La proyección exterior de la identidad europea: Política Comercial Común y condicionalidad en materia de Derechos Humanos

La proyección exterior de la identidad europea: Política Comercial Común y condicionalidad en materia de Derechos Humanos* The external projection of the european identity: Common Commercial Policy and conditionality in the matter of Human Rights Maria Julià Barceló Profesora de Derecho Internacional Público y de la UE de la Universitat Oberta de Catalunya [email protected]u doi: http://dx.doi.org/10.18543/ced-02-2019pp287-308 Sumario: I. Introducción.—II. Proyección exterior de la identidad europea: Marco estratégico de derechos humanos y democracia. 1. Primer plan de acción (2012-2014). 2. Segundo plan de acción (2015-2019).—III. Política comercial común y condicionalidad. 1. Origen y tipología de las cláusulas de condicionalidad. 2. La cláusula democrática y de derechos humanos. 3. Otras formulaciones. 4. Efectos jurídicos de la condicionalidad.—IV. Instrumentos comerciales unilaterales y condicionalidad. 1. La condicionalidad social y el nuevo sistema de preferencias generalizadas. 2. Régimen general y régimen específico. 3. Procedimiento de seguimiento. 4. Práctica de la Unión Europea.—V. Reflexiones finales. Resumen: Uno de los aspectos distintivos de la actual Unión Europea —más allá de su concepción como organización económica— es la protección y promoción de los derechos humanos en su actuación exterior. En aplicación del mandato establecido en el TUE, en sus relaciones con el resto del mundo, la Unión contribuye a la protección de los derechos humanos, así como al respeto y desarrollo del derecho internacional a través de la ejecución de políticas comunes. El Marco estratégico sobre derechos humanos y democracia establece los principios que prevén la integración de los derechos humanos en todas las políticas de la Unión. La política comercial común es uno de los ejes de esta actuación, en particular a través de dos instrumentos: la cláusula de derechos humanos y democracia—incorporada en los acuerdos comerciales— y el Sistema de Preferencias Generalizadas —otorgado a los países en vías de desarrollo—. La base de estos instrumentos es la condicionalidad, mayoritariamente positiva, destinada a ganar la confianza de los países terceros e incorporarlos al comercio para mejorar sus economías. Aún así, estos instrumentos adolecen de ciertos problemas técnicos-jurídicos y políticos, * Recibido el 2 de julio de 2018, aceptado el 5 de septiembre de 2018. Cuadernos Europeos de Deusto ISSN: 1130-8354 • ISSN-e: 2445-3587, Núm. Especial 02 (Febrero 2019), Bilbao, págs. 287-308 http://ced.revistas.deusto.es 287 La proyección exterior de la identidad europea Maria Julià Barceló Cuadernos Europeos de Deusto ISSN: 1130-8354 • ISSN-e: 2445-3587, Núm. Especial 02 (Febrero 2019), Bilbao, págs. 287-308 288 doi: http://dx.doi.org/10.18543/ced-02-2019pp287-308 • http://ced.revistas.deusto.es que pueden dificultar una actuación transparente y sin arbitrariedades de la Unión respecto a la protección de los derechos humanos. Palabras clave: identidad exterior europea, política comercial común, cláusula de derechos humanos y democracia, sistema de preferencias generalizadas, condicionalidad. Abstract: One of the distinctive aspects of the current EU —beyond its conception as an economic organization— is the protection and promotion of human rights in its external action. In application of the mandate established in the TEU, in its relations with the rest of the world, the Union contributes to the protection of human rights, as well as the respect and development of international law through the execution of common policies. The Strategic Framework on Human Rights and Democracy establishes the principles that provide for the integration of human rights in all policies of the Union. The common commercial policy is one of the axes of this action, in particular through two instruments: the clause on human rights and democracy —incorporated in trade agreements— and the Generalised system of preferences —granted to developing countries—. The basis of these instruments is conditionality, majoritarian positive, aimed at gaining the confidence of third countries and incorporating them into trade to improve their economies. Even so, these instruments suffer from certain technical-legal and political problems, which may hinder the transparent and non-arbitrary action of the Union with respect to the protection of human rights. Keywords: European External Edentity, common commercial policy, human rights and democracy clause, Generalised system of preferences, conditionality. I. Introducción Uno de los aspectos distintivos de la Unión Europea (UE) que influyen en la configuración de su identidad, más allá de su concepción como una organización de carácter puramente económico, es la protección y promoción de los derechos humanos a través de su acción exterior, tal y como recoge el art. 2 del Tratado de la Unión Europea (TUE), al establecer el respeto a los derechos humanos como punto de partida para la actuación de la UE. Es bien sabido también, que el desarrollo de la identidad europea se ha proyectado tanto a nivel interior (ad intra)1 como exterior 1 Véase por ejemplo, Laura Huici Sancho, «Austeridad y crisis: La responsabilidad de la Unión Europea y sus Estados miembros en la toma de decisiones que repercuten en el goce y disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales» en La exigibilidad de los derechos económicos, sociales y culturales en la Sociedad internacional del siglo XXI: una aproximación jurídica desde el Derecho internacional, ed. por Jordi Bonet Pérez y Rosa Ana Alija Fernández (Barcelona: Marcial Pons, 2016), 373-398. La proyección exterior de la identidad europea Maria Julià Barceló Cuadernos Europeos de Deusto ISSN: 1130-8354 • ISSN-e: 2445-3587, Núm. Especial 02 (Febrero 2019), Bilbao, págs. 287-308 doi: http://dx.doi.org/10.18543/ced-02-2019pp287-308 • http://ced.revistas.deusto.es 289 (ad extra)2 de la Unión. En este sentido, los artículos 55, 56 y 103 de la Carta de las Naciones Unidas establecen la primacía del Derecho Internacional de los derechos humanos sobre cualquier otro tipo de obligación internacional. La prevalencia de las obligaciones de la Carta ante un conflicto