grado de recaudación tributaria ha pasado de 12.5% del pib en 1990 a 15.6% en 2019. En cambio, las economías de la región de ALC pasaron de 15.5 a 23.1% del pib entre 1990 y 2018. En segundo lugar, es un sistema recaudatorio que en términos relativos se apoya fuertemente en los impuestos al consumo (6% del pib en 2019) y en los impuestos a los ingresos laborales (3.02% del pib de 2019). En tercer lugar, el potencial de renuncias a la recaudación de ingresos tributarios mediante los mecanismos de incentivos y beneficios fiscales representó 20.7% de la recaudación total y 3.24% del pib en 2018. Por último, es importante poner en relieve la fuerte dependencia de los ingresos públicos no tributarios obtenidos a través del sector de hidrocarburos (4% del pib en 2019). IV. consIderAcIones fInAles Algunos de los puntos tocados en el presente artículo (factores distributivos, evasión, centralismo fiscal, progresividad y regresividad del sistema impositivo) requieren análisis específicos de carácter monográfico, pero la evidencia ma nejada en este estudio y la revisión de la literatura disponible permiten hacer una primera valoración de conjunto del sistema tributario y su evolución. El análisis de la estructura y la dinámica del sistema fiscal mexicano, desde la perspectiva de los ingresos, permite extraer las siguientes conclusiones generales: EL TRIMESTRE ECONÓMICO 350410 1) Se trata de un sistema tributario caracterizado por una extraordinariamente reducida presión fiscal, que sitúa a México como el país con menor recaudación en relación con el pib de todos los países de la ocde y entre los cuatro más bajos de toda América Latina. 2) Esa reducida capacidad recaudatoria deriva tanto del diseño básico del sistema fiscal como del elevado número de exenciones y beneficios existentes en todos los impuestos importantes. Ciertamente, la literatura ha destacado también otros factores como la evasión, el fraude y la ineficiencia recaudatoria del sistema mexicano. 3) Esa reducida dimensión del sistema fiscal limita la capacidad del Estado para llevar a cabo estrategias de redistribución de la renta, tanto por el lado de los ingresos como por el del gasto, o con el fin de financiar el gasto público en actividades de interés estratégico y de bienestar social. 4) La propia escasa presión fiscal y la reducida carga fiscal que soporta la mayoría de los agentes económicos también limitan la capacidad para promover objetivos extrafiscales debido a la escasa incidencia en la modificación de los incentivos de los agentes económicos, con lo cual hay una reducida capacidad para orientar de forma importante los comportamientos de los agentes económicos en la dirección deseada por las políticas públicas (por ejemplo, promoción de cierto tipo de actividades, comportamientos ambientales, etcétera). 5) El tipo de tributos que recauda la práctica totalidad de los ingresos públicos lo conforman los impuestos convencionales sobre la renta de las personas, del trabajo, las empresas, el iva y, en menor medida, el ieps. Esa estructura tributaria con gran peso de los impuestos indirectos y un sesgo regresivo en la mayor parte de los incentivos y beneficios fiscales hace que el sistema sea regresivo, como apunta la mayor parte de la literatura. 6) Algo más de las dos terceras partes de los ingresos tributarios procede de los impuestos convencionales sobre la renta de las personas, del trabajo, las empresas y el iva, y todos ellos gravan fundamentalmente el factor trabajo de una forma directa o indirecta (por el valor de su remuneración, el valor de sus servicios prestados o el valor añadido que se genera dentro de las actividades productivas). Esta característica es común en el sistema fiscal de todos los países de la ocde, pero no por ello deja de ser destacable por su relevancia para los objetivos de la sostenibilidad ambiental, ya López y Vence, Estructura y evolución de ingresos tributarios 411 que introduce un sesgo contra el uso del factor trabajo (factor sustentable y circular), y en favor del uso de capital y de recursos naturales no gravados (Stahel, 2013; ce, 2018; The Ex’tax Project, 2016; Pegels, 2016). 