entre las obligaciones contraídas por los Estados miembros de Naciones Unidas y las contraídas en virtud de cualquier otro convenio internacional debe ser aplicada y respetada también en la celebración de los tratados internacionales cuyo objeto es el comercio internacional. Naciones Unidas aludía en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible al comercio internacional y a su impulso como instrumento para promover la reducción de la pobreza y el fomento del desarrollo sostenible, cuestión que indudablemente actúa en beneficio de los derechos humanos3. En este contexto, la primacía del derecho internacional de los derechos humanos también vincula a la Unión Europa y a sus Estados miembros en sus relaciones con el exterior. A lo largo de los años Europa ha configurado su identidad a través de una tipología diversa de instrumentos normativos que se refieren a una tradición europea y, en cierto modo, a una teoría de los derechos europea. Entre los elementos de esta identidad se incluyen, entre otros, los principios de la democracia representativa, el imperio de la ley y el respeto de los derechos humanos. El preámbulo del Tratado de Lisboa (2007) se remite a «la herencia cultural, religiosa y humanista de Europa, a partir de la cual se han desarrollado los valores universales de los derechos inviolables e inalienables de la persona, así como la libertad, la democracia, la igualdad y el Estado de Derecho». Igualmente la Carta de derechos fundamentales de la UE se refiere a la dignidad humana, la libertad, la igualdad y la solidaridad, como fundamentos de la Unión, así como a los principios de la democracia y el Estado de Derecho. A partir de estas premisas parece posible hablar de una concepción europea de los derechos humanos, que va más allá de Europa y que se apoya en cuatro valores fundamentadores de los derechos: la dignidad humana, la libertad, la igualdad y la solidaridad.4 2 Véase por ejemplo, Maria Julià Barceló, «Los derechos económicos, sociales y culurales en las relaciones exteriores de la Unión Europea» en La exigibilidad de los derechos económicos, sociales y culturales en la Sociedad internacional del siglo XXI: una aproximación jurídica desde el Derecho internacional, ed. por Jordi Bonet Pérez y Rosa Ana Alija Fernández (Barcelona: Marcial Pons, 2016), 401-420. 3 Resolución A/RES/30/1, «Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible», de la Asamblea General, de 21 de octubre de 2015. 4 Rafael de Asís, «La Unión Europea y la importancia de los derechos humanos» en La acción exterior de la UE en materia de derechos humanos, coord. por Ana Manero Salvador (Getafe: Instituto universitario de Estudios Internacionales y Europeos, 2014), 12. Acceso el 10 de enero de 2018, https://e-archivo.uc3m.es/bitstream/handle/10016/21126/ monografias_4_IFV_2014.pdf?sequence=1&isAllowed=y. La proyección exterior de la identidad europea Maria Julià Barceló Cuadernos Europeos de Deusto ISSN: 1130-8354 • ISSN-e: 2445-3587, Núm. Especial 02 (Febrero 2019), Bilbao, págs. 287-308 290 doi: http://dx.doi.org/10.18543/ced-02-2019pp287-308 • http://ced.revistas.deusto.es Incluso podemos considerar que en la actualidad esta identidad europea dispone de un sistema institucional a su servicio. La puesta en marcha del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) ha comportado la creación en su seno de una Dirección de derechos humanos y democracia. Igualmente, a través de la Alta Representante y el COHOM (Grupo de derechos humanos del Consejo5), así como del Representante especial de la UE en materia de derechos humanos, la Unión puede dar «visibilidad» y también «voz» a la promoción y a la protección de los derechos humanos en sus actuaciones exteriores. El objetivo de este trabajo es analizar la construcción de esta identidad europea exterior a través de la política comercial común. Y más concretamente, ver cómo los acuerdos de la política comercial de la Unión, y sus instrumentos comerciales unilaterales (en especial la cláusula de derechos humanos y democracia y el nuevo sistema de preferencias generalizas) intentan definir una identidad exterior de la UE, fundamentada en la condicionalidad. En primer lugar, situaremos la proyección exterior de la identidad europea a través del marco europeo actual de protección de los derechos humanos (apartado II). En segundo lugar, se analizará la política comercial de la Unión y las cláusulas de condicionalidad (apartado III). En tercer lugar, los instrumentos comerciales unilaterales de la UE que incluyen cláusulas de condicionalidad, con especial referencia al sistema de preferencias generalizadas (apartado IV) y, finalmente, se procederá a unas breves reflexiones finales sobre la condicionalidad en la política comercial común y la construcción de la identidad europea en materia de derechos humanos (apartado V). II. Proyección exterior de la identidad europea: Marco estratégico de derechos humanos y democracia El art. 3.5 del TUE establece que en sus relaciones con el resto del mundo la UE contribuirá a la protección de los derechos humanos, especialmente los derechos del niño, así como al respeto y desarrollo del derecho internacional, en particular los principios de la Carta de las Naciones Unidas6. A este fin, el art. 205 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Eu5 El COHOM define las prioridades estratégicas de la UE sobre cuestiones concretas de derechos humanos o geográficos. Acceso el 15 de enero de 2018, http://www.consilium.europa.eu/es/council-eu/preparatory-bodies/working-party-human-rights/). 6 Véase Antonio Blanc Altemir, «Las Naciones Unidas y la Unión Europea: valores y ámbitos de acción compartidos en aras de un multilateralismo más eficaz», en Las relaciones entre las Naciones Unidas y la Unión Europea. Seguridad, cooperación y derechos humanos, La proyección exterior de la identidad europea Maria Julià Barceló Cuadernos Europeos de Deusto ISSN: 1130-8354 • ISSN-e: 2445-3587, Núm. Especial 02 (Febrero 2019), Bilbao, págs. 287-308 doi: http://dx.doi.org/10.18543/ced-02-2019pp287-308 • http://ced.revistas.deusto.es 291 ropea (TFUE) dispone que la acción exterior de la Unión se sustente en los principios establecidos en el art. 21 del TUE, que dirigen a la Unión a definir y ejecutar políticas comunes y acciones destinadas, entre otras, a consolidar y respaldar la democracia, el Estado de Derecho, la universalidad e indivisibilidad de los derechos humanos y las libertades fundamentales y el respeto de la dignidad humanos. Con el objeto de desarrollar estas políticas comunes, el 25 de junio de 2012, el Consejo adoptó un Marco estratégico sobre derechos humanos y democracia7, en el que se definen los principios, objetivos y prioridades con vistas a mejorar la eficacia y coherencia de la política de la Unión durante los próximos diez años. Estos principios prevén la integración de los derechos humanos en todas las políticas de la Unión como «hilo conductor» también en los casos en que las políticas interiores y exteriores se superponen, así como la adopción de un enfoque mejor adaptado. A través de este Marco estratégico la UE adopta por primera vez un documento estratégico unificado. Anteriormente, todas las decisiones en materia de derechos humanos y democracia se contenían inicialmente en declaraciones que se centraban normalmente sobre determinados asuntos o países. Más adelante, la Unión pasó a elaborar una serie de líneas directrices y otras orientaciones sobre la línea de conducta que se debe seguir en este ámbito. Con este documento unificado, la UE demuestra su preocupación por los derechos humanos en toda su acción exterior y también el fomento de la universalidad de los derechos humanos, así como su voluntad de aplicar las prioridades de la UE en esta materia8. Para dotar de mayor eficacia y visibilidad a esta actuación exterior el 25 de julio de 2012, y a propuesta de la Alta Representante, se creó la figura del Representante especial de la UE para los derechos humanos9. La prórroga en febrero de 2017 de su mandato por dos años más da fe de la importancia y relevancia dir. por Antonio Blanc Altemir (Madrid: Tecnos, 2013), 56. Y Joan David Janer Torrens, La protección de los derechos humanos y de los principios democráticos en las relaciones exteriores de la Unión Europea: mecanismos jurídicos, (Barcelona: Atelier, 2005). Más en general, José María Pérez de Nanclares, «The protection of human rights in the European Union», en International Human Rights Law in a Global Context, ed. por Fernando Gómez Isa y Koen de Feyter (Bilbao: University of Deusto, 2009) ,777-801. 7 Doc. 11417/12, «Derechos humanos y democracia: Marco estratégico y plan de acción de la UE», Bruselas, de 25 de junio de 2102. Acceso el 12 de febrero de 2018, https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/st_11855_2012_init_es.pdf . 8 Doc. 11737/12, «La UE adopta un Marco estratégico sobre derechos humanos y democracia», Luxemburgo, 25 de junio de 2012:2. Acceso el 12 de febrero de 2018, http://www. consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/ES/foraff/131507.pdf . 9 Decisión (PESC) 2012/440 del Consejo, de 25 de julio de 2012, por la que se nombra al Representante Especial de la Unión Europea para los Derechos Humanos (DOUE L 200 de 27 de julio de 2012). La proyección exterior de la identidad europea Maria Julià Barceló Cuadernos Europeos de Deusto ISSN: 1130-8354 • ISSN-e: 2445-3587, Núm. Especial 02 (Febrero 2019), Bilbao, págs. 287-308 292 doi: http://dx.doi.org/10.18543/ced-02-2019pp287-308 • http://ced.revistas.deusto.es que ha ido adquiriendo esta figura en su interacción con los socios exteriores de la UE10. 1. Primer plan de acción (2012-2014) El Marco estratégico iba acompañado de un Plan de Acción para su aplicación entre 2012 y 2014, estableciéndose las medidas específicas a aplicar por la Unión hasta el 31 de diciembre de 2014. En este sentido, las Directrices de la UE sobre derechos humanos adoptadas por el Consejo facilitan, pese a no ser jurídicamente vinculantes, instrucciones prácticas acerca de: a) la lucha contra la pena de muerte; b) los diálogos sobre derechos humanos; c) los derechos del niño; d) la lucha contra la tortura y otros tratos crueles; e) la protección de los niños en los conflictos armados; f) la protección de los defensores de los derechos humanos; g) el cumplimiento del Derecho internacional humanitario; y h) la lucha contra la violencia ejercida contra mujeres y niñas. Igualmente, se prevén directrices en materia de libertad de religión o de creencias, de los derechos de LGBT (lesbianas, gays, bisexuales y transexuales) y de la libertad de expresión, en y fuera de Internet11. 2. Segundo plan de acción (2015-2019) Evaluado el primer Plan y siguiendo la orientación política de la Alta representante, el 20 de julio de 2015 el Consejo aprobó el segundo Plan de acción (2015-2019)12, con el objetivo de seguir en la línea marcada por el primero y fomentar los principios de no discriminación, igualdad de género y empoderamiento de la mujer, al tiempo que garantizar un enfoque global de la prevención y el abordaje de conflictos y crisis centrado en los derechos humanos. Estamos ante un plan continuista, que recoge el compromiso 10 Decisión (PESC) 2017/346 del Consejo, de 27 de febrero de 2017, por la que se prorroga el mandato del Representante Especial de la UE (DOUE L 50, de 28 de febrero de 2017). 11 Directrices Europeas de Derechos Humanos de la Delegación de la Union Europea en México, acceso el 12 de febrero de 2018, http://eeas.europa.eu/delegations/mexico/eu_ mexico/political_relations/human_rights/index_es.htm 12 «Comunicación conjunta al Parlamento Europeo y al Consejo. Plan de Acción sobre derechos humanos y democracia (2015-2019). Mantener los derechos humanos entre las prioridades de la agenda de la UE», Bruselas, 28.4.2015 JOIN (2015) 16 final. Acceso el 28 de diciembre de 2017, http://www.consilium.europa.eu/es/press/press-releases/2015/07/20/fachuman-rights/pdf La proyección exterior de la identidad europea Maria Julià Barceló Cuadernos Europeos de Deusto ISSN: 1130-8354 • ISSN-e: 2445-3587, Núm. Especial 02 (Febrero 2019), Bilbao, págs. 287-308 doi: http://dx.doi.org/10.18543/ced-02-2019pp287-308 • http://ced.revistas.deusto.es 293 de la UE de aplicar todo el programa de derechos humanos y democracia reflejado en el Marco estratégico de 2012, que sigue orientando su actuación. Todo ello en colaboración con países de todas las regiones, con las organizaciones internacionales y la sociedad civil. De los cinco ámbitos estratégicos de actuación que establece este plan, destaca