7) Los impuestos de carácter ambiental o relacionados con el medio ambiente, como alguno de los incluidos en el ieps (impuesto al carbono), han demostrado limitada ambición real y apenas recaudan montos tan escasos que pueden ser calificados de simbólicos. 8) El análisis de las características del ieps-gasolina y diésel y de su comportamiento recaudatorio a lo largo del periodo, incluyendo una década de resultados negativos, nos lleva a cuestionar su consideración como impuesto ambiental o relacionado con el medio ambiente, como han hecho la ocde, la cepal o el Banco Mundial. En la medida en que este impuesto sea excluido del grupo de impuestos ambientales, el “carbon pricing gap” de México será muy superior al estimado por la ocde. 9) La reforma fiscal de 2014 se presentó como una iniciativa que respondía a los objetivos de ampliar la base de recaudación, reducir la dependencia respecto de la renta petrolera, disminuir el maremágnum de incentivos y beneficios fiscales e introducir objetivos ambientales, aunque en realidad los cambios más importantes respondían a otros objetivos de liberalización de la economía y privatización del sector petrolero y del sector energético en general. En materia fiscal, actuó sobre todo en subsidios y beneficios fiscales, así como en impuestos. Con la reforma, primero se redujeron los subsidios a los combustibles para el transporte; posteriormente, se aumentaron los tipos impositivos sobre estos combustibles, y, de forma muy significativa, se introdujo un impuesto sobre el carbono, aplicado exclusivamente a los combustibles fósiles y a tasas tan reducidas que apenas tuvo impacto en la recaudación o en el comportamiento de las empresas afectadas. Con todo, los cambios han sido de escaso calado y el sistema fiscal mexicano sigue presentando un perfil regresivo y poco sensible a los problemas ambientales y a la sostenibilidad. 10) La estructura tributaria no es favorable al medio ambiente ni a la economía circular. En general, el sistema fiscal que se ha ido desarrollando e implantando en México, de forma análoga, mutatis mutandis, a los demás países, tiende a reforzar la lógica propia del sistema capitalista de mercado y de la economía lineal, muy intensiva en recursos y en EL TRIMESTRE ECONÓMICO 350412 capital, en energía, en deshechos y en impacto ambiental. El caso de México es paradigmático de cómo el sistema fiscal refuerza y favorece el consumo o despilfarro de recursos naturales: a) la extracción y la explotación de recursos naturales no están en general sometidas a ningún tipo de imposición (con excepción de los hidrocarburos): el agua superficial, los acuíferos, la tierra, el subsuelo, los recursos forestales, etc., no están sometidos a gravamen; b) por el contrario, existe un gran número de beneficios fiscales (en forma de exenciones, reducciones y bonificaciones) que favorece la explotación sin límite de este tipo de recursos; c) existen también generosas políticas de subsidios, subvenciones y apoyo financiero para este tipo de actividades extractoras de recursos naturales. Estos 10 puntos son algunos de los problemas que debería afrontar una reforma en profundidad del sistema fiscal mexicano para convertirse en palanca de un modelo de desarrollo inclusivo, redistribuidor y sustentable del país. Como temas abiertos de cara al futuro, consideramos que algunos de los puntos tocados en el presente documento (factores distributivos, evasión, centralismo fiscal, progresividad y regresividad del sistema impositivo) requieren análisis específicos monográficos y, en particular, se consi dera necesario un estudio específico del diseño, la implementación y los resultados de los impuestos ambientales introducidos en la reforma de 2014: el impuesto al carbono y el impuesto sobre plaguicidas. Igualmente, de cara al futuro se considera muy importante analizar las posibilidades de una nueva reforma fiscal sustentable orientada a impulsar la economía circular y la sostenibilidad. referencIAs bIblIográfIcAs Arlinghaus, J., y Van Dender, K. (2017). The Environmental Tax and Subsidy Reform in Mexico (oecd taxation working papers, núm. 31). París: oecd Publishing. Recuperado de: http://dx.doi.org/10.1787/a9204f40-en Ashiabor, H. (2020). Tax Expenditures and Environmental Policy. 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