el punto cuarto, en el que la UE manifiesta su voluntad de integrar en mayor medida los derechos humanos en los aspectos exteriores de sus políticas, a fin de dotar de una mayor coherencia sus políticas exteriores, entre ellas, el comercio13. El 16 de octubre de 2017 el Consejo adoptó unas Conclusiones sobre la revisión intermedia del Plan de Acción para los Derechos Humanos y la Democracia, en la que se comprometía a seguir la aplicación del plan de acción durante el 2019, destacando la necesidad de continuar en la línea de promoción de los derechos humanos la democracia y el imperio de la ley como el núcleo prioritario de la política exterior y de seguridad más allá del 201914. III. Política comercial común y condicionalidad En el marco de la política comercial común (art. 207 TFUE), y también en la política de cooperación al desarrollo (art. 208 TFUE), la Unión ha utilizado diversos instrumentos en sus relaciones con terceros Estados a fin de promocionar y proteger los derechos humanos y reafirmar de este modo su identidad europea como garante del derecho internacional de los derechos humanos. El uso de la condicionalidad en estos instrumentos supedita la obtención de determinados beneficios al cumplimiento de una serie de requisitos previamente establecidos. En general, el Acuerdo persigue el objetivo de condicionar su cumplimiento a la observancia de unos estándares mínimos de protección de los derechos y libertades fundamentales y los principios democráticos. De este modo, la concesión de ayudas económicas a los países terceros con los que la UE establece relaciones comerciales o económicas está supeditada al cumplimiento de los estándares que la UE considera esenciales15. En el marco de las relaciones exteriores de la Unión, la introducción de estos mecanismos de condicionalidad a través de la polí13 Comunicación conjunta al Parlamento Europea y al Consejo. Plan de acción….6 y 7. 14 Doc. 12815/17, «Council Conclusions on the Mid-Term Review of the Action Plan on Human Rights and Democracy «, Luxembourg, 16 October 2017. Acceso el 12 de enero de 2018, http://www.consilium.europa.eu/media/21512/st12815 15 Lucas Rodríguez de las Heras, «La introducción de la cláusula democrática en la política exterior de la Unión Europea», en La acción exterior de la Unión Europea en materia de derechos humanos, coord. por Ana Manero Salvador (Madrid: Instituto Universitario de Estudios Internacionales y Europeos «Francisco de Vitoria», 2014): 93. La proyección exterior de la identidad europea Maria Julià Barceló Cuadernos Europeos de Deusto ISSN: 1130-8354 • ISSN-e: 2445-3587, Núm. Especial 02 (Febrero 2019), Bilbao, págs. 287-308 294 doi: http://dx.doi.org/10.18543/ced-02-2019pp287-308 • http://ced.revistas.deusto.es tica comercial convierte esta dimensión en una extensión de esta acción exterior en materia de derechos humanos16. La condicionalidad tiene dos vertientes, una negativa y otra positiva. La negativa comporta un «castigo», que implica la suspensión o la terminación de las relaciones con los países que violan los derechos humanos o vulneran la democracia. En cambio, la positiva es un incentivo para que los países mejoren el grado de cumplimiento de sus obligaciones, tanto en materia de derechos humanos como en relación a otras cuestiones vinculadas, como la gobernanza, la lucha contra la producción y el tráfico de drogas y la protección medioambiental. El cumplimiento de estos estándares permite mejorar el acceso de sus productos en el mercado europeo. La UE ha introducido estas cláusulas de condicionalidad en diversos tipos de acuerdos internacionales, de carácter comercial o económico, como los de cooperación o ayuda al desarrollo, y también en otro tipo de instrumentos comerciales de carácter unilateral, como por ejemplo, el instrumento de defensa comercial, el nuevo sistema de preferencias generalizadas (SPG), los códigos voluntarios de buena conducta y el etiquetado social voluntario17. 1. Origen y tipología de las cláusulas de condicionalidad El origen de las cláusulas de condicionalidad se sitúa en las primeras relaciones comerciales de las Comunidades Europeas (CCEE) con sus ex colonias, a través de la firma de los tratados de ayuda al desarrollo. En los primeros Acuerdos de Yaundé18 se hacían referencias genéricas a los derechos humanos, aludiendo a los principios de Naciones Unidas, pero sin un efecto jurídico concreto19. Durante toda la década de 1970, aunque las CCEE empezaron a dictar las primeras condenas contra regímenes dictatoriales y los abu16 Ana Manero Salvador, «Las preferencias europeas y la condicionalidad: balance y perspectivas de futuro», en La acción exterior de la Unión Europea en materia de derechos humanos, coord. por Ana Manero Salvador (Madrid: Instituto Universitario de Estudios Internacionales y Europeos «Francisco de Vitoria», 2014), 103. 17 Teresa Fajardo del Castillo y Luis Miguel Hinojosa Martínez, «Los nuevos problemas del comercio internacional y la Ronda de Doha», en Derecho internacional económico, coord. por Luis Miguel Hinojosa Martínez y Javier Roldán Barbero (Madrid: Marcial Pons, 2010), 223-226. 18 Acuerdo de Yaoundé I, de 20 de julio de 1963 (DOCE L 93, de 11 de junio de 1964); y Acuerdo de Yaoundé II, de 29 de julio de 1969 (DOCE 282, de 28 de diciembre de 1970). 19 Gerhard Niedrist, «Las cláusulas de derechos humanos en los tratados de libre comercio de la Unión Europea», Anuario Mexicano de Derecho Internacional XI, (2011): 467. Véase también Ana Gómez Consarnau, «El uso de la cláusula democrática y de derechos humanos en las relaciones exteriores de la Unión Europea», Institut Universitari d’Estudis Europeus, Observatori de Política Exterior Europea, Working Paper n.º 39, (2009): 1-4. La proyección exterior de la identidad europea Maria Julià Barceló Cuadernos Europeos de Deusto ISSN: 1130-8354 • ISSN-e: 2445-3587, Núm. Especial 02 (Febrero 2019), Bilbao, págs. 287-308 doi: http://dx.doi.org/10.18543/ced-02-2019pp287-308 • http://ced.revistas.deusto.es 295 sos cometidos sobre sus poblaciones, las CCEE continuaron manteniendo una estricta separación entre las cuestiones comerciales y económicas y cualquier posible consideración política. Por tanto, los derechos humanos y su protección estaban excluidos de cualquier tratado económico y comercial. El motivo no era sólo las reticencias de las instituciones comunitarias, sino también la desconfianza de los países receptores de esta política comercial, que entendían esta condicionalidad como un reflejo de posiciones imperialistas, eurocéntricas o una intrusión en sus políticas internas20. Los posteriores Acuerdos de Lomé I (1975-1979) y Lomé II (1979-1985) no incluyeron tampoco ninguna referencia al respeto de los derechos humanos, ni a la observancia de un estándar mínimo de protección. El cambio empezó a gestarse con los Acuerdos de Lomé III (1985-1990), momento en que se produce un giro en las circunstancias económicas que debilitó las posiciones mantenidas por los países ACP y, por el contrario, fortaleció las capacidades de las CCEE para introducir progresivamente las cuestiones de derechos humanos en los acuerdos. En este primer momento, la cláusula sólo es un fundamento político que inspira sus políticas nacionales e internacionales. Todavía no se configura como un elemento esencial del Acuerdo, cuya vulneración pueda comportar consecuencias jurídicas de ningún tipo21. A partir del IV Convenio de Lomé (19901995) se incorpora en estos acuerdos una cláusula para el respeto de los derechos humanos y la democracia, estableciéndose por primera vez y de un modo inequívoco una relación entre desarrollo y derechos humanos. Los derechos humanos pasan a ser un elemento fundamental, aunque no esencial del tratado, por lo que estas cláusulas todavía no eran suficiente base jurídica para poder suspender o denunciar los acuerdos en caso de violaciones graves de los derechos humanos o en caso de interrupción del proceso democrático22. Cuando en 1992 el Consejo de la UE decidió incluir en todos los acuerdos celebrados con los países vecinos europeos una cláusula que permitiese la suspensión o la toma de otras medidas en caso de violaciones a los derechos humanos y a los procesos democráticos, sí que aparece una nueva modalidad de cláusula, la del elemento esencial. Esta nueva cláusula autoriza de modo inequívoco a la toma de medidas en caso de violaciones graves de los derechos humanos. Así, desde 1995 las cláusulas de condicionalidad pasan a generalizarse en casi todos los acuerdos internacionales celebrados por las CCEE/ UE con terceros países, ya sean acuerdos comerciales bilaterales, acuerdos de 20 Rodríguez de las Heras, «La introducción de la cláusula democrática en la política exterior de la Unión Europea», 93. 21 M.ª del Carmen Muñoz Rodríguez, Democracia y derechos humanos en la acción exterior de la Unión Europea, (Madrid: ed. Reus, 2011), 176. 22 Rodríguez de las Heras, «La introducción de la cláusula democrática en la política exterior de la Unión Europea», 91-100. La proyección exterior de la identidad europea Maria Julià Barceló Cuadernos Europeos de Deusto ISSN: 1130-8354 • ISSN-e: 2445-3587, Núm. Especial 02 (Febrero 2019), Bilbao, págs. 287-308 302 doi: http://dx.doi.org/10.18543/ced-02-2019pp287-308 • http://ced.revistas.deusto.es lucha contra la pobreza y ayudarles a generar ingresos a través del comercio internacional. Este SPG ha sufrido una interesante evolución41, dado que siguiendo la tendencia a la introducción de disposiciones relativas al respeto por la democracia y los derechos humanos en los acuerdos con terceros países, la UE, a través de las preferencias generalizadas, ha introducido incentivos para mejorar el cumplimiento de determinadas obligaciones internacionales relativas a los derechos humanos, incluidos los derechos económicos, sociales y culturales. En 1995 se produce un cambio de paradigma en el SPG, con la inclusión de mecanismo de condicionalidad positiva. La UE ofrece, sin esperar reciprocidad a cambio, la reducción de aranceles o el acceso en franquicia de derechos al mercado de la Unión, así como beneficios especiales a determinados países menos desarrollados y a aquellos países que cumplan determinadas normas básicas en materia laboral y de medio ambiente42. Por primera vez se establecen preferencias adicionales para aquellos países en desarrollo que cumplan con estándares laborales (cláusula social). Estas preferencias se completaron en 2001 con el régimen de droga y medioambiental, así como con la inclusión del régimen específico para los países menos avanzados, Todo menos armas43. La Comunicación de la Comisión Europea de 7 de julio de 2004 sobre el SPG44 abogaba por un sistema de más fácil acceso para los operadores, reducir el número de regímenes establecidos en cinco, y centrarse en los países que más lo necesitaran, fomentando diversos modos la cooperación regional entre los países en desarrollo. Así, el nuevo SPG debería ayudar a esos países a alcanzar un nivel de competitividad que los convirtiera en económicamente autosuficientes y en socios comerciales de pleno derecho. 41 Joan David Janer Torrens, «Sistema de preferencias generalizadas y promoción de los derechos humanos en la acción exterior de la Unión Europea», en Retos para la acción exterior de la Unión Europea, dir. por Carmen Martínez Capdevila y Enrique J. Martínez Pérez (Tirant lo blanch: Valencia, 2017), 639-646. 42 Comisión Europea, DG de Comercio, «El sistema de preferencias generalizadas de la Unión Europea», Bélgica, febrero de 2004. Acceso el 12 de febrero de 2018, http://trade. ec.europa.eu/doclib/docs/2004/march/tradoc_116449.pdf . 43 Manero Salvador, «Las preferencias europeas y la condicionalidad: balance y perspectivas de futuro», 103-104. 44 Comunicación de la Comisión de 7 de julio de 2004, «Países en desarrollo, comercio internacional y desarrollo sostenible: la función del sistema de preferencias generalizadas (SPG) de la Comunidad para el decenio 2006/2015», COM (2004), 461 final, Bruselas, 7 de julio de 2004. La proyección exterior de la identidad europea Maria Julià Barceló Cuadernos Europeos de Deusto ISSN: 1130-8354 • ISSN-e: 2445-3587, Núm. Especial 02 (Febrero 2019), Bilbao, págs. 287-308 doi: http://dx.doi.org/10.18543/ced-02-2019pp287-308 • http://ced.revistas.deusto.es 303 2. Régimen general y régimen específico A partir de las sugerencias de la Comisión, el Parlamento y el Consejo adoptaron el Reglamento 978/201245 —vigente desde el 1 de enero de 2014 para los próximos diez años— que diseña un sistema general de preferencias arancelarias (arts. 4 a 8) y dos regímenes específicos: a) un régimen especial de estímulo al desarrollo sostenible y la gobernanza (SPG+) (arts. 9 a 16), y b) un régimen especial en favor de los países menos desarrollados (arts. 17 a 18). Debemos destacar el régimen especial de estímulo (SPG+), que se basa en el concepto integral de desarrollo sostenible reconocido en convenios e instrumentos internacionales diversos, y tiene por objeto ofrecer preferencias arancelarias adicionales a aquellos países en vías de desarrollo, con el fin de erradicar la pobreza. De este modo se hace presente la condicionalidad positiva en el SPG. Los requisitos que deben cumplir los países solicitantes para beneficiarse de estas preferencias están establecidos en el art.9.1: a) Tener la consideración de «vulnerables», como consecuencia de su falta de diversificación y de su insuficiente integración en el sistema de comercio internacional, según la definición establecida en el anexo VII del reglamento; b) Haber ratificado los convenios enumerados en el anexo VIII del reglamento (los convenios pertinentes) y, de acuerdo con las últimas conclusiones disponibles de los organismos de seguimiento del cumplimiento de estos convenios, no conste ninguna falta grave a la obligación de ejecutar los convenios»46; c) No haber formulado ninguna reserva 45 Reglamento (UE) n.º 978/2012, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, por el que se aplica un sistema de preferencias arancelarias generalizadas y se deroga el Reglamento (CE) n.º 732/2008 del Consejo (DOUE L 303, de 31 de octubre de 2012). 46 Los principales convenios internacionales sobre derechos humanos y laborales de las Naciones Unidas y de la OIT a los que se remite el art. 9 en el anexo son: La Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio (1948); la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (1965); el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966); el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966); la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (1979); la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (1984); la Convención sobre los Derechos del Niño (1989); el Convenio sobre el Trabajo Forzoso, n.º29 (1930); el Convenio sobre la Libertad Sindical y la Protección del Derecho de Sindicación, n.º 87 (1948); el Convenio sobre el Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva, n.º 98 (1949); el Convenio relativo a la Igualdad de Remuneración entre la Mano de Obra Masculina y la Mano de Obra Femenina por un Trabajo de Igual Valor, n.º100 (1951); el Convenio sobre la Abolición del Trabajo Forzoso, n.º105 (1957); el Convenio relativo a la Discriminación en Materia de Empleo y Ocupación, n.º111 (1958); el Convenio sobre la Edad Mínima, n.º138 (1973); y el Convenio sobre la Prohibición de las Peores Formas de Trabajo Infantil y la Acción Inmediata para su Eliminación, n.º 182 (1999)». La proyección exterior de la identidad europea Maria Julià Barceló Cuadernos Europeos de Deusto ISSN: 1130-8354 • ISSN-e: 2445-3587, Núm. Especial 02 (Febrero 2019), Bilbao, págs. 287-308 304 doi: http://dx.doi.org/10.18543/ced-02-2019pp287-308 • http://ced.revistas.deusto.es en relación con los convenios pertinentes que esté prohibida por los convenios pertinentes, o sea considerada por el art. 9 como incompatible con el objetico y finalidad del convenio; d) Asumir el compromiso vinculante de mantener la ratificación de los convenios pertinentes y garantizar su aplicación efectiva; e) Aceptar sin reservas los requisitos de información impuestos por cada convenio y asumir el compromiso vinculante de aceptar el seguimiento y la revisión regulares de su historial de aplicación, de acuerdo con lo que dispongan los convenios pertinentes; y f) Asumir el compromiso vinculante de participar en el procedimiento de seguimiento establecido en el art. 13. 3. Procedimiento de seguimiento El reglamento también establece un sistema de seguimiento por el que faculta a la Comisión Europea para que verifique el estado de la ratificación de los convenios internacionales sobre derechos humanos y laborales y su aplicación efectiva, así como presentar un informe, cada dos años al Parlamento y al Consejo sobre el estado de ratificación y de cumplimiento de estos convenios, según la información aportada por los países beneficiarios, que están obligados a proporcionarla (art.13 y 14). En el caso de «violaciones graves y sistemáticas» de los principios establecidos en algunos convenios internacionales relativos a derechos humanos y laborales, el reglamento prevé la retirada temporal de las preferencias (art. 15.1). Esta retirada de las preferencias, ya sea total o parcial de los productos provenientes de un país beneficiario se limita a tres supuestos (art. 13 y 14): a) No respetar el compromiso vinculante de mantener la ratificación y la aplicación efectiva de dichos convenios, según establece el art.9; b) Formular una reserva prohibida por los convenios pertinentes o incompatible con los objetivos y finalidad de los respectivos convenios, y c) No respetar en la práctica los compromisos vinculantes de mantener la ratificación, las garantías de aplicación, los requisitos de información y la participación en el procedimiento de seguimiento. La carga de la prueba del cumplimiento de las obligaciones del art. 9 corresponde al país beneficiario y la Comisión puede suspender las preferencias a partir de la duda razonable, que se deriva de las conclusiones del informe que elabora o de las pruebas disponibles, previa información al Parlamento Europeo y al Consejo47. Por lo tanto, el incumplimiento de los 47 Esta retirada temporal se publicará en el DOUE y se comunicará al país afectado (art. 14.3). La proyección exterior de la identidad europea Maria Julià Barceló Cuadernos Europeos de Deusto ISSN: 1130-8354 • ISSN-e: 2445-3587, Núm. Especial 02 (Febrero 2019), Bilbao, págs. 287-308 doi: http://dx.doi.org/10.18543/ced-02-2019pp287-308 • http://ced.revistas.deusto.es 305 convenios recogidos en la Parte A del anexo VIII, puede dar pie a la retirada temporal, total o parcial de las preferencias a los productos de los países beneficiarios48. 4. Práctica de la Unión Europea La práctica de la UE muestra que la regulación de este régimen de estímulo específico sometido a la condicionalidad positiva favorece la protección de determinados estándares laborales básicos, que se corresponden con los contenidos básicos de los derechos fundamentales de la OIT. Si bien su infracción no impide que el país beneficiario pueda seguir beneficiándose del régimen general de las preferencias. Antes de la vigencia de este nuevo sistema, en la década de los noventa del siglo pasado la UE ya se planteó la retirada temporal de las preferencias arancelarias a Pakistán, India, China y Rusia, aunque no se llevaron a cabo49. En la actualidad, el mecanismo de seguimiento sólo se ha aplicado con Sri Lanka, Bielorrusia y Myanmar, a pesar de que en la lista de receptores de preferencias figuran países que se caracterizan por su falta de respeto, incluso de interés por los derechos humanos50. En todo caso, sí es de destacar que para la UE es suficiente con probar de modo general la violación de derechos en el país concernido, sin que sea necesario demostrar que la práctica en cuestión afecte específicamente a los productos importados en el mercado de la Unión51. Aunque también es cierto que a menudo estas suspensiones son temporales y los países beneficiarios continúan disfrutando de este régimen52. 48 La Comisión adoptó el Reglamento (UE) delegado n.º 1083/2013, de la Comisión, de 28 de agosto (DOUE L 293, de 5 de noviembre de 2013), para dar mayor transparencia y seguridad en el procedimiento de retirada tanto de los regímenes especiales como del general, detallando los plazos, los derechos de las partes y la revisión de la suspensión decretada. 49 Janer Torrens, «Sistema de preferencias generalizadas y promoción de los derechos humanos en la acción exterior de la Unión Europea», 650. 50 Por ejemplo Honduras, que a pesar de poner en entredicho el cumplimiento de los convenios a los que obliga el reglamento, sigue beneficiándose del SPG+. Véase Manero Salvador, «Las preferencias europeas y la condicionalidad: balance y perspectivas de futuro», 117. 51 Véase el caso de la retirada temporal de las preferencias concedidas a Myanmar, por las prácticas de trabajo forzado. Reglamento (CE) n.º 552/97/CE, del Consejo, de 24 de marzo de 1997, por el que retira temporalmente a la Unión de Myanmar el beneficio de las preferencias arancelarias generalizadas (DO L85/8, de 27.3.1997). 52 Es lo que sucedió antes de la entrada en vigor del nuevo reglamento 978/2012 con El Salvador, Bielorrusia y Sri Lanka. Véase, Manero Salvador, «Las preferencias europeas y la condicionalidad…», 104, 106 y 107. La proyección exterior de la identidad europea Maria Julià Barceló Cuadernos Europeos de Deusto ISSN: 1130-8354 • ISSN-e: 2445-3587, Núm. Especial 02 (Febrero 2019), Bilbao, págs. 287-308 306 doi: http://dx.doi.org/10.18543/ced-02-2019pp287-308 • http://ced.revistas.deusto.es V. Reflexiones finales El cumplimiento de las disposiciones de los Tratados de la UE sobre derechos humanos —así como el derecho internacional de los derechos humanos— en sus relaciones con terceros países, ha guiado a la Unión hacia la construcción de una identidad europea que parece mostrar cierta unificación desde el año 2012 con la adopción del Marco estratégico sobre derechos humanos y democracia. Con este documento, la Unión muestra su preocupación por observar y promover de modo coherente los derechos humanos en su actuación exterior con el despliegue de sus políticas comunes. En el marco de la política comercial (y también de cooperación y ayuda al desarrollo), la construcción de esta identidad se ha basado en la adopción de un conjunto de instrumentos de carácter comercial, de entre los cuales la cláusula democrática y de derechos humanos y el Sistema de Preferencia Generalizadas (SPG) son los más utilizados en sus relaciones comerciales. Estos instrumentos priorizan la condicionalidad positiva por encima de la negativa, como vía para garantizar el cumplimiento de los derechos humanos en los países con los que la UE mantiene relaciones comerciales. A pesar de ello, existen un conjunto de problemas técnico-jurídicos y de voluntad política que hacen que no siempre se garantice el respeto a estos derechos y que tampoco sea fácil el control y seguimiento de su cumplimiento, lo que puede erosionar los efectos perseguidos. La cláusula democrática y de derechos humanos está presente en la mayoría de acuerdos comerciales de carácter general, —pero no en los sectoriales que son mayoritarios—, puede mutar en un principio únicamente declarativo si no se crean mecanismos que permitan seguir la situación de cumplimiento de los derechos humanos. La práctica comercial de la UE demuestra que no ha habido prácticamente ninguna suspensión de acuerdos invocando el incumplimiento de esta cláusula, ni tampoco se han paralizado las concesiones comerciales ni las ayudas económicas, ya sea por falta de voluntad política o por desinterés de los países afectados. En relación con el SPG, la Unión dispone por primera vez de un mecanismo jurídico que permite vincular la liberalización del comercio internacional con la protección de los derechos humanos en los países beneficiarios. Es probablemente el instrumento unilateral de carácter comercial que permite más claramente hacer efectivo el mandato de los Tratados a la Unión de promover y respetar los derechos humanos en su acción exterior. A pesar de ser atractivo para los países en vías de desarrollo a fin de facilitar su integración en el comercio internacional, también presenta problemas al centrarse en países que a menudo no respetan o no muestran interés en hacer cumplir los contenidos básicos de los derechos fundamentales de los convenios internacionales. Ello es debido a que la mayoría son países en La proyección exterior de la identidad europea Maria Julià Barceló Cuadernos Europeos de Deusto ISSN: 1130-8354 • ISSN-e: 2445-3587, Núm. Especial 02 (Febrero 2019), Bilbao, págs. 287-308 doi: http://dx.doi.org/10.18543/ced-02-2019pp287-308 • http://ced.revistas.deusto.es 307 vías de desarrollo y, por lo tanto, con mayores dificultades —o incluso desinterés— para cumplir con los convenios internacionales sobre derechos humanos. Igualmente existen problemas de índole técnico-jurídica que dificultan el seguimiento del cumplimiento por parte de estos países de los convenios internacionales. El procedimiento de seguimiento establecido es complejo y burocratizado, lo que puede fácilmente desincentivar a los países beneficiarios de este régimen a cumplir con sus obligaciones internacionales. Y más teniendo en cuenta la entidad de las reducciones arancelarias acordadas, a causa del descenso generalizado vía OMC de los aranceles a nivel mundial. Además, está sometido también a la intervención de otras organizaciones internacionales que deben verificar el cumplimiento de los convenios sobre derechos humanos por parte de los países terceros. Ello dificulta el control y la eficiencia del procedimiento. Por lo que sería deseable adoptar un marco normativo internacional que permita a la UE aplicar la condicionalidad social de modo general en sus relaciones comerciales con terceros. Así se evitaría la arbitrariedad y el proteccionismo que a menudo supone la aplicación de medidas unilaterales, y quizás solventaría las dificultades en compaginar la aplicación adecuada de los mecanismos de control de la Unión con los de los convenios internacionales. En todo caso, la condicionalidad presente en el SPG y en la cláusula de democracia y derechos humanos pone en evidencia que la Unión ha optado por una actuación proactiva y no reactiva en sus relaciones con terceros países, en las que el comercio se convierte en el incentivo para fomentar el respeto y la promoción de los derechos humanos en el exterior. Sobre la autora Doctora en Sociedad de la información y la comunicación (especialidad Derecho internacional público y de la Unión Europea). Licenciada en Derecho y Máster en Estudios Europeos por el Insituto Universitario de Estudios Europeos de la UAB. Actualmente es profesora de derecho internacional público y de la UE en la Universitat Oberta de Catalunya (UOC) y Directora del Grado de Gestión y Administración Pública (interuniversitario: UOC,UB). Sus líneas de investigación principales son las operaciones de mantenimiento de la paz de la UE y la Política Común de Seguridad y defensa, y las relaciones exteriores de la UE y la promoción de los derechos humanos. Ha obtenido la acreditación de professor lector de la AQU (2015) y un sexenio de investigación de la AQU (2017). Es autora de una monografia sobre Las misiones de paz de la Unión Europea, Tirant lo Blanch, Valencia, 2015, 590 pág., y entre otros trabajos, ha publicado: «El factor tiempo en el proceso de planificación, creación y despliegue de las misiones La proyección exterior de la identidad europea Maria Julià Barceló Cuadernos Europeos de Deusto ISSN: 1130-8354 • ISSN-e: 2445-3587, Núm. Especial 02 (Febrero 2019), Bilbao, págs. 287-308 308 doi: http://dx.doi.org/10.18543/ced-02-2019pp287-308 • http://ced.revistas.deusto.es de paz de la Unión Europea», REDI, Vol. 67, 2015, Madrid, pp. 123-155; «El Estatuto jurídico de las misiones de paz de la Unión Europea y la responsabilidad internacional por los daños causados en su actuación», RGDE, núm. 38, 2016, pp. 108-148. About the autor PhD in Information and Communication Society (specialty Public international law and European Union). Degree in Law and Master in European Studies from the University Institute of European Studies of the UAB. She is currently a professor of public international and EU law at the Open University of Catalonia (UOC) and Director of the Degree in Management and Public Administration (inter-university: UOC, UB). Its main lines of research are the EU peacekeeping operations and the Common Security and Defense Policy, and the EU’s external relations and the promotion of human rights. She obtained the accreditation of reading professor (AQU) 2015 and she has awared a six-year investigation (AQU) 2017. She is the author of Peace Missions of the European Union, Tirant lo Blanch, Valencia, 2015, 590 p., and, among other works, she has published the following articles: «The time factor in the process of planning, creation and deployment of Peace missions of the European Union «, REDI, Vol. 67, 2015, Madrid, pp. 123-155; «The Legal Statute of European Union Peacekeeping Missions and International Liability for the Damages Caused by Their Action,» RGDE, no. 38, 2016, pp. 108-148. Derechos de autor (Copyright) Los derechos de autor (distribución, comunicación pública, reproducción e inclusión en bases de datos de indexación y repositorios institucionales) de esta publicación pertenecen a la editorial Universidad de Deusto. El acceso al contenido digital de cualquier número de Cuadernos Europeos de Deusto (CED) es gratuito, transcurridos 6 meses desde su publicación. Los trabajos podrán descargarse, copiar y difundir, sin fines comerciales y según lo previsto por la ley. Así mismo, los trabajos editados en CED pueden ser publicados con posterioridad en otros medios o revistas, siempre que el autor indique con claridad y en la primera nota a pie de página que el trabajo se publicó por primera vez en CED, con indicación del número, año, páginas y DOI (si procede). Derechos de autor Los derechos de autor (para la distribución, comunicación pública, reproducción e inclusión en bases de datos de indexación y repositorios institucionales) de esta publicación (Cuadernos Europeos de Deusto, CED) pertenecen a la editorial Universidad de Deusto. El acceso al contenido digital de cualquier número de Cuadernos Europeos de Deusto es gratuito inmediatamente después de su publicación. Los trabajos podrán leerse, descargarse, copiar y difundir en cualquier medio sin fines comerciales y según lo previsto por la ley; sin la previa autorización de la Editorial (Universidad de Deusto) o el autor. Así mismo, los trabajos editados en CED pueden ser publicados con posterioridad en otros medios o revistas, siempre que el autor indique con claridad y en la primera nota a pie de página que el trabajo se publicó por primera vez en CED, con indicación del número, año, páginas y DOI (si procede). Cualquier otro uso de su contenido en cualquier medio o formato, ahora conocido o desarrollado en el futuro, requiere el permiso previo por escrito del titular de los derechos de autor. Copyright Copyright (for distribution, public communication, reproduction and inclusion in indexation databases and institutional repositories) of this publication (Cuadernos Europeos de Deusto, CED) belongs to the publisher University of Deusto. 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